DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE
PROF. DR. V.J.J.M. BEKKERS
MR. DRS. B. FOEDERER
ONDERZOEKSPROGRAMMA INTERNET EN OPENBAAR BESTUUR 2001
TEN GELEIDE
Het Internet relativeert de betekenis van afstand en plaats, hetgeen ingrijpende gevolgen heeft voor het functioneren van het openbaar bestuur. Afstand en plaats zijn belangrijke ontwerpvariabelen voor de inrichting van de overheid, het verloop van beleidsprocessen, en voor de dienstverlening aan de burger. In het kader van het onderzoeksprogramma ‘Internet en openbaar bestuur’ is door de Belastingdienst de vraag gesteld, of de door het Internet gerealiseerde relativering van afstand ook gevolgen heeft voor de externe en interne ‘compliance’ c.q. betrokkenheid van belastingplichtigen resp. de eigen medewerkers. Voor de beantwoording van deze vraag zijn twee wegen bewandeld. Ten eerste is een literatuurstudie verricht die uit twee delen bestond. Het eerste deel richtte zich op de vraag, of bepaalde met de afstand tussen belastingplichtigen en de Belastingdienst samenhangende factoren door het Internet aan verandering onderhevig zijn. Ten tweede werd in kaart gebracht welke betekenis werken-op-afstand c.q. telewerken heeft voor de betrokkenheid van de medewerker bij de organisatie. De tweede weg die werd bewandeld, kreeg de vorm van een drietal essays. Deze essays hadden eveneens het begrip afstand tot doel, maar trachtten uit een bestuurskundige, organisatiekundige en filofisch-ethisch optiek een aantal reflecties voor het voetlicht te brengen. In dit deelproject speelde afstand geen rol. Het was het resultaat van een fysieke en virtuele coproductie tussen verschillende personen die op verschillende locaties hun steentje bijdroegen aan het project. Bram Foederer, Paul Frissen en Dorieke van der Haar participeerden van de zijde van de Katholieke Universiteit Brabant, terwijl van de zijde van de Belastingdienst Paul Strijp bij het project betrokken was. Hun inbreng en betrokkenheid mogen niet ongenoemd blijven. Ondergetekende fungeerde namens de Erasmus Universiteit als deelnemer en projectleider.
Rotterdam, 16-1-2001. Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers Erasmus Universiteit Rotterdam.
INHOUDSOPGAVE DEEL I: DE ESSAYS AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF PAUL FRISSEN (KUB)
PAGINA 7 9
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF JOS DE MUL (EUR)
17
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING VICTOR BEKKERS (EUR)
25
DEEL II: DE WORKSHOP
37
VERSLAG VAN DE WORKSHOP “ICT EN AFSTAND” UTRECHT, 13 DECEMBER 2000
39
DEEL III: BASISDOCUMENT
45
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE VICTOR BEKKERS (EUR) EN BRAM FOEDERER (KUB)
47
INLEIDING
48
DEELRAPPORTAGE I / DE EXTERNE DIMENSIE: ICT EN COMPLIANCE
50
1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.4
50 50 51 51 51 52 52 53 54 54 54 55 57 58 59
INLEIDING AANLEIDING TOT ONDERZOEK BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK INHOUD FACTOREN VAN COMPLIANCE AFSCHRIKKING PLICHTSBESEF CONSULENTEN OVERIGE FACTOREN GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN COMPLIANCE AFSCHRIKKING PLICHTSBESEF CONSULENTEN OVERIGE FACTOREN SAMENVATTING EN CONCLUSIES
DEELRAPPORTAGE II / DE INTERNE DIMENSIE: WERKEN OP AFSTAND
61
2.1 2.1.1
61 61
INLEIDING AANLEIDING TOT ONDERZOEK
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 4
INHOUDSOPGAVE 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.4
BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK INHOUD MOREEL GEDRAG, COHESIE EN BINDING MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS COHESIE EN BINDING WERKEN OP AFSTAND: MORALITEIT, COHESIE EN BINDING MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS COHESIE EN BINDING SAMENVATTING EN CONCLUSIES
762 62 62 63 64 65 65 67 68
SAMENVATTING EN CONCLUSIES
70
REFERENTIES
75
AUTEURSBESCHRIJVING
80
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 5
DEEL I DE ESSAYS
X
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF
PAUL FRISSEN (KUB)
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF BEGRIP Afstand is in eerste instantie een begrip uit de fysieke wereld. Het is een aanduiding van ruimtelijke verwijdering dan wel nabijheid. We kunnen de afstand tussen twee plaatsen uitdrukken in kilometers. Een geringe afstand tussen twee personen kan centimeters of decimeters bedragen. Het is deze ruimtelijke of fysieke afstand die door technische ontwikkelingen op het gebied van informatievoorziening en communicatie (ICT) lijkt te worden gerelativeerd. De computer die ik thuis op mijn bureau heb staan kan over grote afstanden effecten sorteren en is met miljoenen computers over de hele wereld verbonden in een netwerk van netwerken - het internet. Daarmee is al aangeduid dat afstand niet alleen een fysiek of ruimtelijk begrip is, maar ook een sociaal. Afstand duidt immers ook op relaties tussen mensen, groepen, organisaties en sociale systemen. Afstand in sociale zin is ook een vorm van verwijdering of nabijheid, maar heeft meer met zingeving dan met kilometers te maken. We spreken dan over afstand tussen sociale klassen, tussen etnische groepen, tussen politieke of maatschappelijke opvattingen, tussen hiërarchische lagen, tussen sexen. Wordt de afstand geringer dan neemt de gelijkheid of gelijkwaardigheid toe. De variëteit blijft weliswaar bestaan, maar de verschillen zijn niet onoverkomelijk. Ze zijn draaglijk, acceptabel of zelfs nastrevenswaardig. Daarmee is ook de derde betekenis van afstand duidelijk: de normatieve. Afstand kan in morele zin gewenst zijn. De wetenschappelijk onderzoeker behoort met distantie zijn kenobject tegemoet te treden. De rechter spreekt recht zonder oneigenlijke betrokkenheid. De ambtenaar werkt ‘sine ira et studio’. In geheel andere omstandigheden is afstand echter zeer gewenst. Betrokkenheid en engagement zijn nobele deugden voor een politicus, een actievoerder, een burger. Tussen geliefden behoort intimiteit te bestaan. Het begrip afstand, zo is duidelijk, kent tenminste drie dimensies: fysiek, sociaal, normatief. ICT heeft voor al deze dimensies gevolgen (zie ook: Bekkers en Foederer, 2000). Ik kom daarop terug, nadat ik eerst het begrip afstand in een perspectief van sturing heb geplaatst.
AFSTAND EN STURING Het begrip afstand heeft in relatie tot sturing vooral betekenis gekregen in het licht van de zogenaamde bestuurlijke vernieuwing. ‘Sturing op afstand’ is immers in dat vertoog de aanduiding van een gerelativeerde maakbaarheidsconceptie. De overheid moet zich minder indringend bemoeien met beleidsdomeinen. Daarbij is de afstandelijkheid niet gelijk aan onverschilligheid. Alleen het besef is gegroeid dat in termen van effectiviteit sturing beperkt mogelijk is en in termen van normativiteit bovendien gewenst. De ruimtelijke aanduiding ‘sturing op afstand’ betekent dat de overheid in sociale of relationele zin, maar ook in normatieve zin meer op hoofdlijnen en minder gedetailleerd zich bemoeit met processen van maatschappelijke zelfsturing. Deze sturing op afstand kent een aantal karakteristieken. In de eerste plaats wordt de rol van het centrum beperkter, dat wil zeggen, globaler, minder direct en inhoudelijk interveniërend en vooral meer overlatend aan zelfsturing in beleidsdomeinen. In de tweede plaats veranderen aangrijpingspunten voor sturing. De overheid concentreert zich op de input en output van maatschappelijke processen en trekt zich terug van de throughput. Ook verandert de directe sturing in metasturing - ook wel procesmatige of randvoorwaardelijke sturing genoemd. In de derde plaats verplaatst sturing zich van het centrale niveau naar meso- en micro-niveaus in maatschappelijke domeinen. Tenslotte verandert het sturingsperspectief van top down in bottom up. DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 10
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF Interessant is overigens dat sturing op afstand vaak ook betrekking heeft op relaties tussen onderdelen van de overheid. Vooral bij processen van verzelfstandiging is dat het geval. Als het om de belastingdienst gaat zien we dat proces terug, misschien meer nog dan in de relaties tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Maar in de verhouding tussen departement en Belastingdienst is van grotere afstand door verzelfstandiging zeker sprake. Professionalisering in de dienst en vereenvoudiging en harmonisatie van fiscaal beleid en wetgeving hebben dat overigens bevorderd. Wat bij dergelijke processen van verzelfstandiging of op afstand plaatsen vaak speelt is het ‘dochter op kamers’-syndroom. Je dochter gaat op kamers, ze verzelfstandigt. Jij belt iedere avond om te controleren wat ze heeft gedaan in het vertrouwen dat ze volledige informatie verschaft. In de relatie tussen kerndepartement en verzelfstandigde eenheden is dit syndroom breed zichtbaar in de intensivering van informatierelaties, controles en monitoring na verzelfstandiging. De vraag is natuurlijk of de fameuze compliance-filosofie ook een uitdrukking van dat syndroom is. Als dat zo is, heeft de moeder tamelijk veel succes in haar toezichtrelaties met de vele dochters. Tenslotte noem ik nog de ambiguïteit van het begrip sturing op afstand. In veel gevallen is namelijk de ambitie om de effectiviteit van sturing wel te vergroten. De overheid concentreert zich op hoofdlijnen, vermindert daardoor de sturingslast, en kan dientengevolge ingrijpender sturen op geselecteerde hoofdlijnen. Precies daarin ligt het (retorisch) succes van paars: de sociaal-democratische sturingsambities worden gekoppeld aan de liberale ideologie van een kleine, maar krachtige staat.
AFSTAND EN ICT Het fysieke aspect van afstand wordt door ICT ingrijpend beïnvloed. ICT overwint traditionele grenzen van fysieke afstand. Op twee manieren overigens. Aan de ene kant wordt de wereld een dorp voor mij: mijn gedrag kan over duizenden kilometers onmiddellijk effect sorteren. Aan de andere kant kan de hele wereld mijn dorp ook bereiken. Als bewoner van de virtuele wereld ben ik op grote afstand zichtbaar. ICT faciliteert dus een gelijktijdig proces van schaalvergroting en schaalverkleining. Als individu kan ik optreden als global player. Elke global player kan zeer fijnmazig klantgericht zijn: ‘narrowcasting’ komt in de plaats van ‘broadcasting’. Wat historisch uniek is, is dat kleinschaligheid daarmee voor het eerst ook een technologische optie geworden is. Het verdwijnen van afstand in fysieke zin maakt de betekenis van afstand in sociale en normatieve zin des te groter. Vallen door de relativering van fysieke grenzen ook sociale en normatieve grenzen weg? Bekkers (1998) wijst erop dat door ICT weliswaar fysieke grenzen vervagen, maar dat de mogelijkheden om sociale of organisatorische grenzen te creëren of te reconstrueren toenemen. Op grote afstand is de burger zeer transparant en kan hij nauwgezet worden gecontroleerd en bewaakt. De Belastingdienst zou mijn aangiftebiljet ook zelf al kunnen invullen. Gebeurt dat niet om redenen van normativiteit of hoopt de dienst op meer dan compliance bij mij? Tegelijkertijd komt voor mij als burger de fiscale flexibiliteit van de multinational binnen handbereik als ik maar voldoende virtueel opereer. De virtuele organisatie heeft niet alleen een omgeving zonder geografie, maar is ook intern territoriumloos. In plaats van ‘economies of scale’ komen de ‘economies of scope’. Afstand is niet langer een conditie of belemmering, maar een keuze. De nieuwe betekenis van afstand heeft ook normatieve implicaties. In een virtual reality game kan ik een andere identiteit aannemen en naar hartelust moorden en brandschatten. Vallen mijn morele grenzen daardoor weg? Neemt mijn loyaliteit aan de organisatie af naarDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 11
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF mate ik meer telewerk? Antwoorden zijn nog moeilijk te geven. Wel is duidelijk dat vanzelfsprekendheden niet voorhanden zijn. Het relativeren van afstand in het gecombineerde proces van deterritorialisering en virtualisering verplicht tot herijking van organisatiepatronen, sociale verhoudingen en normatieve kaders. Mogelijkheden om fysieke afstanden te overbruggen in termen van informatievoorziening en communicatie, leiden tot een grotere nabijheid. Die grotere nabijheid kan de intimiteit van de persoonlijke communicatie zijn, maar ook de controle van Big Brother voor wie ik als virtuele burger zeer transparant ben geworden door alle elektronische sporen die ik achterlaat. Het is precies die ambiguïteit die zichtbaar wordt in de relaties tussen afstand, sturing en ICT.
AFSTAND, STURING EN ICT Tussen ontwikkelingen op het gebied van sturing en ontwikkelingen op het gebied van ICT bestaan, als het om afstand gaat, veel relatiepatronen. Ik noem twee scenario’s waarin sturing en ICT samengaan en spits toe op de factor afstand. SCENARIO 1- MAINFRAMESTAAT Dit is de wereld van de grote systemen en de gesloten netwerken, waarbij routines, regelmatigheid en betrouwbaarheid voorop staan. In overheidsland gaat het dan vooral om transacties op grote schaal: belastingen, uitkeringen, vergunningen, heffingen, boetes. In deze werkelijkheid gaan ICT (of beter IT, want van veel communicatie is geen sprake) en klassieke bureaucratische sturing een nieuw verbond aan. In mijn proefschrift (Frissen, 1989) heb ik al laten zien hoezeer de gestandaardiseerde, geformaliseerde en gecentraliseerde wereld van IT cultureel verwant is aan de Weberiaanse bureaucratie. In organisatorische zin op afstand geplaatste delen van de overheid, met name uitvoeringsorganisaties, zijn door de informatiearchitectuur met elkaar en met kerndepartementen verbonden. Zuurmond (1994) noemt deze nieuwe configuratie de infocratie. De tientallen ordners met wetgeving en regelingen inzake uitzonderingen en specifieke omstandigheden zijn verdwenen in de informatiearchitectuur van in netwerken gekoppelde computers. De burger is zeer nabij gekomen. Alle data over hem zijn beschikbaar op elke werkplek. Hij wordt gemonitored en zonodig geflitst (zie bijvoorbeeld Zouridis, 2000). Maar hij is in zekere zin ook medewerker geworden, wanneer hij online zijn gegevens invoert. We spreken van transparantie, maar bedoelen vooral die van de burger. De conceptie van afstandelijke sturing verbindt zich met de Big Brother-kant van de technologie. Bovendien ontstaat dit scenario nog eerder uit de nobele en klantgerichte bedoelingen van de overheid als ‘Soft Sister’ (“Leuker kunnen we het niet maken, wel gemakkelijker...”). Immers om maatwerk te leveren is Big Brother nodig, omdat alle gegevens beschikbaar moeten zijn. In fysieke zin kan de afstand gemakkelijk toenemen, omdat ICT de nabijheid faciliteert. Normatief leidt dit tot een verschuiving: hoe effectiever de overheid op dit punt wordt, hoe minder de burger de relatie met de overheid in morele termen zal zien. De effectiviteit van het CJIB maakt dat verkeersboetes veranderen in calculeerbare belastingen op sportief rijgedrag. SCENARIO 2 - DE INTERNETSTAAT In dit scenario verbinden karakteristieken van de web-generatie in ICT zich met bestuurlijke ontwikkelingen in de richting van een terugtredende en meer hybride overheid. In verschillende publicaties heb ik dit scenario beschreven (Frissen 1996 en 1999). ICT wordt steeds krachtiger. De capaciteit van systemen kent zowel kwantitatief als kwalitatief een exponentiële groei: per jaar een verdubbeling. Daardoor wordt kleinschaligheid DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 12
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF een technologische optie en raakt planning over meer dan een aantal jaren welhaast onmogelijk. Die krachtige systemen hangen bovendien in netwerken van netwerken van netwerken: het internet. Deze door militairen uitgevonden configuratie is (superieure ironie) anarchistisch. Voor het eerst in de geschiedenis zien we dat een systeem zonder centrum, zonder coördinatie en zonder sturing wonderlijk vitaal kan zijn. Sterker nog: het anarchistische karakter is belangrijkste voorwaarde voor die vitaliteit. Werkelijkheden waarin informatievoorziening en communicatie primaire processen zijn zullen meer en meer op het internet gaan lijken (verwacht ik); meer dan op de bureaucratieën die nu nog dominant zijn. Kennis en intelligentie worden in dit scenario gedistribueerde fenomenen die niet langer hiërarchisch georganiseerd zijn. Kennis en intelligentie zijn overal en kunnen overal gebracht worden. In plaats van het klassieke beeld van de piramide komt de grote variëteit van het netwerk en de archipel. De overheid is in deze werkelijkheid ver weg in die zin dat publieke sturing en regulering veelal plaatsvinden buiten de traditionele instituties. De overheid, voorzover aanwezig, is één van de vele actoren en speelt beperkte rollen. De burger is veel meer een vragende en eisende partij geworden. De afstand wordt kleiner én groter tegelijk. Partnerships en allianties duiden op nabijheid, maar veronderstellen vrijwilligheid. Ook solidariteit zal in deze wereld opnieuw moeten worden uitgevonden. Het territorium als grondslag voor bevoegdheid en handhaving is namelijk irrelevant geworden. De afstand tussen burger en overheid neemt toe omdat repressie, toezicht en controle eveneens een koppeling van jurisdictie en grondgebied veronderstellen. Tenminste, voorzover het om niet-materiële processen gaat.
DE BELASTINGDIENST Wat betekent dit nu voor de Belastingdienst? In de eerste plaats is van belang dat de twee scenario’s natuurlijk gechargeerde beelden zijn. Bovendien bieden ze geen keuze, omdat ze beide tegelijkertijd optreden, afhankelijk van taak en domein van een overheidsorganisatie. Wat ik het mainframe scenario heb genoemd is in de actuele ontwikkeling van de Belastingdienst heel zichtbaar. Effectiviteit van toezicht en handhaving neemt toe. Enerzijds omdat de wetgeving minder gedetailleerd wordt, anderzijds omdat de burger steeds transparanter is. De winst van efficiency en effectiviteit maakt het voor de burger weliswaar niet leuker, maar wel gemakkelijker. Bovendien is de afgenomen afstand dank zij online aangifte doen van grote betekenis voor compliance. Het imago is daardoor modern en betrouwbaar; de burger ervaart een grotere toegankelijkheid en daardoor meer greep op zijn eigen situatie; snelheid van handelen vergroot acceptatie. De vraag is natuurlijk of er een kritische grens is. Als de Belastingdienst te dichtbij komt zou de compliance kunnen verminderen, zeker als ontwijking naar de virtuele wereld realistisch wordt. Een kritische grens is eveneens gelegen in de grote afstand tussen betalen en genieten. Belastingheffing is toch een proces uit de wereld van de aanbodinstituties. De relatie tussen individueel beleefde solidariteit en collectief heffen en uitgeven is met het verdwijnen van grote verhalen en ideologische bindingen problematischer geworden. Die afstand wordt in het tweede scenario alleen nog maar sterker beleefd. Via het internet ben ik direct betrokken bij virtuele en fysieke gezelschappen van verbondenheid en solidariteit. Dat betekent dat bijdragen aan publieke doelen veel directer zichtbaar wordt dan wel kan worden gemaakt. Arrangementen met het karakter van verzekeringen, vouchers, persoonlijke budgetten, profijtbeginsel, sponsoring worden dan ook aantrekkelijker dan grofmazige belastingbetaling voor een collectief aanbod van publieke voorzieningen. Die DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 13
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF aantrekkelijkheid is vooral ook gelegen in de directe zichtbaarheid en de kleine afstand tussen betaling en voorziening. De Belastingdienst zou zich daarop moeten oriënteren. Kan de Belastingdienst op die manier met de complexe relatie tussen individuele betaling, solidariteit en publieke voorzieningen omgaan? Kan de Belastingdienst dergelijke arrangementen faciliteren? De ICT is beschikbaar om zo’n vooral cultureel en sociaal noodzakelijke slag te maken. Tegelijkertijd zal het steeds virtueler en minder territoriaal worden van onze activiteiten, waaronder de economie, dit noodzakelijk maken.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 14
AFSTAND IN BESTUURSKUNDIG PERSPECTIEF
LITERATUUR Bekkers, V.J.J.M. (1998), Grenzeloze overheid. Over informatievoorziening en grensveranderingen in het openbaar bestuur. Samsom, Alphen aan den Rijn Bekkers, V.J.J.M., B. Foederer, KUB/EUR, Tilburg/Rotterdam
(2000), De Belastingdienst: Afstand en Compliance.
Frissen, P.H.A. (1989), Bureaucratische cultuur en informatisering. SDU, Den Haag Frissen, P.H.A. (1996), De virtuele staat. Academic Service, Schoonhoven Frissen, P.H.A. (1999), De lege staat. Nieuwezijds, Amsterdam Zouridis, S. (2000), Digitale disciplinering. Eburon, Delft Zuurmond, A. (1994), De infocratie. Phaedrus, Rotterdam
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 15
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF
JOS DE MUL
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF THERE MUST BE FIFTY WAYS TO LEAVE YOUR LOVER Paul Simon
INLEIDING De vraag die centraal staat in het voor de Belastingdienst uitgevoerde literatuuronderzoek Vertrouwen op afstand is welke implicaties de (grootschalige) inzet van ICT heeft voor de externe en interne ‘compliance’. Het gaat daarbij om de vraag wat het verdwijnen van de relevantie van fysieke afstand betekent voor de bereidheid van de belastingplichtige tijdig en correct aangifte te doen en voor de bereidheid van de medewerkers zich op een betrokken wijze in te zetten voor de werkgever. Wanneer men de vraag naar de mogelijkheden en grenzen van ‘vertrouwen op afstand’ wil beantwoorden, dan ligt het voor de hand empirisch onderzoek te verrichten naar het feitelijk gedrag van belastingplichtingen die elektronisch aangifte doen en telewerkende medewerkers en dit te vergelijken met belastingplichtigen en medewerkers die hun activiteiten op traditionele wijze verrichten. Om daarbij de juiste onderzoeksvragen te stellen is het van belang daaraan voorafgaand te reflecteren op vraag welke rol (fysische, sociale en normatieve) afstand speelt in het menselijk leven en welke transformatie afstand ondergaat onder invloed van ICT. In dit essay zal ik – als aanvulling op de bestuurskundige en en organisatorische benaderingen van Frissen en Bekkers - de notie afstand vanuit een filosofisch, c.q. wijsgerig-antropologisch perspectief verhelderen en enkele implicaties voor de strategische doelstelling van de Belastingdienst exploreren. Het essay bestaat uit drie delen. In het eerste sta ik stil bij de rol die afstand speelt in de omgang van de mens met de wereld, zijn medemensen en zichzelf. Daarbij staan achtereenvolgens de begrippen vertrouwdheid, vertrouwen en trouw centraal. In het tweede deel ga ik nader in op de transformatie die deze drie noties onder invloed van ICT ondergaan. In het derde deel zal ik, ten slotte, kort aangegeven welke implicaties deze transformaties bezitten voor de door de Belastingdienst nagestreefde externe en interne ‘compliance’. Daarbij zal achtereenvolgens de aandacht worden gevestigd op het belang van interface, identificatie en unificatie.
