De effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie in regio Zuid-Holland Zuid

De effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie in regio Zuid-Holland Zuid

Hoe kan regio Zuid-Holland Zuid de effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten? Een verkenning van de rampenbestrijding en het proces informatievoorziening met behulp van de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel

NSOB / NIBRA Master of Crisis and Disaster Management Leergang 6, 2003 / 2005 Auteur: Datum:

drs Marc J.G. Möderscheim 30 september 2004

Scriptiebegeleiders: dr M.J. van Duin drs H.M. van de Kar

2

De effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie in regio Zuid-Holland Zuid Voorwoord ‘Voor iemand die niet weet waar hij heen wil, is elke weg de goede’ Alice in Wonderland, Lewis Carrol

Veiligheid beschouwen we als een van de basisvoorwaarden voor ons leven. De overheid in Nederland neemt een groot aandeel in de verantwoordelijkheid en de voorzieningen voor veiligheid. Rampen kunnen we echter niet vermijden. We doen veel aan het reduceren van de kans er op, en we zetten veel in om de effecten zo klein mogelijk te houden. Velen hebben de beelden van de grote rampen van de laatste jaren nog op het netvlies. Voor rampbestrijders en hulpverleners, waartoe ondergetekende behoort, is er een extra dimensie aan een dergelijk grootschalig incident. In hoeverre hebben we het goede gedaan, en hebben we het goed gedaan? Een professional – zeker een in de fysieke veiligheid – dient zich voortdurend af te vragen of de organisatie zo effectief mogelijk ingericht is. De organisatie van de rampenbestrijding in de regio Zuid-Holland Zuid is met vele waardevolle inzichten en ervaringen opgebouwd. Planmatig is ze sterk genoemd. Er is echter noodzaak tot verdere ontwikkeling en verbetering van vooral de effectiviteit van het daadwerkelijke optreden. Daarbij verdienen vooral acute rampen de aandacht. Tijdens mijn studiereis in Californië heb ik kennis gemaakt met een ander wijze van coördinatie en inrichting van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Er is niet één juiste of beste wijze van organiseren van de rampenbestrijding. Tevens bleek dat er in Californië pas recent aarzelend sprake is van het gebruik van informatie en communicatie techniek (ICT) bij rampenbestrijding. Dit is herkenbaar in de Nederlandse situatie. Uitgaande van twee theoretische modellen betreffende de inrichting en effectiviteit van een organisatie verken ik in deze scriptie de mogelijkheden om de effectiviteit van de organisatie van de rampenbestrijding in de regio Zuid-Holland Zuid te vergroten. Daarbij lijkt innovatie met ICT van groot belang te zijn voor een effectieve informatievoorziening. Deze scriptie is opgesteld in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management, leergang 6, 2003/2005. Ik dank Brandweer Dordrecht/ Regionale Brandweer Zuid-Holland Zuid voor de geboden studiemogelijkheden. Menno van Duin en Hans van de Kar worden bedankt voor hun begeleiding en snelle feedback, en Marcel van Lare voor zijn reactie. Sharon dank ik voor haar begrip voor mijn vele uurtjes met de literatuur en achter de pc…. drs Marc J.G. Möderscheim 30 september 2004

Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

3

Samenvatting In november 2003 bood de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid de resultaten van de pilot Algemene Doorlichting Rampenbestrijding aan aan het regionale bestuur van regio ZuidHolland Zuid. De coördinatie en de informatievoorziening & communicatie zijn als belangrijke verbeterpunten in de regionale rampenbestrijding aangeduid. De effectiviteit van de organisatie van de rampenbestrijding bij vooral acute rampen verdient aandacht. Het bestuur van regio Zuid-Holland Zuid, de hulpverleningsdiensten en de burgers hebben veel belang bij een effectieve rampenbestrijding. De ontwikkelingen op het gebied van onder andere de veiligheidsregio en de informatievoorziening (Multi-Team) hebben het doel de effectiviteit van de rampenbestrijding te vergroten. Deze ontwikkelingen dienen elkaar te versterken. Deze scriptie verkent de rampenbestrijding en het proces informatievoorziening met de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel. De centrale vraag is: “In hoeverre kan regio Zuid-Holland Zuid de effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten door gebruik te maken van inzichten uit de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel?” De organisatie van de rampenbestrijding De rampenbestrijding in de regio wordt onderscheiden in de preparatieve en de operationele rampenbestrijdingsorganisatie. Een belangrijk element van de operationele rampenbestrijding is de gecoördineerde regionale incidenten bestrijding procedure GRIP. Deze structuur bestaat uit maximaal vier coördinatieniveaus. Een effectieve informatievoorziening tussen deze vier coördinatieteams en de meldcentrale blijkt een belangrijke voorwaarde te zijn voor een effectieve rampenbestrijding: “zonder informatievoorziening geen rampenbestrijding”. Op basis van de simulatie van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR) blijkt dat informatievoorziening in de regio Zuid-Holland Zuid waarschijnlijk niet effectief is. Met de resultaten van de doorlichting en uit verschillende bronnen wordt bevestigd dat het proces informatievoorziening een voorwaardelijk proces is voor de rampenbestrijding. Met een verbetering van dit proces mag verwacht worden dat de effectiviteit van de rampenbestrijding vergroot wordt. De organisatie van de rampenbestrijding cq. informatievoorziening mogen we beschouwen als een complex organisatievraagstuk. Zuurmond adviseert bij een dergelijk vraagstuk vooral de juiste vraag centraal te stellen: “Hoe organiseren wij, als wij een bepaald doel willen bereiken, en welk sturingsmodel gebruiken we daarbij?” Met dit uitgangspunt wordt het organisatievraagstuk van een effectieve informatievoorziening centraal gesteld. De analyse Verkend wordt hoe de rampenbestrijding en het proces informatievoorziening gunstig beïnvloed kunnen worden via de organisatiestructuur en innovatie met informatie- en communicatie techniek (ICT). Voor de analyse en verkenning van een effectieve organisatiestructuur wordt gebruik gemaakt van de klassieke contingentietheorie van Burns & Stalker. Met het ICT-netwerkmodel van Zuurmond wordt vervolgens de koppeling gemaakt naar het moderne complexe organisatievraagstuk van de rampenbestrijding. Contingentietheorie De contingentietheorie zoekt een antwoord op de vraag hoe specifieke typen organisaties passen bij specifieke omstandigheden. De omgeving heeft volgens deze theorie een sterke invloed op de structuur van de organisatie. Omgekeerd geldt dat een organisatie effectief is als ze zich succesvol aanpast aan de omgeving. Aan de hand van de contingentietheorie wordt de omgeving voor de rampenbeschrijving met de drie contingentiefactoren getypeerd als dynamisch, complex en variabel. Deze classificatie lijkt voor zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding te gelden. Vervolgens wordt aan de hand van de negen structuurkenmerken uit de theorie aannemelijk gemaakt dat de organisatie van de rampenbestrijding beïnvloed is door haar omgeving. De verwachting dat de rampenbestrijding als een organische organisatie met mechanische kenmerken voor het operationele optreden te kenmerken is, wordt bevestigd. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

4

De contingentietheorie geeft aan dat een goede aansluiting op de omgeving een belangrijke voorwaarde is voor de effectiviteit, en daarmee de prestaties, van een organisatie. Het versterken van het organische karakter op de juiste structuurkenmerken zal naar verwachting de effectiviteit borgen en vergroten. De organisatie dient optimaal aan te sluiten op zijn omgeving, die als dynamisch, complex en variabel is gedefinieerd. Voor wat betreft het nut van de theorie is gebleken dat de contingentietheorie bruikbaar is om de invloed van de omgeving en het organisatiemodel van de rampenbestrijdingsorganisatie te verkennen. De conclusie is dat de contingentietheorie relevant is voor de centrale vraagstelling en de inzichten in de effectiviteit van de rampenbestrijding vergroot. ICT-netwerkorganisatie Met het netwerkmodel van Zuurmond wordt getoond dat zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding de kenmerken van een bescheiden netwerkorganisatie bezitten, en ook díenen te bezitten voor een hoge effectiviteit. De veiligheidsregio kan gezien worden als een multidisciplinaire netwerkorganisatie. Er zijn indicaties dat de effectiviteit van de huidige organisatie van de rampenbestrijding te vergroten is wanneer het model van de netwerkorganisatie verder aangezet wordt. De netwerkorganisatie is het moderne antwoord op het organisatievraagstuk van de rampenbestrijding. Juist een netwerk organiseert en verbindt de vele partijen, de kennisintensieve taakuitvoering, de sterke informatiebehoefte en de centralistische besluitvormingstructuur. Een netwerkorganisatie functioneert niet zonder gebruik van informatie- en communicatietechniek. Volgens Zuurmond dient er een zwaar beroep gedaan te worden op innovatie met ICT. De effectiviteit van de rampenbestrijding is, vooral gezien het voorwaardelijke proces van informatievoorziening, bij uitstek geholpen met een verdere verzwaring van de rol van ICT. De aspecten kennis, informatie en communicatie worden met ICT georganiseerd. In plaats van een zware uitvoeringsorganisatie op te tuigen zal het gebruik van ICT het uitgangspunt moeten zijn bij de inrichting. Als gedachte-experiment wordt een eenvoudige, virtuele netwerkorganisatie geschetst, die waarschijnlijk hoog scoort op effectiviteit. De toepassing van de vier kenmerken van een ICT-infrastructuur (Zuurmond) geeft de indicatie dat er in de huidige preparatieve en operationele rampenbestrijding sprake is van een ICT-infrastructuur in opbouw. We zien aan het bescheiden karakter van de ICT-infrastructuur dat van innovatie met ICT en daarmee een daadwerkelijk effectief ICT-netwerk nu nog geen sprake is. Dit beeld is overigens een algemene karakteristiek. We mogen volgens Zuurmond stellen dat het belang van ICT en het proces informatievoorziening tot voor kort ernstig ondergewaardeerd is en tot heden onvoldoende centraal en uniform aangezet wordt door de overheid. In de nabeschouwing wordt verwoord dat het ICT-netwerkmodel toepasbaar blijkt te zijn op de centrale vraag van de organisatie van de rampenbestrijding. Ook is gebleken dat de analyse met behulp van de structuurkenmerken uit het contingentiemodel waardevolle informatie levert voor de analyse met het model van de netwerkorganisatie van Zuurmond. Beide modellen ondersteunen elkaar en zijn in deze scriptie gekoppeld. De conclusie is dat ook het ICTnetwerkmodel relevant is voor de centrale vraagstelling van deze scriptie. Samen De toepassing van de contingentietheorie en het netwerkmodel geven verder aan dat de partners in rampenbestrijding vooral sámen de effectieve ICT-netwerkorganisatie voor rampenbestrijding moeten opbouwen. Immers dan staat het organisatievraagstuk centraal. Ten tweede is dan de aansluiting op de omgeving vanuit het eerder afgeleide organische organisatiemodel het meest effectief. Ten derde kent de netwerkorganisatie per definitie een samenwerking tussen de partners. Ten vierde is een behoorlijke schaalgrootte van het rampenbestrijdingsnetwerk een economische voorwaarde, vanwege de hoge kosten van investeringen bij vergaande automatisering. Er zijn heden enkele ontwikkelingen op het gebied van ICT, met bijvoorbeeld Multi-Team en POIRE. Echter deze zijn als incidenteel hulpmiddel gekarakteriseerd. Leiderschap, innovatie en doorzettingsmacht zijn de sleutelwoorden om ICT tot de hoeksteen van het optreden van de OOV-diensten te laten uitgroeien.


5

Inhoudsopgave Voorwoord .....................................................................................................................................2 Samenvatting.................................................................................................................................3 Inhoudsopgave .............................................................................................................................5 1 Inleiding......................................................................................................................................6 1.1 Doelstelling ............................................................................................................................7 1.2 Aanleiding ..............................................................................................................................7 1.3 Doelgroep ..............................................................................................................................8 1.4 Methode van onderzoek .......................................................................................................8 1.5 Leeswijzer .............................................................................................................................8 2 Theoretisch kader .....................................................................................................................9 2.1 De contingentietheorie ..........................................................................................................9 2.2 Netwerkorganisatie en ICT ................................................................................................ 12 2.3 Samenvatting stellingen en onderzoeksvragen ................................................................ 15 3 Rampenbestrijding in Zuid-Holland Zuid ........................................................................... 16 3.1 De veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid .............................................................................. 16 3.2 De rampenbestrijding ......................................................................................................... 17 3.3 Informatievoorziening tijdens rampsituaties ...................................................................... 18 3.4 Rampenbestrijding verbeteren .......................................................................................... 21 3.4.1 Definitie effectiviteit ..................................................................................................... 21 3.4.2 De bevindingen Algemene Doorlichting Rampenbestrijding ..................................... 21 4 Organisatie-analyse............................................................................................................... 25 4.1 De invloed van de omgeving volgens de contingentietheorie .......................................... 25 4.1.1 De omgeving van de organisatie van de rampenbestrijding ..................................... 25 4.1.2 Kwalitatieve beschouwing invloed omgeving ............................................................. 25 4.1.3 Beschouwing omgeving met de contingentietheorie ................................................. 26 4.2 De typering van de rampenbestrijdingsorganisatie .......................................................... 29 4.3 Netwerkorganisatie en ICT ................................................................................................ 32 4.3.1 Netwerk ....................................................................................................................... 33 4.3.2 ICT-infrastructuur ........................................................................................................ 35 4.3.3 Innovatie met ICT ........................................................................................................ 36 5 Slotbeschouwing ................................................................................................................... 38 5.1 Het nut van de contingentietheorie.................................................................................... 38 5.2 Het nut van het ICT-netwerkmodel.................................................................................... 39 5.3 Eindconclusie en advies .................................................................................................... 39 Literatuur..................................................................................................................................... 42 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Bijlage 7

Multi-Team ............................................................................................................. 43 Project Operationele Informatievoorziening Rampenbestrijding (POIRE) .......... 44 Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP) ................. 46 Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR)............................................... 51 Het begrip ‘informatie’ in het kader van rampenbestrijding ................................. 53 Overige ICT ontwikkelingen ten aanzien van de rampenbestrijding ................... 55 Applicaties regio Zuid-Holland Zuid ...................................................................... 57


6

De effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie in regio Zuid-Holland Zuid Hoe kan regio Zuid-Holland Zuid de effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten?

1 Inleiding Rampenbestrijding heeft de aandacht in Nederland. Onze rampen in het recente verleden en de ‘nieuwe’ dreiging van terrorisme hebben burgers, de partners in veiligheid en het bestuur bewust gemaakt van een haast vergeten kwetsbaarheid van de samenleving. Ten tweede heeft de overheid, vooral het lokale bestuur, zich de eigen verantwoordelijkheid en het persoonlijke afbreukrisico gerealiseerd. Ten derde is de effectiviteit van de overheid in het algemeen een issue. De urgentie is nadrukkelijk aanwezig om fysieke veiligheid doelmatig en vooral doeltreffend (effectief) te organiseren. Waar moeten we nu op letten als we ons afvragen hoe we de bestrijding van rampen effectief organiseren? 1

De bestrijding van rampen en de voorbereiding daarop vereisen in hoge mate intensieve samenwerking van de verschillende betrokken (hulpverlenings)organisaties, zoals de brandweer, politie, geneeskundige hulpverlening en de gemeenten. In de voorbereiding op rampen is er op regionale schaal echter niet één verantwoordelijke persoon die de verschillende partijen aan de gemaakte afspraken kan binden. Een door partijen afgesproken beleid zal dus vooral via een proces van consensusvorming tot stand moeten komen. Onder rampenomstandigheden is er in de regio een organisatiestructuur afgesproken, die coördinatie en eenhoofdige leiding waarborgt. Voor de effectiviteit van het optreden bij de bestrijding van rampen is het verder essentieel dat betrokkenen tijdig kunnen beschikken over de informatie die zij nodig hebben voor de te nemen beslissingen. Telkens weer constateren we bij rampen dat de informatievoorziening onvoldoende is. Vaak schrijft men dit probleem toe aan een gebrekkige techniek; de alarmering en communicatie die vanuit de meldcentrale technisch onvoldoende was, de verbindingsmiddelen die niet functioneerden, de telefoonlijnen die overbelast waren... 2

In november 2003 bood de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid de resultaten van de pilot Algemene Doorlichting Rampenbestrijding aan aan het regionale bestuur van regio ZuidHolland Zuid. Daarbij zijn de coördinatie, multidisciplinaire samenwerking en de informatievoorziening als belangrijke verbeterpunten aangeduid.

1

Wet Rampen en Ware Ongevallen, artikel 1, definitie ‘ramp of zwaar ongeval’: een gebeurtenis 1°.waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en 2°. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken. 2 De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) houdt toezicht op de wijze waarop de bestuursorganen invulling geven aan hun taken op het gebied van politie, politieonderwijs, brandweer en rampenbestrijding. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid is met ingang van 1 mei 2002 ingesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de minister van Justitie. De Inspectie OOV oefent de taken uit van de voormalige Inspectie voor de politie en de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

7 3

Er zijn regionaal en landelijk vele ontwikkelingen in het kader van de versterking van de rampenbestrijding. Echter, het fundamenteel nadenken over de inrichting van de rampenbestrijding en het innovatief toepassen van informatie- en communicatie techniek (van nu af aan: ICT) is pas aarzelend sprake. De conclusie is dat het Rijk, bestuur en de diensten investeren in de rampenbestrijding. Echter de focus tot heden is vooral gericht op planvorming. Er wordt onvoldoende vooruitgang geboekt op de effectiviteit van de operationele rampenbestrijding. Het bestrijden van acute rampen verloopt zeer waarschijnlijk suboptimaal. Er ontbreekt inzicht, visie en leiderschap met doorzettingsmacht om de huidige organisatie van de rampenbestrijding echt effectief te maken. Men heeft het in het kader van de discussie van veiligheidsregio over doorzettingsmacht en verdergaande samenwerking en integratie van de hulpverleningsdiensten. Maar het bewustzijn dat innovatie en ICT een grote rol spelen bij het daadwerkelijk effectief maken van de rampenbestrijding is er onvoldoende. Noot: ik gebruik verder het begrip “ramp” in deze scriptie als aanduiding voor een grootschalig incident, ramp of crisis, waarbij de rampenbestrijdingsorganisatie in de regio Zuid-Holland Zuid geactiveerd wordt.

1.1 Doelstelling Het bestuur van regio Zuid-Holland Zuid, de hulpverleningsdiensten en de burgers hebben veel belang bij een effectieve rampenbestrijding. Deze scriptie beoogt een verkennende analyse te geven van het organisatiemodel van de rampenbestrijding in de regio Zuid-Holland Zuid. Daarbij komt de informatievoorziening van de organisatie van de rampenbestrijding aan bod. Aan de hand van de analyse worden uitspraken gedaan omtrent een effectieve wijze van organiseren. De centrale vraag in deze scriptie is: In hoeverre kan regio Zuid-Holland Zuid de effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten door gebruik te maken van inzichten uit de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel? Om antwoord te vinden op de hoofdvraag zal ik ingaan op de volgende deelvragen: 1. Hoe is de rampenbestrijding in de regio op dit moment geregeld? 2. Wat verstaan we onder ‘effectiviteit’ van de rampenbestrijding? 3. Welke processen in de huidige rampenbestrijding zijn voor verbetering vatbaar? 4. Wat omvat het proces informatievoorziening tijdens rampenbestrijding? 5. Hoe kan de informatievoorziening verbeterd worden? 6. Hoe kan automatisering en ICT hier in ondersteunen?

1.2 Aanleiding De rampenbestrijding van de regio Zuid-Holland Zuid is doorgelicht in de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR, zie hoofdstuk 3). Planmatig is ze sterk genoemd. Echter de effectiviteit van de rampenbestrijding bij acute rampen is waarschijnlijk onvoldoende. De regionale brandweer en het bestuur streven er naar de effectiviteit van de organisatie van de rampenbestrijding te verhogen. Er zijn op dit moment verscheidene ontwikkelingen die voor de rampenbestrijding van groot belang zijn. Deze ontwikkelingen doen zich voor op onder andere technisch en organisatorisch vlak. Ze dienen elkaar te versterken in het verder organiseren en verhogen van de effectiviteit van de rampenbestrijding.

3

Enkele voorbeelden zijn: kwaliteit brandweerpersoneel, competentie- en functiegericht opleiden, mono- en multidisciplinair én realistisch oefenen, kwaliteit bedrijfsvoering en invoeren model INK, multidisciplinaire samenwerking in veiligheidsregio, beheersplan, Multi-Team en POIRE (zie verder), risicokaart, versterking proactie, rampen- en rampenbestrijdingsplannen. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

8 Eén van deze ontwikkelingen is het verbeteren van het proces informatievoorziening in de 4 5 rampenbestrijding met Multi-Team en POIRE , zie ook bijlage 1 en 2. Een ander relevante 6 ontwikkeling is de vorming van de veiligheidsregio . De organisatiestructuur en de rol van ICT zijn dan ook de onderwerpen van studie in deze scriptie. Er wordt verkend hoe de rampenbestrijding en het proces informatievoorziening gunstig beïnvloed kan worden met kennis van het organisatiemodel en de omgeving van de rampenbestrijding, en het ICT-netwerkmodel.

1.3 Doelgroep Het rapport is vooral gericht op eenieder die zich bestuurlijk, beleidsmatig of operationeel inzet voor de verbetering van de rampenbestrijding. Het is voor de lezer niet noodzakelijk kennis van de rampenbestrijding te hebben bij het lezen van deze scriptie. Termen en basisbegrippen zullen toegelicht worden.

1.4 Methode van onderzoek De scriptie heeft een beschrijvend karakter en gaat in op het organisatiemodel en het proces informatievoorziening bij rampenbestrijding. De vraagstelling wordt nader gedefinieerd met gebruik van resultaten uit de praktijk van de rampenbestrijding, via de evaluatie van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding. De analyse wordt gedaan op basis van literatuur en de organisatiemodellen van de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel. Deze modellen leiden tot onderzoeksstellingen en –vragen, die vervolgens beantwoord worden en leiden tot enkele inzichten en adviezen.

