Academiejaar: 2014-‐2015
De activering van leeflooncliënten naar vrijwilligerswerk Een onderzoek naar de betekenis van vrijwilligerswerk in tijden van contractualisering en responsabilisering in Vlaamse OCMW’s Bart Van Herzeele
Masterproef II ingediend tot het behalen van de graad van: Master of Science in het Sociaal Werk Promotor:
Griet Roets
Vakgroep Sociale Agogiek
Begeleider:
Johan Vandenbussche
Vakgroep Sociale Agogiek
WOORD VOORAF Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn opleiding tot het behalen van de graad van master in het sociaal werk. De aanloop naar deze opleiding en thesis was er een van vallen en opstaan. Een diploma in het secundair onderwijs in de richting elektromechanica leidde mij al snel naar een job als onderhoudstechnieker. Al vlug voelde ik de drang om verder te studeren en het liefst in een ander vakgebied. Toch duurde het nog twee jaar voor ik de beslissing nam om mij in te schrijven voor een opleiding tot het behalen van een bachelor in het sociaal werk aan de Arteveldehogeschool. Als ik hierop terugkijk kan ik zeggen dat dit zowat de beste beslissing is die ik ooit heb genomen. Het was een beslissing die ik niet had kunnen nemen zonder de steun van mijn vriendin Griet. Het volgen van mijn opleiding aan de Arteveldehogeschool, mijn buitenlandse stage in Finland en de doorstroming naar Universiteit Gent heeft mij gemaakt tot de persoon die ik vandaag ben. Het schrijven van deze masterproef heeft mij veel tijd en moeite gekost en kon onmogelijk tot stand komen zonder de hulp van enkele personen die ik graag in dit voorwoord wil bedanken. Eerst en vooral wil ik mijn promotor Griet Roets bedanken voor het helpen uitwerken van mijn probleemstelling en masterproef. Verder wil ik mijn begeleider Johan Vandenbussche bedanken voor zijn raad en feedback. Speciale dank gaat uit naar de verschillende respondenten die tijd vrijmaakten om mee te helpen aan dit onderzoek. Ik wil ook nog mijn ouders bedanken die mij doorheen deze opleiding en masterproef steeds hebben gesteund. Mijn vriendin haar ouders mogen zeker niet ontbreken in dit voorwoord, aangezien zij me ook steeds gesteund hebben. Als laatste wil ik nogmaals Griet bedanken voor haar vele geduld en de relativerende woorden op stressvolle momenten.
I
GEBRUIKTE AFKORTINGEN BCSD
Bijzonder Comité Sociale Dienst
GPMI
Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie
GTB
Gespecialiseerde Trajectbepaling- en Begeleiding (van personen met een arbeidshandicap)
OCMW
Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn
OESO
Organisatie voor Economische samenwerking en Ontwikkeling
RMI
Recht op Maatschappelijke Integratie
VDAB
Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding
VVSG
Vereniging Voor Steden en Gemeenten
II
INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF ............................................................................................................................................. I GEBRUIKTE AFKORTINGEN ........................................................................................................................ II INHOUDSOPGAVE ......................................................................................................................................... III INLEIDING ....................................................................................................................................................... VI DEEL I: THEORETISCH KADER ................................................................................................................... 1 1 NAAR EEN ACTIEVE WELVAARTSSTAAT ......................................................................................... 1 1.1 HET ONTSTAAN EN DE UITBOUW VAN DE VERZORGINGSSTAAT ............................................................. 1 1.2 DE CRISIS VAN DE VERZORGINGSSTAAT EN HET ONTSTAAN VAN DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT ....... 5 2 IDEOLOGISCHE WORTELS VAN HET CONCEPT ACTIVERING .................................................... 8 3 HET ACTIVERINGSDISCOURS IN DE SOCIALE BIJSTAND VAN HET OCMW ........................... 9 3.1 DE BESTAANSMINIMUMWET EN HET RECHT OP MAATSCHAPPELIJKE DIENSTVERLENING ............... 10 3.2 DE DOORBRAAK EN DE ONTWIKKELING VAN HET ACTIVERINGSDISCOURS IN DE SOCIALE BIJSTAND 11 3.3 HET RECHT OP MAATSCHAPPELIJKE INTEGRATIE (RMI-‐WET) ........................................................... 12 4 VRIJWILLIGERSWERK ALS VORM VAN SOCIALE ACTIVERING ............................................... 14 4.1 SOCIALE ACTIVERING VAN LEEFLOONCLIËNTEN .................................................................................... 14 4.2 VRIJWILLIGERSWERK ALS VORM VAN SOCIALE ACTIVERING ................................................................ 16 5 DE UNICITEIT VAN HET LOKALE OCMW ....................................................................................... 19 5.1 DE AUTONOMIE VAN HET LOKALE OCMW ........................................................................................... 19 5.2 SOCIAAL WERKERS ALS STREET-‐LEVEL BUREAUCRATS .......................................................................... 20 5.3 HET LOKALE OCMW ALS UNIEKE CONTEXT VOOR DE ACTIVERING NAAR VRIJWILLIGERSWERK ...... 22 6 VOORLOPIG BESLUIT ........................................................................................................................... 23 DEEL II: HET ONDERZOEK ......................................................................................................................... 27 1. ONDERZOEKSOPZET ........................................................................................................................... 27 1.1 PROBLEEMSTELLING .............................................................................................................................. 27
III
1.2 SELECTIE RESPONDENTEN ...................................................................................................................... 28 1.3 DE CONTEXT EN DE RESPONDENTEN VAN DE OCMW’S IN DIT ONDERZOEK ....................................... 29 1.3.1 OCMW KLEINE GEMEENTE (K) ......................................................................................................................... 30 1.3.2 OCMW MIDDELGROTE GEMEENTE (M) ........................................................................................................... 30 1.3.3 OCMW GROTE GEMEENTE (G) ........................................................................................................................... 31 1.4 ONDERZOEKSBENADERING .................................................................................................................... 31 1.5 METHODE VAN DATA-‐ANALYSE ............................................................................................................. 33 2. ONDERZOEKSRESULTATEN .............................................................................................................. 34 2.1 HET OCMW ALGEMEEN ......................................................................................................................... 34 2.1.1 TRAJECTBEPALING STEUNDOSSIERS .................................................................................................................. 34 2.1.2 HET ACTIVERINGSDISCOURS: EEN VERHAAL VAN RECHTEN EN PLICHTEN ................................................. 35 2.1.2.1 Kleine gemeente ............................................................................................................................................ 35 2.1.2.2 Middelgrote gemeente ................................................................................................................................ 36 2.1.2.3 Grote gemeente .............................................................................................................................................. 38 2.1.3 SOCIAAL WERKERS EN HUN DISCRETIONAIRE RUIMTE ................................................................................... 39 2.1.3.1 Kleine gemeente ............................................................................................................................................ 39 2.1.3.2 Middelgrote gemeente ................................................................................................................................ 40 2.1.3.3 Grote gemeente .............................................................................................................................................. 41 2.2 VRIJWILLIGERSWERK BIJ LEEFLOONCLIËNTEN ..................................................................................... 42 2.2.1 HET REGELGEVEND KADER .................................................................................................................................. 42 2.2.2 DE DOELGROEP ...................................................................................................................................................... 42 2.2.2.1 Kleine gemeente ............................................................................................................................................ 43 2.2.2.2 Middelgrote gemeente ................................................................................................................................ 43 2.2.2.3 Grote gemeente ............................................................................................................................................. 43 2.2.3 HET DOEL VAN VRIJWILLIGERSWERK BIJ LEEFLOONCLIËNTEN ..................................................................... 43 2.2.3.1 Kleine gemeente ............................................................................................................................................ 43 2.2.3.2 Middelgrote gemeente ................................................................................................................................ 44 2.2.3.3 Grote gemeente .............................................................................................................................................. 44 2.2.4 VRIJWILLIGHEID VAN HET VRIJWILLIGERSWERK ............................................................................................. 45 2.2.4.1 Kleine gemeente ............................................................................................................................................ 45 2.2.4.2 Middelgrote gemeente ................................................................................................................................ 47 2.2.4.3 Grote gemeente .............................................................................................................................................. 49 2.2.5 DE BEGELEIDING EN OPVOLGING ........................................................................................................................ 50
IV
DEEL III: DISCUSSIE ..................................................................................................................................... 51 1. BESPREKING VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN ................................................................... 51 1.1 HET OCMW ALGEMEEN ......................................................................................................................... 51 1.1.1 TRAJECTBEPALING STEUNDOSSIERS .................................................................................................................. 51 1.1.2 HET ACTIVERINGSDISCOURS: EEN VERHAAL VAN RECHTEN EN PLICHTEN ................................................. 51 1.1.3 SOCIAAL WERKERS EN HUN DISCRETIONAIRE RUIMTE ................................................................................... 52 1.2 VRIJWILLIGERSWERK BIJ LEEFLOONCLIËNTEN ..................................................................................... 52 1.2.1 REGELGEVEND KADER .......................................................................................................................................... 52 1.2.2 DE DOELGROEP ...................................................................................................................................................... 53 1.2.3 HET DOEL VAN VRIJWILLIGERSWERK BIJ LEEFLOONCLIËNTEN ..................................................................... 53 1.2.4 VRIJWILLIGHEID VAN HET VRIJWILLIGERSWERK ............................................................................................. 54 1.2.5 DE BEGELEIDING EN OPVOLGING ........................................................................................................................ 56 2. CONCLUDERENDE REFLECTIE ......................................................................................................... 56 3. REFLECTIE OP HET ONDERZOEKSPROCES .................................................................................. 58 4. AANBEVELINGEN VOOR VERVOLGONDERZOEK ........................................................................ 59 ALGEMEEN BESLUIT .................................................................................................................................... 61 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................................... 63
V
INLEIDING De uitbouw van de verzorgingsstaat in het naoorlogse België ging gepaard met grote sociale veranderingen die mede mogelijk werden gemaakt door de hoogconjunctuur van de jaren ’50 en ’60. De veralgemening van de sociale zekerheid werd een feit, de werkloosheid werd teruggedrongen en de levensstandaard steeg. Tijdens de jaren ’70 kwam een einde aan het economisch gunstige klimaat. De inflatie stond op een absoluut hoogtepunt, de werkloosheid steeg, de sociale uitgaven namen toe en voor het eerste sinds de tweede wereldoorlog was er sprake van een negatieve groei van het nationaal product. De verzorgingsstaat kreeg al snel de nodige kritiek. Ze zou tekorten vertonen inzake sociale doelmatigheid, een te bureaucratische organisatievorm hebben, moeilijk bestuurbaar zijn (uitgavenexplosie) en onvoldoende
afgestemd
zijn
op
nieuwe
problemen
als
vergrijzing,
ontgroening,
gezinsverandering, individualisering, ecologische problemen, etc (Deleeck, 2009). Met deze kritiek als voedingsbodem ontstond een debat dat tijdens de jaren ’90 leidde tot de heroriëntering naar een actieve welvaartsstaat, waarbij individuen niet langer als te helpen bijstandtrekkers worden beschouwd, maar eerder als actieve burgers. Het inschakelen in het reguliere arbeidscircuit, de toeleiding naar een opleiding of vormen van gesubsidieerde arbeid werden gezien als het middel om te ontsnappen aan armoede en sociale uitsluiting (Raeymaekers, Nisen, Dierckx, Vranken, & Casman, 2009). Met de actieve welvaartsstaat bleven de beginselen van de verzorgingsstaat gehandhaafd, maar werd de toepassing ervan aangepast aan de veranderde omstandigheden (Deleeck, 2009). Met het model van de actieve welvaartsstaat komt de aandacht te liggen op activering. De term activering is echter niet eenduidig te definiëren en krijgt verschillende invullingen naargelang de plaats, tijd en praktijk waarin het gebruikt wordt (Heikkilä, 1999). De logica achter het inzetten op activering is eveneens meervoudig. Tuteleers (2007) haalt volgende drie vaak gebruikte ideologische legitimaties van activering aan: activering vanuit een disciplinerende, emanciperende of moraliserende achtergrond. Een vierde vaak in literatuur vernoemde logica is activering als onderdeel van een macro-economisch beleid (Hermans, 2005). Het activeringsdiscours in West-Europa had en heeft nog steeds gevolgen voor de bijstand in België. Een impact die duidelijk blijkt uit de Wet betreffende het Recht op Maatschappelijke Integratie (RMI-wet), ook wel leefloonwet genoemd, die dateert van 2002. Deze wet verving de al van 1974 daterende Bestaansminimumwet, omdat deze niet meer was aangepast aan de grote maatschappelijke en economische veranderingen. Met de RMIwet reikt de taak van het OCMW verder dan het louter geven van financiële bijstand. Ze proberen daarnaast mensen te activeren en in te schakelen in onze samenleving (Raeymaeckers et al., 2009). Deze maatschappelijke integratie gebeurt door toeleiding naar
VI
tewerkstelling, eventueel aangevuld of voorafgegaan door bijkomende studies of een opleiding (Neyt, 2001). Toch is er ook een groep die niet of nog niet kan ingezet worden op de arbeidsmarkt. Ook deze kwetsbare groep probeert men te activeren en te integreren door het aanbieden ‘sociale activering’. De finaliteit van sociale activering is arbeidsparticipatie enerzijds en/of sociale participatie anderzijds (Druetz, Franssen, Kuppens, Struyven & Van Dooren, 2012). Een OCMW heeft een grote organisatorische vrijheid en een beleid wordt voornamelijk op lokaal niveau vormgegeven. Dit heeft tot gevolg dat OCMW’s onderling kunnen verschillen en de keuze voor activiteiten inzake sociale activering lokaal bepaald worden (Hermans, 2005). Globaal genomen worden volgende activiteiten in Vlaanderen het vaakst
toegepast:
Socio-culturele
en
recreatieve
activiteiten,
vrijetijdstoelages,
vorming/opleidingen (niet in functie van professionele inschakeling), kennismaking met sport(clubs)/jeugdbeweging, en vrijwilligerswerk (Druetz et al., 2012). Uit onderzoek bij 135 Vlaamse OCMW’s blijkt dat 49% van de OCMW’s het (eerder) eens is met de stelling dat een OCMW leeflooncliënten moet kunnen verplichten iets terug te doen voor hun uitkering (Druetz et al., 2012). Dit, samen met debatten in België en andere West-Europese landen over het al dan niet kunnen verplichten van bijstandstrekkers te werken als tegenprestatie voor hun leefloon, toont een beweging in de richting van een discours dat de plichten van een bijstandsafhankelijke sterk benadrukt. Een trend die al duidelijk werd bij het invoeren van de sociale integratiecontracten aan het begin van de jaren ’90, die het begin betekenden van de contractualisering van maatschappelijke dienstverlening, en responsabilisering van het individu (Hubeau & Geldof, 2008). Er is met andere woorden een verschuiving in de richting van wat Mau (2004) een verplichtende wederkerigheid noemt die een strenge voorwaardelijkheid van een uitkering voorop stelt. Dit laatste zien we ook duidelijk terug op het vlak van sociale activering. Een studie uit 2012 toont namelijk dat 57,5% van de Vlaamse OCMW’s aangeeft dat de bereidheid om deel te nemen aan een vorm van sociale activering als criterium kan gelden om te beslissen of iemand al dan niet zijn/haar uitkering kan behouden (Druetz et al., 2012). De debatten in België en andere West-Europese landen rond vrijwilligerswerk als tegenprestatie voor een leefloon, het feit dat vrijwilligerswerk door 63% van de Vlaamse OCMW’s wordt gebruikt en de verhoogde aandacht voor verplichte wederkerigheid, maken het interessant om het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten te onderzoeken. Het is hier niet de bedoeling om op zoek te gaan naar de effecten van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten en een antwoord te bieden op de vraag of het verplichten ervan een goed idee is. Deze scriptie wil vooral op zoek gaan naar de logica’s of argumenten die meespelen bij het beslissen of een leeflooncliënt al dan niet wordt ingeschakeld in deze specifieke vorm van activering en bij welke visies op activering dit aansluit. Om dit te doen zal het onderzoek VII
zich focussen op meerdere niveaus. Eerst en vooral zal er gekeken worden hoe de beslissing tot vrijwilligerswerk verloopt en welke de betrokken actoren zijn. Vervolgens zullen de beweegredenen voor de activering naar vrijwilligerswerk bevraagd worden op het niveau van de sociaal werker enerzijds en de betrokken bestuursorganen anderzijds. Bijkomend is het interessant na te gaan of de uiteindelijke bevindingen aantonen dat er zich ook op microniveau (niveau van uitvoerend sociaal-werker) een verschuiving plaatsvindt in de richting van een verplichte wederkerigheid. Een verschuiving die zoals getoond merkbaar is op het niveau van het beleid. Het feit dat het sociaal beleid van een OCMW grotendeels lokaal vorm krijgt doet vermoeden dat verschillende beleidsvisies op activering gangbaar zijn. Anderzijds is het ook vanzelfsprekend dat sociaal werkers deze beleidsvisie vanuit hun discretionaire ruimte op verschillende manieren zullen meenemen in hun praktijk. Sociaal-werkers vormen uiteindelijk de brug tussen de actieve welvaartsstaat en het individu dat een leefloon krijgt. Het is bijgevolg ook hij/zij die in grote mate beslist welk traject de bijstandsafhankelijke zal volgen (Raeymaeckers & Dierckx, 2012).
VIII
DEEL I: THEORETISCH KADER 1 Naar een actieve welvaartsstaat Om de oorsprong van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten te begrijpen, is het belangrijk om terug te gaan naar het ontstaan van de verzorgingsstaat en de heroriëntering naar een actieve welvaarstaat aan het einde van de 20ste eeuw. Het weergeven van deze historische ontwikkeling is geen eenvoudige opdracht en het geven van veralgemenende oorzakelijke verbanden is onmogelijk. De realiteit is steeds complex en de onderlinge samenhang tussen gebeurtenissen is niet altijd duidelijk te achterhalen. In dit eerste deel wordt een overzicht gegeven van belangrijke momenten in het ontstaan van de actieve welvaartsstaat zoals we die vandaag kennen. Het is een verhaal dat voornamelijk samenhangt met een veranderende visie op activering doorheen de geschiedenis.
1.1
Het ontstaan en de uitbouw van de verzorgingsstaat
Om het ontstaan van de verzorgingsstaat en het activeringsdiscours goed te begrijpen moeten we terug naar het einde van de feodaliteit in West-Europa aan het begin van de 16e eeuw. Het was een periode waarin horigen en zelfstandige boeren loonarbeiders werden, in dienst van bezitters van productiemiddelen, en inflatie ontstond als gevolg van een plotse bevolkingsstijging
en
een
achterblijvende
graanproductie.
Het
versnelde
proletariseringsproces en de prijsrevolutie gingen gepaard met toenemende armoede, bedelarij en landloperij. De steden raakten meer en meer verpauperd en de caritatieve instellingen raakten overbelast. De sociale politiek werd gerationaliseerd en formele selectiecriteria bepaalden of iemand al dan niet recht had op hulp uit de gecentraliseerde steunfondsen. Deze criteria werden verstrengd al dan niet versoepeld naargelang de economische situatie en de nood aan arbeidskrachten (De Bie, 2012; Frijhoff & Wessels, 2006). De economische crisis ging gepaard met armoede en de armoede zorgde op zijn beurt voor meer bedelarij en verhoogde criminaliteit op het platteland en in de steden. De overheden reageerden met een reeks repressieve wetten tegen de ‘slechte’ armen, die bedrieglijk bedelden, onveiligheid veroorzaakten en voor sociale onrust zorgden (Lis & Soly, 1980). Deze periode wordt door Foucault omschreven als het tijdperk van de ‘Grote Opsluiting’. Zij die niet wilden werken kwamen terecht in tuchthuizen en probeerde men door middel van opsluiting, discipline en werkverschaffing om te vormen tot volgzame, goedkope arbeidskrachten. Deze tuchthuizen probeerden armen af te schrikken en aan te zetten om te werken voor lage lonen (Foucault, 1988). 1
Onder invloed van het nieuwe humanisme ontstond het idee dat een gebrek aan arbeid de belangrijkste oorzaak was van de toegenomen armoede en daarmee verbonden criminaliteit. Arbeid was volgens de humanisten een scheppende en bevrijdende activiteit, en het was volgens hen de taak van de overheid om in werk te voorzien (De Bie, 2012). Met deze gedachte als leidraad begon men de opsluiting niet langer als een louter repressieve reactie te zien, maar als een middel om bij te dragen aan het algemeen welzijn. Armen, bedelaars, criminelen, werklozen, … werden door middel van arbeidsdwang en opsluiting zowel sociaal als moreel gezuiverd en heropgevoed tot arbeidskrachten (Mathijssen, 2008). Met de nieuwe verlichtende ideeën van de Franse Revolutie op het einde van de 18e eeuw en het daaruit volgende ‘Déclaration des droits de l’homme et du citoyen’ in 1793 veranderde de kijk op de armen in de samenleving. Gesteund door dit verdrag verschoof de nadruk van het opsluiten naar het helpen van de armen. De overheid kreeg de taak om het geluk van alle leden van de maatschappij na te streven, en dus niet alleen van enkele uitverkorenen 1. Daarnaast was het hun heilige plicht om maatschappelijke bijstand te bieden aan zij die het nodig hadden. Deze bijstand bestond uit het aanbieden van werk enerzijds en het verschaffen van de nodige bestaansmiddelen voor zij die niet in staat waren te werken anderzijds 2 . De nieuwe tijdsgeest zorgde ervoor dat armoede meer en meer als een opvoedingsprobleem werd beschouwd en het aanleren van burgerlijke deugden als oplossing werd gezien. Na de annexatie van de Oostenrijkse Nederlanden door de Franse Republiek werd het verdrag van 1793 ook op het huidige grondgebied België van kracht. De organisatie van de openbare armenzorg gebeurde voortaan door de Commissie voor Burgerlijke Godshuizen en het Bureel van Weldadigheid, waarbij beide werden gecontroleerd door officiële instanties. Desondanks bleef de Kerk een belangrijke rol spelen in de armenzorg. De nederlaag van Napoleon, het daaropvolgende bewind van het Koninkrijk der Nederlanden en de latere onafhankelijkheid van België in 1830 bracht maar weinig verandering. Met diens uitzondering dat de Gemeentewet van 30 maart 1836 voor het eerst gemeenten verplichte een Bureel van Weldadigheid op te richten en dat deze onder het toezicht van het College van Burgemeesters en Schepenen kwam te staan (Van de Perre, 2005). Al tijdens de jaren ’30 van de 19e eeuw kwam er commentaar op de armenzorg door grote namen als de Tocqueville en Malthus. Ze beweerden dat de armenzorg er voor zorgde dat armen konden overleven zonder te werken en dus in een afhankelijkheidscultuur terechtkwamen die hen onvoldoende motiveerde om werk te zoeken (Mathijssen, 2008).
1
Art. 1: Le but de la société est le bonheur commun. Le gouvernement est institué pour garantir à l'homme la
jouissance de ses droits naturels et imprescriptibles. 2
Art. 21: Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit
en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d'exister à ceux qui sont hors d'état de travailler.