1 AFSTAND De mens is een eindig wezen. Dat betekent niet alleen dat het leven van de mens (m/v/o) zich afspeelt in de begrensde tijd tussen geboorte en dood, maar ook dat hij slechts een eng begrensde ruimte in de wereld inneemt. We vallen fysiek niet samen met de wereld en daarom is er altijd een afstand tussen ons en de wereld, niet alleen in lichamelijke, maar ook in psychische zin. Hierin onderscheiden mensen zich van andere dieren. Ook deze zijn eindig, en worden om die reden gekenmerkt door een zekere afstand tot hun wereld, maar het dier leeft door zijn aangeboren instincten van meet af aan in een min of meer vertrouwde wereld (Umwelt). De mens daarentegen bevindt zich niet alleen altijd op een bepaalde afstand van de wereld, maar heeft daarvan ook een besef. De mens staat open voor de wereld, is Weltoffen. De keerzijde hiervan is dat de wereld hem van meet af aan vreemd is. Vertrouwdheid met de wereld is voor de mens geen gegeven, maar een nooit eindigende opgave. Opvoeding en socialisatie zijn gericht op het overwinnen van afstand en het vertrouwd maken met de leefwereld. Meer algemeen kan men stellen dat de functie van de cultuur erin bestaat de natuur om te vormen tot een vertrouwde wereld. Deze strategie is in zeker zin paradoxaal, want hoe meer cultuur de mens schept en daardoor zijn vertrouwdheid met de wereld doet toenemen, hoe meer hij van de natuur vervreemdt. Des te ‘cultuurlijker’ we worden, des te groter wordt de afstand tot de (uiterlijke en innerlijke) natuur. Hoewel de ervaDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 18
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF ring van afstand en vreemdheid als zodanig onaangenaam is (of op zijn best een uitdaging deze afstand en vreemdheid te overwinnen - wetenschap en kunst worden voor een belangrijk deel door dit verlangen gedreven), dienen we deze niet uitsluitend negatief te beoordelen. Het feit dat we altijd een zekere afstand weten te bewaren ten aanzien van de wereld en nooit volledig in haar opgaan, ligt namelijk ook ten grondslag aan onze wereldopenheid en ons vermogen rationeel te handelen. Wie, bijvoorbeeld, geen afstand weet te nemen van zijn innerlijke natuur en louter impulsief handelt, verliest in belangrijke mate zijn menselijkheid. Het nadeel van de afstand heeft, om met volksfilosoof Cruyff te spreken, ook ‘sijn foordeel’. Het menselijk leven speelt zich dus, in de eerste plaats, voortdurend af tussen de polen van onvertrouwdheid (vreemdheid) en vertrouwdheid. Deze dialectiek kenmerkt niet alleen de omgang met de wereld, maar ook die met onze medemensen. Ook hier geldt dat afstand primair een negatieve ervaring is. Wanneer het kind zich in de loop van zijn ontwikkeling moet ‘losmaken’ van zijn ouders, gaat dat gepaard met verlatingsangst. Individu worden impliceert afstand nemen van de gemeenschap. Een belangrijk deel van het menselijk verkeer is gericht op het overwinnen van deze intermenselijke afstand. Dat verlangen kenmerkt niet alleen onze persoonlijke relaties, zoals liefde en vriendschap, maar ook de zakelijke relaties die we met onze medemensen onderhouden. Hoewel ook hier het verlangen naar vertrouwdheid een rol blijft spelen, gaat het in intermenselijk verkeer vooral om de (normatieve) dimensie van vertrouwen. Vertrouwen vooronderstelt een zekere vertrouwdheid en daarmee een zekere stabiliteit en duurzaamheid. Face-to-face contacten zijn daarbij cruciaal (Levinas, 1987). In de sociale context komt afstand vooral tot uitdrukking in het wantrouwen (dat de ander tot vreemdeling maakt). Ook vertrouwen is derhalve geen gegeven, maar een nooit eindigende opgave voor de mens. Het menselijk leven speelt zich daarom, in de tweede plaats, voortdurend af tussen de polen van wantrouwen en vertrouwen. Afstand speelt, tenslotte, ook een rol in de omgang met onszelf. Hoewel we net als dieren leven vanuit een centrum (van beleving), vallen we daar nooit geheel mee samen. De mens houdt altijd een zekere afstand tot zichzelf. We blijven in die zin altijd (ten minste ten dele) een vreemdeling voor onszelf. Maar ook hier worden we gedreven door het verlangen de afstand die ons constitueert, te overwinnen. We zijn voortdurend op zoek naar onszelf. We willen daarbij trouw zijn aan wie we eigenlijk zijn. Maar omdat we onszelf nooit volledig kunnen doorgronden, zijn we nooit volledig onszelf en blijven we onvermijdelijk een vreemde voor onszelf. Als excentrisch wezen zijn we bovendien – en opnieuw in tegenstelling tot het in zijn instincten gefixeerde dier – nooit af, maar altijd bezig onszelf te realiseren. En ook dit is een opgave zonder eind. Als het ‘onvoltooide dier’ staat ons leven steeds in het teken van ontelbare mogelijkheden. En dat maakt het er niet eenvoudiger op trouw te blijven aan onszelf. Maar ook hier geldt dat onze menselijkheid juist is gelegen in deze afstandelijkheid ten opzichte van onszelf, in de voortdurende vervreemding van onszelf. Wanneer we echter geen afstand nemen van onszelf, verzanden we in de reeds gerealiseerde mogelijkheden, in onze tweede natuur. Het menselijk leven speelt zich om die reden, in de derde plaats, voortdurend af tussen de polen van ontrouw en trouw aan onszelf. Concluderend kunnen we stellen dat afstand een constituerend kenmerk is voor het menselijk leven (zonder afstand geen menselijkheid), maar dat we tegelijkertijd voortdurend gericht zijn op de overwinning van deze afstand. Een volledige opheffing is echter mogelijk noch gewenst. Daarbij staat niets minder dan onze menselijkheid op het spel.
2 ICT De in het eerste deel van dit essay beschreven afstandelijkheid van het menselijk leven is van alle tijden. Dat betekent niet dat deze afstandelijkheid in alle tijden dezelfde is. De ontwikkeling van de menselijke cultuur laat zich beschrijven als een proces van voortdurende DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 19
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF transformatie van de afstand tussen de mens en zijn wereld, medemensen en zichzelf. Technologieën spelen daarbij een belangrijke rol. In zekere zin zijn alle technologieën teletechnologieën, instrumenten gericht op de overwinning van afstand. Dat geldt zowel voor ‘alfa-technieken’ als het schrift, dat onze eindigheid in de tijd compenseert door ons in staat te stellen gebruik te maken van de kennis en ervaringen van onze voorouders en onze eigen ervaringen door te geven aan onze kinderen, maar ook voor ‘beta-technieken’, zoals die zich vooral sinds de geboorte van de moderne natuurwetenschap overvloedig hebben ontwikkeld. Zo hebben de telescoop en de microscoop het ons mogelijk gemaakt de ruimtelijke beperkingen van onze zintuigen (partieel) te overwinnen. Peter Weibel stelt het aldus: “De techniek helpt ons om het gemis dat door de afwezigheid ontstaat op te vullen, te overbruggen, te overwinnen. Iedere technologie is een teletechnologie en dient ter overwinning van ruimtelijke en tijdelijke verwijdering. Maar deze overwinning van afstand en tijd is alleen het fenomenologische aspect van de (tele)media. Het eigenlijke effect ervan zit in het feit dat ze door een of andere vorm van afwezigheid, vertrek, verte, verdwijning, breuk, leegte of verlies veroorzaakte psychische storingen (angsten, dwangneurosen, castratiecomplexen) overwinnen. Doordat ze de negatieve horizon van de afwezigheid overwinnen of beëindigen, worden de technische media tot technieken van zorg en aanwezigheid. Doordat ze het afwezige denkbeeldig, symbolisch vertegenwoordigen, veranderen de media ook de schadelijke gevolgen van deze afwezigheid in plezierige. In het overwinnen van afstand en tijd overwinnen de media ook de verschrikking die deze op de psyche uitoefenen” (Weibel, 1992; 75). Weibels analyse werpt een verhelderend licht op de ontwikkeling van ICT. Deze maakt duidelijk dat informatie- en communicatietechnologieën meer zijn dan instrumenten om allerlei taken efficiënter en effectiever uit te voeren. Hun aantrekkingskracht danken ze misschien wel vooral aan het feit dat ze beloven de afstand die ons van de wereld, onze medemensen en ons zelf scheidt, te overwinnen. Het Internet brengt niet alleen de hele wereld op het beeldscherm, maar stelt ons tevens in staat onze eigen virtuele werelden te scheppen, het geeft ons de mogelijkheid met iedereen in contact te treden en – in de vorm van digitale personae en virtuele identiteiten – te worden wie we willen zijn. Het Internet fungeert in de geseculariseerde wereld – waarin technologie in veel opzichten de rol van de religie heeft overgenomen (De Mul, 1995) - als een ‘heilige graal’, een middel dat ons de attributen belooft te schenken die voorheen toekwamen aan God: alwetendheid, alomtegenwoordigheid en almacht (De Mul, 1999; Wertheim, 1999). Wat ICT ons daarmee belooft, is de ultieme overwinning op de ons constituerende afstand. Deze belofte wordt doorgaans niet uitgesproken, en waarschijnlijk zijn de meeste ontwerpers en gebruikers van ICT zich daarvan niet eens bewust, maar in laatste instantie is zij het wenkend perspectief dat ons verlangen naar ICT voedt. De vraag is natuurlijk of de deze ‘metafysische hoop’ die met ICT is verbonden, gerechtvaardigd is. Wanneer, zoals ik in het eerste deel heb betoogd, de afstand die ons constitueert, nooit volledig teniet kan worden gedaan, maar zich in zekere zin juist versterkt in onze pogingen haar te overwinnen, dan valt te vermoeden dat de radicale overbrugging van afstand die het Internet realiseert, tegelijkertijd de afstand tussen ons en de wereld, onze medemensen en onszelf radicaliseert. Wanneer we onze ervaringen met het Internet tot op heden in beschouwing nemen, dan lijkt dit vermoeden te zijn gerechtvaardigd. Zeker, het Internet stelt ons in staat met een muisklik te putten uit een bijna onbegrensde hoeveelheid informatie en daarmee onze vertrouwdheid met de wereld te vergroten, maar voor de eindige mens resulteert de onoverzichtelijke hoeveelheid informatie in een information overload die ons juist meer dan ooit doet beseffen hoe eindig we zijn en, als gevolg daarvan, hoe ‘wereldvreemd’. En wanneer we ons begeven in virtuele werelden die we geheel naar onze hand kunnen zetten, betalen we als prijs een vervreemding van DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 20
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF de ‘echte’ wereld die groter is dan ooit tevoren. Bovendien ervaren we – bijvoorbeeld door de onbedoelde interferenties en neveneffecten van computerprogramma’s, virussen en de activiteiten van hackers - dat onze digitale macht nog ver verwijderd is van de gedroomde almacht. En terwijl we hopen de afstand tot onze medemensen te verkleinen, beginnen we ons af te vragen of de anderen met wie we in contact treden wel degenen zijn met wie dachten te maken te hebben. En dit wantrouwen beperkt zich uiteindelijk niet tot de digitale wereld, maar strekt zich uit tot onze alledaagse omgang met onze medemensen. De film eXistenZ (Cronenberg, 1999) toont een toekomstige wereld waarin dankzij een ‘biopoort’ in het lichaam het zenuwstelsel van de bewoners onmiddellijk wordt geprikkeld. Wat deze film zo fascinerend maakt is dat de bewoners van deze wereld (als ook de toeschouwer) al snel niet meer weten wat realiteit is en wat schijn. Deze wereld lijkt nog ver weg, maar wie eenmaal een vruchteloze discussie is aangegaan met een softbot, die ziet zijn ‘vertrouwen op afstand’ danig ondermijnd. En wie, ten slotte, meent in het spel met identiteiten zijn ware zelf te kunnen vinden, ervaart dat zijn identiteit in vele fragmenten uiteenvalt en ziet daarmee de afstand tot zichzelf eerder vermenigvuldigd dan verkleind (De Mul, 2000). Met deze bespiegelingen wil ik mij allerminst tegen ICT keren. De toenemende complexiteit van onze wereld maakt het onvermijdelijk ICT in te zetten. Bovendien zijn de digitale dromen van alwetendheid, alomtegenwoordigheid en almacht aangenaam (het eindige wezen mens schijnt niet zonder enigerlei vorm van religie te kunnen). Ik wil hier slechts onderstrepen dat ICT de afstand die ons scheidt van de wereld, onze medemensen en ons zelf niet zozeer wegneemt, maar daarentegen juist radicaliseert. De vertrouwdheid met de wereld, het vertrouwen in de medemens en de trouw aan ons zelf wordt door ICT niet zozeer gerealiseerd, maar op een nieuwe en radicale wijze uitgedaagd. ICT dwingt ons nieuwe wegen te zoeken om vertrouwdheid, vertrouwen en trouw te scheppen. Dit moeten we steeds in gedachten houden wanneer we informatie- en communicatietechnologieën in onze wereld wensen te implementeren.
3 BELASTING Welke lessen zijn er uit het voorafgaande te trekken voor de Belastingdienst en haar streven naar externe en interne ‘compliance’? Kort gezegd komt het erop neer dat de Belastingdienst bij het ontwerpen en implementeren van informatie- en communicatiesystemen er voor alles op op gericht moet zijn digitale vertrouwdheid, digitaal vertrouwen en digitale trouw te bevorderen. Ik zal dit in het hiernavolgende nader aanduiden met betrekking tot de externe ‘compliance’, maar een en ander laat zich ook eenvoudig vertalen naar de interne ‘compliance’. De onoverzichtelijkheid van ICT in het algemeen en van Internet in het bijzonder (die samenhangt met de hoeveelheid, de complexiteit en de flexibiliteit van de informatie) noopt ertoe veel aandacht te besteden aan de interface tussen het systeem en de gebruiker. Interessant in deze context zijn de pogingen de vertrouwdheid met de digitale wereld (van het Internet) te vergroten door het ontwikkelen van nieuwe typen interfaces. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de ontwikkeling van driedimensionale grafische interfaces van het Internet die door de vragen van de gebruiker op dynamische wijze worden aangestuurd. Daarbij wordt de uiterst complexe en onoverzichtelijke hoeveelheid beschikbare data op het Internet afgebeeld op een dynamische ‘landkaart’, waarbij ieder ‘continent’ een bepaald informatiedomein representeert, waarop kan worden ingezoomd. Wie op zoek is naar informatie over bijvoorbeeld een bepaalde schilderij, kan inzoomen op het continent kunst, vervolgens op het land schilderkunst en vervolgens – afhankelijk van de aanwezige voorkennis– zoeken op basis van (te combineren) criteria als onderwerp, DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 21
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF stijl, datering, geografische afkomst van de kunstenaar, grootte van de afbeelding etc. Afhankelijk van de gekozen zoekcriteria worden andere typen semi-transparante ’kaarten’ in uiteenlopende combinaties over elkaar geen gelegd, waardoor uiteenlopende deelverzamelingen zichtbaar worden. Naar analogie zouden we ons een interface kunnen voorstellen die de belastingplichtige vertrouwd maakt met het ‘universum van de belasting’ en hem daarbij (feitelijk en normatief) de weg wijst. De door de Belastingdienst gebruikte software - de ‘Belastingdiskette’ en de website met ‘downloadable’ formulieren en programma’s - gaat reeds in deze richting, bijvoorbeeld doordat de gebruiker slechts door die ‘schermen’ wordt heengevoerd die op basis van eerdere antwoorden relevant zijn. Voor de toekomst kan men zich een driedimensionale dynamische website voorstellen die als die niet alleen als ‘portaal’ dient voor de Belastingdienst zelf, maar de gebruiker ook op betrouwbare wijze oriënteert in aanpalende gebieden (bijvoorbeeld met betrekking tot hypotheekverstrekking; vgl. het geplande ‘Gezondheidsportaal’ van het Ministerie van VWS). Met dit laatste voorbeeld zijn we reeds aanbeland bij het thema vertrouwen. Een van de ‘hot topics’ in de wereld van het Internet – bijvoorbeeld in de discussies over e-commerce - is ‘trust’. Om de weerstand tegen zakelijke transacties op het Internet weg te nemen is het noodzakelijk manieren te vinden om het digitale vertrouwen van de verschillende partijen te bevorderen. Digitaal vertrouwen vereist identificatie, bijvoorbeeld door middel van biometrische technieken. Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan identificatie van de belastingplichtige, maar ook van de belastingmedewerker (teneinde het wantrouwen weg te nemen uitsluitend met automaten en niet met mensen te maken te hebben). Het digita le systeem dient gericht te zijn op het bewerkstellingen van een persoonlijke band tussen de belastingplichtige en de Belastingdienst, bijvoorbeeld door face to face telepresentietechnieken (webcams etc.). Dergelijke ‘one to one’ communicatievormen zijn op het Internet eenvoudig is te realiseren. Ook hier is het van groot belang tegelijkertijd aandacht te besteden aan de noodzakelijke afstandelijkheid. Volledige transparantie wordt als bedreigend ervaren. Privacy en (gedeeltelijke) anonomiteit en pseudonimiteit dienen gewaarborgd te zijn. Bovendien kan men zich ook afvragen of ‘morality enhancing technologies’ (d.w.z. technologieën die moreel ongewenst gedrag uitsluiten) voldoende recht doen aan de voor moreel gedrag vereiste afstandelijkheid. Wie uitsluitend goed handelt omdat hij niet anders kan, wordt niet gestimuleerd in de ontwikkeling van een moreel besef, dat voorondersteld wordt in een op ‘compliance’ gerichte strategie. Een grote uitdaging voor de Belastingdienst lijkt, ten slotte, te zijn de fragmentatie van de belastingplichtige in een veelheid van digitale deelsubjecten. Daarbij is niet alleen de praktische vraag aan de orde hoe de belastingplicht zich in het geval van de meervoudige (digitale) persoonlijkheid, die mogelijk wereldwijd verstrooid is in deelbetrekkingen, ‘hoofdelijk’ moet worden omgeslagen (en gecontroleerd), maar ook de vraag welke implicaties de digitale ontrouw aan het zelf heeft voor de ‘compliance’. Vertrouwen vooronderstelt, zoals reeds opgemerkt, een zekere duurzaamheid en stabiliteit van relaties tussen betrokkenen. In het geval van de meervoudige persoonlijkheid wordt deze voorwaarde ondermijnd. Wellicht moet het streven van de belastingdienst hier vooral gericht zijn op de unificatie van de belastingplichtige. Daarbij zou de website van de Belastingdienst een vergelijkbare functie kunnen krijgen als life style websites, die vooral gericht lijken te zijn op het integreren van de uiteenlopende rollen van het flexibele en gefragmenteerde (en daardoor marketeers tot wanhoop brengende) postmoderne subject (Frissen en De Mul, 2000). Daarmee zou de Belastingdienst zich op het eerste gezicht ver verwijderen van haar primaire taken. Daarbij moet echter bedacht worden dat er zonder belastingplichtigen geen belasting kan worden gegeven. Wanneer er een tekort aan belastingplichtigen dreigt op te treden, is de meest primaire taak van de Belastingdienst belastingplichtigen te scheppen.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 22
AFSTAND IN FILOSOFISCH PERSPECTIEF
LITERATUUR Frissen, Valerie en Jos de Mul. Under construction. Persoonlijke en culturele identiteit in het multimediatijdperk. Infodrome (Ministerie van OC&W), 2000. Levinas, Emmanuel, Het menselijk gelaat. Essays, Ambo-Wijsgerig, Baarn1987. Mul, Jos de, Virtuele religies. In: Trouw, 18 februari 1995, 17-18. Mul, Jos de, Virtual romantics. In: Romantic desire in (post)modern art and philosophy, Albany, N.Y. 1999, 229-244. Mul, Jos de. “Virtual anthropology.” Freiburg: Internationaler Kongress Helmuth Plessner Exzentrische Positionalität, 2-4 November 2000. Weibel, P., New space in Electronic Age. In: E. Bolle (red.), Book for the Unstable Media, Den Bosch 1992, 65-75. Wertheim, Margaret, The pearly gates of cyberspace : a history of space from Dante to the Internet, New York 1999.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 23
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING
PROF. DR. VICTOR BEKKERS
CENTRUM VOOR PUBLIEK MANAGEMENT
ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING OPMAAT Sedert het internet bij het grote publiek bekend raakte, omstreeks 1994, is dit netwerk begonnen aan een gestage opmars. Wanneer we zes jaren later de balans opmaken, dan zien we dat het e-woord niet meer weg te denken is uit het alledaagse taalgebruik. E-business, e-commerce, e-economy, e-democracy en e-government zijn voorbeelden van die woorden die bij sommigen de harten sneller doen kloppen. Nieuwe, virtuele organisatiepatronen hebben het licht gezien. Sommigen spreken zelfs van een ‘nieuwe economie’. Het internet laat ook het openbaar bestuur en de publieke sector niet ongemoeid. Experimenten en projecten hebben de afgelopen jaren het licht gezien. Nagegaan werd hoe het internet een bijdrage kon leveren aan het verbeteren van de dienstverlening aan en de communicatie met de burger. De digitale aangifte van belastingen is een voorbeeld van een manier waarop het internet kan worden gebruikt. Deze vorm van digitale dienstverlening past heel goed bij de slogan van de Belastingdienst: ‘leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Het internet wordt gezien als een instrument om de ‘compliance filosofie’ van de Belastingdienst te realiseren; een instrument dat past in de informatie- en netwerksamenleving waarin we ons thans bevinden. De ‘compliance‘ filosofie is, gericht op het ‘het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot het nakomen van hun (fiscaal) wettelijke verplichtingen’. De realisatie van deze filosofie maakt duidelijk dat het niet alleen om het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening maar ook om het uitoefenen van (preventief en correctief) toezicht.
PROBLEEMSTELLING Eén van de kenmerken van deze informatiesamenleving is dat door ICT-infrastructuren zoals het internet, territoriale, functionele en organisatiegrenzen vervagen. Dit heeft ook gevolgen voor de betekenis die wij aan afstand en tijd toebedelen als voorwaarden voor effectief organiseren. Organiseren, opgevat als het realiseren van collectieve actie, werd lange tijd gezien als het op één plek bij elkaar brengen van mensen en middelen. Bovendien gaat het hierbij ook nog om een lineaire en sequentiële ordening van deze mensen en middelen. Het internet laat ons zien dat niet alleen nieuwe, virtuele organisatiepatronen mogelijk zijn die tijds- en plaatsonafhankelijk zijn maar dat zich ook virtuele gemeenschappen ontwikkelen. De mogelijkheid van tijds- en plaatsonafhankelijke, a-synchrone organisatiepatronen die door het internet worden gefaciliteerd, heeft ook voor de betekenis en de beleving van afstand zoals die bestaat tussen de klanten van de Belastingdienst -burgers, bedrijven en andere overheden- en de Belastingdienst. In dit essay wordt ten eerste een organisatiekundige beschouwing gegeven over de vraag, hoe de notie van afstand in de relaties van de Belastingdienst met haar klanten, door de opkomst van nieuwe ICT-infrastructuren zoals het internet, van inhoud verandert. Ten tweede heeft het internet ook gevolgen voor de interne organisatie en het functioneren van de Belastingdienst. Netwerktechnologie maakt het mogelijk om nieuwe werkmethoden in te voeren. Telewerken is daarvan een voorbeeld. Telewerken maakt vanuit een heel ander perspectief duidelijk dat het niet langer meer noodzakelijk is om mensen en middelen, kennis, kunde en informatie op één plek te concentreren. Ook hieraan is een compliance-aspect te onderscheiden. Wat betekent telewerken voor de sociale cohesie binnen en betrokkenheid bij een organisatie? Vanuit een organisatiekundige optiek worden enkele gedachten naar voren gebracht. DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 26
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING
VOORBIJ EEN INSTRUMENTELE BENADERING? In veel beschouwingen over de betekenis van het internet voor digitale dienstverlening overheerst een instrumentele benadering. De meerwaarde wordt vooral gezocht in gewin, gemak en genot. Het gaat om meer, sneller, beter etc. Voor de burger betekent de digita le aangifte van belasting vooral gemak. Hij bespaart zich bijvoorbeeld de weg naar de brievenbus. Voor de Belastingdienst betekent de digitale aangifte vooral gewin. Het externaliseren van invoerkosten leidt bijvoorbeeld tot efficiencywinst. Een andere benadering gaat daarentegen uit de van de impliciete organisatorische kwaliteiten van het internet. Zij vloeien onlosmakelijk voort uit de kenmerken en opzet van het internet als ICT-infrastructuur. Gemakshalve noem ik dit de institutionele benadering van ICT. Het internet stelt, zonder eisen aan toe- en uittreding (openheid) te stellen, mensen, groepen en organisaties in staat om zichzelf te organiseren (zelforganiserend en doelzoekend) door het leggen van verbindingen (interconnectiviteit) die in het teken staan van communicatie en interactie.