1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 zal met behulp van de literatuur een theoretisch kader geschetst worden, aan de hand waarvan de hierboven gestelde onderzoeksvragen worden belicht. De contingentietheorie en het netwerkmodel van Zuurmond komen hierbij aan bod. In hoofdstuk 3 zal voor een beter begrip voor het verdere vervolg van de scriptie de huidige stand van zaken betreffende de regio en de organisatie van de rampenbestrijding worden geschetst. Verder behandel ik enkele resultaten uit de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding, om de analyse betreffende de staat van de rampenbestrijding en informatievoorziening vanuit de praktijk aan te vullen. In hoofdstuk 4 wordt in het kader van de probleemstelling van deze scriptie de koppeling gemaakt vanuit de twee theoretische kaders naar de praktijk. Ik ga in op de invloed van de omgeving volgens de contingentietheorie, de relevantie van het netwerkmodel en de rol van ICT. Hoofdstuk 5 geeft de slotbeschouwing. In een terugblik op de voorgaande hoofdstukken beschouw ik het nut en de uitkomsten van de analyse met behulp van de twee gebruikte modellen. Ik sluit af met de conclusies en adviezen voortkomend uit de analyse.

4

De vijf (later vier) Zuid-Hollandse brandweerregio’s hebben medio 1997 besloten te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om samen te werken op het gebied van de automatisering van gegevens voor multidisciplinair optreden. Hiermee wordt beoogd de samenwerking en communicatie tijdens incidenten te verbeteren tussen de regionale brandweerkorpsen van de provincie Zuid-Holland en de diensten, waarmee zij tijdens multidisciplinaire incidenten samenwerken. Dit project staat bekend onder de naam “Informatiesysteem Multidisciplinaire Incidentenbestrijding” (IMI). In 2004 is de samenwerking uitgebreid naar andere regio’s en de naam Multi-Team aangenomen. 5 POIRE staat voor Project Operationele Informatievoorziening Rampenbestrijding 6 Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio's 2004: Het beheer van de diverse veiligheidsdiensten wordt meer op regionaal niveau georganiseerd. Dit moet in 2006 zijn geregeld. De besturen van de brandweer en de GHOR (Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen) worden samengevoegd tot één hulpverleningsbestuur. Dit bestuur moet samenwerkingsafspraken maken met het regionale bestuur van de politie om de gecoördineerde voorbereiding op gezamenlijk optreden tijdens een crisis te verbeteren. Het regionale bestuur krijgt doorzettingsmacht en hoeft zijn besluiten niet langer voor te leggen aan de deelnemende gemeenten. Brandweerpersoneel vanaf een bepaalde schaal of functie komt in regionale dienst. (bron: www.rampenbeheersing.nl) Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

9

2 Theoretisch kader Vanaf de vorige eeuw heeft een aantal theoretici stil gestaan bij het vraagstuk van organiseren en welk type sturingsmodel het meest passend is. Ook in onze tijd is deze vraag zeer actueel. Er wordt veel gediscussieerd over de prestaties en de effectiviteit van organisaties. De prestaties van de overheid ontbreken niet in deze discussies. Recente onderwerpen van 7 aandacht zijn de prestaties van de lokale overheid , de resultaatafspraken en beloningen voor goed presterende politiekorpsen, de concurrentie tussen ziekenhuis- en zorginrichtingen. Ook kennen we de privatisering en de daaruit voortvloeiende veel besproken prestaties van overheidsinstellingen (PTT, Nederlandse Spoorwegen, Uitvoering Werknemersverzekeringen UWV, energie- en drinkwaterbedrijven, Schiphol), en de benchmarks tussen onderwijsinstellingen, et cetera. Zo ook is de effectiviteit van de organisatie van de 8 rampenbestrijding zeer actueel, zeker na de recente rampen . De organisatie van een effectieve rampenbestrijding mogen we beschouwen als een complex vraagstuk. Om nader te beschouwen hoe de regio Zuid-Holland Zuid een dergelijk vraagstuk heeft georganiseerd, hanteren we enkele theoretische kaders. We behandelen een klassiek inzicht betreffende de invloed van de omgeving op een organisatie. Daarnaast bezien we het gedachtegoed van Zuurmond betreffende netwerkorganisaties en de rol van ICT daarbij.

2.1 De contingentietheorie 9

Recent heeft Zuurmond gepleit om “…te focussen op het juiste besturingsmodel bij complexe en dynamische vraagstukken, zodanig dat we op een open en democratisch gestuurde wijze 10 tot gecontroleerde oplossingen weten te komen” . We staan hier stil bij het vraagstuk van organiseren. Zuurmond stelt nadrukkelijk de vraag “Hoe organiseren wij, als wij een bepaald doel willen bereiken, en welk sturingsmodel gebruiken we daarbij?” We bezien dit vraagstuk allereerst met de contingentietheorie. De omgeving van invloed op een organisatie Het uitgangspunt is dat verschillende typen organisationele structuren en management 11 processen passen op verschillende taken . Dit uitgangspunt grijpt terug op het pionierswerk 12 van Burns & Stalker en de ontwikkeling van de contingentietheorie. Burns & Stalker concluderen dat de omgeving van een organisatie sterk bepalend is voor de 13 14 organisatiestructuur. Woodward en Lawrence & Lorsch bevestigen in hun klassieke 7

J. Hiemstra, Presterende Gemeenten, hoe gemeenten beter kunnen presteren, Kluwer, 2003. Na de vuurwerkramp in Enschede (13 mei 2000) en de nieuwjaarsbrand in Volendam (1 januari 2001) kwam er de kabinetstandpunten met de 92 resp. 55 actiepunten. 9 Prof. Dr. Arre Zuurmond is hoogleraar ICT in het openbaar bestuur aan de Universiteit Leiden, en partner bij het onderzoeks- en adviesbureau Zenc. 10 A. Zuurmond, De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur, verkorte tekst, zoals uitgesproken op 14 nov 2003, pagina 3 11 Andere theorieën betreffen de veelal mechanische en hiërarchische beelden van een organisatie volgens Taylor en Weber, en de informele organisatie van de Human Relations School. Deze zijn hier niet relevant, daar ze onvoldoende passen op de complexe organisatievraag van de rampenbestrijding die we hier beschouwen. 12 T. Burns and G. Stalker, The Management of Innovation, Tavistock, Londen, 1961 13 J. Woodward, Industrial Organization - Theory and Practice, London U. K, Oxford University Press, 1965 14 P.R. Lawrence en J. Lorsch, Organizational and Environment, Boston MA, Harvard Business School, Division of Research, 1967. Deze klassieke studie van Lawrence & Lorsch betreft zes bedrijven in de plastics industrie. Deze case studie leidt tot hun theorie dat in een complexe omgeving een organisatie verschillende afdelingen ontwikkelt om in te spelen op de verschillende omgevingsaspecten. Maar deze aparte afdelingen creëren coördinatieproblemen. De effectiviteit en de prestaties van de bedrijven werd bepaald door het vermogen van differentiatie, ingesteld om in te spelen op de complexe omgeving én tegelijkertijd het vermogen om deze verschillende afdelingen te integreren in een collectief product of actie. 8


10 casestudies deze theorie. Volgens deze onderzoekers kunnen we een organisatie beschouwen als “een open systeem, dat afhankelijk is van de omgeving”. Een zichtbaar gevolg van deze afhankelijkheid van de omgeving is “dat een meer organische, minder mechanische organisatiestructuur past bij een omgeving die complexer en dynamischer is”. Deze theorie is bekend geworden als de contingentietheorie. Contingentie betekent: “inperken en bepalen”15. De omgeving bepaalt de organisatie, maar de reactie van de organisatie wordt weer bepaald door de samenhang en de ontwikkeling van de verschillende onderdelen (functies) van de organisatie. Om een beeld te krijgen van het begrip contingentie kan het volgende voorbeeld helpen: Neem een mens - een organisme dat zich beweegt in de wereld - waarbij de wereld verandert. De zon gaat bijvoorbeeld schijnen en de mens past zich aan. Hij knijpt zijn ogen dicht, hij zet een zonnebril op, hij zoekt een parasol, hij wrijft zich in of vraagt iemand hem in te wrijven met zonnebrandcrème. Een zelfde soort van reacties wordt bij organisaties in relatie tot een veranderende omgeving ook beschreven, geanalyseerd en verklaard in de contingentietheorie. De omgeving verandert en de organisatie past zich aan. De juiste fit De contingentietheorie brengt een belangrijke innovatie aan in het denken over de beste organisatiestructuur. Een belangrijk inzicht c.q. dogma van de theorie is dat er niet één beste manier van organiseren is. Er is niet één vorm denkbaar die voor alle organisaties - in alle soorten situaties en omgevingen - de beste is. Het zoeken naar de juiste fit vormt een kernaspect van de contingentietheorie. Uit het bovenstaande volgt dat de contingentietheorie een antwoord zoekt op de vraag hoe specifieke typen organisaties passen (fit) bij specifieke omstandigheden. De factoren die dit ‘passen’ bepalen heten in de contingentietheorie “situationele factoren” of “contingentiefactoren”. De contingentietheorie probeert de structuur van een organisatie te verklaren door te wijzen op contingentiefactoren. De contingentiefactoren worden zoals genoemd meestal in de omgeving 16 gezocht . Volgens de contingentietheorie moeten we kijken of de omgeving van de organisatie “stabiel is 17 of juist dynamisch, complex of juist eenvoudig, variabel of gelijkvormig” . Omgeving Burns & Stalker behoren tot de eersten die organisatietypen en soorten omgevingen samenbrachten. Wat de contingentiefactoren betreft, maakten zij een onderscheid tussen een “stabiele” en een “dynamische omgeving”. Wat typen organisaties betreft, maakten zij een onderscheid tussen de “mechanische” en de “organische organisatie”: "One system, to which we gave the name ‘mechanistic’, appeared to be appropriate to an enterprise operating under relatively stable conditions. The other, ‘organic’, appeared to be 18 required for conditions of change" Burns & Stalker geven dus aan dat in een stabiele omgeving de mechanische organisatie het beste functioneert. De organische organisatie past bij juist een dynamische omgeving. De contingentietheoretici nemen hier voor als reden aan dat het in een dynamische omgeving vaak te veel tijd kost om alles via de juiste procedures te doen. In zo'n geval moeten medewerkers enerzijds over meer vrijheid van handelen beschikken en zich anderzijds verantwoordelijk voelen voor de gehele organisatie. De koppeling tussen de mechanische organisatie en de stabiele omgeving beargumenteren zij onder andere met de stelling dat een

15

M.M. Feddes, docent organisatiekunde, beleidskunde en sociologie, Hogeschool Rotterdam Bij deze stelling moet worden aangetekend dat deze sterke gerichtheid op de omgeving vooral een karakteristiek was van de vroege contingentietheorie (Burns & Stalker, Lawrence & Lorsch). Tegenwoordig is de contingentietheorie populair en dit heeft er onder andere toe geleid dat steeds meer zaken als contingentiefactor zijn aangemerkt, zoals bijvoorbeeld de leeftijd van een organisatie. We beschouwen deze factoren hier nu niet, daar ze niet relevant zijn voor een eerste verkenning in ons onderzoek. 17 T. Burns and G. Stalker, The Management of Innovation, Tavistock, Londen, 1961 18 idem, pagina 5 16


11 mechanische organisatie onder stabiele omstandigheden goedkoper en efficiënter is dan een organische organisatie. De contingentietheoretici definiëren de organische structuur als “een structuur waar standaardisatie in de organisatie ontbreekt”. Standaardisatie wordt ook wel in verband gebracht met het begrip bureaucratisme. We bestempelen een structuur als bureaucratisch als gedrag van tevoren is vastgelegd of voorspelbaar is, dus gestandaardiseerd. Om de vraag te beantwoorden of de omgeving stabiel of juist dynamisch is, wordt vooral gekeken naar de aard van de marktkrachten en de aard van de techniek. Onder techniek wordt hier verstaan het “instrumentarium waarmee het management de logistieke operaties 19 beïnvloedt” , met andere woorden; de middelen om het productieresultaat te beïnvloeden. Structuur Burns & Stalker en de andere contingentietheoretici willen uiteindelijk weten hoe de “structuur” van een organisatie – in zijn afhankelijkheid van de omgeving - eruit dient te zien. Daarbij interpreteren ze dit begrip “structuur” in brede zin. Het gaat niet alleen om de formele structuur, maar ook om allerlei (informele) onderdelen van een organisatie. 20

Zaltman, Duncan en Holbeck hebben het werk van Burns & Stalker in 1973 samengevat . Zij formuleerden determinerende kernvragen voor het onderscheid tussen mechanische en organische organisaties. Wat is de werkhouding van medewerkers en de cultuur binnen een organisatie? Worden de regels en procedures strikt geïnterpreteerd of bestaan ze vooral op papier? In onderstaande figuur zijn de meest relevante structuuraspecten voor de mechanische en organische organisatie weergegeven, naar Zaltman, Duncan en Holbeck.

Mechanische organisatie

Organische organisatie

1 Functies

Verfijnde functionaliteit

2 Procedures

Werk volgens vast omschreven procedures, taken, bevoegdheden

Functies zo gering mogelijk omschreven, constante herdefiniëring van functies Geen vaste procedures, taken, bevoegdheden

3 Hiërarchie

Uitgewerkt hiërarchisch systeem waar in naar praktijk wordt gehandeld Precieze afbakening van ieders deel-verantwoordelijkheid; eindverantwoordelijkheid bij top Verticale communicatie Concentratie op toegewezen deeltaak Contractpartner

Hiërarchie bestaat formeel wel, maar is in praktijk minder belangrijk Iedereen verantwoordelijk (spreiden ipv afwentelen) Verticale én horizontale communicatie Toewijding aan doelen organisatie als geheel Deelgenoot

8 Individuele zekerheid

Zekerheid voor individu

Onzekerheid voor individu

9 Typering werk

Werk als deeltaak

Kolonialisering van werk in privé-sfeer

4 Verantwoordelijkheid 5 Communicatie 6 Deeltaken vs. doelen 7 Contractpartner vs. deelgenoot

Figuur 1 : Structuuraspecten van de mechanische en organische organisatie (Zaltman, Duncan, Holbeck)

19

G. Hofstede, Management control of public and not-for-profit activities. Accounting, Organizations and Society, 6(3), 1981, pagina 193-211 20 G. Zaltman, R. Duncan, J. Holbeck, Innovations and Organizations, Wiley, 1973 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

12 Decentralisatie volgens Mintzberg Henry Mintzberg consolideert in 1979 een aantal inzichten in een omvattende beschouwing 21 over sturingsmodellen . Hij bevestigt dat de organisatiestructuur deels bepaald wordt door de omgeving van de organisatie. Is de omgeving bijvoorbeeld dynamisch, complex en “interdependent” (red.: met onderlinge afhankelijkheden), dan zal de organisatie moeten 22 “decentraliseren” om effectief te zijn . Met deze stelling werkt Mintzberg de contingentietheorie verder uit op het organisatievraagstuk van centraliseren versus decentraliseren. Centralisatie is volgens Mintzberg de meest strikte methode om de besluitvorming in de organisatie te coördineren: alle beslissingen worden door één persoon genomen en vervolgens geïmplementeerd via direct toezicht. Waarom zou een organisatie decentraliseren? Mintzberg neemt als reden aan dat simpelweg niet alle beslissingen door één persoon, in één centrum overzien kunnen worden. Verder kan volgens hem de organisatie snel reageren op de omstandigheden ter plekke, en gaat er een motiverende werking uit van decentralisatie. Als andere variant van dit thema noemt hij de “crisisorganisatie”, die ontstaat wanneer een organisatie door een zeer vijandige omgeving gedwongen wordt om te centraliseren, ongeacht de oorspronkelijke structuur. Stellingen en onderzoeksvragen Zoals we hierboven gezien hebben, gaat de contingentietheorie fundamenteel in op de beste fit van een organisatie in zijn omgeving. De contingentietheorie onderzoekt de omgeving op stabiliteit, complexiteit en variabiliteit, en koppelt dit aan een mechanische dan wel organische organisatie. De eerste stelling die we formuleren aan de hand van bovenstaande theorie luidt als volgt; de omgeving beïnvloedt het organisatietype voor de rampenbestrijding. Vervolgens stellen we, aan de hand van de contingentietheorie, dat een goede aansluiting op de omgeving een belangrijke voorwaarde is voor de effectiviteit, en daarmee de prestaties, van de organisatie. Of deze twee stellingen daadwerkelijk gelden voor de organisatie van de rampenbestrijding, zal uit nadere bestudering blijken. Naar aanleiding van deze stellingen wordt er onderzocht in hoeverre de organisatiestructuur van de rampenbestrijding beïnvloed is door de omgeving. Heeft de omgeving geleid tot een meer mechanische of juist een meer organische organisatiestructuur van de rampenbestrijding? Ook is het interessant om te bezien in hoeverre centralisatie is toegepast om besluitvorming te coördineren. Aan de hand van deze analyse kunnen we mogelijk uitspraken doen over de beste wijze van organiseren van de rampenbestrijding, kijkend naar de omgeving.

2.2 Netwerkorganisatie en ICT We stellen de vraag of de organisatie van de rampenbestrijding op de beste wijze georganiseerd is. Met andere woorden; is de organisatie van de rampenbestrijding effectief? De contingentietheoretici pleiten voor het feit dat de omgeving bepalend is voor het type organisatie dat effectief is. De keuze is volgens hen een mechanisch of organisch structuurmodel. Ook Zuurmond is op zoek naar een effectief organisatiemodel. Zuurmond “zoekt naar een besturingsmodel, dat ons de mogelijkheid biedt complexe en dynamische vraagstukken

21 22

H. Mintzberg, The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research, Prentice-Hall, 1979 Mintzberg biedt verder nog een aantal beperkte basisconfiguraties voor effectieve organisaties, die kunnen dienen voor ontwerp van een effectieve organisatiestructuur, en ook bij de diagnose van problemen in niet-effectieve organisaties kunnen helpen. Deze configuraties zijn interessant in een verdere analyse, maar liggen buiten de scope van deze scriptie en onze centrale vraag betreffende de effectiviteit van de rampenbestrijding. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

13 zodanig op te pakken, dat we op een open en democratisch gestuurde wijze tot 23 gecontroleerde oplossingen weten te komen” . 24 Daarbij “moeten we een zwaar beroep doen op ICT ”. Hij neemt in plaats van “de klassieke organisatiekundige antwoorden op de sturingsvraag” een nieuwe, effectievere wijze van 25 26 organiseren; netwerken met gebruik van ICT” . Volgens Zuurmond “kent een moderne netwerkorganisatie een hoge mate van automatisering”. De nieuwste ICT-technieken kunnen worden gebruikt om bijvoorbeeld informatie beschikbaar te stellen tussen de verschillende organisatie-onderdelen. Door het delen van ICT-infrastructuur ontstaan volgens Zuurmond “netwerken van organisaties, die zeer snel, efficiënt, effectief en met een hoog niveau van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid 27 kunnen optreden” . In de volgende figuur is opgenomen welke elementen Zuurmond toekent aan een ICT28 infrastructuur .

De functionaliteit die vakkennis, dossierkennis en organisatiekennis toegankelijk maakt. Kennismanagement, welke nastreeft dat de juiste kennis en informatie op de juiste plek op het juiste moment tegen aanvaardbare kosten beschikbaar wordt gesteld. Een informatievoorzieningstructuur, waaronder computers, netwerken, berichtenprotocollen, beveiliging. Een nieuwe categorie professionals (informatiemanagers, kennismanagers, ICT-ers, etc.).

Figuur 2 : De vier kenmerken van een ICT-infrastructuur in een netwerkorganisatie, Zuurmond

Volgens Zuurmond “dienen ICT-voorzieningen grens-overschrijdend geregeld te worden, omdat informatie gedeeld moet worden. Organisaties kunnen dan verknoopt raken met elkaar via hun ICT-infrastructuur. Zij leveren een deel van hun ICT-autonomie in, maar krijgen in ruil daarvoor toegang tot kennis en informatie van alle organisaties die zich hebben aangesloten 29 op de infrastructuur” . Hij memoreert: “succesvolle ondernemingen slagen er in de 30 bureaucratie af te breken” , en stelt als een van de uitdagingen: “omhels de radicale visie van 31 virtuele integratie , door de eigen organisatie als een onderdeel van een samenwerkingsnetwerk te zien”. Zuurmond haalt de volgende zaken aan ten aanzien van de inrichting en effectiviteit van de 32 moderne netwerkorganisatie met ICT :

“Met deze definitie van ICT kunnen we het nieuwe pad vanuit een theoretisch perspectief verkennen. De eerder genoemde theoretici hechten belang aan drie aspecten die door ICT sterk beïnvloed worden. Het betreft kennis, informatie, en communicatie. Woodward laat zien dat de omgang met kennis, informatie en communicatie per type organisatie verschilt, waardoor ook de structuur per type verschilt. Lawrence & Lorsch zien decentralisatie en extra horizontale coördinatie ontstaan, als de omgeving complexer en dynamischer wordt.