2
De industrialisering in West-Europa tijdens de 19e eeuw bracht heel wat teweeg op sociaal en economisch vlak. De materiële welvaart steeg, de kapitalistische productiewijze werd verspreid en de proletarisering zette zich in de industriële centra op een sneltempo voort. De bevolkingsexplosies in de steden gingen gepaard met uitbuiting van de snelgroeiende groep arbeiders. Het heersende liberalistische beginsel zorgde ervoor dat de overheid niet tussenkwam, maar enkel de rol van een nachtwakersstaat vervulde (l’etat gendarme). De bezitters van productiemiddelen gingen gewoon hun gang en profiteerden van de voor hen gunstige situatie. Het duurde echter niet lang alvorens de arbeiders reageerden door het oprichten van spaarkassen in plaatselijke verenigingen. Deze spaarkassen waren vrijblijvend en hadden tot doel om zij die bijdroegen financieel te helpen in geval ziekte, werkloosheid en overlijden (Deleeck, 2009). Op het einde van de 19e eeuw maakte de strenge liberalistische stroming plaats voor een klimaat waarin minimale sociale bescherming mogelijk werd. In Duitsland kwamen in 1881 de eerste verplichte sociale verzekeringen tot stand onder het bewind van kanselier von Bismarck. Ondanks het feit dat hij de vernieuwende sociale wetten vooral zag als een manier om arbeiders voor zich te winnen en de socialistische arbeidersbewegingen af te remmen,
werkte
zijn
beleid
inspirerend
voor
de
andere
Europese
landen
en
arbeidersbewegingen. In België was vooral het jaar 1886 een kantelmoment. De woelige stakingen in 1886 brachten het ongenoegen over de sociale kwestie op een gewelddadige manier onder de aandacht. Koning Leopold II reageerde in datzelfde jaar met de oprichting van de Commissie van de Arbeid, die al snel leidde tot de invoering van enkele belangrijke sociale wetten (Deleeck, 2009). Enkele voorbeelden: in 1887 kwam de wet op de loonbescherming, in 1889 zagen we de wet op vrouwen- en kinderarbeid, 1894 bracht de wet betreffende het wettelijk statuut voor de maatschappijen van onderlinge bijstand, in 1890 ontstond de wet op de arbeidsovereenkomsten, 1903 bracht de wet op verzekering tegen arbeidsongevallen, 1905 de wet op zondagsrust, 1906 het verbod op nachtarbeid voor vrouwen en 1914 bracht de leerplicht tot 14 jaar (Deleeck, 2009; Mathijssen, 2008). Als gevolg van de wet in 1894 en de stimulering door de overheid tot het fusioneren van het versnipperde landschap van maatschappijen voor onderlinge bijstand, ontstonden de nationale christelijke (1906) en socialistische (1912) landsbonden. De ontwikkeling van de sociale wetgeving mag niet los gezien worden van de verschillende werknemersorganisaties die eind 19e eeuw streefden naar sociale en politieke rechten voor de arbeiders. Met de oprichting van de Belgische Werkliedenpartij in 1885 en hun strijd voor sociale en politieke rechten, werd het stemrecht een niet langer te ontkennen topic binnen de regering. In 1893 leidden bloedige stakingen tot de invoering van het algemeen meervoudig stemrecht, een mijlpaal die ervoor zorgde dat de parlementaire volksvertegenwoordigers de arbeidersklasse niet langer konden negeren (FOD sociale zekerheid, 2015). 3
Het gunstige klimaat waarin heel wat werd nagedacht over sociale wetgeving vanuit liberale, christelijke en socialistische hoek, werd onderbroken door het uitbreken van de Eerste
Wereldoorlog.
landsbonden,
Het
onderwijs,
interbellum vrije
tijd,
werd …
een
zich
periode
waarin
uitbouwden
in
vakverenigingen, de
verschillende
levensbeschouwelijke zuilen (De Bie, 2012). Het was eveneens in deze periode dat de crisis van de jaren ’30 de kop op stak en het duidelijk werd dat de vakverenigingen geen antwoord konden bieden op de grote werkloosheid en de daling van de koopkracht. Na de Tweede wereldoorlog werd de parlementaire democratie in West-Europa herstelt en de lessen die men uit de crisissituatie van de jaren ’30 had getrokken, werden meegenomen in de uitbouw van het toekomstige beleid. De heropbouw van het economische leven steunde op de ideeën van Keynes, die grote economische groei en volledige tewerkstelling slechts mogelijk achtte door de vraag op te drijven. Dit denken en de gunstige koers die reeds werd ingezet voor de oorlog, zorgde ervoor dat met de bekrachtiging van het ‘Ontwerp van overeenkomst van sociale solidariteit’ in 1944, de veralgemening van de sociale zekerheid een feit werd. In de nieuwe context werd het sociale overleg verder uitgebouwd doordat werkgevers de werknemersorganisaties als volwaardige partners aanvaardden en ze het opkrikken van de levensstandaard als een gemeenschappelijk doel zagen (Deleeck, 2009; FOD sociale zekerheid, 2015). Naast von Bismarck was ook de Britse Beveridge een belangrijke inspiratiebron voor de uitbouw van de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog. Beveridge stond achter een systeem van minimumbescherming, waarbij een inkomenswaarborg los stond van de beroepssituatie. De sociale zekerheid van de verzorgingsstaat in het naoorlogs België werd uiteindelijk een mengvorm van von Bismarcks en Beveridges ideeën (Sichien, 2006). De verzorgingsstaat moet volgens Thoenes gezien worden als “een maatschappijvorm die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg, dat zich – bij handhaving van een kapitalistisch productiesysteem – garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen” (De Bie, 2012, p. 52). Het verminderen van de marktafhankelijkheid is met andere woorden een belangrijke doelstelling van de verzorgingsstaat. Met de hoogconjunctuur van de jaren ’50 en ’60 kreeg de verzorgingsstaat de kans zich ten volle te ontwikkelen. Tijdens de jaren ’60 kwam er geleidelijk aan een verschuiving van welvaart naar welzijn, waarbij psychisch en sociaal welbevinden belangrijke punten werden. Voor het verwezenlijken van deze opdracht werd het aantal sociale voorzieningen sterk uitgebouwd. De sociale zekerheid en de sociale voorzieningen werden beide belangrijke pijlers in de vormgeving aan de herverdelings- en integratiefunctie. Over de cruciale rol van de overheid in dit verhaal bestond een brede consensus in West-Europa (Mathijssen, 2008). 4
1.2
De crisis van de verzorgingsstaat en het ontstaan van de actieve welvaartsstaat
Reeds in de jaren ’60 werd duidelijk dat de verzorgingsstaat niet in staat was de structurele oorzaken van armoede aan te pakken (De Bie, 2012). Desondanks steeg de levensstandaard en werd de werkloosheid teruggedrongen, en dit vooral onder invloed van de hoogconjunctuur van de jaren ’50 en ’60. Tijdens de jaren ’70 werd de verzorgingsstaat geconfronteerd met de oliecrisis, grote werkloosheid en een negatieve groei. De sociale uitgaven werden ondragelijk en de ongelijkheid in inkomen nam in vele landen toe (Deleeck, 2009). Vanuit neoliberale hoek kwam de commentaar dat de verzorgingsstaat passieve werklozen had gecreëerd die zich in een afhankelijkheidspositie hadden genesteld (Jacobs & van Doorslaer, 2000). De verzorgingsstaat kon niet langer performant optreden in de context van economische onstabiliteit, globalisering, vergrijzing, ontgroening, gezinsverandering, individualisering en ecologische problemen. Als gevolg verdween de consensus over de ontwikkeling van de verzorgingsstaat en werd het Keynesiaanse model verlaten voor een meer marktgeoriënteerde manier van denken en handelen (Deleeck, 2009). In West-Europa ging vooral veel aandacht naar de analyses van Giddens en Rosanvallon (Deleeck, 2009). In ‘La nouvelle question sociale’ probeerde Rosanvallon aan te tonen dat het verzekeringsdenken dat aan de basis lag van de verzorgingsstaat in verval was geraakt. Terwijl men er voorheen vanuit ging dat de sociale risico’s over de bevolking verspreid waren, werd onder invloed van de wetenschappen duidelijk dat deze risico’s eigenlijk voorspelbaar zijn. De kans om met diensten van de verzorgingsstaat in aanraking te komen is dus voor bepaalde groepen groter dan voor andere (Manssens, 2000). Giddens kwam in zijn werk ‘The third way’ vooral tot de vaststelling dat de complexiteit van de samenleving ‘manufactured risk’ had voortgebracht, risico’s eigen aan het systeem en kennis, zoals
milieuverontreiniging,
globalisering,
flexibiliteit,
individualisering
en
massale
werkloosheid. De traditionele verzorgingsstaat was niet langer aangepast aan deze context en kan slechts inzetten op de gevolgen van deze veranderingen. Er moest gezocht worden naar een nieuwe invulling van de verzorgingsstaat die aansloot bij de nieuwe tijden en die in staat was de oorzaken aan te pakken (Mouzelis, 2001). Zowel
Giddens
als
Rosanvallon
wezen
op
de
onaangepastheid
van
de
verzorgingsstaat aan ‘de nieuwe sociale kwestie’. Beide gingen op zoek naar antwoorden op deze impasse van de traditionele verzorgingsstaat. Giddens ging in zijn ‘The third way’ op zoek naar een verzoenend antwoord tussen het linkse socialisme en rechtse liberalisme. Een antwoord dat economische competitiviteit en sociale bescherming verbond. Giddens pleitte voor een aanpak waarbij rechten voorwaardelijk werden. Hij zag het als een manier om op te treden tegen de passieve werklozen die volgens hem ontstonden door de
5
onvoorwaardelijke uitkeringen en sociale zekerheid (Mathijssen, 2008). Rosanvallon merkt op dat de verzorgingsstaat te weinig inzet op integratie. Het vragen van inspanningen van het individu moet volgens hem gepaard gaan met inspanningen van de maatschappij. Hij verdedigt het idee van het recht op integratie en dienstverlening als alternatief voor het recht op een uitkering (Hermans, Van Hamme & Lammertyn, 1999). Ook het Belgische debat rond de verzorgingsstaat werd vooral beïnvloed door het boek van de Franse historicus Pierre Rosanvallon en Giddens’ idee van ‘de derde weg’ (Geldof, 1999; Raeymaeckers & Dierckx, 2012). Beiden pleitten voor een verzorgingsstaat die naast aandacht voor een menswaardig bestaan ook oog had voor sociale integratie. Individuen werden niet langer als te helpen bijstandtrekkers beschouwd, maar eerder als actieve burgers. Het inschakelen in het reguliere arbeidscircuit, de toeleiding naar een opleiding of vormen van gesubsidieerde arbeid werden gezien als het middel om te ontsnappen aan armoede of sociale uitsluiting (Raeymaekers et al., 2009). De focus komt met andere woorden te liggen op het socialiseren tot arbeider. Een verschuiving die gepaard ging met extra aandacht voor de plichten en verantwoordelijkheden van burgers. Ook de overheid heeft een belangrijke rol in het realiseren van sociale integratie. Tegenover de inspanningen van de burger moet de overheid een coherent beleid opzetten dat sociale integratie mogelijk maakt. Zo moest de overheid bijvoorbeeld stappen nemen om gepaste werkgelegenheid te scheppen, de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken en een onderwijs te organiseren die de kansen op een job vergroot. In België kunnen de socialisten en liberalen zich uiteindelijk verzoenen rond dit idee van een actieve welvaartsstaat waarbij de beginselen van de verzorgingsstaat blijven gehandhaafd, maar de toepassing ervan wordt aangepast aan de veranderde omstandigheden (Deleeck, 2009). Ook de Europese Unie had een belangrijk aandeel in het ontstaan van het activeringsbeleid in België en Europa. Het Europese discours lijkt echter een smalle visie op activering te gebruiken, waarbij de verhoging van de activiteitsgraad en de competitiviteit op de markt primeren. Terwijl de voorloper van de Europese Unie vooral ontstond vanuit economisch oogpunt, zagen we vanaf de jaren ’80 en ’90 een debat op gang komen dat eveneens aandacht had voor het sociale Europa. Het economische en sociale zou in het vervolg moeten samengaan in een coherent beleid. Desondanks bleef het beleid - vooral onder druk van verschillende besparingsmaatregelen - focussen op economische competitiviteit. Vanaf de jaren ’90 wordt activering een kernpunt in het beleid van de EU en haar lidstaten (Mathijssen, 2008). De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) speelde eveneens een belangrijke rol in de toegenomen aandacht voor activering op macroniveau. Op basis van de ‘OECD Jobs Study’ in 1994 ontstond in 1996 de ‘OECD Jobs Strategy’. Met dit document werd een strategie uitgewerkt om de hoge werkloosheid aan te pakken in de OESO-landen. De strategie was voornamelijk gefocust op 6
het
creëren
van
werkgelegenheid,
verlagen
van
arbeidskosten,
verhogen
van
arbeidsmarktflexibiliteit, hervormen van onderwijs en training in functie van de arbeidsmarkt, en een aanpassing van de sociale zekerheid (OECD, 1996). De sociale zekerheid mocht niet langer arbeidsontmoedigend werken en mensen afhankelijk houden. Het beleid moest daarentegen mensen prikkelen om op zoek te gaan naar werk en te participeren aan de samenleving (Hermans, 2005). In de EU werd de verschuiving duidelijk in het sociaal beleid van de jaren ’90. Het traditionele beschermingsdiscours werd verlaten voor een discours dat participatie aan de arbeidsmarkt voorop plaatste (Mathijssen, 2008). Activering op macroniveau (EU en OESO) focust voornamelijk op een gunstig ondernemingsklimaat en een competitieve economie. Activering wordt in deze visie voornamelijk opgevat als beleidsinstrument in een ruimer macro-economisch beleid. Met het model van de actieve welvaartstaat komt de aandacht te liggen op activering. De term activering is echter niet eenduidig te definiëren en krijgt verschillende invullingen naargelang de plaats, tijd en praktijk waarin het gebruikt wordt (Heikkilä, 1999). Globaal genomen wordt er gesproken over een as met twee extremen waartussen een actieve welvaarstaat zich kan situeren : de workfare-benadering aan de ene kant en de welfarebenadering aan de andere. Dit is nooit een of-of verhaal, meer eerder een en-en verhaal. Een beleid zal bijgevolg kenmerken van beide extremen vertonen, maar zich naargelang de context op een andere plaats op de as situeren. In de workfare-benadering zal het sociaal beleid vooral focussen op een reeks van maatregelen en programma’s die de arbeidsparticipatie moeten doen stijgen, met de bedoeling op die manier sociale uitsluiting en bijstandsafhankelijkheid tegen te gaan (Hanesch, 1999). De nadruk ligt met andere woorden op het zo snel mogelijk inschakelen in het reguliere arbeidscircuit. Bij de welfare- benadering wordt bovenop de toeleiding naar een job gefocust op een ruimere invulling van integratie inen participatie aan- de samenleving. Hier wordt niet louter gedacht vanuit een financiële logica zoals de workfare-benadering- ofwel een tijdelijk vervangingsinkomen ofwel een job maar worden eveneens vormen van opleiding, begeleiding, stages en andere vormen van herintegratietrajecten aangeboden. In deze benadering wordt naast aandacht voor economische doelmatigheid ingezet op sociale rechtvaardigheid en kwaliteit van bestaan (Nicaise, 2001; Lødemel & Trickey, 2001). De discussies en maatregelen vandaag de dag vertonen nog steeds vele gelijkenissen met denkpistes uit het verleden. Aandacht voor het verstrengen van selectiecriteria voor het krijgen van een uitkering hangt nog steeds samen met perioden van economische instabiliteit. Het onderscheid tussen ‘goede’ en ‘slechte’ armen bestaat nog steeds en de discussie over het ontstaan van een afhankelijkheidscultuur door te hoge uitkeringen zagen we al eerder bij Malthus en de Tocqueville. Al meer dan 300 jaar geleden zag men arbeid als hét middel tot integratie en het socialiseren tot arbeidskracht stond ook 7
toen hoog op de agenda. Dit maakt duidelijk dat het hedendaagse denken over armoede en activering onmogelijk los kan staan van het denken over armoede en activering in het verleden. Maatregelen en denkpistes zijn steeds ontstaan uit wat eerder gedacht en gedaan is. Geschiedenis kan ons niet alleen het heden beter doen begrijpen, maar kan ons ook vaak iets vertellen over de toekomst.
2 Ideologische wortels van het concept activering Het concept activering dekt een grote lading aan maatregelen en denkpistes. Een allesomvattende definitie die het concept activering in zijn totaliteit en complexiteit weergeeft is dan ook onmogelijk. Naast de sterk economisch onderbouwde denkpiste van de EU en de OESO, bestaan volgens Tuteleers (2007) 3 andere ideologische legitimaties voor het inzetten
op
activering:
activering
vanuit
een
disciplinerende,
emanciperende
of
moraliserende achtergrond. Bij een disciplinerende logica gaat men er vanuit dat de te genereuze uitkeringen ervoor zorgen dat werklozen minder snel op zoek zullen gaan naar een job en zich bijgevolg zullen nestelen in een afhankelijkheidscultuur (Dunn, 2013). Het OCMW wordt in deze benadering te vaak gezien als een hangmat in plaats van vangnet. Vanuit deze logica worden dan ook de plichten benadrukt van de uitkeringsgerechtigde en zal het niet nakomen van deze plichten veelal worden bestraft (Dingeldey, 2007). Rechten worden met andere woorden conditioneel. Er wordt uitgegaan van een individueel schuldmodel dat de oorzaak van werkloosheid bij het individu legt en benadrukt dat de inspanningen voor de herintegratie in het arbeidscircuit door dit individu zelf moeten geleverd worden (Tuteleers, 2007). Typische maatregelen zijn het terugschroeven van de uitkeringen, het invoeren van extra selectiecriteria om een uitkering te kunnen ontvangen en het verplichten tot aannemen van jobs of het volgen van opleidingen. De verantwoordelijkheid van de samenleving wordt in dit verhaal genegeerd (Steenssens, Demeyer & Van Regenmortel, 2009). De emanciperende logica focust zich vooral op de realisatie van de sociale grondrechten. Re-integratie op de arbeidsmarkt is hierbij zeker van belang, maar wordt niet als enige middel gezien om sociale uitsluiting tegen te gaan. In deze ruime benadering wordt eveneens aandacht geschonken aan politieke, sociale en culturele emancipatie als middel tot het vinden van een plaats in de samenleving en te komen tot volwaardig burgerschap. Het individu heeft nog steeds plichten om aanspraak te maken op een uitkering, maar vooral zijn/haar rechten worden benadrukt (Geldof, 1999; Tuteleers, 2007; Steensses et al., 2009). Een overheid moet er dan ook op toe zien dat zo weinig mogelijk de persoonlijke ontplooiing in de weg staat. Naast het recht op integratie blijft het recht op arbeid zeker en vast een belangrijk punt. Een overheid zal inspanningen moeten leveren om de arbeidsmarkt zo ruim
8
en inclusief mogelijk te maken om aan dit recht tegemoet te komen. Het sanctioneren van de uitkeringsgerechtigde als gevolg van het teveel focussen op de plichten zal volgens deze visie op activering geen invloed hebben op de werkattitude (Marston, 2013). Deze benadering sluit duidelijk aan bij de ideeën die Rosanvallon had bij het begrip activering, waarbij tegenover de inspanningen van de burger ook inspanningen van de maatschappij moeten staan. Activering als moralisering vertrekt dan weer vanuit het idee dat het bestaan van een onderklasse een bedreiging betekent voor de stabiliteit en het functioneren van de samenleving. Dit activeringsbeleid heeft dan ook voor ogen de kloof te dichten tussen de onderklasse en de rest van de samenleving (Geldof, 1999; Tuteleers, 2007). Deze manier van denken over de armen in de maatschappij was typisch voor de periode van de grote opsluiting. In deze periode werd armoede door de
rijken geassocieerd met sociale
problemen als bedelarij, criminaliteit, onveiligheid, ziekten en een gebrek aan arbeidsmoraal. Om sociale en politieke instabiliteit te voorkomen werden armen opgesloten en sociaal en moreel heropgevoed door middel van arbeid. In de hedendaagse benadering ziet men het ontstaan van de onderklasse vooral als een gevolg van het gebrek aan kansen. Activering wordt in deze opvatting verstaan als het bieden van kansen en het nemen van structurele maatregelen om de kloof tussen de onderklasse en de rest van de samenleving te verkleinen (Steensses et al., 2009). Het concept activering dekt een hele waaier aan praktijken en maatregelen. In realiteit zijn deze vaak gebaseerd op meerdere van hierboven beschreven ideologische wortels. Dat activering zo’n vaag begrip is, zorgt ervoor dat het begrip op verschillende manieren en vanuit verschillende ideologische wortels kan worden geïnterpreteerd, en dat iedereen bijgevolg een invulling van het begrip kan formuleren waarbij men zich net wel of net niet kan aansluiten.
3 Het activeringsdiscours in de sociale bijstand van het OCMW De doorbraak van het activeringsdiscours in het Belgische beleid kende zijn hoogtepunt bij het aantreden van de paars-groene federale regering in 1999 die de actieve welvaartsstaat als uitgangspunt nam voor het uitwerken van een beleid. Zoals eerder aangetoond speelde het macro-economische beleid van de OESO en de EU een belangrijke rol in het ontstaan van het concept activering als een bijna tot dogma verheven doelstelling in de EU-lidstaten (Deleeck, 2009). Ook in de bijstand ontwikkelden zich vanaf de jaren ’80 praktijken en beleidsprogramma’s die het activeringsdenken hoog in het vaandel droegen. In wat volgt wordt de klassieke sociale zekerheid niet verder behandeld, maar gaat vooral aandacht uit
9
naar de doorbraak van het activeringsdiscours in de residuaire regeling van het leefloon als onderdeel van de sociale bijstand.
3.1
De
Bestaansminimumwet
en
het
Recht
op
Maatschappelijke
Dienstverlening De klassieke sociale zekerheid, aangevuld met de sociale bijstand, probeert garant te staan voor de totale sociale bescherming van de Belgische bevolking. Het algemeen vangnet van de sociale bijstand ontstond uit het inzicht dat het systeem van de sociale verzekeringen zijn beperkingen had. De klassieke vorm van sociale zekerheid is gebaseerd op geleverde arbeidsprestaties en zorgt er dus voor dat heel wat mensen door de mazen van het net glippen. In tegenstelling tot de sociale verzekeringen gebruikt de bijstand het principe van de behoeftigheid,
los
van
arbeidsprestaties.
Deze
ingreep
kadert
in
het
verantwoordelijkheidsbesef van de overheid in de strijd tegen armoede (De Bie, 2012). Wanneer na een bestaansmiddelenonderzoek de behoeftigheid wordt aangetoond, zal de sociale bijstand een minimuminkomen garanderen in de vorm van een leefloon, uitkering aan personen met een beperking, inkomensgarantie voor ouderen of een gewaarborgde gezinsbijslag (FOD Sociale zekerheid, 2010). Het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW) is vandaag de dag bevoegd voor het toekennen en uitbetalen van de leeflonen. Tot op vandaag wordt het ontvangen van een leefloon gekoppeld aan behoeftigheid en werkbereidheid. Het OCMW ontstond in 1976 als opvolger van de Commissie voor Openbare Onderstand (COO), die op haar beurt in 1925 ontstond uit de Commissie voor Burgerlijke Godshuizen en het Bureel van Weldadigheid. Het recht op het bestaansminimum (leefloon sinds 2002) werd ingevoerd in 1974 en was een mijlpaal in het opzetten van een breed sociaal vangnet (Vranken, 2005). De overgang van COO naar OCMW in 1976 hield veel meer in dan een naamswijziging. Het was een belangrijke stap in de modernisering van de armenzorg, die reeds werd ingezet met de bestaansminimumwet. Artikel 1 van de organieke wet van 1976 omschreef de opdracht van het OCMW als volgt: “Elke persoon heeft recht op maatschappelijke dienstverlening. Deze heeft tot doel eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. Er worden openbare centra voor maatschappelijk welzijn opgericht die, onder de door deze wet bepaalde voorwaarden tot opdracht hebben deze dienstverlening te verzekeren” (Vranken, 2005, p. 156). Het recht op maatschappelijke dienstverlening start met andere woorden wanneer de menselijke waardigheid in het gedrang komt. Het OCMW moet voor elke individu afzonderlijk nagaan of hij/zij in aanmerking komt voor maatschappelijke dienstverleningen en van welke diensten die persoon gebruik kan maken. Hermans spreekt van een drievoudige verschuiving ten opzichte van het COO. Als eerste wordt maatschappelijke dienstverlening 10
voortaan een afdwingbaar recht. Belangrijk bij deze rechtenbenadering is dat er niet vanuit een aanbod wordt vertrokken, maar eerder vanuit een specifieke situatie en een concreet individu (De Bie, 2007; Hermans, 2005). Ten tweede krijgt het OCMW de taak het welzijn van de volledige Belgische bevolking te bevorderen en niet langer uitsluitend in te zetten op traditionele armoedebestrijding. Als laatste ziet Hermans een professionalisering van de dienstverlening, door het verplichten van OCMW’s om minimum één sociaal werker in dienst te hebben (Hermans, 2005).
3.2
De doorbraak en de ontwikkeling van het activeringsdiscours in de sociale bijstand
Eind jaren ’80 werd duidelijk dat armoede een structureel probleem is dat niet enkel op te lossen valt met het geven van uitkeringen. Het federaal regeerakkoord van 1988 zag de nood aan een gediversifieerde benadering op vlak van begeleiding, hulp, vorming en tewerkstelling. Tewerkstelling werd, en wordt nog steeds gezien als het middel bij uitstek om te komen tot integratie en het voorkomen van een leven in armoede (Hermans, 2005b). In de jaren die volgden zagen verschillende praktijken en beleidsprogramma’s die activering op de voorgrond plaatsten het levenslicht. Met het ‘urgentieprogramma voor een meer solidaire samenleving’ in 1993 werd een belangrijke stap gezet voor het activeringsdenken in de sociale bijstand. De invoering van ‘het geïndividualiseerd project voor sociale integratie’ (ook bekend als de sociale integratiecontracten) werd een cruciaal onderdeel van dit vernieuwende programma. De bedoeling was jongeren onder de 25 jaar te behoeden voor een leven in de bijstand door hen zo snel mogelijk in te schakelen in de samenleving. Integratie werd ruim opgevat en naast tewerkstelling ging eveneens aandacht uit naar onderwijs, opleiding, gezondheid, huisvesting,… Het gebruik van contracten maakte het mogelijk om de rechten en plichten van de jongeren, maar ook die van het OCMW, vast te leggen (Seynaeve, Hermans, Declercq & Lammertyn, 2004). De sociale integratiecontracten zorgden er volgens sommigen voor dat de rechten van leeflooncliënten nu ook samengingen met plichten van de overheid en het OCMW. Anderen waren echter van mening dat deze contracten vooral de plichten van de jongeren benadrukten en dus voornamelijk disciplinerend werkten. Bij het niet nakomen van het contract was het namelijk mogelijk om de leeflooncliënt te schrappen van een uitkering (Hermans, 2005b). Ook voor werkloosheidsgerechtigden kwam activering tijdens de jaren ’90 meer en meer op de voorgrond te staan. De activeringsmaatregelen voor uitkeringsgerechtigde werklozen
werden
leefloongerechtigden.
uitgebreid, In
1997
maar
waren
kwam
er,
aanvankelijk vooral
niet
onder
toegankelijk invloed
van
voor de
werkgelegenheidsstrategie van de Europese Unie, een einde aan het gescheiden bestaan 11
van maatregelen (Seynaeve et al., 2004). Leefloongerechtigden kwamen voortaan in aanmerking voor nieuwe maatregelen die werkervaring, gekoppeld aan gepaste begeleiding, voorop plaatsten. Voorbeelden waren het werkervaringsplan (WEP), dienstenbanen en de individuele beroepsopleiding (IBO) (Hermans, 2005b). Met het aantreden van de paars-groene federale regering in 1999 en het inzetten van deze regering op een actieve welvaartsstaat, kreeg het activeringsdiscours pas echt wind in de zeilen. In 2000 probeerde toenmalig minister van Sociale Integratie Johan Vande Lanotte met het Lenteprogramma het stijgend aantal leefloongerechtigden een halt toe te roepen. Meer concreet had dit programma twee doelen voor ogen. Ten eerste wou men via een preventieve aanpak vermijden dat nog meer mensen beroep zouden doen op een uitkering, en dit vooral door ervoor te zorgen dat de klassieke sociale zekerheid minder gaten vertoonde. Ten tweede wou men meer activerend te werk gaan en naast uitkering geven ook en vooral inzetten op het versnellen van de uitstroom uit het leefloonstelsel en het integreren van cliënten op de arbeidsmarkt. Voor de vormgeving aan deze tweede doelstelling ontstonden
een
reeks
nieuwe
maatregelen
en
werden
bestaande
instrumenten
geoptimaliseerd. Om de activerende rol van het OCMW te versterken ontstond een uitgebreide samenwerking met uitzendkantoren en de sociale economie (Seynaeve et al., 2004; Hermans, 2005b). De samenwerking met uitzendkantoren leek aanvankelijk een goed plan, maar kon de hoge verwachtingen uiteindelijk niet inlossen. Het probleem was voornamelijk de onaangepastheid van uitzendkantoren en hun personeelsleden aan het werken met deze specifieke doelgroep (Casman, Hermans & Raeymaecker, 2010). Naast deze nieuwe maatregelen werd de sociale tewerkstelling op basis van artikel 60§7 - dat reeds bestond sinds de OCMW-wet van 1976 – verder geoptimaliseerd. Daar waar artikel 60§7 voornamelijk werd gebruikt als maatregel om het recht op sociale zekerheid te heropenen, wordt het voortaan vooral gezien als middel om werkervaring op te doen (Hermans, 2005). Concluderend kunnen we stellen dat het Lenteprogramma voornamelijk in het teken stond van werkervaring met als doel een snellere uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt mogelijk te maken. Activering werd steeds belangrijker en met de komst van het recht op maatschappelijke integratie (RMI) in 2002 werd deze focus alleen maar vergroot.
3.3
Het recht op maatschappelijke integratie (RMI-wet)
De RMI-wet, ook wel leefloonwet genoemd, dateert van 2002 en verving de al van 1974 daterende bestaansminimumwet, omdat deze niet meer was aangepast aan de grote maatschappelijke
en
economische
veranderingen.