AFSTAND EN HET INTERNET Dit heeft ook gevolgen voor de manier waarop het begrip afstand wordt ingevuld. In een meer instrumentele benadering wordt afstand vooral fysiek en geografisch ingevuld, dit wil zeggen het aantal meters of kilometers dat moet worden overbrugd. Ongeacht waar een burger zich bevindt en ongeacht het tijdstip, heeft hij toegang tot bijvoorbeeld een virtueel loket en kan hij bepaalde informatie ontsluiten of bepaalde transacties verrichten. Daarnaast legt deze benadering de nadruk op de mate van omvattendheid die door afstand wordt uitgedrukt. In dit geval gaat het om het internet als een wereldwijd netwerk dat tal van landen en continenten omvat en mondiale communicatie en transactie mogelijk maakt. Het internet overbrugt niet alleen afstand, in de zin dat territoriale en geografische grenzen vervagen. Een meer institutionele benadering laat daarentegen ook zien dat functionele afstanden kunnen worden overbrugd. In elektronische netwerken die meerdere organisaties omspannen is niet alleen onduidelijk welke mensen en welke middelen tot welke organisatie behoren, maar ook hoe de facto van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden over deze organisaties zijn verdeeld. De functionele grenzen tussen organisaties en daarmee de functionele afstand tussen organisaties vervagen, doordat een verdichting en versnelling van elektronische relaties en interacties plaats vindt. Daarnaast heeft afstand een culturele c.q. symbolische functie. Afstand werd in de klassieke sociologie gezien als een belangrijke barrière voor groeps- en gemeenschapsvorming. Niet alleen ruimtelijk maar ook functioneel, bijvoorbeeld de afstand in status c.q. statusverschillen. Het verwijst naar het onbereikbare of het moeilijk bereikbare. In de cultuur van virtuele gemeenschappen (‘virtual communities’) speelt ‘het afstandsloze’ een belangrijke rol. Een gedeelte van hun identiteit wordt hieraan juist ontleend.
WELK CENTRUM? Het vermogen van het internet verbindingen te leggen vanuit elk willekeurig punt in het netwerk, heeft ingrijpende gevolgen omdat er geen centrum is. In het klassieke denken over organiseren is de beschikbaarheid van een coördinerend, bovengeschikt centrum een noodzakelijke voorwaarde. Vanuit dit centrum werden taken en processen volgens de DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 27
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING logica van dit centrum geïntegreerd. De omkering van deze gedachte zien we terug in een aantal ‘business cases’ die worden gehanteerd in de wereld van e-commerce en e-business. Daarbij gaat om de volgende, met elkaar samenhangende begrippenparen: ■ integratie en desintegratie ■ aggregatie en disaggregatie ■ intermediatie en disintermediatie. In deze drie begrippenparen komt de notie van afstand eveneens terug. Afstand, in geografische, functionele of culturele zin, wordt overbrugd, hetgeen kan leiden tot andere manieren van ‘compliance’, van sociale en morele betrokkenheid. We zullen de betekenis hiervan demonstreren aan de hand van de Belastingdienst.
INTEGRATIE EN DESINTEGRATIE: AFSTAND EN COMPLIANCE In het denken over digitale dienstverlening wordt doorgaans veronderstelt dat de afstand tussen Belastingdienst en de belastingplichtige kleiner wordt, waardoor de betrokkenheid van de burger groter wordt om vrijwillig belasting te betalen. Daartoe zijn in het verleden allerlei initiatieven genomen zoals de digitale aangifte van belasting en belastingteruggave bij particulieren. Het internet biedt mogelijkheden om de burger als klant deel uit te laten maken van het systeem. Er is sprake van een partiële insluiting in de overheidsorganisatie. De burger krijgt toegang tot de door hem of haar verstrekte gegevens en kan deze binnen bepaalde grenzen zelf veranderen (denk bijvoorbeeld aan de mogelijkheden van studenten om gegevens toe te voegen en te wijzigen aan het studiefinancieringsbestand van de IB Groep). De facto is er sprake van integratie. Deze insluiting wordt zelfs vergroot door het streven om ICT in te zetten voor de verdere ontwikkeling van pro-actieve dienstverlening. De burger wordt actief door de overheid benaderd. Hij wordt gewezen op bepaalde rechten en plichten. Een dergelijke vorm van integratie versterkt de ‘compliance’ van burgers en bedrijven, omdat dit insluitingsproces plaats vindt volgens condities van de Belastingdienst. Alle door belastingplichtigen te verrichten handelingen kunnen voorgeprogrammeerd worden. Hun keuze- en interpretatievrijheden worden aan banden gelegd, waardoor de kans op fouten of onvolledige gegevens kan worden geminimaliseerd. In zekere zin gaat het hierbij om een ‘mechanische’ vorm van insluiting, waarbij de symbolische afstand tot de Belastingdienst relatief groot is. Na de spreekwoordelijke drukken op de knop verdwijnt de aanvraag in een zwart gat, oftewel in de ‘ black box’ van de Belastingdienst. Een meer ‘interactieve’ vorm van insluiting, waarbij de symbolische afstand tussen belastingplichtige en Belastingdienst afneemt, zou wellicht de ‘compliance’ kunnen versterken. Geleerd zou kunnen worden van een aantal e-commerce bedrijven, zoals Amazon.com maar ook Federal Express. Statusinformatie en ‘tracking en tracing’ faciliteiten stellen klanten in staat het hele koopproces – aanvraag tot en met bezorging – te volgen. De spreekwoordelijke ‘black box’ wordt daardoor transparanter. Het nadeel hiervan is dat burgers en bedrijven op grond van deze statusinformatie eerder gaan reageren, hetgeen een extra beslag legt op de interne organisatie. In tegenstelling tot het proces van dienstverlening zou men kunnen stellen dat toezicht en rechtshandhaving door de Belastingdienst juist gebaat zijn bij afstandelijkheid ten opzichte van de belastingplichtige. Op deze manier wordt voorkomen dat er situaties kunnen DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 28
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING ontstaan van ongewenste beïnvloeding. Gaat het daarbij om toezicht achteraf, dan is deze als gewenst ervaren afstand vaak beter te garanderen. Veel digitale dienstverleningsprojecten laten zien dat er steeds meer sprake is van preventief toezicht: vooraf controleren of iemand bepaalde rechten of plichten heeft. RINIS in de sociale zekerheid maakt dit duidelijk. RINIS is een verwijsindex die het mogelijk maakt dat tal van organisaties in de sociale zekerheid, zoals de Belastingdienst en de Sociale Verzekeringsbank, gegevens kunnen ontsluiten die worden beheerd door de in RINIS deelnemende organisaties. Meer maatwerk in de toepassing van de sociale zekerheidswetgeving vereist meer gegevens van meerdere organisaties. Tegelijkertijd zien we dat het toezicht op de juistheid van de beslissing om een uitkering niet meer plaats vindt nadat het dienstverleningsproces reeds is afgerond (de toekenning van de uitkering), maar dat toezichtsaspecten, reeds in een pril stadium, integraal deel uitmaken van de dienstverlening. De door ICT gerealiseerde functionele grensvervaging tussen toezicht en dienstverlening en daarmee de integratie van beide functies zal daardoor op gespannen voet staan met de huidige opzet van de ‘compliance’ filosofie, waarin deze functies gescheiden zijn. Door de scheiding wordt de kans op wederzijdse corrumpering tegengegaan. ‘Compliance’ kan tevens worden bewerkstelligd door de beslissingsvoorwaarden waaronder belastingplichtigen hun digitale aangifte doen en de afwegingen die ze hierin maken, onder controle te brengen. We zien dit bijvoorbeeld terug bij in de wijze waarop de RDW het APK-keuringsproces van garages elektronisch heeft vormgegeven. Getracht is de keuze- en interpretatievrijheid van de APK-keurende garages zo veel mogelijk aan banden te leggen door het gehanteerde format en terugmeldingen. Op het eerste gezicht zou deze samenwerking tussen de RDW en de garages kunnen worden gezien als een vorm van integratie die ertoe leidt dat de grenzen tussen de organisaties verder vervagen. Op het tweede gezicht is er daarentegen sprake van kolonisatie van de relaties die de RDW onderhoudt met gegevensverwerkende partijen in haar omgeving. Onzekerheid omtrent de kwaliteit van de APK-keuring wordt door het gebruikte ‘format’ aan banden gelegd. De invloed van de RDW houdt niet op aan de poort van de garage. Er is sprake van electronische penetratie. Geografische en functionele grenzen tussen de RDW en de garages en daarmee afstand- hebben aan betekenis ingeboet. Daar staat echter tegenover dat vanuit het perspectief van de autobezitter de RDW onzichtbaar blijft. Dit voorbeeld kan ook leerzaam zijn voor de Belastingdienst. ICT biedt de mogelijkheden om de relaties met belangrijke partijen in de omgeving van de Belastingdienst verder onder controle te brengen door hun beslissingspremissen te definiëren dan wel hun beleidsvrijheid te beperken. Naarmate de Belastingdienst in staat is langs elektronische weg de beslissingspremissen van belastingplichtigen en intermediairs gericht te beïnvloeden, wordt de ‘compliance’ versterkt. De mate waarin zij hierin in slaagt wordt ten eerste bepaalt door de vraag in hoeverre andere partijen afhankelijk zijn van de Belastingdienst; en ten tweede (indien er geen sprake is van eenzijdige afhankelijkheid) in hoeverre er sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen deze andere partijen en de Belastingdienst.
AGGREGRATIE EN DISAGGREGATIE: AFSTAND EN COMPLIANCE Binnen de wereld van e-commerce en e-business wordt getracht een aantal bedrijfsprocessen te herontwerpen vanuit het perspectief van de klant. De bestaande organisatie, verhoudingen en samenwerkingsrelaties worden daarbij losgelaten. De centrale vraag is: kan men bepaalde processen zo herinrichten dankzij het internet dat er voor de klant een grotere toegevoegde waarde ontstaat dan de waarden die tot nu toe werd gerealiseerd? Daarvoor is het noodzakelijk om bepaalde processen nader te ontleden (disaggregatie) en DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 29
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING los van bestaande verhoudingen te zoeken naar nieuwe constructies en coalities die vanuit het perspectief van de klant meer toegevoegde waarde opleveren (re-aggregatie). Kenmerkend voor al deze nieuwe constructies binnen de e-commerce en e-business wereld is dat afstand als barrière om meer toegevoegde waarde te realiseren voor de klant aan betekenis afneemt. Ook voor de Belastingdienst kan dit interessante mogelijkheden opleveren, juist vanuit het oogpunt van ‘compliance’. Nagegaan kan worden, of bepaalde fiscale processen (bijvoorbeeld het innen van belasting) niet op een andere manier georganiseerd kunnen worden die de facto de ‘compliance’ van de belastingplichtige kan versterken. Een hypothetisch voorbeeld maakt dit disaggregatieproces duidelijk. Ondernemers zijn verplicht om periodiek aangifte te doen van de door hen geïnde omzetbelasting. Het aggregatiemoment ligt bij de betreffende ondernemer. De toegevoegde waarde is voor hem vrij beperkt. Hij fungeert als inningskantoor voor de Belastingdienst. Vanuit een ecommerce perspectief zou dit proces vervolgens ontrafelen (disaggregatie) en wellicht met het volgende alternatief komen. Waarom zou, gelet op de mogelijkheden die het internet en straks mobiele internet bieden, de BTW afdracht niet plaats vinden op het moment dat de transactie plaats vindt? Dit voorbeeld is vanuit het perspectief van ‘afstand en compliance’ interessant. Ten eerste laat het zien dat de Belastingdienst niet meer achteraf in de waardeketen zit. Het voordeel is dat hij op dit moment wel duidelijk zichtbaar is, omdat bepaalde zaken verrekend moeten worden. Het nadeel is dat hij afhankelijk is van de administratie van bijvoorbeeld een winkelbedrijf. In dit voorbeeld is de Belastingdienst aanwezig op het moment dat de transactie plaats vindt. Hij schuift dus naar voren in de waardeketen. De vraag is echter alleen: hoe zichtbaar is de Belastingdienst op dit moment? Daar staat echter tegenover dat het direct kunnen innen van BTW op het moment dat de transactie zich voordoet, als voordeel heeft dat de Belastingdienst niet afhankelijk is van de kwaliteit van de administratie van het betreffende winkelbedrijf.
INTERMEDIATIE EN DESINTERMEDIATIE: AFSTAND EN COMPLIANCE Het internet heeft de afgelopen jaren duidelijk gemaakt dat in een aantal sectoren traditionele intermediairs aan betekenis ingeboet hebben, zoals in de werelden van de reis- en reserveringsbureaus en verzekeringsagenten. Het internet zorgde ervoor dat de transparantie van veel markten is toegenomen en de strategische informatievoorsprong van de intermediair steeds meer aan gewicht heeft verloren. Daarentegen zien we ook dat nieuwe intermediairs opstaan, omdat de informatiesamenleving van de 21ste eeuw gepaard gaat met een exponentiële stijging van informatie en kennis. ‘Information overload’ zorgt ervoor dat nieuwe vormen van transparantie ontstaan. Deze nieuwe intermediairs proberen hierin nieuwe wegen te ontsluiten. De belasting- en administratiesector is een sector waarin vooral particulieren en het middenen kleinbedrijf gebruik maken van intermediairs zoals belasting- en administratiekantoren om aangifte van belasting te doen. Van de ene kant is de afstand tussen de belastingbetaler en de Belastingdienst hierdoor groot. De Belastingdienst is daardoor relatief onzichtbaar. Daarentegen is de afstand tussen de intermediair en de Belastingdienst weer vrij klein. Hetzelfde zagen we terug bij de RDW die gebruik maakte van de garage als intermediair. De vraag die dit oproept is of de veranderende posities tussen belastingplichtige, belastingintermediair en de Belastingdienst de betrokkenheid van de belastingbetaler bij de Belastingdienst versterken of juist verzwakken. Heeft de Belastingdienst juist baat bij een versterking van de bestaande intermediairs? Of heeft de Belastingdienst juist belang bij de ontwikkeling van nieuwe intermediairs, en wie zijn deze dan? En, wanneer de DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 30
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING Belastingdienst gebruik maakt van deze nieuwe intermediairs, hoe zichtbaar of onzichtbaar is de Belastingdienst dan en wat betekent dit voor de identificatie van de belastingplichtige met de Belastingdienst? De Belastingdienst kan natuurlijk ook zelf de rol van intermediair ter hand nemen door bijvoorbeeld na te gaan wat het opzetten van een “Belastingdienst-portaal” betekent voor de afstand tussen belastingplichtige en de Belastingdienst en voor de mate van ‘compliance’ die hieruit voortvloeit. Een dergelijk portaal gaat verder dan de aangifte via internet zoals deze thans plaats vindt en de informatie die thans via de website van de Belastingdienst wordt aangeboden. Via dit portaal worden informatiediensten (verstrekken van informatie), contactdiensten (stellen van vragen en verkrijgen van antwoorden) en transactiediensten (digitale aangifte) aangeboden. Het voordeel van een dergelijk portaal is dat de herkenbaarheid voor de belastingplichtige toeneemt. Hij weet waar hij met zijn vragen en aangiften terecht kan. Bovendien bepaalt hij zelf het moment en het tijdstip waarop hij wil communiceren en transacties wil verrichten. De afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige is daardoor klein. Daar staat echter een betrouwbaarheidsvraagstuk tegenover. Hoe weet ik als belastingplichtige dat het Belastingdienstportaal wel daadwerkelijk van de Belastingdienst is? En, hoe weet ik dat meneer Pieterse daadwerkelijk meneer Pieterse is? We zien dit ook terug in de e-commerce wereld. ‘Trust’ of ‘vertrouwen’ is een kritische factor voor communicatie en transactie in een elektronische wereld. Ontbreekt dit vertrouwen, dan heeft dit ook gevolgen voor de ‘compliance’ van de belastingplichtige. Kenmerkend voor de Belastingdienst is dat haar kerntaak het heffen en innen van belastingen is. Deze twee deelprocessen zien we ook terug in de organisatie van de Belastingdienst. Vanuit een e-commerce perspectief op organiseren kunnen we dit ook ter discussie stellen. Zou één van deze deelprocessen (disaggregatie) niet bij een andere organisatie worden neergelegd kunnen worden? In de Verenigde Staten is een particulier bedrijf actief dat via de website het innen van lokale belastingen voor een groot aantal lagere overheden ter hand neemt. Dit bedrijf functioneert daardoor als een nieuwe intermediair tussen de burger en de gemeente. De vraag die we ons moeten stellen of de betrokkenheid van de burger om vrijwillig belasting te betalen afneemt, wanneer de Belastingdienst de inning van belastinggelden niet meer zelf ter hand neemt?
BALANS Ik heb laten zien dat afstand in de relatie tussen de Belastingdienst en de belastingplichtige langs drie lijnen een andere inhoud krijgt door de mogelijkheden die het internet biedt om het heffen en innen van belasting anders te organiseren en daarmee ook de ‘compliance’ van belastingplichtigen. Voor de Belastingdienst heeft dit als voordeel dat er meerdere strategische posities in de ‘waardeketen’ te onderscheiden zijn en dat deze anders kunnen worden ingevuld. Naar voren of naar achteren? Zichtbaar of onzichtbaar? Zelfstandig of in samenwerking met anderen?
COMPLIANCE: DE INTERNE DIMENSIE In dit essay wordt tevens aandacht gevraagd voor de interne dimensie van de ‘compliance’-filosofie. Wat doet afstand met die mensen die binnen de Belastingdienst werkzaam zijn, terwijl netwerktechnologie zoals internet, extra- en intranettechnologie, het mogelijk maakt om werkprocessen binnen de organisatie van de Belastingdienst anders te organiDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 31
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING seren? Naarmate het Nederlandse wegennet verder dichtslibt en de internettechnologie steeds verder binnendringt op zowel de werkplek als de dagelijkse woon- en leefomgeving, wordt de mogelijkheid van telewerken steeds meer gezien als een serieuze optie. Dit schept kansen, maar ook bedreigingen; bedreigingen die al ras in verband worden gebracht met het verlies aan controle, identiteitsverlies en ontbrekende sociale cohesie. Wat zijn in dit verband relevante vragen en dilemma’s?
TELEWERKEN: WELKE AGENDA? Veel discussies over telewerken beginnen met de afweging van kansen en bedreigingen zoals deze zojuist zijn verwoord. Kansen, omdat telewerken vaak gezien wordt als een oplossing voor een economisch probleem, bijv. productiviteitsverlies door file-vorming. Kansen, omdat er sprake is van een technologische kans (‘technology push’). Het is immers technologisch mogelijk. Bedreigingen, omdat telewerken sociale en organisatorische beheersingsvraagstukken oproept. Zijn de verleidingen van het telewerken niet dusdanig, dat er de facto productiviteitsverlies optreedt? Mijns inziens is dit een te beperkte discussie. Er dient namelijk nog een aspect aan te worden toegevoegd. In hoeverre kan telewerken worden gezien als een oplossing voor een strategisch-organisatorisch probleem? De vraag is dan ook: welke toegevoegde waarde heeft telewerken voor de strategische uitdagingen waarvoor de Belastingdienst zich gesteld ziet? Wat lost telewerken op voor bepaalde problemen met betrekking tot de kerntaken van de Belastingdienst zoals het innen en heffen van belastingen?
TELEWERKEN: VRIJBRIEF, VERTROUWEN OF CONTROLE? Telewerken wordt vaak in verband gebracht met extra vrijheid. De telewerkende persoon zit immers thuis en onttrekt zich daardoor aan de sociale controle van direct leidinggevende en zijn collega’s. Vertrouwen of ‘trust’ wordt daarom vaak gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor telewerken. In een aantal gevallen grijpen organisaties terug op maatregelen en instrumenten die dit vertrouwen trachten te institutionaliseren; het in de organisatie en het organisatiebeleid trachten te verankeren. Protocollen worden opgesteld met het oog op het creëren van een zogenaamde telewerk-ethiek, terwijl in het kader van bijvoorbeeld werving en selectie aandacht wordt geschonken aan de bepaalde competenties die een betreffende persoon meer of minder geschikt maken voor telewerk. Toch is het van belang om op te merken dat ‘vertrouwen’ zich doorgaans in de communicatie tussen mensen ontwikkelt. Communicatie is een noodzakelijke voorwaarde voor vertrouwen. Het is geen abstracte grootheid, maar krijgt pas waarde in de alledaagse ‘face-toface’ contacten. Deze overweging heeft ook gevolgen voor de volgende conclusie die uit onderzoek naar telewerken kan worden afgeleid. Onderzoek naar telewerken laat onder meer zien dat op afstand en tele-werkende medewerkers behoefte hebben aan contact en communicatie. Dit wordt gezien als een belangrijke factor die bijdraagt aan de interne verbondenheid en ‘compliance’. De standaardreactie is het organiseren van wekelijkse of maandelijkse borrels etc. Deze behoefte aan communicatie kan daarnaast ook virtueel worden georganiseerd. Het regelmatig krijgen van e-mails of het participeren in interne discussiegroepen kan in deze behoefte aan communicatie voorzien. Vertrouwen is belangrijk, maar in een aantal gevallen zien we dat telewerken en controle hand in hand gaan. Ervaringen met callcenters en helpdesks laten dit zien. Soms zitten de medewerkers van callcenters en helpdesks geconcentreerd op een plek binnen een gebouw; soms zitten ze thuis. Door middel van verschillende technieken kunnen medeDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 32
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING werkers op de voet worden gevolgd. Telewerken en ‘Big Brother’ gaan in een aantal gevallen hand in hand. Daarbij moet echter worden aangetekend dat sommige werkzaamheden zich beter en eerder eigenen voor ‘Big Brother’-achtige vormen van surveillance. Daarbij moeten we bijvoorbeeld denken aan veel klantcontacten die een relatief laag niveau van specialistische kennis vereisen en waarbij een aantal administratieve handelingen moeten worden verricht. De thuiswerkende persoon wordt via een menu met handelingen en ondersteund door een expert-module in staat gesteld relatief eenvoudige handelingen te verrichten. Via de computer wordt de ‘compliance’ van de medewerker gestuurd.
TELEWERKEN EN PROFESSIONALS: TWEE ZIJDEN VAN DEZELFDE MEDAILLE? Een discussie over telewerken sui generis heeft snel de neiging om te verzanden in ‘voor’ en ‘tegen’. Van belang is echter telewerken in verband te brengen met de aard van het primaire proces van de organisatie en de werkzaamheden van de persoon of personen die gaat of gaan telewerken. Zojuist is dit eveneens naar voren gebracht. Sommige werkprocessen en op te leveren producten zijn moeilijk te standaardiseren. Zij vereisen specialistische en professionele kennis en vaardigheden. Professionals, zoals bijvoorbeeld belastinginspecteurs, zijn doorgaans personen die relatief zelfstandig kunnen werken. Het is daarom niet voor niks dat telewerken vaak populair is bij professionals, zoals bijvoorbeeld journalisten. Omdat telewerken veelal een vertrouwensrelatie veronderstelt, wordt er doorgaans vanuit gegaan dat professionals dit vertrouwen eerder kunnen waarmaken, omdat ze gewend zijn relatief autonoom te opereren. Dit heeft echter wel gevolgen voor de culturele oriëntatie van de professional. Professionals hebben altijd een dubbele oriëntatie: enerzijds gericht op hun professie, anderzijds gericht op de organisatie waarvan zij deel uitmaken. Telewerken heeft als risico dat de oriëntatie van de professional op zijn eigen professie verder zal toenemen.