23

A. Zuurmond, De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur, verkorte tekst, zoals uitgesproken op 14 november 2003, pagina 3 24 ICT staat voor Informatie en Communicatie Techniek 25 Een netwerk is “een organisatie die uit niet-hiërarchisch verbonden onderdelen bestaat”. Bron voor deze definitie: http://www.floor.nl/management/netwerkorganisatie.html 26 A. Zuurmond, De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur, pagina 13 27 idem, pagina 13 28 idem, pagina 11 29 idem, pagina 12 30 idem, pagina 13 31 Noot van de schrijver: met ‘virtuele integratie’ bedoelt Zuurmond de integratie op afstand, middels computers en datalijnen, in tegenstelling tot fysieke integratie. De term ‘virtueel netwerk’ wordt ook wel in deze context gebruikt. 32 A. Zuurmond, De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur, pagina 12 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

14

Mijn definitie van ICT volgend, zien we dat dienstkennis en vakkennis steeds meer in applicaties en databases wordt ondergebracht. Ook het verzamelen van informatie gebeurt steeds meer direct uit andere databases. De applicaties bevatten ook steeds meer beslissingsroutines inclusief de tekstblokken voor de onderbouwing en de te nemen besluiten. Communicatie van die kennis en informatie kan ook al door computers worden aangestuurd. Zo ontstaat een situatie waarbij steeds minder medewerkers nodig zijn, die steeds meer beslissingen kunnen nemen. Er ontstaan netwerken van organisaties, die door het delen van een ICT-infrastructuur zeer snel, efficiënt en effectief, en met een hoog niveau van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid kunnen optreden. Zij functioneren in een bestuurlijk en democratisch open omgeving, waar samenwerking en wederzijds vertrouwen van wezenlijk belang zijn. Deze organisaties zijn georganiseerd in netwerken en ketens, hun structuren zijn gekanteld en procesgeoriënteerd. Zij werken samen op basis van de gemeenschappelijke aangelegde, multi-purpose ICT-infrastructuur, die juridisch gereguleerd is. Er ontstaat een nieuw sturingsmodel”. Zuurmond bepleit met het bovenstaande dat het ICT-netwerk als “nieuwe sturingsmodel” een aantal belangrijke oplossingen kent voor moderne complexe organisatievraagstukken. Hij geeft tevens aan dat we in Nederland achter lopen voor wat betreft innovatie, en geeft “… het pleidooi om maatschappelijke vraagstukken weer in het centrum van ons denken te zetten, 33 niet de politiek, noch de burger, noch bestuurlijke structuren.” Hij stelt: “Het Nederlandse Openbaar Bestuur zit op een doodlopend pad als het gaat om 34 oplossingen te vinden voor organisatiekundige vraagstukken.” Ook later herhaalt hij dat Nederland laag scoort op het gebied van innovatie en het gebruik van ICT, in vergelijking met andere landen. Conclusie De derde stelling in deze scriptie ontstaat naar aanleiding van de inzichten van Zuurmond. De organisatie van de rampenbestrijding mogen we beschouwen als een modern, complex organisatievraagstuk, waarbij processen en ketens relevant zijn. Gesteld wordt dat de organisatie van de rampenbestrijding dan ook kenmerken moet hebben van een netwerkorganisatie, wil het effectief zijn en efficiënt functioneren volgens Zuurmond. Als vierde stelling wordt aangenomen dat een netwerkorganisatie een zwaar beroep doet op ICT, om de drie eerder genoemde elementen kennis, informatie en communicatie te organiseren. Daarbij mogen de gegeven kenmerken van een ICT-infrastructuur (figuur 2) als indicatief beschouwd worden voor de effectieve ICT-netwerkorganisatie. Uitgaande van deze twee stellingen zullen we onderzoeken in hoeverre bij de huidige organisatie van de rampenbestrijding sprake is van een netwerkorganisatie. Vervolgens toetsen we in hoeverre bij de rampenbestrijding als netwerkorganisatie kan worden gesproken van een ICT-infrastructuur, aan de hand van de kenmerken van een ICT-infrastructuur zoals gegeven in figuur 2.

33

A. Zuurmond, De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur, pagina 20 34 J. van Steenhoven en A. Zuurmond, Innovatie brengt Nederland weinig meer dan een postkoets met hulpmotor, NRC Handelsblad, 14 februari 2004, pagina 15 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

15

2.3 Samenvatting stellingen en onderzoeksvragen In dit hoofdstuk zijn in totaal vier stellingen gegeven, die zijn afgeleid van respectievelijk de contingentietheorie en de inzichten betreffende de ICT-netwerkorganisatie volgens Zuurmond. Onderstaand zijn deze stellingen nogmaals weergegeven.

Het organisatietype voor de rampenbestrijding wordt beïnvloed door de omgeving. Een goede aansluiting op de omgeving is een belangrijke voorwaarde voor de effectiviteit, en daarmee de prestaties, van de organisatie. De organisatie van de rampenbestrijding dient de kenmerken te hebben van een netwerkorganisatie, wil het effectief zijn en efficiënt functioneren. Een netwerkorganisatie doet een zwaar beroep op ICT, om de elementen kennis, informatie en communicatie te organiseren. Daarbij mogen de gegeven kenmerken van een ICT-infrastructuur (figuur 2) als indicatief beschouwd worden voor de effectieve ICTnetwerkorganisatie.

Naar aanleiding van deze stellingen zijn de volgende vier onderzoeksvragen geformuleerd.

In hoeverre is de organisatiestructuur van de rampenbestrijding beïnvloed door de omgeving? Heeft de omgeving geleid tot een meer mechanische of juist een meer organische organisatiestructuur van de rampenbestrijding? In hoeverre is er bij de huidige organisatie van de rampenbestrijding sprake van een netwerkorganisatie? In hoeverre kan er gesproken worden van een ICT-infrastructuur (aan de hand van de kenmerken van een ICT-infrastructuur, figuur 2)?

Deze vier onderzoeksvragen komen voort uit de twee theorieën die gebruikt worden bij het beantwoorden van de centrale vraagstelling. Deze onderzoeksvragen zijn aanvullend op de zes deelvragen (paragraaf 1.1 Doelstelling), die direct volgen uit de centrale vraagstelling. Bij de uitwerking van de onderzoeksvragen zullen we tevens afleiden of de vier stellingen, naar aanleiding van genoemde theorieën, gelden en toepasbaar zijn op het onderwerp van deze scriptie, de organisatie van de rampenbestrijding. Voordat we aan de bovenstaande onderzoeksvragen toekomen, geeft het volgende hoofdstuk voor een beter begrip een beknopt overzicht van de organisatie van de regio Zuid-Holland Zuid en de organisatie van de rampenbestrijding in deze regio. De eerste vier deelvragen (paragraaf 1.1 Doelstelling), voortkomend uit de centrale vraagstelling, worden er beantwoord.


16

3 Rampenbestrijding in Zuid-Holland Zuid In dit hoofdstuk wordt de huidige organisatie van de rampenbestrijding in de regio Zuid-Holland Zuid geschetst. We zullen zien dat het proces informatievoorziening & communicatie van groot belang is bij de rampenbestrijding. Aan de hand van een praktijkmeting worden de verbeterpunten in de huidige organisatie van de rampenbestrijding toegelicht. Met deze informatie kan tot slot gedefinieerd worden wat effectiviteit van de rampenbestrijding omvat.

3.1 De veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid De regio Zuid-Holland omvat 20 gemeenten. In totaal telt de regio 472.444 inwoners (oktober 2002).

35

Figuur 3 : Regio Zuid-Holland Zuid, met de 3 subregio’s

Zuid-Holland Zuid is voor wat betreft de brandweer en de politie een zogenaamde congruente regio, hetgeen wil zeggen dat de grenzen van politieregio Zuid-Holland Zuid en de regionale brandweer Zuid-Holland Zuid gelijk lopen. De grenzen van de GHOR-regio zijn grotendeels gelijk met die van de politie en de regionale brandweer, waarbij echter het gebied van de Hoekschewaard een uitzondering vormt. De Hoekschewaard valt op het punt van de GGDprocessen (preventie) onder de regio Zuid-Hollandse Eilanden en wat betreft de GHORprocessen (preparatie en repressie) onder de regio Zuid-Holland Zuid. Gemeenschappelijke regeling Regio Zuid-Holland Zuid Sinds 17 augustus 1993 kent de regio Zuid-Holland Zuid een slagvaardige bestuurlijke samenwerking. Er is sprake van zogenaamd 'verlengd lokaal bestuur', gebaseerd op de Wet 36 gemeenschappelijke regelingen . De Gemeenschappelijke regeling Regio Zuid-Holland Zuid heeft volgens artikel 4 onder andere de volgende belangen te behartigen: regionale brandweer, centrale post ambulancevervoer, openbare orde en veiligheid. 35

Subregio Alblasserwaard & Vijfheerenlanden (oost) bestaat uit de gemeenten Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Liesveld, Nieuw-Lekkerland en Zederik. Subregio Drechtsteden (midden) bestaat uit de gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. Subregio Hoeksche Waard (west) omvat Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland, ’s Gravendeel, en Strijen. 36 WGR: Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Bij omvangrijke taken van regionaal belang wordt steeds vaker door een aantal gemeenten samengewerkt. De samenwerking richt zich met name op taken als: milieu, gezondheid, verkeer en vervoer, economische ontwikkeling, educatie, rampenbestrijding. De Wet gemeenschappelijke regelingen van 1985 structureerde de vele samenwerkingsverbanden die toen reeds bestonden. De wet laat een zekere variatie toe wat betreft de vorm van samenwerking. Op grond van deze wet is het hele land ingedeeld in samenwerkingsgebieden. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

17 37

38

Het bestuur van de regio bestaat uit het algemeen bestuur , het dagelijks bestuur en de 39 voorzitter .

3.2 De rampenbestrijding De wettelijke basis 40 Volgens de Brandweerwet 1985 draagt de regionale brandweer o.a. zorg voor het voorbereiden van de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen. Artikel 3 van de Wet rampen en zware ongevallen verplicht de gemeenteraad tot het vaststellen van een gemeentelijk rampenplan. Uitgangspunt is, dat voor het adequaat uitvoeren van de bestrijding van een grootschalig incident of ramp, aansluiting op de dagelijkse praktijk van de diensten zoveel mogelijk wordt nagestreefd. De diensten zijn zelf verantwoordelijk voor de voorbereiding van de aan hen opgedragen taken en nemen initiatieven tot samenwerking. Burgemeester en wethouders zien toe op de uitvoering daarvan. Preparatie en operationele rampenbestrijding Allereerst kunnen we de organisatie van de rampenbestrijding ‘in de koude situatie’ onderscheiden. De regionale brandweer heeft zoals genoemd zijn voorbereidingstaak op de coördinatie van de rampenbestrijding. De taken die hieruit voortvloeien voor de ‘koude organisatie‘ kenmerken we voor het vervolg van deze scriptie met de term ‘preparatie’. Daarnaast kennen we de organisatie in operationele omstandigheden; kortweg de ‘rampenbestrijding’. Deze laatste, de operationele rampenbestrijding, wordt hier verder toegelicht. Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP) In de regio is de coördinatie, opschaling en uitvoering van de rampenbestrijding sinds 1 juli 2002 geregeld met de landelijke opschalings- en coördinatieregeling Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP). Bijlage 3 geeft een impressie van deze regeling. De stand van zaken betreffende de operationele rampenbestrijding De regio Zuid-Holland Zuid is als eerste regio in Nederland doorgelicht op de beheersing van rampen, aan de hand van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR). Deze pilot doorlichting vond plaats van november 2002 tot en met maart 2003. De beoordeling kwam tot stand op 31 maart 2003. Zie bijlage 4 voor een introductie en bronnen. Enkele uitspraken en kenmerken uit de rapportage zijn hier aangehaald om de stand van zaken ten aanzien van de operationele rampenbestrijding in de regio (stand maart 2003) weer te geven.

“In de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid is de multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding geregeld door middel van een “Convenant Multidisciplinaire Samenwerking”.

37

Het algemeen bestuur bestaat uit door gemeenteraden gekozen vertegenwoordigers. Het dagelijks bestuur van de regio bestaat uit de voorzitter van het algemeen bestuur en uit tenminste vier en ten hoogste acht andere leden. Het dagelijks bestuur heeft voor de in artikel 4 genoemde belangen, evenals voor zaken van financiële aard, een gestructureerd portefeuillehoudersoverleg ingesteld. Ten behoeve van het portefeuillehoudersoverleg Regionale Brandweer/GHOR is een agendacommissie ingesteld. De hoofdtaak van deze agendacommissie is het coördineren, voorbereiden en afstemmen van zaken aangaande de brandweer en de GHOR. Aan deze commissie nemen de burgemeesters van Dordrecht, Zwijndrecht, Liesveld, Gorinchem en Oud-Beijerland deel. Als adviseurs zijn de regionaal geneeskundig functionaris, de regionaal commandant brandweer en op ad hoc basis de korpschef van politie aanwezig. 39 Voorzitter van dit overleg is de burgemeester van Dordrecht. Brandweer en GHOR behoren tot zijn portefeuilles. 40 Brandweerwet 1985, artikel 4, eerste lid, eerste onderdeel; e.het voorbereiden van de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen; f.het voorbereiden van de organisatie voor het optreden van de brandweer in buitengewone omstandigheden en het regelen van de operationele leiding bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen 38


18

De regionale brandweer heeft zijn taak als voorbereider van de coördinatie bij de bestrijding van rampen in eerste instantie gericht op het opstellen van het model rampenplan en de modellen van de gemeentelijke processen. “… veel energie is gestoken in het specifiek maken van de Gecoördineerde Regionale 41 Incidentenbestrijding Procedure.” “… In vergelijking met soortgelijke regio’s, elders in het land, bevindt zich in deze 42 Randstadregio een relatief groot aantal risicovolle objecten.” “… In Zuid-Holland Zuid zijn belangrijke stappen gezet om tot een adequate organisatie voor de bestrijding van acute rampen te komen zoals: ▪ een regionale invulling van de operationele coördinatie op het rampterrein en op stafniveau, ongeacht het scenario, de omvang en het stadium van het incident en de bestrijding. ▪ al vanaf (alarmerings)fase 1 van de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijding Procedure (GRIP) een eenhoofdige coördinatie op het rampterrein, die door alle disciplines is geaccepteerd. ▪ geen dubbelingen in de bezetting van het Gemeentelijk Beleidsteam en het Regionaal Operationeel Team. ▪ voldoende parate functionarissen bij de regionale brandweer (regionaal en intergemeentelijk). ▪ een goede basisinrichting en instrumentatie voor het Regionaal Operationeel Team.” “… Uit de toetsing van het Meld- en opschalingsproces en de simulatie blijkt dat in de regio Zuid-Holland Zuid veel werd en wordt geïnvesteerd in de rampenbestrijding. Daarmee zijn belangrijke randvoorwaarden vervuld om tot een adequate organisatie voor de 43 rampenbestrijding te komen.” Uit deze uitspraken is af te leiden dat de gezamenlijke inspecties stellen dat de basisvoorwaarden op het gebied van samenwerking en coördinatie geregeld zijn voor de rampenbestrijding. Uit de genoemde toetsing kwam echter ook naar voren dat communicatieen informatieproces onvoldoende georganiseerd is, en daarmee ontbreekt een belangrijke schakel om de rampenbestrijding werkelijk effectief te maken. Dit wordt toegelicht in de volgende paragraaf.

3.3 Informatievoorziening tijdens rampsituaties De rol van informatievoorziening en ICT bij rampenbestrijding We bezien de rol van de informatievoorziening en ICT nader aan de hand van een aantal bronnen, dat ontwikkelingen en sfeerbeelden geeft op dit gebied. Het begrip ‘informatie’ in het kader van de rampenbestrijding wordt verder belicht in bijlage 5. Allereerst is er het relevante actiepunt 73 van het kabinetsstandpunt te noemen, dat naar aanleiding van de vuurwerkramp Enschede is opgesteld: “Het bevorderen dat er invulling wordt gegeven aan taken en verantwoordelijkheden van een sectie informatievoorziening op het gebied van (operationele) informatievoorziening”. Dit actiepunt heeft onder andere geleid tot het project Operationele Informatievoorziening Rampenbestrijding (POIRE, bijlage 2). Het project POIRE richt zich vooral op de operationele informatievoorziening in opschalingsituaties en tracht daarvoor een kader te bieden via een informatie-architectuur en benoemde informatiebehoefte. Er zijn gedurende het project POIRE een aantal rapporten uitgebracht. Een eerste rapportage 44 geeft het volgende sfeerbeeld van het belang van informatievoorziening : 41

Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003, pagina 118 42 idem, pagina 85 43 idem, pagina 133 44 E. van Capelleveen, A. Duijts, Geen ‘brandjes blussen’ maar op basis van duidelijke up-to-date informatie een calamiteit voorkomen, Amersfoort, augustus 2003, pagina 4 en 5 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

19

“Tijdens een ramp is er sprake van een enorm hoge tijdsdruk. Juist vanwege die grote tijdsdruk is coördinatie zo moeilijk. Dikwijls kan niet alle informatie verzameld worden die op een bepaald moment nodig is, zodat meestal gewerkt en beslist wordt op basis van onvolledige informatie. En wat misschien wel erg frustrerend is: de informatie die op het cruciale moment ontbreekt, blijkt later wel aanwezig te zijn geweest. Vaak schrijft men dit probleem toe aan een gebrekkige techniek, de telefoonlijnen waren overbelast of de systemen sloten niet op elkaar aan. Natuurlijk speelt techniek een rol, maar een goede techniek lost niet alles op. Het gaat erom dat de meeste organisaties op grond van verouderde informatie handelen, omdat er per definitie tijd zit tussen informatie ontvangen en handelen. Naarmate minder uitwisseling plaats heeft tussen verschillende centra en organisaties, wordt meer op grond van verouderde informatie gewerkt. In dergelijke situaties werken verschillende individuen en organisaties feitelijk op verschillende tijdsbalken. De ene organisatie loopt een half uur achter op een andere organisatie. Hierdoor verlopen de activiteiten van deze organisaties niet parallel en is soms zelfs sprake van strijdig handelen (wel/ niet evacueren). … De Nederlandse Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding (IBR), verbonden aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is in maart 2000 gestart met een themaonderzoek naar 'melding en opschaling, informatie en communicatie bij acute rampen'. In het eindrapport van januari 2002 staat onder meer dat gegevensverzameling, analyse en informatiemanagement essentiële taken zijn, in de beginfase – om de ernst en aard van de calamiteit vast te stellen - maar ook in alle andere fases van de rampenbestrijding. Gegevens van alle disciplines, overheden en andere bronnen moeten samenkomen in één gemeenschappelijk punt waar de analyse en evaluatie zal geschieden. Daarna moet de gegenereerde informatie worden verspreid naar alle betrokken partijen. Immers als in een rampsituatie of andersoortige crisissituatie de verantwoordelijken in staat zouden zijn een redelijk beeld te krijgen en te houden van de loop van de gebeurtenissen en zij tevens in staat blijken de relevante informatie met anderen te delen (zowel binnen de eigen organisaties als extern), is aan één van de belangrijkste aspecten voor adequaat crisismanagement voldaan. … Wat partners in rampbestrijding dus vooral te doen staat, is het voorspelbaar structureren van de informatievoorziening. Daardoor staat informatie klaar voor gebruik en op het moment suprème kan die direct benut worden.” 45

De visie van de NVBR op informatievoorziening is tevens illustratief voor het belang van 46 informatiemanagement : “De NVBR wil dat de informatievoorziening voor brandweerzorg, rampenbestrijding en fysieke veiligheidszorg zodanig wordt ingericht, dat de korpsen kunnen beschikken over de juiste informatie, op het juiste moment, op de juiste plaats, tegen zo laag mogelijke kosten.” De NVBR zet met het project POIRE het belang van informatie-management aan met de volgende toelichting: “Het initiatief voor POIRE is genomen door het NVBR netwerk ICT-IB (ICT en Informatiebeleid). Directe aanleiding was de constatering dat informatievoorziening en informatie-management in operationele situaties enerzijds knelpunten kent. Anderzijds blijkt informatiemanagement en –voorziening bij herhaling het spilpunt in het bestrijden van calamiteiten te zijn.” 47

Verder is in het kader van het project POIRE opgetekend : 48 “Het rapport Oosting stelt zelfs: “crisismanagement is vóór alles ook informatiemanagement”.

45

NVBR: Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding Visie NVBR op Informatievoorziening: een praktische benadering, 6 juni 2003 47 E.J. van Capelleveen RI i.s.m. de kerngroep POIRE, Tussenrapportage POIRE fase 2, NVBR / BZK, Rampenbestrijding: Kerninformatiebehoefte in opschalingssituaties, 26 mei 2003, pagina 9 48 Commissie Oosting werd aangesteld om de Vuurwerkramp Enschede te onderzoeken, de eindrapportage verscheen op 28 februari 2001 46


20 Het kabinetsstandpunt vuurwerkramp geeft daarbij aan dat de spilpositie van gemeenten en die van de Regionale Brandweer bij de informatievoorziening en het informatiemanagement om verbetering vraagt. Mede om deze reden hebben vertegenwoordigers van de hulpdiensten politie (CCB), regionale brandweerkorpsen en hulpverleningsregio’s (Brandweer en GHOR) en het Ministerie van BZK en Gemeenten (VNG) deelgenomen aan het onderzoek. De koepelorganisatie NVBR is daarbij opdrachtgever namens de partners in rampenbestrijding geweest.” Het project POIRE beoogt te voldoen aan specifieke doelstellingen betreffende 49 informatiemanagement . Deze kunnen als volgt worden omschreven:

Versterken van de informatie- en communicatie-infrastructuur operationeel, kennis en communicatie (NVBR) Bevorderen invullen sectie informatievoorziening operationele informatievoorziening qua taken/verantwoordelijkheden (BZK 73) Waarborgen van een effectieve organisatie van/voor brandweer en geneeskundige hulpverlening, rekeninghoudende met geleidelijke taakverschuivingen regionaal en gemeentelijk, onder andere via de vorming van netwerken en ketens en het realiseren van een gemeenschappelijk meld-, informatie- en communicatiecentrum (VNG) Inpassen van informatievoorziening en informatiemanagement als integraal onderdeel van de bedrijfsvoering (ICTIB)

Het belang van deze doelstellingen wordt bevestigd door de eerder aangehaalde evaluatie van 50 de ADR : “Algemene coördinatie en operationele leiding: De effectiviteit van de operationele planning, leiding en coördinatie staat en valt met de tijdige beschikbaarheid van informatie over het incident en de ontwikkeling daarvan, de opschaling en de (effectiviteit van de initiële) bestrijdingsacties. Als de informatievoorziening niet goed functioneert, is het de vraag wanneer een staf daadwerkelijk als zodanig functioneert. Het is zelfs mogelijk dat een ROT in het geheel niet toekomt aan de eigenlijke taken, namelijk het ontwikkelen van een plan voor de bestrijding, aan het coördineren van de uitvoering en bewaken van de voortgang. In dat geval zal het gemeentelijke beleidsteam (GBT) waarschijnlijk ook niet kunnen functioneren zoals de bedoeling is, namelijk besluiten nemen over de voorstellen van het ROT (en het gemeentelijk actiecentrum). Deze voorwaardenscheppende rol van het informatiemanagement geldt overigens voor vrijwel alle onderdelen van de rampbestrijding.“ Tenslotte is het illustratief kennis te nemen van enkele van de initiatieven en projecten, die in de veiligheidssector plaats vinden op het gebied van informatievoorziening & communicatie, zie hiervoor bijlage 6. Conclusie Naar aanleiding van wat hierboven is aangegeven, mogen we in een effectieve organisatie van rampenbestrijding de informatievoorziening als voorwaardelijk proces beschouwen. Command en control zijn afhankelijk van informatie over de situatie, de ontwikkelingen en gevaren. Rampenbestrijding staat of valt dus met informatievoorziening. Hiermee is de informatievoorziening hier het primaire organisatievraagstuk. Gesteld kan worden dat voor een effectieve organisatie van zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding eerstens de organisatie van de informatievoorziening & communicatie op orde moet zijn. De organisatie van het informatieproces stellen we daarmee centraal in de organisatie van de rampenbestrijding.