In
tegenstelling
tot
de
bestaansminimumwet reikt de taak van het OCMW volgens de RMI-wet verder dan het louter geven van financiële bijstand. Onder invloed van het opkomende activeringsdiscours en de verschillende daaruit volgende beleidsmaatregelen ontstond een klimaat voor de invoering 12
van de RMI-wet, die tot doel had mensen in de eerste plaats te activeren en in te schakelen in onze samenleving. Het activeringsbeleid van het OCMW krijgt vorm vanuit deze RMI-wet en maakt duidelijk dat er heel wat verwacht wordt van de openbare centra inzake arbeidsmarktbeleid. De centrale overheid ziet het OCMW dan ook als een belangrijke partner in de vormgeving aan het integratiebeleid (Raeymaeckers et al., 2009; Seynaeve et al., 2004). Het recht op maatschappelijke integratie krijgt op 3 manieren vorm. Via een leefloon, tewerkstelling en een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie (GPMI). Deze vormen kunnen zowel gecombineerd als afzonderlijk worden aangeboden (Bogaerts, Marx, Vandelannoote & Van Mechelen, 2010). Omdat er sinds de jaren ’90 een duidelijke toename was van het aantal jongeren die beroep deden op een leefloon, focust de RMI-wet voornamelijk op jongeren onder de 25 jaar. Volgens deze wet moet het OCMW deze groep jongeren binnen de 3 maanden na de aanvraag van het leefloon naar een gepaste tewerkstelling activeren. Het gaat hier echter om een inspanningsverbintenis en wanneer activering toch niet lukt is het OCMW verplicht het leefloon uit te betalen, aangevuld met een verplicht te volgen gepersonaliseerd project tot maatschappelijke integratie. Dit GPMI vermeld naast de verplichtingen waaraan de cliënt zich moet houden om een uitkering te ontvangen ook de inspanningen die het OCMW moet leveren om het recht op maatschappelijk integratie vorm te geven. De maatschappelijke integratie gebeurt dus in eerste instantie door toeleiding naar tewerkstelling (Bogaerts et al., 2010; Casman et al., 2010). Tewerkstelling, eventueel aangevuld of voorafgegaan door bijkomende studies of een opleiding, wordt door de wetgever nog steeds gezien als de beste manier om zich te integreren en te ontplooien in onze maatschappij. Opleidingen en studies met een volledig leerplan behoren dan ook tot de mogelijkheden binnen het recht op maatschappelijk integratie (Neyt, 2001). Bij cliënten ouder dan 25 jaar blijft men voornamelijk focussen op het garanderen van een leefloon. Het opstarten van een GPMI gebeurt in dit geval enkel op vraag van de leefloner of het OCMW. In praktijk is de toepassing van een GPMI bij 25-plussers eerder een uitzondering. Het gebeurt echter wel dat een GPMI wordt ingezet in geval van een moeizame samenwerking, omdat het niet volgen van dit persoonlijke traject de mogelijkheid biedt om sanctionerend op te treden. (Bogaerts et al., 2010; Casman et al., 2010). De RMI-wet probeert verder in te zetten op de dynamiek van het urgentieprogramma en grijpt voornamelijk terug naar reeds gebruikte beleidsinstrumenten die waar nodig werden uitgebreid en geoptimaliseerd. Met de RMI-wet wordt wel meer dan ooit gehamerd op een re-integratiebeleid dat inzet op begeleiding, coaching, bemiddeling en opleiding en niet louter probeert
bijstandsafhankelijken
naar
een
werkloosheidsuitkering
te
bewegen.
Het
activerende karakter van de nieuwe RMI-wet wordt eveneens duidelijk door het feit dat het 13
krijgen of behouden van een leefloon meer dan ooit samenhangt met de plicht tot het aanvaarden van werk (Seynaeve et al., 2004). Tot op vandaag is het recht op maatschappelijke integratie naast het recht op maatschappelijke dienstverlening het belangrijkste richtinggevende kader voor de werking van een OCMW. Dit kader laat echter toe dat lokale OCMW’s eigen accenten aanbrengen in hun beleid. Het is dan ook vanzelfsprekend dat er grote verschillen bestaan wat betreft de uitwerking van activeringsmaatregelen tussen OCMW’s onderling (Hermans, 2005b). De schaalgrootte en de daaraan gekoppelde middelen van een OCMW, de interne organisatie, verschillende visies van sociaal werkers, de kwaliteit van samenwerking met externe partners,…zijn slechts enkele voorbeelden van aspecten die invloed hebben op de vormgeving aan het beleid van een lokaal OCMW. Het richtinggevende kader van de federale overheid is er vooral om een minimum aan sociale bijstand te garanderen aan de burger. Zo worden aspecten als de bedragen van de uitkeringen, de voorwaarden om een uitkering te ontvangen, de manier waarop een uitkering wordt aangevraagd, het recht op hulp, … door de overheid vastgelegd (Adriaens, Coene, Jonckers, Leerman, Van der straete & Verbeke, 2013; Bogaerts et al., 2010).
4 Vrijwilligerswerk als vorm van sociale activering 4.1
Sociale activering van leeflooncliënten
Ondanks de heterogeniteit van de groep mensen die aanspraak maken op een leefloon, heeft deze groep vaak gemeenschappelijk dat ze in de sociale bijstand terecht kwamen door een
meervoudige
problematiek.
De
arbeidsmarkt
stelt
steeds
hogere
eisen
en
leeflooncliënten sluiten hier vaak niet bij aan. Niet weinig zijn er naast drempels met betrekking
tot
de
toegang
tot
de
arbeidsmarkt,
eveneens
drempels
op
andere
levensdomeinen. Het OCMW maakt in dat opzicht een onderscheid tussen zij die ‘bemiddelbaar’ zijn en zij die ‘(nog) niet bemiddelbaar’ zijn. De groep bemiddelbaren zijn in principe direct te activeren naar tewerkstelling, eventueel op basis van artikel 60§7 of artikel 61 van de organieke wet van 1976, of
mogelijks voorafgegaan door een vorming of
opleiding. De ‘(nog) niet bemiddelbaren’ zijn nog niet direct professioneel te activeren en vormen dan ook de meest kwetsbare groep. Met het recht op maatschappelijke integratie kreeg het OCMW een ruim omschreven opdracht die focust op de maatschappelijke integratie van alle cliënten. Omdat de meest kwetsbare groep onmogelijk rechtstreeks naar tewerkstelling kan geactiveerd worden, ontstond het aanbod van sociale activering (Druetz et al. ,2012).
14
OCMW’s bieden een brede waaier aan activiteiten en maatregelen die onder de noemer sociale activering vallen. Dit biedt de mogelijkheid om op verschillende aspecten van integratie in te zetten. Zo kan men bijvoorbeeld focussen op het doorbreken of voorkomen van sociaal isolement, het opdoen van arbeidsritme of gewoonweg het bieden van een zinvolle vrijetijdsbesteding. Daar waar op de arbeidsmarkt voornamelijk competenties belangrijk zijn, neemt bij sociale activering het ontmoeten, samenwerken en het experimenteren met nieuwe rollen en vaardigheden een belangrijke plaats in (Tuteleers, 2007). Tot op vandaag ontbreekt het aan een regelgevend kader inzake sociale activering. Desondanks blijkt uit een studie in 2012 dat 72% van de OCMW’s sociale activering opnemen in hun lokaal beleidsplan. Dit percentage lijkt dan wel hoog, maar door het gebrek aan structurele verankering is er nog steeds een grote groep die geen toegang heeft tot vormen van sociale activering georganiseerd door het OCMW. Bovendien wordt de visie van waaruit het aanbod wordt uitgewerkt vooral lokaal bepaald. Dit kan betekenen dat er vooral wordt uitgegaan van onvoorwaardelijke rechten, maar dit kan eveneens betekenen dat sociale activering lokaal wordt opgevat als een uitbreiding van het plichtendiscours (Van Dooren, Kuppens, Druetz, Struyen & Franssen, 2013). Het gebrek aan een regelgevend kader betekent dat er in België geen eenduidige definitie voor sociale activering bestaat. Bij onze noorderbuur Nederland bestaat dit wetgevende kader wel en wordt sociale activering in artikel 7 §1 van de participatiewet als volgt omschreven: “Het verrichten van onbeloonde maatschappelijke
zinvolle
activiteiten
gericht
op
arbeidsinschakeling
of,
als
arbeidsinschakeling nog niet mogelijk is, op zelfstandige maatschappelijke participatie.” Voor deze masterproef wordt echter een definitie gebruikt uit een onderzoek van 2012 rond sociale activering dat gevoerd werd op vraag van toenmalig Staatssecretaris Maggie de Block, die op dat moment bevoegd was voor Maatschappelijke Integratie (Druetz et al. 2012). Deze studie beschrijft sociale activering als: “Het verhogen van de maatschappelijke participatie en het doorbreken van sociaal isolement door maatschappelijk zinvolle activiteiten te ondernemen, ofwel als doel op zich, ofwel als een eerste stap in een traject voor socio-professionele inschakeling, ofwel als een eerste stap in een (latere) betaalde tewerkstelling” (Druetz et al., 2012, p. 79-80). Deze omschrijving vat beter de meervoudigheid
van
sociale
activering
en
toont
duidelijk
de
dubbele
finaliteit:
arbeidsparticipatie enerzijds en/of sociale participatie anderzijds. Sociale activering neemt met deze omschrijving afstand van de dominante opvatting die integratie voornamelijk ziet als activering naar de arbeidsmarkt en opent het pad naar een brede invulling van burgerlijke integratie en maatschappelijk participatie, een invulling van integratie die op andere manieren dan door arbeid alleen bereikt kan worden (Tuteleers, 2009; Druetz et al., 2012).
15
In België zien we een grote verscheidenheid aan activiteiten en maatregelen in het kader van sociale activering. Globaal genomen worden volgende activiteiten in België het meest
toegepast:
vorming/opleidingen
Socio-culturele (niet
i.f.v.
en
recreatieve
professionele
activiteiten,
inschakeling),
vrijetijdstoelages,
kennismaking
met
sport(clubs)/jeugdbeweging, en vrijwilligerswerk. In Brussel en Wallonië worden vooral praatgroepen en workshops aangeboden, terwijl in Vlaanderen vooral het vrijwilligerswerk sterk op de voorgrond komt te staan. Zoals eerder aangegeven bestaat er geen regelgevend kader voor het gebruik van sociale activering en kan er zowel vanuit een rechten – als plichtendiscours geactiveerd worden. Uit onderzoek (Druetz et al., 2012) bij OCMW’s in België uit 2012, lijkt het plichtendiscours behoorlijk aanwezig. Zo is 49% van de ondervraagden het (eerder) eens met de stelling dat een OCMW leeflooncliënten moet kunnen verplichten iets terug te doen voor hun uitkering. Daarnaast zegt 57% het (eerder) eens te zijn met de stelling dat de bereidheid om deel te nemen aan een vorm van sociale activering als een criterium kan gelden om te beslissen of iemand al dan niet zijn/haar uitkering kan behouden. Al wordt wel aangegeven dat dit laatste vooral van toepassing is als sociale activering wordt gebruikt als opstap naar tewerkstelling. In datzelfde onderzoek wordt bovendien aangegeven dat er zowel vanuit de politiek, als vanuit een culturele verandering van sociaal werkers, een druk wordt ervaren in de richting van een wederkerigheidsprincipe (Druetz. et al., 2012). Deze cijfers doen vermoeden dat er een beweging is naar een autoritaire vorm van sociale activering die niet focust op re-integratie, maar eerder focust op een tegenprestatie voor het leefloon, of zelfs een maatschappelijke controle inhoudt van het gedrag van leeflooncliënten en een aanpassing vraagt aan het dominante waardepatroon. Deze redenering gaat misschien wat snel en kort door de bocht. Verplichte deelname moet misschien niet altijd als negatief gezien worden. Het verplichten kan bijvoorbeeld gebruikt worden om mensen in beweging te zetten en een duwtje in de rug te geven. Ook in het OCMW van Gent is de ervaring dat deze verplichting na verloop van tijd mogelijks kan leiden tot intrinsieke motivatie, en dus in zekere mate de kans op emancipatie, integratie en groei kan vergroten (Hermans, et al., 1999; Druetz et al., 2012).
4.2
Vrijwilligerswerk als vorm van sociale activering
Vrijwilligerswerk maakt een belangrijk deel uit van de sociale activeringspraktijk. 46% van de Belgische OCMW’s maakt gebruik van vrijwilligerswerk in het kader van sociale activering. Dit cijfer lijkt relatief hoog, maar als we kijken naar Vlaanderen zien wel zelf een percentage van 63%(Druetz et. al, 2012). Vrijwilligerswerk neemt dus een zeer prominente rol in op Vlaamse bodem en maakt het meteen ook interessant om te onderzoeken.
16
De Koning Boudewijnstichting omschrijft vrijwilligerswerk als volgt: “Vrijwilligerswerk is een activiteit met onverplicht karakter ten behoeve van anderen of de samenleving in min of meer georganiseerd verband door een natuurlijk persoon” (Reding, 2010, p. 37). Het vrijwilligerswerk in het kader van sociale activering wordt echter beter beschreven met de term geleid vrijwilligerswerk, waarbij “de deelname, of de voorwaarde en de wijze van deelname door anderen geïnitieerd en/of ingericht worden” (Hustinx, Meijs & Ten Hoorn, 2010, p.65). Het concept geleid vrijwilligerswerk kan op haar beurt verder gespecifieerd worden tot absoluut vrijwillige inzet, vrijwillig geleid vrijwilligerswerk of het dwingend geleid vrijwilligerswerk. Bij absoluut vrijwillige inzet kent de vrijwilliger geen beperkingen van de keuzevrijheid, terwijl bij vrijwillig geleid vrijwilligerswerk vrijwillig wordt beslist om zich in te zetten, maar waarbij na de keuze het werk een verplichtend karakter krijgt. Het dwingend geleid vrijwilligerswerk wordt vanaf het begin opgelegd en breekt bijgevolg met de dimensie ‘vrijheid’, wat op zich een wezenlijk onderdeel uitmaakt van het concept vrijwilligerswerk (Hustinx et al., 2010). Het feit dat vrijwilligerswerk een cruciaal onderdeel vormt van sociale activering wijst erop dat het gebruik ervan duidelijk op waarde wordt geschat. Vrijwilligerswerk kan gebruikt worden als middel tegen sociale uitsluiting door ervoor te zorgen dan men onder de mensen komt, nieuwe contacten leert te leggen en zich nuttig kan maken voor zichzelf, maar ook voor de samenleving. Het kan bijdragen aan een gevoel van erbij te horen en daadwerkelijk te participeren aan de samenleving. Het aanbieden van een zinvolle vrijetijdsbesteding kan bovendien de blik verruimen en een ruimte bieden om eigen kwaliteiten te ontdekken en vaardigheden te benutten. Het draagt met andere woorden bij aan het maatschappelijk kapitaal (Leroy & Holderbeke, 2010; Mathijssen, 2014; Regenmortel, 2010). Redig (2010) ziet de aandacht voor het vrijwilligerswerk en het verenigingsleven vanaf de jaren ’90 voornamelijk in het licht van een zoektocht naar antwoorden op “het dreigend failliet van het West-Europees maatschappelijk model” (Redig, 2010, p.49). Het overheidsbeleid inzake vrijwilligerswerk wordt volgens hem gelegitimeerd vanuit de hypothese dat “hoe omvangrijker het maatschappelijk kapitaal van individuen en van hun particuliere groepsprojecten, hoe omvangrijker ook het maatschappelijk kapitaal van de gemeenschap van deze mensen en groepen…dus hoe welvarender, sterker en gelukkiger deze samenleving” (Redig, 2010, p.49). Het vrijwilligerswerk kan, zoals aangegeven, ingezet worden voor een breed spectrum aan doelstellingen. Toch wordt veelal gewezen op voorwaarden waaraan het moet voldoen wil het vrijwilligerswerk daadwerkelijk positieve gevolgen hebben. Mathijssen (2014) wijst op het belang van echt zinvol vrijwilligerswerk en de niet te onderschatten waarde van het samen zoeken met een begeleider naar een gepaste activiteit. Bij dwingend optreden verliest het vrijwilligerswerk volgens haar zijn positieve uitwerking. Dit wil echter niet zeggen 17
dat een ‘neen’ als antwoord zomaar moet aanvaard worden. Ze pleit ervoor aanklampend te werken, waarbij cliënten worden geïnformeerd en op de mogelijkheden van vrijwilligerswerk worden gewezen. Deze manier van werken toont volgens haar een duidelijke betrokkenheid voor de zaak van de cliënt. Ook Kampen (2010) wijst erop dat bij verplicht vrijwilligerswerk, burgerschap eerder in termen van plichten en verantwoordelijkheden van de cliënt wordt gezien. Rechten zijn volgens deze redenering wederkerig en worden met andere woorden slechts verworven als daar een inspanning van de leeflooncliënt tegenover staat. Ook Leroy en Holderbeke (2010) wijzen erop dat vrijwilligerswerk niet vanzelf werkt. Er is volgens hen maatwerk nodig, waarbij het vrijwilligerswerk steeds gebeurt met respect voor de persoon. Vrijwilligerswerk moet met andere woorden worden afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en ambities van de persoon in kwestie. Ook Van Regenmortel (2010) wijst op het belang van werk op maat. Enkel een optimale match kan naar haar mening bijdragen tot inclusie, ontplooiing en volwaardig burgerschap. Van regenmortel verdedigt bovendien dat in navolging van de eerder gegeven definitie van sociale activering (Druetz et al., 2012) vrijwilligerswerk niet mag versmald worden tot hefboom naar arbeidsmarkt. Vrijwilligerswerk kan ook als finaliteit op zich worden aangewend. Integratie moet volgens haar niet altijd in termen van betaalde arbeid worden gezien. Het verlagen van de drempel naar de arbeidsmarkt moet volgens haar eerder gezien worden als bijeffect. Tot op heden bestaat er geen regelgevend kader voor het verplichten van vrijwilligerswerk. Dit sluit op het eerste zicht aan bij een visie op vrijwilligerswerk die voornamelijk uitgaat van de rechten van cliënten en een ruime visie op integratie aanhangt. Toch is ook in België het debat over het al dat niet kunnen verplichten van leeflooncliënten iets terug te doen voor hun uitkering op de voorgrond komen te staan. In buurland Nederland wordt al enkele jaren door sommige gemeenten een beleid gevoerd dat verplichting mogelijk maakt. Sinds 1 januari 2015 werd de wetgeving veranderd en worden leeflooncliënten in elke gemeente verplicht om werkzaamheden te verrichten in ruil voor hun uitkering. Er wordt gesproken over ‘een tegenprestatie naar vermogen’. Dit wil zeggen dat het werk rekening houdt met de gezondheid, opleiding en vaardigheden van het individu. Ook in Nederland krijgt het idee van een tegenprestatie in ruil voor een uitkering op bestaansminimumniveau heel wat tegenwicht (Barentsen, 2014). Zoals aangetoond wordt er heel wat ingebracht tegen het verplichten van vrijwilligerswerk. Deze masterproef wil echter geen antwoord bieden op de vraag of vrijwilligerswerk al dan niet moet verplicht worden. Wel moet dit alles verder genuanceerd worden. Het verplichten hoeft niet altijd vanuit een disciplinerende wederkerige visie te ontstaan. Het kan aangewend worden als duwtje in de rug om een intrinsieke motivatie op te wekken, waarbij verplichting eerder als middel gebruikt worden om tot empowerment en volwaardig burgerschap te komen. Verplichting hoeft echter niet altijd te betekenen dat er 18
geen rekening wordt gehouden met de ambities, mogelijkheden en persoonlijke omstandigheden van een cliënt. Ook in een verplichtende context kan nog steeds met respect en samen met de uitkeringsgerechtigde gezocht worden naar een optimale match (Druetz et al., 2012).
5 De uniciteit van het lokale OCMW 5.1
De autonomie van het lokale OCMW
Al lange tijd wordt het lokale niveau gezien als dé plaats om armoede te bestrijden. De decentralisatie van het OCMW sluit aan bij deze gedachte. Met het recht op maatschappelijke dienstverlening en het recht op maatschappelijke integratie werd een raamwerk vastgelegd waarbinnen OCMW’s een beleid moeten uitwerken. Deze omkadering biedt echter veel bewegingsvrijheid en het overheidsbeleid wordt op een geheel eigen manier geïmplementeerd op lokale bodem. Het federale niveau blijft echter verantwoordelijk voor het vastleggen van de voorwaarden voor het ontvangen van een uitkering en het bedrag waarop iemand recht heeft. Door dit vast te leggen op het centrale niveau probeert de overheid een minimum aan sociale bijstand te vrijwaren (Adriaens et al., 2013; Bogaerts et al., 2010). De grote lokale vrijheid brengt evenwel met zich mee dat het lokale niveau instaat voor de helft van de financiering van de uitkeringen. Hermans (2005) omschrijft 3 voordelen van decentralisatie die mogelijks gepaard kunnen gaan met enkele nadelen. Als eerste wijst Hermans erop dat decentralisatie ervoor zorgt dat lokale OCMW’s zelf vormgeven aan hun hulpverleningsaanbod en op die manier beter kunnen inspelen op lokale behoeften. Deze autonomie houdt echter het gevaar in dat cliënten migreren naar gemeenten waar het hulpaanbod uitgebreider is, voorwaarden voor hulp minder streng zijn en de kans op sociale integratie groter is. Lokale autonomie heeft bovendien zijn beperkingen wanneer de nood aan sociale bijstand het gevolg is van beslissingen op het centrale niveau. Het tweede voordeel is de efficiëntere administratie. Hermans legt de oorzaak hiervan bij het feit dat beslissingen in verband met individuele hulpvragen een grote invloed hebben op het lokale budget. OCMW’s dragen bijgevolg een grote financiële verantwoordelijkheid en zullen regels dan ook nauwlettend toepassen om een
snelle
uitstroom
te
kunnen
bespoedigen.
Nadeel
van
deze
financiële
verantwoordelijkheid zou kunnen zijn dat OCMW’s zo weinig mogelijk uitkeringen willen uitkeren en daarbij een te streng beleid voeren waarin wederkerigheid centraal staat. Ten derde heeft het lokale niveau een informatievoorsprong. Openbare centra staan dichter bij de hulpvrager en kunnen makkelijker beslissen of hulpvragen terecht zijn of niet. Hermans wijst
19
in dat opzicht op het gevaar voor stigmatisering en het uiten van morele verwijten ten aanzien van de cliënt die in direct contact komt te staan met de hulpverlener. De grote autonomie zorgt ervoor dat OCMW’s onderling enorm kunnen verschillen en diverse visies op activering en dienstverlening hanteren. Hermans spreekt van verschillende dimensies van het activeringsbeleid waarin OCMW’s van elkaar kunnen verschillen. Op basis van deze dimensies komt hij tot 3 types OCMW’s: Het inertie-, discipline-, en integratietype. Het inertie-type staat vooral bekent als een passieve uitkeringsmachine dat geen uitgewerkt activeringsbeleid heeft. Tegenover een uitkering staan weinig of geen plichten. Bovendien is er geen structureel aanbod aan tewerkstellingsinitiatieven aanwezig en is er maar weinig samenwerking met andere organisaties. Het discipline-type focust dan weer op het belang van wederkerigheid en schenkt veel aandacht aan wat de cliënt voor de gemeenschap kan betekenen. Duurzame activering is minder van belang, maar wat primeert is een zo snel mogelijke uitstroom uit de bijstand. Het integratietype zorgt voor een uitgebreid aanbod aan activeringsinitiatieven en een uitgebouwde trajectbegeleiding die werk op maat mogelijk maakt. Activering wordt er ruim gedefinieerd en het beleid staat in het teken van een duurzame sociale integratie. Tegenover de inspanningen van de cliënt staan inspanning van het OCMW (Reymaeckers et al., 2009). Zoals blijkt uit voorgaande zorgt autonomie voor een gediversifieerd landschap aan OCMW’s. De financiële middelen en de specifieke context spelen een belangrijke rol, maar toch zijn het vooral de mensen achter het OCMW die het beleid lokaal vormgeven en uitvoeren. De leden van de Raad voor Maatschappelijk Welzijn, het Vast Bureau, de secretaris, de sociaal werkers… hebben allemaal een eigen kijk op activering en nemen deze kijk op hun eigen manier mee in hun werk en zorgen op die manier voor een eigen unieke versie van een OCMW (Seynaeve et al, 2004). Het type OCMW en de verschillende visies bij de sociaal werkers en mandatarissen zullen bepalen hoe binnen een OCMW op activering wordt ingezet en of vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten daarbij als middel wordt gebruikt. De grote lokale vrijheid zorgt ervoor dat een OCMW vanuit een eigen visie op vrijwilligerswerk, maar binnen de ruimte van het federale regelgevende kader, een beleid en praktijk kan uitwerken. De grote verscheidenheid in lokale context, verschillen in politieke samenstelling van de Raad voor Maatschappelijk Welzijn en verschillende gangbare visies bij sociaal werkers en mandatarissen doen vermoeden dat er per OCMW vanuit verschillende visies en argumenten op vrijwilligerswerk wordt ingezet.
