POLICY PAPER #3 EEN KLOKKENLUIDERWETGEVING: WAAROM (NIET)?
Inleiding
Transparency International Belgium (TI-B) heeft voor het eerst een evaluatie van het « Nationale Integriteitssysteem » (NIS) van België opgesteld, volgens een methodologie die door het Internationaal Secretariaat van de organisatie ontwikkeld werd. Dit onderzoek vormt het onderwerp van het rapport « Evaluatie van het Nationale Integriteitssysteem” (307 pagina's) gepubliceerd in mei 2012. Het rapport voor België is gebaseerd op de evaluatie van dertien “pijlers” of instellingen1, waarvan steeds drie dimensies worden beoordeeld. De eerste dimensie heeft betrekking op de algemene capaciteit, die gedefinieerd wordt in termen van beschikbare middelen en het juridisch statuut van de instelling, die aan de basis liggen van haar doeltreffendheid. De tweede dimensie 1
Met name: (1) Wetgevende macht ; (2) Uitvoerende macht ; (3) Rechterlijke macht ; (4) Publieke sector ; (5) Wethandhavingsdiensten ; (6) Verkiezingsautoriteit; (7) Ombudsman; (8) Rekenhof ; (9) Anticorruptiediensten ; (10) Media ; (11) Maatschappelijk middenveld ; (12) Politieke partijen ; (13) Bedrijfswereld.
verwijst naar de regelgeving met betrekking tot het bestuur en de werking van de instelling. De derde dimensie tot slot heeft betrekking op de mate waarin de instelling de toegewezen rol vervult in het anticorruptiesysteem2. Het rapport stelt voor elk van die pijlers een reeks aanbevelingen voor. De toepassing daarvan moet leiden tot een beter integriteitssysteem in België, tot een beter bestuur op alle niveaus en tenslotte tot een meer rechtvaardige maatschappij.
Eén van deze aanbelevingen is het invoeren van een bescherming voor klokkenluiders (‘Whistleblowing’) daar waar deze niet bestaat.
Het klokkenluiden
Via nieuwskanalen horen we over fraude, roekeloosheid, en misbruik in organisaties. Het gebeurt echter niet elke dag dat er op bestuursniveau nagedacht wordt hoe we dergelijke wanpraktijken beter kunnen voorkomen en sneller kunnen detecteren. Deze paper schotelt een aantal denkpistes voor aan de hand van drie vragen. -
Zijn er redenen om geen klokkenluiderregeling te hebben?
-
Zijn er dwingende redenen om wel een regeling te hebben?
-
Kan zo'n regeling werken?
1. Zijn er redenen om geen klokkenluiderregeling te hebben?
De meest gehoorde redenen zijn « het zit niet in onze cultuur », « we hebben dat niet nodig », « het zet kwaad bloed ».
Paradoxaal genoeg is het argument « het zit niet in onze cultuur » een universeel gegeven. Het argument komt voor in elk publiek debat: in West-Europese landen verwijst men naar een nazi-tactiek: in Oost-Europa naar de Stasi of de KGB; in Zuid-Afrika de impimpis; in Noord-Amerika kan het niet omdat het anti-loyaal zou zijn; in Aziatische landen is er de collectiviteit; en in Australië dacht men dat hun cultuur van 'mateship' het niet toeliet. 2
Het rapport wijst met name op haar rol om effectief toezicht te houden op overheidsniveau (voor de wetgevende macht) en om corruptiezaken voor de rechter te brengen (voor de wethandhavingsorganen).
Toch zijn er in al die regio's landen die een regeling en een wettelijke bescherming bieden aan zij die wanpraktijken willen melden. Waarom? Omdat de aaneenrijging van schandalen aantoonde dat mensen wel willen spreken en dat terecht ook doen.
Het is ook zo dat we sterk onderschatten hoe groot de steun vanuit de maatschappij is voor mensen die wanpraktijken melden. Professor Wim Vandekerckhove heeft net een onderzoek afgerond naar de attitudes van de Britse bevolking ten aanzien van 'whistleblowing'. 3 Vier op vijf zegt dat mensen die wanpraktijken melden ondersteuning verdienen. Daartegenover denkt iets minder dan de helft dat ook de hele bevolking die mening deelt. Eerder onderzoek in Australië toont dezelfde discrepantie.
