DBF DESIGN BUILD
FINANCE
INHOUD 1 Wat is publiek-private samenwerking? 2 Wat is DBF? 3 Voordelen van DBf 4 Nadelen van DBf 5 Extra voor- en nadelen van DBF 6 Afweging van voor- en nadelen 7 DBf/DBF praktisch 8 Voorbeeld van DBf-project
3 4 7 9 12 15 18 26
1
WAT IS PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING?
Publiek-private samenwerking, kortweg
kingsverband waarbij publieke en private
PPS, wint aan populariteit. Dat is niet zo
partijen, met behoud van hun eigen iden-
gek, want bij een goede toepassing biedt
titeit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk
PPS meerwaarde: betere kwaliteit voor
een project realiseren met als doel meer-
hetzelfde geld, of dezelfde kwaliteit voor
waarde te creëren. Dit wordt bereikt door
minder geld.
van tevoren duidelijke afspraken te maken
Elk contract tussen een overheid (publiek)
over de taak- en risicoverdeling, en door
en een bedrijf (privaat) impliceert een sa-
overheid en bedrijven zo te laten samenwer-
menwerking. De samenwerking in een PPS
ken dat ze elk datgene kunnen doen waarin
gaat echter verder. PPS is een samenwer-
zij het beste zijn.
WAT IS PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING?
3
2
WAT IS DBF?
Deze brochure gaat over DBF. DBF staat voor
tractvormen zoals DBFM(O). Hierbij worden
Design, Build en Finance. Hoewel het niet
alle projectfazen (Design, Build, Maintain
altijd zo wordt gezien is DBF in feite een
en waar relevant ook Operate) in één enkel
vorm van PPS. In een DBF-project worden
contract aan een private opdrachtnemer
het ontwerp, de bouw en de financiering
toevertrouwd. De private partij staat tevens
van een infrastructuurwerk of een gebouw
in voor de financiering van het project. De
in één enkel contract aanbesteed en toever-
aanbestedende overheid moet de werken
trouwd aan een marktpartij of een consor-
dus niet ineens betalen, maar kan de beta-
tium van marktpartijen.
lingen spreiden over de looptijd van de PPS-
DBF is één van de mogelijke contract vormen. (zie figuur).
4
overeenkomst (tot 20 jaar en meer). DBF ligt tussen deze uitersten in. Er zijn
Aan de klassieke kant van het spectrum
eigenlijk twee types van DBF: met een
vinden we de aparte aanbesteding en uitvoe-
korte of een lange financieringsperiode. Bij
ring van de opeenvolgende projectfazen. De
een DBF-project met korte financieringspe-
aanbestedende overheid laat eerst door een
riode betaalt de aanbestedende overheid
ontwerpbureau een ontwerp opmaken. Dan
de infrastructuur of het gebouw volledig
schakelt ze een aannemer in om het ontwerp
of bijna volledig bij de oplevering. Het is
te bouwen. Het onderhoud wordt weer aan
mogelijk dat het contract voorziet om een
een ander bedrijf toevertrouwd, of met eigen
klein deel van de aannemingssom één of
personeel uitgevoerd. Voor de financiering
twee jaar later te betalen op voorwaarde
van de werken doet de aanbestedende over-
dat alle tekortkomingen bij de oplevering
heid een beroep op eigen middelen, op een
of die sindsdien vastgesteld zijn, verholpen
banklening of een obligatielening.
zijn. De private opdrachtnemer moet de
Aan de andere kant van het spectrum
investeringskosten dus enkel gedurende
vinden we volledig geïntegreerde PPS-con-
de bouwperiode prefinancieren (en voor
een klein deel mogelijk een paar jaar lan-
met een korte financieringsperiode met de
ger). In geval van een DBF met lange finan-
letters ‘DBf’ aanduiden (dus ‘DBF’ met een
cieringsperiode worden de betalingen net
kleine ‘F’).
als bij een DBFM(O)-project over een lange periode gespreid. Om beide types duidelijker van elkaar te onderscheiden, zullen we voortaan DBF
In de volgende tabel worden de klassieke aanpak (aparte aanbesteding en uitvoering van de opeenvolgende projectfazen) en DBf/DBF bondig met elkaar vergeleken.
WAT IS DBF?
5
PROJECTFASE
KLASSIEKE AANPAK: APART AANBESTEDEN OF ZELF DOEN
DBf / DBF
PROGRAMMA VAN EISEN (PVE)
De aanbestedende overheid stelt het PvE
Het PvE wordt opgesteld maar met gebruik
op (eventueel met bijstand van een extern
van outputspecificaties.
ONTWERP
De aanbestedende overheid selecteert een
De aanbestedende overheid selecteert een
studiebureau om het PvE tot een gedetailleerd
private opdrachtnemer (meestal een aan-
uitvoeringsontwerp uit te werken.
nemer of een consortium van een aannemer
studiebureau).
en een architect of een studiebureau) voor het ontwerp en de realisatie van een gebouw of infrastructuurwerk dat aan het PvE voldoet. De kandidaat-opdrachtnemers maken een aanbiedingsontwerp dat ze bij hun offerte voegen. BOUW
De aanbestedende overheid selecteert een
De opdrachtnemer realiseert het gebouw of
aannemer om de infrastructuur of het gebouw
de infrastructuur volgens het door hem opge-
volgens het uitvoeringsontwerp te realiseren.
stelde uitvoeringsontwerp.
