DE BRUSSELSE METHODE: WAAROM NIET IN NL? (Fragment uit: R. van Schendelen, Republikeinse openbreking van adviescommissies, in W. Duyvendak e.a., redactie, Schaduwmacht in de schijnwerpers, SDU, Den Haag, 2005, pp 57-72, waarvan pp 64-68) De Europese Commissie Zoals eenieder bekend is, telt de Europese Commissie, inbegrepen linguïstisch, technisch en secretarieel personeel, ongeveer 23.000 vaste ambtenaren, en exclusief die categorieën ongeveer 14.000 ambtenaren voor de beleidsprocessen van ontwerp, besluitvorming, uitvoering en inspectie (SYSPER, 2005). Ter ruwe vergelijking: de Haagse rijksoverheid telt in totaal ongeveer 120.000 personen, de gemeente Rotterdam (exclusief gemeentelijke zorg en onderwijs) 19.000 en de US Federal Administration (dus niet meegerekend het personeel van alle deelstaten) ruim één miljoen mensen. Zelfs na correctie voor eventuele ‘appels en peren’ kan slechts de conclusie resteren dat de Europese Unie (EU) een dreumesbureaucratie heeft die veraf staat van een superstaat, zoals niet-weters soms beweren; ook met haar totaalbudget van tweederde van de Nederlandse rijksbegroting, waarvan minder dan 5% voor apparaatskosten, is zij een financiële dreumes. Zij moet dus wel een heel bijzondere werkwijze hebben om te kunnen functioneren. Inderdaad, want die 14.000 op beleid ingestelde ambtenaren zijn verdeeld over ongeveer 35 Directoraten-Generaal (DG’s) en Diensten met gemiddeld elk zo’n 25 beleidseenheden en runnen dus met minder dan twintig mensen een complete beleidseenheid, bijvoorbeeld Maritieme Veiligheid, Tabakspreventie of Chemische Stoffen. De gangbare praktijk (Van Schendelen 1998, 2002 en 2003) is dat per dossier het hoofd van de beleidseenheid een van zijn mensen aanwijst als dossierbeheerder (chef de dossier). Anders dan in ons land gebruikelijk is, beschouwt hij zich niet als probleemeigenaar maar als dossierregisseur. Een zogenaamd beleidsprobleem is niet zijn eigendom maar dat van organisaties in Europa en uiteindelijk van burgers. Met eventueel globale beleidsinstructies van hogerhand (College, Parlement en Raad) verzamelt hij per dossier de probleemeigenaren ofte wel de stakeholders. Deels kan hij die wel raden of vanuit het recente verleden weten, maar voor alle zekerheid lanceert hij tegenwoordig op de EU website of op andere wijze een call for interests. Door de wijd geopende deuren krijgt hij automatisch vele en vooral zeer diverse belangengroepen om de tafel, variërend van nationale ministeries en lagere overheden tot bedrijven, koepelorganisaties en niet-gouvernementele groepen (NGO’s), die elk hun eigen belangen en expertise hebben. De verdeeldheid van Europa of, mooier gezegd, haar pluralisme of, allermooist gezegd, haar democratie van vrije organisaties haalt hij naar binnen. Aanvullend kan hij zich laten bijstaan door onafhankelijke deskundigen uit instellingen van onderzoek en wetenschap. Om het aantal stakeholders hanteerbaar te houden, prefereert hij Europa-brede organisaties, dus niet louter nationale. De grensoverschrijdende bundeling van belangen beloont hij graag. Die organisaties vraagt hij om personen die namens hun organisatie kunnen meespreken (representativiteit) en inzake het dossier(gebied) deskundig zijn (expertise). Hij voegt deze experten samen tot een expertencomité. Hiervan bestaan er zo’n 1.800 met daarin zo’n 80.000 insourced experts, die equivalent zijn aan globaal 5.000 full-timers (fte). Voor ongeveer de helft komen zij uit de publieke, respectievelijk de private sector, met een onderverdeling van globaal tweederde tot eenderde naar centraal en decentraal niveau, respectievelijk bedrijfsleven en NGO’s. De decentralen en NGO’s nemen relatief toe. Waar meer vraag dan aanbod van plaatsen in een comité is, kan een comité worden gesplitst. 1