TELEWERKEN EN INFORMATIEVERWERKING: RISICOLOOS OF RISICOVOL? Een ander aspect dat van belang in de discussie over telewerken is de aard van het informatieverwerkingsproces dat door telewerken op afstand wordt geplaatst. In hoeverre is het voor de telewerkende ambtenaar van belang om rechtstreeks toegang te hebben tot bepaalde databestanden teneinde zijn werkzaamheden optimaal te kunnen verrichten? Telewerken is gemakkelijker te organiseren, wanneer iemand inlogt op het intranet en daar zijn e-mail leest. Aan telewerken worden daarentegen strengere eisen gesteld, indien het gaat om toegang tot bepaalde databestanden met vertrouwelijke informatie. Dit stelt hogere eisen aan de beveiliging van interne netwerken en bestanden. Hoe meer externe verbindingen er zijn - bijvoorbeeld door telewerken - hoe groter de veiligheidsrisico’s.
TELEWERKEN ALS HEFBOOM VOOR KENNISMANAGEMENT Wanneer een organisatie zoals de Belastingdienst steeds meer gebruik zal maken van het telewerk, dan zal dit ook gevolgen hebben voor de interne informatievoorziening. De behoefte aan een kennisinfrastructuur die telewerkers in staat stelt om op dezelfde manier gebruik te maken van informatie en kennis die zich reeds binnen de Belastingdienst bevindt, zal groter worden. De roep om de ontwikkeling van een kennisinfrastructuur en kennismanagement zal daardoor toenemen. Omdat in veel organisaties kennismanagement moeilijk van de grond komt -onder meer omdat mensen niet bereid zijn kennis te delen- kan telewerken wel gebruikt worden als een hefboom om kennismanagement dieper en breder in de organisatie te verankeren. Maar ook het omgekeerde geldt. Het kopDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 33
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING pelen van de discussie over telewerken aan kennismanagement biedt de mogelijkheid om de doorgaans vrij ‘enge’ discussie over telewerken te verbreden.
TELEWERKEN, KENNISMANAGEMENT EN VIRTUELE BELEIDSGEMEENSCHAPPEN De zojuist geformuleerde gedachten hebben tot gevolg dat het interne communicatienetwerk steeds meer zal gaan lijken op het internet. De behoefte aan ‘portals’ die toegang geven tot of verwijzen naar bepaalde informatie- en kennisbronnen zal daardoor toenemen. Ook zullen zich binnen de Belastingdienst ‘virtuele gemeenschappen’ gaan vormen, waarbinnen belangstellenden met elkaar van gedachten wisselen over bepaalde fiscale en andere issues. Pas dan komt kennis delen op gang. Virtuele gemeenschappen spelen een belangrijke rol in het dynamiseren van kennis binnen een organisatie of binnen een beleidssector, waardoor het leervermogen van een organisatie of sector kan worden vergroot. Voor het opstarten van deze virtuele gemeenschappen is het van belang om dit niet te sturen, maar dit vooral te zien als zelforganiserende processen. Tevens is het raadzaam om ervoor te zorgen dat deze gemeenschappen kunnen beschikken over een gemeenschappelijke (minimale) informatiebasis. Toegang tot relevante informatie vergemakkelijkt processen van zelforganisatie. Het bouwen van ‘portals’ die deze informatieverwijzende en -ontsluitende functie hebben is dan een eerste stap op weg naar virtuele beleidsgemeenschappen. Portals en beleidsgemeenschappen kunnen worden gezien als een manier van ‘interface management’. Naarmate binnen de Belastingdienst niet alleen telewerken, maar ook virtuele teams belangrijker worden, zal de invalshoek van het management ook verschuiven. De focus verschuift van de interne ordening van mensen en middelen naar het aanbrengen van verbindingen. Management staat in het teken van het organiseren en faciliteren van ‘verbindend vermogen’. Van belang is dit niet alleen te zien als het opzetten van ICTnetwerken maar verbindend vermogen ook te benaderen vanuit een organisatieculturele en een lerende benadering.
TELEWERKEN EN VIRTUELE TEAMS In veel gedeconcentreerde organisaties, zoals de Belastingdienst, zien we dat virtuele teams in het leven worden geroepen om beter te kunnen inspelen op veranderende omgevingsomstandigheden. Het voordeel van virtuele teams is dat een platform voor interactie, communicatie en kennisdeling wordt geïntroduceerd dat zich niks aantrekt van geografische, functionele en organisatorische grenzen. In veel gevallen zitten de teamleden achter hun bureau in de betreffende organisatie. Naarmate telewerken een reële optie wordt, zal dit ook gevolgen hebben voor de locatiekeuze van de deelnemers aan deze virtuele teams. De kans bestaat dat zij veel meer hun werk thuis gaan verrichten, omdat ze toch al virtueel werkzaam zijn. Ook dit heeft gevolgen voor hun betrokkenheid bij de organisatie. Het omgekeerde geldt natuurlijk ook. Naarmate telewerken meer ingeburgerd raakt, zal de behoefte aan virtuele teams toenemen. Telewerken kan ertoe bijdragen dat er meer ervaring wordt opgedaan met het functioneren van virtuele teams. Dit schept tevens kansen, omdat virtuele teams gezien kunnen worden als organisatorische antwoorden op veranderende omgevingsomstandigheden en daarmee de effectiviteit van de organisatie.
BALANS: EEN CONTINGENTIEBENADERING? Bovenstaande overwegingen laten reeds zien dat het voor de Belastingdienst interessant kan zijn om een contingentie-achtige benadering van telewerken te ontwikkelen, rekening houdende met de aard van het primaire proces, de daarmee samenhangende DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 34
AFSTAND: EEN ORGANISATIEKUNDIGE BENADERING vrijheids- en vertrouwensgraden en de organisatorische en informatorische randvoorwaarden die daarmee samenhangen. Het gaat niet om telewerken, maar om verschillende vormen en gradaties van telewerken. Bovendien is het van belang om ‘telewerken’ niet als een op zichzelf staand fenomeen te beschouwen maar dit nadrukkelijk te koppelen aan de strategische agenda van Belastingdienst, om het in verband te brengen met organisatorische innovatie.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 35
DEEL II DE WORKSHOP
X
VERSLAG WORKSHOP 'ICT EN AFSTAND'
13 DECEMBER 2000, UTRECHT
VERSLAG WORKSHOP ‘ICT EN AFSTAND” 13 december 2000, Utrecht
INLEIDING De workshop vindt plaats in het kader van de deelname van de Belastingdienst aan het onderzoeksprogramma “Internet en Openbaar Bestuur”. Centraal staat de vraag naar de invloed van ICT op de verhouding tussen Belastingdienst en burger enerzijds, en Belastingdienst en haar werknemers anderzijds. Deze relatie wordt besproken in het licht van het begrip ‘afstand’, welk begrip in het licht van het in belangrijke mate plaats- en tijdonafhankelijke karakter van moderne technologie als het Internet. Op basis van een literatuurverkenning inzake bovenstaand thema zijn van de hand van de hoogleraren Frissen (KUB), Bekkers (EUR) en De Mul (EUR) een drietal essays verschenen die het thema belichten vanuit een bestuurskundig, organisatiekundig resp. filosofisch perspectief. Een en ander leidt tot de volgende constructie:
Na een bespreking in subgroepen van de drie essays worden in een plenaire sessie ervaringen van de verschillende subgroepen uitgewisseld. Deze uitwisseling vindt plaats op basis van een viertal thema’s: waarneming ter plaatse, Belastingtelefoon en Belastingdienst-site, werkoverleg, en de renseignering van vermogensbestanddelen. De drie essays zijn door hierop aangewezen rapporteurs van de subgroepen op deze thema’s bestudeerd.
WAARNEMING TER PLAATSE EN ANDERE VORMEN VAN FYSIEKE CONTROLE Aangenomen wordt dat de door de Belastingdienst benodigde kennis in toenemende mate aanwezig zal zijn op het Internet, dan wel toegankelijk zal zijn via Internet. Dit lijkt ertoe te leiden dat fysieke controles minder noodzakelijk worden. Waar het gaat om de DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 40
VERSLAG WORKSHOP 'ICT EN AFSTAND" fysieke controles op goederen of fysieke productieprocessen geldt dat die belangrijk blijven, maar een specifiek proces worden. Een contingente benadering, waarbij voor ieder geval andere omstandigheden kunnen gelden, lijkt noodzakelijk. Interessant is de vraag, of het fysieke ‘slim’ wordt: door toevoeging van technologie aan fysieke objecten als object van informatie (bijvoorbeeld onroerend goed) wordt het mogelijk om informatie op afstand te verkrijgen. Het kan worden verondersteld dat de vorm van waarnemingen in de Internet-economie zal veranderen. Zo zal controle zich bijvoorbeeld op servers kunnen gaan richten. Een moge lijk probleem is hierbij, dat het in deze in belangrijke mate op kennis gebaseerde economie in toenemende mate lastig zal worden om waardecreatie of toegevoegde waarde te monitoren. Ook lijkt het in toenemende mate mogelijk om door middel van ‘stealth-technologie’ de snelheid te ontwikkelen om gegevens buiten het bereik van de Belastingdienst te houden. Belangrijke vraag is, of fysieke controle wordt gezien als een inbreuk op de privacy. Het blijkt problematisch te zijn om in een Internet-omgeving een vertrouwensbasis te creëren. Dit vertrouwen lijkt noodzakelijk om de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige daadwerkelijk te verkleinen. Fysieke controle zal onder invloed van technologie in toenemende mate verschuiven van inhoudelijke controle naar procesmatige of meta-controle: controle op basis van gehanteerde datadefinities en veronderstellingen, borgingen en kwaliteitssystemen. De hierboven beschreven ontwikkelingen leiden tot controle op een hybride domein, waar spannin gen zullen optreden tussen bijvoorbeeld hiërarchische en netwerkachtige organisatievormen en processen van fixatie en vluchtigheid.
BELASTINGTELEFOON EN BELASTINGDIENST-SITE Waar het gaat om ontwikkelingen omtrent Belastingtelefoon en Belastingdienst-site is reeds nu te constateren dat publieke taken in toenemende mate (mede) worden verricht door private organisaties. Ook banken en verzekeringsmaatschappijen leveren fiscale informatie. Ook op het Internet zelf vindt uitwisseling van fiscale informatie plaats, bijvoorbeeld in discussiegroepen. De Belastingdienst zou kunnen overwegen om dergelijke discussiegroepen op het Internet te monitoren. Het ontstaan van een mogelijke digitale tweedeling is ook voor de Belastingdienst van belang. Rekening moet worden gehouden met die belastingplichtigen die niet over de apparatuur of vaardigheden beschikken om van de technologische ontwikkelingen te profiteren. Vergelijkingen met de telefoon lijken er echter op te wijzen dat dit vooral een tijdelijk knelpunt zal blijken te zijn. Ook hier geldt dat privacy een belangrijk aandachtspunt is. Opvallend is echter de constatering dat de rol van de overheid op dit punt wellicht verschilt van de verwachting van de burger, gezien het feit dat de laatste in toenemende mate bereid blijkt zijn gegevens ter beschikking te stellen (vgl. Bonuskaart en Airmiles). Dit duidt erop dat ook het privacybegrip geen eenduidige betekenis toekomt: privacy kan worden opgevat als een verzet tegen mogelijke informationele schade (creditcard-misbruik), ongelijkheid (bonuskaart: wint de klant evenveel als het bedrijf?), informationele onrechtvaardigheid (doorspelen van vertrouwelijke gegevens van artsen aan verzekeringsmaatschappijen), en een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer (eigenlijke betekenis). Ook de Belastingdienst zou zich in het licht van de privacy-discussie transparanter op kunnen stellen, om zo tegemoet te komen aan de Big-Brother-gevoelens die vaak met technologische ontwikkelingen gepaard gaan. Inzicht in de status van Emailberichten en andere informatie is echter van belang om ‘shoppende’ cliënten te voorkomen. Dit geldt eens temeer nu de communicatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige onder DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 41
VERSLAG WORKSHOP 'ICT EN AFSTAND" invloed van technologie naar verwachting een in toenemende mate informeel karakter zal krijgen. De mogelijkheden die moderne technologie met zich meebrengt tot het bieden van persoonsgerichte informatie (‘narrowcasting’) zou door de Belastingdienst verder kunnen worden toegepast. Zo zou deze mogelijkheid kunnen worden aangewend in de vorm van beloningen bij tijdige aanlevering van gegevens. Ook hier blijkt het belangrijk om vertrouwen te scheppen. De identiteit van zowel Belastingdienst als belastingplichtige dient te worden vastgesteld. Waar dit vertrouwen in de fysieke wereld vaak wordt opgebouwd in langdurige relaties is de vraag in hoeverre de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige als een dergelijke duurzame relatie is te kenschetsen. De toenemende fragmentatie van de samenleving leidt er bovendien toe dat ook de notie van vertrouwen in toenemende mate gefragmenteerd zal worden ervaren. Ook het beeld van de overheid als ‘beschermer van de zwakkeren’ is in toenemende mate aan kritiek onderhevig, hetgeen het creëren van vertrouwen lijkt te bemoeilijken. Certificering van de informatie is een mogelijke oplossing. Van belang is hierbij wel, wie in dit kader de (centrale) regie voert: de Belastingdienst of de belastingplichtige.
WERKOVERLEG Gezien het feit dat informatie in toenemende mate beschikbaar is, is de verwachting dat werknemers niet langer risico’s zullen vermijden, maar hun kansen zullen pakken. De vraag die de Belastingdienst zich dan ook zal moeten stellen, is dan ook of zij ook in de toekomst een interessante werkgever zal blijven. Telewerken is technologisch mogelijk, en zal (al dan niet op verzoek van de werknemer) aan belang toenemen. Teamleiders zullen hun teamleden in toenemende mate ‘los moeten laten’. Sturen op kennis en kennisgroepen wordt hiermee noodzakelijk. Managen op afstand leidt tot een verschuiving van ‘organisatie’ naar ‘organiseren’. Het creëren van verbindingen en een kennis-infrastructuur wordt belangrijker dan de fysieke aanwezigheid van werknemers op een centrale lokatie. Werkverbanden zullen losser worden naarmate de informatie op meerdere plaatsen beschikbaar komt, en door middel van Email electronisch kan/moet/mag worden verspreid. Virtuele teams zijn mogelijk, en contacten zullen in toenemende mate inhoudelijk van aard zijn. Fysiek contact en communicatie blijven belangrijk om de binding aan de organisatie te waarborgen, maar werknemers zullen elkaar ook buiten de bestaande structuren (vakbonden, afdelingen) gaan vinden. Electronische en fysieke vormen van overleg en interactie zullen aldus naast elkaar blijven bestaan, maar andere vormen van vertrouwdheid moeten worden gezocht. De ‘corporate identity’ van de organisatie kan hierbij een belangrijke rol spelen.
RENSEIGNERING VERMOGENSBESTANDDELEN Vanuit een perspectief van (pro-actieve) dienstverlening kan worden verdedigd dat de Belastingdienst in de toekomst de door haar benodigde informatie niet langer bij de belastingplichtige gaat halen, maar deze gaat brengen. Hierbij kan ook worden aangesloten bij andere bronnenleveranciers in binnen- en buitenland (denk aan de hiervoor reeds genoemde banken en verzekeringen, die via Email gegevens aan de Belastingdienst zouden kunnen doen toekomen). Hiermee in overeenstemming is de idee van de burger die van mening is dat ‘de Belastingdienst alles al weet’. De burger vindt toezicht in deze optiek dan ook niet vervelend, zolang hij of zij er maar niets van merkt. Vanuit de Belastingdienst kan aldus veel informatie uit renseignering worden gehaald. Opmerkelijk is in dit kader dat DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 42
VERSLAG WORKSHOP 'ICT EN AFSTAND" belang wordt gehecht aan het feit, dat de belastingplichtige op de hoogte dient te worden gesteld van het feit dat de Belastingdienst over deze gegevens beschikt. Belangrijke vraag in deze discussie is de vraag naar eigendom van de (bron van de) gegevens. De normatieve aspecten van privacy lijken in dit kader de mogelijkheden van de benutting van de beschikbare gegevens op het Internet ten behoeve van renseignering te beperken. Ook kan de vraag worden gesteld hoe ver partiële inclusie eigenlijk gaat, en of renseigne ring eigenlijk wel noodzakelijk is. Ervaringen bij het CJIB laten zien dat een vergaande keuzebeperking door middel van technologische middelen kan leiden tot een verschuivende normatieve houding bij de burger. Technologische ontwikkelingen maken dat diensverlening en toezicht in toenemende mate in elkaar overlopen, hetgeen de nodige spanningen met zich meebrengt tussen de Belastingdienst als service-verlenende organisatie aan de ene kant, en toezichthoudende instantie aan de andere kant.
TER AFSLUITING Bovenstaande thematiek geeft een beeld van de mogelijke gevolgen van de toenemende technologische mogelijkheden voor de Belastingdienst waar het gaat om haar relatie met zowel belastingplichtigen als werknemers. Dit beeld geeft aanleiding tot een aantal hypothesen, die zouden kunnen worden gesteld met inachtneming van een termijn van drie tot vijf jaar: ■ In de relatie Belastingdienst - Medewerker: Op Internet wordt een virtuele actiegroep opgericht door verontruste klantmanagers van de Belastingdienst ■ In de relatie Burger - Medewerker (voorheen: Belastingdienst): Iedere medewerker beheert zijn eigen site, en bedient daarmee zijn eigen klanten ■ In de relatie Belastingdienst - Burger: De burger bepaalt op individuele basis de mate van openbaarheid van zijn of haar gegevens
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 43
DEEL III BASISDOCUMENT
X
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE EEN LITERATUURVERKENNING INZAKE DE MORELE EN SOCIALE GEVOLGEN VAN DE
INVOER VAN ICT VOOR DE EXTERNE EN INTERNE RELATIES VAN DE
BELASTINGDIENST ALS OVERHEIDSORGANISATIE EN WERKGEVER
PROF. DR V.J.J.M. BEKKERS (EUR)
MR DRS B. FOEDERER (KUB)
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE INLEIDING AANLEIDING TOT HET ONDERZOEK Bij de Belastingdienst werken 30.500 mensen. Samen innen zij jaarlijks 250 miljard gulden (113,4 miljard euro): ruim 179 miljard gulden aan belastingen (81,2 miljard euro) en meer dan 71 miljard aan premies (32,2 miljard euro). Op jaarbasis zorgt de Belastingdienst daarmee voor ruim 250 miljard gulden (113,4 miljard euro) aan inkomsten voor de overheid. Dat is driekwart van het totaal. Er zijn 5 miljoen particulieren en 800.000 ondernemers die belastingplichtig zijn. Bovenstaande tekst is afkomstig van de website van de Belastingdienst, voor eenieder toegankelijk op www.belastingdienst.nl. De tekst geeft aan welke relaties de Belastingdienst dient te onderhouden: niet alleen fungeert de Belastingdienst als werkgever van ruim 30.000 werknemers, ook verleent zij diensten aan ruim 5 miljoen particulieren en 800.000 bedrijven. Het zijn deze relaties, die onder invloed van nieuwe vormen van Informatie- en Communicatietechnologie mogelijk ingrijpende veranderingen ondergaan. Immers, in de virtuele wereld heeft fysieke afstand een andere betekenis dan in de fysieke wereld. Processen van horizontalisering en virtualisering die met ICT gepaard gaan, veranderen de betekenis van tijd en plaats voor het functioneren van organisaties. Deze veranderende betekenis is in het geval van de Belastingdienst zowel intern (de medewerkers van de Belastingdienst) als extern (belastingplichtigen) te duiden. Daarbij zijn onder meer vraagstukken van moreel gedrag, morele binding en sociale cohesie aan de orde. Het zijn deze vraagstukken die de Belastingdienst ertoe hebben gebracht zich aan te sluiten bij het onderzoeksprogramma ‘Internet en Openbaar Bestuur’, zoals dat wordt uitgevoerd door de Universiteiten van Tilburg en Rotterdam, alsmede medewerkers van Ordina, Cap Gemini en Origin. Bij dit alles dient overigens te worden aangetekend dat de Belastingdienst reeds in grote mate gebruik maakt van ICT, zowel in de interne organisatie als in de relatie met de belastingplichtigen. Reeds in 1992 liet een onderzoek van Bekkers en Frissen (1992) zien, dat informatisering bij de Belastingdienst, naast een verhoging van efficiëntie en uitbreiding van de mogelijkheden ter bestrijding van fraude, ook heeft geleid tot realisering van een cliënt- en doelgroeporiëntatie in werkprocessen en structuur, alsmede een verbetering van de dienstverlening en informatievoorziening aan het publiek (Bekkers & Frissen, 1992: 568-569). Deze rapportage, gebaseerd op literatuuronderzoek, is er echter expliciet op gericht om inzicht te bieden in de invloed van telematische mediëring op de veranderende betekenis van afstand met betrekking tot de hierboven onderscheiden interne en externe relaties INHOUD VAN DE RAPPORTAGE Deze rapportage bestaat uit twee delen. De eerste deelrapportage gaat in op het verdwijnen van de relevantie van fysieke afstand als criterium voor het inrichten en functioneren van de Belastingdienst ten aanzien van burgers en andere organisaties als belastingplichtigen. De Belastingdienst komt letterlijk thuis of in het bedrijf via het beeldscherm. Tegelijkertijd komen burgers en organisaties dientengevolge rechtstreeks bij de Belastingdienst binnen -niet langer gemedieerd door formulieren, intermediairen en functionarissen. Belangrijke vraag is, wat dat betekent voor de ‘compliance’-filosofie van de Belastingdienst. De veranderende betekenis van afstand wordt dan met name duidelijk in de twee taken van de Belastingdienst: toezicht en dienstverlening. Beide taken zullen vanuit de compliance-theorie worden bestudeerd. De tweede deelrapportage zal ingaan op het veranderen van de betekenis van afstand in DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 48
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE de relatie tussen de Belastingdienst als werkgever jegens haar werknemers. Om deze vraag te behandelen zal worden ingegaan op de mogelijkheden en beperkingen van telewerken of ‘werken op afstand’ bij de Belastingdienst. Werken op afstand wordt onder invloed van ICT in toenemende mate mogelijk, nu de fysieke locatie van het kantoorgebouw en de daarmee samenhangende organisatiestructuur en -cultuur vervangen kunnen worden door architecturen en infrastructuren voor informatievoorziening en communicatie. Hoewel de voordelen van telewerken door de Belastingsdienst inmiddels worden onderkend, is een belangrijke vraag echter, wat de gevolgen van het werken op afstand zijn voor de relatie tussen werknemer en werkgever (“interne compliance”) enerzijds en werknemers onderling (interne betrokkenheid) anderzijds. Het zijn met name deze vragen, die overigens sterk met elkaar verbonden zijn, die in de tweede deelrapportage zullen worden behandeld.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 49
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE
DEELRAPPORTAGE I DE EXTERNE DIMENSIE: ICT EN COMPLIANCE 1.1 INLEIDING De filosofie, zoals deze door de Belastingdienst ten opzichte van belastingplichtigen wordt gehanteerd, is even eenvoudig als veelomvattend: alles staat in het teken van de tijdige en correcte aangifte door de belastingplichtige. Bij de Belastingdienst werden deze ideeën samengevat tot: compliance als strategische doelstelling. Deze doelstelling kan als volgt worden geformuleerd (de Kam & van den Berg, 1992: 22; Belastingdienst, 1994): ‘HET ONDERHOUDEN EN VERSTERKEN VAN DE BEREIDHEID VAN BELASTINGPLICHTIGEN TOT NAKOMING VAN DE (FISCAAL-) WETTELIJKE VERPLICHTINGEN.’ Van belang in het kader van deze rapportage is dan, dat gesteld kan worden dat hoe groter de ‘afstand’ tussen Belastingdienst en belastingplichtige is, hoe groter de kans zal zijn dat de laatste niet aan zijn of haar verplichtingen zal voldoen. De notie van afstand, die impliciet in de compliance-filosofie verweven zit, komt bij de Belastingdienst vooral tot uitdrukking in de vormgeving van de processen van toezicht en dienstverlening. Dit wordt duidelijk wanneer wij kijken naar het driesporenbeleid, dat met betrekking tot de behandeling van belastingplichtigen door de Belastingdienst wordt gevolgd. De eerste lijn ziet op de belastingplichtigen die eigener beweging hun verplichtingen nakomen. Belastingplichtigen die hiertoe niet of niet zelfstandig in staat zijn worden geholpen of ondersteund. De tweede lijn ziet op diegenen die, geleid door de tijdige en correcte handelswijze van de Belastingdienst, en door een breed algemeen toezicht van de Belastingdienst, hun verplichtingen nakomen. De derde lijn is het corrigerend handelen: naleving van verplichtingen kan slechts worden bewerkstelligd door deze categorie belastingplichtigen met correcties en sancties, in laatste instantie met strafvervolging, daartoe te dwingen (Belastingdienst, 1994).