De aanbestedende overheid betaalt aan de
De uitvoeringsprijs is vast. Een noodzake-
aannemer de in diens offerte voorgestelde aan-
lijke aanpassing van het uitvoeringsontwerp
nemingsprijs (meestal in schijven in functie van
leidt in de regel niet tot een verrekening.
de vordering van de werken, met een laatste
De opdrachtnemer draagt het risico van
saldo bij de definitieve oplevering).
overschrijdingen van bouwkosten of –termijn
Als het uitvoeringsontwerp echter om een of
(tenzij ten gevolge van wijzigingen van het
andere reden aangepast moet worden, worden
PvE door de aanbestedende overheid na de
de eventuele daaruit volgende meerwerken in
gunning van de opdracht).
de aannemingsprijs verrekend. FINANCIERING
De aanbestedende overheid financiert de
DBf: de opdrachtnemer prefinanciert de in-
investeringskosten zelf (uit lopende inkomsten
vesteringskosten gedurende de bouwperiode.
of met zelf afgesloten leningen).
Bij beschikbaarheid zal een eerste betaling gebeuren. Het saldo volgt kort daarna. DBF: de opdrachtnemer financiert de investeringskosten gedurende de looptijd van de DBF-overeenkomst (typisch 10-20 jaar).
ONDERHOUD
De overheid onderhoudt het gebouw of de
Er is geen verschil met een klassieke aanpak.
infrastructuur met eigen personeel, of besteedt (delen van) het onderhoud met een apart onderhoudscontract aan een private dienstverlener uit. BEHEER EN EXPLOITATIE
De overheid staat met eigen personeel in voor het beheer en de eventuele exploitatie van het gebouw of de infrastructuur. Specifieke taken kunnen eventueel aan private dienstverleners uitbesteed worden.
Er is geen verschil met een klassieke aanpak.
3
VOORDELEN VAN DBf
DBf kan men vergelijken met een sleutel-op-
besteden wordt er tijd bespaard. De aanbe-
de-deurformule. De opdrachtnemer neemt
steding van een DBf-contract is complexer
net als een sleutel-op-de-deuraannemer
en vergt daardoor meer tijd dan die van een
tegen een vaste prijs en volgens een vaste
eenvoudige aanneming van werken. Maar
tijdsplanning het volledige bouwproces van
in vergelijking met een aparte aanbesteding
ontwerp tot oplevering voor zijn rekening.
van ontwerp en bouw is de totale doorloop-
Dat heeft nogal wat voordelen.
tijd meestal toch korter.
ONTZORGING
CREATIEVE OPLOSSINGEN
De aanbestedende overheid wordt bevrijd
In een DBf-aanbesteding definieert de
van het management van het bouwpro-
aanbestedende overheid de specificaties
ces, en kan zich volledig op haar kerntaken
waaraan de infrastructuur of het gebouw
toeleggen. De aanbestedende overheid
moet voldoen (bijvoorbeeld kantoorruimte
heeft voor het gehele project slechts één
om een bepaald aantal ambtenaren met
aanspreekpunt: de opdrachtnemer. Deze
een bepaald comfortniveau te huisvesten).
laatste zorgt voor de afstemming tussen
De kandidaat-opdrachtnemers bedenken
ontwerp en bouw, voor de coördinatie van
vervolgens hoe het te realiseren object er
verschillende aannemers en onderaanne-
daadwerkelijk uit gaat zien, en stellen dit
mers en voor de oplossing van alle prak-
in hun offerten voor. Hierdoor ontstaat er
tische problemen die er tijdens de bouw
ruimte voor meer gevarieerde en creatieve
optreden.
oplossingen die beter aan de wensen en behoeften van de aanbestedende over-
KORTERE AANBESTEDINGSPROCEDURE
heid voldoen, of die deze behoeften en
Door ontwerp en bouw tegelijkertijd aan te
invullen.
wensen tegen een lagere kostprijs kunnen
VOORDELEN VAN DBf
7
OPTIMALISATIE VAN ONTWERP EN BOUW
aan te rekenen. Omdat hij dit weet, zal de
Door de integratie van ontwerp en bouw
prijs aanbieden, en zal hij alle mogelijke in-
kunnen de kandidaat-opdrachtnemers zoe-
spanningen leveren om tijdens het bouwpro-
ken naar mogelijkheden voor de optimalisa-
ces de risico’s en de kosten te beheersen. De
tie van ontwerp en bouw met als doel om
aanbestedende overheid heeft op voorhand
de totale ontwerp- en bouwkosten te mini-
een veel grotere zekerheid over de prijs die ze
maliseren. Bijvoorbeeld: het besteden van
zal moeten betalen. Ook zijn er veel minder
meer tijd aan het ontwerpwerk resulteert
discussies over verrekeningen.
opdrachtnemer in zijn offerte een realistische
vaak in een meer doordacht ontwerp dat In de klassieke werkwijze zijn ontwerp en
OPLEVERING OP TIJD EN IN ORDE
bouw gescheiden. Daardoor hebben ont-
De aanbestedende overheid betaalt slechts
werper en bouwer zowel minder motivatie
bij of na de oplevering van de infrastructuur
als minder mogelijkheden om voluit derge-
of het gebouw. De betaling is bovendien
lijke optimalisaties te benutten.
gekoppeld aan de mate waarin voldaan is
tegen lagere kosten gebouwd kan worden.
aan de in het contract bepaalde specifica-
8
VASTE PRIJS
ties en kwaliteitseisen. Daardoor betaalt de
Het DBf-contract bepaalt een vaste prijs voor
overheid enkel voor daadwerkelijk geleverd
de realisatie van de infrastructuur of het ge-
werk en geleverde kwaliteit, en is de op-
bouw. Slechts in uitzonderlijke, in het con-
drachtnemer bijzonder sterk gemotiveerd
tract gespecificeerde omstandigheden is de
om de infrastructuur of het gebouw op tijd
opdrachtnemer gerechtigd om meerkosten
en conform de specificaties op te leveren.