Inderdaad neemt hun aantal met de jaren verder toe. De experten krijgen geen enkel salaris, maar wel vergoeding van hun variabele kosten (vervoer, hotel, voedsel); de gemiddelde kosten van een comité bedragen op jaarbasis ongeveer 40.000 euro, minder dan de kosten van een secretaresse. Op Cartesiaanse wijze wordt de buitenwereld van experten dan aan het beleidswerk gezet. De leden van een expertencomité worden aangemoedigd het met elkaar eens te worden over wat eigenlijk het probleem is (green paper) en wat de oplossing voor dat probleem (white paper), waarna de bereikte consensus wordt omgezet in een juridische tekst die na akkoord wordt ingediend als wetsvoorstel ter beslissing door ofwel Parlement en Raad (15% van alle richtlijnen, verordeningen en beschikkingen jaarlijks) ofwel de Commissie indien deze daartoe eerder gedelegeerde bevoegdheden heeft (85% van het totaal). In dit laatste geval beslist de Commissie meestal via een van de speciale expertencomités, geheten comitologie, waarvan er ongeveer 450 bestaan. Functioneel zijn zij vergelijkbaar met onze binnenlandse zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s), variërend van adviesorgaan (zoals de SER) en regelgevingsorgaan (zoals PBO) tot uitvoeringsorgaan (zoals UWV). Daarnaast zijn er zo’n 25 grotere agencies voor onderzoek en inspectie, te vergelijking met bij ons bijvoorbeeld KNMI en VWA. En net zoals bij ons opereren deze speciale comités feitelijk los van de instellingen die de delegatie hebben verleend. De ideaaltypische kenmerken van het comitésysteem van de Commissie kunnen met enkele trefwoorden worden samengevat. Door de open toegang ontstaat er automatisch sterke competitie tussen vele diverse stakeholders met gespreide expertise die zij in ruil voor invloedskansen vrijwel gratis inbrengen en waarmee zij, paradoxaal, de dossierbeheerder in de regiestoel brengen. De probleemeigenaren worden als het ware parallel geschakeld. Om te voorkomen dat zij op één enkel dossier voor de volle winst zouden willen gaan, schakelt de dossierbeheerder volgende dossiers serieel. De vervolgagenda maakt de betrokkenen per agendapunt meer compromisbereid, want anders staan zij bij het volgende dossier geïsoleerd. Op hoger abstractieniveau zijn de passende trefwoorden voor dit ingenieuze bestuurssysteem: open participatie, ingebouwde legitimiteit, brede representativiteit, concurrerende expertise, realiseerbare effectiviteit en ingenieuze efficiëntie. Alles samen: de ‘Brusselse methode’ is een vorm van republikeins bestuur, met publieke en private belangenorganisaties als basiseenheden. De Commissie laat niet alleen de nationaal en Europees stevig gevestigde organisaties binnen, maar zij moedigt met tijdelijke faciliteiten ook nieuw opkomende belangengroepen aan tot beleidsparticipatie. De hier beschreven gangbare praktijk heeft de Commissie vervat in wat bij ons zouden heten ‘beginselen van behoorlijk bestuur’ (COM 2002/704 en 2002/713). Dat suggereert al dat er kennelijk ook uitzonderingen op die gangbare praktijk voorkomen. Inderdaad. Soms slagen in een comité zittende belangengroepen erin om de deur te sluiten voor nieuwe belangen of om met elkaar een beleidskartel te vormen. Of zij proberen na een tegenvallende uitkomst van een comité toch verhaal te halen bij Parlement en Raad, wat overigens niet werkt bij comitologie. Of de dossierbeheerder zelf zet de deur beperkt open en organiseert als comité zijn eigen coalitie tegen die van bijvoorbeeld andere beleidseenheden. Zo is de Tabaksrichtlijn van 2001 (COM 2001/37) het product van comités, inbegrepen comitologie, met daarin vrijwel alleen gezondheidsfreaks zoals bij ons van het ministerie VWS. En in 2005 ligt bij Parlement en Raad een voorstel van DG ENVI (Milieu) (COM 2003/622) om de deelname aan de vorming van Europees milieubeleid voortaan te beperken tot entitled groupings, kortom afhankelijk te maken van ballotage. Bottom-up instroom wordt dan vervangen door top-down selectie aan de poort. Deze beperkte openheid 2