5.2
Sociaal werkers als street-level bureaucrats
Met de term street-level bureaucrats refereert Lipsky naar “public service workers who interact directly with citizens in the course of their job, and who have substantial discretion in 20
the execution of their work” (Lipsky, 2010, p. 3). Typische voorbeelden zijn voor Lipsky “teachers, police officers and other law enforcement personnel, social workers (…) and many other public employees who grant access to government programs and provide services within them” (Lipsky, 2010, p.3). Sociaal werkers in een OCMW hebben, ondanks hun lage positie op de hiërarchische ladder, een belangrijke rol als eerstelijnsuitvoerders van het beleid. Ze vormen de brug tussen de actieve welvaartsstaat en de cliënt. Deze positie gaat gepaard met een grote vorm van macht waarbij ze enerzijds een grote impact hebben op het leven van de leeflooncliënt en anderzijds het publiek beleid mee vormgeven. Sociaal werkers hebben een eigen visie op activering, de wetgeving en het lokaal vormgegeven OCMWbeleid. Deze visie speelt een belangrijke rol in de manier waarop voorschriften en regels worden geïnterpreteerd en toegepast op de werkvloer. We kunnen dus stellen dat het OCMW-beleid van de centrale overheid lokaal wordt uitgewerkt door een autonoom bestuur en verder wordt verwerkt door de sociaal werker als street-level bureaucrat vanuit een discretionaire ruimte. Discretionaire ruimte wijst hier op de marge die sociaal werkers hebben binnen een regelgevend kader om zelfstandig beslissingen te nemen en een beleid vorm te geven. Het beleid dat door de sociaal werker wordt gevoerd op de werkvloer wordt met andere woorden het werkelijk toegepast publiek beleid (Raeymaeckers et al. 2009, Lipsky, 2010). Discretionaire ruimte kan ontstaan wanneer regels vaag of onduidelijk worden opgesteld en open staan voor interpretatie. De wetgever of beleidsmakers kunnen de regels ook bewust vaag houden vanuit het idee dat de invulling van regels op een lager niveau moet gebeuren, omdat daar de gepaste technische en professionele kennis aanwezig is. Beleidsmakers zien discretionaire ruimte echter niet altijd positief. Discretionaire ruimte kan eveneens gezien worden als een ongewenste afwijking van beleidsintenties (Hermans, 2005). Sociaal werkers zien hun discretionaire ruimte vooral als noodzakelijk om hun job uit te voeren en een beleid af te stemmen op individuele gevallen. Het biedt de mogelijkheid om de kloof te dichten tussen regels en specifieke situaties (Lipsky, 2010). De ruimte voor interpretatie zorgt echter voor een grote diversiteit aan sociaal werkers en de manier waarop regels worden toegepast. De kritiek hierop luidt dat er een zekere vorm van rechtsongelijkheid ontstaat waarbij cliënten zowel kunnen terechtkomen bij een hulpverlener die integratie heel breed of net heel smal invult. Het gevaar ligt hem in het feit dat de visie van de sociaal werker een grote invloed heeft op de kans op integratie van een cliënt. Het beleid kan dan wel focussen op uitstroom en integratie, toch ziet Hermans een weerspannigheid ten aanzien van veranderingen doordat sociaal werkers veelal dezelfde keuzes blijven maken en vasthangen aan hun werkwijzen. Het zijn een soort van routines die ervoor zorgen dat beleidsmaatregelen moeilijk doorsijpelen naar de werkvloer en tot gevolg hebben dat de praktijk veraf kan staan van beleidsintenties (Hermans, 2005). 21
5.3
Het
lokale
OCMW
als
unieke
context
voor
de
activering
naar
vrijwilligerswerk Zoals aangetoond in voorgaande paragrafen krijgt het publiek beleid vorm op verschillende niveaus (macro, meso, micro), waarbij op elk niveau verschillende visies op activering en integratie kunnen meespelen. Onder invloed van de grote lokale autonomie en de discretionaire ruimte van de sociaal werker resulteert dit in uiteenlopende OCMW’s en eerstelijnswerkers die het beleid op een unieke manier vormgeven. De grootste kritiek blijft dat dit zorgt voor een ongelijke behandeling van cliënten, waarbij rechten en plichten verschillend worden toegepast. Deze verscheidenheid valt echter moeilijk te verdedigen vanuit het besef dat een leefloon geldt als laatste vangnet van de sociale zekerheid. Ook voor sociale activering en het gebruik van vrijwilligerswerk ontbreekt een duidelijk regelgevend kader op federaal niveau. Visies op meso- (niveau van het OCMW) en microniveau (niveau van de sociaal werker) hebben bijgevolg een enorme invloed op de praktijk. De Waele en Hustinx (2014) zien twee soorten van activering met elk een eigen opvatting inzake inzet en finaliteit van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten. Ze spreken echter over ideaaltypes die enkel fungeren als hypothetische constructies die de mogelijkheid bieden de sociale werkelijkheid te analyseren. Het zijn theoretisch onderscheiden concepten die in werkelijkheid voornamelijk in mengvorm zullen voorkomen en dus enkel als analyseen vergelijkingsinstrument kunnen gebruikt worden. De Waele & Hustinx (2014) gebruiken de termen restrictieve en reflexieve activering. Bij restrictieve activeringspraktijken wordt voornamelijk vertrokken vanuit het recht op maatschappelijke integratie en worden uitkeringen vooral voorwaardelijk toegepast. Vrijwilligerswerk wordt in deze benadering ingezet om competenties en attitudes te ontwikkelen die de aansluiting bij de arbeidsmarkt en maatschappelijke norm moeten versnellen. Sociale uitsluiting wordt vooral verklaard vanuit een individueel schuldmodel dat de oorzaak voor uitsluiting in hoofdzaak bij het individu legt. Reflexieve activeringspraktijken besteden daarentegen wel aandacht aan het maatschappelijke schuldmodel. De structurele component van uitsluiting wordt meegenomen in het uitwerken van een beleid. Met dit als vertrekpunt wordt ingezet op het realiseren van gelijke ontplooiingskansen, door het reflexief samen zoeken met een leeflooncliënt naar een gedeelde probleemdefinitie waarin het activeringsaanbod op haar meerwaarde wordt getoetst. Er wordt gestreefd naar een evenwicht tussen inspanningen door het individu en inspanningen door het OCMW. Deze activeringspraktijk heeft oog voor arbeidsintegratie, maar laat voldoende ruimte voor niet-arbeidsmarktgeoriënteerde vormen van integratie en participatie. Vrijwilligerswerk wordt opgevat als instrument voor het ontwikkelen van democratisch burgerschap, waarbij integratie tot de arbeidsmarkt of samenlevingsnorm vooral toevallig ontstaat (De Waele & Hustinx, 2014; Mathijssen, 2010).
22
De Bie (2005) wijst erop dat door de dominante aanwezigheid van het economische discours,
reflexieve
activeringspraktijken
onder
druk
komen
te
staan.
Wanneer
vrijwilligerswerk meer en meer gestalte krijgt vanuit een restrictieve visie op activering en voornamelijk als opstap naar de arbeidsmarkt wordt gezien, zal het vrijwilligerswerk als middel tot democratisch burgerschap en sociale participatie alleen maar naar de achtergrond verdwijnen (Van Regenmortel, 2010). Ondanks de sterke aanwezigheid van het economische discours blijven lokale OCMW’s van elkaar verschillen en bestaan verschillende visies op wat duurzame activering inhoudt. Vrijwilligerswerk zal daarom bij een groot aantal OCMW’s vertrekken vanuit een emancipatorische visie op activering. Vrijwilligerswerk als vertrekpunt of als eindpunt kan dan ook perfect bestaan naast de inschakeling in de reguliere- en beschermde arbeidsmarkt. Zolang OCMW’s een grote autonomie krijgen en regels een zekere mate van discretionaire ruimte toelaten zal vrijwilligerswerk verschillende functies toegeschreven krijgen en zal het al dan niet verplichten ervan een punt van discussie blijven.
6 Voorlopig besluit Activering mag dan wel een typisch woord van deze tijd lijken, toch zagen we al tijdens de 16e eeuw activeringmaatregelen ontstaan die de selectiecriteria voor het krijgen van steun aanpasten aan de economische situatie en de nood aan arbeidskrachten. Ook vandaag wordt activering voornamelijk gelinkt aan tewerkstelling. Arbeid wordt hierbij gezien als het middel om aan armoede te ontsnappen en zichzelf ten volle te ontplooien, een beeld dat al ontstond bij de humanisten. Activering kwam doorheen de jaren meer en meer op de voorgrond te staan. De Tocqueville en Malthus spraken al aan het begin van de 19e eeuw over een afhankelijkheidscultuur waarbij mensen te weinig werden gemotiveerd om aan het werk te gaan. Activering kwam pas echt in een stroomversnelling met de crisis van de verzorgingsstaat. Giddens en Rosanvallon speelden een belangrijke rol in de doorbraak van het activeringsdiscours en het ontstaan van de actieve welvaartsstaat in België. Er moest een einde komen aan de passieve werklozen die ontstonden door de onvoorwaardelijke uitkeringen. Rechten op vormen van steun werden voorwaardelijk en sociale bescherming werd verbonden met economische competitiviteit. Tegenover de plichten van het individu kwamen ook plichten van de maatschappij te staan. De overheid kreeg de taak gepaste tewerkstellingsplaatsen te creëren en de toegang tot de arbeidsmarkt te vergroten en versnellen. Ook de OESO en de EU speelden een belangrijke rol in het opkomende activeringsdiscours. Vanuit deze macro-economische instellingen werd het sociale meer en meer naar de achtergrond verdreven en werd voornamelijk een smalle visie op activering gepredikt die de activiteitsgraad en de competitiviteit op de markt voorop plaatsten. De
23
sociale zekerheid mocht hierbij niet arbeidsontmoedigend werken en mensen moesten geprikkeld worden om aan het werk te gaan. De activeringsmaatregelen waren en zijn nog steeds heel divers. Naast het economische discours dat de bestrijding van sociale uitsluiting voornamelijk ziet als het verhogen van arbeidsparticipatie (workfare), bestaan heel wat maatregelen en praktijken die andere
niet
louter
financiële
herintegratietrajecten
op
waarde
schatten
(welfare).
Disciplinerende, emanciperende of moraliserende argumenten zijn naast de economische argumenten belangrijke beweegredenen om in te zetten op activering. Ook in de bijstand in België kreeg het activeringsdiscours wind in de zeilen vanaf het einde van de 20ste eeuw. Met de sociale integratiecontracten in 1993 kwam het rechtenplichten verhaal voor de eerste keer echt op de voorgrond te staan. Maatschappelijke dienstverlening werd gecontractualiseerd en de responsabilisering van het individu werd aangescherpt. Velen zagen de integratiecontracten als het begin van een disciplinerend discours waarbij het niet navolgen van de plichten bestraft wordt met een schorsing van het leefloon. Anderen zagen dit echter als een manier om de plichten van de samenleving te benadrukken. De nadruk op werkervaring en een gepaste begeleiding werd meer en meer doorgetrokken.
Maatregelen
die
voorheen
enkel
voor
werkloosheidsgerechtigden
beschikbaar waren, werden vanaf 1997 beschikbaar voor leeflooncliënten en het Lenteprogramma in 2000 en de RMI-wet in 2002 benadrukten nog maar eens de taak van het OCMW inzake arbeidsmarktbeleid en activering. Activering blijft echter een vage term en de ideologische wortels die aan de basis liggen kunnen verschillen van praktijk tot praktijk. Net omdat activering zo vaag is en vanuit verschillende visies kan ontstaan, kunnen politieke partijen zich gemakkelijk aansluiten bij het inzetten op activering. Politieke ideologie is een heel complex gegeven en wordt door elke partij, elke politicus en in elke gemeente op een geheel eigen manier geïnterpreteerd en vertaald in een unieke visie op een beleid en daaraan gekoppelde activeringsmaatregelen. Politieke partijen spelen een belangrijke rol in de koersbepaling van een OCMW. Leden van de Raad voor Maatschappelijk Welzijn, het Vast Bureau en de Bijzondere Comités zijn steeds politiek verkozen. Het is vanuit deze lokale mandatarissen dat een lokaal OCMWbeleid voor een groot stuk vorm krijgt. Net als het leefloon vormt sociale activering in al haar verschillende vormen een belangrijk onderdeel van de activeringsmaatregelen van een OCMW. Sociale activering mag dan op het eerste zicht vanuit een ruime definitie op integratie vertrekken en vooral emanciperende doelen voor ogen lijken te hebben, toch hoeft dit niet altijd zo te zijn. De verhoogde aandacht op het macro- en mesoniveau voor de plichten van het individu doet vermoeden dat niet alleen emancipatie ten grondslag ligt aan deze diverse praktijk. Ondanks het feit dat het verplichtend optreden op zich niet mogelijk is, toont het onderzoek van Druetz 24
et.al.(2012) aan dat er heel wat OCMW’s zijn die vinden dat ze iemand moeten kunnen verplichten iets terug te doen voor een leefloon en dat de bereidheid om deel te nemen aan een vorm van sociale activering kan meegenomen worden in de beslissing om een leefloon toe te kennen of te verlengen. Sociale activering en vrijwilligerswerk dat vooral vanuit een disciplinerende visie vertrekt en het ‘voor wat hoort wat’-principe aanhangt, is dus zeker niet uit de lucht gegrepen. Verplichten hoeft echter niet altijd te betekenen dat er geen emanciperende motieven aan ten grondslag kunnen liggen. Een extra duwtje in de rug kan misschien de intrinsieke motivatie opwekken die nodig is om zichzelf ten volle te ontplooien. Vrijwilligerswerk in het kader van sociale activering wordt beter omschreven als geleid vrijwilligerswerk, omdat hierbij benadrukt wordt dat de voorwaarden of de wijze van deelname door anderen geïnitieerd/of ingericht worden. Of dit dan absoluut vrijwillige inzet, vrijwillig geleid vrijwilligerswerk of dwingend geleid vrijwilligerswerk betreft, wordt lokaal bepaald. Het gebruik van vrijwilligerswerk als vorm van sociale activering wordt vanuit haar definitie
voornamelijk
gezien
als
een
activeringsmaatregel
voor
de
(nog)
“niet-
bemiddelbaren”, een zwakkere groep die met andere woorden (nog) niet klaar is om toe te treden tot de arbeidsmarkt. De vraag is echter of dit in de praktijk ook zo wordt toegepast en activering naar vrijwilligerswerk nooit als tussenstadium wordt gebruikt als er niet direct plaatsen voor een tewerkstelling als artikel 60§7 of 61 beschikbaar zijn, of het vinden van een job op de reguliere arbeidsmarkt langer duurt dan verwacht. Als vrijwilligerswerk op die manier wordt aangewend verliest het een groot stuk van zijn waarde en worden de plichten van de cliënt, naar mijn mening, te sterk benadrukt. Het gevaar bestaat echter ook dat het vrijwilligerswerk te weinig wordt begeleid en voornamelijk wordt geïnitieerd vanuit het idee dat de cliënt zijn leefloon maar moet verdienen. Een ander gevaar is een te grote focus op besparingen, omdat men mogelijks te veel gaat focussen op doorstroming. Hierdoor wordt vrijwilligerswerk als finaliteit misschien niet langer aanvaard. Wanneer vrijwilligerswerk enkel als tijdelijke halte wordt gezien naar een economische inschakeling botst dit met een ruime interpretatie van integratie die ook oog heeft voor sociale participatie. Zoals blijkt kan sociale activering vertrekken vanuit een verbreding van het rechtendiscours, maar kan dit evengoed betekenen dat het voornamelijk wordt gezien als een middel om het individu meer op zijn plichten te wijzen en te controleren. Veel hangt af van het type OCMW. De keuze voor een inertie-, discipline-, of integratietype wordt lokaal bepaald en ook de accenten die gelegd worden kunnen van OCMW tot OCMW verschillen. Vanuit het idee dat een sociaal werker als street-level bureaucrat een grote discretionaire ruimte heeft om de regels op een eigen manier te interpreten en toe te passen, moet ook zijn/haar rol op waarde geschat worden. Vertrekkende vanuit het idee dat de sociaal werker de brug vormt tussen de actieve welvaartsstaat en de cliënt is het interessant om na te gaan hoe groot deze vrijheid is en of 25
beleidsintenties altijd even strikt worden gevolgd. Bijkomende vraag hierbij is of ook op het niveau van de sociaal werker het wederkerigheidsprincipe aan aandacht heeft gewonnen. Besluitend kunnen we ons de vraag stellen of rechten niet te voorwaardelijk zijn geworden en of er wel tijd wordt gemaakt om op zoek te gaan naar zinvolle activering en zinvol vrijwilligerswerk? Wordt er wel tijd gemaakt en zijn er wel voldoende middelen om op maat te werken, met respect voor de persoon en vertrekkende vanuit een gedeelde probleemdefinitie? Wordt het vrijwilligerswerk niet te veel als hefboom naar tewerkstelling gezien en wordt integratie hierdoor niet te smal opgevat? Wordt er nog wel gekeken naar de behoeftigheid of staan vooral de inspanningen van het individu centraal? Zijn de plichten nog in balans met de rechten, of heeft de trend naar contractualisering en responsabilisering de plichten overdreven benadrukt? Of krijgt het sociale toch veel aandacht en primeert de emancipatorische visie? En is het gebrek aan wettelijk kader voor het verplichten van vrijwilligerswerk dan toch een teken dat men vooral vertrekt vanuit een streven naar democratisch burgerschap en sociale participatie?
26
DEEL II: HET ONDERZOEK 1. Onderzoeksopzet 1.1
Probleemstelling
Het onderzoek verkent het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten in Vlaamse OCMW’s. Ik wil in dit onderzoek niet op zoek gaan naar positieve of negatieve gevolgen van vrijwilligerswerk in de bijstand, en ik wil al zeker geen antwoord bieden op de vraag of het verplichten ervan een goed idee zou zijn. Wat het onderzoek wel wil doen, is een antwoord geven op volgende probleemstelling: Vanuit welke visie wordt een leeflooncliënt geactiveerd naar vrijwilligerswerk? Om een antwoord te vinden op deze vraag wordt gekeken naar het lokaal beleid rond vrijwilligerswerk, het besluitvormingsproces om iemand te activeren naar vrijwilligerswerk en de verschillende visies en argumenten van de betrokkenen bij de besluitvorming. Het beleidsvormingsproces is in dit onderzoek zeker van belang, maar ook de sociaal werker die de brug vormt tussen het beleid en de cliënt mag niet vergeten worden. De sociaal werker als beleidsuitvoerder kan vanuit zijn/haar discretionaire ruimte in meer of mindere mate de uiteindelijke beslissing sturen. Het is dan ook belangrijk om na te gaan vanuit welke visie een sociaal werker iemand activeert naar vrijwilligerswerk, en in welke mate dit een invloed heeft op de uiteindelijke beslissing. Bijkomend bij dit onderzoek wil ik op basis van het verkregen materiaal nagaan of de trend naar een verplichtende wederkerigheid ook op lokaal niveau wordt bevestigd. Deze trend werd reeds ingezet met de sociale integratiecontracten in 1993 en kende haar hoogtepunt met de invoering van de RMI-wet in 2002. Deze vergrote nadruk op de plichten van de uitkeringsgerechtigden werd eveneens bevestigd door het onderzoek van Druetz et al. (2012), waarbij 49% van de Vlaamse OCMW’s het (eerder) eens is met de stelling dat een OCMW leeflooncliënten moet kunnen verplichten iets terug te doen voor hun uitkering. Samenvattend wil dit onderzoek een antwoord geven op volgende probleemstelling: Vanuit welke visie wordt een leeflooncliënt geactiveerd naar vrijwilligerswerk? De onderzoeksvragen hierbij zijn: OZ 1: Welke rol spelen de sociaal werkers en de betrokken bestuursorganen in de beslissing tot vrijwilligerswerk?
27
OZ 2: Vanuit welke visie wordt er ingezet op vrijwilligerswerk op het niveau van de betrokken bestuursorganen? OZ 3: Vanuit welke visie wordt er ingezet op vrijwilligerswerk op het niveau van de sociaal werker?
1.2
Selectie respondenten
In dit onderzoek werd gekeken naar het lokaal beleid rond vrijwilligerswerk, het besluitvormingsproces om iemand te activering naar vrijwilligerswerk en de verschillende visies en argumenten van de betrokkenen bij de besluitvorming. Hiervoor werden zowel mandatarissen als sociaal werkers bevraagd. Mandatarissen bepalen voor een groot deel het beleid, maar sociaal werkers zullen steeds vanuit hun discretionaire ruimte de praktijk en beslissingen in meer of mindere mate beïnvloeden. Meer specifiek vond dit onderzoek plaats bij drie Vlaamse OCMW’s. De keuze voor Vlaamse OCMW’s
gebeurde op basis van het onderzoek van Druetz et al.( 2012) dat
aantoont dat vrijwilligerswerk vooral in Vlaanderen een belangrijke rol speelt in het sociale activeringsaanbod. De keuze voor drie OCMW’s gebeurde voornamelijk uit praktische overweging, er van uitgaande dat ik per OCMW vijf mensen zou interviewen. Dit kwam neer op vijftien interviews en was haalbaar binnen het tijdsbestek van een masterproef. In de praktijk werden 13 mensen geïnterviewd. Dit was zo omdat twee OCMW’s aangaven dat er slechts 2 sociaal werkers betrokken zijn bij de thematiek van dit onderzoek. Om zowel het luik beleidsvorming als beleidsuitvoering te exploreren werden mandatarissen en sociaal werkers bevraagd. Meer specifiek werden per OCMW twee mandatarisen bevraagd die zetelen in het Vast Bureau/Bijzonder Comité Sociale Dienst. Dit betrof steeds de voorzitter en één iemand uit de oppositie. Voor het uitvoerende, praktische luik werden sociaal werkers bevraagd van de dienst tewerkstelling, een specifieke werking waarbij leeflooncliënten als vrijwilliger worden tewerkgesteld, of een hoofdmaatschappelijk werker. De drie OCMW’s werden geselecteerd op basis van het aantal inwoners van de gemeente of stad waarin ze actief zijn. De dataverzameling gebeurde bij een kleine gemeente, een middelgrote gemeente en een grote gemeente. De reden hiervoor is het verschil in context, aantal middelen en aantal leeflooncliënten. De indeling volgens grootte gebeurde op basis van een eigen indeling. Een kleine gemeente heeft volgens deze indeling minder dan 20 000 inwoners, een middelgrote gemeente tussen de 20 000 en 50 000 inwoners en een grote gemeente meer dan 50 000 inwoners. Belangrijk bij de selectie van de OCMW’s was dat het OCMW ervaring had met de thematiek van dit onderzoek. Na navraag bij de Vereniging voor Steden en Gemeenten (VVSG) bleek dat er geen cijfers per gemeente bestaan die weergeven welke gemeenten leeflooncliënten tewerkstellen in het vrijwilligerswerk. Het gebruik van vrijwilligerswerk moest 28
dus bij elke gemeente worden nagegaan. De OCMW’s werden gecontacteerd via een e-mail naar de voorzitter en de secretaris. Wanneer e-mails niet werden beantwoord werd telefonisch contact gelegd. Er werden in totaal zeven OCMW’s gecontacteerd om drie gemeenten te vinden die bereid waren om deel te nemen aan dit onderzoek. De gemeenten die niet deelnamen kwamen ofwel niet in aanmerking doordat ze geen ervaring hadden met het thema van mijn masterproef, of gaven aan dat ze geen tijd hadden om deel te nemen. De mandatarissen van een OCMW worden aan het begin van een nieuwe legislatuur door de gemeenteraad verkozen. Verschillende gemeenten hebben dus een verschillende politieke verdeling in de Raad voor Maatschappelijk Welzijn, het Vast Bureau en het Bijzonder Comité Sociale Dienst. Deze politieke verdeling kreeg zeker en vast de nodige aandacht in mijn onderzoek, maar werd nooit als vertrekpunt genomen en maakte nooit de hoofdfocus van mijn onderzoek uit. Partijen en hun ideologie vormen een complex kluwen dat onmogelijk te vatten is in het kader van mijn onderzoek. Het feit dat eenzelfde partij in verschillende gemeenten op een geheel unieke manier wordt vormgegeven, maakt het geheel alleen maar complexer. Deze masterproef omwille van deze reden geen sluitende uitspraken doen over de invloed van een politieke kleur of ideologie op het toegepaste beleid.
1.3
De context en de respondenten van de OCMW’s in dit onderzoek
Om de anonimiteit van de bevraagde OCMW’s te bewaken werd ervoor gekozen om de namen van de OCMW’s die deelnamen aan het onderzoek geheim te houden. OCMW’s werken steeds in een specifieke context en deze context bepaalt voor een groot deel het beleid en de uitvoering ervan. De grote lokale autonomie zorgt ervoor dat gemeenten elk op hun eigen manier, maar binnen de grenzen van het federaal bepaalde wettelijke kader, kunnen inspelen op deze context en hun grote vrijheid kunnen aanwenden om een beleid en praktijk op maat uit te werken. De context wordt steeds bepaald door een complex geheel van factoren die elk op hun eigen manier op elkaar inspelen. Dit zorgt ervoor dat het niet makkelijk is om de complexiteit en specificiteit van het werkgebied van een OCMW te schetsen, en dit maakt het al helemaal onmogelijk om een monocausaal verband te leggen tussen een specifiek kenmerk van een gemeente waarin het OCMW werkzaam is en het gevoerde beleid of de dagdagelijkse praktijk. Toch worden hier enkele parameters gegeven die een minimum aan informatie verschaffen over de context waarin de verschillende OCMW’s uit dit onderzoek werken. Er werd gekozen om volgende parameters te vermelden: het aantal inwoners, aantal (equivalent) leefloners en de coalitie- en meerderheidspartijen in de Raad voor Maatschappelijk Welzijn. Nogmaals, deze parameters geven onmogelijk de complexiteit weer van de context, maar laten wel toe om tot op zekere hoogte een onderscheid te maken tussen de bevraagde gemeentes.
29
1.3.1
OCMW kleine gemeente (K)
De kleinste gemeente in dit onderzoek telt ongeveer 19.000 inwoners. Hiermee valt de gemeente in de categorie van de kleine gemeenten (< 20.000). De gemeente telt ongeveer 141 (equivalent) leefloontrekkers, wat neerkomt op ongeveer 12 op 1000 inwoners in de categorie 18 tot 64-jarigen. Het Vlaamse gemiddelde ligt op 7,5 per 1000 inwoners (18 tot 64-jarigen). Gemeenten die volgens de Belfius-indeling3 vergelijkbaar zijn, komen op een gemiddelde van 7 per 1000 inwoners (18 tot 64-jarigen). Hieruit kunnen we concluderen dat de gemeente een relatief hoog aantal (equivalent) leefloontrekkers heeft (Lokale Statistieken, 2014). In de Raad voor Maatschappelijke Welzijn bestaat de meerderheid uit Open VLD (voorzitter) en NV-A. Sp.a en CD&V zetelen in de oppositie. In deze gemeente werden twee sociaal werkers, de voorzitter en een iemand uit de oppositie die zetelt in het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst geïnterviewd.
1.3.2
Benaming in onderzoek
Respondent
KSW1
Kleine gemeente, Sociaal werker1
KSW2
Kleine gemeente, Sociaal werker 2
KV
Kleine gemeente, Voorzitter
KO
Kleine gemeente, Oppositie
OCMW middelgrote gemeente (M)
De tweede gemeente in dit onderzoek telt ongeveer 35.000 inwoners. Hiermee valt de gemeente in de categorie van de middelgrote gemeenten (20.000-50.000). De gemeente telt ongeveer
vijftig (equivalent) leefloontrekkers, wat neerkomt op ongeveer 2,5 op 1000
inwoners in de categorie 18 tot 64-jarigen. Het Vlaamse gemiddelde ligt op 7,5 per 1000 inwoners (18 tot 64-jarigen). Gemeenten die volgens de Belfius-indeling vergelijkbaar zijn, komen op een gemiddelde van 5,4 per 1000 inwoners (18 tot 64-jarigen). Hieruit kunnen we concluderen dat de gemeente een relatief laag aantal (equivalent) leefloontrekkers heeft (Lokale Statistieken, 2014).
3
“De vorming van categorieën van gemeenten berust in de eerste plaats op een samenstelling van een
sociaaleconomische database op het gemeentelijk echelon en de vorming van indicatoren op basis van bruto gegevens. Daarna volgt een doorgedreven statistische verwerking in twee fasen: een analyse in belangrijke bestanddelen afgeleid uit de beginvariabelen met daarna een opklimmende hiërarchische classificatie op basis van de factorscores waaruit de categorieën van gemeenten kunnen worden afgeleid.” (Belfius, z.j.)
30
In de Raad voor Maatschappelijke Welzijn bestaat de meerderheid uit N-VA (voorzitter) en CD&V. Groen, Sp.a en Open VLD zetelen in de oppositie. In deze gemeente werden drie sociaal werkers, de voorzitter en een iemand uit de oppositie die zetelt in het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst geïnterviewd.