4
NADELEN VAN DBf
DBf heeft behalve voordelen ook een aantal
jecten zijn directe controle en flexibiliteit niet
nadelen.
nodig, zodat het gebrek eraan geen nadeel is. Als bij de aanvang van de aanbesteding
MINDER DIRECTE CONTROLE EN FLEXIBILITEIT
van het DBf-project de gewenste specificaties
Bij de aanbesteding kan de aanbestedende
zijn, en de externe randvoorwaarden voor de
overheid tussen de ontwerpen van de kan-
uitvoering van het project (vergunningsvoor-
didaat- opdrachtnemers kiezen. Eenmaal
waarden, bodemcondities,…) bekend zijn, is
de opdrachtnemer geselecteerd is, ligt het
er geen behoefte aan ingrijpende aanpassin-
ontwerp echter vast. Kleine, niet ingrijpende
gen tijdens de uitvoering van de opdracht, en
aanpassingen kunnen nog uitgevoerd wor-
vormen de kleinere directe controle en flexi-
den, maar fundamentele veranderingen zijn
biliteit bij DBf geen praktisch probleem.
van de infrastructuur of het gebouw duidelijk
niet meer mogelijk, tenzij in uitzonderlijke
Als de aanbestedende overheid echter
gevallen die in de DBf-overeenkomst strikt
haar wensen niet in duidelijke specificaties
omschreven zijn. In vergelijking met een klas-
kan vertalen, of als er bij de aanvang van
sieke aparte aanbesteding van ontwerp en
de aanbestedingsprocedure nog belang-
bouw beschikt de aanbestedende overheid
rijke onzekerheden over de externe rand-
in een DBf-project dus over minder directe
voorwaarden van het project zijn, vormt
controle over het ontwerp, en over minder
het gebrek aan flexibiliteit wel degelijk een
flexibiliteit om de specificaties tijdens de uit-
probleem, en moet er mogelijk van DBf af-
voering van de opdracht nog te veranderen.
gezien worden.
Minder directe controle en flexibiliteit zijn vlak van ontzorging, creativiteit en optimali-
HOGERE FINANCIERINGSKOSTEN
satie van ontwerp en bouw. Maar in vele pro-
De opdrachtnemer wordt bij DBf slechts bij
de keerzijde van de voordelen van DBf op
NADELEN VAN DBf
9
10
of na oplevering van de infrastructuur of
HOGERE OFFERTEKOSTEN
het gebouw betaald. Een klein deel van de
De kosten van het opstellen van een offerte
aannemingssom wordt mogelijk nog één of
voor een DBf/F-project zijn beduidend hoger
twee jaar later betaald, om een periode voor
dan bij voor een opdracht die enkel op de
het vaststellen en remediëren van eventuele
aanneming van werken slaat. De inschrij-
tekortkomingen te voorzien. De opdracht-
vers moeten als onderdeel van hun offerte
nemer moet dus de ontwerp- en bouwkos-
al een (voor)ontwerp van het te realiseren
ten voorfinancieren. De interest op deze
gebouw of infrastructuurwerk opmaken.
voorfinanciering moet terugverdiend wor-
Die ontwerpen moeten nog in niet volle-
den en verhoogt de kostprijs van het pro-
dig detail uitgewerkt zijn. Maar ze moeten
ject. Maar de voorfinanciering heeft meestal
wel al voldoende gedetailleerd zijn om een
slechts een korte duur (één tot twee jaar, en
evaluatie van de kwaliteit door de aanbeste-
voor een klein deel mogelijk nog een paar
dende overheid mogelijk te maken, en om
jaar langer), zodat de financieringskosten
de aannemingsprijs te kunnen bepalen die
beperkt blijven.
de inschrijver in zijn offerte zal aanbieden.
In geval van grote projecten met een
De hoge offertekosten hebben een ontra-
hoog investeringsbedrag en lange bouwtijd
dend effect op kandidaat-opdrachtnemers
kan de aanbestedende overheid overwegen
om aan de aanbestedingsprocedure deel
om een deel van de prijs eerder dan de ople-
te nemen. Daardoor zijn er vaak minder in-
vering te betalen. De opdrachtnemer moet
schrijvers wat een impact heeft op de on-
dan minder voorfinancieren. De keerzijde is
derlinge concurrentie en het verkrijgen van
dat de aanbestedende overheid meer moet
gevarieerde offerten.
voorfinancieren. Maar omdat de aanbeste-
De aanbestedende overheid kan het ont-
dende overheid meestal een lagere interest
radende effect van de offertekosten tegen-
moet betalen dan de private opdrachtnemer
gaan. Eén mogelijkheid is het toepassen van
is er toch een besparing.
een beperkte procedure met een preselectie
Als een deel van de prijs voor de opleve-
van de kandidaten. Slechts een gelimiteerd
ring betaald wordt, moeten de tussentijdse
maar toch voldoende groot aantal kandida-
betalingen gekoppeld worden aan mijl-
ten, geselecteerd op basis van technische
palen, waarop een duidelijk afgebakende
bekwaamheid en financiële draagkracht,
fase van de werken in overeenstemming
wordt uitgenodigd om een offerte in te die-
met de kwaliteitseisen afgerond is. Zo niet
nen. In de meeste gevallen volstaan drie tot
wordt een van de voordelen van DBf, na-
vijf kandidaten om voldoende onderlinge
melijk het feit dat er enkel voor daadwer-
concurrentie en gevarieerde offerten te ver-
kelijk geleverde kwaliteit betaald wordt,
krijgen, terwijl elke kandidaat toch een be-
ondergraven.
hoorlijke winstkans heeft en bereid is om in
de opstelling van een kwaliteitsvolle offerte
in functie van onderhoudsgemak). Dergelijke
te investeren.
synergievoordelen worden enkel benut in de mate dat de aanbestedende overheid ze zelf
GEEN OPTIMALISATIE VAN ONDERHOUD EN LEVENSCYCLUSKOSTEN
bedenkt en in het bestek oplegt.