wreekt meestal zichzelf, want scoort onnodig laag op participatie, legitimiteit, representativiteit, expertise, effectiviteit en efficiëntie. Vele buitengesloten groepen bezitten hindermacht en zullen vroeg of laat verhaal halen en afrekenen. Binnenlandse weerstanden Het voorbeeld van de Europese Commissie diende ertoe om aan te tonen dat republikeins bestuur geen utopie is, maar wel degelijk kan bestaan. Terloops legt het sterke en opmerkelijke contrasten bloot tussen de Europese en de Nederlandse bestuurspraktijk bij beleidsprocessen. Onze rijksoverheid is naar verhouding grootschalig en duur, leunt zwaar op eigen ambtenaren en ambtelijke expertise, organiseert zich beperkt open, doet nauwelijks aan systematische parallel- en serieschakeling van belangengroepen en belangen, onteigent volop de probleemeigenaren, heeft vaak een fragiel draagvlak bij andere belangengroepen, moet herhaaldelijk voornemens in heroverweging nemen, gaat bij inkrimping van middelen snel over tot outsourcing van taken en scoort per saldo laag op kwaliteiten als legitimiteit en effectiviteit. De diverse kenmerken hangen in belangrijke mate causaal samen en versterken elkaar. Dit laatste geldt ook voor de eerder genoemde en vrijwel tegengestelde kenmerken van ‘de Brusselse methode’. Met weinig ambtenaren en kosten haalt de Commissie met meestal open deuren de probleemeigenaren van buiten naar binnen en zet hen via de insourcing van hun experten, geschakeld parallel en serieel, aan tot onderlinge concurrentie om de uitkomsten die dan een hoge haalbaarheid hebben. Zo opereert zij in alle fasen van het beleidsproces, van ontwerp en (bij comitologie) beslissing tot uitvoering en inspectie. Zij doet dat republikeins, want in alle fasen laat zij stakeholders uit de publieke en private sectoren van de landen essentieel beleidswerk doen. Waar de Haagse dossierbeheerder zich vooral gedraagt als beleidsauteur (en in meervoud als auteurscollectief), is zijn Brusselse collega vooral beleidsregisseur. De vraag hier is waarom wij in Nederland de Brusselse aanpak, als voorbeeld van republikeins bestuur, nauwelijks of niet overwegen na te volgen. Wat zijn daarvan de mogelijke verklaringen? Bij afwezigheid van solide onderzoeksgegevens opperen wij hier drie hypothesen. De eerste is dat de meeste personen en organisaties in ons land onbekend zijn met ‘de Brusselse methode’. Dit kan echter toch niet waar zijn, want deze methode is al vijftig jaar oud, maar wel precies de time-lag die Heinrich Heine ons land toedicht! Dan zouden wij dus doof en blind zijn geweest, tot dusver. De tweede hypothese is dat de schaarse experimenten tot Brusselsachtig bestuur bij ons halfslachtig worden opgezet en dus teleurstellen. Dat gebeurt bijvoorbeeld wanneer men probleemeigenaren niet open maar selectief uitnodigt; hen wel entree maar geen invloed geeft; of hen niet parallel schakelt en hun belangen niet serieel. Dat zijn blunders van engineering, want een ingenieus apparaat kan men nooit als half ontwerp laten werken. Sinds voorjaar 2005 proberen enkele diensten van de gemeente Rotterdam, na een inspirerend werkbezoek van hun directeuren aan Brussel, die ‘Brusselse methode’ toe te passen op locale dossiers. De eerste dienst begon met onder meer het definiëren van relevante stakeholders. Fout, want daarover gaat primair niet zij maar de buitenwereld van stakeholders zelf. Zo komt de inspiratie snel tot expiratie, tot ondersteuning van de tweede hypothese. De derde hypothese is dat er sterke weerstanden bestaan tegen republikeins bestuur. Inderdaad zijn die aanwezig, vooral bij gevestigde belangengroepen en ambtelijke apparaten, inclusief de ambtenarenbonden. In bijvoorbeeld de SER bestaat sterk verzet tegen haar openbreking, hoewel haar moederorganisatie op Europees niveau alsmede het EESC (EU instelling naast het Parlement) al een 3