49

Betreffende brondocumenten zijn: de beleidsnota 2002-2006 NVBR, het informatiebeleid van het netwerk ICTIB, de actielijst Vuurwerkramp Enschede (actiepunt 73), VNG rapport “Krachten bundelen voor veiligheid. 50 Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003, pagina 149 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

21

3.4 Rampenbestrijding verbeteren 3.4.1 Definitie effectiviteit Deze scriptie gaat in op de vraag hoe de effectiviteit van de organisatie van de rampenbestrijding verhoogd kan worden. Met bovenstaande voorbeelden en conclusies kunnen we het begrip ‘effectiviteit’ in het kader van de rampenbestrijding nader definiëren. 51

De algemene definitie van effectiviteit of doeltreffendheid is: “het gestelde doel bereikend” . De effectiviteit van de organisatie van de rampenbestrijding en de doelen zijn als volgt nader te omschrijven:

De (organisatie van de) rampenbestrijding is effectief als deze er in slaagt om de gestelde doelen te bereiken. De doelen van de rampenbestrijding zijn weergegeven in de volgende wetsteksten. Brandweerwet, 30 januari 1985: Artikel 1 …4. Burgemeester en wethouders hebben de zorg voor: a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt; b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. …6. De taak van de brandweer bestaat in elk geval uit de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van de in het vierde lid genoemde onderwerpen alsmede ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen, als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen. Wet Rampen en Zware Ongevallen, 30 januari 1985: Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: …b. ramp of zwaar ongeval: een gebeurtenis 1. waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en 2. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende discipline is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.

3.4.2 De bevindingen Algemene Doorlichting Rampenbestrijding We beschouwen de verbetermogelijkheden in de rampenbestrijding in de regio Zuid-Holland Zuid aan de hand van de ADR. Veel evaluatiepunten en aanbevelingen strekken zich uit op de gebieden van informatiemanagement en coördinatie, die voor ons organisatievraagstuk relevant zijn.

De relevante bevindingen (stand 31 maart 2003) volgens de gezamenlijke inspecties betreffende coördinatie en informatiemanagement zijn achtereenvolgens hieronder weergegeven.

51

Via Internet (sep 04) www.vandale.nl Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

22

Coördinatie “De aansturing van de rampenbeheersing is momenteel nog weinig coherent, dat wil zeggen dat vooral individuele activiteiten per discipline worden aangestuurd. Er is nog geen duidelijke aansturing van de (invulling van de) multidisciplinaire processen. Het bestuur heeft onderkend dat de samenhang van de disciplines een impuls nodig heeft en heeft een convenant vastgesteld waarin men de voorwaarden schept voor 52 een betere afstemming en samenwerking.” “De regionale brandweer, die belast is met de coördinatie van de voorbereiding, zal meer dan nu het geval is de andere betrokken disciplines bij de rampenbeheersing moeten betrekken en een sturende en stimulerende rol moeten vervullen. Uit de doorlichting blijkt dat er nog weinig dwarsverbanden zijn tussen de activiteiten met betrekking tot het voorkomen van rampen en de voorbereiding op de rampbestrijding zelf. De regionale samenwerking concentreert zich op c.q. beperkt zich tot de bestrijding van rampen. Het voorkomen van rampen (proactie/ preventie) wordt niet regionaal aangestuurd. In de regio is geen gemeenschappelijk pro-actie 53 en preventiebeleid geformuleerd (noch regionaal, noch multidisciplinair).” “In de regio is een aanzet gemaakt voor een gecoördineerde aanpak van de inspanningen op het terrein van de rampenbeheersing en van afstemming van de kolommen brandweer, GHOR, politie en gemeentelijke diensten. Deze afstemming wordt aangejaagd door de instelling van de regiegroep fysieke veiligheid. De basis voor de regiegroep is het convenant multidisciplinaire samenwerking. De coördinatie van de voorbereiding van de rampenbestrijding is opgedragen aan deze regiegroep. De regiegroep verschaft helderheid bij alle betrokken diensten over de taken en bevoegdheden van de afzonderlijke disciplines (brandweer, GHOR, politie en 54 gemeentelijke diensten.)” “Het doorlichtingsteam komt tot de volgende aanbevelingen (voor een gedetailleerde uitwerking van de aanbevelingen: zie bijlage in rapportage op hoofdlijnen): 1 Verbeter het overzicht bij de regionale brandweer over de voorbereiding op de rampenbestrijding. 2 Voorzie in tijdige brandweerbijstand uit overige regio’s. 55 3 Verbeter de procesmatige voorbereiding van de rampenbestrijding.” Conclusies betreffende coördinatie Deze aspecten, genoemd door de gezamenlijke inspecties, maken duidelijk dat de organisatie van de operationele rampenbestrijding verbeterpunten kent. Deze beïnvloeden de effectiviteit van de organisatie. Genoemd zijn gebrek aan o.a. aansturing, samenhang, coördinatie. Ook zien we dat de organisatie effectiviteit mist op zowel het voorkomen van rampen als ook de voorbereiding op de rampenbestrijding.

Informatiemanagement en communicatie “Het informatiemanagement is in de regio Zuid-Holland Zuid nog niet georganiseerd. Dat geldt ook voor het verzamelen en verwerken van gegevens op het rampterrein over het incident. Een totaalbeeld van de ramp en de opschaling is achterwege gebleven. Hierdoor hebben de staven en het CoPI (red.: commando team plaats incident) tot het einde van de simulatie een verschillend en onduidelijk beeld van de situatie gehouden. Zo is geen actie genomen op de aanwezigheid van negen slachtoffers.

52

Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003, pagina 23 53 idem, pagina 23 54 idem, pagina 26 55 idem, pagina 74 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

23

De coördinerende organen hebben tot het einde van de simulatie het grootste deel van hun tijd aan het verzamelen van informatie besteed, in plaats van het maken van een plan voor de verdere bestrijding. Ook zijn onjuiste doelen en prioriteiten voor de bestrijding gesteld. Het ontbreken van operationeel informatiemanagement is de belangrijkste oorzaak van de opgetreden knelpunten. Daarbij moet worden opgemerkt dat op landelijk niveau nog niet alle randvoorwaarden voor een effectief informatiemanagement zijn 56 vervuld.” “…De urgente verbeterpunten hebben betrekking op: 1 het verwerken van de overload aan meldingen/vragen door de meldcentrale; 2 het informatiemanagement en de communicatie; …6 de effectiviteit van de leiding en coördinatie, dit in relatie met de knelpunten in 57 het informatiemanagement…” “Voor het daadwerkelijk kunnen functioneren moeten echter ook randvoorwaarden worden vervuld op het gebied van de deskundigheid, de informatievoorziening, de communicatie en de (materiële) uitrusting. Over de informatievoorziening en de communicatie zijn thans nog geen outputnormen beschikbaar. Wel is een Leidraad in de maak. De Referentiekaders PVB geven aan dat het Commando Rampterrein (CoRT) en het Regionaal Operationeel Team (ROT) moeten beschikken over een Sectie operationele informatievoorziening. De samenstelling hiervan is echter niet ingevuld. Al met al is er geen normatief kader beschikbaar voor het feitelijk 58 opschalend vermogen bij een acute, grootschalige incidenten. “ “Conclusies Het informatiemanagement is in de regio Zuid-Holland Zuid nog niet georganiseerd en functioneert niet. Hierdoor is het beeld bij de coördinerende organen van de situatie tot het einde van de simulatie onduidelijk en onderling verschillend gebleven. Daarbij moet worden opgemerkt dat op landelijk niveau nog niet alle randvoorwaarden voor een effectief informatiemanagement zijn vervuld. Zo ontbreekt nog de software om de in het GMS (red.: geïntegreerd meldkamer systeem) ingevoerde gegevens tijdens het incident in een overzichtelijke vorm hieraan te onttrekken. Inmiddels is opdracht gegeven om nog in 2003 een prototype van die software te ontwikkelen. De staven en het CoPI besteden tot het einde van de simulatie het grootste deel van hun tijd aan het verzamelen van informatie. Mede hierdoor wordt niet begonnen met het maken van een plan voor de verdere bestrijding. Ook worden onjuiste doelen en prioriteiten voor de bestrijding gesteld. Zie verder het proces Algemene coördinatie en operationele leiding. Het ontbreken van operationeel informatiemanagement is daarmee de belangrijkste oorzaak van de opgetreden knelpunten bij de bestrijding. Totaalbeeld van het incident Het informatiemanagement, dat moet resulteren in een actueel totaalbeeld van de bestrijding, is in de regio Zuid-Holland Zuid nog niet georganiseerd. Nu hebben de leider CoPI en de leider van het ROT getracht om in een totaalbeeld te voorzien. Dit is slechts in zeer beperkte mate gelukt. … De leden van het ROT valt het gebrekkige informatiemanagement overigens niet te verwijten. Het verzamelen van informatie is immers niet hun taak en zij zijn daarvoor ook niet geëquipeerd. Bovendien zijn veel gegevens voor hen niet toegankelijk (in GMS en op het rampterrein), en is sprake van tegenstrijdige beelden van de situatie. De ‘informatierondjes’ in beide organen hebben wel veel tijd gekost, ook in enkele actiecentra. Hierdoor zijn zij nauwelijks toegekomen aan hun eigenlijke taak, het plannen van de bestrijding, de leiding en coördinatie waaronder het stellen van prioriteiten en het houden van toezicht op de (voortgang van) de opschaling.

56

Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003, pagina 134 57 idem, pagina 135 58 idem, pagina 135 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

24

… Het is niet gelukt om de informatiepositie van de verschillende centralisten gelijk te trekken. De informatievoorziening van het gemeentelijke beleidsteam was zo summier en 59 vertraagd dat dit team niet als zodanig heeft kunnen functioneren.” “Communicatie/verbindingen (operationeel), conclusies De belangrijkste knelpunten bij de communicatie en verbindingen hebben zich voorgedaan bij/ door: 1 de communicatie tussen ROT en GBT; 2 het inrichten van een communicatiepunt op het rampterrein en daarmee ook de communicatie tussen het rampterrein en de meldcentrale en later het ROT; 3 de afhankelijkheid van mobiele telefoons bij de communicatie. Deze knelpunten hebben het achterwege blijven van een totaalbeeld van de ramp en de opschaling bevorderd. Verder is de meldcentrale onnodig lang (over)belast geweest met het berichtenverkeer op het rampterrein. Bij een echte ramp zal die belasting nog veel groter zijn, omdat bij de simulatie immers vrijwel geen eenheden worden ingezet. Ten slotte is de communicatie kwetsbaar door het voorspelbare risico van overbelasting van de mobiele telefoonnetwerken. Op alle coördinatieniveaus én de meldcentrale was de informatievoorziening zo traag en summier, dat deze hun rol nauwelijks hebben kunnen waarmaken.” Conclusies betreffende informatiemanagement De inspecties stellen met bovenstaande constateringen dat operationeel informatiemanagement & communicatie onvoldoende georganiseerd is en onvoldoende functioneert in de regio. Het gevolg is dat er geen actueel totaalbeeld ontstaat van de bestrijding. De staven besteden het grootste deel van hun tijd aan het verzamelen van informatie. Hierdoor zijn de rampenbestrijders waarschijnlijk onvoldoende in staat een effectieve rampenbestrijding in te richten. Algemene discussie en conclusie De gebrekkige coördinatie in samenhang met de onvoldoende prestaties betreffende informatiemanagement & communicatie maken duidelijk dat de rampenbestrijding op dit moment waarschijnlijk niet effectief zal zijn. Regio Zuid-Holland Zuid is er ondanks alle planvorming, voorbereiding en organisatie nog niet in geslaagd de meest essentiële processen voldoende te organiseren. De inspecties geven aan dat op integrale multidisciplinaire coördinatie en informatievoorziening de grootste winstpunten te boeken zijn voor een effectievere operationele rampenbestrijding. Ook mogen we verwachten dat de voorbereiding cq. preparatie op rampen beter georganiseerd kan worden, als coördinatie en informatievoorziening effectief georganiseerd zijn. In dit hoofdstuk zijn de eerste vier deelvragen (paragraaf 1.1 Doelstelling), voortkomend uit de algemene vraagstelling, toegelicht en beantwoord. De huidige organisatie van de rampenbestrijding en de verbeterpunten zijn kort beschreven, het begrip effectiviteit is gedefinieerd, en het proces informatievoorziening is behandeld.

59

Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003, pagina 147 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

25

4 Organisatie-analyse Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is het uitgangspunt dat de omgeving een effectieve wijze van organiseren beïnvloedt. Ook is geconstateerd dat een organische organisatie het meest effectief is in een dynamische omgeving. De netwerkorganisatie is daarnaast naar voren gekomen als antwoord op moderne complexe organisatievraagstukken, waarbij een zware rol is weggelegd voor informatie- en communicatietechniek. In hoofdstuk 3 is het belang van informatiemanagement & communicatie tijdens rampenbestrijding naar voren gekomen. Informatiemanagement is als voorwaardelijk proces voor de rampenbestrijding gekenmerkt. In dit hoofdstuk worden de eerder geformuleerde vier onderzoeksvragen naar aanleiding van de vier stellingen getoetst. De huidige organisatie van de rampenbestrijding in de regio ZuidHolland Zuid wordt verder onderzocht met achtereenvolgens de contingentietheorie en het netwerkmodel.

4.1 De invloed van de omgeving volgens de contingentietheorie De omgeving beïnvloedt het organisatietype voor de rampenbestrijding. Een goede aansluiting op de omgeving is een belangrijke voorwaarde voor de effectiviteit van de organisatie. Naar aanleiding van deze twee stellingen wordt nu verkend in hoeverre de organisatiestructuur van de rampenbestrijding beïnvloed is door de omgeving. En als de organisatiestructuur is beïnvloed door zijn omgeving, heeft vervolgens de omgeving geleid tot een meer mechanische of juist een meer organische organisatiestructuur van de rampenbestrijding? Ook is het interessant om te bezien in hoeverre centralisatie is toegepast om besluitvorming te coördineren. Aan de hand van deze analyse kunnen mogelijk uitspraken worden gedaan over de beste wijze van organiseren van de rampenbestrijding, kijkend naar de omgeving.

4.1.1 De omgeving van de organisatie van de rampenbestrijding Laten we eerst het begrip ‘omgeving’ voor de organisatie van de rampenbestrijding definiëren. De omgeving van de rampenbestrijding is in twee typen te onderscheiden. In hoofdstuk 2 is onderscheid gemaakt tussen de preparatieve organisatie van de rampenbestrijding ‘in de koude situatie’, en de ‘operationele’ rampenbestrijding. De omgeving van de preparatieve organisatie betreft een bureaucratische, administratieve omgeving. De beïnvloeding, besluitvorming, uitvoering en verantwoording vindt plaats in samenwerking met ministeries, het regionale bestuur, de partners in veiligheid en het bedrijfsleven. De omgeving van de operationele rampenbestrijding is een geheel andere. De dynamiek van operationeel optreden en crisismanagement is geschetst in hoofdstuk 2, met de toelichting op het proces opschaling met de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure en de processen coördinatie en informatievoorziening.

4.1.2 Kwalitatieve beschouwing invloed omgeving Voordat we aan de hand van de contingentietheorie de omgeving de organisatie van de rampenbestrijding analyseren, vragen we ons eerst af wat we kwalitatief verwachten. Heeft de omgeving invloed (gehad) op de organisatiestructuur van de rampenbestrijding? Als we naar de preparatieve rampenbestrijding kijken, dan zien we een organisatie met relatief veel hoog-opgeleide staf- en beleidsmedewerkers. Zij zijn op de verschillende taakgebieden van de veiligheidsketen werkzaam. Deze medewerkers opereren over het algemeen met een bepaalde mate van deskundigheid en zelfstandigheid. De diensten, taken en produkten kennen een verschillende mate van standaardisatie. De moderne bureaucratische organisatie kent relatief veel beleidsvrijheid. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

26 De operationele rampenbestrijding kenmerkt zich o.a. door de opschalingsregeling GRIP. Er is spraken van besluitvorming onder tijdsdruk (crisismanagement) en een sterke top-down hiërarchie binnen een dienst. De structuur van de GRIP en de taakgebieden worden specifiek ingericht op de ramp. Coördinatie en uitvoering wordt gedaan door de gealarmeerde deskundigen. Zij hebben over het algemeen een hoge mate van zelfstandigheid en handelsvrijheid in hun functie van rampenbestrijder. Het proces van alarmering en opschaling is geprotocolleerd. De diensten en taken kennen verschillende niveaus van standaardisatie. Uit deze globale verkenning verwachten we dat de organisatie van de rampenbestrijding op zowel preparatie als het operationele optreden beïnvloed is, én aansluit, op de omgeving. De omgeving lijkt van invloed te zijn op de wijze van organiseren. We verwachten mechanische kenmerken in de hiërarchische, operationele rampenbestrijding. Daarnaast verwachten we ook kenmerken van een organische organisatie in zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding. Standaardisatie ontbreekt in veel diensten en taken; er is een ruime vrijheidsgraad in het functioneren van rampbestrijders, er is noodzaak van dienstoverstijgende communicatie, er is sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid en de noodzaak van gezamenlijk handelen. Deze globale inschatting van de invloed van de omgeving, en verwachting betreffende het organische type organisatie, wordt gestaafd met de contingentietheorie.

4.1.3 Beschouwing omgeving met de contingentietheorie Eerder is beschreven dat de contingentietheorie de omgeving van een organisatie typeert met de contingentiefactoren stabiel of juist dynamisch, complex of juist eenvoudig, variabel of gelijkvormig. 1. Stabiele of dynamische omgeving Allereerst onderzoeken we of de omgeving van de organisatie stabiel is of juist dynamisch. Preparatie (rust)

De omgeving voor de organisatie van de rampenbestrijding ‘in de koude situatie’ brengt voortdurend nieuwe impulsen en ontwikkelingen. Voorbeelden van nieuwe impulsen zijn nieuwe verwachtingen en verplichtingen op het gebied van kwaliteit van personeel en bedrijfsvoering, de inhaalslag op de eerste schakels van de veiligheidsketen (pro-actie, preventie, preparatie; met name oefening), versterkte regionale en multidisciplinaire samenwerking in de veiligheidsregio, integratie van bestuur. Deze ontwikkelingen voltrekken zich binnen één tot enkele jaren en mogen als dynamisch beschouwd worden. Daarnaast kent de regionale brandweerorganisatie verschillende opdrachtgevers en belanghebbenden. Voorbeelden zijn het ministerie van BZK, het bestuur van de veiligheidsregio, de afzonderlijke gemeenten, de verschillende partners in veiligheid. Deze partijen bepalen (mede) de agenda. Illustratief voor deze dynamiek is dat met het opstellen van het brandweerbeleidsplan in 2001 een aantal van deze ontwikkelingen in 2003 nog niet kon worden voorzien. Deze omgeving, die vraagt om taakuitvoering, inhaalslagen, verdere professionalisering en kwaliteitsborging is als dynamisch te beschouwen.

Rampenbestrijding (operationeel)

De regionale brandweer vindt zich bij de daadwerkelijke bestrijding van rampen en crises in een omgeving, waarbij de normale staat en omstandigheden compleet zijn veranderd. Veelal heeft het incident bij de opstart van de rampenbestrijdingsprocessen nog geen stabiele situatie bereikt. Er is normaliter nog risico op gezondheids- en vervolgschade. Men moet rekening houden met bijvoorbeeld vrijkomen van gevaarlijke stoffen, branduitbreiding of explosies.


27 Er zijn vele typen grootschalige incidenten te onderkennen. Ieder incident of ramp is uniek en vergt een specifieke aanpak. Regio Zuid-Holland Zuid kent als maatgevende inzetbehoeften de grootschalige overstroming, het ongeval giftige stof, het ongeval brandbare explosieve stof, en verkeersongeval op land. De grote variatie in incidenten met hun typische ontwikkeling is dynamisch te noemen. Als conclusie mogen we aannemen dat de omgeving van de rampenbestrijding dynamisch is. De meest belangrijke contingentiefactor is hiermee bepaald. Technieken Ook aan de hand van de in gebruik zijnde technieken bij een organisatie kunnen we zoals eerder gezien afleiden of een omgeving stabiel of dynamisch is. Welke zijn de technieken die het operationele management bij de rampenbestrijding gebruikt om de logistieke operaties en het productieresultaat te beïnvloeden? Deze technieken kunnen worden ingedeeld in drie groepen. Ze betreffen ten eerste de opschalings- en bevelsstructuur GRIP. Ten tweede is er de planvorming (bijvoorbeeld rampbestrijdingsplannen) en procedures (bijvoorbeeld de gaspakprocedure). Als derde zijn er de technische middelen. Denk hierbij aan zaken als verbindingsapparatuur, blusmiddelen, meetbuisjes. De multidisciplinaire coördinatiestructuur GRIP organiseert de structuur, met de communicatie, besluitvorming en uitvoering. Daarbij wordt volgens vaste procedures gebruik gemaakt van onder andere verbindingsmiddelen, voertuigen en materialen voor o.a. afzetting, opvang, blussing, (technische) redding, ontsmetting. Deze technieken verzorgen de koppeling tussen de middelen en de diensten cq. produkten die geleverd worden bij de rampenbestrijding. Ze zijn daar waar mogelijk gestandaardiseerd. De inzet van deze technieken vergt daarnaast vakmanschap. Ieder incident vergt een andere aanpak. Er dient intensief opgeleid en geoefend te worden, in realistische en steeds wisselende omstandigheden. We concluderen aan de hand van ook de technieken dat er sprake is van een dynamische omgeving bij het bestrijden van rampen. 2. Eenvoudige of complexe omgeving In een nadere typering van de tweede contingentiefactor bezien we of de omgeving van de organisatie eenvoudig is of juist complex. Preparatie (rust)

De grote rampen van de afgelopen jaren in ons land hebben grote impact gehad op het veiligheidsdenken bij de overheid. De processen preventie en handhaving zijn bijvoorbeeld samen met het begrip crisisbeheersing bestuurlijk onderkend en ondervinden een inhaalslag. De regionale brandweer heeft uit zijn omgeving sterke impulsen gekregen voor de verdere professionalisering van het taakveld fysieke veiligheid. Naast de externe impulsen kent de regionale brandweer in haar voorbereiding op de coördinatie van de rampenbestrijding vele partners. Denk hierbij aan onder andere de 20 lokale brandweerkorpsen, de 60 GHOR , de gemeente Dordrecht en de 20 gemeenten verenigd in het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Zuid-Holland Zuid, de Politie, de Milieudienst, de Gemeenschappelijke MeldCentrale, de 4 naastliggende hulpverleningsregio’s, de 4 regionale brandweerorganisaties verenigd in de Hollandse Brandweer en HulpverleningsBond. Daarnaast laat de ontwikkeling van de Veiligheidsregio zien dat een integratie en intensievere samenwerking onafwendbaar is. Het grote aantal en diversiteit van de partners, en de nieuwe vormen van samenwerking, maken de omgeving voor de voorbereiding van de rampenbestrijding complex.