Onderhoud valt buiten de scope van een
derhoud (en eventueel beheer en exploi-
DBf-project. De kandidaat-opdrachtnemers
tatie) wel opgenomen zijn, zoals DBM en
hebben daardoor geen prikkel om te zoeken
DBFM(O). Het is geen nadeel ten opzichte
naar synergievoordelen tussen ontwerp en
van een klassieke gescheiden aanbesteding
bouw enerzijds en onderhoud en beheer an-
van ontwerp, bouw en onderhoud. De op-
derzijds die de levenscycluskosten van het ge-
drachtnemers van deze aparte opdrachten
bouw of infrastructuurwerk kunnen verlagen
hebben net zomin als bij DBf een motivatie
(bijvoorbeeld vormgeving en materiaalkeuze
om synergievoordelen na te streven.
Dit nadeel van DBf bestaat enkel ten opzichte van contractvormen waarin on-
NADELEN VAN DBf
11
5
EXTRA VOOR- EN NADELEN VAN DBF
Ter herinnering: in een DBf-project met
enboven heeft DBF ten opzichte van DBf
korte financieringsperiode wordt de op-
een paar extra voor- en nadelen.
drachtnemer bij de oplevering van het ge-
enkel gedurende de bouwperiode finan-
ALTERNATIEVE FINANCIERINGS MOGELIJKHEDEN
cieren. In een DBF-project met lange finan-
Financiering in het kader van een DBF-con-
cieringsperiode betaalt de aanbestedende
tract biedt aan de aanbestedende overheid
overheid de opdrachtnemer in vaste peri-
een extra financieringsoptie bovenop de klas-
odieke schijven (maandelijks, trimestrieel
sieke vormen van financiering van openbare
of jaarlijks naargelang de contractuele be-
investeringsprojecten (d.w.z. eigen middelen,
palingen) gespreid over een lange periode.
investeringskredieten verstrekt door banken
De afbetalingsperiode begint vanaf de op-
of uitgifte van overheidsobligaties).
bouw of de infrastructuur volledig betaald. De opdrachtnemer moet het project dus
levering van het gebouw of de infrastruc-
Deze extra optie heeft wel een prijskaart-
tuur. De lengte van de afbetalingsperiode
je. Financiering in het kader van een DBF-
wordt meestal afgestemd op de afschrij-
contract is bijna altijd duurder dan de klas-
vingsperiode van het project, en bedraagt
sieke financieringsvormen (zie verder).
dus gewoonlijk 15-20 jaar. De opdrachtnemer financiert het project gedurende deze periode. Terwijl DBf met een sleutel-op-de-deur-
Als het DBF-contract aan de voorwaarden
formule vergeleken kan worden, lijkt DBF
van onroerende leasing in de BTW-wetge-
op een koop op afbetaling.
ving voldoet1 en als dusdanig gestructureerd
Alle voor- en nadelen van DBf die eerder beschreven zijn, gelden ook voor DBF. Daar-
12
VERMIJDEN VAN VOOR FINANCIERING VAN BTW
wordt, wordt de betaling van de BTW over de duur van het contract gespreid.
Deze mogelijkheid is enkel beschikbaar voor
klassieke overheidsopdracht voor de uitvoe-
aanbestedende overheden die belasting-
ring van werken), moet ze bij de oplevering
plichtige voor de BTW zijn, en die de be-
de BTW betalen, terwijl de recuperatie ervan
taalde BTW op het voor hen gebouwde on-
enkele maanden op zich kan laten wachten.
roerende goed toch al kunnen recupereren
Ze moet dus de BTW een paar maanden
(ongeacht de gekozen financieringswijze).
voorfinancieren. Bij een onroerende leasing
Toch kan er een beperkt voordeel zijn. Als de
wordt deze voorfinanciering vermeden, of
aanbestedende overheid zelf een financie-
minstens in de tijd uitgesmeerd.2
ring afsluit (zoals bij DBf-projecten of bij een
HOGERE FINANCIERINGSKOSTEN 1 De voorwaarden zijn vastgelegd in artikel 1 van het Koninklijk Besluit nr. 30 van 29 december 1992; gewijzigd door het Koninklijk Besluit van 10 januari 2005. Samengevat betreft het de volgende voorwaarden: (1) De onroerende goederen moeten volgens de specifieke aanwijzingen van de toekomstige leasingnemer (d.w.z. van de aanbestedende overheid) opgericht worden. (2) De leasingnemer moet belastingplichtige voor de BTW zijn. (3) Het leasingcontract is niet opzegbaar. (4) De eigendom van het goed wordt niet aan de leasingnemer overgedragen. (5) De leasingnemer heeft een aankoopoptie aan het einde van de overeenkomst. (6) De betaalde leasingvergoedingen (kapitaal- en interestcomponenten) moeten het de leasinggever mogelijk maken om binnen een periode van ten hoogste 15 jaar de hoofdsom van het geïnvesteerde kapitaal weer samen te stellen (met uitzondering van de eventuele uitgaven voor de aankoop van gronden). Deze laatste voorwaarde is ingevoerd om misbruik tegen te gaan (zie ook volgende voetnoot).
Financiering door de opdrachtnemer in het kader van een DBF-contract is minstens
2 Voor de volledigheid moet vermeld worden dat het toch mogelijk is om met onroerende leasing de BTWkosten te verlagen, namelijk door een deel van de aannemingssom in een aankoopoptie op te nemen. Bij het lichten van de optie valt het gebouw onder het registratiestelsel, maar aanbestedende overheden zijn vaak vrijgesteld van het betalen van registratierechten. Om misbruik tegen te gaan heeft de wetgever de toepasbaarheid van deze mogelijkheid echter sterk ingeperkt. Daardoor is het voordeel klein, en wordt het meestal door de hogere financieringskosten van een onroerende leasing gecompenseerd.