Het belangrijke punt hier is dat er meer steun is voor 'whistleblowers' dan men denkt. Als het 'niet in onze cultuur zit', dan blijkt de overgrote meerderheid van de bevolking a-cultureel te zijn.
Wat zou die Belgische cultuur dan wel zijn? Als het geen cultuur van melden is, van bezorgdheden uiten, wat is het dan wel? Is het zo dat Belgen geen gevoel hebben voor rechtvaardigheid? Is het zo dat Belgen geen professionele normen hebben? Is het zo dat Belgen geen oordeel vormen over situaties die ze tegenkomen, ook in de context van hun werk? De filosoof Immanuel Kant zou hierop antwoorden: Belgen zijn mensen, dus hebben ze verstandelijk vermogen, en dus maken ze oordelen in term van goed en slecht.
Wat is dan de Belgische cultuur? Dat Belgen wel kunnen oordelen, dat ze wel zien en weten wanneer iets fout loopt, maar daar niet over spreken? Wordt er dan op de Belgische werkvloer niet gefluisterd en geroddeld, zijn er in België dan geen weetjes of 'running gags'? De 'compliance officers',
kwaliteitscontroleurs,
auditeurs,
en
bestuurders waarmee
Wim
Vandekerckhove sprak, zeiden nochtans van wel. En ze hebben de grootste moeite om dat 3
Vandekerckhove, W. (2012) http://ssrn.com/abstract=2176193
UK
Public
Attitudes
to
Whistleblowing.
Beschikbaar
op:
gefluister en die weetjes op te vangen. Belgen spreken wel, maar op de verkeerde plaats. Ze uiten hun bezorgdheden over wanpraktijken tegen mensen binnen de organisatie die ze vertrouwen, of die ze nog kennen van vroeger, maar lang niet altijd tegen personen die een mandaat hebben om de wanpraktijk recht te zetten.
Een tweede vaak gehoord argument is dat een klokkenluiderregeling « in mijn organisatie niet nodig is ». De cultuur is goed en mijn deur staat altijd open. Men vergeet dan wel dat een ‘open-deur-politiek’ de minst efficiënte en minst geloofwaardige is inzake organisatie-ethiek. Een open-deur maakt de organisatiecultuur niet beter, en in een goede organisatiecultuur maakt het weinig uit of de deur dicht is of niet. Van belang is of men al dan niet durft te kloppen.
Bovendien is het zo dat zelfs goede organisatieculturen klokkenluiderregelingen nodig hebben. Onderzoek in Nederland toont aan dat in organisaties met een grote interne transparantie inzake taakomschrijving, taakverdeling, en informatiedeling, en waar het management als integer wordt beschouwd, medewerkers minder geneigd zijn elkaar direct aan te spreken op fouten, en ook minder geneigd zijn hun directe chef op de hoogte te brengen van wangedrag.4 Waarom? Omdat men in die goede organisatieculturen verwacht dat het management wel zal ingrijpen. Ook in een goede organisatiecultuur is bijgevolg een klokkenluiderregeling nodig - om duidelijk te maken dat het management niet overal en altijd kan zijn en niet alles kan zien.
De derde populaire reden om regelingen af te wijzen is dat ze kwaad bloed zouden zetten, dat ze een sfeer van wantrouwen zouden creëren. Ook dit is geen geldige reden. Ten eerste omdat het alternatief van een regeling - namelijk geen regeling - hetzelfde kan worden verweten. Belgen oordelen en gaan dan fluisteren en roddelen, wat evenmin bevorderlijk is voor het vertrouwen en de werksfeer.
Bovendien is het geen effectieve manier om een wanpraktijk te stoppen. In onze huidige organisaties zijn we onderling sterk afhankelijk van elkaar om het werk te klaren. Meer dan voorheen. Die interdependentie maakt dat als er iets fout loopt en we dat niet kunnen rechtzetten 4
Kaptein, M. (2011). “From Inaction to External Whistleblowing: The Influence of the Ethical Culture of Organizations on Employee Responses to Observed Wrongdoing. Journal of Business Ethics n° 98, pp. 513-530.