bredere samenstelling hebben. Koepelorganisaties van werkgevers en –nemers zijn afkerig van autonome deelname van hun achterban (branches, bonden, bedrijven, en leden) aan beleidsprocessen van een overheid. Ambtelijke weerstand bestaat vooral tegen de realiseerbare vermindering van het aantal ambtenaren bij een beperking tot dossierregie en zij komt uit zowel de apparaten als de ambtenarenbonden. Dit verzet is goed verklaarbaar uit vrees machtspositie te verliezen. Maar die vrees is merendeels ongegrond, want bestudering van de Europese Commissie leert echt anders; de derde hypothese gaat hier samen met de eerste. De Commissie werft liefst experten afkomstig van de ‘werkvloer’, bijvoorbeeld bedrijven, maar wel met representativiteit voor een grotere groep en zij versterkt aldus zowel de rol van de achterban als die van de koepels. Kleinschalige ambtelijke eenheden die een open-procesregie voeren, komen juist in de driver’s seat terecht, zoals de Brusselse paradox leert. De ambtenarenbonden verliezen wel aanhang, maar kunnen scoren op betere arbeidsvoorwaarden voor de overblijvers. De tegenstanders van republikeins bestuur hanteren ook verhevener argumenten dan machtsverlies, vermoedelijk mede ter camouflage daarvan. Laten we de zeven meest voorkomende en nogal theoretische contra-argumenten aanstippen en deels met Brusselse feiten tegenspreken: - Bedreiging van ‘politiek primaat’: beleidsdeelname van representatieve stakeholders verankert juist het maatschappelijke pluralisme in het politieke stelsel; in Brussel verlangt het Parlement die verankering ook; wel heeft het moeite met comitologie, zoals ook het Binnenhof dat heeft met wetsdelegatie en ZBO’s, waarmee het overigens zelf instemt. - Overlading van het systeem: een republikeins comitéstelsel stimuleert vanzelf een juist vroegtijdige bundeling en kanalisering van pluralistische diversiteit, dus minder overlading; het huidige alternatief van buitensluiting van sommige belangen (‘onderlading’) schaadt de beleidseffectiviteit en legitimiteit. - Suboptimale compromissen en conservatisme: volgens Adam Smith (1776) geeft een open en competitief systeem, beter dan een ‘closed shop’ of een (ambtelijke) ‘prijszetter’, juist de best mogelijke uitkomst; het Brusselse beleidssysteem staat eerder bekend als radicaal dan als conservatief. - Hindermachten over de vloer: die hindermachten zijn er al maar worden bij republikeins bestuur juist minder hinderlijk, want deels neutraliseren zij elkaar; bij het beleidsproces betrokken geraakte stakeholders hinderen achteraf minder. - Technocratisch: niet ‘eigenwijze’ technocraten maar gepolitiseerde en ter zake deskundige belangengroepen oefenen invloed uit; de procesaanpak is wel technocratisch of Cartesiaans: elk groot ‘probleem’ wordt verkleind tot oplosbare partikels. - Individuele burger op afstand: die blijft overal en altijd meestal op afstand (prettig voor wie overlading vreest); stakeholders concurreren met elkaar volop op ‘representativiteit’ en versterken aldus de verticale verbinding met de burgers; zwak georganiseerde burgers kunnen tijdelijke faciliteiten krijgen. - Kostbaar: dit is de meest evidente gotspe, zoals de Brusselse praktijk leert; het huidige Haagse commissiestelsel (om te zwijgen over consultants) kost een veelvoud (BB, 2004) dat dan vrijvalt. De conclusie kan zijn dat betere tegenwerpingen nodig zijn. De voornoemde klinken typisch als gelegenheidsargumenten van degenen die periodiek deel hebben aan de macht ofwel van regenten en die dit zo willen houden. Kennelijk hebben ook zijzelf veel politiek wantrouwen, in dit geval tegen (meer invloed van) burgers. Eerder onderzoek (Daemen, 1981) toonde al dat gekozenen (Tweede Kamerleden) nog cynischer zijn over kiezers dan andersom het geval is.