EXTRA VOOR- EN NADELEN VAN DBF
13
even duur en meestal beduidend duurder
staan geen wezenlijke extra efficiëntievoor-
dan financiering door middel van klassieke
delen ten opzichte van diegene die DBf al
bankleningen die de aanbestedende over-
oplevert. Bovendien is de financiering door
heid rechtstreeks afsluit. De grotere com-
de private opdrachtnemer niet ESR-neu-
plexiteit van een DBF-financiering en het ex-
traal.4 Dit betekent dat de investeringskos-
tra risico dat de financier ten aanzien van de
ten van een DBF-project meteen volledig
opdrachtnemer loopt, vertalen zich in een
in het jaarlijks begrotingsresultaat en in de
hogere interestvoet.
schuld van de aanbestedende overheid op-
3
In het geval van een DBf-project zijn de
genomen moeten worden, ook al worden
meerkosten wegens de korte financierings-
ze privaat gefinancierd. Een DBF-project
duur beperkt. De prefinanciering gedurende
onderscheidt zich op dat vlak niet van een
de bouwperiode door de opdrachtnemer
DBf-project of van een klassieke overheids-
is bovendien noodzakelijk om één van de
opdracht gefinancierd met eigen middelen,
belangrijke efficiëntievoordelen van DBf te
een banklening of een obligatielening.5
verkrijgen. Namelijk het feit dat de aanbestedende overheid enkel voor daadwerkelijk
GEBREK AAN CONCURRENTIE
geleverde kwaliteit betaalt, waardoor de op-
De kandidaat-opdrachtnemers moeten over
drachtnemer extra geprikkeld is om de infra-
een voldoende sterke financiële draagkracht
structuur of het gebouw tijdig en conform de
beschikken om een langdurige financiering
gevraagde specificaties op te leveren.
tegen aanvaardbare voorwaarden te kun-
Bij DBF zijn de meerkosten wegens de
nen aanbieden. Daardoor kan er minder
lange financieringsperiode veel groter. Te-
concurrentie zijn en kan er minder variatie
genover deze hogere financieringkosten
zijn in de offertes.
3 Dit is zelfs het geval bij aanbestedende overheden die een grote schuldenlast hebben, en daardoor al een relatief hoge interestvoet moeten betalen. Uiteindelijk wordt het DBF-project afbetaald door de aanbestedende overheid. De kredietwaardigheid van het DBFproject kan dus nooit groter zijn dan de kredietwaardigheid van de aanbestedende overheid zelf. Maar door de extra complexiteit en het extra risico ten aanzien van de opdrachtnemer kan ze wel kleiner zijn.
5 Een DBF-project is op deze punten wezenlijk verschillend van een DBFM-project, waarin ook het onderhoud in het contract inbegrepen is. In een DBF-project eindigt de uitvoering van de opdracht bij de oplevering van de infrastructuur of het gebouw. Vanaf dan heeft de opdrachtnemer geen verantwoordelijkheden meer (behalve de gewone wettelijke aansprakelijkheid). In een DBFM-project blijft de opdrachtnemer echter gedurende een lange periode verantwoordelijk voor het in goede staat houden van het gebouwde object. Een langdurige private financiering geeft dan de financiële prikkel aan de opdrachtnemer om gedurende de volledige contractperiode de gevraagde specificaties en kwaliteitseisen na te leven (en niet enkel tot de oplevering). Ook zijn DBFM-projecten, mits aan bepaalde voorwaarden voldaan is, wel ESR-neutraal.
4 ESR staat voor ‘Europees Stelsel van Rekeningen’, waarin regels voor de behandeling van overheidsuitgaven en overheidsschuld opgenomen zijn. Zie ook Steven Ducatteeuw (2005), Publiek-private samenwerking en ESR–neutraliteit, Vlaams Kenniscentrum PPS.
14
6
AFWEGING VAN VOOREN NADELEN
WANNEER KIEZEN VOOR DBF?
betrekking tot het te realiseren gebouw of
Uit de voorgaande presentatie van voor- en
infrastructuurwerk onvoldoende duidelijk
nadelen blijkt dat DBf vaak een goed idee
zijn om in stabiele outputspecificaties vast te
is. In vergelijking met een klassieke, aparte
leggen. Er is dan een significante kans dat
aanbesteding en uitvoering van ontwerp
de outputspecificaties nog ingrijpend zullen
en bouw biedt een DBf-contract met kort-
veranderen. In een DBf-project is het moei-
lopende financiering in de meeste projec-
lijk om dergelijke wijzigingen na de start van
ten vele voordelen voor de aanbestedende
de aanbestedingsprocedure en de publicatie
overheid (ontzorging, kortere doorlooptijd,
van het bestek nog door te voeren.
meer creatieve en efficiënte oplossingen,
Een tweede reden is dat de externe rand-
oplevering binnen termijn en voor een vaste
voorwaarden van het project nog onvol-
prijs), terwijl daar geen significante nade-
doende zeker zijn. Deze onzekerheden kun-
len tegenover staan. Of de aanbestedende
nen leiden tot de noodzaak om tijdens de
overheid kan de eventuele nadelen (hogere
uitvoering van het project ingrijpende aan-
financierings- en offertekosten) door mid-
passingen op vlak van ontwerp en bouw-
del van gepaste bepalingen in het bestek
methoden door te voeren met gevolgen
beheersen.
voor de kostprijs en de tijdsplanning. Twee
Voor sommige projecten is de keuze voor
voorbeelden dringen zich op: de aanwezig-
DBf minder evident. Het gaat vooral om
heid van vergunningsrisico’s en van bodem-
projecten waarin de aanbestedende over-
risico’s. De gevolgen van deze en soortge-
heid een behoefte aan directe controle en
lijke risico’s in DBf-projecten worden in de
flexibiliteit heeft. Daarvoor kunnen er twee
onderstaande kadertekst besproken.
redenen zijn.