1.3.3
Benaming in onderzoek
Respondent
MSW1
Middelgrote gemeente, Sociaal werker 1
MSW2
Middelgrote gemeente, Sociaal werker 2
MSW3
Middelgrote gemeente, Sociaal werker 3
MV
Middelgrote gemeente, Voorzitter
MO
Middelgrote gemeente, Oppositie
OCMW grote gemeente (G)
De derde gemeente in dit onderzoek telt ongeveer 75.000 inwoners. Hiermee valt de gemeente in de categorie van de grote gemeenten (>50.000). De gemeente telt ongeveer 600 (equivalent) leefloontrekkers, wat neerkomt op ongeveer 13 op 1000 inwoners in de categorie 18 tot 64-jarigen. Het Vlaamse gemiddelde ligt op 7,5 per 1000 inwoners (18 tot 64-jarigen). Gemeenten die volgens de Belfius-indeling vergelijkbaar zijn, komen op een gemiddelde van 12,5 per 1000 inwoners (18 tot 64-jarigen). Hieruit kunnen we concluderen dat de gemeente een iets hoger aantal (equivalent) leefloontrekkers heeft dan vergelijkbare gemeenten (Lokale Statistieken, 2014). In de Raad voor Maatschappelijke Welzijn bestaat de meerderheid uit Sp.a (voorzitter), Groen en N-VA. CD&V, Vlaams Belang en Open VLD zetelen in de oppositie. In deze gemeente werden twee sociaal werkers, de voorzitter en een iemand uit de oppositie die zetelt in het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst geïnterviewd.
1.4
Benaming in onderzoek
Respondent
GSW1
Grote gemeente, Sociaal werker 1
GSW2
Grote gemeente, Sociaal werker 2
GV
Grote gemeente, Voorzitter
GO
Grote gemeente, Oppositie
Onderzoeksbenadering
Dit onderzoek focust vooral op ervaringen, gevoelens, persoonlijke en toegepaste perspectieven die invloed uitoefenen op de beleidsvorming en beleidsuitvoering. Deze
31
informatie is moeilijk kwantificeerbaar en wordt het best via kwalitatief onderzoek verkregen (Glesne, 2011; McMillan & Wergin, 2012). In het veld van het kwalitatief onderzoek bestaan meerdere manieren van dataverzameling. Voor deze masterproef werd gebruik gemaakt van semigestructureerde face-to-face interviews. Semigestructureerd wil zeggen dat er vooraf vragen/topics worden opgesteld, maar dat er tijdens het interview voldoende ruimte wordt gelaten om de volgorde van de vragen aan te passen of nieuwe vragen toe te voegen. Als leidraad werd een topiclijst gebruikt van te exploreren thema’s die op basis van de onderzoeksvragen en de literatuurstudie werden opgesteld. Semigestructureerde interviews bieden het voordeel dat men flexibel kan inspelen op antwoorden en zodoende kwaliteitsvollere data kan verzamelen. Het is belangrijk dat de interviewer actief kan luisteren en goede vragen stelt die de geïnterviewde aanmoedigen om vrij te spreken. De interviews werden steeds opgenomen om het actief luisteren mogelijk te maken en de kwaliteit van de verkregen data te verbeteren. Door actief te luisteren kon flexibel worden ingespeeld op wat gezegd werd en kon het gesprek beter geleid en gestuurd worden (McMillan & Wergin, 2012; Howitt, 2011). De interviews in dit onderzoek duurden tussen de 40 en 65 minuten. Bij dit onderzoek werd een kleine steekproef gebruikt. Het afnemen van de interviews en de verwerking ervan vergt veel tijd en moeite. In het kader van een masterproef is er dan ook onvoldoende tijd en zijn er onvoldoende middelen om een groot aantal interviews af te nemen die generaliseerbare kennis leveren. Dit wil niet zeggen dat kleine samples geheel nutteloos zijn. De data uit interviews, hoe klein de steekproef ook, kunnen fenomenen helpen begrijpen en informatie leveren om andere vergelijkbare settingen te analyseren (McMillan & Wergin, 2012). De onderzoeker heeft steeds een grote invloed op het onderzoek. Hij/zij bepaalt wat onderzocht wordt, welke vragen worden gesteld, hoe antwoorden worden geïnterpreteerd en verwerkt. Elke onderzoeker moet dan ook op de hoogte zijn van zijn/haar persoonlijke perspectieven, waarden, sterktes, uitdagingen, angsten en krachten. Door hierop te anticiperen en mee te nemen in het onderzoek neemt de kwaliteit van het onderzoek alleen maar
toe
(Glesne,
2011).
Het
gevaar
bestaat
steeds
dat
onderzoekers
door
vooringenomenheid enkel horen wat hun vermoeden bevestigt (McMillan & Wergin, 2012). Voor deze masterproef werd steeds getracht om het onderzoek op een zo onbevangen mogelijke manier te doen. Vooringenomenheid over politieke partijen en persoonlijke visies op het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten werden zoveel mogelijk op de achtergrond gehouden bij de afname en analyse van de interviews. Desondanks ben ik ervan overtuigd dat deze invloed nooit volledig kan vermeden worden en echte objectiviteit dan ook is uitgesloten De opname van interviews en een goede transcriptie kunnen alvast bijdragen aan de kwaliteit en betrouwbaarheid van het onderzoek.
32
De vorming van kennis op basis van de interviews gebeurde niet op een louter inductieve manier. Door het lezen van bronnenmateriaal en het uitwerken van het theoretisch deel (DEEL I) ontstond een kader van waaruit een topiclijst werd opgesteld, vragen werden geformuleerd en antwoorden werden geïnterpreteerd. Dit kader van waaruit werd vertrokken speelde bijgevolg een belangrijke rol in de manier waarop dit onderzoek werd vormgegeven en de kennis die eruit voortkwam.
1.5
Methode van data-analyse
De interviews werden opgenomen en de transcriptie gebeurde op een orthografische manier. Wat gezegd wordt is hierbij belangrijker dan hoe iets gezegd wordt (Howitt, 2011b). Een goede transcriptie is nodig om een kwaliteitsvolle analyse mogelijk te maken en de betrouwbaarheid van het onderzoek te garanderen (Mcmillan & Wergin, 2012). De verkregen data wordt uitsluitend gebruikt voor mijn masterproefonderzoek en de anonimiteit van de gegevens wordt gegarandeerd. Dit werd eveneens meegedeeld in de ‘informed consent’ dat voor elk interview werd doorgenomen en ondertekend. Anonimiteit was in dit onderzoek van belang om waarheidsgetrouwe en eerlijke gesprekken mogelijk te maken. Zonder anonimiteit bestond het gevaar dat de geïnterviewden voornamelijk perspectieven en gevoelens deelden die aansluiten bij het beleid en wat men volgens hun positie in het OCMW hoort te zeggen (Neuman, 2011). De data-analyse gebeurde op basis van een thematische analyse. Bij deze analysetechniek wordt op een inductieve manier op zoek gegaan naar de belangrijkste thema’s uit het interview, om deze thema’s daarna te exploreren en te beschrijven. Deze thema’s worden in belangrijke mate bepaald door het interview en dus ook door de vragen die gesteld worden. Goede vragen die aansluiten bij het opzet van het onderzoek zijn dus van groot belang. Een thematische analyse heeft het voordeel dat het ook voor onderzoekers die, net als mij, weinig ervaring hebben met kwalitatief onderzoek makkelijk te gebruiken is. Een kwaliteitsvolle data-analyse begint bij het nauwkeurig labelen van audioopnamen en getranscribeerde data. Op die manier wist ik steeds welke informatie waar vandaan kwam. De volgende stap bestond uit het eigen maken van getranscribeerde data door de interviews meerdere keren door te nemen. Het feit dat zowel de interviews als de transcriptie ervan door mij gebeurde droeg bij tot het bekend worden met de informatie. De volgende stap bestond uit het reduceren van de informatie door irrelevante informatie achterwege te laten. Vervolgens werd het overgebleven materiaal gecodeerd waarna het gecodeerde materiaal in categorieën en thema’s werd onderverdeeld. Dit liet toe de verschillende thema’s verder in de diepte te exploreren en nieuwe informatie te genereren (Howitt, 2011c; Forman & Damschroder, 2008).
33
2. Onderzoeksresultaten Ik koos ervoor om de onderzoeksresultaten in te delen volgens de thema’s die werden gebruikt bij de codering van de interviews. De verschillende thema’s werden ondergebracht in twee delen, waarbij het eerste deel focust op het OCMW algemeen en het tweede deel dieper ingaat op het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten. Deze keuze werd voornamelijk gemaakt om de algemene werking en het algemene discours te kunnen vergelijken met het specifieke gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten. Een duidelijke thematische afbakening is echter moeilijk. Verschillende thema’s hangen met elkaar samen en vloeien in elkaar over. Toch werd getracht om met de gebruikte indeling enige duidelijkheid te scheppen. De onderzoeksresultaten per thema worden steeds in dezelfde volgorde besproken. Eerst worden de resultaten van de kleine gemeente gegeven, vervolgens die van de middelgrote gemeente en als laatste de resultaten van de grote gemeente. Per gemeente wordt steeds gestart met de resultaten van de sociaal werkers, daarna die van het oppositielid en als laatste die van de voorzitter.
2.1 2.1.1
Het OCMW algemeen Trajectbepaling steundossiers
In de kleinste gemeente komen mensen in de eerste plaats bij een sociaal werker terecht die een initiële intake doet om zicht te krijgen op de problematiek. Na deze stap wordt het dossier toegewezen aan een sociaal werker die het dossier verder uitwerkt en een sociaal en financieel onderzoek uitvoert. Na een of meerdere gesprekken met de cliënt en de verdere uitwerking van het dossier doet de sociaal werker een voorstel of advies. Dossiers kunnen worden voorgelegd in een steunteam waar meerdere sociaal werkers het dossier bespreken. Met dit steunteam kan men ervoor zorgen dat alle neuzen in dezelfde richting wijzen. Het advies wordt vervolgens voorgelegd aan het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst (BCSD), waar de steundossiers en trajecten worden goedgekeurd. Wanneer men nog niet goed weet welk traject mogelijk is, kan men leeflooncliënten inschakelen in arbeidszorg of het vrijwilligerswerk om hen van daaruit verder te screenen en een geschikt traject te kunnen bepalen. In de middelgrote gemeente gebeurt de trajectbepaling op dezelfde manier, met de uitzondering dat vrijwilligerswerk of arbeidszorg niet als screeningsfase wordt gebruikt. In de grote gemeente gebeurt de trajectbepaling zoals in de middelgrote gemeente. Deze grote gemeente heeft echter een centrum dat onder meer instaat voor het uitvoeren van uitgebreide screenings. Hierbij wordt gebruik gemaakt van individuele gesprekken en proeven. Deze uitgebreide screening gebeurt voornamelijk bij personen waarvan men de
34
competenties niet goed kent. Een ander verschil is dat dossiers opgesteld door de sociaal werkers in het Bijzonder Comité worden ingeleid door het diensthoofd van de sociale dienst. 2.1.2 2.1.2.1
Het activeringsdiscours: een verhaal van rechten en plichten Kleine gemeente
Respondent KSW1 merkt op dat de coalitie NVA – OpenVld het algemene klimaat “harder, rechtser en verzuurder” heeft gemaakt. Vanuit het Bijzonder Comité voor de Sociale Dienst (BCSD) wordt veelal gedacht dat “een goede cv voldoende is om er te geraken” en dat “iedereen kan werken” en dat “de cliënt er maar voor moet zorgen dat dit lukt”. Bovendien spreekt KSW1 van een vrij grote druk in de richting van artikel 60§7, terwijl de sociaal werkers vaak denken: “neen, we weten nog niet genoeg”. Schorsing van het leefloon komt volgens respondent KSW1 zeker voor. Wanneer cliënten het taaltraject niet of onregelmatig volgen, of wanneer iemand drie keer niet komt opdagen op een afspraak, wordt dit voorgelegd aan het BCSD. In het BCSD wordt dan gekeken of er billijkheidsredenen aanwezig zijn of dat een eventuele schorsing, door hen “een therapeutische schorsing” genoemd, beter op zijn plaats is. Het volgen een taaltraject wordt steeds onder de notie werkbereidheid geplaatst en zal dus, indien nodig, bij de aanvraag van een leefloon als voorwaarde worden gesteld. De respondent zegt dat er zelfs een periode was waarin het BCSD een lijst van cliënten afging om te kijken wie er nog niet aan het werk was en de sociaal werkers daarin goed moesten beargumenteren waarom dat zo was. De respondent vindt zelf ook dat het belangrijk is dat de cliënt een signaal krijgt dat helemaal niets doen eigenlijk niet kan. Er moet volgens deze respondent altijd op maat worden gewerkt en men moet steeds proberen te achterhalen waarom men niet wil werken en hoe dit kan verholpen worden. De respondent wijst erop dat er steeds een groep is die niet te activeren valt, iets dat het BCSD volgens KSW1 ook ziet en begrip voor heeft. Respondent KSW2 merkt op dat alle raadsleden inzetten op activering, maar dat de focus op uitstroom zeker niet te hoog ligt. Ook bij collega’s merkt de respondent een vrij grote focus op de plichten van de cliënt, maar wijst erop dat dit terecht is. Toch wijst de respondent op het belang van werk op maat, waarbij tewerkstelling voor sommige groepen echt wel onmogelijk is en vaak eerst moet ingezet worden op hulpverlening. KSW2 zegt dat het BCSD niet moeilijk doet als duidelijk is dat men de cliënt onmogelijk kan activering. Ook deze respondent wijst erop dat men vooral streng is voor studenten en voor mensen die Nederlands moeten leren. Respondent KO ziet vooral de laatste tien jaar een grotere aandacht voor de plichten en het activeringsdiscours. Terwijl artikel 60§7 vroeger gewoon gebruikt werd om het recht op een werkloosheidsuitkering op te bouwen, ziet de respondent dat men nu competenties
35
wil aanleren en op zoek gaat naar zinvol werk. In tegenstelling tot vroeger staan nu ook meer plichten van de cliënt tegenover een uitkering, maar ook volgens deze mandataris blijft het een utopie te denken dat iedereen die een leefloon krijgt op een of andere manier kan geactiveerd worden. Respondent KV zegt dat er vanuit het BCSD een grotere druk op activering wordt gelegd dan vanuit de sociaal werkers. De voorzitter zegt dat het voorvalt dat het advies van de sociaal werker niet gevolgd wordt en dat het BCSD na enkele maanden ziet dat activering naar een tewerkstelling nog geen goed idee was. Deze voorzitter merkt ook dat vanuit het BCSD vaak iets zakelijker en strenger naar een dossier wordt gekeken, omdat ze, anders dan een sociaal werker, niet in aanraking komen met de cliënt. Het BCSD staat verder van de cliënt en is volgens de voorzitter dus moeilijker te beïnvloeden. De voorzitter wijst er bovendien op dat partijpolitiek meer meespeelt in de gemeenteraad dan in een BCSD. In een BCSD is de tegenstelling links-rechts volgens de voorzitter minder aanwezig. Dit zie je ook in de stemmingen in het BCSD, waar ongeveer 95% van de dossiers in consensus worden gestemd. Schorsing moet volgens de respondent steeds geval per geval bekeken worden. Leefloon is “het einde van de rit” en schorsing kan volgens de voorzitter grote gevolgen hebben. 2.1.2.2
Middelgrote gemeente
De eerste basiswerker MSW1 ziet een vrij grote focus op activering en de plichten van de cliënt. Zo wordt leefloon slechts voor drie of maximum zes maanden verlengd per keer. Het is dan ook de bedoeling dat het BCSD bij de volgende opvolging ziet dat er iets gebeurt met de cliënt. Activering is volgens deze respondent al langere tijd een belangrijk thema, maar de respondent merkt wel dat als men voldoende kan motiveren waarom activering onmogelijk is, het BCSD daar wel begrip voor heeft. Respondent
MSW2
ziet
een
grote
aandacht
voor
activering
vanuit
de
meerderheidspartijen in het BCSD. Dit zorgt voor een druk op de praktijk van de sociaal werkers. Niet weinig merkt deze respondent dat de sociaal werkers meegaan in dit verhaal, omdat ze “de baas volgen”. De respondent merkt echter op dat er bij heel wat collega’s “een mooi gedachtengoed” aanwezig is. Het ‘niets doen’ van cliënten wordt vanuit de meerderheidspartijen vrij streng aangepakt en de dossiers worden nauwlettend opgevolgd. Respondent MSW3 merkt dat de komst van de NVA-voorzitter en NVA als meerderheidspartij in het algemeen, de druk op activering verhoogd heeft. De respondent merkt dat de sociaal werkers en de oppositie vaak tegenover de meerderheidspartijen komen te staan in het BCSD. De sociaal werkers moeten dossiers dan ook heel goed voorbereiden en goed beargumenteren waarom activering (nog) niet mogelijk is of waarom steun moet verleend worden. Vooral bij studenten en personen die reeds lange tijd een
36
leefloon krijgen is er vrij veel druk vanuit het BCSD. Ook bij cliënten die Nederlands moeten leren wordt het verloop nauwlettend opgevolgd. Het is volgens deze respondent belangrijk om bij een dossierbespreking een duidelijk standpunt in te nemen met de sociaal werkers om sterk te staan tegenover het strenge BCSD. Deze respondent ziet dat ook sommige collega’s focussen op de plichten van de cliënt. “Sommige zeggen tegen de cliënt van kijk, je hebt geld van de staat en je moet daar iets voor terug doen.” Ook op dossierbesprekingen merkt deze respondent op dat er collega’s zijn die het moeilijk hebben cliënten die ‘lui’ zijn. Deze collega’s benadrukken dat “ook wij moeten werken”. Wanneer het echt niet mogelijk is, wordt er echter geen probleem van gemaakt. Ook respondent MO uit de oppositie heeft het over een grote focus op activering vanuit de meerderheidspartijen. Volgens deze respondent worden sociaal werkers door de voorzitter aangemoedigd om “straffere” voorwaarden te stellen aan een leefloon of aanvullende steun. Met de NVA als belangrijkste partij is er volgens de respondent een grote focus gekomen op de administratie en het budget, wat volgens MO ten koste gaat van het sociale aspect. Vooral van jongeren wordt vanuit de meerderheid verwacht dat ze grote inspanningen leveren. Vanuit NVA-hoek wordt gezegd dat men ze niet te veel mag “bepamperen”. Ook bij studenten merkt deze respondent een streng beleid vanuit de meerderheidspartijen. Zo zijn de meerderheidspartijen volgens hem van mening dat jongeren beter zouden werken om hun studies te kunnen betalen. Bij de ouderen is men volgens dit oppositielid minder streng. Activering wordt vanuit de meerderheid vooral gezien als het aan het werk zetten. Deze respondent zegt dat de meerderheid werk ziet als een vorm van psychologie dat ervoor zorgt dat de cliënt er vanzelf bovenop zal komen. Deze respondent probeert vanuit de oppositie het strenge beleid te temperen, maar is ook van mening dat stilzitten niet mag beloond worden en dat er toch wel wat inspanningen mogen gevraagd worden. De respondent MV zet veel in op activering. Vooral arbeid ziet deze voorzitter als een goed middel om te integreren, een zinvolle dagbesteding te hebben en luiheid te voorkomen. Werk kan volgens deze voorzitter bijdragen aan de psychische gezondheid. De voorzitter benadrukt dat dit niet stigmatiserend bedoeld is, maar echt als hulpmiddel moet gezien worden. Vanuit deze visie probeert deze respondent steeds in de richting van een artikel 60§7 te pushen. Een klimaat van “bepamperen is niet de goede oplossing” volgens deze voorzitter. Er moet vooral consequent en op maat gewerkt worden. De lat moet steeds voldoende hoog worden gelegd om mensen uit hun isolement te kunnen halen. De voorzitter is duidelijk van mening dat, indien mogelijk bij de cliënt, er een tegenprestatie tegenover de uitkering van de gemeenschap moet staan. De voorzitter merkt dat oudere sociaal werkers vaak “iets minder kritisch” zijn en te weinig aandacht besteden aan de plichten van de cliënt. De reden hiervoor zou zijn dat deze sociaal werkers uit een periode komen waar er 37
voldoende middelen waren en alles kon. De voorzitter haalt ook aan dat bij sommige cliënten al eens op tafel moet geklopt worden om hen dat extra duwtje in de rug te geven, iets dat de sociaal werkers niet altijd durven. Zo wordt er soms gewerkt met een leefloon dat slechts per week verlengd wordt en waarbij de cliënt elke week stappen moet ondernemen om een verlenging te krijgen. Het beleid en de praktijk is volgens deze voorzitter soms toch nog “te mild en te soft”. De voorzitter merkt toch dat sociaal werkers vaak vastzitten in een bepaalde structuur en dat er slechts stapsgewijs meer op activering kan worden ingezet. De voorzitter ziet wel in dat er altijd een groep is die door verschillende redenen niet te activeren valt. Inspanningen bij deze groep zijn dan ook vaak verloren moeite. 2.1.2.3
Grote gemeente
Sociaal werker GSW1 stelt dat de activeringsgedachte sterk aanwezig is bij de raadsleden en het BCSD. Wanneer de sociaal werkers geen uitweg meer zien met een cliënt zal dit steeds grondig gemotiveerd moeten worden voor het BCSD. Het komt ook voor dat men een cliënt vele keren naar artikel 60§7 moet activeren, terwijl de sociaal werkers al na enkele keren aangaven dat dit echt niet mogelijk was. De sociaal werker merkt ook dat men vroeger de oudere cliënten sneller een leefloon gaf zonder daar activeringsmaatregelen tegenover te plaatsen, terwijl men deze nu moet activeren. De respondent vindt ook dat sociaal werkers alles moeten doen wat mogelijk is, maar beseft dat sommige cliënten niet te activeren vallen. Respondent GSW1 is bovendien van mening dat de activeringseis en werkbereidheidseis veelal afhangt van het aanbod van het OCMW. De tweede sociaal werker GSW2 ziet dat de politieke kleur een belangrijke invloed heeft op het activeringsdiscours in het OCMW. Ook deze respondent merkt een druk naar activering vanuit het beleid. GSW2 haalt het voorbeeld aan van mensen die al een drie- tot viertal keer een sollicitatiecursus hebben gevolgd bij de VDAB, maar die bij het binnekomen bij het OCMW nogmaals zo’n cursus moeten volgen. Waarbij GSW2 zegt: “de mensen hebben geen keuze, de mensen moeten hem volgen”. Ook ziet deze sociaal werker dat de Raad niet gesteld is op mensen die naar school worden gestuurd in plaats van tewerkstelling. Ook deze basiswerker ziet dat men bepaalde cliënten steeds opnieuw moet activeren, terwijl de sociaal werkers op voorhand weten dat dit geen kans op slagen heeft. Het leefloon wordt volgens GSW2 makkelijk toegekend, maar hangt steeds samen met een uitgebreide activering. Oppositielid GO is van mening dat mandatarissen van NVA soms echt moeilijk doen over kleine bedragen. Anderzijds ergert deze persoon zich soms aan de goedkeuring van bepaalde dossiers en denkt: “dat kan niet blijven duren, wie moet dat blijven betalen, als ik onze uitgaven zie op de sociale dienst”. Ook ziet deze respondent dat er snel wordt geactiveerd naar artikel 60§7, maar dat dit vaak “te bepamperend” wordt uitgewerkt. Er wordt
38
bij een artikel 60§7 snel iets door de vingers gezien, er worden blijvend nieuwe kansen gegeven en de werkdruk ligt erg laag. Volgens GO worden de plichten te weinig benadrukt. Anderzijds ziet ook deze respondent een groep waarbij het geen zin heeft om energie in te steken. Voorzitter GV zegt dat er tegenover rechten zeker en vast plichten staan en dat het niet nakomen van afspraken zeker wordt aangepakt. Vooral als er onregelmatigheden zijn bij een artikel 60§7 kan een uitkering ingetrokken worden. “Zij die zich van niets iets aantrekken kunnen zeker geschorst worden”. Het duidelijk maken van de plichten wordt voornamelijk gedaan vanuit het idee dat men door zelf inspanningen te leveren zelfstandig wordt en meer zelfvertrouwen krijgt. 2.1.3 2.1.3.1
Sociaal werkers en hun discretionaire ruimte Kleine gemeente
Sociaal werker KSW1 zegt dat de sociaal werkers, ondanks de vrij grote druk op activering, een belangrijke rol spelen in de trajectbepaling van een cliënt. Het voorstel van de sociaal werkers wordt bijna altijd gevolgd, zeker inzake tewerkstelling of artikel 60§7. Wel merkt de respondent dat het gebeurt dat het bestuur erg streng optreedt inzake onregelmatigheden bij een tewerkstellingstraject. Het advies om de cliënt een tweede kans te geven wordt soms genegeerd. Wel merkt deze sociaal werker dat er vrij veel ruimte en tijd wordt gegeven om een traject uit te werken met de cliënt. Belangrijk is vooral dat er een plan voor activering is, want wanneer er niet geactiveerd wordt komen er al snel vragen. Ook respondent KSW2 is van mening dat het BCSD meestal naar het advies van de sociaal werker luistert en dat de sociaal werker veel vrijheid heeft om zelf voorwaarden aan een leefloon te koppelen. Toch wijst deze respondent op het belang van goed argumenteren wanneer de sociaal werkers vinden dat tewerkstelling niet mogelijk is of wanneer studenten het minder goed doen tijdens hun studies. Deze sociaal werker is bovendien van mening dat de invloed van partijpolitiek op de dagelijkse werking en dossiers miniem is. Er wordt volgens KSW2 gekeken naar de wettelijke basis, en individuele dossiers worden minder vanuit een politieke kleur beoordeeld. Oppositielid KO zegt dat de sociaal werker veel invloed heeft. Dit oppositielid stelt het zo: “moest hij malafide bedoelingen hebben dan zou hij eigenlijk als er een dossier is waar er eigenlijk geen recht is, maar hij verbloemt dat een stuk, een aantal zaken en doet daar een pleidooi voor…dan ja…de Raad vertrouwt op de sociaal werker hé”. In bepaalde gevallen kan er vanuit het BCSD een kritische noot komen zoals “is dat al onderzocht en is dat wel verantwoord?” De belangrijke rol van de sociaal werker is volgens dit oppositielid ook heel normaal. Het is hij/zij die het dossier het beste kent. Van een gefundeerd advies zal dus niet
39
snel worden afgeweken. Bestaande referentiekaders zijn wel richtinggevend volgens KO, maar de sociaal werker heeft zeker ruimte om binnen dit kader eigen accenten te leggen. Dit oppositielid is bovendien van mening dat er weinig sprake is van doorgedreven inmenging door partijpolitiek en vindt dat het BCSD minder gepolitiseerd is dan de gemeenteraad. Ook de voorzitter KV zegt dat de sociaal werkers hun beroep kennen en dat er eigenlijk bijna blindelings op het oordeel wordt vertrouwd. Deze voorzitter vindt het echter belangrijk om voeling met het dossier te houden en zegt bovendien het volgende: “ik ben nog een politieker van wat oudere slag zal ik maar zeggen, die zich met tamelijk veel zaken bemoeit. De delicate dossiers en zo, dat volg ik toch wel regelmatig op en ik heb geen schrik om de sociaal werker op het rapport te roepen om te zeggen dat ik vind dat er wat meer naar artikel 60§7 moet geactiveerd worden”. De voorzitter is van mening dat een sociaal werker soms te vaak de menselijke kant ziet en zich te makkelijk laat beïnvloeden. Ook de voorzitter is van mening dat partijpolitiek veel minder meespeelt in het OCMW dan in de gemeenteraad. Deze respondent merkt geen grote tegenstellingen tussen de linkse en rechtste partijen bij de beoordeling van individuele dossiers. 2.1.3.2
Middelgrote gemeente
Sociaal werker MSW1 is van mening dat sociaal werkers vrij veel vrijheid krijgen in de trajectbepaling, zolang het advies voldoende gemotiveerd is. Respondent MSW2 is echter van mening dat de bewegingsvrijheid van de sociaal werkers vermindert. Deze respondent zegt bovendien het volgende: “het bestuur staat heel sterk en bepaald constant wat wij moeten doen”. Daarbovenop vindt MSW2 dat de sociaal werkers eigenlijk heel braaf zijn en het bestuur makkelijk volgen. Ook MSW3 is van mening dat het een vrij strenge Raad en BCSD is. Alles moet heel goed gemotiveerd worden en het is soms nodig om een gezamenlijk standpunt in te nemen met de sociaal werkers om het BCSD te overtuigen. Ondanks dat er veel tegenwicht is, zegt deze respondent dat het BCSD steeds open staat voor discussie en dat een goede motivering wel degelijk gevolgd wordt. Deze sociaal werker zegt bovendien dat de sociaal werkers ondertussen weten hoe ze moeten inspelen op dit strenge BCSD en welke argumenten het BCSD kunnen overtuigen. Wat deze sociaal werker wel frappant vindt, is dat de sociaal werker niet zelf een dossier mag voorstellen aan de Raad, dit gebeurt steeds door de voorzitter en de secretaris. MO merkt dat er dossiers in de Raad komen waarbij gezegd wordt dat de sociaal werkers achter de beslissing staan, maar waarbij achteraf blijkt dat dit niet zo is. Het gebeurt volgens deze respondent dat de sociaal werkers zeggen: “wij staan daar eigenlijk niet achter, maar ze willen dat, dus gaan we dat zo schrijven in onze nota”. Te veel beslissingen worden genomen vanuit de voorzitter en secretaris, en de politiek heeft een vrij goede invloed op de
40
dagelijkse praktijk. Anderzijds hadden sociaal werkers, volgens MO, in de vorige legislatuur misschien te veel vrijheid en werd er te weinig rekening gehouden met het beleid. Wel merkt deze respondent op dat er bij nieuwe individuele dossiers meer op de sociaal werker wordt vertrouwd. Er is vooral veel inmenging door het BCSD en de voorzitter bij dossiers die goed gekend zijn en die reeds meerdere keren werden geëvalueerd. En dit vooral wanneer te weinig activeringsmaatregelen worden genomen of te lakse voorwaarden worden gesteld. De voorzitter MV zegt dat een mandataris niet de specialist is inzake hulpverlening. Deze taak is volgens de respondent weggelegd voor de sociaal werkers. Advies wordt bijna altijd gevolgd, al kan het gebeuren dat er enkele kritische bemerkingen komen. De voorzitter geeft ook aan dat er steeds sociaal werkers zijn die iets milder zijn en waarbij bijsturing meer nodig is. Ook merkt deze voorzitter dat sociaal werkers weten in welke richting de voorzitter denkt en dus vaak een advies uitwerken dat in dezelfde lijn ligt. Deze voorzitter is er zich van bewust dat de politieke ideologie niet te snel druk mag zetten op de praktijk. Dit kan slechts stapsgewijs, omdat sociaal werkers vaak vastzitten in hun oude structuur en manier van werken. 2.1.3.3
Grote gemeente
GSW1 vindt het huidige systeem, waarin politieke mandatarissen een beleid uitstippelen en het BCSD de macht heeft om iemand iets toe te kennen, voorbijgestreefd. Deze sociaal werker is van mening dat het onmogelijk is om een oordeel te vellen over een dossier als men niet de individuele hulpverlener is. GSW1 is van mening dat er genoeg professionaliteit in huis is om beslissingen te nemen. GSW2 merkt toch een vrij grote invloed van de Raad op de bewegingsruimte van de sociaal werker. De respondent zegt het volgende: “veel hangt af van het dossier en de ingesteldheid, en is afhankelijk van de politieker die een goede of slechte dag heeft”. Wel zegt deze respondent dat het een groot verschil maakt als een diensthoofd het dossier voorbrengt op het BCSD. Dit diensthoofd wordt al sneller gevolgd dan een individuele sociaal werker. Respondent GSW2 weet ook heel goed welke argumenten best in een advies komen om een voorstel erdoor te krijgen. Deze sociaal werker merkt wel dat de richtlijnen van de partij er altijd zijn, maar dat de verrechtsing op zich nog redelijk meevalt. De respondent van de oppositie GO zegt dat er heel wat dossiers worden voorgelegd op het tweewekelijkse BCSD, maar dat er maar weinig effectief besproken worden. Vooral dossiers waar de sociale dienst over twijfelt worden voorgelegd. Vroeger werd men nauwer betrokken bij de individuele dossiers. De sociale dienst en de sociaal werkers hebben met andere woorden vrij veel invloed en vrijheid, en de politiek heeft volgens deze respondent steeds minder macht.