4
Er bestaat binnenslands overigens ook wél enige steun voor republikeins bestuur. Ten eerste bij belangengroepen die nu niet worden toegelaten in adviescommissies, officiële organen, overlegplatforms, departementale commissies en andere halfgesloten arrangementen. Dat kunnen permanente outsiders zijn zoals bejaarden- en patiëntengroepen, maar ook incidentele zoals de industrie die wordt geweerd op milieudossiers (dan wel andersom). Ten tweede bij enkele politieke partijen die vanuit ideologie (D66) of minderheidspositie (GroenLinks) belang hechten aan openbreking van die half-gesloten arrangementen, die nu de verbindingen tussen maatschappij en staatsapparaat verzwakken of afknijpen. En ten derde bij praktijkmensen die, deels wél de Brusselse methode kennende, het nut en de noodzaak zien van republikeins bestuur omdat elk alternatief onpraktischer is. De binnenlandse tegenstelling bestaat, kortom, uit aan de ene kant vooral insiders, ambtenaren en theoretici versus aan de andere kant vooral outsiders, enkele politieke partijen en praktijkpersonen. De tweede groep moet, zoals haar voorgangers in de Middeleeuwen, een uphill battle voeren die zwaar zal zijn want ook de harde machtsvraag betreft. De motiverende rechtvaardiging tot deze politieke strijd is eigenlijk simpel: voor republikeins bestuur is geen beter alternatief, want dit noodzaakt manifeste machthebbers en machtsuitdagers om behalve op de horizontale as van het politieke stelsel ook op de verticale meer te gaan bewegen. Betere conflictregulering met burgers en daarmee stabilisering en praktische democratisering van het politieke stelsel kan uiteindelijk ook hun belang zijn. Democratie is niet alleen een ‘aardig idee’ voor denkers, maar ook een bestaansmiddel voor doeners.