60

GHOR staat voor Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen. Aangesloten en georganiseerd zijn de GGD en de ambulancedienst, het Rode Kruis en de psychosociale hulpverlening. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

28 Rampenbestrijding (operationeel)

De repressieve rampenbestrijdingsorganisatie behoeft verder weinig betoog, na de inleiding bij het vorige onderdeel. De omgeving van een grootschalig incident kenmerkt zich naast dynamiek ook door grote complexiteit. De rampenbestrijdingsorganisatie is in feite een 'gelegenheidsorganisatie' die in geval van een ramp wordt samengesteld uit verschillende bij de ramp betrokken organisaties. De hierbij vereiste samenwerking stijgt ver uit boven dat wat in normale omstandigheden 61 gebruikelijk en noodzakelijk is . Veelal zijn een fors deel van de 26 62 rampenbestrijdingsprocessen te kenmerken bij een groot incident. Dit vergt van alle hulpverleningsdiensten verenigd in de rampenbestrijding specialistische inzet. Daarnaast is er multidisciplinaire afstemming noodzakelijk op diverse (hiërarchische) niveaus. Deze omgeving mogen we complex noemen.

We concluderen dat de omgeving voor zowel de preparatie als de operationele rampenbestrijding complex is. Hierm e is de tweede contingentiefactor bepaald. 3. Gelijkvormige of variabele omgeving Vervolgens bepalen we of de omgeving gelijkvormig is of juist variabel. Preparatie (rust)

De wetgever, het regionale bestuur en de burger verwachten dat de effecten van ieder type ramp zo klein mogelijk gehouden worden. Daarbij mag het niet uitmaken of het nu een SARS-epidemie betreft, een lekkende kerncentrale na een terroristische aanslag of een dijkbreuk. Ook is er groeiende aandacht voor het begrip crisisbeheersing. De regionale brandweer richt zich op meer doorzettingsmacht bij de voorbereiding op de rampenbestrijding, minder planfixatie, meer multidisciplinair werken en crisisbeheersing. De opdracht om te komen tot een geïntegreerde meldcentrale, congruente grenzen en nu de veiligheidsregio zijn ook voorbeelden van een omgeving die variabele vragen en verwachtingen stelt.


Gezien de hiervoor beschreven beelden bij het bestrijden van rampen kunnen we zonder meer concluderen dat bij daadwerkelijke rampenbestrijding de omgeving variabel is. Bij verschillende rampenscenario’s wordt o.a. een verschillende aanpak, schaalgrootte, ‘intensiteit van optreden’ en produkt verwacht (denk aan het verschil tussen de rampen ‘watersnood’ en ‘Enschede’).

Als conclusie noteren we dat de organisatie van de rampenbestrijding een variabele omgeving ziet. De burger verwacht dat de effecten van iedere willekeurige ramp zo klein mogelijk worden gehouden. Daarnaast laten vele ontwikkelingen zien dat de ‘klantvraag’ zich sterk ontwikkeld heeft de laatste jaren. Conclusie Bovenstaande analyse van de omgeving met de drie contingentiefactoren maakt het volgende duidelijk. De omgeving van zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding is als dynamisch, complex en variabel te kenmerken. Deze classificatie van de drie contingentiefactoren leidt tot de eenvoudige conclusie dat in deze omgeving volgens de contingentietheorie zich een organische organisatie zou moeten ontwikkelen, en ook het beste zou moeten presteren. De kenmerken van de omgeving zijn aan de hand van de contingentiefactoren geduid. Nu is aan de orde in hoeverre de huidige rampenbestrijdingsorganisatie in regio Zuid-Holland Zuid daadwerkelijk beïnvloed is door zijn omgeving. Dit onderzoeken we door de hierboven gegeven prognose van een organische identiteit te staven.

61

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003, pagina 26 62 Regionaal model rampenplan, regio Zuid-Holland Zuid, 2002 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

29

4.2 De typering van de rampenbestrijdingsorganisatie Naar de contingentietheorie kunnen we de eerder genoemde structuurkenmerken (figuur 1, Zaltman, Duncan en Holbeck) in onze analyse gebruiken voor de typering van de huidige rampenbestrijdingsorganisatie. Mechanische organisatie

Organische organisatie

1 Functies

Verfijnde functionaliteit

2 Procedures

Werk volgens vast omschreven procedures, taken, bevoegdheden

Functies zo gering mogelijk omschreven, constante herdefiniëring van functies Geen vaste procedures, taken, bevoegdheden

3 Hiërarchie

Uitgewerkt hiërarchisch systeem waar in naar praktijk wordt gehandeld Precieze afbakening van ieders deel-verantwoordelijkheid; eindverantwoordelijkheid bij top Verticale communicatie Concentratie op toegewezen deeltaak Contractpartner

Hiërarchie bestaat formeel wel, maar is in praktijk minder belangrijk Iedereen verantwoordelijk (spreiden ipv afwentelen) Verticale én horizontale communicatie Toewijding aan doelen organisatie als geheel Deelgenoot

8 Individuele zekerheid

Zekerheid voor individu

Onzekerheid voor individu

9 Typering werk

Werk als deeltaak

Kolonialisering van werk in privé-sfeer

4 Verantwoordelijkheid 5 Communicatie 6 Deeltaken vs. doelen 7 Contractpartner vs. deelgenoot

De 9 structuurkenmerken (Zaltman, Duncan en Holbeck) worden hieronder nader onderzocht. 1. Functies Preparatie (rust)

De regionale brandweerorganisatie (en de partners) kennen over het algemeen nauw omschreven functies, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. We zien hier een mechanisch structuurkenmerk. De moderne staf- en beleidsmedewerker heeft echter veel beleids- en uitvoeringsvrijheid; organische structuurkenmerken.


De functies in de rampenbestrijding zijn beschreven en geprotocolleerd. De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn in de regio ZuidHolland Zuid volgens de systematiek GRIP vastgelegd. Tijdens rampenbestrijding is er vanuit vakmanschap een hoge mate van handelsvrijheid. De uitvoering per type incident verschilt sterk. Illustratief voor de functies bij een ramp is de ‘beleidsruimte’. Er is in de preparatiefase vooraf vastgelegd wat de beleidsruimte is voor de operationeel leidinggevenden. Onder rampenomstandigheden is er veelal te weinig tijd voor overleg met het verantwoordelijk bestuurlijk niveau. Deze vrije beslis- en beleidsruimte maakt het organische karakter van de functies bij operationele rampenbestrijding duidelijk.

2. Procedures Preparatie (rust)

De twee hoofdprodukten van preparatie, te weten Planvorming en Opleiding & Oefening, zijn voor een belangrijk deel multidisciplinair. De regionale brandweer en de andere diensten werken samen, zonder veel vaststaande procedures. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

30


Er zijn herkenbare processtappen bij de totstandkoming van bijvoorbeeld een rampbestrijdingsplan. Echter inhoudelijk zijn de plannen en procedures specifiek en complex, en vergen telkens een individuele aanpak. Preparatie is veelal organisch van structuur. De reguliere incidentenbestrijding en de standaard klussen binnen de rampenbestrijding zijn zoveel mogelijk geprocedureerd. Het complexe en massale karakter van een ramp of crisis vergt echter een specifieke uitvoering. De uitvoering van procedures heeft hiermee een organisch karakter.

3. Hiërarchie Preparatie (rust)

De interne organisatie van de regionale brandweer kent vooralsnog als traditionele lijnorganisatie een hiërarchie. Voorbereiding op rampenbestrijding is per definitie een multidisciplinaire aangelegenheid. Tussen de partners bestaat tot op heden geen hiërarchie. Verder zien we met de gezamenlijke ontwikkeling van bijvoorbeeld het beheersplan en de veiligheidsregio een multidisciplinaire projecten matrix-organisatie ontstaan, met organische kenmerken.


We zien in de rampenbestrijding met GRIP een sterke (top-down) 63 hiërarchie en centralisatie . Blijkbaar is hiërarchie noodzakelijk bij besluitvorming onder tijdsdruk. Met hiërarchie hebben we mechanische kenmerken in de rampenbestrijding. In de coördinatieteams werken de diensten echter horizontaal samen, zonder hiërarchie; organisch.

4. Verantwoordelijkheid Preparatie (rust)

Bij voorbereiding op rampenbestrijding is ieders deelverantwoordelijkheid afgebakend. Reeds genoemd zijn de 26 processen in de rampenbestrijding. Iedere dienst kent zijn eigen processen en daarmee deelplannen; mechanisch kenmerk. Een operationeel produkt, bijvoorbeeld een multidisciplinaire procedure, dient integraal afgestemd te zijn en is uiteindelijk eenieders verantwoordelijkheid; organisch.


De verschillende functies en verantwoordelijkheden in de rampenbestrijding (i.e. de functies in de GRIP) zijn vastgelegd. In het COPI, het ROT en de gemeentelijke rampenstaf (zowel OT en BT) is er sprake van eenhoofdige coördinatie en (operationele) leiding. Alle staffunctionarissen ressorterend onder de bevelvoerende zijn ieder voor zich verantwoordelijk voor hun eigen discipline en processen; top-down is deze zeer mechanisch. Echter een operationeel probleem of aandachtspunt voor één van de disciplines is een issue voor allen. Immers iedere schakel in de hulpverleningsketen is van invloed op de keten van de hulpverlening. Er is sprake van gespreide verantwoordelijkheid. Hier zien we organische kenmerken.

5. Communicatie Preparatie (rust)

Bij voorbereiding onderkennen we zowel verticale als horizontale communicatie (tussen de diverse medewerkers); organisch.


Bij rampenbestrijding onderkennen we naast de verticale communicatie tussen de GRIP-niveaus ook een sterke noodzaak voor de horizontale, multidisciplinaire communicatie, binnen de coördinatieniveaus. Horizontale communicatie wordt gesteld als zijnde organisch van karakter.

63

We zien hier het begrip “centralisatie” terug (paragraaf 2.1, Mintzberg). De “crisisorganisatie” steunt op centralisatie, en ontstaat wanneer een organisatie door een vijandige omgeving gedwongen wordt om te centraliseren.


31 6. Deeltaken of gezamenlijke doelen Preparatie (rust)

Bij de voorbereiding en het opstellen van plannen en procedures is er sprake van concentratie op zowel de eigen deeltaak (“mechanisch”), als het integrale eindprodukt (“organisch”). Zie ook structuurkenmerk 4.


Iedere functionaris en iedere vertegenwoordigde discipline heeft tijdens rampenbestrijding een deeltaak, maar zoals bij structuurkenmerk 4 reeds toegelicht onderkennen we vooral een sterke wederzijdse afhankelijkheid, die de hulpverleningsketen kenmerkt. Voortdurende integrale afweging van zaken is van belang, vandaar dat de instelling van multidisciplinaire teams in de GRIP. Dit gezamenlijke karakter vormt een organisch structuurkenmerk.

7. Contractpartner of deelgenoot Preparatie (rust)

Zie structuurkenmerk 6; de afzonderlijke diensten kennen eigen verantwoordelijkheden en processen (“mechanisch”). In de voorbereiding zijn min of meer de partners als ‘contractpartners’ te kenmerken (“organisch”).


Zie structuurkenmerk 6; de organisatie in GRIP-niveaus maakt duidelijk dat de overheid bij rampenbestrijding de verschillende hulpverleningsorganisaties als deelgenoot ziet; deelgenootschap als organisch structuurkenmerk.

8. Individuele zekerheid Preparatie (rust)

Voorbereiding is veelal een bureaucratisch, administratief proces. Er is enerzijds zekerheid voor het individu; “mechanisch”.


Zowel het tijdstip, de aard en ontwikkeling van de ramp, de geografische positie, de omgeving, de eigen veiligheid et cetera leidt tot een hoge mate van onzekerheid voor de individuele deelnemer aan de rampenbestrijding. Dit is een duidelijk organisch structuurkenmerk.

9. Typering werk Preparatie (rust)

Voorbereiding op rampenbestrijding is een “mechanische” (deel)taak voor de medewerker.


Een ramp houdt zich niet aan kantoortijden. Het moment van alarmering voor de rampbestrijder is ongewis. Deze onzekerheid kan als “organisch” getypeerd worden.

Conclusie en discussie Uit bovenstaande analyse van de structuurkenmerken volgen onderstaande conclusies. De preparatieve rampenbestrijdingsorganisatie heeft merendeels de kenmerken van een organische organisatie. De Functies kennen over het algemeen een organisch karakter. De aspecten Hiërarchie, Verantwoordelijkheden, Deeltaken, Contractpartner en Individuele Zekerheid hebben zowel mechanische als organische structuurkenmerken. Het structuurkenmerk Communicatie is getypeerd als organisch. De operationele rampenbestrijdingsorganisatie heeft ook veel structuurkenmerken van een organische organisatie. Wij hebben de organische structuur gedefinieerd als een structuur waar standaardisatie in de organisatie minder van belang is. Dit zien we terug in de Functies, de Procedures, Gezamenlijk doel, Type werk, Hiërarchie en Communicatie. Verder is karakteristiek dat bij Hiërarchie en Verantwoordelijkheid (top-down) de mechanische structuurkenmerken bij de operationele organisatie nadrukkelijk te zien zijn. Crisismanagement vergt centralisatie (Mintzberg, 1979, zie paragraaf 2.1).


32 Ten eerste is met een typering van deze 9 structuurkenmerken bevestigd dat de omgeving van invloed is op de organisatiestructuur van de rampenbestrijding. Immers de structuurkenmerken van de preparatieve organisatie zijn specifiek en verschillen van die van de operationele rampenbestrijding. Ten tweede is bevestigd dat de omgeving en de taak een bepaald type organisatie vergen, en afgeleid is dat de organisatie zich hier op heeft aangepast. Er is immers een sterke koppeling te zien tussen ieder structuurkenmerk en zijn omgeving, voor zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding. Bij Hiërarchie en Verantwoordelijkheid zijn de typische mechanische (centralisatie) kenmerken te zien bij de operationele organisatie. Overigens, we moeten bedenken dat Burns & Stalker de mechanische of de organische organisatie niet bij voorbaat als de meest geschikte organisatiestructuur aanwijzen. Beide typen doen het goed onder specifieke voorwaarden: de mechanische organisatie functioneert goed in stabiele omgevingen, de organische organisatie in dynamische omstandigheden. Voor deze specifieke fit worden verschillende redenen aangegeven. Eén reden, reeds eerder genoemd, waarom de organische organisatie goed past bij een dynamische omgeving luidt, dat het in een dynamische omgeving vaak te veel tijd kost om alles via de juiste procedures te doen. In zo'n geval moeten medewerkers enerzijds over meer vrijheid van handelen beschikken en zich anderzijds verantwoordelijk voelen voor de gehele organisatie. Deze interpretatie sluit aan bij de organisatie van de rampenbestrijding. In de voorbereiding op de rampenbestrijding laat de organisatie zich kenmerken als een moderne bureaucratie, die op meer organische dan mechanische wijze georganiseerd is. Staf- en beleidsmedewerkers vergen vrijheid van handelen en voelen zich verantwoordelijk voor het multidisciplinaire totaalprodukt. Onder operationele omstandigheden is er sprake van besluitvorming onder tijdsdruk, crisismanagement. Dit kent enerzijds op Hiërarchie en Verantwoordelijkheid een mechanisch karakter, zelfs een centralisatie. Anderzijds vergt het gezamenlijke operationele optreden van alle diensten een hoge mate van specifieke uitvoering, veel vrijheidsgraden in het handelen en gezamenlijke verantwoordelijkheid. Dit zijn juist organische kenmerken. Ten derde kan worden opgemerkt dat met bovenstaande analyse van de structuurkenmerken het belang van informatievoorziening, en het organische (“horizontale”, multidisciplinaire) karakter er van, naar voren komt. In de volgende paragraaf komt naar voren hoe de informatievoorziening georganiseerd is.

4.3 Netwerkorganisatie en ICT De omgeving is met de organisatie van de rampenbestrijding in verband gebracht. De onderzochte structuurkenmerken geven inzicht in de mechanische en organische kenmerken van de rampenbestrijding. Nu volgt de tweede stap in de verkenning van de organisatie, aan de hand van het netwerkmodel van Zuurmond. In paragraaf 2.2 is gesteld dat de organisatie van de rampenbestrijding beschouwd mag worden als een modern, complex organisatievraagstuk, waarbij processen en ketens relevant zijn. Deze kenmerken zijn bevestigd in de beschrijvingen van de processen in de rampenbestrijding. Volgens Zuurmond moet een complex vraagstuk als de organisatie rondom een ramp het karakter van een netwerkorganisatie hebben, wil deze effectief zijn en efficiënt functioneren. Daarnaast is in hoofdstuk 3 afgeleid dat het vraagstuk van het organiseren van de rampenbestrijding toegespitst kan worden op het organisatievraagstuk van informatievoorziening. Een organisatie die effectief rampen wil bestrijden, zal de informatievoorziening goed geregeld moet hebben. In deze paragraaf zal onderzocht worden in hoeverre er sprake is van een netwerkorganisatie. De eerdere analyse van de structuurkenmerken van de rampenbestrijding met behulp van de contingentietheorie zal hier bruikbaar blijken te zijn.


33 Vervolgens wordt getoetst in hoeverre bij de rampenbestrijding als netwerkorganisatie kan worden gesproken van een ICT-infrastructuur, aan de hand van de kenmerken van een ICTinfrastructuur (figuur 2).

4.3.1 Netwerk Is er sprake van een netwerkorganisatie bij de organisatie van de rampenbestrijding? De netwerkorganisatie is eerder gedefinieerd als een organisatie die uit niet-hiërarchisch verbonden onderdelen bestaat. De eerste indicatie voor de noodzaak van een netwerkorganisatie werd impliciet aangetoond in de eerder gegeven analyse van de structuurkenmerken van de organisatie. In de preparatieve fase van de rampenbestrijding werken diverse partners samen in multidisciplinair projecten matrixverband. Dit werd gekenmerkt als een organische organisatie zonder hiërarchie. Tijdens de operationele rampenbestrijding werken ín de verschillende operationele teams de partners ook “horizontaal en verticaal” samen. Men kent een gezamenlijk doel en verantwoordelijkheid. Er is geen 64 formele hiërarchie. Organiseren zonder hiërarchie is per definitie een netwerk . Ten tweede is de noodzaak van een moderne netwerkorganisatie vastgelegd met het uitgangspunt dat de rampenbestrijding voor de organisatie van de hulpverleningsdiensten een dynamisch en complex proces is. Zuurmond stelt immers dat een netwerkorganisatie het juiste sturingsmodel is voor moderne, complexe en dynamische organisatievraagstukken. De rampenbestrijding past in deze definitie, zowel voor de preparatie- als ook de operationele organisatie. Bij rampen immers werken vele verschillende partners samen, onder tijdsdruk. Externe bronnen en expertise zijn veelal van groot belang en worden gekoppeld. Men kan bij de GRIP spreken van een netwerkorganisatie. De basis van een netwerk is voorhanden, om de partners in rampenbestrijding in verschillende niveaus (cq. ringen) met elkaar in contact te brengen. Met deze kwalitatieve beschouwing kan het volgende geconcludeerd worden. Zowel de preparatieve als de operationele organisatie van de rampenbestrijding is gebaat bij de structuur van een netwerkorganisatie. Ze zou organisch van aard moeten zijn en zich optimaal aanpassen aan de veranderende omgeving. Het netwerk zorgt er voor dat de actoren in de rampenbestrijding kennis en informatie uitwisselen en communiceren. Deze informatie- en communicatievoorziening zou volgens Zuurmond “zwaar moeten leunen op ICT”. De toepassing van de contingentietheorie en het netwerkmodel geven verder aanleiding tot het uitgangspunt dat de partners in rampenbestrijding vooral samen de effectieve ICTnetwerkorganisatie voor rampenbestrijding moeten opbouwen. Immers dan staat het organisatievraagstuk centraal. Daarnaast kent de netwerkorganisatie per definitie een samenwerking tussen de partners. En tenslotte is een behoorlijke schaalgrootte van de rampenbestrijdingsnetwerk een economische voorwaarde, vanwege de hoge kosten van investeringen bij vergaande automatisering. Hier verdient ook de ontwikkeling van de veiligheidsregio de aandacht. De veiligheidsregio kan in de context van de onderzoeksvraag en de theorieën gezien worden als een multidisciplinaire netwerkorganisatie. Basisvoorwaarden voor effectiviteit kunnen gevonden worden in aansluiting op de dynamische omgeving, het versterken van het organische karakter op de juiste structuurkenmerken, en het organiseren van een netwerkstructuur met grote rol voor ICT. GRIP als operationele netwerkorganisatie verder verkend Het doel van de GRIP is om een slagvaardige operationele organisatie met eenduidige coördinatie neer te zetten. Al naar gelang de zwaarte van het incident komen er maximaal vier niveaus van coördinatie en aansturing (bijlage 3). In de praktijk blijkt dat reeds bij twee coördinatieteams er een forse uitdaging ontstaat voor de onderlinge informatievoorziening & communicatie.

64

Zoals eerder genoemd bestaat er wel een verticale hiërarchie in de operationele leiding. Deze hiërarchie en centralisatie is noodzakelijk voor besluitvorming onder tijdsdruk, zeker als er tegenstrijdige belangen zijn en er gehandeld in plaats van onderhandeld moet worden.