In al deze en soortgelijke gevallen moet de
Een eerste reden is dat de noden en wen-
aanbestedende overheid kiezen tussen toch
sen van de aanbestedende overheid met
met DBf door te gaan en de nadelen daarvan
AFWEGING VAN VOOR- EN NADELEN
15
VERGUNNINGSRISICO’S EN BODEMRISICO’S IN DBF-PROJECTEN In een klassieke aparte uitvoering van ontwerp
bepaalt dat de opdrachtnemer het vergunnings-
en bouw wordt de aanbestedingsprocedure voor
risico toch volledig moet dragen. De opdrachtne-
de selectie van een aannemer voor de uitvoering
mer zal slechts bereid zijn om dit in grote mate
van de werken pas gestart nadat voor het ont-
onbeheersbare risico op zich te nemen mits de
werp een bouwvergunning verkregen is. In een
bijtelling van een hoge risicomarge in zijn prijs,
DBf-project is de opdrachtnemer vaak verant-
waardoor het project voor de aanbestedende
woordelijk voor het aanvragen en verkrijgen van
overheid duur wordt.
een bouwvergunning voor het ontwerp dat hij in
Een tweede optie is dat de aanbestedende
zijn offerte voorgesteld heeft en op basis waar-
overheid een deel van het vergunningsrisico te-
van hij de opdracht gewonnen heeft. Er is dus
rugneemt. Ze zal dan in bepaalde, in het contract
een risico dat de bouwvergunning geweigerd
omschreven gevallen toch de meerkosten van
wordt en het ontwerp aangepast moet worden.
ontwerp en bouw vergoeden, en een vertraging
In principe ligt het vergunningsrisico bij de
van de oplevering aanvaarden. Het gevolg is ech-
opdrachtnemer. Als de vergunning geweigerd
ter dat de voordelen van DBf ondergraven wor-
wordt, moet de opdrachtnemer op eigen kos-
den. Het contract wordt complexer. Er is minder
ten het ontwerp aanpassen om het vergunbaar
zekerheid over de uiteindelijke prijs en de kans op
te maken, zonder daarbij van de contractueel
discussies over verrekeningen neemt terug toe.
opgelegde specificaties en kwaliteitseisen af te
Ten slotte kan men teruggrijpen naar een klas-
wijken. De opdrachtnemer moet ook de even-
sieke aparte aanbesteding en uitvoering van
tuele meerkosten van de bouw dragen, evenals
ontwerp en bouw. Als de vergunningsproblema-
de contractueel bepaalde boetes voor een laat-
tiek te complex en onvoorspelbaar is, is dit de
tijdige oplevering.
enige werkbare oplossing.
Opdrachtnemers zijn zeer goed in staat om
Een zeer gelijkaardige situatie doet zich bij
dat vergunningsrisico op zich te nemen en op-
bodemrisico’s voor. De opdrachtnemer moet de
timaal te beheersen op voorwaarde dat de eisen
infrastructuur of het gebouw voor een vaste
waaraan een ontwerp moet voldoen om een
prijs bouwen en draagt dus het kostenrisico.
vergunning te verkrijgen duidelijk zijn. Dit houdt
Opdrachtnemers zijn zeer goed in staat om het
onder meer in dat het te bouwen object ondub-
kostenrisico op zich te nemen en optimaal te be-
belzinnig verenigbaar is met de in voege zijnde
heersen op voorwaarde dat de fysieke randvoor-
ruimtelijke structuur- en uitvoeringsplannen.
waarden, waaronder de bodemcondities, op het
Als aan deze voorwaarde niet voldaan is, ligt
moment van de aanbesteding goed gekend zijn.
het vergunningsrisico in grote mate buiten de
Als aan deze voorwaarde echter niet voldaan is,
controle van de opdrachtnemer. Er zijn dan drie
moet weer tussen één van de drie hierboven be-
opties. De eerste optie is dat het DBf-contract
schreven opties gekozen worden.
te beheersen en te aanvaarden, of terug te
ring gevonden kan worden. In dat geval zijn
grijpen naar een klassieke gescheiden aanbe-
de hogere financieringkosten van DBF de
steding van ontwerp en bouw. Soms ligt de
noodzakelijke prijs die betaald moet worden
beste keuze meteen voor de hand. In andere
om het project toch te kunnen uitvoeren.
gevallen vereist ze een meer diepgaande vergelijking van de voor- en nadelen van beide
ANDERE OPTIES
opties. Het Kenniscentrum beschikt over een
Er zijn nog andere aanbestedingsvormen
instrument, de Meerwaardetoets, dat bij
dan de klassieke gescheiden aanbeste-
deze vergelijking kan helpen.
ding van ontwerp en bouw, DBf en DBF. In sommige projecten kan het voordelig
WANNEER KIEZEN VOOR DBF?
zijn om nog verder dan DBf/DBF te gaan,
DBF (met lange financieringsperiode en in
en ook onderhoud (Maintenance) in de
de tijd gespreide betaling)is slechts in uit-
opdracht te integreren. Hierdoor kunnen
zonderlijke situaties aangewezen. Er zijn
synergievoordelen tussen ontwerp, bouw
twee gevallen waarin DBF overwogen kan
en onderhoud benut worden, en heeft de
worden. Ten eerste wanneer er redenen zijn
opdrachtnemer een prikkel om te streven
om aan te nemen dat de nadelen van DBF
naar een minimalisering van de kosten over
(hogere financieringkosten en mogelijks be-
de gehele levenscyclus van het gebouw of
perktere concurrentie) zich niet of slechts in
infrastructuurwerk.
geringe mate zullen voordoen. In dat geval
Voor de integratie van ontwerp, bouw en
worden de nadelen mogelijk gecompen-
onderhoud zijn er twee mogelijkheden: zon-
seerd door de beperkte voordelen op gebied
der financiering op lange termijn (DBM) of
van ontzorging (de aanbestedende overheid
met financiering op lange termijn (DBFM).
moet zelf geen financiering aantrekken) en
Over beide contracttypes heeft het Kennis-
voorfinanciering van BTW. Ten tweede wan-
centrum aparte publicaties uitgegeven. Bij
neer het project maatschappelijk zeer be-
de afweging tussen al deze contractvormen
langrijk is en er geen rechtstreekse financie-
is de Meerwaardetoets eveneens van dienst.