41
De voorzitter GV is van mening dat het BCSD en de Raad moeten vertrouwen op het oordeel van de sociaal werker, want het zijn zij die ervoor opgeleid zijn. Vanuit het beleid kan er wel een richtlijn opgelegd worden, maar deze regelt zeker niet alles tot in de puntjes en laat voldoende bewegingsvrijheid voor de sociaal werker. Het is ook deze sociaal werker die het dichtst bij de cliënt staat en het best in staat is om te oordelen over een individuele situatie. Het bestuur en de politiek is er volgens deze voorzitter vooral om krachtlijnen uit te zetten en mogelijkheden te creëren om goed te kunnen werken.
2.2 2.2.1
Vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten Het regelgevend kader
In de kleinste gemeente is er geen specifiek regelgevend of richtinggevend kader van waaruit men leeflooncliënten naar het vrijwilligerswerk activeert. De voorzitter KV maakt ook duidelijk dat vrijwilligers die een leefloon krijgen aan dezelfde regels onderhevig zijn als de gewone vrijwilligers. De beslissing om iemand naar vrijwilligerswerk of arbeidszorg te activeren moet bovendien niet bekrachtigd worden in het BCSD, iets dat bij een artikel 60§7 wel moet. Ook in de middelgrote gemeente is er geen specifiek regelgevend of richtinggevend kader aanwezig en is het niet nodig om de activering naar vrijwilligerswerk in het BCSD te bekrachtigen. MO benadrukt dat de meerderheid ooit een soort van lichte dwang wou introduceren. Hier was veel discussie over en dit idee is uiteindelijk niet doorgevoerd. Oppositielid MO maakt wel duidelijk dat die richtlijn misschien niet bestaat op papier, maar acht het wel mogelijk dat de voorzitter dit mondeling adviseert aan de sociaal werkers. Voorzitter MV maakt bovendien duidelijk dat de invoering van een regelgevend kader voor het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten gevoelig ligt in het BCSD en de Raad. Net als in de twee andere gemeenten is er ook in de grote gemeente geen regelgevend of richtinggevend kader voor de activering van leeflooncliënten naar vrijwilligerswerk. Ook hier moet de beslissing om een leeflooncliënt aan het werk te zetten als een vrijwilliger niet bekrachtigd worden door BCSD. In elk van de drie OCMW’s kan het echter gebeuren dat leden van het BCSD de suggestie doen om een leeflooncliënt naar het vrijwilligerswerk te activeren. 2.2.2
De doelgroep Bij
het
OCMW
worden
niet
enkel
leeflooncliënten
tewerkgesteld
in
het
vrijwilligerswerk. Iedereen kan er zich aanbieden om vrijwilligerswerk te doen en soms worden mensen doorverwezen vanuit een andere dienst als de VDAB, GTB of een psychiatrische instelling. Dit onderzoek focust echter op de groep leeflooncliënten.
42
2.2.2.1
Kleine gemeente KSW1 ziet de doelgroep voor het vrijwilligerswerk voornamelijk als volgt: “De
zwakkere mensen waarbij we geen idee hebben of we er kunnen op rekenen, of ze opdagen, kunnen samenwerken, opdrachten kunnen uitvoeren en begrijpen”. Deze respondent zegt echter dat er al snel een stage artikel 60§7 wordt gedaan. Wanneer dit niet lukt is vrijwilligerswerk een optie. Artikel 60§7 blijft echter prioritair. KSW2 voegt hieraan toe dat er nog steeds cliënten zijn die bepaalde problemen hebben waardoor zelfs het vrijwilligerswerk te hoog gegrepen is. Bij deze groep is vaak een ander zorgtraject nodig dat focust op de specifieke problemen. De voorzitter KV wijst er bovendien op dat de nodige competenties voor een artikel 60§7 toch vrij laag liggen en er erg snel naar artikel 60§7 wordt geactiveerd. Hierdoor is er volgens deze voorzitter een erg kleine restgroep waarbij een tewerkstelling als artikel 60§7 te hoog gegrepen is. Ook de voorzitter benadruk bovendien dat er steeds een groep is waarbij vrijwilligerswerk te hoog gegrepen is. 2.2.2.2
Middelgrote gemeente
De sociaal werkers maken duidelijk dat er in de eerste plaats wordt gekeken of tewerkstelling zeker niet mogelijk is. Als men denkt dat dit te hoog gegrepen is, of een artikel 60§7-stage is mislukt, wordt vrijwilligerswerk overwogen. Ook in deze gemeente is het vrijwilligerswerk voor leeflooncliënten die te weinig vaardigheden, een gebrek aan werkattitude en een gemis aan dagstructuur hebben. Voorzitter MV wijst erop dat artikel 60§7 de voorkeur heeft en de competenties wel laag liggen. Het vrijwilligerswerk is voor de meest kwetsbare groep, aldus de voorzitter. Desondanks is er een groep waarvoor het vrijwilligerswerk te hoog gegrepen is. 2.2.2.3
Grote gemeente
Volgens de sociaal werkers wordt het vrijwilligerswerk ingezet als men niet goed weet wat men met een cliënt moet aanvangen. Het is volgens hen voor de zwakkere cliënten die omwille van verschillende redenen niet klaar zijn voor een andere vorm van tewerkstelling. Voorzitter GV wijst erop dat artikel 60§7 steeds de voorkeur geniet en zegt dat ook het vrijwilligerswerk niet mag onderschat worden. Ook in het vrijwilligerswerk moet men tot op zekere hoogte op de cliënten kunnen rekenen. 2.2.3 2.2.3.1
Het doel van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten Kleine gemeente
De sociaal werkers geven aan dat het vrijwilligerswerk veelal gebruikt wordt om mensen te screenen en te weten te komen welk traject mogelijk is met de cliënt. Als cliënten lang in het vrijwilligerswerk blijven is dit volgens KSW1 en KSW2 zeker geen probleem, maar toch wordt er steeds getracht om telkens een stapje verder te gaan in de richting van een artikel 43
60§7, en wie weet een tewerkstelling in het regulier circuit. Oppositielid KO en voorzitter KV sluiten aan bij de mening van de sociaal werkers. De voorzitter voegt hieraan toe dat het vrijwilligerswerk een zinvolle dagbesteding moet bieden en cliënten het gevoel kan geven dat ze zich nuttig maken. 2.2.3.2
Middelgrote gemeente
Respondent MSW1 ziet dat het vrijwilligerswerk een houvast en structuur kan bieden aan cliënten. Het vrijwilligerswerk zorgt ervoor dat mensen uit hun sociale isolement geraken en terug kunnen openbloeien. Toch zal steeds geprobeerd worden om steeds eens stapje verder te gaan en het aantal uren vrijwilligerswerk uit te breiden of hen eventueel in te schakelen in een artikel 60§7. Respondent MSW1 wijst erop dat sommige cliënten worden tegengehouden om meer uren te doen, omdat men oordeelt dat ze er soms nog niet klaar voor zijn. Deze respondent maakt echter duidelijk dat het geen probleem is als men niet kan doorstromen. MSW2 ziet het vrijwilligerswerk bovendien als een manier om de cliënt dichter bij het OCMW te betrekken en de cliënt op die manier makkelijker naar andere initiatieven te activeren. Ook de derde sociaal werker MSW3 is van mening dat het vrijwilligerswerk enorm waardevol kan zijn. Vrijwilligerswerk moet mensen uit hun isolement halen en ervoor zorgen dat ze een netwerk opbouwen dat hen in de toekomst kan ondersteunen. Vrijwilligerswerk heeft daarnaast tot doel mensen vaardigheden en een werkattitude aan te leren. Ook deze sociaal werker is van mening dat niet iedereen kan doorstromen en dat vrijwilligerswerk als finaliteit op zich even waardevol kan zijn. Het oppositielid MO is van mening dat men bij vrijwilligerswerk niet moet uitgaan van een toekomstige doorstroming naar een andere vorm van tewerkstelling. Deze respondent ziet het meer als een middel om je “beter in je vel te voelen”, “eigenwaarde te krijgen”, je “zelfvertrouwen op te krikken” en er terug “bovenop te komen”. De voorzitter MV ziet het vrijwilligerswerk in de eerste plaats als een zinvolle dagbesteding. Arbeid wordt door deze voorzitter gezien als het middel tot integratie in de maatschappij en het verbeteren van psychisch welzijn. Thuiszitten leidt volgens deze voorzitter alleen maar tot meer problemen. De respondent is van mening dat het vrijwilligerswerk de leefwereld van de cliënt kan openen, iemand uit zijn sociaal isolement kan halen en een verdere ontwikkeling alleen maar kan bevorderen. Doorstroming naar een artikel 60§7 is zeker een doel, maar de voorzitter is van mening dat dit moeilijk is. 2.2.3.3
Grote gemeente
Net als in de kleine gemeente kan het vrijwilligerswerk volgens GSW1 gebruikt worden om mensen te observeren en na te gaan welk traject bij hen aansluit. Ook deze sociaal werker geeft aan dat men verwacht dat de cliënt doorgroeit naar een betaalde vorm van
44
tewerkstelling. Wanneer doorstroming net mogelijk is, is deze respondent al blij als de cliënt zich goed in zijn vel voelt in het vrijwilligerswerk. Volgens GSW1 is het vooral de hoofdmaatschappelijk assistent en de Raad die focussen op doorstroming. GSW1 zegt dit als volgt: “als ze snel doorstromen raakt die wachtlijst natuurlijk opgelost en is er stroming en dat is toch wat gewild wordt. Dat is hier een stroom, geen vijver”. Ook sociaal werker GSW2 is van mening dat er moet getracht worden doorstroming naar betaalde tewerkstelling mogelijk te maken, want enkel een betaalde job kan deze cliënten, volgens deze respondent, uit de armoede helpen. Toch is GSW2 niet van mening dat men hen snel moet buitenwerken. GSW2 is van mening dat het vrijwilligerswerk ervoor moet zorgen dat de cliënt zich nuttig voelt, openbloeit en zelfstandig wordt. Deze sociaal werker merkt trouwens op dat de Raad of het BCSD weinig tussenkomt bij een initiatief waar veel vrijwilligers met een leefloon werken. De reden hiervoor, volgens deze respondent, is dat de Raad de werking op zich erg belangrijk vindt en wil dat deze werking goed functioneert. Een focus op snelle uitstroom zou deze werking alleen maar onstabiel kunnen maken. Bovendien is deze respondent van mening dat een initiatief dat gedragen wordt door vrijwilligers met een leefloon als positief uithangbord kan dienen voor de beleidsmakers van een OCMW. Oppositielid GO is vooral van mening dat de focus op uitstroom moet liggen, maar heeft echter zijn twijfels of vrijwilligerswerk wel altijd even succesvol is. De voorzitter GV ziet het vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten dan weer voornamelijk als een middel om mensen uit hun isolement te halen. 2.2.4 2.2.4.1
Vrijwilligheid van het vrijwilligerswerk Kleine gemeente
Sociaal werker KSW1 vindt dat het vrijwilligerswerk vrijwillig, maar niet vrijblijvend is. Er wordt een engagement gevraagd van de vrijwilliger. Deze respondent zegt onder meer het volgende: “Het is zo dat ook een zwakker persoon zich moeilijk kan permitteren van niets te doen. Dan gaat het mis. Dan wordt dat dossier weer in het comité gebracht en wordt daarover gediscussieerd (…) Er wordt toch wel aangedrongen dat iedereen toch iets, toch een traject volgt. Dat is op maat en wij gaan ook niemand forceren bij iemand die zegt ik kan dit echt niet aan”. Deze respondent voegt hieraan toe: “Er wordt wel verwacht dat ze iets doen. Dat ze een traject volgen. Dus zomaar zeggen van ik daag niet op, ik verwittig niet en ik geef ook niet aan waarom ik niet ga. Die gaat dan ook een ingebrekestelling krijgen en gaat zich kunnen gaan verantwoorden voor het comité”. In dit BCSD wordt dan beslist of het leefloon wordt toegekend of als er een “therapeutische schorsing” volgt. Deze respondent zegt trouwens: “Die persoon moet echt het signaal krijgen van helemaal niets doen kan
45
eigenlijk niet als je een leefloon krijgt”. Deze persoon is echter van mening dat vrijwilligerswerk voor sommige te hoog gegrepen is, het verplichten bij deze groep is dan ook geen goed idee. Deze respondent is bovendien te vinden voor het idee dat cliënten kunnen verplicht worden om vrijwilligerswerk te doen en zegt daarover het volgende: “Moest er werk zijn voor iedereen en iedereen heeft de kans om aan het werk te gaan en doet dat niet, dan kan ik mij nog vinden in verplichte onbezoldigde stage of vrijwilligerswerk”. Sociaal werker KSW2 merkt op dat het krijgen van een leefloon eigenlijk impliceert dat je werkwillig bent. Voor deze sociaal werker is het wel zo dat als vrijwilligerswerk echt niet lukt, maar de bereidheid is er wel, dat dit zeker en vast geen gevolgen heeft voor de cliënt. KSW2 zegt het volgende: “Als ze nu echt alles weigeren en dit en dat, dan kan dat een reden zijn om het leefloon niet meer toe te kennen”. Deze respondent voegt eraan toe: “Er zijn dossiers die in het comité gekomen zijn waar we hebben gevraagd van het leefloon verder toe te kennen en enkel te vragen van ga je naar [ons vrijwilligersproject] of dit of dat, maar dan minder naar tewerkstelling toe gericht zijn. Dan gaat de Raad daar wel in volgen. Ik kan zo dossiers voor de geest halen waar we op het eind zitten en waar we alles hebben geprobeerd en toch heeft die mens nog een leefloon. Geprobeerd en dat mislukt, dan kan je toch niet zeggen van neen, je krijgt geen leefloon meer”. Deze respondent geeft dan nog het volgende voorbeeld: “Ik ben zo aan het denken aan iemand hoor. Iemand die heel moeilijk te activeren is en nog nooit heeft gewerkt en ondertussen bijna 50 is. Dat leefloon is uiteindelijk wel geschrapt. We hebben daar op een bepaald moment zelf gezegd als enigste voorwaarde vrijwilligerswerk. Dat was iets dat hij uiteindelijk wel zou kunnen en dat heeft hij dat laten schieten en is dat leefloon gestopt geweest. Wij konden dat wel. Dat was echt wel op maat hoor. Dat is een keuze dat ze maken”. Deze respondent is er zich van bewust dat de cliënt het vrijwilligerswerk op die manier als verplichtend kan ervaren, maar voegt eraan toe dat ze toch altijd de cliënten proberen te motiveren en duidelijk te maken dat dit een kans is om in een veilig klimaat aan de slag te gaan. Deze respondent acht het bovendien mogelijk dat collega’s het vrijwilligerswerk in sommige situaties zien als een middel om de cliënten iets terug te laten doen voor hun uitkering. Oppositielid KO zegt dat het vrijwilligerswerk aantoont dat de cliënt gemotiveerd is om te werken. Op die manier kan vrijwilligerswerk meespelen in de beoordeling of iemand werkwillig is. KO zegt dit zo: “Als iemand vrijwilligerswerk doet kan je in elk geval wel zeggen dat hij werkwillig is, want hij werkt gratis. […] Stel dat iemand zegt van neen, ik doe geen vrijwilligerswerk, dat je op basis daarvan kan zeggen van neen, hij is niet werkwillig, dat is iets dat moet beoordeeld worden door het comité hé”. KO voegt eraan toe: “Je kunt ze ook niet verplichten uiteraard en zeggen van je krijgt nu een leefloon en als tegenprestatie…dat wel niet. Bij mijn weten is dat niet verplicht”. De respondent is op zich voorstander van het verplichten van vrijwilligerswerk en zegt dit als volgt: “Moest je nu zeggen er is geen artikel 46
60§7 en je hebt mensen die een leefloon ontvangen en dat je zegt ja, er is geen tegenprestatie. Ja het idee op zich, maar om het algemeen door te voeren…”. Deze respondent merkt echter op dat een schorsing van het leefloon voor 2-3 maanden problemen vaak doet escaleren door de opbouwende schuldenlast. Voorzitter KV maakt duidelijk dat je vrijwilligerswerk niet kan verplichten, maar dat de niet-deelname eventueel kan meegenomen worden in de beoordeling of iemand werkwillig is. De voorzitter maakt wel duidelijk dat de sociaal werkers er meestal in slagen om de mensen te motiveren. Toch zijn er steeds mensen waarbij dit niet lukt en waarbij het comité “de knoop moet doorhakken”. KV zegt bovendien dat vrijwilligerswerk of arbeidszorg op zich kan opgenomen worden in een GPMI. Deze voorzitter denkt bovendien dat cliënten zich bewust zijn van de gevolgen dat het niet meewerken aan een traject kan hebben op het leefloon. Toch nuanceert deze voorzitter dit alles door erop te wijzen dat er steeds een percentage cliënten is dat niet te activeren valt en waarbij het geen zin heeft om er tijd in te steken. Deze voorzitter is bovendien te vinden voor een wettelijk kader waarin vrijwilligerswerk verplicht kan opgelegd worden. Dit zou volgens deze voorzitter een aantal dingen vergemakkelijken, maar voegt eraan toe: “ik ben niet een van die politiekers die zegt van de wet is de wet, je moet de wet een beetje interpreteren volgens hoe je het aanvoelt”. 2.2.4.2
Middelgrote gemeente
Sociaal werker MSW1 laat weten dat er verwacht wordt van de cliënten dat ze op tijd komen, dat ze verwittigen als ze niet kunnen komen en dat er steeds een ziektebriefje wordt ingeleverd als men afwezig is. Dit is volgens de respondent in de eerste plaats om structuur in hun leven te krijgen. Deze respondent zegt bovendien het volgende: “Hun prestaties worden echt wel bijgehouden. Zowel in positieve als negatieve zin. Allé ja, dat zijn dan mensen die blijvend een leefloon krijgen, waar vroeger zo werd van gezegd van je moet nog altijd leefloon hebben en waar we nu wel zo hebben van komaan, je moet wel u best doen”. De deelname aan het vrijwilligerswerk kan volgens MSW1 echt wel meegenomen worden in de beslissing rond het behoud van een leefloon. Als vrijwilligerswerk niet lukt en er zijn bijvoorbeeld psychische problemen die dit niet mogelijk maken, dan is hier natuurlijk begrip voor. Ook als de cliënt het werk niet graag doet zal men steeds op zoek gaan naar iets dat beter aansluit bij de verwachtingen van de cliënt. De sociaal werker zegt bovendien het volgende: “Niet vanuit het beleid gesteld van je moet dat doen. Het is eerder vanuit maatschappelijk werk dat er gezegd wordt van het zou goed zijn voor hem zelf”. Deze respondent merkt wel dat de sociaal werkers ‘wakker worden gehouden’ en dat hen wordt duidelijk gemaakt dat je niet zomaar geld kan geven. Deze respondent is van mening dat men de cliënt steeds moet stimuleren. “Het hoeft niet altijd tewerkstelling te zijn. Soms
47
hebben ze weleens een duw in de rug nodig om actief te ondernemen. En ik vind dat ook wel nodig.” Sociaal werker MSW2 zegt dat het vrijwilligerswerk vrijblijvend is en is al blij als de vrijwilligers nu en dan eens komen. MSW2 is van mening dat het bestuur graag dwingender zou optreden, maar vindt dat het vrijwilligerswerk tot op heden vrijblijvend wordt toegepast. Toch vreest deze respondent ervoor dat men, met dit bestuur, steeds dwingender zal worden. Deze respondent vindt dat cliënten vooral moeten gemotiveerd worden. Sociaal werker MSW3 vindt het vrijwilligerswerk goed om de leeflooncliënten iets te laten doen voor de maatschappij, maar zegt het volgende: “Vrijwilligerswerk is vrijwilligerswerk, het is geen verplichting, we bieden dat aan om die mensen van alles aan te leren. Die mensen zijn al vrij zwak”. Deze respondent is bovendien soepel bij het inzetten op vrijwilligerswerk en zegt: “Maar misschien blijft die persoon efkes weg, maar komt die na een tijdje terug. Dat kan ook, dan is dat zo. Maar ik wil die mensen geen sancties opleggen”. Net als de andere sociaal werkers in dit OCMW denkt ook deze respondent dat men vanuit het BCSC liever mensen zou kunnen verplichten om vrijwilligerswerk te doen. De sociaal werker zegt dat er ooit al is voorgesteld om het vrijwilligerswerk mee te nemen in een GPMI. Dit riep echter weerstand op vanuit de oppositie en enkele sociaal werkers. MSW3 zegt trouwens dat enkele collega’s vrijwilligerswerk als een vorm van wederkerigheid zien: “allé sommige sociaal werkers zeggen dat ook wel, van kijk je hebt geld van de staat en je moet daar eigenlijk iets voor terug doen en eigenlijk heb je nog niets teruggedaan en eigenlijk moet je daar toch iets voor doen. Er zijn er die dat echt zo verwoorden…dan klinkt dat natuurlijk wel wat verplichtend hé”. Ook zijn er sociaal werkers die dit duidelijk vermelden op een dossierbespreking. Deze respondent vindt wel dat het vrijwilligerswerk tot nu toe vrijblijvend is gebleven. Oppositielid MO is geen voorstander van het verplichten van vrijwilligerswerk. Deze respondent zegt wel dat er in de Raad een tijd sprake was van het toepassen van een zachte dwang, omdat verplichten wettelijk niet is toegestaan. Dit voorstel kon rekenen op heel wat tegenkanting en een richtlijn op papier is er nooit gekomen. Dit oppositielid sluit echter niet uit dat deze richtlijn mondeling is gebeurd naar sommige sociaal werkers. Ook het voorstel om vrijwilligerswerk op te nemen in een GPMI is nooit officieel goedgekeurd in het BCSD. Deze respondent vindt het belangrijk dat vrijwilligerswerk niet mag meegenomen worden in de beoordeling van een bepaald dossier. Deze respondent benadrukt dat er op een dossierbespreking toch leden van het BCSD zijn die dit doen. Voor dit oppositielid is het duidelijk dat de meerderheid en vooral de voorzitter het jammer vinden dat er geen regelgevend kader bestaat voor het verplichten van vrijwilligerswerk. MO is dan ook opgelucht dat deze wet er nog niet is gekomen.