- zelf of door te melden - we snel en sterk gedemotiveerd geraken. Elk onderzoek naar 'organisational justice' zal dat bevestigen.
Ten tweede is de « kwaad bloed » reden geen geldige reden omdat klokkenluiderregelingen niet noodzakelijk kwaad bloed zetten. Het hangt of van welke regeling geïmplementeerd wordt en hoe. Conclusie: de redenen om geen klokkenluiderregeling te hebben, zijn gebaseerd op foute veronderstellingen, en dus geen geldige redenen. Dat brengt ons bij de tweede vraag.
2. Zijn er dwingende redenen om wel een klokkenluiderregeling te hebben?
Gezien er veel dergelijke redenen bestaan, zullen we ons hier slechts tot drie redenen beperken en kort hun onderling verband schetsen.
Het doel van klokkenluiderregelingen is dat wanpraktijken vroeg gecorrigeerd kunnen worden, voordat deze in een schandaal uitmonden. Stoppen of corrigeren van wanpraktijken is dan nog mogelijk zonder dat daar noodzakelijk symbolisch koppen moeten voor rollen. Vroege correctie is een eerste dwingende reden om een regeling te hebben. Een late correctie is altijd een te late correctie, en als het schandaal escaleert spreken mensen toch, ondanks de gevaren die ze zonder regeling lopen.
Daarmee verbonden is de tweede reden. Klokkenluiderregelingen responsabiliseren leidinggevenden. Al te vaak verschuilt management zich achter het argument dat ze niet wisten wat er allemaal gebeurde. De kloof tussen werkvloer en leiding is een feit, maar geen afdoend excuus. Een klokkenluiderregeling moet aanmoedigen om bezorgdheden bij leidinggevenden te uiten, maar moet tegelijkertijd mogelijk maken dat we weten wanneer leidinggevenden geen gehoor geven aan bezorgdheden van hun medewerkers.
Dat brengt ons bij de derde dwingende goede reden voor klokkenluiderregelingen. Een regeling is cruciaal voor het vertrouwen van de samenleving in haar organisaties. In elke organisatie gebeurt wel eens iets wat onprofessioneel of onethisch is. We moeten daarin realistisch zijn. Dat op zich schaadt het vertrouwen niet. De samenleving heeft er ook geen baat
bij dat ze alles zou weten wat er fout loopt. Elke wanpraktijk direct publiek maken draagt ook niets bij tot het corrigeren van de wanpraktijk: 'trial by media' maakt organisaties niet beter. Organisaties moeten – en dit is essentieel - eerst kansen krijgen om zelf hun eigen fouten recht te zetten. Dit is in het publieke belang. Maar het is evenzeer in het publieke belang dat de samenleving te horen krijgt wanneer organisaties hun eigen fouten niet kunnen of willen corrigeren. Die verschillende stappen vallen alleen te borgen met een klokkenluiderregeling.
De conclusie met betrekking tot dwingende redenen voor een klokkenluiderregeling is dat er een regeling moeten zijn, op voorwaarde dat we ze kunnen laten werken. Dat brengt ons bij wellicht de meest cruciale vraag.
3. Hoe kunnen we een regeling laten werken?
Een goede regeling maakt gebruik van een getrapt systeem. Het kernidee van een getrapt systeem is dat fouten het best gecorrigeerd worden door de mensen die zo dicht mogelijk staan bij waar deze fouten gebeuren. Het uitgangspunt is dat we ook vertrouwen hebben dat dit zo gebeurt, maar dat er ingegrepen wordt als dat niet zo blijkt te zijn. Een beetje het principe van de subsidiariteit: alleen als alles goed gaat en er snel gecorrigeerd wordt weet niemand anders het en hoeven ze dat ook niet te weten.
Een getrapt systeem heeft een aantal interne trappen: directe chef, afdelingshoofd, vervolgens een centrale audit of onderzoeksentiteit. Pas na de interne trappen komt de externe trap. De regeling is dan dat iemand van een volgende trap gebruikt maakt enkel wanneer de vorige niet werkt.