34 Wat levert nu de toepassing van de inzichten van de contingentietheorie en de ICTnetwerkorganisatie op voor de effectiviteit van de operationele rampenbestrijding? De modelkenmerken van de organische structuur kunnen gebruikt worden om de organisatie van de rampenbestrijding effectiever in te richten. Zo kunnen bijvoorbeeld de structuurkenmerken Functies, Procedures en Hiërarchie meer organisch, minder mechanisch ingericht worden zodat ze beter op de dynamische, complexe en variabele omgeving aansluiten. Met het ICT-netwerkmodel kan de effectiviteit verder aangezet worden met het toepassen van ICT, zodat een trage en kostbare uitvoeringsorganisatie met meerdere coördinatieteams wellicht overbodig is. Met deze uitgangspunten als parameters kan ‘gesleuteld’ worden aan een nieuw effectief organisatiemodel van de rampenbestrijding. Een gedachtenexperiment kan helpen dit beeld te concretiseren. De effectieve rampenbestrijdingsorganisatie in de toekomst bestaat uit een (landelijk) team van goed opgeleide en geoefende full-time rampbestrijders. Deze deskundigen zijn binnen enkele minuten na alarmering operationeel. Een virtuele netwerkorganisatie verbindt hen online met alle kennis en deskundigheid die voor een bepaald type incident of ramp op dat moment nodig is. Informatievoorziening is het belangrijkste proces en is met ICT effectief opgezet. Centralisatie is het sleutelwoord bij besluitvorming onder crisisomstandigheden. Deze nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie heeft een optimale vorm van centralisatie bereikt en is daarmee bijzonder effectief. De balans tussen span of control en kennis is met ondersteuning van ICT opgerekt en effectief ingericht. De operationeel leider heeft met het ICT-netwerk het overzicht over alle processen. Traditioneel waren, na trapsgewijze opschaling, verschillende functionarissen en diensten over verschillende teams verspreid bezig met coördinatie en informatie-uitwisseling. Het nieuwe rampbestrijdingsnetwerk is eenvoudiger, kent minder niveaus, en heeft meer overzicht door betere informatievoorziening dan de traditionele GRIP. Bezie bijvoorbeeld het scenario van een gekantelde ketelwagon met gevaarlijke stoffen. De traditionele coördinatieniveaus Commando Team Plaats Incident (COPI) en het Operationeel Team (OT) uit GRIP II zijn in het nieuwe rampbestrijdingsnetwerk geheel geïntegreerd. De operationeel leider heeft binnen enkele minuten na alarmering zijn netwerkorganisatie operationeel. Ieder netwerk-lid heeft vanachter zijn beeldscherm de beschikking over het juiste kaartmateriaal van de omgeving en live satelliet-foto’s van het emplacement. De gegevens uit de melding bij de meldcentrale worden door het netwerk gepresenteerd, zonodig multimedia met beeld en geluid. Het netwerk heeft toegang tot de databases van onder andere de afzender, de vervoerder, de vergunningverlener en het KNMI. De adviseur gevaarlijke stoffen (AGS) presenteert binnen enkele minuten het bronen effectgebied, nog voordat de brandweer ter plaatse komt. De operationeel leider heeft inmiddels geanticipeerd op het worst-case scenario van algeheel falen van de ketelwagon en heeft vervolg-acties via het netwerk klaar voor 65 bevelsuitgifte. De AGS heeft het sirene-netwerk en cell-broadcast paraat voor eventuele waarschuwing van de bevolking benedenwinds, en informeert alle aanrijdende eenheden via hun data-terminal in hun voertuigen omtrent een veilige aanrijroute en opstelplaats. Het gemeentelijke proces Voorlichting Bevolking is in tegenstelling tot voorheen niet meer laat. De NOS is op 24-uursbasis paraat en ontvangt instructies om direct via internet de radiorampenzender in te lichten en beeldteksten te plaatsen op de lokale TV. De Politie verkrijgt direct beeld-informatie over het effectgebied, voor afzetting en omleiding. De beelden van het incident zijn ook via camera’s op de brandweervoertuigen beschikbaar op het netwerk, zodat het rampbestrijdingsnetwerk op afstand een live beeld van het incident heeft.

65

Met behulp van Cell Broadcast kan één bericht worden verzonden naar een groep mobiele telefoongebruikers. Die gebruikers bevinden zich dan op dat moment in een cel (het gebied dat door een bepaalde antenne wordt bediend) of in een exact te specificeren aantal cellen. Het gaat dus om 'omroepachtige' massacommunicatie in een specifiek gebied. (bron: Internet (sep 04) http://www.ez.nl) Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

35

De brandweer voert veilig en gericht zijn acties uit. Alle partijen hebben met tekst en beeld inzicht in de voortgang. De bevolking en de media worden parallel en live geïnformeerd met de juiste informatie. De doelstellingen van minimaliseren slachtoffers en (financiële) effecten, en informatievoorziening zijn gehaald. Als tweede illustratie kan de operationele organisatie van defensie genoemd worden. Hier zien we sinds een aantal jaren ook een andere manier van organiseren en ondersteunen met ICT. Defensie is omgevormd van een grote uitvoeringsorganisatie naar een moderne, high-tech crisisbeheersingsorganisatie. Men heeft vergaand geïnvesteerd in materieel, techniek en ICT. Naast de noodzaak van innovatie door bezuinigingen heeft voor defensie ook de omgeving meegespeeld bij deze omvorming naar een ander type, meer organische netwerkorganisatie.

4.3.2 ICT-infrastructuur In hoeverre is bij de huidige rampenbestrijding als netwerkorganisatie sprake van een ICTinfrastructuur? Dit wordt onderzocht aan de hand van de vier kenmerken van een ICTinfrastructuur zoals Zuurmond die definieert (figuur 2, hoofdstuk 2).

De functionaliteit die vakkennis, dossierkennis en organisatiekennis toegankelijk maakt. Kennismanagement, welke nastreeft dat de juiste kennis en informatie op de juiste plek op het juiste moment tegen aanvaardbare kosten beschikbaar wordt gesteld. Een informatievoorzieningstructuur, waaronder computers, netwerken, berichtenprotocollen, beveiliging. Een nieuwe categorie professionals (informatiemanagers, kennismanagers, ICT-ers, etc.).

We bestuderen in deze vraag zowel de interne organisatie van de regionale brandweer, als ook de samenwerking met de andere partners. Ook wordt wederom de preparatieve als de operationele organisatie belicht. Zie bijlage 7 voor een overzicht van de applicaties betreffende de rampenbestrijding, die in gebruik zijn (medio 2004) bij de regionale brandweer Zuid-Holland Zuid. 1. De functionaliteit die vakkennis, dossierkennis, organisatiekennis toegankelijk maakt. Preparatie (rust)

Er zijn diverse ondersteunende databases voor procedures (intranet), gegevens (Multi-Team (IMI)), en besluitvorming (Gasmal). Deze kunnen zowel voor preparatie als tijdens operationele omstandigheden gebruikt worden. Verder kent de regionale brandweer een intern netwerk dat geautoriseerde toegang geeft tot afgeschermde databases.


Idem. Ten tweede is het Regionaal Operationeel Centrum (ROC) aangesloten op het reeds genoemde interne netwerk. De functionarissen in het Operationeel Team (OT) hebben hiermee toegang tot databases, email, en kunnen eigen databases (bijv. voor verslaglegging) opbouwen. Ten derde herbergt Multi-Team het ‘operationele basisplan’, dat de operationele basisgegevens herbergt betreffende de regio en de rampenbestrijding.

2. Kennismanagement, welke nastreeft dat de juiste kennis en informatie op de juiste plek op het juiste moment tegen aanvaardbare kosten beschikbaar stelt. Preparatie (rust)

Zie 1.


Zie 1. Met Multi-Team is ook een overlegstructuur voorzien (in opbouw). Toegang tot het systeem is gereguleerd op basis van autorisatie. Hiermee is voor de juiste persoon de juiste informatie op tijd in de juiste vorm voorhanden.


36

3. Een informatievoorzieningsstructuur, waaronder computers, netwerken, berichtenprotocollen, beveiliging, etc. Preparatie (rust) Rampenbestrijding (operationeel)

Zie 1. Verder is de traditionele wijze van communicatie via email voorhanden, alsook de informatievoorziening via de website van iedere organisatie. Daarnaast beschikt de regionale brandweer over een Intranet (regionaal in opbouw), dat de informatievoorziening verzorgt. Er is een netwerkstructuur in oprichting, intern en bij de partners. Men kent een beveiligingsprotocol voor de ruimte van het regionaal operationeel centrum (ROC). Met beveiligde ruimten en een sleutelplan is toegang tot hardware en software gereguleerd. Daarnaast zijn de toegangsrechten tot het netwerk vastgelegd voor iedere functionaris. Tevens is er een informatiemodel (POIRE) in wording voor de communicatie, waarmee men standaard en volgens vaste procedures effectief en efficiënt communiceert.

4. Een nieuwe categorie professionals (informatiemanagers, kennismanagers, ICT-ers). Preparatie (rust)

De medewerkers van de regionale brandweer en de partners die toegang nodig hebben tot de ICT-infrastructuur worden opgeleid en geoefend. Naast hun inhoudelijke kennis en vaardigheden zijn deze medewerkers deskundig in hun ICT-taak. Tevens levert de afdeling Informatiesering & Automatisering deskundigen op ICT.


Idem. Tevens wordt voorzien dat de operationele teams en de meldcentrale een kennismanager krijgen (POIRE).

Discussie en conclusie Bovenstaande globale analyse maakt het volgende duidelijk. Ten eerste zien we dat de regionale brandweer in de “koude situatie” én onder operationele omstandigheden een aantal ICT-voorzieningen heeft. Deze dragen de vier kenmerken van een, weliswaar bescheiden, ICT-infrastructuur. Ten tweede kenmerkt deze infrastructuur zich zowel door een netwerk dat overdracht van kennis en informatie verzorgt en communicatie tussen actoren regelt, als door ontsluiting van databases. Ten derde laat bovenstaande zien dat er voor het bestrijden van rampen op dit moment géén ICT-infrastructuur is tussen de GRIP-niveaus. Er is een netwerk voor de leden van het regionaal operationele team. Alle partners ontberen een goede infrastructuur. Noch de horizontale, noch de verticale communicatie en informatievoorziening wordt met ICT ondersteund. Ten vierde zijn een aantal ontwikkelingen betreffende ICT-infrastructuur genoemd. Met name met Multi-Team wordt met ingang van 2004 in een eerste forse uitbreiding van de ICTinfrastructuur voorzien. Met POIRE wordt een belangrijke stap gezet naar kennis en informatiemanagement. Ten vijfde zien we in de analyse bevestigd dat informatiemanagement en communicatie noodzakelijke processen zijn voor de rampenbestrijding.

4.3.3 Innovatie met ICT Zuurmond stelt het organisatievraagstuk centraal. Niet de huidige structuur van de hulpverleningsdiensten en rampenbestrijding dient het uitgangspunt te zijn voor een effectieve ICT-netwerkorganisatie. Veeleer dient de rampenbestrijding zelf het leidende organisatievraagstuk te zijn. De regionale brandweer wordt met haar partners uitgedaagd los te komen van de bestaande structuur, en het vraagstuk van organiseren centraal te stellen. Leidend is de vraag “hoe de rampenbestrijding met behulp van een ICT-netwerk zo effectief mogelijk te organiseren”. In plaats van een zware uitvoeringsorganisatie op te tuigen zal het gebruik van ICT het uitgangspunt moeten zijn bij de inrichting van deze netwerkorganisatie. In hoofdstuk 2 is genoemd dat Zuurmond het ICT-netwerk als “nieuwe sturingsmodel” een aantal belangrijke oplossingen ziet geven voor moderne complexe organisatievraagstukken. Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

37 Hij stelt dat we in Nederland achter lopen voor wat betreft innovatie, en geeft “…het pleidooi om maatschappelijke vraagstukken weer in het centrum van ons denken te zetten, niet de politiek, noch de burger, noch bestuurlijke structuren.” Deze uitgangspunten benadrukken een organisatiekundige noodzaak voor het toepassen van het ICT-netwerkmodel in de rampenbestrijding. De gegeven voorbeelden van de huidige ontwikkelingen geven aan dat met gebruik van ICT belangrijke winst is te behalen op effectiviteit van de informatievoorziening. De aspecten kennis, informatie en communicatie worden met ICT georganiseerd. Zuurmond stelt de vraag hoe de Nederlandse overheid er voor staat, voor wat betreft het 66 gebruik van ICT : “Uit benchmarks blijkt dat het intern functioneren van de overheid op het terrein van ICT lager scoort dan andere landen. Er is op dit moment geen goed functionerend ICT-infrastructuur, omdat allerlei onderliggende elementen … nog niet voldoende operationeel zijn. Nederland zit achter in het peloton als het gaat om de thema’s regie en sturing op ICT. Met name de gemeenschappelijke sturing vormt een relatieve zwakte, in die zin dat we bij de koplopers zien dat de politiek hoogste leider zich actief inzet voor modernisering van de overheid, hetgeen in Nederland niet het geval is.” We mogen stellen dat het belang van ICT en het proces informatievoorziening tot voor kort ernstig ondergewaardeerd is en tot heden onvoldoende centraal en uniform aangezet wordt door de overheid. De initiatieven om informatiemanagement, informatiemodellen en ICTinfrastructuren voor de rampenbestrijding te ontwikkelen zijn recent pas genomen. Deze zijn voornamelijk voortgekomen uit de laatste rampen. Leiderschap om het belang van ICT te doen laten gelden is noodzakelijk. De toespraak van staatssecretaris De Vries tijdens de Conferentie “Veiligheidsbeleid, Werk in Uitvoering,” 20 maart 2002, Tilburg is tekenend: “Nederland staat aan het begin van een veelomvattende en verstrekkende operatie: de inschakeling van ICT als een strategisch instrument van het veiligheidsbeleid. ICT moet uitgroeien van een incidenteel hulpmiddel tot een hoeksteen van het optreden van de OOVdiensten, en tot een belangrijke informatiebron van de bevolking. Doel is effectiviteit van de rampenbestrijding en van het overig veiligheidsbeleid fors te vergroten, en de burger veel meer te betrekken bij dit beleid.” Met deze schets van het proces informatievoorziening, en de uitwerking van de rol van ICT, is antwoord gegeven op de laatste twee deelvragen uit paragraaf 1.1.

66

A. Zuurmond, De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur, verkorte tekst, zoals uitgesproken op 14 nov 2003, pagina 15 Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

38

5 Slotbeschouwing In dit hoofdstuk wordt eerst teruggeblikt op de bruikbaarheid van de theoretische modellen van de contingentietheorie en de ICT-netwerkorganisatie in relatie tot de onderzoeksvraag. Vervolgens wordt de centrale onderzoeksvraag behandeld: “In hoeverre kan regio ZuidHolland Zuid de effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten door gebruik te maken van inzichten uit de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel?”

5.1 Het nut van de contingentietheorie Naar aanleiding van de contingentietheorie zijn in het kader van de centrale vraagstelling twee stellingen en idem onderzoeksvragen geformuleerd.

Het organisatietype voor de rampenbestrijding wordt beïnvloed door de omgeving. Een goede aansluiting op de omgeving is een belangrijke voorwaarde voor de effectiviteit, en daarmee de prestaties, van de organisatie.

In hoeverre is de organisatiestructuur van de rampenbestrijding beïnvloed door de omgeving? Heeft de omgeving geleid tot een meer mechanische of juist een meer organische organisatiestructuur van de rampenbestrijding?

Deze twee onderzoeksvragen komen voort uit de contingentietheorie, die gebruikt wordt in het kader van de centrale vraagstelling. Ze zijn aanvullend op de zes deelvragen (paragraaf 1.1 Doelstelling), die volgen uit de centrale vraag. De uitwerking van bovengenoemde stellingen en onderzoeksvragen laat zien dat de contingentietheorie toegepast kan worden op de centrale onderzoeksvraag in deze scriptie. Uit de globale analyse is gebleken dat de contingentietheorie bruikbaar is om de invloed van de omgeving en het organisatiemodel van de rampenbestrijdingsorganisatie te verkennen. De drie contingentiefactoren van de omgeving van de preparatieve en operationele rampenbestrijding zijn gekenmerkt met behulp van het contingentiemodel. De verwachting dat de omgeving van de rampenbestrijdingsorganisatie van invloed is op het organisatiemodel is aannemelijk gemaakt. Tevens zijn er aanwijzingen gevonden voor het feit dat de preparatieve en operationele organisatie zich op hun omgeving hebben aangepast. De negen structuurkenmerken (Zaltman, Duncan, Holbeck) van de huidige organisatie van de rampenbestrijding zijn met behulp van de theorie verkend. De verwachting dat de rampenbestrijding als een organische organisatie met mechanische kenmerken voor het operationele optreden te classificeren is, is vervolgens bevestigd. Het centralisatie model van Mintzberg bleek zeer herkenbaar te zijn in de operationele rampenbestrijding. Het belang van informatievoorziening in de rampenbestrijding is via het contingentiemodel naar voren gekomen. Ook is gebleken dat de organisatie-analyse met behulp van de structuurkenmerken uit het contingentiemodel bruikbare informatie levert voor de analyse met het model van de netwerkorganisatie van Zuurmond. Beide modellen ondersteunen elkaar en zijn in deze scriptie gekoppeld. Met behulp van de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel van Zuurmond zijn uitspraken afgeleid voor wat betreft een effectieve wijze van organiseren van de rampenbestrijding. De conclusie is dat de contingentietheorie van waarde is voor de centrale vraagstelling van deze scriptie en het inzicht in de effectiviteit van de organisatie vergroot.


39

5.2 Het nut van het ICT-netwerkmodel Uit het netwerkmodel van Zuurmond zijn eveneens twee stellingen en idem onderzoeksvragen afgeleid.

De organisatie van de rampenbestrijding dient de kenmerken te hebben van een netwerkorganisatie, wil het effectief zijn en efficiënt functioneren. Een netwerkorganisatie doet een zwaar beroep op ICT, om de elementen kennis, informatie en communicatie te organiseren. Daarbij mogen de gegeven kenmerken van een ICT-infrastructuur (figuur 2) als indicatief beschouwd worden voor de effectieve ICTnetwerkorganisatie.

In hoeverre is er bij de huidige organisatie van de rampenbestrijding sprake van een netwerkorganisatie? In hoeverre kan er gesproken worden van een ICT-infrastructuur (aan de hand van de kenmerken van een ICT-infrastructuur, figuur 2)?

Deze twee onderzoeksvragen komen voort uit het ICT-netwerkmodel, die gebruikt wordt in het kader van de centrale vraagstelling. Ze zijn aanvullend op de zes deelvragen (paragraaf 1.1 Doelstelling), die volgen uit de centrale vraag. Het ICT-netwerkmodel en de stellingen blijken toepasbaar te zijn op de centrale vraag van de organisatie van de rampenbestrijding. Het netwerkmodel blijkt als basis herkenbaar te zijn in de opzet van de rampenbestrijding. Met het herkennen van de vier kenmerken van een ICT-infrastructuur is aannemelijk gemaakt dat er van een aanzet tot een netwerkorganisatie met ICT sprake is. Aanvullend is bij diverse onderdelen van de scriptie het belang van informatievoorziening, en de noodzaak van versterking er van met behulp van ICT, als onderdeel van de ICT-netwerkfilosofie naar voren gekomen. Hierboven is reeds genoemd dat het ICT-netwerkmodel gekoppeld is aan het contingentiemodel in deze scriptie. Daarnaast is het ICT-netwerkmodel gebruikt voor uitspraken over de effectiviteit van de organisatie van de rampenbestrijding. De conclusie is dat ook het ICT-netwerkmodel relevant is voor de centrale vraagstelling van deze scriptie.

5.3 Eindconclusie en advies De centrale vraagstelling van deze scriptie is: “In hoeverre kan regio Zuid-Holland Zuid de effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie vergroten door gebruik te maken van inzichten uit de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel?” Voortkomend uit deze centrale vraag zijn er zes deelvragen geformuleerd. De eerste vier deelvragen betreffen de rampenbestrijding en zijn in hoofdstuk 3 beantwoord. Dit hoofdstuk schetst de huidige organisatie van de rampenbestrijding in regio Zuid-Holland Zuid en onder andere worden de verbeterpunten, het begrip ‘effectiviteit’, en het proces informatievoorziening toegelicht. De laatste twee deelvragen betreffen de informatievoorziening en de rol van ICT. Deze deelvragen worden beantwoord in hoofdstuk 4 in de organisatie-analyse, aan de hand van het ICT-netwerkmodel. Daarnaast heeft in hoofdstuk 2 ieder van de twee theoretische modellen twee stellingen en idem onderzoeksvragen opgeworpen. Deze onderzoeksvragen zijn aanvullend op de deelvragen uit paragraaf 1.1, en zijn behandeld in hoofdstuk 4 in de organisatie-analyse. De antwoorden betreffen inzichten en adviezen aan de hand van de contingentietheorie en het ICT-netwerkmodel, en worden hieronder samengevat.