1.1.1 AANLEIDING TOT ONDERZOEK De komst van nieuwe vormen van informatie- en communicatietechnologie (ICT) werpen een nieuw daglicht op de hierboven kort weergegeven compliance-filosofie. Processen van horizontalisering en virtualisering hebben mogelijk ingrijpende gevolgen voor de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Naar verwachting zal deze relatie in toenemende mate telematisch gemedieerd plaatsvinden. In deze deelrapportage zal worden ingegaan op hetgeen op dit moment in de literatuur bekend is omtrent de gevolgen van informatisering op deze relatie. Hierbij dient te worden aangetekend dat, hoewel in veel studies met betrekking tot virtuele organisaties de notie van afstand wordt gerelativeerd, het doorgaans bij deze constatering blijft. Daarom is, in lijn met het hierboven reeds vermelde, gekozen om de notie van afstand via de effecten van ICT op de processen van toezicht en dienstverlening in kaart te brengen. Beide processen bevatten immers een impliciete afstandscomponent. Hierbij zal onder meer gebruik gemaakt worden van de verschillende in de literatuur onderscheiden factoren die de mate van compliance versterken dan wel verzwakken, en de gevolgen van de inzet van ICT op deze factoren. DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 50
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE 1.1.2 BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK Hoewel naar de factoren die bepalend zijn voor de mate van compliance bij het voldoen aan het betalen van belastingen, met name in de Verenigde Staten, reeds in ruime mate onderzoek is gedaan, zijn de resultaten onderhavig aan de nodige beperkingen. Zo kan in vele gevallen slechts de daadwerkelijk geconstateerde non-compliance worden gemeten. De niet-gesignaleerde compliance is om voor de hand liggende redenen slechts zelden voorwerp van onderzoek (zie hierover bijvoorbeeld Blumenthal et al, 1998). Bovendien dient bij de onderzoeksresultaten te worden aangetekend dat het zich met name richt op individuele belastingplichtigen. Slechts in een beperkt aantal gevallen wordt onderscheid gemaakt tussen individuele belastingplichtigen en bedrijven. Deze beperking is met name van belang, daar de intensiteit van de contacten die de Belastingdienst met haar klanten onderhoudt per doelgroep verschilt: zo wordt in de relatie tot de individuele belastingplichtige gekozen voor een contact op afstand. De contacten met bedrijven zijn vaak beduidend intensiever. Waar het onderscheid tussen individuele belastingplichtigen, kleine en grote bedrijven in de literatuur van belang wordt geacht, zal hier in deze rapportage expliciet aandacht aan worden besteed.
1.1.3 INHOUD In deze rapportage zal ten eerste worden ingegaan op de in de literatuur onderscheiden factoren van compliance (paragraaf 1.2). Voor een belangrijk deel zijn deze afkomstig van het in 1994 verschenen rapport ‘Compliance en non-compliance: eindrapportage van een onderzoeks- en ontwikkelingsproject (Belastingdienst, 1994). Waar mogelijk zullen de gegevens uit dit rapport worden aangevuld met recente onderzoeksresultaten. Vervolgens zal worden ingegaan wat de gevolgen zijn van de inzet van ICT op de onderscheiden factoren van compliance (paragraaf 1.3). Tenslotte zal in een samenvattende paragraaf kort worden weergegeven wat de belangrijkste conclusies van de deelrapportage zijn (paragraaf 1.4).
1.2 FACTOREN VAN COMPLIANCE In het hierboven reeds genoemde rapport van de Belastingdienst wordt een groot aantal factoren van (non-) compliance vermeld. Zo wordt onder meer verwezen naar afschrikking, algemene houdingen (keurt de belastingplichtige het betalen van belastingen moreel af), demografische factoren, complexiteit van fiscale wet- en regelgeving, de opstelling van de Belastingdienst, het gebruik van consulenten, en geboden gelegenheid tot niet-naleving als factoren van non-compliance. In het kader van dit onderzoek is van belang dat de notie van afstand niet expliciet als compliance-factor wordt genoemd. Wel is de notie van afstand bij verschillende van de in bovenstaand rapport, alsmede aanvullende literatuur, relevant geachte factoren, impliciet aanwezig. In deze deelrapportage zal worden ingegaan op deze factoren. Gekeken zal worden naar de invloed van ICT op de afstand zoals deze impliciet verweven is met factoren als afschrikking, complexiteit van wet- en regelgeving, de opstelling van de Belastingdienst, het gebruik van consulenten, alsmede verschillende demografische factoren. Deze factoren zullen worden gegroepeerd onder vier hoofdgroepen: afschrikking, plichtsbesef, consulenten, en overige factoren.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 51
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE 1.2.1 AFSCHRIKKING De conventionele economische theorie omtrent factoren van compliance en non-compliance van belastingplichtigen beschouwt non-compliance als een rationele en individuele beslissing die is gebaseerd op de waarschijnlijkheid van detectie en veroordeling (‘pakkans’), alsmede de hoogte van de straf of boete (zie onder meer Dubin & Wilde, 1988: 62; Scholz & Pinney, 1995). Een verhoging van de pakkans of de hoogte van de boete zal in dit model aldus leiden tot een hogere mate van compliance (Linster, 1997: 769. Deze theorie wordt ondersteund door onderzoek in Nederland. Zo kan uit onderzoek worden geconstateerd dat de vergroting van de pakkans door de vergroting van de controle-dichtheid bij onder meer inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting, alsmede door de intensivering van het correctie- en controlebeleid heeft geleid tot een verbetering van het compliance-gedrag (Belastingdienst, 1994). De hierboven weergegeven theorie is inmiddels echter aanmerkelijk aangepast. Zo is onder meer onderkend dat de belastingbetaler niet slechts uit rationele overwegingen tot compliance zal komen, maar over het algemeen inherent eerlijk zal zijn (Erard & Feinstein, 1994). Opvallende discrepanties tussen subjectieve en objectieve pakkans hebben geleid tot nieuwe inzichten. Zo heeft onderzoek aangetoond dat een verhoging van boeten en het aantal audits nauwelijks een positief effect heeft op de compliance van individuele burgers indien deze niet van de veranderingen op de hoogte zijn. Ook heeft een verhoging van intensiteit van controles mogelijk zelfs negatieve gevolgen voor de compliance, waar deze controles bijvoorbeeld leiden tot een verminderd gevoel van burgerplicht bij de belastingplichtige (Scholz & Pinney, 1994; Blumenthal et al, 1998). DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE, EN DAARMEE DE MATE VAN NONCOMPLIANCE DOOR DE BELASTINGPLICHTIGE, KAN DOOR (EEN INTENSIVERING VAN) METHODEN VAN CONTROLE EN TOEZICHT AANZIENLIJK WORDEN VERKLEIND. DEZE AFSTAND ZAL ECHTER WEER WORDEN VERGROOT OP HET MOMENT DAT HET PLICHTSBESEF VAN DE BELASTINGPLICHTIGE ONDER INVLOED VAN DE DRUK VAN DEZE METHODEN NEGATIEF WORDT BEINVLOED.
1.2.2 PLICHTSBESEF Bovengenoemde discrepanties tussen objectieve en subjectieve pakkans, alsmede het besef dat de meeste belastingplichtgen over het algemeen zullen handelen uit plichtsbesef, hebben in vele landen geleid tot een verhoogde aandacht voor de houding van de Belastingdienst ten opzichte van belastingplichtigen. Niet-opzettelijke noncompliance kan in belangrijke mate worden voorkomen door aandacht voor behulpzaamheid, een correcte behandeling, begrijpelijke informatie, vaste contactpersonen, branche-kennis en doelgroepkennis (zie onder meer Belastingdienst, 1994). Ook in Nederland wordt het belang van dienstverlening door de Belastingdienst onderkend (zie onder meer Belastingdienst, 1994/2000b). Voor het beleid met betrekking tot individuele belastingplichtigen en doelgroepen werd deze doelstelling vertaald in de volgende succesfactoren: (1) snelheid bij afhandelen, (2) zorgvuldigheid van handelen, en (3) gerichte aandacht. In het kader van de compliance-filosofie speelt dienstverlening aldus een belangrijke rol: een bereikbare, toegankelijke en klantgerichte Belastingdienst draagt ertoe bij dat Belastingplichtigen minder snel fouten maken in hun aangiften. Daardoor kan de Belastingdienst op haar beurt de aangiften sneller afhandelen (Belastingdienst, 2000b).
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 52
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE Dat de verhouding met de klant in belang heeft gewonnen, werd bij de invoering van de ‘compliance-filosofie’ door de Belastingdienst onderkend: zo stellen De Kam en Van de Berg (1994) dat de opstelling van een belastingplichtige in belangrijke mate wordt bepaald door de wijze waarop een medewerker van de Belastingdienst hem of haar tegemoet treedt. Dit zal in ieder geval met respect dienen te zijn. Vanuit deze intentie moet er aandacht zijn voor bijzondere omstandigheden bij de belastingplichtigen, en moet er aandacht zijn voor de wens van belastingplichtigen om snel zekerheid te verkrijgen over fiscale aangelegenheden. Een en ander heeft inmiddels geleid tot een ingrijpende verandering in de cultuur van de Belastingdienst. Ook de complexiteit van de fiscale wet- en regelgeving, eerder genoemd als een factor die bijdraagt aan non-compliance (zie ook bijvoorbeeld Silver, 1995), zou een mogelijk negatieve invloed kunnen uitoefenen op het bij de belastingplichtige aanwezige plichtsbesef. De resultaten zijn hier echter niet eenduidig. Dit heeft in belangrijke mate te maken met het feit dat er in dit kader vaak verwarring bestaat tussen onwil en onbegrip: veel niet-naleven blijkt niet op opzet te berusten, maar op gebrek aan kennis en moedeloosheid, of gebrek aan aandacht. Deze constatering leidt ons ertoe de complexiteit van wet- en regelgeving te plaatsen onder de noemer plichtsbesef. AANGENOMEN DAT DE MEESTE BELASTINGPLICHTIGEN VANUIT EEN GEVOEL VAN BURGERPLICHT OVERGAAN TOT HET VOLDOEN VAN HUN BELASTINGPLICHT, KAN EEN VERHOOGDE AANDACHT VOOR DE HOUDING TEN OPZICHTE VAN DEZE BELASTINGPLICHTIGE, ALSMEDE HET TERUGBRENGEN VAN DE COMPLEXITEIT VAN FISCALE WET- EN REGELGEVING, AANMERKELIJK BIJDRAGEN AAN HET VERKLEINEN VAN DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE, EN DAARMEE AAN HET TERUGDRINGEN VAN DE MATE VAN (VEELAL NIET-OPZETTELIJKE) NONCOMPLIANCE.
1.2.3 CONSULENTEN De theorie die de belastingplichtige beschouwt als rationeel handelende actor stuitte niet alleen op bezwaren vanuit de geconstateerde discrepantie tussen objectieve en subjectieve pakkans. Ook bestonden er bij velen bezwaren omtrent het feit dat de theorie is gebaseerd op de veronderstelling dat de hoogte van het inkomen bij de belastingplichtige wel, maar bij de innende instantie niet bekend is. Meer recente theorievorming richt zich dan ook niet slechts op de belastingplichtige, maar tevens op de Belastingdienst, die strategisch handelt naar gelang de informatie die door de Belastingdienst wordt verkregen van de belastingplichtige. Contra-informatie, gegevensuitwisseling binnen en tussen overheidsinstellingen en analyse van interne bestanden zijn belangrijke hulpmiddelen bij de uitvoering en controle van het gevoerde beleid (Belastingdienst, 1994). Ook deze theorie wordt bevestigd door empirische resultaten, die aangeven dat het kunnen beschikken over nieuwe gegevensstromen heeft geleid tot een vermindering van de (gesignaleerde) non-compliance (Belastingdienst, 1994). In dit kader wordt door een aantal auteurs ook de positie van intermediaire organisaties als belastingkantoren en -consulenten van belang geacht, aangezien deze veelal worden ingeschakeld in het proces van het (correct) leveren van informatie aan de Belastingdienst (zie onder meer Belastingdienst, 1994). Het zijn deze intermediaire organisaties die zorgen voor een correcte naleving van de fiscale wet- en regelgeving. CONSULENTEN EN ANDERE INTERMEDIAIRE ORGANISATIES CREEREN EEN AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE. ZIJ ZORGEN ER ECHTER TEVENS VOOR DAT VEEL GEVALLEN VAN NIETOPZETTELIJKE NONCOMPLIANCE TIJDIG WORDEN GESIGNALEERD EN KUNNEN WORDEN VOORKOMEN.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 53
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE 1.2.4 OVERIGE FACTOREN Zoals we reeds zagen worden in de literatuur, naast de hierboven genoemde factoren nog diverse andere factoren gesignaleerd die bijdragen dan wel afbreuk doen aan de mate van compliance. Ook deze zijn veelal gebaseerd op ervaringen met (groepen van) individuele belastingplichtigen. Zo constateren Dubin en Wilde (1988: 71) dat een toename in de mate van werkeloosheid een negatief effect heeft op de mate van compliance van individuele belastingplichtigen. Zij wijzen op de mogelijkheid dat deze groep het lagere genoten inkomen ‘compenseert’ door een groter deel niet op te geven. Ook is het volgens hen mogelijk dat de lage mate van compliance te wijten is aan het feit dat deze groep vaker de toevlucht zoekt tot grijze of zwarte arbeid. Hiernaast constateren zij dat ook een toename van de mate van niet-blanken onder de bevolkingsgroep leidt tot een afname van de mate van compliance in de midden- en lagere inkomensgroepen. VERSCHILLENDE DEMOGRAFISCHE FACTOREN VERTONEN EEN DUIDELIJKE CORRELATIE MET DE MATE VAN NONCOMPLIANCE. DEZE FACTOREN ZIJN NIET EENDUIDIG ZIJN TE VERTALEN IN TERMEN VAN AFSTAND. ZIJ VERDIENEN IN DEZE RAPPORTAGE ECHTER BIJZONDERE AANDACHT, AANGEZIEN DE MOGELIJKE INVLOED VAN ICT OP (HET GEDRAG VAN) BOVENSTAANDE GROEPERINGEN VEELAL WORDT GEPROBLEMATISEERD.
1.3 GEVOLGEN VAN ICT VOOR FACTOREN VAN COMPLIANCE In deze paragraaf zal worden behandeld wat de invloed is van de inzet van nieuwe vormen van Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) op de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, zoals deze wordt beïnvloed door de hierboven onderscheiden factoren van compliance.
1.3.1 AFSCHRIKKING Algemeen wordt aangenomen dat de inzet van ICT belangrijke gevolgen heeft voor de handhavende taak van de Belastingdienst: het steeds sneller kunnen ontsluiten, intelligent verwerken en combineren van steeds meer gegevens die in verschillende databestanden -soms zelfs verspreid over meerdere organisaties- zijn opgeslagen, zorgt ervoor dat de transparantie van burgers en doelgroepen toeneemt. Hierdoor wordt het gemakkelijker om het gedrag van deze burgers en bedrijven te volgen, te reconstrueren en te controleren (Bekkers, 1998: 174). Het is eenvoudiger om na te gaan of bepaalde bedrijven, groepen van burgers, dan wel individuele burgers wel recht hebben op bepaalde overheidsprestaties of hun plichten jegens de overheid wel naleven. Ook maakt ICT het in toenemende mate mogelijk om over te gaan tot koppeling van databestanden, om zo te komen tot het terugdringen van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik. Duidelijk moge zijn, dat de invoer van ICT in het controleproces van de Belastingdienst tot belangrijke winst kan leiden wat betreft de compliance van belastingplichtigen. Het feit dat de Belastingdienst dankzij ICT zou kunnen rondneuzen in de administratie van bedrijven en burgers heeft echter tot de nodige kritiek geleid. De discussie omtrent de mate waarin vormen van transparantie en controle politiek en publiek wenselijk en aanvaardbaar worden geacht staat meer dan eens in het teken van de overheid als zijnde Big Brother (Bekkers, 1998: 175). Lyon (1994) spreekt in dit kader zelfs het ontstaan van een surveillance society. Bij koppeling spelen niet alleen de gevaren waar het gaat om de privacybescherming, ook kan er door onzorgvuldig koppelen een discrepantie ontstaan tussen de DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 54
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE door middel van gegevensuitwisseling ‘geconstrueerde’ burger (Frissen, 1993) en de werkelijke persoon. De discrepantie tussen de feitelijke situatie waarin burgers en bedrijven verkeren enerzijds en de informatie die daarover in databestanden is opgeslagen anderzijds kan door onzorgvuldig koppelen groot worden (zie voor een goed overzicht van de voordelen en gevaren van het electronisch koppelen van informatiebestanden onder meer Van Duivenboden, 1999). ICT VERGEMAKKELIJKT DE CONTROLE VAN BELASTINGPLICHTIGE. DE GEVAREN VAN (VERKEERDE) KOPPELING VAN GEGEVENS EN ANDERE PRIVACY-GERELATEERDE BEZWAREN DREIGEN VELEN ER ECHTER VAN TE WEERHOUDEN VAN DE MOGELIJKHEID OM ELECTRONISCH HUN AANGIFTE TE VERZORGEN GEBRUIK TE MAKEN. BOVENDIEN DIENT IN AANMERKING TE WORDEN GENOMEN DAT EEN TOENAME VAN HET AANTAL CONTROLES, ALSMEDE DE INTENSITEIT VAN DEZE CONTROLES, SLECHTS TOT EEN GERINGE AFNAME VAN HET AANTAL GEVALLEN VAN NONCOMPLIANCE ZAL LEIDEN. EEN ‘KLANTVRIENDELIJKE’ BENADERING VAN DE BELASTINGPLICHTIGE LIJKT DAN OOK NOODZAKELIJK OM DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE DAADWERKELIJK TE VERKLEINEN. INZICHTEN UIT DE LITERATUUR OMTRENT E-COMMERCE BIEDEN INZICHT IN DE WIJZE WAAROP DEZE BENADERING KAN WORDEN VERSTERKT.
1.3.2 PLICHTSBESEF Waar de belastingplichtige uit een gevoel van plichtsbesef tot betaling van zijn belastingen overgaat, is het zaak om deze in het proces van dienstverlening waar mogelijk te ondersteunen. Ook dit proces kan met behulp van ICT verder worden verbeterd (zie onder meer Silver, 1995). Zo kunnen verzenders van informatie zoals de Belastingdienst kunnen dankzij ICT veel selectiever te werk gaan. Zij krijgen steeds meer en betere mogelijkheden tot ‘information targeting’: het op specifieke doelgroepen afstemmen van informatie die alleen voor deze doelgroepen bestemd en interessant is (zie onder meer Frissen, 1996). Customization stelt klanten in staat om hun zoektocht te vernauwen en te bekorten (op een grotere schaal wordt deze dienst ook geleverd door zgn. data miners; zie onder meer Hirst, 1997). Langzaam zullen organisaties als de Belastingdienst steeds meer over de klanten te weten komen, en beter in staat zijn op de specifieke wensen van individuele klanten te anticiperen en te reageren (zie Fingar, Kumar & Sharma, 1999). Het interactieve karakter van het Internet geeft de belastingplichtige de vrijheid om op ieder moment van de dag de vragen te stellen die hij of zij beantwoord zou willen zien, en leidt dus tot een grotere soevereiniteit van de belastingplichtige (Andersen, 1999; Jansen en De Kam, 1999). Ook de transparantie van de organisatie neemt toe, en de mogelijkheden tot communicatie tussen leverancier en consument leiden tot een verlies aan controle aan de kant van de organisatie (zie onder meer Bekkers, 1998: 150). Organisaties kunnen ICT echter tevens gebruiken om de versterkte transparantie van de eigen organisatie en de daarmee samenhangende externe onzekerheid en afhankelijkheid te reduceren. Het informatiegedrag van bepaalde groepen of organisaties in de omgeving en de daarmee samenhangende interacties worden onder controle gebracht en daardoor gedisciplineerd. Dit scenario wordt door Bekkers (1998) het kolonisatiescenario genoemd: de kolonisatie van de omgeving die is gericht op de reductie van onzekerheid en afhankelijkheid (Bekkers, 1998: 77). In concreto uit zich dit bijvoorbeeld in het feit dat de belastingplichtige een foutmelding krijgt, op het moment dat de door hem electronisch ingetikte gegevens niet langer met elkaar verenigbaar blijken. Bovenstaande laat zien dat toezicht en dienstverlening onder invloed van ICT steeds meer in elkaar over gaan lopen. Frissen (1996) wees in dit kader reeds op de ambivalente verDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 55
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE houding tussen de ‘presterende’ en de ‘repressieve’ rol van overheidsorganisaties. Meer maatwerk in de toepassing van wet- en regelgeving, alsmede in de realisatie van op de burger toegesneden overheidsvoorzieningen, betekent volgens hem per definitie dat steeds meer gegevens worden verzameld, ontsloten en gecombineerd (zie ook Bekkers, 1998). Het onderscheid tussen toezicht en dienstverlening als gescheiden processen neemt aldus af: zij vervagen. Hoewel de komst van ICT aldus een belangrijke verbetering kan betekenen voor met name de snelheid van het dienstverleningsproces, zijn er in de literatuur de nodige bezwaren tegen deze ontwikkeling. Zo stellen Lips en Kroon (1998) dat het gebruik van het virtuele loket zou kunnen leiden tot een nieuwe bedreiging: doordat dienstverlening via een virtueel loket gepercipieerd zou kunnen worden als een zuiver technisch en daarmee onpersoonlijk proces, zou de dienstverlenende instantie de kans lopen haar gezicht naar de burger toe te verliezen en daarmee de afstand tussen overheid en burger te vergroten (Lips & Kroon, 1998: 74). Uit de literatuur omtrent processen van ‘customer relationship management’ blijkt dat de afstand tussen consument en bedrijf afneemt, wanneer de consument inzicht krijgt in het verwerkingsproces van de opdracht. De transparantie van de interne administratieve processen versterkt de loyaliteit van de consument. Dit kan ook gevolgen hebben voor de dienstverlening van de Belastingdienst jegens de belastingplichtige. Zo kan de Belastingdienst, door de belastingplichtige inzicht te bieden in de status van zijn of haar aanslag, de afstand tussen hen beiden verkleinen en zo de mate van compliance van de zijde van de belastingplichtige versterken. Een en ander laat zien dat, waar het gaat om het leveren van informatie door de cliënt-burger, in de virtuele wereld van het Internet ook andere afwegingen dan louter technische mogelijkheden een belangrijke rol spelen. Zo zal de belastingplichtige niet snel geneigd zijn om van het haar of hem ter beschikking staande virtuele loket gebruik te maken, indien deze niet het geloof heeft dat de Belastingdienst vertrouwelijk met zijn of haar gegevens om zal gaan (zie onder meer Hoffman et al, 1999: 80). Bovendien maakt het virtuele karakter van de Digitale Belastingdienst het lastig om dit noodzakelijke vertrouwen te creëren. Immers, de klant wordt gevraagd vertrouwen te stellen in een virtuele ‘street-level bureaucrat’. Het virtuele karakter van de digitale Belastingdienst lijkt op het eerste gezicht tegen alle ‘fysieke’ vertrouwensbeginselen in te gaan. Zo blijkt uit de beschikbare literatuur dat het vertrouwen van de klant onder meer gestoeld is op eerdere ervaringen, deskundigheid, alsmede de aanwezigheid van krachtige sociale en juridische structuren. De immer voort durende discussie omtrent het al dan niet ontbreken van sociale en juridische grondslagen van het Internet, roept de vraag op of veel klanten van de digitale Belastingdienst gebruik zullen maken (zie voor het belang van vertrouwen ook Ferraro, 1997; Reagle, 1996; Rifkin & Khare, 1998). Waar het plichtsbesef van de belastingplichtige derhalve sterk samen lijkt te hangen met de notie van ‘trust’, een element dat wij voortdurend terugzien als een relevante notie in het vormgeven van relaties in een electronische omgeving, geldt ook hier dat ‘trust’ vooral als een containerbegrip wordt gebruikt. Het begrip is nauwelijks geoperationaliseerd, terwijl ook de onderzoeksresultaten weinig specifiek zijn. Wel is hier reeds van belang, dat de notie van ‘trust’ onder andere wordt beïnvloed door de mate van electronische toegankelijkheid, heldere procedures, alsmede momenten van terugkoppeling (zie onder meer Tapscott et al, 2000).