AFWEGING VAN VOOR- EN NADELEN
17
7
18
DBf/DBF PRAKTISCH
WELKE GUNNINGSWIJZE?
De invoering van een extra selectiestap ver-
Een DBf-opdracht behelst ontwerp en
lengt de aanbestedingsprocedure. Niettemin
bouw en financiering tijdens de bouw. Eén
is ze aanbevolen als de aanbestedende over-
van de voordelen van DBf is de ruimte die
heid verwacht dat anders een te groot aantal
gecreëerd wordt voor het voorstellen van
kandidaten een offerte zal indienen, met alle
meer gevarieerde en creatieve, maar ter-
nadelige gevolgen van dien zoals: overma-
zelfdertijd geïntegreerde oplossingen. Dit
tige duplicering van ontwerpkosten, grotere
veronderstelt dat de aanbestedende over-
kosten voor de evaluatie en administratieve
heid de offerten zowel op prijs als kwaliteit
behandeling van de offerten, en een lagere
kan beoordelen.
motivatie van de kandidaten om voldoende
De eenvoudige aanbesteding, waarin een
inspanningen aan de offerte te besteden. De
opdracht enkel op basis van de laagste prijs
wetgeving bepaalt dat bij een beperkte pro-
gegund wordt, is bijgevolg niet geschikt
cedure minimaal vijf kandidaten geselecteerd
voor een DBf-project. Voor de meeste pro-
moeten worden, voor zover er voldoende
jecten is de aangewezen gunningswijze de
kandidaten zijn die de minimale selectie-ei-
offerteaanvraag. Binnen deze gunnings-
sen nakomen. Vijf kandidaten volstaan in de
wijze is er een keuze tussen een open (of
meeste gevallen om een voldoende onder-
algemene) en een beperkte procedure. In
linge concurrentie en gevarieerde offerten te
een open procedure mogen alle kandidaat-
verkrijgen. Het is dus meestal niet nodig om
opdrachtnemers die aan de in het bestek
een groter dan het wettelijk minimaal vereis-
gespecificeerde selectie-eisen voldoen, een
te aantal kandidaten te selecteren.
offerte indienen. In een beperkte procedure
Een bijzondere vorm van de offerteaan-
is een preselectiefase voorzien. Enkel de
vraag was tot voor kort de wedstrijdoffer-
geselecteerde kandidaten worden uitgeno-
teaanvraag. Hierbij stelde de aanbesteden-
digd om een offerte in te dienen.
de overheid een jury voor de beoordeling
van de ontwerpen aan. Onder het regime
besteding van DBf-contracten is daarom in
van de Overheidsopdrachtenwet van 15 juni
principe enkel zinvol indien de mogelijkheid
2006 is deze aanbestedingsvorm herdoopt
om ontwerpen te verfijnen van wezenlijk
als de ‘werkenwedstrijd’.
belang voor het project is of indien er an-
Voor meer complexe opdrachten kan een
dere bijzondere redenen voorhanden zijn.
beroep gedaan worden op de concurren-
Voor DBF-projecten met lange(re) fi-
tiedialoog of op de onderhandelingspro-
nancieringsduur heeft de wetgever een
cedure. Het voordeel van deze procedures
specifieke contractvorm voorzien: de pro-
is dat ze meerdere fazen hebben (respectie-
motieopdracht voor werken. De pro-
velijk dialoog- en onderhandelingsronden).
motieopdracht kan op verschillende wijzen
Er is dus gelegenheid om de door de kandi-
gegund worden: open of beperkte offer-
daten ingediende ontwerpen nog te verfij-
teaanvraag,
nen. De wetgeving legt strikte voorwaarden
concurrentiedialoog. De wetgever laat ook
voor de toepassing van deze procedures
verschillende mogelijkheden voor de juridi-
op. De concurrentiedialoog is enkel toege-
sche vorm van de promotieovereenkomst
laten voor een “bijzonder ingewikkelde op-
open, waaronder huur, onroerende leasing,
dracht”, en de onderhandelingsprocedure
terbeschikkingstelling tegen betaling van
enkel voor (onder meer) werken “waarvan
annuïteiten, en de toekenning van zakelijke
de aard of de onzekere omstandigheden
rechten.
onderhandelingsprocedure,
verhinderen op voorhand een globale prijs vast te stellen”. De concurrentiedialoog en de onderhan-
EEN GOED BESTEK IS HET HALVE WERK
delingsprocedure zijn beduidend complexer
In een DBf/DBF-project heeft de aanbeste-
en nemen meer tijd in beslag dan de of-
dende overheid geen directe invloed op het
ferteaanvraag. Hun toepassing bij de aan-
ontwerp van het te realiseren object, want
DBf/DBF PRAKTISCH
19
de opmaak van het ontwerp wordt toever-
nen doen, de opdrachtnemer bepaalt ‘hoe’.
trouwd aan de opdrachtnemer die het ob-
De outputspecificaties moeten evalueer-
ject ook zal bouwen. Daarom is de opstel-
baar zijn. Ze vormen immers de basis voor
ling van het bestek voor de aanbestedende
de evaluatie van de offerten (offerten die
overheid de meest cruciale fase van het DBf/
niet aan de specificaties voldoen, worden
DBF-project. In het bestek legt de aanbeste-
uitgesloten) en de betaling door de aanbe-
dende overheid haar behoeften en wensen
stedende overheid bij de oplevering (enkel
met betrekking tot het project vast. Op basis
een volledige betaling als aan alle specifica-
van deze neergeschreven wensen en be-
ties voldaan is).
hoeften zal de opdrachtnemer de infrastruc-
Het opstellen van outputspecificaties is
tuur of het gebouw ontwerpen en bouwen.