40

De organisatie van de rampenbestrijding cq. informatievoorziening mogen we beschouwen als een complex organisatievraagstuk. Zuurmond adviseert bij een dergelijk vraagstuk vooral de juiste vraag centraal te stellen: “Hoe organiseren wij, als wij een bepaald doel willen bereiken, en welk sturingsmodel gebruiken we daarbij?” Met dit uitgangspunt wordt het organisatievraagstuk van een effectieve informatievoorziening centraal gesteld. Verkend is hoe de rampenbestrijding en het proces informatievoorziening gunstig beïnvloed kan worden via zijn organisatiestructuur en innovatie met informatie- en communicatietechniek (ICT). Voor de analyse en verkenning van een effectieve organisatiestructuur is gebruik gemaakt van de klassieke contingentietheorie van Burns & Stalker. Met het ICTnetwerkmodel van Zuurmond wordt vervolgens de koppeling gemaakt naar een nieuwe, innovatieve benadering van het besturingsvraagstuk. Aan de hand van de contingentietheorie is de omgeving voor de rampenbeschrijving met de drie contingentiefactoren getypeerd als dynamisch, complex en variabel. Deze classificatie lijkt voor zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding te gelden. Vervolgens is aan de hand van de negen structuurkenmerken uit de theorie aannemelijk gemaakt dat de organisatie van de rampenbestrijding beïnvloed is door haar omgeving. De verwachting dat de rampenbestrijding als een organische organisatie met mechanische kenmerken voor het operationele optreden te kenmerken is, is bevestigd. De contingentietheorie geeft aan dat een goede aansluiting op de omgeving een belangrijke voorwaarde is voor de effectiviteit, en daarmee de prestaties, van een organisatie. Het versterken van het organische karakter op de juiste structuurkenmerken zal naar verwachting de effectiviteit borgen en kunnen vergroten. De organisatie dient optimaal aan te sluiten op zijn omgeving, die als dynamisch, complex en variabel is gedefinieerd. Met het netwerkmodel van Zuurmond is betoogd dat zowel de preparatieve als de operationele rampenbestrijding de kenmerken van een bescheiden netwerkorganisatie bezitten en ook dienen te bezitten voor een hoge effectiviteit. De veiligheidsregio kan gezien worden als een multidisciplinaire netwerkorganisatie. Er zijn indicaties dat de effectiviteit van de huidige organisatie van de rampenbestrijding te vergroten is wanneer het model van de netwerkorganisatie verder wordt aangezet. De netwerkorganisatie is het moderne antwoord op het organisatievraagstuk van de rampenbestrijding. Juist een netwerk organiseert en verbindt de vele partijen, de kennisintensieve taakuitvoering, de sterke informatiebehoefte en de centralistische besluitvormingstructuur. Een netwerkorganisatie functioneert niet zonder gebruik van informatie- en communicatietechniek. Volgens Zuurmond dient er een zwaar beroep gedaan te worden op innovatie met ICT. De effectiviteit van de rampenbestrijding is, vooral gezien het voorwaardelijke proces van informatievoorziening, bij uitstek geholpen met een verdere verzwaring van de rol van ICT. De aspecten kennis, informatie en communicatie worden met ICT georganiseerd. In plaats van een zware uitvoeringsorganisatie op te tuigen zal het gebruik van ICT het uitgangspunt moeten zijn bij de inrichting. Als gedachte-experiment wordt een eenvoudige, virtuele netwerkorganisatie geschetst, die waarschijnlijk hoog scoort op effectiviteit. De toepassing van de vier kenmerken van een ICT-infrastructuur (Zuurmond) geeft de indicatie dat er in de huidige preparatieve en operationele rampenbestrijding sprake is van een ICT-infrastructuur in opbouw. We zien aan het bescheiden karakter van de ICT-infrastructuur dat van innovatie met ICT en daarmee een daadwerkelijk effectief ICT-netwerk nu nog geen sprake is. Dit beeld is overigens een algemeen karakteristiek. We mogen volgens Zuurmond stellen dat het belang van ICT en het proces informatievoorziening tot voor kort ernstig ondergewaardeerd is en tot heden onvoldoende centraal en uniform aangezet wordt door de overheid. De toepassing van de contingentietheorie en het netwerkmodel geven verder aan dat de partners in rampenbestrijding vooral samen de effectieve ICT-netwerkorganisatie voor rampenbestrijding moeten opbouwen. Immers dan staat het organisatievraagstuk centraal. Ten tweede is dan de aansluiting op de omgeving vanuit het eerder afgeleide organische organisatiemodel het meest effectief. Ten derde kent de netwerkorganisatie per definitie een samenwerking tussen de partners.


41 Ten vierde is een behoorlijke schaalgrootte van het rampenbestrijdingsnetwerk een economische voorwaarde, vanwege de hoge kosten van investeringen bij vergaande automatisering. Er zijn heden enkele ontwikkelingen op het gebied van ICT, bijvoorbeeld Multi-Team en POIRE. Echter deze zijn als incidenteel hulpmiddel gekarakteriseerd. Leiderschap, innovatie en doorzettingsmacht zijn de sleutelwoorden om ICT tot de hoeksteen van het optreden van de OOV-diensten te laten uitgroeien.

▄


42

Literatuur Brandweer Dordrecht, Informatieplan – Dordrecht, 2004 Burns T. and Stalker G., The Management of Innovation - London, 1961 Capelleveen E. van, Duijts A., Geen ‘brandjes blussen’ maar op basis van duidelijke up-to-date informatie een calamiteit voorkomen - Amersfoort 2003 Capelleveen E. van, RI i.s.m. de kerngroep POIRE, Tussenrapportage POIRE fase 2, NVBR / BZK, Rampenbestrijding: Kerninformatiebehoefte in opschalingssituaties - 2003 Hiemstra J., Presterende Gemeenten, hoe gemeenten beter kunnen presteren - Kluwer, 2003 Hofstede G., Management control of public and not-for-profit activities. Accounting, Organizations and Society – 1981 Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid – Den Haag, 2003 Hollandse Brandweer en Hulpverleningsbond, Basiscursus Rampenbestrijding, Cluster II – Dordrecht, 2004 Lawrence P.R en Lorsch J., Organizational and Environment - Boston MA, 1967 Mintzberg H., The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research - Prentice-Hall, 1979 Steenhoven J. van, en Zuurmond A., Innovatie brengt Nederland weinig meer dan een postkoets met hulpmotor - NRC Handelsblad, 2004 Woodward J., Industrial Organization - Theory and Practice - London, 1965 Regio Zuid-Holland Zuid, regionaal model rampenplan – Dordrecht, 2002 Zaltman G., Duncan R., Holbeck J., Innovations and Organizations - Wiley, 1973 Zuurmond A., De Verwaarloosde Staat: pleidooi voor een Copernicaanse wending in het Openbaar Bestuur – 2003


43

Bijlage 1 Multi-Team Bron:

M. van Vugt, regionaal projectleider regio Rotterdam-Rijnmond, Afdeling Crisisbeheersing RHRR, 20 augustus 2004

Waarom Multi-team? Uit de evaluaties van rampen en de multidisciplinaire incidentenbestrijding komt naar voren dat de communicatie tussen de verschillende niveaus (operationeel, tactisch en bestuurlijk) te wensen over laat. Gesignaleerde problemen zijn: Slechte registratie van het incident verloop; Trage en overbelaste informatielijnen; Miscommunicatie door intermediairs; Arbeidsintensief onderhoud gegevens; Geen eenvoudige toegang tot gegevens; Onduidelijkheid beschikbare en benodigde informatie. Ook de Commissie Oosting concludeerde n.a.v. de vuurwerkramp in “Crisismanagement is vooral informatiemanagement”. Dit is verwoord in actiepunt 73 van het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp. Voorbereiding 1997 De vijf Zuid-Hollandse brandweerregio’s hebben medio 1997 besloten te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om samen te werken op het gebied van de automatisering van gegevens voor multidisciplinair optreden. Hiermee wordt beoogd de samenwerking en communicatie tijdens incidenten te verbeteren tussen de regionale brandweerkorpsen van de provincie ZuidHolland en de diensten, waarmee zij tijdens multidisciplinaire incidenten samenwerken. Dit project staat bekend onder de naam “Informatiesysteem Multidisciplinaire Incidentenbestrijding” (IMI). IMI-ROS Het IMI-ROS betreft de automatisering van het Regionaal Operationeel Basisplan (ROB), een document waarin alle preparatieve gegevens van de multidisciplinaire incidentenbestrijding zijn verzameld. De gegevens uit het ROB worden centraal opgeslagen in het geautomatiseerd informatiesysteem IMI-ROS, dat vanaf elke locatie online bevraagd kan worden. Het betreft hier gegevens over waarschuwingsadressen, gemeentelijke instanties, bedrijven met gevaarlijke stoffen en een soort 'Gouden Gids' met een bedrijvenbestand. Door gebruik te maken van een centraal systeem beschikt men altijd over de meest recente gegevens. IMI-EBUS Niet alleen is het van belang dat de alle plannen en procedures beschikbaar zijn in IMI-ROS, maar ook dat de digitale communicatie tijdens incidenten verbeterd wordt. Doel is vanaf een willekeurige locatie elektronisch informatie met elkaar uit te wisselen. … Hiertoe hebben de Zuid-Hollandse regio's het programma IMI-EBUS laten ontwikkelen. Dit op basis van programmatuur die de brandweerregio's in Utrecht hebben ontwikkeld. Tijdens de bouw van IMI-EBUS hebben diverse vertegenwoordigers van operationele diensten in de provincie Zuid Holland deelgenomen aan het testen van IMI-EBUS. Omdat het ernaar uitziet dat steeds meer regio's van de programmatuur gebruik willen gaan maken, is er een stichting in voorbereiding. De bedoeling is dat in het bestuur van de stichting ook landelijke vertegenwoordigers van de diverse operationele diensten zitting zullen nemen. IN 2004 zal de naam IMI worden veranderd in Multi-Team.

BIJLAGEN / Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

44

Bijlage 2 Project Operationele Informatievoorziening Rampenbestrijding (POIRE) Bron:

via Internet (sep 04): http://www.nvbr.nl/cms/show/id=446214

Aanleiding en doel In Nederland is een groot aantal organisaties betrokken bij de rampenbestrijding en de informatievoorziening daarover. Gemeenten en de OOV-partners politie, brandweer en GHOR, zijn daarin de direct betrokken partijen. Tevens spelen brancheorganisaties als de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) en de VNG, alsmede het ministerie van BZK en het Netwerk ICTIB een rol bij het verbeteren van de informatievoorziening bij rampen. Zij hebben gezamenlijk het initiatief genomen tot het project POIRE. Het project POIRE beoogt te voldoen aan specifieke doelstellingen uit de volgende vier documenten: de beleidsnota 2002-2006 NVBR het informatiebeleid van het netwerk ICTIB de actielijst Vuurwerkramp Enschede (actiepunt 73) VNG rapport “Krachten bundelen voor veiligheid” Deze doelen vastgelegd in de verschillende documenten kunnen als volgt worden omschreven: Versterken van de informatie- en communicatie-infrastructuur operationeel, kennis en communicatie (NVBR) Bevorderen invullen sectie informatievoorziening operationele informatievoorziening qua taken/verantwoordelijkheden (BZK 73) Waarborgen van een effectieve organisatie van/voor brandweer en geneeskundige hulpverlening, rekeninghoudende met geleidelijke taakverschuivingen regionaal en gemeentelijk, onder andere via de vorming van netwerken en ketens en het realiseren van een gemeenschappelijk meld-, informatie- en communicatiecentrum (VNG) Inpassen van informatievoorziening en informatiemanagement als integraal onderdeel van de bedrijfsvoering (ICTIB) Met name invulling van actiepunt 73 uit het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp in samenhang met de overige doelen heeft nu geleid tot de projectopdracht van POIRE. Het project POIRE concentreert zich op het procesgericht (denken vanuit het werkproces) inventariseren van de (kern)informatiebehoefte bij de partners in rampenbestrijding. Daarbij focust POIRE op de warme fasen van de veiligheidsketen, maar neemt de inpassing/gebruik van de koude fasen (preventie en pro-actie) ook in het denken mee. Veel statische informatie, nodig in de preparatie, repressie en nazorg, is immers afkomstig uit die fasen. POIRE gaat vooral ook over de (tot essenties teruggebracht (juist, essentieel)) dynamische informatie, nodig in het informatieverkeer. Informatieverkeer in het regionale coördinatie centrum RCC (regionale beleidsteam RBT/ regionaal operationeel team ROT) dan wel de gemeentelijke variant daarvan (gemeentelijke coördinatie centrum GCC (GBT/GOT) en tussen het RCC/GCC onderling en het CORT/CTPI respectievelijk de meldcentrales. In de afbakening wordt het beschouwingsgebied nader gedefinieerd.


45 Het formuleren van een landelijk informatiemodel dat gericht is op de operationele informatievoorziening rampenbestrijding behoort ook tot het POIRE-project. De informatievoorziening omvat de fasen preparatie, repressie en nazorg. De informatievoorziening staat ten dienste van de rampenbestrijding en omvat tevens het aspect informatiemanagement en is afgeleid van de geldende taakverdeling en opschalingsmethodiek. De ICT hulpmiddelen (selectie/bouw en implementatie) die het informatiemanagement en de informatievoorziening ondersteunen vallen nu buiten de reikwijdte van het project POIRE. Operationele informatievoorziening De operationele informatievoorziening in het beschouwinggebied omvat zowel dynamische als statische informatie en kan vanuit de optiek van de gebruiker in het AC/RCC incl. CTPI/CORT/COPI gekarakteriseerd worden als bestuurlijk, strategisch en tactisch van aard terwijl het toch de operationele informatievoorziening betreft. Het woord operationeel slaat hiervoor al op het ondersteunen van de operatie van het AC/RCC in de fase preparatie, repressie en nazorg. Informatie over de inzet en beschikbaarheid van middelen bijvoorbeeld kan verschillende kwalificaties krijgen. Als evenwel in de SITRAP’s deze informatie wordt/moet worden opgenomen om het proces van rapportage, besluitvorming en sturing te kunnen faciliteren, beschouwen we deze als deel van de operationele informatievoorziening. Mono- versus Multidisciplinair Informatievoorziening bij rampenbestrijding is enerzijds een monodisciplinaire en anderzijds een multidisciplinaire aangelegenheid. Elke betrokken discipline heeft zijn eigen verantwoordelijkheid om de eigen informatievoorziening en informatiemanagement op orde te hebben en te houden. In het hier te onderscheiden beschouwinggebied komende de informatiestromen en daarmee ook de informatievoorziening samen. De brandweer heeft hierbij de coördinatietaak en daarom tracht zij dit gemeenschappelijke deel van de informatievoorziening in samenspraak met de andere disciplines vorm te geven. Omdat het bij een dergelijk aggregatieniveau makkelijker overlegd vanuit een concreet voorstel, wordt dit project primair vanuit de eigen discipline aangevlogen terwijl tegelijkertijd verankering naar de andere betrokken disciplines gezocht wordt, zonder vertraging op te lopen. Op te leveren resultaten Het project dient de onderstaande resultaten op te leveren: Fase

Resultaat

Afbakenen

Blauwdruk van de informatievoorziening operationele informatievoorziening rampenbestrijding (invulling informatiesectie actiepunt 73)

Inventariseren

Plan van Aanpak voor het informatiemodellering en architectuur/vergelijken

Inventariseren

Een taakspecificatie van de informatiefunctie/sectie rampenbestrijding in het beschouwinggebied

Modelleren

(Kern) informatiemodel rampenbestrijding

Architectuur & Vergelijk

Een informatiearchitectuur voor het beschouwinggebied en een vergelijk/positionering van de beschikbare ICT hulpmiddelen


46

Bijlage 3 Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP) Bron:

Basiscursus Rampenbestrijding, Cluster II, Hollandse Brandweer en Hulpverleningsbond, februari 2004

Opschaling en GRIP Uit onderzoek van een groot aantal incidenten blijkt dat opstarten van de rampenbestrijdingsorganisatie het meest kritieke proces is bij de bestrijding van acute rampen. Het vormt de achilleshiel van het systeem van de rampenbestrijding. In Nederland kennen we voor de organisatie van het opstarten van de rampbestrijding het begrip ‘opschaling’. Opschalen is het proces van veranderen van het functioneren van het bestuur, de operationele en de gemeentelijke diensten vanuit de dagelijkse situatie naar één (regionale) organisatie, waarmee een zwaar ongeval of ramp multidisciplinair wordt bestreden. De rampenbestrijdingsorganisatie heeft een multidisciplinair karakter. Daarom dient al tijdens het begin van de opschaling de multidisciplinaire samenstelling van de coördinatiestructuur het uitgangspunt te zijn. Om de opschaling en de multidisciplinaire coördinatie in goede banen te leiden, heeft de regio het opschalingsproces in een procedure vastgelegd: de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP). Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijding Procedure (GRIP) In de praktijk is niet bij elke calamiteit de hele organisatie actief. Doel van de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP) is dat met ‘een druk op de knop’ snel kan worden opgeschaald tot het noodzakelijke niveau. In de GRIP wordt daarom onderscheid gemaakt in verschillende stadia van opschaling, ook wel GRIP-fasen genoemd. Bij elke volgende GRIP-fase wordt de rampenbestrijdingsorganisatie verder opgebouwd en krijgen diensten en functionarissen specifieke taken en verantwoordelijkheden toegewezen. Routine De basis wordt gevormd door de normale organisatie van de gemeentelijke en regionale diensten. Hierbij houden de betrokken functionarissen en diensten hun taken en bevoegdheden. Dit is de routinefase waarin de operationele diensten hun normale dagelijkse werkwijzen gebruiken om incidenten van beperkte aard en omvang af te handelen. Voor afstemming van de hulpverlening ter plaatse van het incident wordt overlegd in het motorkapoverleg (zie foto). GRIP 1: Bronbestrijding Het incident is lokaal van aard en de gevolgen blijven beperkt tot het brongebied, maar er is een duidelijke behoefte aan coördinatie. De nadruk ligt op het sturen van operationele processen ter plaatse. De GRIP 1 wordt afgekondigd door één van de – ter plaatse aanwezige - leidinggevenden van de operationele diensten. Voor de coördinatie van de multidisciplinaire hulpverlening wordt in deze coördinatiefase een Commando Plaats Incident (CoPI) ingesteld, zie figuur 1.


47

Leider CoPI

Adviseur Gevaarlijke Stoffen

Officier van Dienst Politie

Stafofficier Brandweer

Commandant van Dienst Geneeskundig

Politie voorlichter

Figuur 1 : Organisatiestructuur bij GRIP 1

GRIP 2: Bron- en effectbestrijding GRIP 2 wordt afgekondigd indien er naast bronbestrijding ook sprake is van effectbestrijding. Het incident is van dien aard dat aandacht voor de omgeving (effectbestrijding) en ondersteuning van de activiteiten ter plaatse noodzakelijk is. Hierbij valt te denken aan het laten uitvoeren van metingen naar gevaarlijke stoffen en het verzorgen van logistieke ondersteuning. De leider van het CoPI besluit tot afkondiging van GRIP 2. Bij spoedgevallen kunnen afhankelijk van de aard van het incident - de Commandant van Dienst Geneeskundig, de Officier van Dienst Politie, of de Stafofficier van Dienst Brandweer dit ook doen. Het Commando Plaats Incident blijft de incidentbestrijding ter plaatse coördineren. Voor het omgevingsmanagement wordt het Regionaal Operationeel Team (ROT) gealarmeerd. ROT

Voorzitter ROT

Algemeen Commandant SGBO

Politievoorlichter

Actiecentrum Politie

Hoofd Sectie GHOR

Actiecentrum GHOR

Meetplanleider

Stafofficier Brandweer

Actiecentrum WVD

Actiecentrum Brandweer

CoPI Figuur 2 : Organisatiestructuur bij GRIP 2

In het Regionaal Operationeel Team zijn alle operationele diensten vertegenwoordigd. Vanuit het ROT worden ook de actiecentra van alle operationele diensten aangestuurd. GRIP 3: Bevolkingszorg in één gemeente De GRIP 3 wordt afgekondigd wanneer een incident een zodanige omvang heeft dat bevolkingszorg nodig is. De effecten van het incident blijven echter beperkt tot binnen de grenzen van een gemeente. Hierbij valt te denken aan een incident waarbij een woonwijk geëvacueerd moet worden. In deze GRIP-fase vindt niet alleen operationele, maar ook bestuurlijke afstemming plaats. Het besluit tot afkondiging geschiedt als volgt. De leider van het Commando Plaats Incident (CoPI), of de voorzitter van het Regionaal Operationeel Team (ROT) alarmeert voor GRIP 3. BIJLAGEN / Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

48 De burgemeester bepaalt of en wanneer hij daadwerkelijk invulling geeft aan zijn functie als opperbevelhebber en de rampenstaf wordt opgestart. Door de formele afkondiging “In werking treden van het rampenplan” wordt de GRIP 3 opgestart. De burgemeester speelt een centrale rol in deze GRIP 3. Hij heeft het opperbevel en coördineert in algemene zin de rampenbestrijding. Hij treft concrete maatregelen zoals het bijeenroepen van de Gemeentelijke Rampenstaf (GRS) en het nemen van beleidsbeslissingen GBT Burgemeester

Verbindings- en ondersteuningsteam

GMT Gemeentesecreta ris

GAC Nazorg

GAC CRIB

Voorlichtingsteam Hoofd voorlichting

GAC Opvang en Verzorging

GOT Operationeel leider

ROT

Pers

Publiek GAC Operation. Ondersteuning

AC Brandweer

Intern

AC GHOR

AC Politie

CoPI Leider CoPI

= Gemeentelijke Rampenstaf, lokatie: gemeentehuis = Regionaal Operationeel Team, lokatie: Reg. Brandweer = Commando Plaats Incident, lokatie: plaats incident Figuur 3 : Organisatiestructuur bij GRIP 3

om daarmee de bevolkingszorg in goede banen te leiden. De burgemeester is direct verantwoordelijk voor de bevolkingszorg. De Gemeentelijke Rampenstaf (GRS) ondersteunt de burgemeester bij het nemen van de beleidsbeslissingen door informatie en adviezen te geven. De GRS bestaat uit het Gemeentelijk Beleidsteam (GBT), het Gemeentelijk Operationeel Team (GOT) en het Gemeentelijk Management Team (GMT). Het GBT bestaat uit de gemeentesecretaris, het hoofd voorlichting, de ambtenaar rampenbestrijding en ondersteunende functionarissen onder voorzitterschap van de burgemeester. Afhankelijk van de aard van de ramp kan het GBT aangevuld worden met de hoofdofficier van justitie, of een liaison waterschappen.