[Fragment uit: R. van Schendelen, ‘More Machiavelli in Brussels: the art of lobbying the EU’, forthcoming tekst op basis van 3e editie (AUP, 2010) tbv Duitse vertaling 2012] The Commission’s Assistant Layer of Experts Who is the Commission really? How can it produce its big volume of outputs via such a small-sized policy staff, less than twenty policy staff per policy unit? The Commission totters almost permanently on the brink of both volume and content overload. To survive, it applies various solutions. On the one hand, it reduces the overload by standard methods like setting priorities, combining issues and phasing policy actions [Deutsch, 1963; Easton, 1965]. On the other hand, it expands its capacities in two ways. One is the outsourcing parts of policy work to national authorities (implementing directives, inspection and enforcement) and consultancies (research and advice). The second way is the in-sourcing of people from the outside by four main techniques: (1) hiring temporary personnel, (2) setting ENDs to work inside, (3) holding public consultations and (4) inviting experts from interest groups around its tables. The first two fall under personnel policy. The third technique attracts more interest groups beyond the circles of the more established ones and the fourth takes place through many expert groups and comitology committees [Larsson, 2003; Van Schendelen, 2003 and 1998]. By the last two techniques the Commission creates an administrative culture of wide consultation (COM 2002/ 744) or ‘deliberative democracy’ [Tanasescu, 2009] and receives from the many interest groups highly diverse expertise and signs of support at very low costs. For example, the close to 120.000 experts under the fourth technique, on average meeting around three times a year, are reimbursed for only their marginal costs (hotel, food and ticket), which add up to an estimated average of 50.000 euro per group or
5
committee annually and is less than one consultant’s report. If all experts would work for the Commission on average ten days a year, they represent a staff equivalent of about 5.000 full-timers; this workload is a low estimate [HeardLauréote, 2010]. The last two techniques we shall detail now. Public consultations are an old technique to get broader input, both institutionally (ESC and COR), semi-permanently (OCMs) and ad hoc (hearings, open days, meetings and the like) [Tanasescu, 2009]. New is the online consultation (OC) that started in the early 2000s, boomed since the 2006 E-Participation Initiative and now comprises about 130 consultations annually, each with a short deadline, open to every interested person, group or organization and attracting often hundreds of responses [Quittkat, 2011]. Via a questionnaire attached to a communication on a controversial matter, the Commission applies them in its earliest policy phase, even before a green paper. The OC on ‘An Integrated Maritime Policy’ (COM 2007/ 575) has coined this early method as blue paper. On its website (SG and Your Voice in Europe) the Commission publishes the respondents and its planned next steps (‘roadmap’). The OC gets mixed appreciation. Some established interest groups regret its open-endedness, their own free delivery of information without low chance of influence, and the influx of new challengers. Some MEPs and member states show mixed feelings about the many OCs in their ‘backyard at home’ [Bouwen, 2007]. Some Commission’s officials in charge of OCs raise doubts over the workload of handling all responses. From the 2011 OC on the new Agricultural Policy for after 2014 they received more than 6.000 responses, which they outsourced for analysis to a consultancy. They also regret that stakeholders cannot be brought to negotiations online, as this can only happen in direct meetings. To them the OC is not an alternative but a preceding supplement to expert groups. To the interest groups the blue paper gives an early warning about ‘what is starting in the pipeline’. Expert groups, bearing also names like task force, scientific committee and interface, are formed by the Commission alone and provide it with expertise and advice for its legislative proposals (first box of figure 2.1) and delegated acts (last box of figure 2.1) [Gornitzka and Sverdrup, 2008; Larsson and Munk, 2007]. The groups stand symbol for the contrast between the EU’s skeleton and its flesh and blood as they, lacking formal powers and not taking formally binding decisions, assist the Commission in filling blank A4-format paper with proposals that usually become binding later on. Each group is directed by a ‘chef de dossier’ having a mandate within a few crucial limits (pickets) set by the upper levels of the Commission, such as policy frame, legal basis, budget and time line. An expert group tends to work in three consecutive (‘Cartesian’) steps. It starts with putting a broadly shared definition of ‘the problem at stake’ on a green paper, followed by listing solutions to that problem in a white paper and finally considering the pre-draft text of the proposal. The real number of expert groups is unclear. On its (incomplete) register the Commission’s SG mentions about 1.400 expert groups in 2010, not including subgroups, ad hoc ones and those run by Commission Agencies, but inside estimates come to about 2.000 groups at all. The higher number would imply that a DG or Service holds on average about 55 expert groups, being less than three per policy unit. They are composed of outside people, who have personal expertise and represent a major stakeholders’ platform, organization or domestic authority. To newly arising and weakly organized interest groups like NGOs the Commission can grant a temporary subsidy for getting empowerment. In 2010 the total number of 6