48
De voorzitter MV heeft een uitgesproken mening over het verplichten van vrijwilligerswerk: “Als je nu zegt van mensen krijgen een uitkering betaald door de gemeenschap, door de overheid, vind ik ook dat daar ook iets voor in de plaats moet staan. Daar ben ik ook wel duidelijk in, maar dat kan ik natuurlijk ook niet hard maken hé en ik heb daar ook de wetgeving niet voor. Maar dat is wel een principe, en niet om de mensen te stigmatiseren van gij zijt nen vuile profiteur en je moet er maar iets voor doen, maar omdat dat eigenlijk de enigste manier is die echt wel helpt”. De voorzitter voegt daaraan toe: “Dan heb je , wat ze in de volksmond vaak zegen, de profiteurs, dat zijn dan de hangmathangers. En dat vind ik een moeilijke groep om mee te werken, het zijn eigenlijk die, door toch positief te stimuleren, die ik daar eerder zou willen in hebben. Als de wetgeving toch wat meer zou meewillen zou ik dat toch wel doen, omdat daar toch wel een groep bij zit die makkelijk kan doorstromen naar de reguliere arbeidsmarkt”. Deze voorzitter ziet arbeid als een hulpmiddel dat kan bijdragen tot integratie en psychische gezondheid. Deze voorzitter zegt dat men, indien mogelijk, het vrijwilligerswerk kan opnemen in een GPMI. Bovendien kan de deelname aan het vrijwilligerswerk meegenomen worden in de beslissing over het leefloon. De voorzitter vindt dat het huidige beleid toch nog iets “te soft” is. Deze respondent maakt duidelijk dat er steeds rekening moet gehouden worden met de oppositie en de wetgeving. Deze respondent vindt ook dat het verplichten van mensen om vrijwilligerswerk te doen steeds hand in hand moet gaan met gepaste begeleiding. 2.2.4.3
Grote gemeente
Sociaal werker GSW1 zegt dat de cliënt akkoord moet gaan met het vrijwilligerswerk en het aantal uren. Het is volgens deze respondent belangrijk dat men steeds samen met de cliënt op pad gaat in het zoeken naar vrijwilligerswerk en dat men de cliënt daartoe nooit kan verplichten. De respondent zegt dat het vrijwilligerswerk eventueel kan opgenomen worden in een GPMI en geeft volgend voorbeeld: “Gisteren ook nog op team, er is daar een man die daar ganse dagen plaatjes zit te knippen, maar die moet komen. We zijn zover gekomen met de maatschappelijk assistent dat hij toch iets doet. Maar we geraken er niet verder mee dan dat hij ganse dagen prijskaartjes zit te knippen […] De maatschappelijk assistent is met de cliënt overeengekomen, in een GPMI of in een activeringsproces, dat die zijn 12u aanwezig moet zijn, want anders…Dat is dan de maatschappelijk assistent die er voorwaarden aan houdt voor zijn leefloon”. Deze respondent vindt dit echter niet kunnen en zegt het volgende: “Dit kan nooit lukken als die man of vrouw geketend aan een tafel moet gaan zitten en speelgoed moet sorteren”. Sociaal werker GSW2 denkt dat de bereidheid om deel te nemen aan het vrijwilligerswerk niet als criterium geldt in de beslissingen rond het leefloon. Er wordt volgens deze respondent steeds rekening gehouden met de problematiek die aan de basis ligt van
49
het niet willen ingaan op vrijwilligerswerk. Deze sociaal werker maakt duidelijk tegen het verplichten van vrijwilligerswerk te zijn. Men moet daarentegen motiverend werken en steeds vrijwilligerswerk op maat zoeken. Oppositielid GO weet weinig over het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten en wijst erop dat deze dossiers niet op het BCSC komen en dat er heel wat geregeld wordt zonder mandatarissen. Voorzitter GV zegt dat er geen richtlijnen bestaan met betrekking tot het vrijwilligerswerk. Deze voorzitter is niet voor het verplichten van vrijwilligerswerk en zegt dat dit nooit gedaan wordt en ook nooit is voorgesteld op de Raad. Op de vraag of het ingaan op vrijwilligerswerk soms in een GPMI wordt opgenomen antwoord de voorzitter het volgende: “Dat is niet uitgesloten, maar ik denk niet…ik heb daar nu geen cijfers over…maar dat zal bij ons…verplicht, dat kan ik mij moeilijk voorstellen”. 2.2.5
De begeleiding en opvolging
De begeleiding en opvolging gebeurt in de drie OCMW’s ongeveer op dezelfde manier. Alle drie hebben ze twee types vrijwilligerswerk. Zo zijn er ten eerste initiatieven die werden opgestart door het OCMW, eventueel samen met een partner, en waarbij enkel vrijwilligers tewerk gesteld worden. Bij deze initiatieven is steeds een sociaal werker aanwezig die op elk moment aanspreekbaar is en het project in goede banen leidt. Bij deze initiatieven is er vaak een groep vrijwilligers die de leeflooncliënten in het vrijwilligersproject helpen begeleiden. Het tweede type vrijwilligerswerk is het type waarbij vrijwilligers worden ingeschakeld in een dienst of organisatie uit het reguliere circuit. Hier wordt de dagelijkse begeleiding verzorgd door een personeelslid van de dienst of organisatie waar de vrijwilliger wordt tewerkgesteld. Deze houden aanwezigheden bij en contacteren de sociaal werker van het OCMW als er problemen zijn. Bij deze laatste groep vrijwilligers is er een evaluatie elke drie à vier maanden of wanneer er zich problemen voordoen. In elk van de drie OCMW’s geloven de sociaal werkers in het nut van vrijwilligerswerk, maar men zou graag meer tijd spenderen aan de werking en de begeleiding. Dit laatste is volgens hen niet mogelijk door een gebrek aan tijd en/of personeel.
50
DEEL III: Discussie 1. Bespreking van de onderzoeksresultaten 1.1 1.1.1
Het OCMW algemeen Trajectbepaling steundossiers
De drie OCMW’s hebben een gelijklopende manier van trajectbepaling, zoals reeds vermeld in deel II. Na een initiële intake wordt de cliënt toegewezen aan een sociaal werker die de screening van de cliënt op zich neemt, een dossier uitwerkt en een advies doet betreffende het te volgen traject. Dit advies moet vervolgens door het BCSD bekrachtigd worden. Het OCMW in de grote gemeente heeft een extra dienst die uitgebreide screenings doet indien men niet goed weet welk traject men met de cliënt kan volgen. Ook arbeidszorg of vrijwilligerswerk kan gebruikt worden als screeningsmiddel. 1.1.2
Het activeringsdiscours: een verhaal van rechten en plichten
In het algemeen kunnen we stellen dat er veel aandacht uitgaat naar het activeringsdiscours en de plichten van de cliënt op het niveau van de mandatarissen. Op het niveau van de sociaal werker lijkt men eerder uit te gaan van rechten in plaats van plichten. Toch is duidelijk dat ook sociaal werkers meer en meer aandacht hebben voor wederkerigheid en het individuele schuldmodel. Aansluitend hierbij kunnen we stellen dat deze OCMW’s kenmerken vertonen van het discipline-type waarbij veel aandacht gaat naar wederkerigheid en naar wat de cliënt voor de gemeenschap kan betekenen. Ook de vaststelling dat mandatarissen veelal sneller vooruit willen gaan met de cliënt dan de sociaal werkers benadrukt de focus op uitstroom vanuit het beleid. Dit alles sluit echter niet uit dat de OCMW’s een uitgebreid aanbod aan activeringsmogelijkheden hebben en werk op maat nagestreefd wordt. De grote focus op activering kan waarschijnlijk voor een groot deel verklaard worden vanuit het idee dat arbeid toch nog steeds wordt gezien als het middel tot integratie en persoonlijke ontplooiing. Werkervaring en het socialiseren tot arbeidskracht staat dan ook hoog op de agenda. De grote aandacht voor de plichten van de cliënt kan volgens enkele respondenten evengoed vertrekken vanuit een emancipatorische visie waarbij ontplooiing van het individu voorop staat. De overtuiging dat mensen soms een ‘duwtje in de rug ‘ nodig hebben is ook in de ondervraagde OCMW’s sterk aanwezig. Opvallend is dat partijpolitiek niet altijd even sterk meespeelt in het BCSD en de beleidsontwikkeling. Terwijl we in de middelgrote gemeente duidelijk merken dat er grote politieke tegenstellingen bestaan, zien we in de andere twee gemeenten dat dit slechts in beperkte mate gevolgen heeft voor het beleid en de uitvoering ervan. Belangrijk is wel dat
51
men in de drie OCMW’s erkent dat er steeds een groep is die niet te activeren valt en waarbij een disciplinerende aanpak dan ook nutteloos is. 1.1.3
Sociaal werkers en hun discretionaire ruimte
Veralgemenend kunnen we stellen dat sociaal werkers in deze OCMW’s dossiers kunnen sturen mits goede beargumentering. Deze beargumentering is zeker van belang als het studenten betreft of mensen die nog niet direct worden geactiveerd. De Raad of het BCSD speelt nog steeds een doorslaggevende rol. De Raad of het BCSD kan bijgevolg het advies van de sociaal werker links laten liggen om een gekozen beleidsrichting verder te volgen. Over de rol van de politiek is men het blijkbaar niet eens onder de mandatarissen. Terwijl men in de kleine en grote gemeente voornamelijk op de expertise van de sociaal werkers vertrouwt, zien we in de middelgrote gemeente dat de voorzitter en de meerderheidspartijen veel invloed uitoefenen op de dagdagelijkse praktijk en de discretionaire ruimte van de sociaal werkers sterk inperken. Dit kan mogelijks verklaard worden door het kleine aantal leefloondossiers in deze middelgrote gemeente. Een relatief klein aantal dossiers maakt het makkelijker voor de voorzitter en BCSD om dossiers van dichterbij op te volgen. Concluderend kan gesteld worden dat de visie van sociaal werkers zeker en vast een belangrijke invloed heeft op de beleidsuitvoering. Toch mag dit zeker niet overroepen worden en
kunnen
we
stellen
dat
het
BCSD
instaat
voor
het
bewaken
van
initiële
beleidsdoelstellingen inzake individuele dossiers. Sociaal werkers kunnen wel accenten leggen en de beslissing van het BCSD tot op zekere hoogte sturen, maar toch kunnen we onmogelijk zeggen dat de sociaal werker altijd in zijn autonomie wordt erkend.
1.2 1.2.1
Vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten Regelgevend kader
Geen van de drie onderzochte OCMW’s heeft een regelgevend of richtinggevend kader wat betreft de activering van leeflooncliënten naar vrijwilligerswerk. Wel geeft het oppositielid van de middelgrote gemeente aan dat er vanuit de NVA ooit is voorgesteld om een soort lichte dwang toe te passen, maar dit lag heel gevoelig en de richtlijn is er dan ook nooit gekomen. Dit wijst erop dat het debat over het kunnen verplichten van leeflooncliënten om vrijwilligerswerk te doen weldegelijk leeft in de OCMW’s. Zowel in de kleine als grote gemeente is het niet nodig om vrijwilligerswerk en arbeidszorg te bekrachtigen in het BCSD. De overweging tot een activering naar vrijwilligerswerk komt er vooral nadat een sociaal werker, een groep sociaal werkers of leden van het BCSD de suggestie doen dat vrijwilligerswerk bij een specifieke cliënt interessant kan zijn.
52
Het gebrek aan een richtinggevend kader en de vaststelling dat vrijwilligerswerk niet altijd door het BCSD moet worden goedgekeurd doet vermoeden dat het vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten op een vrijblijvende manier wordt toegepast en dat de sociaal werker bij deze vorm van sociale activering een vrij grote bewegingsruimte heeft. Dit laatste blijkt ook in de grote gemeente waar duidelijk blijkt dat de mandatarissen niet goed op de hoogte zijn van het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten. Dit is voor een groot stuk te verklaren door het feit dat vrijwilligerswerk niet langs het BCSD passeert en de gemeente een groot aantal leeflooncliënten heeft waardoor het BCSD onmogelijk de individuele dossiers kan bijhouden. 1.2.2
De doelgroep
De doelgroep is voor de drie OCMW’s gelijklopend. Het gaat om de meest kwetsbare cliënten waarbij tewerkstelling in het reguliere circuit of als artikel 60§7 door verschillende redenen te hoog gegrepen is. Een ander deel van de doelgroep bestaat uit cliënten waarvan men niet goed weet wat hun competenties zijn en waarbij vragen zijn over de haalbaarheid van een inschakeling als artikel 60§7. De prioriteit ligt echter steeds bij een tewerkstelling in het reguliere circuit of in het beschermde circuit als artikel 60§7. De drie OCMW’s maken duidelijk dat er weinig competenties nodig zijn voor een inschakeling als artikel 60§7 en dat het vrijwilligerswerk dus echt wel voor de meest kwetsbare cliënten is. Toch is er steeds een beperkte groep waarvoor zelfs het vrijwilligerswerk te hoog gegrepen is. De vaststelling dat men enkel de meest kwetsbare groep op het oog heeft toont aan dat het vrijwilligerswerk niet wordt gebruikt als tussenoplossing indien er geen plaats is in een vorm van betaalde tewerkstelling. Vrijwilligerswerk zou in deze toepassing voornamelijk disciplinerend gebruikt worden en vertrekken vanuit het idee dat een leefloon moet gepaard gaan met een tegenprestatie, los van het feit of deze op maat is of niet. Anderzijds bestaat de kans dat een OCMW voor een stuk de sterkere cliënten weigert om te voorkomen dat deze cliënten gaan denken dat enkele uren vrijwilligerswerk voldoende is om een leefloon te krijgen en dat het volgen van een intensiever arbeidstraject, zoals een artikel 60§7, dan ook overbodig is. 1.2.3
Het doel van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten
Het vrijwilligerswerk kan gebruikt worden als screeningsinstrument voor cliënten waarvan men niet goed weet wat hun competenties zijn en waarbij men niet goed weet of artikel 60§7 tot de mogelijkheden behoort. Hiernaast wordt het vrijwilligerswerk door de sociaal werkers en de mandatarissen gezien als een middel om een zinvolle dagbesteding te hebben, het gevoel te krijgen dat men zich nuttig kan maken, een houvast te hebben, buiten te komen en een netwerk op te bouwen, je beter in je vel te voelen, structuur te krijgen, open te bloeien en
53
zelfvertrouwen te krijgen. Deze omschrijving sluit aan bij een reflexieve vorm van activering waarbij ruimte wordt gelaten voor niet-arbeidsmarktgeoriënteerde vormen van participatie. Wanneer vrijwilligerswerk vooral als finaliteit wordt gezien en arbeidsmarktparticipatie voornamelijk toevallig ontstaat, kunnen we stellen dat het vrijwilligerswerk vertrekt vanuit een ruime invulling van integratie en participatie aan de samenleving. Uit de interviews is echter gebleken dat vrijwilligerswerk in de praktijk slechts als finaliteit wordt aanvaard als men ziet dat doorstroming onmogelijk is. Vrijwilligerswerk wordt in de bevraagde OCMW’s in de eerste plaats gezien als een hulpmiddel om vaardigheden en arbeidsattitudes aan te leren. Vrijwilligerswerk wordt met andere woorden een middel om de opstap naar een andere vorm van tewerkstelling mogelijk te maken en te versnellen. Deze focus op een restrictieve vorm van activering is mogelijks te verklaren vanuit het doorsijpelen van een dominant economisch discours uit de macro-economische instellingen en het federale niveau naar het lokale niveau. Het gevolg van deze smalle visie op activering is dat vrijwilligerswerk niet langer democratisch burgerschap en sociale participatie voorop plaatst, maar deelname aan de samenleving eerder ziet in termen van arbeidsmarktparticipatie. Arbeid wordt nog steeds gezien als hét middel tot integratie en armoedebestrijding. Het socialiseren tot arbeidskracht staat dan ook hoog op de agenda. Deze focus op tewerkstelling is zowel merkbaar bij sociaal werkers als bij mandatarissen. Al zijn er toch enkelen die vinden dat doorstroming vooral iets moet zijn dat toevallig ontstaat. Toch mogen we niet vergeten dat het leefloon het minimum is dat iemand nodig heeft om te overleven. Inschakeling in een artikel 60§7 of het regulier circuit kan dan ook een belangrijk verschil maken. Vanuit deze redenering kan men de focus op reguliere of beschermde tewerkstelling zeker volgen, maar desondanks mogen we ons niet blindstaren op het financiële en moeten we beseffen dat armoede een multidimensioneel karakter heeft en dat integratie op meerdere vlakken speelt. 1.2.4
Vrijwilligheid van het vrijwilligerswerk
Op basis van de interviews kunnen we stellen dat de sterke aanwezigheid van het activeringsdiscours en de vergrote aandacht voor de plichten van de cliënt ook gevolgen heeft voor de visie op vrijwilligerswerk en het gebruik ervan. Ondanks het feit dat de respondenten aangeven dat vrijwilligerswerk vrijwillig is, blijkt dat het vrijwilligerswerk in twee van de drie gemeenten wordt opgenomen in een GPMI of als voorwaarde wordt gesteld om een leefloon verder toe te kennen. Werkwilligheid is een van de criteria om recht te hebben op een leefloon. Dit criterium is echter vaag en ook de deelname aan vrijwilligerswerk wordt gebruikt om te beslissen of aan dit criterium wordt voldaan. Dit kan op twee manieren. Als iemand vrijwilligerswerk doet kan men oordelen of de cliënt al dan niet werkwillig is. Omgekeerd zal het niet willen ingaan op vrijwilligerswerk niet altijd betekenen dat men niet
54
werkwillig is. Toch wordt algemeen erkend dat dit een element is dat kan meespelen om te oordelen dat er niet aan dit cruciale criterium wordt voldaan. Ook in een OCMW waar veel aandacht is voor het activeringsdiscours en de plichten van de cliënt kan het vrijwilligerswerk relatief vrijblijvend worden georganiseerd. Dit blijkt uit de middelgrote gemeente waar de voorzitter en de meerderheidspartijen te vinden zijn voor een dwingendere aanpak, maar waar men goed beseft dat er geen wettelijk kader voor is en men weet dat de mandatarissen uit de oppositie en de sociaal werkers hier niet allemaal klaar voor zijn. Het gebrek aan wetgevend kader hoeft niet altijd te betekenen dat men geen druk kan zetten op vrijwilligerswerk. De voorzitter van de kleine gemeente is van mening dat de wet steeds kan geïnterpreteerd worden naar eigen aanvoelen. Zowel tussen de mandatarissen als tussen de sociaal werkers bestaat er onenigheid wat betreft het gebruik van vrijwilligerswerk. Bij de mandatarissen kan dit enigszins worden toegeschreven aan de partij waarin men zetelt. Al is men in de kleine gemeente van mening dat de tegenstellingen wat betreft dit thema nogal meevallen. Van de zeven geïnterviewde sociaal werkers zijn er vier tegen het verplichten van vrijwilligerswerk. Toch is er een consensus wat betreft de stelling dat er steeds sociaal werkers zijn die het vrijwilligerswerk zien als een vorm van tegenprestatie. De argumenten die gegeven worden voor het verplichten zijn meervoudig. Zo zou het bepaalde zaken kunnen vergemakkelijken of zou het kunnen toegepast worden als er geen plaatsen zijn in het reguliere of beschermde circuit en men toch een tegenprestatie wil van de cliënt. Een ander argument is dan weer dat mensen soms een duwtje in de rug nodig hebben. Dit duwtje hoeft volgens de respondenten niet altijd disciplinerend bedoeld te zijn en kan evengoed vertrekken vanuit een emancipatorische visie. Deze gedachte van positief stimuleren reikt verder dan de doelgroep die men momenteel in het vrijwilligerswerk ziet. Het verplichten zou volgens sommige respondenten voornamelijk goed zijn bij cliënten waarvan men weet dat (doorstroming naar) een artikel 60§7 of het reguliere circuit tot de mogelijkheden behoort, maar waarbij dit niet lukt omdat de cliënt elke medewerking weigert. Toch wordt algemeen aanvaard dat er steeds een groep is waarvoor vrijwilligerswerk te hoog gegrepen is en waarbij het verplichten van vrijwilligerswerk nutteloos is. Het opnemen van vrijwilligerswerk in een GPMI, de koppeling ervan aan het leefloon en de grote aandacht voor het verplichten ervan toont dat Giddens’ idee van voorwaardelijke rechten ook op lokaal niveau sterk leeft. Vrijwilligerswerk is een vorm van activering geworden dat kan vertrekken vanuit economische, emanciperende of disciplinerende motieven. Economische, omdat men iedereen aan het werk wil zetten en wil zien doorstromen naar de arbeidsmarkt. Emanciperende, omdat men de inschakeling in het vrijwilligerswerk of de doorstroming naar de arbeidsmarkt ziet als middel tot ontplooiing van het individu. En disciplinerende, omdat het ‘voor-wat-hoort-wat’ idee en het algemene idee 55
van verplichten een sterk draagvlak lijkt te hebben. De werkelijke reden om in te zetten op vrijwilligerswerk zal meestal vertrekken vanuit een combinatie van deze motieven, waarbij de invloed van elk motief per OCMW, per mandataris en per sociaal werker kan verschillen. Terwijl de OCMW’s aangeven dat het vrijwilligerswerk steeds vrijwillig is, kunnen we op basis van de interviews stellen dat dit zeker niet altijd het geval is. De opname van het vrijwilligerswerk in een GPMI en de koppeling ervan aan een leefloon doet op zijn minst vermoeden dat cliënten het vrijwilligerswerk niet weinig als verplichtend ervaren. Dit alles neemt niet weg dat er zeker mensen worden geactiveerd vanuit het idee van absoluut vrijwillig vrijwilligerswerk, maar die enkele voorbeelden en waarschijnlijk de uitzonderingen in een OCMW, tonen de realiteit dat ook vrijwillig geleid en zelfs dwingend geleid vrijwilligerswerk niet is uitgesloten. 1.2.5
De begeleiding en opvolging
Belangrijk bij dit punt is vooral dat de sociaal werkers graag meer tijd zouden steken in de begeleiding van het vrijwilligerswerk. Dit is veelal onmogelijk door een gebrek aan tijd en middelen. Begeleiding ziet men als een cruciaal element. De inschakeling in het vrijwilligerswerk zonder gepaste begeleiding wordt dan ook te allen tijde vermeden. Dit maakt duidelijk dat de toepassing van vrijwilligerswerk als louter repressief middel weinig of niet voorkomt. Het vrijwilligerswerk kan misschien deels ontstaan vanuit het idee dat er een tegenprestatie tegenover het leefloon moet staan, maar de focus op begeleiding toont aan dat het doel van het vrijwilligerswerk verder gaat dan dat.
2. Concluderende reflectie Deze masterproef is vertrokken vanuit volgende probleemstelling: Vanuit welke visie wordt een leeflooncliënt geactiveerd naar vrijwilligerswerk. Het formuleren van een eenduidig antwoord is echter niet evident. De onderzoeksresultaten vertellen ons iets meer over de beoogde doelgroep, het doel dat men voor ogen heeft, de betrokkenen in het besluitvormingsproces en de vrijwilligheid in de toepassing ervan. De combinatie van deze elementen kan ons iets meer vertellen over de visie op vrijwilligerswerk bij de sociaal werkers en de mandatarissen. De mate waarin bepaalde visies doorwerken in de praktijk zal per OCMW verschillen. We kunnen gerust stellen dat dit onderzoek interessante inzichten opleverde die ons het gebruik van vrijwilligerswerk kunnen doen begrijpen en ons ideeën verschaft om andere OCMW’s te analyseren. Bij de bevraagde OCMW’s is het activeringsdiscours sterk aanwezig en krijgen de plichten van de cliënt veel aandacht. Al lijkt de druk op activering en doorstroming voornamelijk uit het beleid te komen. Deze focus op activering heeft duidelijk een uitwerking
56
op het gebruik van vrijwilligerswerk. Vrijwilligerswerk is in principe vrijwillig, maar afhankelijk van het OCMW zien we toch voorbeelden waar de toepassing ervan lang niet zo vrijblijvend wordt ingevuld. De opname van het vrijwilligerswerk in een GPMI, de koppeling ervan aan een leefloon en het meenemen van de deelname eraan in de beoordeling of iemand werkwillig is toont dit duidelijk aan. Dit neemt echter niet weg dat deze voorbeelden slechts de uitzonderingen zijn in een OCMW en de algemene toepassing veel vrijblijvender gebeurt. Toch kunnen we stellen dat rechten niet altijd onvoorwaardelijk worden toegepast en de plichten zeker en vast de nodige aandacht krijgen. Om te stellen dat vrijwilligerswerk voornamelijk vanuit een disciplinerende visie wordt toegepast is misschien wat kort door de bocht, maar dat deze visie toch zeker voor een stuk aanwezig is kunnen we moeilijk tegenspreken. De aandacht bij sommige respondenten voor de plichten van de cliënt en het idee dat een tegenprestatie toch niet teveel gevraagd is, maken dit duidelijk. Ook economische motieven kunnen meespelen bij de focus op de plichten van de cliënt, omdat men ziet dat de deelname aan vrijwilligerswerk de kans op doorstroming kan verhogen. Maar ook emancipatorische motieven zijn niet uitgesloten. Zo wordt niet weinig verwezen naar de persoonlijke groei dat men voor ogen heeft, zelfs als men disciplinerend optreedt. Het idee dat mensen dat extra duwtje in de rug soms nodig hebben om zichzelf te ontplooien leeft ook in deze OCMW’s. Het vrijwilligerswerk wordt door de meeste respondenten gezien als hulpmiddel om de doorstroming naar het beschermde of reguliere arbeidscircuit mogelijk te maken en te versnellen. Dit neemt niet weg dat men begrip heeft voor de cliënten waarbij het vrijwilligerswerk te hoog gegrepen is of misschien wel het eindstadium is. Voor zij die onmogelijk kunnen doorstromen naar een ander type tewerkstelling heeft men voornamelijk voor
ogen
mensen
uit
arbeidsmarktgeoriënteerde
hun manier
sociaal te
isolement laten
te
halen
participeren
aan
en de
op
een
niet-
samenleving.