49 Het GOT bestaat uit de operationeel leider, de commandant van de brandweer, de korpschef van politie en de regionaal geneeskundig functionaris. De teams van de gemeentelijke rampenstaf worden ondersteund door verschillende actiecentra met elk hun eigen taak. GRIP 4: Bevolkingzorg in meerdere gemeenten Wanneer een ongeval of ramp zich uitstrekt over een gebied dat meerdere gemeenten bestrijkt, wordt GRIP 4 afgekondigd. GRIP 4 regelt de coördinatie en afstemming tussen meerdere gemeenten. In feite is GRIP 4 een GRIP 3 in meerdere gemeenten tegelijk, met de coördinatie tussen die gemeenten. De afkondiging van GRIP 4 gaat als volgt. Eén van de volgende mensen alarmeert voor GRIP 4: een van de betrokken burgemeesters, de voorzitter van het ROT, of de leider van het CoPI. De betrokken burgemeesters nemen daarna gezamenlijk het formele besluit tot instelling van GRIP 4. Eén van de burgemeesters vervult een ondersteunende en coördinerende rol: die van de coördinerend burgemeester. De coördinerend burgemeester heeft geen specifieke wettelijke bevoegdheden, anders dan het opperbevel in de eigen gemeente en wordt daarom gezien als een ´primus inter pares´, de eerste onder zijns gelijken. Deze coördinerend burgemeester is dus geen ‘superburgemeester’ die ook het opperbevel voor de andere burgemeesters uitoefent! De rol van coördinerend burgemeester is belangrijk voor het verkrijgen van bestuurlijke afstemming tussen de burgemeesters van de betrokken gemeenten. De coördinerend burgemeester is daarom de voorzitter van het regionale beleidsteam én voorzitter van het overleg van burgemeesters. De coördinerend burgemeester functioneert als eerste bestuurlijk adviseur van een individuele burgemeester en het overleg van burgemeesters als geheel. De coördinerend burgemeester is een van de burgemeesters van Dordrecht, Zwijndrecht, Gorinchem, of Oud-Beijerland. Overleg van burgemeesters

Burgemeester Opperbevelhebber Gemeente A

Gemeentelijke Rampenstaf Gemeente A

Coördinerend Burgemeester Regionaal Coördinatiecentrum

Regionaal Beleids Team

Burgemeester Opperbevelhebber Gemeente B

Gemeentelijke Rampenstaf Gemeente B

Regionaal Operationeel Team Figuur 4 : Overleg van burgemeesters bij GRIP 4

De coördinerend burgemeester wordt ondersteund en geadviseerd door een Regionaal Beleidsteam (RBT). Het RBT heeft tot taak te bevorderen dat het regionaal operationeel team op eenduidige wijze bestuurlijk wordt aangestuurd. Bij GRIP 4 verandert de organisatiestructuur van de gemeentelijke rampenstaf maar een klein beetje ten opzichte van GRIP 3. Het GOT gaat op in het ROT omdat er nu meerdere BIJLAGEN / Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

50 gemeenten betrokken zijn. De aansturing van het regionaal operationeel team verloopt nu via het regionaal beleidsteam in plaats van het gemeentelijk beleidsteam. Dit is in het volgende schema weergegeven.

Overleg van burgemeesters

RBT Coördinerend burgemeester

GBT Burgemeester Verbindings- en ondersteuningsteam

Voorlichtingsteam Hoofd voorlichting

GMT Gemeentesecretaris

GAC Nazorg GAC CRIB

GAC Opvang en Verzorging GAC Operationele Ondersteuning

ROT Voorzitter ROT

Pers

AC Brandweer

Publiek

AC GHOR

Intern

AC Politie

CoPI Leider CoPI

= Gemeentelijke Rampenstaf, lokatie gemeentehuis = Regionaal Operationeel Team, lokatie Regionale Brandweer = Commando Plaats Incident, lokatie: plaats incident Figuur 5 : Organisatiestructuur bij GRIP 4

De GRIP-fasen zijn in de voorgaande beschrijving stap voor stap in volgorde behandeld. In de praktijk is het – in spoedeisende gevallen – ook mogelijk om bijvoorbeeld na GRIP 1 direct op te schalen tot en met GRIP 3. Ook kunnen zich situaties voordoen waarbij geen aanwijsbare bronlocatie aanwezig is, bijvoorbeeld bij een uitgebreide stroomstoring, maar wel bestuurlijk overleg nodig is en aandacht voor de bevolkingszorg. In die gevallen wordt alleen GRIP 3 of GRIP 4 afgekondigd.


51

Bijlage 4 Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR) Bron:

via Internet (sep 04) ▪ http://www.ioov.nl/rampenbestrijding/algemene ▪ http://www.ioov.nl/contents/pages/4229/rapportage_adr_11_03.pdf ▪ http://www.ministerremkes.nl/veiligheid/inspectie_openbare/publicaties/algemene ▪ Inspectie OOV, Inspectie voor de Gezondheidszorg, VROM-Inspectie, Algemene Doorlichting Rampenbeheersing in detail, Regio Zuid-Holland Zuid, november 2003

Algemene Doorlichting Rampenbestrijding In hoeverre zijn de veiligheidsregio's in Nederland voorbereid op een ramp? De Algemene Doorlichting Rampenbestrijding maakt onderdeel uit van het kabinetsbeleid om de kwaliteit en het toezicht van de rampenbestrijding te verbeteren. De noodzaak daartoe vloeit rechtstreeks voort uit de Kabinetsstandpunten Vuurwerkramp Enschede en de Cafébrand Volendam. Daaruit is gebleken dat onvoldoende informatie beschikbaar is over de beheersing van risico’s en de inspanningen die daarbij door de verschillende diensten worden geleverd. De verschillende besturen op gemeentelijk, provinciaal en op rijksniveau zijn daardoor onvoldoende in staat om hun verantwoordelijkheid daadwerkelijk gestalte te geven. Een onderzoek van de Algemene Rekenkamer in 2001 bevestigt dit beeld. Het houden van periodieke doorlichtingen van de kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt ook verankerd in het Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding. Per veiligheidsregio worden politie, brandweer, GHOR-organisatie, meldkamer en daarnaast een representatieve selectie van gemeenten doorgelicht op het voorkomen, beperken en bestrijden van rampen. De doorlichting van een veiligheidsregio resulteert in een rapportage aan de betrokken regiobesturen (politie, GHOR-organisatie en brandweer), de gemeentebesturen, de provincie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De uitkomst van de doorlichting: • geeft burgers, bestuurders en volksvertegenwoordigers op een objectieve manier inzicht in de voorbereiding op rampenbeheersing; • is van belang voor de kwaliteit van de rampenbestrijding; • dringt vrijblijvendheid terug; • zal de bestuurlijk verantwoordelijken steun bieden bij het bepalen en verdedigen van de juiste prioriteiten van de rampenbeheersing. Ontwikkeling van het instrument Algemene Doorlichting Rampenbestrijding Het maatschappelijk belang dat met de doorlichting wordt gediend is groot. Daarom moet het onderzoeksinstrument zelf natuurlijk onomstreden zijn. Het instrument Algemene Doorlichting Rampenbestrijding is ontwikkeld in nauw overleg met de meest betrokken toezichthouders en vertegenwoordigers van de rampenbestrijdingorganisaties. Als onderdeel van de instrumentontwikkeling is vóór de daadwerkelijke start in 2003 ervaring met het nieuwe instrument opgedaan in twee proefregio’s (Drenthe en Flevoland) en in een pilotregio (ZuidHolland Zuid). Uitgangspunt bij de doorlichting is het zoveel mogelijk voorkomen van overlap en dubbel werk. De belasting van gemeenten en regio’s wordt tot het noodzakelijke beperkt. In 2003 is gestart met de doorlichting van de veiligheidsregio’s naar de voorbereiding op rampen. De regio’s worden periodiek (er wordt gedacht aan eens per vier jaar) doorgelicht door de samenwerkende rijksinspecties. Algemene Doorlichting Rampenbestrijding, regio Zuid-Holland Zuid (pilot) De doorlichting heeft van november 2002 tot en met maart 2003 plaatsgevonden in de regio Zuid-Holland Zuid. Voor de beoordeling van de doorlichting geldt als datum 31 maart 2003. De inspecties hebben de drie parate organisaties, politie, brandweer en GHOR-organisatie bezocht als ook de regionale milieudienst en de gemeenten Dordrecht, Zwijndrecht, Liesveld en Korendijk. Bij deze organisaties hebben tijdens de doorlichtingsweken gesprekken BIJLAGEN / Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

52 plaatsgevonden met bestuurders, leidinggevenden en medewerkers. Ook is er op 6 februari 2003 een onverwachte simulatie van het proces melding en opschaling in de gemeente Zwijndrecht uitgevoerd. De uitkomsten van de simulatie zijn door middel van een tussenrapportage aan het bestuur gemeld en gebruikt bij de interviews tijdens de praktijkweken. De doorlichting in de regio Zuid-Holland Zuid is uitgevoerd door een team onder coördinatie van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Het team bestaat uit medewerkers van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en uit inspecteurs van de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de VROM-inspectie. Daarnaast is een waarnemer van de provincie vertegenwoordigd in het team en maken twee liaisons van de regio onderdeel uit van het team. Met de doorlichting zijn drie belangrijke thema’s onderzocht, te weten: de bestuurlijke- en organisatorische aansturing; het voorkomen van rampen; de voorbereiding van de bestrijding van rampen. De doorlichting bestond uit een deskresearch en simulatie. De simulatie De simulatie is een praktijktest op systeemniveau en levert inzicht in het feitelijk opschalend vermogen van de regio en de betrokken gemeente(n) bij een acuut, grootschalig incident. Dit proces maakt deel uit van de groep multidisciplinaire processen. Het doel van de opschaling is het in zo kort mogelijke tijd effectief laten functioneren van de totale rampbestrijdingsorganisatie met alle processen die daar - voor de betreffende ramp - deel van uitmaken. Om die reden geeft de toetsing Melding en opschaling ook informatie over (de startfase van) andere processen. Bij deze simulatie waren dit, van de multidisciplinaire processen: informatiemanagement communicatie/verbindingen bestuurlijke leiding en coördinatie algemene coördinatie en operationele leiding waarschuwen van de bevolking


53

Bijlage 5 Het begrip ‘informatie’ in het kader van rampenbestrijding Bron:

Tussenrapportage POIRE fase 2, NVBR / BZK, Rampenbestrijding: Kerninformatiebehoefte in opschalingssituaties, ing. E.J. van Capelleveen RI i.s.m. de kerngroep POIRE, Amersfoort, 26 mei 2003

Ontplooien van een calamiteit Als een incident opeens een calamiteit (b)lijkt te zijn, heeft een meldkamer en de hulpverleningseenheden ter plekke een vrijwel niet te stoppen informatiehonger. Men wil weten wat er aan de hand is, wat men moet doen, wie geïnformeerd moeten worden enz. Tegelijk doemt daarbij de puzzel van overzicht, het managen van de informatiestromen en informatie zelf op. Informatiemanagement en adequate informatievoorziening blijken essentieel in dergelijke opschalingsituaties. Snel veranderend profiel van informatiedelers Er ontplooit zich bij de bestrijding van een calamiteit een opschalingsstructuur waarvan de structuur en omvang verandert naar de ernst van de gebeurtenis. Hierdoor ontstaat een situatie waarin aanvankelijk een kleine groep betrokkenen dezelfde informatie heeft dan wel moet krijgen. Voornamelijk via spraak (mobilofoon) wordt deze informatie uitgewisseld tussen eenheden ter plekke en de meldkamer(s). Op de meldkamers(s) wordt de informatie vastgelegd. Bij calamiteiten van enige omvang, is de capaciteit van de meldkamer vaak niet langer toereikend en wordt de behandeling van de calamiteit snel gescheiden van het reguliere werk. De meldkamer-plus (coördinatiepunt) is geboren. Te velde wordt eveneens de reguliere coördinatie tussen de hulpdiensten via het motorkapoverleg opgeschaald naar een CTPI of CORT organisatiestructuur, waarin gestructureerd wordt gecoördineerd. De aansturing evolueert van meerhoofdige naar éénhoofdige leiding. Na de invoering van GMS kan de informatie (die eerst via de meldkamer naar elke discipline stroomde en alleen in het meldkameroverleg en motorkapoverleg op elkaar werd afgestemd) nu via beeldschermen gedeeld worden. Het informatiesysteem verzorgt het proces van delen van de informatie tussen de betrokken centralisten. De eenheden te velde ontvangen evenwel in principe alleen door de centralist de gefilterde informatie. Onderlinge afstemming zal binnen het CORT/CTPI moeten plaatsvinden. Vraag is nu of de kerninformatiebehoefte van de eenheden ter plekke anders is dan die op het RCC/GCC hetgeen eerder is onderzocht. Informatieverwerking De informatieverwerking volgt het klassieke patroon van inzamelen dan wel ontvangen van informatie. Daar volgt eerst archivering en validatie (controleren of de informatie compleet en betrouwbaar (bevestigd) is. Interpretatie van de informatie volgt en daarna is distributie van de informatie aan de op basis van de interpretatie geïdentificeerde betrokkenen plaats. Archivering van deze distributie is eveneens wenselijk. Journaalsystemen bieden de mogelijkheid de informatie snel vast te leggen, te categoriseren en de verwerking/ gebruik te monitoren. Het voorbakken van de informatiebehoefte en daarbij gebruikmaken van de kerninformatiebehoefte zal de informatieverwerking vereenvoudigen. Informatie-verwerkende eenheden De informatievoorziening met betrekking tot de rampenbestrijding in opgeschaalde situaties omvat de informatievoorziening van de onderstaande informatieverwerkende eenheden: BeleidsTeam (BT) Operationeel Team (OT) Actiecentra (AC) COPI (Coördinatie Team Plaats Incident). In elk van deze informatieverwerkende eenheden vindt informatieverwerking volgens het principe van de kwaliteitscirkel van Deming (Plan, Do, Check, Act (PDCA) plaats. Overdracht van informatie tussen de eenheden is ook aan de orde. BIJLAGEN / Effectiviteit Rampenbestrijding Zuid-Holland Zuid

54

Informatie Gegevens zijn pas informatie, als er relevantie is, tijdigheid en als de gegevens in de juiste vorm worden aangeboden, aan de juiste ontvanger. Dan is er nog de organisatiestructuur die gebruik maakt van de informatie, en de inrichting van de organisatiestructuur is zeer relevant. Er ontstaat alleen een effectief functionerend systeem van informatievoorziening als deze aspecten gewaarborgd zijn. Verder maken we bij rampenbestrijding onderscheid in strategische, tactische en operationele informatie. Daarbij is strategische informatie vertaald als informatie om de marsroute en handelwijze te kunnen bepalen en dus het proces van beeld-, oordeels - en besluitvorming in zowel beleidsteam (BT) als operationeel team (OT) te kunnen faciliteren. Tactische informatie is gezien als informatie om planvorming en monitoring van de uitvoering van die plannen te kunnen faciliteren. Tenslotte is operationele informatie gezien als informatie om de uitvoering van de rampenbestrijding en rapportage daarover te kunnen doen.


55

Bijlage 6 Overige ICT ontwikkelingen ten aanzien van de rampenbestrijding Bron:

via Internet (sep 04) http://www.nvbr.nl/cms/show/id=446214

PROJECT

OORSPRONG

AARD RELATIE

IMRB

Reg. Brw Adam EO

Focus op informatiemanagement rampenbestrijding

Leidraad Opschaling

BZK

Opschalingswijze en systematiek

Project Opschaling

GHOR

Opschalingswijze en systematiek

Multi-Team (IMI)

Reg Brw Rotterdam Rijnmond en Prov Zuid Holland

Informatiesysteem ondersteuning operationele IV

Telebrains

Reg Brw Utrecht


Poldevac

Reg. Brw Nijmegen


Register gevaarlijke stoffen

RIVM

Centraal register risicobedrijven

Risicokaart

IPO

Kaart en uitwisselingsmethodiek

Processen opschaling

BZK

Modelleren processen opschaling OMP

Sherpa

Politie

GIS/datainfrastructuur politie

Veiligheidsnet

BZk/Reg. Pol. Z.Limburg

Infrastructuur en applicaties

..

Reg. Brandweer IJssel-Vecht

Digitaal OBP en extranet

IRIS

BZK/ITO

Analyse informatiesystemen rampenbestrijding

Partners in Preventie

Provincie Friesland

Veiligheidsnet

..

Reg.Brw. Groningen

Delen gegevens met Gemeenten

Authentieke registraties

ICTU/Stroomlijning basisgegevens

Stelsel authentieke registraties

..

Gemeente Hilversum

intranet

..

Regio Twente

Preventie gegevens koppelen met GMS

CRIB & CRAS

BZK

Slachtoffer- en schaderegistraties


56 Informatiemodel Rampenbestrijding (IMRA) Bron:

NVBR, Een aanzet naar het Informatiemodel Rampenbestrijding, IMRA Emile Weesie, Eric van Capelleveen, Michiel Seelt, Amersfoort, 17 maart 2004

IMRA is bedoeld als een multidisciplinair informatiemodel. Het is een logisch vervolg op eerdere harmoniserende activiteiten zoals het GFO Brandweer, de structuurschets Brandweer, het project Versterking Brandweer en de referentiekaders CCB (Crisis & Conflictbeheersing). Anders dan deze hiervoor genoemde trajecten heeft de focus bij het IMRA-traject vooral op informatiewaarde en niet op gegevensstandaardisatie gelegen. Een informatiemodel tracht vooral een verzameling samenhangende begrippen eenduidig te definiëren en de structuur, hiërarchie, samenhang en ordening van die begrippen vast te leggen. Doel van een dergelijk model is het bieden van een gemeenschappelijke taal die gebruikt kan worden bij het betekenisvol uitwisselen van gegevens tussen personen, organisaties en geautomatiseerde informatiesystemen. Dit impliceert ook direct dat begrippen ook synoniemen kennen die in een bepaald vakgebied veel worden gebezigd. Dergelijke synoniemen worden, mits ingevoegd in het informatiemodel, vertalende onderdelen. Om op landelijk niveau het éénduidige geautomatiseerde berichtenverkeer en directe ontsluiting van gegevensbanken mogelijk te maken is het IMRA-model ontwikkeld. Nu bevat deze aanzet slechts de kernbegrippen en is uitwerking naar detailniveau nog achterwege gebleven. Het is ook zaak dat deze uitwerking in de komende tijd ter hand genomen wordt.

C2000 Bron:

via Internet (sep 04) http://www.minbzk.nl/wwwc2000nl

C2000 is het nieuwe, digitale systeem voor mobiele radiocommunicatie voor politie, brandweer, ambulances en de Koninklijke marechaussee. C2000 vervangt in 2005 de huidige analoge, afzonderlijke systemen van de verschillende hulpverleningsdiensten. C2000 kent een groot aantal voordelen ten opzichte van de huidige analoge netwerken van de hulpverleningsdiensten. De belangrijkste zijn dat C2000 één landelijk dekkend radionetwerk is, waardoor communicatie tussen de verschillende hulpverleningsdiensten veel eenvoudiger is. C2000 heeft een betere spraakkwaliteit, de dekkingsgraad is hoger, C2000 is gebaseerd op de nieuwste digitale techniek en dus toekomstvast, portofoons worden uitgerust met een noodknop en C2000 is niet afluisterbaar.

Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding (ACIR) Minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding (ACIR) ingesteld. Deze commissie zal de Minister adviseren over de informatievoorziening van de rampenbestrijding. De commissie heeft tot 1 april 2005 om een plan van aanpak voor een adequate informatievoorziening op te stellen.

België, uitbouw van de informatiemaatschappij In België is er het ‘meerjarig ondersteuningsprogramma voor de uitbouw van de informatiemaatschappij’ van de federale overheid. Dit programma ondersteunt het Firesproject, dat de samenwerking en coördinatie van de verschillende hulpverlenende instanties waarborgt in geval van een ramp. Het is beslissingsondersteunend en presenteert het meest actuele beeld.


57

Bijlage 7 Applicaties regio Zuid-Holland Zuid Bron:

Informatieplan Brandweer Dordrecht, 2004, bijlage 2: Applicaties

Applicaties in gebruik/ontwikkeling bij: Preventie BRIS VGS4All Registar Smartsketch Preparatie GasMal-GIS BIG Fireman ZHZ NMR Trimention Alarmerings-PC MULTI-TEAM (IMI) OOG C2000 Repressie Fireman DDT Oefenobjects Brandweerzorg BIG BBS Bedrijfsvoering Algemeen Brandweerplein Internet Extranet WIS Mid Office GIS Papier P@ssé KA Technische dienst Labtronic IMS Facilitaire zaken DIS Pers-id IPS Sleutelbeheer Toegangsysteem Opleidingen Silitrain I&A Topdesk P&O Beaufort Kwaliteit & control Organiscript

Bouw regelgeving wordt gebruikt voor het raadplegen van Bouwverordeningen het gemeentelijk vastgoed systeem het vergunningen pakket (werkt onder database programma Filemaker Pro) tekenprogramma voor brandkranenkaarten etc. Systeem voor besluitvormingsondersteuning bij chemische incidenten Brandweer Informatie Gevaarlijke stoffen Brandweer specifiek Personeel Informatie Systeem (regionaal) Meldsysteem Radioactieve Stoffen (NMR) Systeem voor virtueel oefen telefonische oproep bij incidenten het Informatiesysteem voor Multidisciplinaire Incidentenbestrijding Operationele Ondersteunende Gegevens (voorloper Multi-Team (IMI)-Ros) mobiele digitale communicatie netwerk voor hulpverleningsdiensten Brandweer specifiek Personeel Informatie Systeem (Dordrecht) OefenObjects is een applicatie ontwikkeld door en voor de brandweer ter ondersteuning van het virtueel oefenen van bevelvoerders via het Internet. dekkingsplan DDT (SAVE) Brandweer Informatie Gevaarlijke stoffen Brandweer Beïnvloeding Systeem (wordt door meldkamer bediend)

Intranet brandweer www.brandweerdordrecht.nl en www.brandweer-zhz.nl Intranettoegang via internet t.b.v. locale commandanten Web Intake Systeem (dataware house) gegevens magazijn (nog in ontwikkeling) Geografisch Informatie Systeem (nog in ontwikkeling) webinterface voor digitale Documentaire Informatie (nog in ontwikkeling) Kantoor Automatisering: Word, Excel, Powerpoint en GroupWise controle ademlucht apparatuur en de gaspakken Internet Materiaalbeheer Systeem opvolger van (Bravo)(niet in gebruik) (gemeentelijk) Documentair informatie systeem relatie en commissiesysteem (werkt onder database programma Perfect-View) gemeentelijk integraal personeelsfaciliteiten systeem Venieuwen sleutelbeheer toepassing Vernieuwen toegangsbeheer systeem opleidingenregistratie systeem helpdesk systeem Gemeentelijk Personeel Informatie Systeem bevoegdhedenmatrix


De effectiviteit van de rampenbestrijdingsorganisatie in regio Zuid-Holland Zuid

Recommend Documents