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 56
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE ICT BIEDT VERSCHILLENDE MOGELIJKHEDEN OM HET DIENSTVERLENINGSPROCES VAN DE BELASTINGDIENST TE VERBETEREN, EN DAARMEE DE AFSTAND TOT DE BELASTINGPLICHTIGE TE VERKLEINEN. MET NAME DE MOGELIJKHEID OM GERICHT INFORMATIE TE BIEDEN KAN TEGEMOETKOMEN AAN DE VAAK COMPLEXE FISCALE WET- EN REGELGEVING. DOOR MIDDEL VAN ELECTRONISCHE KOLONISATIE KAN EEN AANMERKELIJK AANTAL GEVALLEN VAN NONCOMPLIANCE WORDEN VOORKOMEN. DE IN HET KADER VAN NONCOMPLIANCE NOODZAKELIJK GEACHTE KLANTGERICHTE HOUDING VAN DE BELASTINGDIENST LIJKT ECHTER NIET IN OVEREENSTEMMING MET DE VIRTUELE OMGEVING VAN HET INTERNET. MET NAME HET VERTROUWEN DAT NOODZAKELIJK IS OM OVER TE GAAN TOT HET VERZORGEN VAN EEN ELECTRONISCHE AANGIFTE IS HIERBIJ PROBLEMATISCH, TEMEER NU CONTROLE EN DIENSTVERLENING IN TOENEMENDE MATE MET ELKAAR VERWEVEN LIJKEN. BELANG WORDT IN DIT KADER GEHECHT AAN EEN HOGE MATE VAN ELECTRONISCHE TOEGANKELIJKHEID EN HET BESTAAN VAN HELDERE PROCEDURES EN MOMENTEN VAN TERUGKOPPELING.
1.3.3 CONSULENTEN Door verschillende auteurs wordt er op gewezen dat de door ICT ontstane mogelijkheid om de benodigde gegevens te verkrijgen in de huidige informatiemaatschappij slechts theoretisch is. Er lijkt vooralsnog sprake van een kloof tussen de potentiële hoeveelheid aan informatie die kan worden ontsloten en de feitelijke toegang en bruikbaarheid van deze informatie. Stevens (1996) geeft dan ook aan dat de Belastingdienst op Internet voorlopig de positie zal innemen van de ‘relatief ongeïnformeerde controleur’. De problemen omtrent de informatiepositie van de Belastingdienst zouden mogelijk kunnen worden ondervangen door het gebruik van intermediairs. De ‘compliance’ van belastingplichtigen is van oudsher voor een belangrijk gedeelte afhankelijk van het gebruik van gecentraliseerde instituties en intermediairs die kunnen worden aangewend om bijvoorbeeld informatie te verzamelen. Enerzijds ondersteunen intermediare organisaties het werk van de Belastingdienst. Anderzijds creëren zij echter ook een tussenstop, en daarmee een afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige. De rol van deze intermediairs lijkt onder invloed van ontwikkelingen op het terrein van ICT in toenemende mate in belang af te nemen. Ook in Nederland is het voor (een beperkte groep van) ondernemers mogelijk bepaalde belastingverplichtingen rechtstreeks online af te handelen (Belastingdienst, 2000b: 33). De gevolgen van deze veranderingen is echter nog niet duidelijk. Enerzijds lijkt het verdwijnen van intermediaire organisaties tot een besparing in tijd en kosten voor de Belastingdienst te leiden: de informatie wordt immers direct aangeleverd. Anderzijds worden in de literatuur ook de nodige problemen voorzien. Zo is het zeer wel mogelijk dat de betrokken belastingplichtige niet op de hoogte is van eventuele verplichtingen tot het leveren van informatie (zie onder meer United States Department of the Treasury, 1996). Niet alleen de gevolgen van deze ontwikkelingen zijn vooralsnog ongewis, ook het verdwijnen van intermediairs is vooralsnog betwist. Voor een deel is dit te verklaren aan de hand van de functie van intermediairs. Waar deze slechts een rol wordt toebedeeld als coördinator van activiteiten zoals die plaatsvinden tussen een aantal actoren zou de indruk kunnen ontstaan dat deze functie inderdaad verloren is gegaan met de komst van ICT die directe communicatie tussen deze actoren mogelijk maakt. Sarkar et al (1995) stellen echter dat intermediairs een groot aantal functies vervullen, die ook in het informatietijdperk hun waarde behouden. Voor zowel het betrokken bedrijf als de Belastingdienst betekent dit bijvoorbeeld, dat intermediairs een rol spelen bij de selectie, kwaliteitsborging en leve ring van de door de Belastingdienst gewenste informatie. Ook voor intermediaire organiDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 57
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE saties geldt dat zij onder invloed van de invoer van ICT, en dan met name onder invloed van de door de Belastingdienst gehanteerde data-architectuur, (partieel) worden gekoloniseerd (zie Bekkers, 1998; Zuurmond, 1994). Sarkar et al (1995) constateren dat, gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van onderneming en Belastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integratie van deze belangen. Dat de rol van consulenten met de intrede van ICT niet per definitie hoeft te verdwijnen, maar zeer waarschijnlijk wel aan verandering onderhevig is, blijkt tevens wanneer hun positie wordt geanalyseerd vanuit de optiek van ‘disaggregation’, hetgeen met name van belang is in de vormgeving van ‘business webs’ (zie Tapscott et al, 2000). Vanuit de optiek van de burger als consument wordt hierbij het ‘waardeproces’ opengebroken, en gekeken welke activiteiten in deze waardeketen geautomatiseerd, geïntegreerd, geëlimineerd dan wel aan andere organisaties overgedragen kunnen worden. De notie van afstand speelt in deze optiek vooral een rol als kritische factor vanuit het perspectief van efficiëntie (zie Van der Zee et al, 2000). Ook uit empirisch onderzoek omtrent consulenten blijkt overigens dat dienstverlening en toezicht niet altijd helder te onderscheiden zijn. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een onderzoek naar de gevolgen van de introductie van een systeem dat het voor belastingkantoren mogelijk maakt om electronisch aangiften in te dienen. Dit systeem was verbonden aan het beleidsinitiatief om de kantoren vrijwillig te laten voldoen aan hun wettelijke verplichtingen, een initiatief dat aldus sterke gelijkenis vertoont bij de inzet van ICT ter ondersteuning van de ‘compliance’ doelstelling van de Nederlandse Belastingdienst. Het onderzoek suggereert dat de economische voordelen verbonden met een dergelijk systeem, niet even belangrijk zijn als wel werd gedacht. Hoewel de kosten met de invoering van het systeem waren gedaald, bleek de tevredenheid over de samenwerking bij de belastingkantoren na verloop van tijd te zijn gedaald. Deze daling bleek bovendien sterk samen te hangen met een stijging van gevoelens van spanning en conflict. Ook bleek er sprake van een gegroeide onzekerheid omtrent de toegenomen mogelijkheden tot monitoring en regulering die met het systeem verbonden waren (Williams, 1996). Verdedigd wordt dan ook wel, dat, dat, gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van (met name) onderneming en Belastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integratie van deze belangen. INTERMEDIAIRE ORGANISATIES ALS BELASTINGKANTOREN EN -CONSULENTEN LIJKEN ONDER INVLOED VAN ICT AAN BELANG IN TE BOETEN. DIT ZOU EEN AANMERKELIJKE VERKLEINING VAN DE AFSTAND TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGE TOT GEVOLG KUNNEN HEBBEN. TOCH ZOU VOOR DEZE ORGANISATIES EEN BELANGRIJKE ROL WEGGELEGD KUNNEN ZIJN. ZO VERDEDIGEN SOMMIGE AUTEURS DAT, GEZIEN DE OGENSCHIJNLIJK UITEENLOPENDE BELANGEN VAN (MET NAME) ONDERNEMING EN BELASTINGDIENST, EEN BELANGRIJKE ROL VOOR CYBERMEDIARIES ZOU KUNNEN LIGGEN IN DE INTEGRATIE VAN DEZE BELANGEN. OOK VANUIT DE OPTIEK VAN ‘DISAGGREGATION’ VERDIENT DE POSITIE VAN CONSULENTEN HERNIEUWDE AANDACHT.
1.3.4 OVERIGE FACTOREN In de bestudeerde literatuur werd geen informatie aangetroffen over de gevolgen van ICT op de overige in de vorige paragraaf genoemde (met name demografisch te duiden) factoren. Niettemin verdient de positie van bijvoorbeeld laag-opgeleiden en allochtonen bijzondere aandacht, nu de interactie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid in toenemende mate electronisch zal plaatsvinden. Hoewel het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP) in haar onlangs verschenen rapport DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 58
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE ‘Digitalisering van de leefwereld’ (Sociaal-Cultureel Planbureau, 2000) constateerde dat er vooralsnog geen sprake is van een ‘digitale tweedeling’, zijn het onder meer deze groepen die achter dreigen te blijven waar het gaat om de beschikbaarheid van nieuwe vormen van ICT. Deze constatering maakt dat de hier onderscheiden doelgroepen waar mogelijk vanuit een ‘multi-channel’ perspectief zullen dienen te worden bestudeerd. De notie dat de inzet van ICT een interne bedrijfsvoering vereist waarin de verschillende informatiestromen volledig geïntegreerd en goed gestructureerd zijn wordt onder meer weergegeven in de literatuur rond de channel theory (zie voor een goed overzicht Li, Kuo & Russell, 1999; Kotler, 1997). Ook in het jaarverslag van 1999 wordt door de Belastingdienst aangegeven dat lessen kunnen worden getrokken uit het bedrijfsleven: ‘de komende tien of twintig jaar is voor ons cruciaal wat ze in het bedrijfsleven distributiekanalen zouden noemen. Langs welk kanaal bedien ik burgers en bedrijven’ (Belastingdienst, 2000b; zie ook van Rijn, 1996). Een zorgvuldige afstemming tussen, en selectie van de verschillende distributiekanalen is met name voor deze groepen van bijzonder belang. HOEWEL ER GEEN LITERATUUR BESCHIKBAAR IS OVER DE GEVOLGEN VAN ICT VOOR DE VERSCHILLENDE IN HET KADER VAN DE COMPLIANCE-FILOSOFIE VAN DE BELASTINGDIENST RELEVANT GEBLEKEN (MET NAME DEMOGRAFISCH TE DUIDEN) FACTOREN, VERDIENT DE POSITIE VAN BIJVOORBEELD LAAG-OPGELEIDEN EN ALLOCHTONEN BIJZONDERE AANDACHT, NU DE INTERACTIE TUSSEN BELASTINGDIENST EN BELASTINGPLICHTIGEN IN DE TOEKOMST NAAR ALLE WAARSCHIJNLIJKHEID IN TOENEMENDE MATE ELECTRONISCH ZAL PLAATSVINDEN. HET ZIJN ONDER MEER DEZE GROEPEN DIE ACHTER DREIGEN TE BLIJVEN WAAR HET GAAT OM DE BESCHIKBAARHEID VAN NIEUWE VORMEN VAN ICT. EEN ZORGVULDIGE AFSTEMMING TUSSEN, EN SELECTIE VAN DE VERSCHILLENDE DISTRIBUTIEKANALEN IS MET NAME VOOR DEZE GROEPEN VAN BIJZONDER BELANG.
1.4 SAMENVATTING EN CONCLUSIES De notie van afstand wordt in de literatuur omtrent compliance niet expliciet als factor onderscheiden. Deze notie is echter wel impliciet bij verschillende factoren aanwezig. Zo is dit het geval bij de factoren afschrikking, plichtsbesef, het gebruik van consulenten, en verschillende demografische factoren. De afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee de mate van noncompliance door de belastingplichtige, kan door (een intensivering van) methoden van controle en toezicht aanzienlijk worden verkleind. Deze afstand zal echter weer worden vergroot op het moment dat het plichtsbesef van de belastingplichtige onder invloed van de druk van deze methoden negatief wordt beïnvloed. ICT vergemakkelijkt de controle van belastingplichtige. De gevaren van (verkeerde) koppeling van gegevens en andere privacy-gerelateerde bezwaren dreigen velen er echter van te weerhouden van de mogelijkheid om electronisch hun aangifte te verzorgen gebruik te maken. Bovendien dient in aanmerking te worden genomen dat een toename van het aantal controles, alsmede de intensiteit van deze controles, slechts tot een geringe afname van het aantal gevallen van noncompliance zal leiden. Een ‘klantvriendelijke’ benadering van de belastingplichtige lijkt dan ook noodzakelijk om de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige daadwerkelijk te verkleinen. Inzichten uit de literatuur omtrent ECommerce bieden inzicht in de wijze waarop deze benadering kan worden versterkt. Aangenomen dat de meeste belastingplichtigen vanuit een gevoel van burgerplicht overgaan tot het voldoen van hun belastingplicht, kan een verhoogde aandacht voor de houDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 59
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE ding ten opzichte van deze belastingplichtige, alsmede het terugbrengen van de complexiteit van fiscale wet- en regelgeving, aanmerkelijk bijdragen aan het verkleinen van de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee aan de het terugbrengen van de mate van (veelal niet-opzettelijke) noncompliance. ICT biedt verschillende mogelijkheden om het dienstverleningsproces van de Belastingdienst te verbeteren, en daarmee de afstand tot de belastingplichtige te verkleinen. Met name de mogelijkheid om gericht informatie te bieden kan tegemoetkomen aan de vaak complexe fiscale wet- en regelgeving. Door middel van electronische kolonisatie kan een aanmerkelijk aantal gevallen van noncompliance worden voorkomen. De in het kader van noncompliance noodzakelijk geachte klantgerichte houding van de Belastingdienst lijkt echter niet in overeenstemming met de virtuele omgeving van het Internet. Met name het vertrouwen dat noodzakelijk is om over te gaan tot het verzorgen van een electronische aangifte is hierbij problematisch, temeer nu controle en dienstverlening in toenemende mate met elkaar verweven lijken. Belang wordt in dit kader gehecht aan een hoge mate van electronische toegankelijkheid en het bestaan van heldere procedures en momenten van terugkoppeling. Consulenten en andere intermediaire organisaties creëren een afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Zij zorgen er echter tevens voor dat veel gevallen van niet-opzettelijke noncompliance tijdig worden gesignaleerd en kunnen worden voorkomen. Intermediaire organisaties als belastingkantoren en -consulenten lijken onder invloed van ICT aan belang in te boeten. Dit zou een aanmerkelijke verkleining van de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige tot gevolg kunnen hebben. Toch zou voor deze organisaties een belangrijke rol weggelegd kunnen zijn. Zo verdedigen sommige auteurs dat, gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van (met name) onderneming en Belastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integratie van deze belangen. Ook vanuit de optiek van ‘disaggregation’ verdient de positie van consulenten hernieuwde aandacht. Verschillende demografische factoren vertonen een duidelijke correlatie met de mate van noncompliance. Deze factoren zijn niet eenduidig zijn te vertalen in termen van afstand. Zij verdienen in deze rapportage echter bijzondere aandacht, aangezien de mogelijke invloed van ICT op (het gedrag van) bovenstaande groeperingen veelal wordt geproblematiseerd. Hoewel er geen literatuur beschikbaar is over de gevolgen van ICT voor de verschillende in het kader van de compliance-filosofie van de Belastingdienst relevant gebleken (met name demografisch te duiden) factoren, verdient de positie van bijvoorbeeld laag-opgeleiden en allochtonen bijzondere aandacht, nu de interactie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid in toenemende mate electronisch zal plaatsvinden. Het zijn onder meer deze groepen die achter dreigen te blijven waar het gaat om de beschikbaarheid van nieuwe vormen van ICT. Een zorgvuldige afstemming tussen, en selectie van de verschillende distributiekanalen is voor deze groepen van bijzonder belang.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 60
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE
DEELRAPPORTAGE II DE INTERNE DIMENSIE: WERKEN OP AFSTAND 2.1INLEIDING Telewerken of werken op afstand mag zich reeds lange tijd in een warme belangstelling verheugen. Niet alleen bij werknemers, maar ook bij werkgevers, vervoersdeskundigen, de publieke opinie, de telecommunicatie-industrie en anderen. Over de voordelen van telewerken of werken op afstand is dan ook het nodige geschreven. Zo wordt aangegeven dat telewerkers over het algemeen een hogere productiviteit hebben. Ook zouden werknemers over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken (zie onder meer Guthrie & Pick, 1999). Dit laatste komt ook ten goede aan de betreffende organisatie, nu wel wordt aangenomen dat werkgevers in de (nabije) toekomst mogelijkheden voor werken op afstand zullen moeten bieden om zich goed te profileren op de arbeidsmarkt (zie ook Belastingdienst, 2000a: 21). Daarnaast heeft telewerken, of telematisch gemedieerd werken over afstand, tevens belangrijke maatschappelijke voordelen. Zo kan telewerken een bijdrage leveren aan het verkeers- en vervoersbeleid dat is gericht op het vergroten van de bereikbaarheid en het terugdringen van de fileproblematiek. Hiernaast kunnen in dit kader ook de bredere werk(gelegenheids) kansen, en toegang tot werk voor mensen met beperkte mobiliteit genoemd worden als maatschappelijke voordelen van telewerken (zie onder meer Dekker, 1992). Toch bestaat er omtrent telewerken nog de nodige onduidelijkheid. Zo bestaat er nog steeds geen algemeen geaccepteerde definitie. Gezien het verschil in perspectieven waarmee telewerken wordt benaderd is het ook niet waarschijnlijk dat er consensus zal ontstaan over de definitie van telewerk. Toch bestaat er wel overeenstemming over hetgeen telewerken betekent: telewerken is in de eerste plaats ‘werken op afstand’. Het is telematisch gemedieerde arbeid: werken met behulp van telecommunicatiesystemen.
2.1.1 AANLEIDING TOT ONDERZOEK In de aandacht voor werken op afstand lijkt voorlopig nog geen verandering te komen. Zo stelt Jackson (1999:2) dat de vraag naar grotere flexibiliteit door werknemers, de immer toenemende noodzaak voor organisaties om te blijven innoveren en leren, alsmede het feit dat de toegang tot en de uitwisseling van kennis en ervaring in toenemende mate over grenzen (zowel organisationeel als geografisch) zal plaatsvinden, de aandacht voor telewerken of werken op afstand nog verder zullen doen toenemen. Ook de Belastingdienst buigt zich over de mogelijkheden en beperkingen van telewerken. Begin 2000 verscheen bij de Belastingdienst ‘Wanneer is men nog ten burele: over werk dat niet aan een plaats of aan een tijd gebonden is’ (Belastingdienst, 2000a). In het rapport werd aangegeven dat er, ook bij de Belastingdienst, veel werk is dat opschuift van plaats- en tijdgebondenheid naar plaats- en tijdonafhankelijkheid. Informatie- en communicatietechnologie speelt hierbij volgens de auteurs een belangrijke rol. Inmiddels wordt alom onderkend dat met de komst van nieuwe vormen van informatie- en communicatietechnologie de mogelijkheden voor telewerken enorm zijn toegenomen. Immers, moderne telecommunicatiesystemen maken het mogelijk om een zeer breed spectrum aan activiteiten ‘op afstand’ te verrichten. Het gebruik van ICT maakt het mogelijk om met elkaar te DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 61
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE interacteren en te communiceren zonder dat we tegelijkertijd in één en dezelfde ruimte aanwezig zijn. Hoewel de voordelen van telewerken binnen de Belastingdienst worden onderkend, zijn het met name de sociologische gevolgen van telematische gemedieerde arbeid die hun aandacht vragen. Vandaar dat in deze deelrapportage met name zal worden ingegaan op de vraag wat de gevolgen van het werken op afstand zijn voor de morele houding van de op afstand geplaatste werknemer ten opzichte van zijn of haar werkgever en organisatie, de sociale cohesie binnen de organisatie, alsmede de binding van deze werknemer aan de organisatie.
2.1.2 BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK De nog immer voortschrijdende en vernieuwende ontwikkelingen op het terrein van informatie- en communicatietechnologie zorgen ervoor dat de theorievorming rond telewerken of werken op afstand in continue beweging is. Veel van deze theorie heeft echter nog geen empirische basis. Zo is omtrent de virtuele organisatie, waarbij wordt getracht door middel van de inzet van technologische middelen aansluiting te vinden bij de ideeën omtrent de flexibiliteit en responsiviteit van organisaties, reeds het nodige verschenen (zie onder meer Grenier & Metz, 1995; Nohria, 1992; Davidow & Malone, 1992; Barnatt, 1995), maar zijn de ontwikkelde ideeën nog maar beperkt toegepast. Het gaat in de literatuur vooralsnog met name om het concept van de virtuele organisatie: operationele managementvraagstukken worden nog nauwelijks behandeld. Hoewel telewerken zich inmiddels alweer een tiental jaren in een toenemende belangstelling mag verheugen zijn de inmiddels opgedane ervaringen bovendien zelden eensluidend (zie bijvoorbeeld Phillips, 1998). Hoewel er in vele gevallen sprake is van positieve ervaringen, hebben minstens zoveel organisaties bij de invoer van het werken op afstand de nodige problemen ervaren. Dit maakt het uitermate lastig om hier met zekerheid uitspraken over te doen.
2.1.3 INHOUD In deze deelrapportage zal ten eerste worden ingegaan op de in de literatuur bekende factoren die bijdragen dan wel afdoen aan integriteit van werknemers, sociale cohesie en organisationele binding (paragraaf 2.2). Voor de onderscheiden thema’s zal worden besproken wat de mogelijkheden zijn voor organisaties om deze te beïnvloeden. Vervolgens zal worden ingegaan wat de gevolgen zijn van de inzet van ICT voor de mogelijkheden om de verschillende onderscheiden thema’s te beïnvloeden (paragraaf 2.3). Tenslotte zal in een samenvattende paragraaf kort worden weergegeven wat de belangrijkste conclusies van de deelrapportage zijn (paragraaf 2.4).