Maar daarmee is de kous niet af. Een klokkenluiderregeling kan pas zo werken als ze deel uitmaakt van een cultuurproject dat gericht is op het werkzaam maken van de interne trappen. Kunnen we om met kritiek? Kunnen we iemand aanspreken op fouten of onprofessionele handelingen? Kunnen we advies krijgen bij ethische dilemma's?
De externe trap is noodzakelijk maar is een middel van laatste toevlucht. Zowel wat
betreft het corrigeren van de wanpraktijk als wat betreft de melder. De enige goede oplossingen zijn diegene die intern mogelijk zijn. Eens een melder extern moet gaan komt het niet meer goed. De wanpraktijk is dan te groot om snel en doelmatig opgelost te raken, en voor de melder zijn dan bescherming en compensatie nodig.
Wat zijn cruciale elementen voor een goede werking van interne regelingen? Dat hangt van de organisatie af. Er is geen 'one size fits all'. Maar wel belangrijk is het volgende: - Er is nood aan een 'no blame culture' voor fouten - het is belangrijker recht te zetten dan te bestraffen. Daar staan uiteraard limieten op. - In Europese landen moeten we zeker een rol voor vakbonden vinden in interne regelingen. Daar is momenteel nog te weinig aandacht voor. Mogelijke rollen zijn adviesverlening of zelfs een van de interne meldpunten. - Het intern communiceren van goede cases. Onderzoek toont aan dat de meeste mensen niet melden omdat ze niet geloven dat het iets zal uit maken. Het communiceren dat er mensen gemeld hebben en wat daardoor is rechtgezet binnen de organisatie versterkt het vertrouwen, niet alleen in de regeling maar in de hele organisatie. Het draagt bij tot een goede en sterke werksfeer.
Laten we tot slot terugkomen op de Belgische cultuur. Het is geen kenmerk van de Belgische cultuur om geen ethiek te hebben. Elke cultuur heeft ethiek. Het is evenmin een kenmerk van de Belgische cultuur om te zwijgen. We spreken wel en uiten wel onze bezorgdheden. We doen dat evenzeer als in andere culturen, maar misschien op een andere manier, misschien op andere plaatsen. Een klokkenluiderregeling kan bijgevolg perfect in België, maar wellicht moeten we naar een Belgische manier zoeken. Paper gebaseerd op de tussenkomst van Wim Vandekerckhove5 van de University of Greenwich Business School tijdens de conferentie ‘Les agents publics ont l’obligation légale d’informer et le besoin d’être protégés’ georganiseerd door Transparency International Belgium op 30 november 2012 te Namen.
5
Professor aan de University of Greenwich Business School, expert inzake ‘Whistleblowing’
De aanbevelingen van Transparency International Belgium binnen het NIS kader
Pijler 4 : Publieke sector Regels en instrumenten aanvullen die de integriteit van ambtenaren ondersteunen Een performante regeling ter bescherming van klokkenluiders (”whistleblowing”), meer bepaald voor aangiftes op basis van artikel 29 Sv: door de wetgever en de uitvoerende macht Pillier 13 : Bedrijfswereld De regels inzake Corporate governance bekrachtigen Invoeren van ethische codes en regelgeving die klokkenluiders beschermen a) Wettelijke bescherming van ‘klokkenluiders’ (whistleblowing) in de privé-sector, op te nemen in de Belgische Corporate Governance Code en in de wet die er de inhoud van overneemt: door de wetgever/de uitvoerende macht b) Debat voeren over de opportuniteit van een collectieve arbeidsovereenkomst aangaande een beschermingssysteem voor klokkenluiders: door de bedrijven, hun federaties, de vakbonden
This Policy Paper is part of a series published in the framework of TI’s European National Integrity Systems study conducted in Belgium with financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Commission Directorate-General for Home Affairs. This publication reflects the views only of Transparency International Belgium, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein. © 2012 Transparency International Belgium. All rights reserved.
Prevention of and Fight Against Crime. With financial support from the Prevention of and Fight Against Crime Programme. European Commission - Directorate-General Home Affairs