Arbeidsmarktparticipatie primeert echter steeds op sociale participatie. Het vrijwilligerswerk heeft voornamelijk de meest kwetsbare cliënten op het oog. Het zijn de cliënten die niet in aanmerking komen voor een artikel 60§7 of waarvan men niet goed weet of een artikel 60§7 tot de mogelijkheden behoort. Desondanks zijn enkele respondenten te vinden voor het idee dat men ook de sterkere cliënten zou kunnen inschakelen in het vrijwilligerswerk. Het gaat dan vooral om cliënten waarvoor voorlopig geen plaats is in het beschermde of reguliere circuit, of cliënten die alle medewerking weigeren en ‘een duwtje in de rug nodig hebben’. Toch geven deze OCMW’s aan dat dit momenteel nog niet wordt gedaan. Desondanks is duidelijk dat er toch heel wat respondenten te vinden zijn voor het verplichten van vrijwilligerswerk en lijkt het gebrek aan wetgevend kader tot op heden een belangrijke element in het bewaken van de vrijblijvendheid van het vrijwilligerswerk. Toch wordt de wetgeving per OCMW nog steeds op een geheel eigen 57
manier geïnterpreteerd en is duidelijk dat men ondanks het gebrek aan wetgevend kader de cliënt het gevoel kan geven dat vrijwilligerswerk toch niet zo vrijblijvend is als het zou moeten zijn. Belangrijk hieraan toe te voegen is de vaststelling dat de visies op het vrijwilligerswerk uiteenlopend zijn. Het is onmogelijk om conclusies te trekken over het verschil tussen mandatarissen en sociaal werkers, of de invloed van bepaalde kenmerken op de praktijk van een OCMW. Er zijn zeker tegenstellingen tussen linkse en rechtste partijen, maar toch blijken deze niet in elke gemeente even groot te zijn en evenveel invloed uit te oefenen op de praktijk. Algemeen bekeken kunnen we zeggen dat de rol van de sociaal werker in de toepassing van het vrijwilligerswerk vrij groot is, maar dat we dit zeker niet mogen overroepen. Ondanks de vaststelling dat er geen regelgevend of richtinggevend kader wordt gebruikt betreffende vrijwilligerswerk in de bevraagde OCMW’s, zien we toch dat het BCSD steeds een belangrijk rol vervult in de opvolging van steundossiers en de beslissingen in verband met het leefloon. In dit onderzoek zagen we dat vooral in de gemeente met een groot aantal (equivalent) leeflooncliënten de mandatarissen minder betrokken zijn op de individuele dossiers en al zeker niet op het vrijwilligerswerk. Of dit ook voor andere gemeenten geldt met een groot aantal leeflooncliënten kan dit onderzoek echter niet bevestigen.
3. Reflectie op het onderzoeksproces Het onderzoek vond plaats in drie OCMW’s en per OCMW werden zowel sociaal werkers als mandatarissen bevraagd. In totaal werden dertien mensen geïnterviewd. Door het gebrek aan tijd en middelen was het onmogelijk om een grotere steekproef te onderzoeken. De kleine steekproef zorgt ervoor dat we uit dit onderzoek onmogelijk generaliseerbare conclusies kunnen trekken. Dit wil echter niet zeggen dat de resultaten nutteloos zijn. Het onderzoek wou voornamelijk tot onderzoeksresultaten en denkpistes komen die kunnen gebruikt worden als middel om de toepassing van het vrijwilligerswerk te begrijpen en op basis van de onderzoeksresultaten andere OCMW’s te kunnen analyseren. In dit onderzoek werden de OCMW’s geselecteerd op basis van het aantal inwoners. Dit werd in de eerste plaats gedaan om enige diversiteit aan te brengen in de steekproef. Het is echter moeilijk om op basis van deze onderverdeling uitspraken te doen over gemeenten van dezelfde grootte. Bij het onderzoeksopzet werden ook enkele andere kenmerken vermeld per gemeente. Deze kenmerken tonen slechts een beperkt deel van de context van een OCMW en uitspraken doen op basis van deze kenmerken is dan ook onmogelijk. Dit geldt zeker op het vlak van politiek. Er werd telkens een respondent bevraagd uit de
58
meerderheid en de oppositie. Hierdoor kunnen we wel informatie bekomen betreffende het gevoerde beleid en persoonlijke visies, maar is het onmogelijk om uitspraken te doen over dé oppositie, dé meerderheidspartijen en de verschillende politieke partijen. Bovendien moeten we steeds in het achterhoofd houden dat de mandatarissen mogelijks hun eigen partij in een positief daglicht proberen te stellen terwijl men de negatieve opvattingen over de andere partijen mogelijks overdrijft. Een ander struikelblok in dit onderzoek was het gebrek aan ervaring. Het was niet altijd makkelijk om tijdens de gesprekken gefocust te blijven op de probleemstelling en bijhorende onderzoeksvragen. Bepaalde topics werden dan ook minder behandeld bij de ene respondent dan bij de andere. Bovendien is het niet altijd makkelijk om de antwoorden van de respondent in de richting van de onderzoeksvragen te sturen. Bij de ene respondent was al meer sturing nodig dan bij de andere en bepaalde respondenten waren aanvankelijk opvallend voorzichtig in hun antwoorden. Door vragen te blijven te herhalen op verschillende manieren kwamen uiteindelijk antwoorden die aanvankelijk niet werden gegeven. Toch ben ik van mening dat er bij dit onderzoek weinig respondenten waren die bewust sociaal wenselijke antwoorden gaven. Dit onderzoek gebeurde op basis van interviews waarbij de interpretatie van de onderzoeksresultaten
gebeurde
op
basis
van
het
theoretische
kader
dat
werd
neergeschreven in het eerste deel van deze masterproef. Ik ben er mij dan ook van bewust dat de keuze voor bronnenmateriaal gevolgen kan hebben voor het verdere onderzoek. Het feit dat het bronnenmateriaal door mezelf werd gekozen en het besef dat de interpretatie van de interviews op sommige momenten door persoonlijke perspectieven werd beïnvloed doet mij besluiten dat deze vorm van kwalitatief onderzoek bijna onmogelijk waardevrij kan gebeuren. Toch heb ik geprobeerd om mijn persoonlijke visie het onderzoek zo weinig mogelijk te laten beïnvloeden. Ik kan echter onmogelijk uitsluiten dat mijn persoonlijke visie bepaalde onderzoeksresultaten te veel aandacht gaf en anders dan weer te weinig.
4. Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Deze masterproef had vooral tot doel een verkennend onderzoek te doen naar het gebruik van vrijwilligerswerk in Vlaamse OCMW’s. Het kleine aantal bevraagde OCMW’s en respondenten heeft interessante punten aan het licht gebracht die in verder onderzoek kunnen uitgediept worden. Hieronder vindt u enkele voorbeelden van mogelijke pistes voor vervolgonderzoek. De opname van vrijwilligerswerk in een GPMI gebeurt in twee van de drie OCMW’s. Dit lijkt op het eerste zicht in strijd met de opvatting dat vrijwilligerswerk vrijwillig moet gebeuren. Het kan interessant zijn om te onderzoeken of de opname van vrijwilligerswerk in
59
een GPMI een wijdverspreide praktijk is of eerder uitzonderlijk wordt toegepast. De vraag is dan ook wat er zou veranderen in de OCMW’s indien er een wettelijk kader zou komen voor het verplichten van vrijwilligerswerk. In dit onderzoek werd voornamelijk de kant van de OCMW’s belicht. In een vervolgonderzoek zou de cliënt die vrijwilligerswerk doet bevraagd kunnen worden. Hoe ervaren zij het gebruik van vrijwilligerswerk? Hebben zij het gevoel dat vrijwilligerswerk geheel vrijblijvend is? Welke gevolgen heeft het vrijwilligerswerk volgens hen? Slaagt men erin om werk op maat te bieden? En is er volgens hen voldoende begeleiding? In deze OCMW’s wordt het vrijwilligerswerk gebruikt bij de meest kwetsbare cliënten. Toch kwam aan bod dat sommige respondenten het vrijwilligerswerk zouden willen gebruiken bij cliënten die weigeren in te gaan op een tewerkstelling of bij cliënten waarvoor niet direct plaats is als artikel 60§7 of in het reguliere circuit. De vraag is echter of dit in andere OCMW’s nog niet op die manier wordt toegepast. Een bijkomende vraag is dan ook of het gebrek aan wettelijk kader om mensen te verplichten om vrijwilligerswerk te doen er echt voor zorgt dat dit in de praktijk niet gebeurt. Tijdens dit onderzoek kwam de verwarring naar boven betreffende de benamingen arbeidszorg en vrijwilligerswerk. Net als vrijwilligerswerk is arbeidszorg bij leeflooncliënten in regel vrijwillig. Bij het antwoorden op vragen over het vrijwilligerswerk werden soms antwoorden gegeven betreffende arbeidszorg. Voor een volgend onderzoek kan het interessant zijn om na te gaan of de visie op arbeidszorg dezelfde is als die op vrijwilligerswerk. En zo niet, wat zijn dan de verschillen en hoe wordt beslist waar de cliënt naartoe wordt geactiveerd.
60
ALGEMEEN BESLUIT Deze masterproef is vertrokken vanuit de vaststelling dat het activeringsdiscours sinds de jaren ’90 meer en meer op de voorgrond is komen te staan. De opkomst van de actieve welvaartsstaat heeft de plichten van de cliënt meer dan ooit benadrukt en rechten meer dan ooit voorwaardelijk gemaakt. Dit onderzoek had vooral aandacht voor het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten: een vorm van sociale activering waarvoor tot op heden geen wettelijk kader is om het te verplichten. Ook het vrijwilligerswerk is niet gespaard gebleven van een discours dat wederkerigheid voorop plaatst. In Nederland wordt gemeenschapsdienst in ruil voor een leefloon al toegepast en ook in België heeft dit onderwerp de nodige aandacht gekregen. De probleemstelling van deze masterproef is de volgende: ‘Vanuit welke visie wordt een leeflooncliënt geactiveerd naar vrijwilligerswerk?’. Om een antwoord te vinden op deze probleemstelling is deze masterproef vertrokken vanuit een theoretisch kader waarin het ontstaan van de actieve welvaartsstaat werd beschreven, het begrip activering en de uitwerking ervan in de bijstand werd onderzocht, en het vrijwilligerswerk als vorm van sociale activering werd geëxploreerd. Op basis van dit theoretische kader werd een onderzoek uitgewerkt om een antwoord te geven op de probleemstelling. Het onderzoek vond plaats bij drie OCMW’s en in elk OCMW werden zowel mandatarissen als sociaal werkers bevraagd. In totaal werden dertien mensen geïnterviewd. De data werd vervolgens verwerkt in afzonderlijke topics. Bij de interpretatie van de onderzoeksresultaten en de concluderende reflectie kwamen een aantal bevindingen aan bod die ons iets meer vertellen over het gebruik van vrijwilligerswerk als vorm van activering. Generaliseerbare kennis heeft dit onderzoek niet opgeleverd, daarvoor was de steekproef te klein, maar dit neemt niet weg dat dit onderzoek kan helpen om het gebruik van vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten en de verschillende visies die daarmee gepaard gaan beter te begrijpen. De manier waarop vrijwilligerswerk bij leeflooncliënten wordt toegepast wordt steeds bepaald door het wetgevende kader, de visie op vrijwilligerswerk bij de lokale mandatarissen en de visie op vrijwilligerswerk bij de sociaal werkers. Al deze factoren worden op hun beurt beïnvloed door de context waarin ze gevormd worden. Bovendien zal het gewicht van deze elementen op de praktijk per OCMW verschillen. Algemeen kunnen we stellen dat het activeringsdiscours sterk aanwezig is in de onderzochte OCMW’s. Al lijkt dit op het eerste zicht sterker aanwezig te zijn bij de mandatarissen. Een reden die hiervoor gegeven wordt is het feit dat men verder afstaat van de cliënt en dus vaak op een meer zakelijke en misschien wat strengere manier oordeelt over individuele dossiers. Dit heeft ook zijn invloed op het vrijwilligerswerk. Ondanks de vaststelling dat het vrijwilligerswerk voornamelijk vertrekt vanuit
61
vrijwilligheid zijn er ook voorbeelden in de OCMW’s die eerder disciplinerende kenmerken vertonen. Denk maar aan de opname van vrijwilligerswerk in een GPMI en het koppelen van vrijwilligerswerk aan het criterium werkbereidheid. We kunnen echter niet ontkennen dat vele voorbeelden vertrekken vanuit een emanciperende visie waarbij het vrijwilligerswerk vooral in het teken staat van de persoonlijke ontplooiing van de cliënt. Toch zien we dat vrijwilligerswerk vooral arbeidsmarktparticipatie op het oog heeft en de ontplooiing van de cliënt niet weinig gezien wordt als een cruciaal element om de doorstroming naar een beschermende of reguliere vorm van arbeid mogelijk te maken. Vanuit deze visie is het dan ook niet verwonderlijk dat voornamelijk arbeidsattitude en vaardigheden beoogd worden. Vrijwilligerswerk vertrekt met andere woorden vaak vanuit een smalle visie op activering, waarbij de activiteitsgraad voorop staat (restrictieve activering; workfare). Een brede invulling van activering die ruimte laat voor niet-arbeidsmarktgeoriënteerde vormen van integratie en participatie en activering vooral ziet in termen van democratisch burgerschap en sociale participatie (reflexieve activering, welfare) komt zeker voor, al is dit enkel bij mensen waarvan men weet dat vrijwilligerswerk het eindpunt is en verdere doorstroming onmogelijk is. Uit de gesprekken is ook gebleken dat men verplichten op dezelfde lijn kan plaatsen met emanciperen. Sommige respondenten zijn van mening dat er altijd mensen zijn die een duwtje in de rug nodig hebben om uit hun isolement te geraken en een intrinsieke motivatie te ontwikkelen om zichzelf ten volle te kunnen ontplooien. Verder kunnen we stellen dat het vrijwilligerswerk vooral de meeste kwetsbare cliënten op het oog heeft. Het zijn cliënten waarvoor artikel 60§7 te hoog gegrepen is of waarvan men niet goed weet of de inschakeling in deze beschermde vorm van tewerkstelling tot de mogelijkheden behoort. Toch zien we dat sommige respondenten de doelgroep graag zouden verruimen naar cliënten waarvoor niet direct plaats is als artikel 60§7 of in het reguliere circuit, of cliënten die weigeren in te gaan op een tewerkstellingsvoorstel. Tot op heden lijkt het gebrek aan wetgevend kader om vrijwilligerswerk te verplichten deze verruiming van de doelgroep tegen te houden. Toch blijkt uit de gesprekken dat een wetgevend kader dat verplichten mogelijk zou maken een behoorlijk draagvlak kent, zowel bij de mandatarissen als de sociaal werkers. Toch kunnen we niet ontkennen dat er nog heel wat tegenstanders zijn van een wetgeving die het verplichten mogelijk maakt.
62
BIBLIOGRAFIE Adriaens, D., Coene, D., Jonckers, C., Leerman, W., Van der Straete, I. & Verbeke, P. (2013). Praktisch handboek voor OCMW-RECHT. Brugge: Die Keure. Belfius
(z.j.).
Methodologie
Belfius-verdeling.
Geraadpleegd
via:
https://www.belfius.be/publicsocial/NL/Media/NL_Methodo_tcm_31-36260.pdf Bogaerts, K., Marx, I., Vandelannoote, D., & Van Mechelen, N. (2010). Activering bij werkloosheid en recht op maatschappelijke integratie. Antwerpen: Universiteit Antwerpen. Casman, M., Hermans, K. & Raeymaecker, P. (2010). De actieve welvaartsstaat in België: van theorie naar praktijk. In D. Dierckx, N. Van Herck & J. Vranken (red.), Armoede in België: 2010 (pp. 103-126). Leuven: Acco. De Bie, M. (2005). Het OCMW en het recht op maatschappelijke dienstverlening. In J. Vranken, K. De Boyser. D. Dierckx (red.), Armoede en sociale uitsluiting: jaarboek 2005 (pp. 203-216). Leuven: acco. De Bie, M. (2007). 30 jaar OCMW: laat ons de geschiedenis meenemen. OCMW-visies, 22(4), 8–13. De Bie, M. (2012). Sociale Agogiek (Onuitgegeven cursus). Gent: Academia Press. Deleeck, H. (2009). De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken: herzien en geactualiseerde uitgave onder leiding van Bea Cantillon (2e ed.). Leuven: Acco. De Waele, E., & Hustinx, L. (2014). De OCMW-praktijk van activering via vrijwilligerswerk belicht vanuit het recht op maatschappelijke dienstverlening en het recht op maatschappelijke integratie. In E. Hambach (Red.), Vrijwilligers(werk) onder druk : waar staat vrijwilligerswerk in het volgend decennium? (pp. 113–127). Brussel: Politeia. Dingeldey, I. (2007). Between workfare and enablement – The different paths to transformation of the welfare state: A comparative analysis of activating labour market policies. European Journal of Political Research, 46, p. 823 – 851. Druetz, J., Franssen, A., Kuppens, J., Struyven L. & Van Dooren, G. (2012). Sociale activering, tussen actief burgerschap en betaalde arbeid: Een verkennend onderzoek naar de praktijk van sociale activering in de Belgische OCMW’s. Leuven: KU Leuven. Dunn, A. (2013). Activation Workers’ Perceptions of Their Long-term Unemployed Clients’ Attitudes towards Employment. Journal of Social Policy, 42, pp 799-817.
63
Foucault, M. (1988). Madness and Civilisation: A History of Insanity in the Age of Reason. New York: Pantheon Books. FOD sociale zekerheid (2015). Over de Sociale Zekerheid: Het ontstaan van de Sociale Bescherming
in
België.
Geraadpleegd
via
https://www.socialsecurity.be/CMS/nl/about/displayThema/about/ABOUT_1.xml FOD Sociale Zekerheid. (2015). Alles wat je altijd al wilde weten over de sociale zekerheid. Geraadpleegd
via
https://www.socialsecurity.be/nl/citizen/static/infos/documents/pdf/brochure_citizen_N .pdf Forman, J., & Damschroder, L. J. (2008). Qualitative content analysis. In L. Jacoby, & L. Siminoff (Red.), Empirical research for bioethics: A primer (pp. 39-62). Oxford, UK: Elsevier Publishing. Frijhoff, W. & Wessels, L. (2006). Veelvormige dynamiek. Europa in het Ancien régime. 1450-1800. Nijmegen, SUN. Geldof, D. (1999). New activation policies: promises and risks. In: W. O’Conghaile (Red.), Linking Welfare and Work (pp. 87 – 91). Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Glesne, C. (2011). Prestudy tasks: Doing what is good for you. In G. Van Hove & L. Claes (Red.), Qualitative Research and Educational Sciences: A Reader about Useful Strategies and Tools (pp. 1-36). Harlow: Pearson. Hanesch, W. (1999). The Debate on Reforms of Social Assistance in Western Europe. In: W. O’Conghaile (Red.), Linking Welfare and Work (pp. 71 – 86). Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Heikkilä, M. (1999). A Brief Introduction to the Topic. In: W. O’Conghaile (Red.), Linking Welfare and Work (pp. 5 – 12). Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities. Hermans K., Van Hamme E. & Lammertyn F. (1999). Sociale activering in Vlaamse OCMW’s: een empirische toetsing. Tijdschrift voor Sociologie, 20 (2), pp. 149-174. Hermans, K. (2005). De actieve welvaartsstaat in werking. Een sociologische studie naar de implementatie van het activeringsbeleid op de werkvloer van de Vlaamse OCMW’s. (proefschrift). Leuven: Katholieke Universiteit Leuven.
64
Hermans, K. (2005b). De actieve welvaartsstaat in werking: OCMW's en het activeren van leefloongerechtigden. In J. Vrancken, K. De Boyser & D. Dierckx (Red.), Armoede en sociale uitsluiting: jaarboek 2005 (pp. 179-199). Leuven: acco. Howitt, D. (2011). Qualitative interviewing. In G. Van Hove & L. Claes (Red), Qualitative Research and Educational Sciences: A Reader about Useful Strategies and Tools (pp. 77-108). Harlow: Pearson. Howitt, D. (2011b). Data transcription methods. In G. Van Hove & L. Claes (Red.), Qualitative Research and Educational Sciences: A Reader about Useful Strategies and Tools (pp. 155-178). Harlow: Pearson. Howitt, D. (2011c). Thematic analysis. In G. Van Hove & L. Claes (Red.), Qualitative Research and Educational Sciences: A Reader about Useful Strategies and Tools (pp. 179-202). Harlow: Pearson. Hubeau, B. & Geldof, D. (2008). Het spanningsveld tussen activering en rechtsontwikkeling. In A. Desmet, H. Baert, M. Bouverne-De Bie, & L. Verbeke (Red.), Handboek samenlevingsopbouw Vlaanderen (pp. 127-142). Brugge: die Keure. Hustinx, L., Ten Hoorn, E., Meijs, L. (2010). Geleid vrijwilligerswerk: een nieuw conceptueel kader. In E. Hambach, L. Hustinx, & G. Redig (Red.), Chinese vrijwilligers? : over de driehoeksverhouding tussen vrijwilligerswerk, activering en arbeidsmarkt (pp. 65-86). Brussel: Politeia. Jacobs, R., & van Doorslaer, J. (2000). Het Pomphuis van de 21ste Eeuw: Educatie in de Actieve Welvaartsstaat. Antwerpen: EPO. Kampen, T. (2010). Verplicht vrijwilligerswerk. De moeizame activering van bijstandscliënten. In I. Verhoeven & M. Ham (Red.), Brave burgers gezocht. De grenzen van de activerende overheid (pp.41-55). Amsterdam: Van Gennep. Leroy, F. & Holderbeke, F. (2010). Verboden te parkeren: sociale activering vanuit arbeidsmarktperspectief. In E. Hambach, L. Hustinx, & G. Redig (Red.), Chinese vrijwilligers? : over de driehoeksverhouding tussen vrijwilligerswerk, activering en arbeidsmarkt (pp. 87-108). Brussel: Politeia. Lokale
Statistieken
(2014).
Gemeentelijke
profielschetsen:
update
najaar
2014.
Geraadpleegd via http://aps.vlaanderen.be/lokaal/lokaal_gemprofiel_pdf.htm Lødemel, I. & Trickey, H. (2001). A new contract for social assistance. In I. Lødemel & H. Trickey (Red), ‘An offer you can’t refuse'. Workfare in international perspective (pp. 1 – 40). Bristol: The Policy Press.
65
Lipsky, M. (2010). Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. 30th Anniversary Expanded Edition. New York: The Russell Sage Foundation. Lis, C., & Soly, H. (1980). Armoede en Kapitalisme in Pre-industrieel Europa. Antwerpen: Standaard Uitgeverij. Manssens, J. (2000), De nieuwe sociale kwestie gewikt en gewogen. Tijdschrift voor sociologie, 21(1), 159-179. Marston, E. (2013). On ‘Activation Workers' Perceptions’: A Reply to Dunn (1). Journal of Social Policy, 42, 819-827. Mathijssen, C. (2008). Activeringspraktijken in de Sociale Economie: Een casestudie bij buurt- en nabijheidsdiensten, (Proefschrift). Leuven: Katholieke Universiteit Leuven. Mathijssen, C. (2010). Over sociale activering en vrijwilligerswerk. In E. Hambach, L. Hustinx, & G. Redig (Red.), Chinese vrijwilligers?: over de driehoeksverhouding tussen vrijwilligerswerk, activering en arbeidsmarkt (pp. 145-164). Brussel: Politeia. Mathijssen, C. (2014). de
Kwetsbare groepen verplicht laten vrijwilligen? Dan duw je ze voor
zoveelste
keer
kopje
onder.
Geraadpleegd
via
http://www.weliswaar.be/nieuws/p/detail/kwetsbare-groepen-verplicht-latenvrijwilligen-dan-duw-je-ze-voor-de-zoveelste-keer-kopje-onder Mau, S. (2004). Welfare regimes and the norms of social exchange. Current Sociology, 52(1), p. 53-74. McMillan, J. & Wergin, J. (2012). Qualitative designs. In K. Hannes & B. De Smedt (Red.), Methoden van Pedagogisch onderzoek: deel 2 (pp. 381-386). Harlow: Pearson. Mouzelis, N., (2001), Reflexive Modernization and the Third Way: The impasses of Giddens Social Democratic Politics, Sociological Review, 49 (3): 436–456. Neuman, L. (2011). How to review the literature and conduct ethical studies. In G. Van Hove & L. Claes (Red.), Qualitative Research and Educational Sciences: A Reader about Useful Strategies and Tools (pp. 37-76). Harlow: Pearson. Neyt, K. (2001). De nieuwe leefloonwet. OCMW’s worden centra voor sociale actie. OCMWVisies, 16(3), p. 2-6. Nicaise, I. (2001). De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur: een internationale
vergelijking
van
grootschalige
herintegratieprogramma's
voor
langdurige werklozen en bijstandscliënten. Over.Werk, Tijdschrift van het Steunpunt Werkgelegenheid-Arbeid-Vorming, 2001(1-2), p.19-28.
66
OECD (1996). the OECD Jobs Strategy: Pushing Ahead with the Strategy, Paris: OECD. Raeymaekers P., Nisen L., Dierckx D., Vranken J. & Casman M.T. (2009). Activering binnen de Belgische OCMW’s: op zoek naar duurzame trajecten en goede praktijken. POD Maatschappelijke Integratie, Brussel. Raeymaeckers, P. & Dierckx, D. (2012). To Work or Not to Work? The Role of the Organisational Context for Social Workers' Perceptions on Activation. Br. J. Soc. Work, 43, 1170-1189. Redig, G. (2010). Vrijwilligers(werk) Gevat: Een momentopname van vrijwilligers(werk) in België en Vlaanderen. In E. Hambach, L. Hustinx & G. Redig, Chinese vrijwilligers? : over de driehoeksverhouding tussen vrijwilligerswerk, activering en arbeidsmarkt. (pp. 21-64). Brussel: Politeia. Seynaeve, T., Hermans, K., Declercq, A. & Lammertyn, F. (2004). Aan de rand van de actieve welvaartsstaat. Een socio-biografisch onderzoek naar jongeren en OCMWhulpverlening. Gent: Academia Press. Sichien, P. (2006). De activeringsfunctie van de sociale zekerheid: een juridische analyse. Jura Falconis, 2005-06, p. 243-276. Steenssens K., Demeyer B. & Van Regenmortel T. (2009). Conceptnota empowerment en activering in armoedesituaties. Leuven: HIVA - K.U.Leuven. Tuteleers, P. (2007). Sociale activering. Exploratieve studie naar de achtergronden van het concept. Gent: Academia Press. Tuteleers, P. (2009). Leefloners verplicht naar de jobbeurs. Alert, 35 (3), p.60-66. Van de Perre, S. (2005). De doktoor der armen. Armenmeesters en andere vrijwilligers bij de Burelen
van
Weldadigheid
(1796-1925).
Socia-cahier.
Werkstukken
over
welzijnswerk, (4), 141–153. Barentsen, B. (2014). Vraag niet wat de gemeenschap voor jou kan doen, maar wat je kunt doen voor de gemeenschap. Tvcr, (3), p. 262-268. Van Dooren, G., Kuppens, J., Druetz, J., Struyven, L. & Franssen, A. (2012). Sociale activering, tussen actief burgerschap en betaalde arbeid. Een verkennend onderzoek naar de praktijk van sociale activering in de Belgische OCMW’s. Leuven: KU Leuven. Van Regenmortel, T. (2010).Krachtgerichte activering en vrijwilligerswerk in functie van een inclusieve samenleving. In E. Hambach, L. Hustinx, & G. Redig (Red.), Chinese vrijwilligers? : over de driehoeksverhouding tussen vrijwilligerswerk, activering en arbeidsmarkt (pp. 21-64). Brussel: Politeia.
67
Vranken, J. (2005). Het OCMW: dertig jaren onderweg naar een recht op maatschappelijke dienstverlening. In: J. Vranken, K. De Boyser & D. Dierckx (Red.), Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2006 (pp. 165-182). Leuven: Acco.
68