2.2 MOREEL GEDRAG, COHESIE EN BINDING ICT maakt het in toenemende mate mogelijk om werknemers op afstand te plaatsen. De gevolgen hiervan voor de relatie tussen werkgever en werknemer staan in deze deelrapportage centraal. Hier geldt, dat het belang van de notie van afstand expliciet wordt onderkend als relevante factor voor de hier te onderscheiden thema’s, namelijk moreel gedrag van werknemers en sociale cohesie en binding. Zo maakt de traditionele theorie omtrent moreel gedrag van werknemers op het niveau van de organisatie onderscheid tussen drie afzonderlijke elementen: druk, gelegenheid, en rationalisatie (Key, Messina & Turpen, 1998: 71). De notie van druk verwijst voornamelijk naar ontwikkelingen op macro-niveau. Zo wordt de sterke stijging van het aantal gevallen van fraude in de afgelopen jaren wordt DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 62
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE voor een belangrijk deel toegerekend aan de toegenomen economische druk. Waar het in deze rapportage gaat om het moreel gedrag van werknemers, hetgeen onder meer kan worden geduid als indicatie van de binding van deze werknemers aan de organisatie, zal vooral gebruik worden gemaakt van de notie van gelegenheid. Het is deze gelegenheid die toeneemt op het moment dat een organisatie overgaat tot het op afstand plaatsen van werknemers. Immers, zij bevinden zich op dat moment buiten het gezichtsveld van de werkgever. Traditionele, op face-to-face contact gebaseerde controlemethoden verliezen dan hun toepassing. De notie van rationalisatie zal vooral worden toegepast waar het gaat om de sociale cohesie en binding van op afstand geplaatste werknemers. Het is deze (collectieve) rationalisatie die in belangrijke mate bepalend is voor de houding die de werknemer ten opzichte van zowel zijn werkgever en zijn collega’s zal aannemen. Het is deze rationalisatie, ook, die bij het op afstand plaatsen van werknemers in belangrijke mate onder druk lijkt te komen staan, en de cohesie en binding van deze werknemers lijkt te bedreigen.
2.2.1 MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS Onderzoek onder werknemers in de Verenigde Staten geeft aan dat 40 procent van werknemers eerlijk, 30 procent situationeel eerlijk, en 30 procent oneerlijk is. Dit geeft aan dat zonder beleid van de werkgever om het gedrag van werknemers te controleren en sturen, immoreel gedrag zich inderdaad zal voordoen. Toch zijn deze resultaten niet onomstreden. Zo constateert ander onderzoek dat eerlijkheid onder de bevolking nog altijd als de belangrijkste waarde wordt beschouwd. Met name de constatering dat eerlijkheid niet consistent is, maar situationeel bepaald, maakt het lastig om onomstreden uitspraken te doen omtrent de eerlijkheid van werknemers. Ervaringen met moreel en immoreel gedrag van werknemers hebben vele werkgevers ertoe gebracht methoden te ontwikkelen om de integriteit van hun werknemers waar mogelijk te waarborgen. Een belangrijke fase ligt hierbij in het wervings- en selectieproces. Door middel van referenties, gesprekken, vragenlijsten, simulaties en psychologische tests wordt getracht de integriteit van de potentiële werknemer vast te stellen (Fletcher, 1995). Deze methoden, in combinatie toegepast, kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het bepalen van de integriteit van de potentiële werknemer. Zekerheid over toekomstig gedrag is echter niet te verkrijgen. Integriteit is niet louter een kwestie van selectie, maar ook van het onderhouden van een gezonde organisatie. Het is met name de hierboven reeds weergegeven realisatie dat integriteit en eerlijkheid vaak situationeel bepaald zijn, en afhankelijk zijn van vele andere factoren, die inmiddels hebben geleid tot de ontwikkeling van andere methoden om immoreel gedrag van werknemers te voorkomen. Deze zijn voornamelijk gericht op het beperken van de gelegenheid tot het ontstaan van immoreel gedrag. In een studie onder 63 organisaties in de Verenigde Staten werd geconstateerd dat gebrekkige interne controlemechanismen en zwak beleid op het terrein van ethiek de voornaamste redenen waren voor het ontstaan van immoreel gedrag. Hiernaast werd ook bijvoorbeeld het onvoldoende scheiden van functies als een reden voor het bestaan van immoreel gedrag genoemd (Key, Messina & Turpen, 1998). De notie van gelegenheid gaat uit van de gedachte, dat immoreel gedrag veelal voortkomt uit het geloof dat het mogelijk is om dit gedrag te verbergen van de organisatie. Hoewel traditionele interne controlemechanismen zoals de standaardisatie van werkmethoden en strenge supervisie dit geloof in belangrijke mate kunnen bestrijden, hebben deze methoden de laatste tijd de nodige kritiek te verduren gekregen. Zo stelt Depickere (1999) dat DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 63
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE dergelijke controlemethoden vaak een neerwaartse spiraal van wantrouwen en verdergaande controle met zich brengen. Organisaties gaan daarom in toenemende mate over tot andere methoden om het bestaan van immoreel gedrag te bestrijden. Eén van deze methoden ligt in het voeren van een strikt ethisch beleid, ondersteund door richtlijnen om dit beleid te handhaven. Hieraan zitten echter de nodige beperkingen. Om effectief te zijn dient het geformuleerde beleid voldoende specifiek te zijn: de werknemer moet het beleid kunnen begrijpen en dient in staat te zijn de regels daadwerkelijk in acht te nemen. Hoewel organisaties in toenemende mate over ethisch beleid beschikken, blijkt in vele gevallen een aanmerkelijk deel van de werknemers bovendien niet op de hoogte van het bestaan van dergelijk beleid. Het voeren van een strikt ethisch beleid kan er bovendien toe bijdragen dat het vermogen tot rationalisatie van immoreel gedrag wordt verminderd. Wanneer het gevoerde beleid duidelijk maakt welk gedrag niet wordt getolereerd, en bovendien consequent wordt gehandhaafd, is het voor de werknemer lastiger om de door hem of haar duidelijk onrechtmatige te plegen inbreuk op dit beleid te rationaliseren. Een wijze om dit te bewerkstelligen ligt in het afsluiten van een ‘ethisch’ contract met de individuele werknemer, hetgeen jaarlijks zou kunnen worden vernieuwd (Key, Messina & Turpen, 1998). Uit het gebruik van het concept ‘contract’ blijkt reeds dat de notie van rationalisatie veeleer verbonden is met het thema van cohesie en binding, zoals dat in de volgende paragraaf aan de orde zal komen. UIT HET FEIT DAT MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS VOOR EEN BELANGRIJK DEEL SITUATIONEEL BEPAALD IS, BLIJKT DAT DE GELEGENHEID TOT HET VERTONEN VAN IMMOREEL GEDRAG EEN VAN DE BELANGRIJKSTE TE ONDERSCHEIDEN FACTOREN IS BIJ HET VOORKOMEN VAN DIT GEDRAG. WAAR METHODEN VAN WERVING EN SELECTIE, HOEWEL BIJZONDER NUTTIG, VAAK NIET AFDOENDE ZULLEN BLIJKEN TE ZIJN, WORDT VEELAL GEBRUIK GEMAAKT VAN TRADITIONELE, OP FACE-TO-FACE GEBASEERDE CONTROLEMETHODEN. HET BESEF DAT DERGELIJKE METHODEN NIET BEVORDERLIJK ZIJN VOOR DE VERTROUWENSRELATIE TUSSEN WERKGEVER EN WERKNEMER, HEEFT VEEL WERKGEVERS ERTOE GEBRACHT OP ZOEK TE GAAN NAAR NIEUWE VORMEN VAN CONTROLE. EEN DAARVAN LIGT IN HET ACTIEF EN EXPLICIET VOEREN VAN EEN ACTIEF ETHISCH BELEID.
2.2.2 COHESIE EN BINDING Diverse auteurs wijzen in het kader van de discussie omtrent de verhouding tussen werkgever en werknemer enerzijds en de verhouding tussen werknemers onderling anderzijds op het belang van het ontstaan en bestaan van een krachtige organisationele cultuur, alsmede het functioneren van socialisatiemechanismen die aldus bijdragen aan het commitment van een werknemer. De organisatiecultuur, en de daarmee samenhangende mate van commitment van de werknemer aan de organisatie, wordt ook wel organisationele identificatie genoemd (zie onder meer Wiesenfeld, Raghuram & Garud, 1998; Turner, 1987; Dutton & Dukerich, 1991). Identificatie vertegenwoordigt de sociale en psychologische band tussen werknemer en organisatie -een band die ook bij het ontbreken van fysieke nabijheid bestaat. De mate waarin de werknemer zich met de organisatie kan identificeren is onder meer van invloed op gevoelens van vertrouwen tussen de werknemers, het bepalen van einddoelen, het ontstaan van organisationele waarden en normen, de bereidheid om aan de organisatie verbonden te blijven, en de bereidheid om met anderen samen te werken (Dutton et al, 1994; Kramer, 1999; Kogut & Zander, 1996). Het is dan ook niet verwonderlijk dat de kwestie van organisationele identiteit en identificatie grote aandacht heeft gekregen van managers van bedrijven en overheidsinstellingen. DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 64
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE Velen verdedigen in dit kader dat het ontstaan van een organisationele cultuur en het effectief socialiseren van (nieuwe) werknemers voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van face-to-face contacten. Het ontbreken van deze contacten zou tot gevolg hebben dat de socialisatie van met name nieuwe werknemers (het overnemen van de waarden en normen binnen de organisatie) door vermindering van sociale interactie met collega’s niet goed tot stand komt. Depickere (1999) wijst in dit kader op het gevaar van het ontbreken van binding van deze werknemers aan hun organisatie. Het (mede tengevolge van de afwezigheid van sociale cohesie) ontbreken van binding bemoeilijkt voor de werknemer de samenwerking met collega’s, en zal hem of haar er mogelijk toe brengen de organisatie te verlaten. DE AANWEZIGHEID VAN SOCIALE COHESIE EN BINDING AAN DE ORGANISATIE IS VAN GROOT BELANG VOOR HET FUNCTIONEREN VAN DE WERKNEMER. DE MATE WAARIN DE WERKNEMER ZICH MET DE ORGANISATIE KAN IDENTIFICEREN IS ONDER MEER VAN INVLOED OP GEVOELENS VAN VERTROUWEN TUSSEN DE WERKNEMERS, HET BEPALEN VAN EINDDOELEN, HET ONTSTAAN VAN ORGANISATIONELE WAARDEN EN NORMEN, DE BEREIDHEID OM AAN DE ORGANISATIE VERBONDEN TE BLIJVEN, EN DE BEREIDHEID OM MET ANDEREN SAMEN TE WERKEN. DE MATE VAN COHESIE EN BINDING IS VOOR EEN BELANGRIJK DEEL AFHANKELIJK VAN FACE-TO-FACE INTERACTIE EN HET BESTAAN VAN SOCIALE CONTACTEN.
2.3 WERKEN OP AFSTAND: MORALITEIT, COHESIE EN BINDING Moraliteit en binding zijn kwesties die in de discussies rond telewerken of werken op afstand nog slechts beperkte aandacht hebben gekregen. Managers zijn vooral bezorgd om de mogelijk dalende productiviteit van hun op afstand geplaatste werknemers (Thompson, 1998). Dit blijkt onder meer uit het feit dat in de literatuur veel aandacht wordt besteed aan de noodzakelijkheid van het sturen op output, die sterk samenhangt met de door de op afstand geplaatste werknemer te leveren prestatie. Opvallend is, dat zowel werkgever als werknemer over het algemeen niet geïnteresseerd zijn in de wijze waarop de prestatie tot stand is gekomen, maar veeleer in de kwaliteit en tijdigheid van de prestatie. Niettemin kan aan de hand van de hiervoor beschreven begrippen het nodige omtrent de invloed van werken op afstand op het moreel gedrag van werknemers alsmede het bestaan van binding van deze werknemers worden gesteld.
2.3.1 MOREEL GEDRAG VAN WERKNEMERS Slechts enkele auteurs wijzen op de mogelijke negatieve gevolgen van het invoeren van telewerken op het moreel gedrag van werknemers. Veel van deze gevolgen zijn gerelateerd aan de in de vorige paragraaf reeds besproken toegenomen gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag. Zo wijst Thompson (1998) onder meer op het feit dat een op afstand geplaatste werknemer minder uren zou kunnen werken dan opgegeven, deze nevenwerkzaamheden zou kunnen verrichten met behulp van de hem of haar door de organisatie verstrekte middelen, of vertrouwelijke informatie zou kunnen stelen of verkopen. Ook zouden organisationele middelen kunnen worden aangewend voor ongeautoriseerde of ongewenst doeleinden, zoals het bekijken of produceren van pornografie. Voor een belangrijk deel zijn deze vragen gelegen in de toegenomen gelegenheid tot het plegen van fraude: waar de meeste van de hierboven genoemde incidenten zich teven voor zouden kunnen doen bij werknemers die daadwerkelijk op kantoor aanwezig zijn, staan deze bloot aan een grotere mate van zichtbaarheid, en zou het gedrag wellicht eerder worden opgemerkt (Thompson, 1998). DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 65
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE De tengevolge van het op afstand plaatsen van werknemers toegenomen gelegenheid tot het plegen van fraude wordt door velen, mede in het licht van de realisering dat het ontbreken van controlemechanismen haast onvermijdelijk zal leiden tot een zekere mate van fraude, als problematisch ervaren. Immers, de toepassing van traditionele methoden van controle als surveillance wordt lastiger op het moment dat werknemer en werkgever zich niet op dezelfde locatie bevinden. Virtuele vormen van arbeid vereisen aldus methoden van management en control die niet langer afhankelijk zijn van face-to-face surveillance. Hoewel het zeer waarschijnlijk is dat het in toenemende mate mogelijk zal worden om nieuwe technologie in te zetten ter monitoring en controle van de werknemers, zal deze mogelijkheid slechts beperkt kunnen worden toegepast, daar zij vaak zal leiden tot defensief gedrag bij de werknemers, die door de controlemethoden ontmoedigd worden om innovatieve werk- en denkwijzen te ontwikkelen. Ook de in de vorige paragraaf besproken methode om de gelegenheid tot het plegen van fraude te beperken, het ontwikkelen van een strikt ethisch beleid, wordt door het op afstand plaatsen van werknemers beperkt. Immers, de noodzakelijke voorwaarde van het ondubbelzinnig formuleren van het gevoerde beleid wordt lastig nu de werknemer zich in een veelheid van verschillende situaties kan bevinden, hetgeen een ruime formulering van het gevoerde beleid noodzakelijk lijkt te maken. Ook een strikte handhaving van het beleid wordt wellicht problematisch nu de werknemer zich buiten het zicht van de werkgever bevindt, en de mogelijkheid van detectie vermindert. Hoewel enkele auteurs dus reeds een verband leggen tussen de notie van afstand en het moreel gedrag van werknemers, laat een antropologische scenariostudie uitgevoerd in de Verenigde Staten zien dat er nog niet kan worden gesproken van een specifieke ‘telewerk-ethiek’ (Guthrie & Pick, 1998). De studie geeft aanwijzingen dat het organisationele niveau waarop de ervaringen met telewerken zijn opgedaan niet bijzonder van invloed zijn op de ethische beslissingen die werden genomen in de voorgelegde scenario’s. Werknemers op lagere niveaus leken niet traditioneler in hun visie op telewerk dan werknemers op hogere niveaus. Ook bleek dat werknemers die reeds ervaring hadden met telewerken niet meer liberaal in hun mening over ethische arbeidskwesties dan degenen die niet over deze ervaring beschikten. Ondanks het feit dat niet gesteld kan worden dat op afstand geplaatste werknemers een andere morele houding tonen ten opzichte van hun werkgever, wordt in de literatuur omtrent telewerken de nodige aandacht besteed aan het proces van werving en selectie van op afstand te plaatsen werknemers. Deze aandacht is ingegeven door de overweging dat, evenals niet alle taken geschikt zijn om in aanmerking te komen voor telewerk, ook niet iedere werknemer geschikt is om telewerk te verrichten. Hoewel er niet zoiets is als een ‘teleworker personality’ (Nilles, 1998: 34) zijn er toch enige karakteristieken aan te wijzen waarover een telewerker zou moeten beschikken: zo worden onder meer zelf-motivatie, zelfdiscipline, vaardigheden en ervaring, flexibiliteit en innovativiteit, socialisatie, familieomstandigheden, alsmede de fysieke omgeving waarin de betreffende taken zullen dienen te worden verricht, voor een op afstand geplaatste werknemer van belang geacht. Het besef dat methoden van werving en selectie veelal niet afdoende zullen zijn om de integriteit van werknemers te waarborgen, heeft bij verschillende auteurs geleid tot de overweging dat de belangrijkste voorwaarde voor een succesvolle telewerk-operatie met name gelegen is in vertrouwen. Indien de werkgever vertrouwen schenkt aan de werknemers waar het gaat om het leveren van prestaties, en zij op hun beurt vertrouwen op de werkgever waar het gaat om het leveren van feedback en begeleiding, is er geen reden om niet over te gaan tot de invoering van telewerk (zie onder meer Depickere, 1999: Nilles, DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 66
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE 1998: 99). Gezien het feit dat de notie van vertrouwen in de literatuur verder geen uitwerking vindt, zal hier in deze rapportage verder niet op in worden gegaan. HET OP AFSTAND PLAATSEN VAN WERKNEMERS VERGROOT DE GELEGENHEID TOT HET VERTONEN VAN IMMOREEL GEDRAG DOOR WERKNEMERS, NU TRADITIONELE, OP FACE-TO-FACE CONTACTEN GEBASEERDE CONTROLEMETHODEN NIET LANGER KUNNEN WORDEN TOEGEPAST. ER BESTAAT GEEN EMPIRISCH BEWIJS OMTRENT HET BESTAAN VAN EEN ‘TELEWERKER-ETHIEK’. VEEL AANDACHT GAAT NAAR HET PROCES VAN WERVING EN SELECTIE VAN OP AFSTAND TE PLAATSEN WERKNEMERS. DE NOTIE VAN VERTROUWEN WORDT VAN GROOT BELANG GEACHT, MAAR IS NOG NAUWELIJKS GEOPERATIONALISEERD.
2.3.2 COHESIE EN BINDING De realisatie dat het ontstaan van een krachtige organisationele structuur, en daarmee sociale cohesie en binding aan de organisatie, voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van sociale contacten, heeft vele auteurs ertoe gebracht aan te bevelen niet meteen over te gaan tot het op afstand plaatsen van werknemers (zie bijvoorbeeld Geerdink en Overmars, 1996). Ook Depickere refereert in dit kader aan het onderscheid tussen de nieuwkomers en de werknemers die reeds lange tijd aan een organisatie verbonden zijn. Waar de laatsten wellicht reeds aan de organisatie worden verbonden door een gemeenschappelijke cultuur en organisationele waarden, geldt dat voor de eersten in veel mindere mate. Desalniettemin geldt volgens haar voor beide groepen dat, zonder regelmatige contacten en goede communicatie, telewerken de band tussen organisatie en werknemer zou kunnen verminderen. Depickere wijst dan ook op het feit dat managers onder invloed van telewerken in toenemende mate aandacht zullen dienen te besteden aan het verschijnsel commitment, en actief op zoek zullen moeten gaan naar methoden om deze op te bouwen en te onderhouden. In de virtuele context van de ‘op afstand geplaatste werknemer’ verdient de hierboven reeds beschreven kwestie van organisationele identificatie volgens velen bijzondere aandacht. Wiesenfeld, Raghuram en Garud (1998) stellen dat identificatie essentieel is bij het instandhouden van virtuele organisaties. Het stelt de organisatie in staat de verspreide werknemers te controleren, het vergemakkelijkt samenwerking in ‘virtuele teams’ en zorgt er bovendien voor dat waardevolle werknemers voor de organisatie behouden blijven. De organisatie die gebruik maakt van telewerken bevindt zich echter in een lastige situatie waar enerzijds het belang van organisationele identificatie van belang is om de fysiek verspreide werknemers aan de organisatie te binden, maar anderzijds de middelen om deze identificatie tot stand te brengen afwezig lijken te zijn (Wiesenfeld, Raghuram & Garud, 1998). Een van de middelen die aangewend kan worden om in deze situatie toch te komen tot identificatie is communicatie: door middel van het uitwisselen van meningen en verhalen kunnen de normen, waarden en cultuur van de organisatie totstandgebracht en gedeeld worden. Bovendien zijn de aldus tot stand gebrachte waarden en normen ontstaan tengevolge van actieve participatie van de werknemer in de organisatie, hetgeen de binding aan de organisatie nog verder zal versterken (zie ondermeer Wiesenfeld, Raghuram & Garud, 1998; Huff, Sproull & Kiesler, 1989; Galpin & Sims, 1999). Bij de discussie rond de binding van op afstand geplaatste werknemers dient echter wel voor ogen gehouden te worden dat ‘afstand’ een begrip is dat in voortdurende ontwikkeling is. Zo hebben nieuwe vormen van ICT de aandacht voor zogeheten ‘virtuele teams’ de laatste jaren sterk doen toenemen. Deze vorm van samenwerking vindt plaats tussen zowel door tijd als ruimte gescheiden teamleden (Hammer & Champy, 1993; Lipnack & DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 67
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE Stamps, 1997), en kan, zowel bij intra- als interorganisatorische organisatievormen, tot enorme voordelen leiden wat betreft productiviteit en uitwisseling van kennis. Jackson (1992/1999) geeft enkele kenmerken van de virtuele organisatie, zoals deze in de literatuur worden vermeld. Zo signaleert hij onder meer het verdwijnen van hiërarchie en een vervaging van grenzen, zowel binnen als tussen organisaties, een veranderlijke en projectmatige werkorganisatie, gekenmerkt door samenwerkingsverbanden tussen collega’s en andere organisaties, en een toename van mediatie door cyberspace, gepaard gaande met een afnemend gebruik van ‘centra’: gebouwen en kantoren. Het functioneren van virtuele teams is overigens niet zonder beperkingen. Zo voeren sommige auteurs (zie bijvoorbeeld Handy, 1995; Lipnack & Stamps, 1997) aan dat de afstand tussen de verschillende leden het bestaan van vertrouwensrelaties tussen deze teamleden noodzakelijk maakt. Vooralsnog concluderen velen dan ook, dat het concept van virtuele teams vooral van nut kan blijken te zijn waar het gaat om tijdelijke en afgebakende samenwerkingsverbanden, gericht op specifieke vraagstukken. Dat virtuele teams zich ook binnen de Belastingdienst zeer waarschijnlijk zullen ontwikke len, wordt ook weergegeven in het jaarverslag over 1999: ‘binnen de Belastingdienst zal in de toekomst steeds meer worden gewerkt in netwerken: kenniscentra waarin medewerkers voor korte of langere tijd samenwerken op basis van hun fiscale specialisme of hun kennis van bepaalde bedrijfstakken (Belastingdienst, 2000b). Relevant in het kader van deze studie, is het feit dat het bestaan van dergelijke virtuele samenwerkingsverbanden het gevaar van een verwevenheid van functies met zich lijkt te brengen. Aangezien deze verwevenheid van functies als een van de factoren zou kunnen gelden die afbreuk doen aan de binding van werknemers aan de organisatie, dient hier bij de ontwikkeling van dergelijke teams rekening mee te worden gehouden. Dit hoewel, zoals vermeld, de literatuur rond de gevolgen van het instellen van virtuele teams totnogtoe slechts zeer beperkt empirisch is getest. IN DE VIRTUELE CONTEXT VAN DE ‘OP AFSTAND GEPLAATSTE WERKNEMER’ VERDIENT DE KWESTIE VAN ORGANISATIONELE IDENTIFICATIE VOLGENS VELEN BIJZONDERE AANDACHT. HET STELT DE ORGANISATIE IN STAAT DE VERSPREIDE WERKNEMERS TE CONTROLEREN, HET VERGEMAKKELIJKT SAMENWERKING IN ‘VIRTUELE TEAMS’ EN ZORGT ER BOVENDIEN VOOR DAT WAARDEVOLLE WERKNEMERS VOOR DE ORGANISATIE BEHOUDEN BLIJVEN. DE MIDDELEN OM DEZE IDENTIFICATIE TOT STAND TE BRENGEN LIJKEN ECHTER AFWEZIG TE ZIJN. EEN VAN DE MIDDELEN DIE AANGEWEND KAN WORDEN OM IN DEZE SITUATIE TOCH TE KOMEN TOT IDENTIFICATIE IS COMMUNICATIE: DOOR MIDDEL VAN HET UITWISSELEN VAN MENINGEN EN VERHALEN KUNNEN DE NORMEN, WAARDEN EN CULTUUR VAN DE ORGANISATIE TOTSTANDGEBRACHT EN GEDEELD WORDEN. HET ONTSTAAN VAN VIRTUELE TEAMS VERDIENT IN DIT VERBAND BIJZONDERE AANDACHT.