experts is estimated at about 100.000 people, hence around fifty members (or alternates) per group. According to older research the experts come from (roughly fifty-fifty) both interest groups from government (central and decentralized) and private ones (business and NGOs) [Van Schendelen, 1998]. Recent research, based on the Commission’s register, shows roughly the same picture [Gornitzka and Sverdrup, 2011]. Comitology committees share the Commission’s powers for implementing acts and have to approve the proposals (lowest box of figure 2.1) [Christiansen and Larsson, 2007; Bergström, 2005; Larsson, 2003; Andenas and Türk, 2000; Vos, 1999]. Their number is officially about 300 but, including autonomous subcommittees, really around 350. Membership is officially one per member-state but, including alternates, in fact almost double, thus all together close to 20.000 part-time experts. Usually the members officially ‘represent their member-state’, but under this formula it is up to the national capital to decide who in such a committee shall sit behind the national flag. In fact, thanks to their domestic lobbying, frequently decentralized governments and private groups get their expert behind that flag. By legislative act the membership can also directly be assigned to non-governmental organizations, as applies to the Advisory Committee on Safety, Health and Hygiene in the Workplace that has members from ministries, employers and trade unions equally. Only representatives of political parties are fully absent in these committees. Intermezzo: The Commission’s Lobbying by ‘Brussels Method’ The way the Commission uses stakeholders in expert groups for drafting legislation and delegated acts or for deciding upon the latter, to be called here the Brussels Method, is as old as unique. The first parliaments in Europe were essentially budget committees (‘no taxation without representation’) with experts representing citizens [Bisson, 1973]. They are a case of functional democracy that allows ‘outstanding people’, now called representative experts, to be consulted or to co-legislate. By its quantity and quality this Brussels Method is without parallel in the member states and hence unique. Now we summarize how it is engineered if its order and form are perfectly applied. (1) On a new controversial matter the head of unit of the responsible DG appoints a lower official to manage, as ‘chef de dossier’, the process of consultation. (2) If found useful, an online ‘open call for interests’ is launched (blue paper) in order to attract new and even more diverse stakeholders. (3) The access to expert groups is equally open to all stakeholders that think to have an interest and thus it is not selective (cartel-like) to only a few. (4) If many stakeholders from one sector or region show up, they must nominate one as their common representative, which keeps the size of the expert group manageable. (5) The chef watches over the key pickets set by the Commission for promoting its agenda, such as the policy frame, legal frame, available budget and planned deadline. (6) The members meet in sessions, thus in parallel setting that allows a discursive and competitive exchange of views on facts and values. (7) Collateral or derived matters of interest to the members the chef sets in series for a future agenda.
7
(8) The chef invites the members to arrive at a more-or-less common definition of the problem (green paper), solution for it (white paper) and agreement with the predraft. If perfectly engineered this Brussels Method creates great benefits to both the Commission and the stakeholders. With minimal investment of staff it gains maximal quality of highly diverse field-expertise and signs of support. In exchange for this the stakeholders get a fair chance to get some footprint on the pre-draft. The open access automatically creates a diversity of interests, which saves the Commission from an interest cartel and gives the different stakeholders a title to be represented. By blue paper and small subsidy the Commission can mobilize more and new interest groups, about whom the incumbent stakeholders may have mixed feelings as the newcomers may become either opponents or friends. By demanding from similar stakeholders to enter common networks and to nominate a common representative, the Commission gets a better integrated Europe and those stakeholders, sharing their interests, can get more influence at lower costs. By setting pickets for deliberation the Commission manages the expectations of the members, who from their side can pragmatically focus on their room to manoeuvre. The setting of stakeholders in parallel and interests in series creates a compromising culture that gives the Commission a feasible and legitimate outcome and the members a piece of the cake ‘either now or then’. The Cartesian procedure from green to white paper and draft text disciplines and speeds-up the process, which is welcomed by all. Internal competition and external representation make the process transparent, which effect brings