2.4 SAMENVATTING EN CONCLUSIES Het belang van de notie van afstand wordt in de literatuur expliciet onderkend als relevante factor voor de hier te onderscheiden thema’s, namelijk moreel gedrag van werknemers en sociale cohesie en binding. Uit het feit dat moreel gedrag van werknemers voor een belangrijk deel situationeel bepaald is, blijkt dat de gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag een van de belangrijkste te onderscheiden factoren is bij het voorkomen van dit gedrag. Waar methoden van werving en selectie, hoewel bijzonder nuttig, vaak niet afdoende zullen blijken te zijn, wordt veelal gebruik gemaakt van traditionele, op face-to-face gebaseerde controleDE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 68
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE methoden. Het besef dat dergelijke methoden niet bevorderlijk zijn voor de vertrouwensrelatie tussen werkgever en werknemer, heeft veel werkgevers ertoe gebracht op zoek te gaan naar nieuwe vormen van controle. Een daarvan ligt in het actief en expliciet voeren van een actief ethisch beleid. Het op afstand plaatsen van werknemers vergroot de gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag door werknemers, nu traditionele, op face-to-face contacten gebaseerde controlemethoden niet langer kunnen worden toegepast. Er bestaat geen empirisch bewijs omtrent het bestaan van een ‘teleworker-ethiek’. Veel aandacht gaat naar het proces van werving en selectie van op afstand te plaatsen werknemers. De notie van vertrouwen wordt van groot belang geacht, maar is nog nauwelijk geoperationaliseerd. De aanwezigheid van sociale cohesie en binding aan de organisatie is van groot belang voor het functioneren van de werknemer. De mate waarin de werknemer zich met de organisatie kan identificeren is ondermeer van invloed op gevoelens van vertrouwen tussen de werknemers, het bepalen van einddoelen, het ontstaan van organisationele waarden en normen, de bereidheid om aan de organisatie verbonden te blijven, en de bereidheid om met anderen samen te werken. De mate van cohesie en binding is voor een belangrijk deel afhankelijk van face-to-face interactie en het bestaan van sociale contacten. In de virtuele context van de ‘op afstand geplaatste werknemer’ verdient de kwestie van organisationele identificatie volgens velen bijzondere aandacht. Het stelt de organisatie in staat de verspreide werknemers te controleren, het vergemakkelijkt samenwerking in ‘virtuele teams’ en zorgt er bovendien voor dat waardevolle werknemers voor de organisatie behouden blijven. De middelen om deze identificatie tot stand te brengen lijken echter afwezig te zijn. Een van de middelen die aangewend kan worden om in deze situatie toch te komen tot identificatie is communicatie: door middel van het uitwisselen van meningen en verhalen kunnen de normen, waarden en cultuur van de organisatie totstandgebracht en gedeeld worden. Het ontstaan van virtuele teams verdient in dit verband bijzondere aandacht.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 69
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE
SAMENVATTING EN CONCLUSIES DEELRAPPORTAGE I / DE EXTERNE DIMENSIE: ICT EN COMPLIANCE De notie van afstand wordt in de literatuur omtrent compliance niet expliciet als factor onderscheiden. Deze notie is echter wel impliciet bij verschillende factoren aanwezig. Zo is dit het geval bij de factoren afschrikking, plichtsbesef, het gebruik van consulenten, en verschillende demografische factoren. De afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee de mate van noncompliance door de belastingplichtige, kan door (een intensivering van) methoden van controle en toezicht aanzienlijk worden verkleind. Deze afstand zal echter weer worden vergroot op het moment dat het plichtsbesef van de belastingplichtige onder invloed van de druk van deze methoden negatief wordt beinvloed. ICT vergemakkelijkt de controle van belastingplichtige. De gevaren van (verkeerde) koppeling van gegevens en andere privacy-gerelateerde bezwaren dreigen velen er echter van te weerhouden van de mogelijkheid om electronisch hun aangifte te verzorgen gebruik te maken. Bovendien dient in aanmerking te worden genomen dat een toename van het aantal controles, alsmede de intensiteit van deze controles, slechts tot een geringe afname van het aantal gevallen van noncompliance zal leiden. Een ‘klantvriendelijke’ benadering van de belastingplichtige lijkt dan ook noodzakelijk om de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige daadwerkelijk te verkleinen. Inzichten uit de literatuur omtrent ECommerce bieden inzicht in de wijze waarop deze benadering kan worden versterkt. Aangenomen dat de meeste belastingplichtigen vanuit een gevoel van burgerplicht overgaan tot het voldoen van hun belastingplicht, kan een verhoogde aandacht voor de houding ten opzichte van deze belastingplichtige, alsmede het terugbrengen van de complexiteit van fiscale wet- en regelgeving, aanmerkelijk bijdragen aan het verkleinen van de afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige, en daarmee aan de het terugbrengen van de mate van (veelal niet-opzettelijke) noncompliance. ICT biedt verschillende mogelijkheden om het dienstverleningsproces van de Belastingdienst te verbeteren, en daarmee de afstand tot de belastingplichtige te verkleinen. Met name de mogelijkheid om gericht informatie te bieden kan tegemoetkomen aan de vaak complexe fiscale wet- en regelgeving. Door middel van electronische kolonisatie kan een aanmerkelijk aantal gevallen van noncompliance worden voorkomen. De in het kader van noncompliance noodzakelijk geachte klantgerichte houding van de Belastingdienst lijkt echter niet in overeenstemming met de virtuele omgeving van het Internet. Met name het vertrouwen dat noodzakelijk is om over te gaan tot het verzorgen van een electronische aangifte is hierbij problematisch, temeer nu controle en dienstverlening in toenemende mate met elkaar verweven lijken. Belang wordt in dit kader gehecht aan een hoge mate van electronische toegankelijkheid en het bestaan van heldere procedures en momenten van terugkoppeling. Consulenten en andere intermediaire organisaties creëren een afstand tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Zij zorgen er echter tevens voor dat veel gevallen van nietopzettelijke noncompliance tijdig worden gesignaleerd en kunnen worden voorkomen. Intermediaire organisaties als belastingkantoren en -consulenten lijken onder invloed van ICT aan belang in te boeten. Dit zou een aanmerkelijke verkleining van de afstand tussen DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 70
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE Belastingdienst en belastingplichtige tot gevolg kunnen hebben. Toch zou voor deze organisaties een belangrijke rol weggelegd kunnen zijn. Zo verdedigen sommige auteurs dat, gezien de ogenschijnlijk uiteenlopende belangen van (met name) onderneming en Belastingdienst, een belangrijke rol voor Cybermediaries zou kunnen liggen in de integratie van deze belangen. Ook vanuit de optiek van ‘disaggregation’ verdient de positie van consulenten hernieuwde aandacht. Verschillende demografische factoren vertonen een duidelijke correlatie met de mate van noncompliance. Deze factoren zijn niet eenduidig zijn te vertalen in termen van afstand. Zij verdienen in deze rappportage echter bijzondere aandacht, aangezien de mogelijke invloed van ICT op (het gedrag van) bovenstaande groeperingen veelal wordt geproblematiseerd. Hoewel er geen literatuur beschikbaar is over de gevolgen van ICT voor de verschillende in het kader van de complaince-filosofie van de Belastingdienst relevant gebleken (met name demografisch te duiden) factoren, verdient de positie van bijvoorbeeld laag-opgeleiden en allochtonen bijzondere aandacht, nu de interactie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid in toenemende mate electronisch zal plaatsvinden. Het zijn onder meer deze groepen die achter dreigen te blijven waar het gaat om de beschikbaarheid van nieuwe vormen van ICT. Een zorgvuldige afstemming tussen, en selectie van de verschillende distributiekanalen is voor deze groepen van bijzonder belang.
DEELRAPPORTAGE II / DE INTERNE DIMENSIE: WERKEN OP AFSTAND Het belang van de notie van afstand wordt in de literatuur expliciet onderkend als relevante factor voor de hier te onderscheiden thema’s, namelijk moreel gedrag van werknemers en sociale cohesie en binding. Uit het feit dat moreel gedrag van werknemers voor een belangrijk deel situationeel bepaald is, blijkt dat de gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag één van de belangrijkste te onderscheiden factoren is bij het voorkomen van dit gedrag. Waar methoden van werving en selectie, hoewel bijzonder nuttig, vaak niet afdoende zullen blijken te zijn, wordt veelal gebruik gemaakt van traditionele, op face-to-face gebaseerde controlemethoden. Het besef dat dergelijke methoden niet bevorderlijk zijn voor de vertrouwensrelatie tussen werkgever en werknemer, heeft veel werkgevers ertoe gebracht op zoek te gaan naar nieuwe vormen van controle. Een daarvan ligt in het actief en expliciet voeren van een actief ethisch beleid. Het op afstand plaatsen van werknemers vergroot de gelegenheid tot het vertonen van immoreel gedrag door werknemers, nu traditionele, op face-to-face contacten gebaseerde controlemethoden niet langer kunnen worden toegepast. Er bestaat geen empirisch bewijs omtrent het bestaan van een ‘telewerker-ethiek’. Veel aandacht gaat naar het proces van werving en selectie van op afstand te plaatsen werknemers. De notie van vertrouwen wordt van groot belang geacht, maar is nog nauwelijk geoperationaliseerd. De aanwezigheid van sociale cohesie en binding aan de organisatie is van groot belang voor het functioneren van de werknemer. De mate waarin de werknemer zich met de organisatie kan identificeren is ondermeer van invloed op gevoelens van vertrouwen tussen de werknemers, het bepalen van einddoelen, het ontstaan van organisationele waarden en normen, de bereidheid om aan de organisatie verbonden te blijven, en de bereidheid om met anderen samen te werken. De mate van cohesie en binding is voor een belangrijk deel afhankelijk van face-to-face interactie en het bestaan van sociale contacten. DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 71
DE BELASTINGDIENST: AFSTAND EN COMPLIANCE In de virtuele context van de ‘op afstand geplaatste werknemer’ verdient de kwestie van organisationele identificatie volgens velen bijzondere aandacht. Het stelt de organisatie in staat de verspreide werknemers te controleren, het vergemakkelijkt samenwerking in ‘virtuele teams’ en zorgt er bovendien voor dat waardevolle werknemers voor de organisatie behouden blijven. De middelen om deze identificatie tot stand te brengen lijken echter afwezig te zijn. Een van de middelen die aangewend kan worden om in deze situatie toch te komen tot identificatie is communicatie: door middel van het uitwisselen van meningen en verhalen kunnen de normen, waarden en cultuur van de organisatie totstandgebracht en gedeeld worden. Het ontstaan van virtuele teams verdient in dit verband bijzondere aandacht.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 72
REFERENTIES Adami, L.M. (1999), Autonomy, Control and the Virtual Worker. In: P. Jackson (ed.) (1999), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & New York: Routledge, pp.131-149. Andersen, T. (1999), Consumer Power via The Internet. First Monday, vol.4, nr.4. Andreoni, J., B. Errard & J. Feinstein (1998), Tax Compliance. Journal of Economic Literature, vol.36, June 1998, pp.818-860. Barnatt, C. (1995), Cyberbusiness: Mindsets for a Wired Age. Chichester: John Wiley and Sons. Bekkers, V.J.J.M. (1998), Grenzeloze overheid: over informatisering en grensveranderingen in het openbaar bestuur. Alphen aan den Rijn: Samsom. Bekkers, V.J.J.M. & P.H.A. Frissen (1992), Informatization and administrative modernization in the Netherlands. In: P.H.A. Frissen, V.J.J.M. Bekkers, B. Brussaard, I.Th.M. Snellen & M. Wolters (eds.), European Public Administration and Informatization. Amsterdam, etc.: IOS Press. Belastingdienst (1994), Compliance en non-compliance: Eindrapportage van een onderzoeks- en ontwikkelingstraject. ‘s-Gravenhage: Belastingdienst. Belastingdienst (2000a), Wanneer is men nog ten burele: over werk dat niet aan een plaats of aan een tijd gebonden is. ‘s-Gravenhage: Belastingdienst. Belastingdienst (2000b), Jaarverslag 1999. ‘s-Gravenhage: Belastingdienst Blumenthal, M., et al (1998), The Determinants of Income Tax Compliance: Evidence from a Controlled Experiment in Minnesota. NBER Working Paper No.6575, May 1998. Dawidow, W.H. & M.S. Malone (1992), The Virtual Corporation. London: Harper Business. Dekker, R. (1992), Telewerken. Openbaar Bestuur, nr.10, pp.2-5. Depickere, A. (1999), Managing Virtual Working: Between Commitment and Control? In: P. Jackson (ed.) (1999), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & New York: Routledge, pp.99-120. Dubin, J.A. & L.L. Wilde (1988), An Empirical Analysis of Federal Income Tax Auditing and Compliance. National Tax Journal, vol.41, nr.1, pp.61-74. Dutton, J.E. & J.M. Dukerich (1991), Keeping an eye on the mirror: The role of image and identity in organizational adaptation, Academy of Management Journal, vol.34, pp.517-554. Dutton, J.E., J.M. Dukerich & C.V. Harquail (1994), Organizational images and member identification. Administrative Science Quarterly, nr.39, pp.239-263. Duivenboden, H.P.M. van (1999), Koppeling in uitvoering. Delft: Eburon. DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 75
REFERENTIES Erard, B. & J.S. Feinstein (1994), Honesty and Evasion in the Tax Compliance Game. RAND Journal of Economics, vol.25, nr.1, pp.1-19. Ferraro, A. (1997), Electronic Commerce: The Issues and Challenges to Creating Trust and a Positive Image in Consumer Sales on the World Wide Web. First Monday, vol.3, nr.6. Fingar, P., H. Kumar & T. Sharma (1999), 21st Century Markets: From Places to Spaces. First Monday, vol.4, nr.12. Fletcher, P.C. (1995), What Means to Assess Integrity? People Management, vol.24, August 1995, pp.30-31. Frissen, P.H.A. (1993), Sturing, informatisering en voorlichting. In: A.D. de Roon & R. Middel (reds), De wereld van postbus 51: De voorlichtingscampagnes van de overheid. Houten/Zaventem: Bohn Stafleu Van Loghum, pp.264-269. Frissen, P.H.A. (1996), De virtuele staat. Politiek, bestuur, technologie: een postmodern verhaal. Schoonhoven: Academic Service. Galpin, S. & D. Sims (1999), Narratives and identity in flexible working and teleworking organisations. In: P. Jackson (ed.) (1999), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & New York: Routledge. Geerdink, M.G.M. & J.C.C. Overmars (1996), Het einde van telewerken. Management & Informatie, Oktober 1996. Grenier, R. & Metes, G. (1995), Going Virtual: Moving Your Organisation into the 21st Century. New York: Prentice Hall. Guthrie, R.A. & J.B. Pick (1998), Work Ethic Differences Between Traditional and Telework Employees. Journal of End User Computing, vol.10, nr.4, pp.33-41. Hammer, M. & J. Champy (1993), Re-engineering the Corporation. New York: Harper Collins. Handy, C. (1995), Trust and the virtual organization. Harvard Business Review, vol.73, nr.3, pp.40-50. Hirst, K.K. (1997), Mining the Web: Techniques for Bridging the Gap between Content Producers and Consumers. First Monday, vol.2, nr.10. Hoffman, D.L., T.P. Novak & P. Chatterjee (1995), Commercial Scenarios for the Web: Opportunities and Challenges. Journal of Computer Mediated Communication, volume 1, nr.3. Hoffman, D.L., T.P. Novak & M. Peralta (1999), Building Consumer Trust Online. Communications of the ACM, vol.42, nr.4, pp.80-85. Huff, C., L. Sproull & S. Kiesler (1989), Computer communication and organizational commitment: Tracing the relationship in a city government. Journal of Applied Social Psychology, vol.19, pp.1371-1391.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 76
REFERENTIES Jackson, P. (1996), The virtual society and the end of organisation. Department of Management Studies Working Paper. Uxbridge: Brunel University. Jackson, P. (ed.) (1999), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & New York: Routledge. Jackson, P. (1999), Introduction. In: Jackson, P. (ed.), Virtual Working: Social and Organisational Dynamics. London & New York: Routledge. Janssen, J. & P. de Kam (1999), De ontwikkeling van het informatiebeleid van de Belastingdienst: verleden, heden en toekomst. Management & Informatie, nr.6, pp.4-14. Kam, P. de & F. van den Berg (1992), Van correctie naar preventie. Ervaringen van de Belastingdienst. Openbaar Bestuur, nr.10, pp.21-27. Key, S., F. Messina & R. Turpen (1998), Keeping Employees Honest: Using Ethical Policies to Deter Fraud. Ivey Business Quarterly, vol.63, nr.2, pp.69-71. Kogut, B. & U. Zander (1996), What Firms Do? Coordination, Identity and Learning. Organization science, vol.7, nr.5, pp.502-518. Kramer, R.M. (1999), Trust and Distrust in Organisations: Emerging Perspectives, Enduring Questions. Annual Review of Psychology, vol.50, pp.569-598. Li, H., Kuo, C. & M.G. Russell (1999), The Impact of Perceived Channel Utilities, Shopping Orientations, and Demographics on the Consumer’s Online Buying Behavior. Journal of Computer Mediated Communication, vol.5, nr.2. Linster, B.G. (1997), Income Tax Compliance and Evasion: A Graphical Approach. Southern Economic Journal, pp.788-796. Lipnack, J. & J. Stamps (1997), Virtual Teams: Reaching Across Space, Time, and Organizations with Technology. John Wiley & Sons. Lips, M. & N. Kroon (1998), Kwaliteit van overheidsdienstverlening in een informatiemaatschappij: extrapolatie van een Technologisch Apecten onderzoek. In: W.B.H.J. van de Donk & P.H.A. Frissen (reds.), Over recht, bestuur en Informatisering. Lelystad: Koninklijke Vermande, pp.57-76.. Lyon, D. (1992), The Electronic Eye: The Rise of the Surveillance Society. Cambridge: Polity Press. Nilles, J.M. (1998), Managing Telework: Strategies for Managing the Virtual Workforce. New York: John Wiley & Sons. Nohria, N. (1992), Is a Network Perspective a Useful Way of Studying Organisations. In: N. Nohria & R.G. Eccles (eds), Networks and Organisations. Cambridge, Mass.: Harvard Business School Press.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 77
REFERENTIES Phillips, T. (1998), Teleworking: For Whom the Bell Tolls. Director, vol.52, nr.5, pp.36-41. Reagle, J.M. (1996), Trust in Electronic Markets. First Monday, vol.2. Rifkin, A. & R. Khare (1998), Trust Management on the World Wide Web. First Monday, vol.3, nr.6. Rijn, K. van (1996), Overheidsdiensten over de elektronische snelwegen. Comma, nr.1/2. Sarkar, M.B., B. Butler & C. Seinfeld (1995), Intermediaries and Cybermediaries: A Continuing Role for Mediating Players in the Electronic Marketplace. Journal of Computer Mediated Communication, vol.1, nr.3. Scholz, J.T. (1995), Duty, Fear and Tax Compliance: The Heuristic Basis of Citizenship Compliance. American Journal of Political Science, vol.39, nr.2, pp.490-512. Silver, D.P. (1995), Tax Compliance and Tax Payer Attitude. The National Public Accountant, vol.40, nr.11, pp.32-34. Sociaal-Cultureel Planbureau (2000), Digitalisering van de leefwereld. ‘s-Gravenhage: SCP. Stevens, S. (1996), Internet en belastingen. Weekblad 1996/6222, november 1996, pp.1719-1731. Tapscott, D., et al (2000), Digital Capital: Harnessing the Power of Business Webs. Harvard, Conn.: Harvard Business School Press. Thompson, C. (1998), Fraud Findings: Telecommuting Exposures. Internal Auditor, vol.55, nr.5, pp.62-72. Turner, J. (1987), Rediscovering the social group: A self-categorization theory. Oxford, England: Basil Blackwell. United States Department of the Treasury, Office of Tax Policy (1996), Selected Tax Policy Implications of Global Electronic Commerce. INTERTAX, vol.25, nr.4, pp.148-171. Wiesenfeld, B.M., S. Raghuram & R. Garud (1998), Communication Patterns as Determinants of Organizational Identification in a Virtual Organization. Journal of Computer Mediated Communication, vol.3, nr.4. Williams, T.A. (1996), Government regulation through voluntary cooperation: a follow-up study of the strategic impact of information technology. Journal of Strategic Information Systems, vol.5, pp.149-156. Zee, H. van der, et al (reds) (2000), Architectuur als Managementinstrument. De Meern: Nolan, Norton & Co. Zuurmond, A. (1994), De infocratie: een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk. ’s-Gravenhage: Phaedrus.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 78
REFERENTIES Zuurmond, A., J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen & P.W. Tops (reds) (1994), Informatisering in het openbaar bestuur: technologie en sturing bestuurskundig beschouwd. ‘s-Gravenhage: VUGA.
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 79
AUTEURSBESCHRIJVING Prof. dr. Victor J.J.M. Bekkers is als bijzonder hoogleraar ICT-infrastructuren in de publieke en private sector verbonden aan het Centrum voor Publiek Management van de Erasmus Universteit Rotterdam. Daarnaast is hij als principal consultant werkzaam bij de divisie Management Consultantcy van CMG Public Sector B.V. te Den Haag, waar hij zich vooral bezig houdt met vraagstukken op het terrein van de strategische aspecten van egovernment. mr drs B. (Bram) Foederer is als toegevoegd onderzoeker en docent werkzaam bij het Centrum voor Recht, bestuur en informatisering (CRBI) van de Katholieke Universiteit Brabant in Tilburg. Zijn onderzoek richt zich voornamelijk op de invloed van informatie- en communicatietechnologie op de organisatie en het functioneren van het openbaar bestuur. Zijn bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de organisatie van de politie. prof. dr. Paul Frissen is hoogleraar Bestuurskunde aan de Katholieke Universiteit Brabant en bestuurskundig adviseur. Zijn onderwijs, onderzoek en advieswerk richt zich op sturing, ICT en postmodernisering. Hij is de auteur van De virtuele staat (1996) en De lege staat (1999). Hij is voorzitter van de vakgroep en het centrum Recht, bestuur en informatisering. Meer informatie: www.p-h-a.frissen.nl. Prof.dr. Jos de Mul is als hoogleraar wijsgerige antropologie verbonden aan de Faculteit der Wijsbegeerte van de Erasmus Universiteit Rotterdam, alwaar hij ook aan het hoofd staat van het onderzoeksinstituut Filosofie van de Informatie- en Communicatietechnologie (FICT). Samen met Paul Frissen geeft hij leiding aan het onderzoeksprogramma Internet & Openbaar Bestuur
DE BELASTINGDIENST: ICT, AFSTAND EN COMPLIANCE / PAGINA 80