respect to the Commission from outside but often mixed feelings to the stakeholders. The greatest paradox is that by its Brussels Method and supplementary consultations the Commission’s ‘chef de dossier’ usually gets the driver’s seat of the process [Lintner and Vaccari, 2007]. In short, the Commission is leading by numerous anonymous chefs and so a case of ‘anonymous leadership’, hardly described in literature. The Brussels Method is, of course, sometimes applied imperfectly. The chef may make mistakes of application. For example, in the mid-2000s chefs inside DG ENVI and DG SANCO several times (e.g. on the dossiers of Reach and Tobacco) kept access limited to only befriended stakeholders, which resulted in big problems of legislation, acceptation and implementation. Experts too can fail to behave as professionals, such as when they deliver false information, not keep promises or refuse to compromise. In such cases of failure the head of unit or the other experts usually soon intervene and try to correct, as otherwise they lose the method’s benefits. In the domain of comitology committees the Brussels Method is applied imperfectly too, as particularly their access is usually under control of the national or decentralised governments. Frequently the Commission corrects this shortcoming by also involving its expert groups on texts for the comitology procedure, as this is not forbidden and thus allowed. The sociology of groups and committees makes the distinction between the two even more diffuse than suggested by legalistic theory [Van Schendelen, 1998]. Both variants can be highly influential. By defining ‘problems’ and suggesting ‘solutions’ expert groups at least frame the policy climate in an area. Often they have a strong impact on the Commission’s agenda and proposals. Advisory committees can influence by delaying their position to the utmost and examination committees by 8
threatening with a blocking QMV. Expert groups are often involved in drafts for comitology, while committees are asked on legislative drafts. Some experts sit in both variants. Many experts are ignorant about the formal status of their group or committee. Their interest is not formal power but influence. Powerful examination committees can lack influence, and powerless expert groups or advisory committees can be influential. Influence, in short, is a variable that depends on many factors. Individual experts get influence if they are seen as expert and representative, which perceptions they like to cultivate but can be contested. Particularly experts from governments and NGOs are often not considered representative as they behave like trustees rather than delegates, and increasingly they are set at issue in both EU and their country [Warleigh, 2003]. A group or committee gets influence when it achieves to come to a common position, which is dependent on many internal and external factors. The whole mechanism of groups and committees puts a strong footprint on the Commission’s performance. Under reference to figure 1.2, the understaffed Commission can be assessed as a most intelligent lobby group. It organizes its intelligence lobby not by going windowout itself, but by openly inviting different stakeholders to expert groups. In the less open comitology committees it makes the best of it. The many controversies are housed in heavy deliberative arenas that give better information and indicators of support (MI²). By public consultations it gets even more checks and balances of information. By subsidies it stimulates stakeholders to establish new platforms, so creating new supply lines of information and support [Coen, 2007]. It promotes the bundling or engrenage of domestic bodies into an EU network [Leonard, 1999] that often develops into an EU Agency with its own deliberative arenas. For every upcoming arena it sets in advance by Triple P its pickets of law, policy, time and budget. By all competition on facts and interests, not to say its prudent ‘divide and rule’ in Machiavelli’s style, it usually comes to sit in the driver’s seat. The ‘chefs de dossier’ act like public affairs managers and all together like a big and flat PA desk. With a small investment on reimbursements and management, thus with high ‘intelligent laziness’, this virtual desk can monitor, on many different dossiers simultaneously, countless different interest groups, collect diverse information, test the feasibility of its ideas and influence the participants window-in directly. Almost for free it gets a substantial and high-quality assistant workforce that helps to depoliticise issues in a Cartesian (rational, scientific and technical) fashion, to combine argued consensus and bargained compromise [Prins, 2008] and to get its proposals and decisions largely accepted by the EP and Council, whose members always find domestic stakeholders at the Commission’s side. It is, in short, a great manager of lobby groups [Bouwen, in Coen and Richardson, 2009] that, from their side, accept its invitations willingly, as these provide low-cost channels to influence each other, the Commission and, ultimately, the Official Journal. All this is unique for EU and different from most national practices that tend to allow entrance to only few stakeholders that are structured not parallel but sequentially. In its intelligent approach, the Commission is more clever than most member states [Lord, 1998, 29].
9