niet eenvoudig. Er zijn twee valkuilen. De
De duidelijkheid en volledigheid van het be-
eerste valkuil is het onvoldoende precies
stek is de belangrijkste factor die bepaalt in
en volledig beschrijven van de specificaties.
welke mate en tegen welke prijs de aanbe-
Het resultaat is dat de door de kandidaten
stedende overheid haar behoeften en wen-
aangeboden ontwerpen de verwachtingen
sen ingevuld zal zien. Het is dus meer dan
van de aanbestedende overheid niet inlos-
de moeite waard om er voldoende aandacht
sen (of soms zelfs ongewenste oplossingen
aan te besteden.
aangeboden worden). De tweede valkuil is
Hieronder worden een aantal aandachts-
daarentegen het te gedetailleerd omschrij-
punten bij de opstelling van het bestek
ven van de specificaties, waardoor er geen
belicht.
ruimte voor de creativiteit van de kandidaatopdrachtnemers meer is, en één van de
OUTPUTSPECIFICATIES
belangrijkste voordelen van DBf/DBF komt
Het belangrijkste onderdeel van een bestek
te vervallen. Bovendien opent dit de deur
van een DBf/DBF-project zijn de outputspe-
voor claims voor meerwerken als tijdens de
cificaties. Hierin beschrijft de overheid haar
uitvoering de specificaties iets moeten wij-
eisen en wensen met betrekking tot het te
zigen ten opzichte van wat in het bestek
realiseren object. Die eisen moeten output-
staat. Aanbestedende overheden kunnen
en functiegericht zijn. Dit wil zeggen dat de
bij het Kenniscentrum terecht voor advies
outputspecificaties beschrijven welke func-
en documentatie over de opstelling van
ties het object moet kunnen vervullen en
outputspecificaties.
met welke kwaliteitseisen, maar dat ze geen immers de verantwoordelijkheid van de op-
RANDVOORWAARDEN DUIDELIJK
drachtnemer. In het kort: de aanbestedende
De opdrachtnemer moet het project ontwer-
overheid bepaalt ‘wat’ het object moet kun-
pen en bouwen voor de vaste prijs en volgens
ontwerp mogen opleggen. Dat laatste is
20
de termijn die hij in zijn offerte aangeboden
voldoen”). De overige gegevens worden
heeft. De opdrachtnemer draagt dus de ri-
ter kennisgeving in het informatiedossier
sico’s van overschrijdingen van de bouwkos-
opgenomen.
ten en de bouwtermijn. Hij is bereid en zeer goed in staat om deze risico’s te dragen en
GUNNINGSCRITERIA
te beheersen op voorwaarde dat alle externe
Naast de outputspecificaties zijn de gun-
randvoorwaarden van het project duidelijk
ningscriteria
zijn. De aanbestedende overheid moet die
waarmee de aanbestedende overheid haar
duidelijkheid verschaffen voor de aanbeste-
wensen en behoeften aan de kandidaat-op-
ding van het DBf/DBF-project aanvangt.
drachtnemers kenbaar maakt. De gunnings-
een
belangrijk
instrument
Twee eerder genoemde externe risico’s
criteria bepalen hoe de offerten beoordeeld
zijn in dat verband bijzonder belangrijk: ver-
zullen worden. De kandidaat- opdrachtne-
gunningen en bodemcondities. De bouw-
mers zullen hun ontwerpen vormgeven om
en milieuvergunningen moeten nog niet
zo hoog mogelijk op de gunningscriteria te
verkregen zijn, want de opdrachtnemer kan
scoren. Op deze wijze stuurt de aanbeste-
pas na de opstelling van zijn ontwerp deze
dende overheid de offerten, zodat ze zo vol-
vergunning aanvragen. Maar de aanbeste-
ledig mogelijk op haar wensen en behoef-
dende overheid moet er wel voor zorgen
ten inspelen. De aanbestedende overheid
dat wat ze vraagt vergunbaar is. Dit houdt
heeft er dus alle belang bij om de gunnings-
onder meer in dat het te realiseren object
criteria zo duidelijk mogelijk te beschrijven.
verenigbaar is met de in voege zijnde ruimtelijke structuur- en uitvoeringsplannen. Als er vermoedens van kostenverhogende
Onderscheid tussen minimumeisen en gunningscriteria
bodemcondities zijn (ongunstige bodem,
Bij de definiëring van haar wensen en be-
vervuiling, aanwezigheid van archeologi-
hoeften moet de aanbestedende overheid
sche resten) moet de aanbestedende over-
een onderscheid maken tussen minimum-
heid het nodige vooronderzoek verrichten
eisen en gunningscriteria. De minimumei-
en de resultaten daarvan in het bestek op-
sen zijn de eisen waaraan de offerte en het
nemen. Anders kan de opdrachtnemer geen
voorgestelde ontwerp in elk geval moeten
goede prijs bepalen.
voldoen. Offerten die niet aan de minimum-
De randvoorwaarden worden op twee
eisen voldoen, zijn niet regelmatig en wor-
plaatsen in het bestek verwerkt. De dwin-
den van de verdere beoordeling uitgesloten.
gende randvoorwaarden worden bij de
De belangrijkste verzameling van minimum-
outputspecificaties gevoegd (verwoord in
eisen zijn de outputspecificaties.
outputtermen, zoals “het gebouw moet
De gunningscriteria betreffen wensen en
aan de stedenbouwkundige voorschriften
behoeften waarvan de wijze en mate van
DBf/DBF PRAKTISCH
21
invulling in de offerten door de kandidaten
belangrijk voor de juridische correctheid
zelf bepaald mogen worden. Ten eerste
van de aanbestedingsprocedure, maar
gaat het om bepaalde outputs waarbij de
ook om te bereiken dat de offerten aan
aanbestedende overheid ook in een meer
de wensen en behoeften van de aanbe-
dan minimale invulling geïnteresseerd is.
stedende overheid beantwoorden.
De minimale eisen worden dan in de outputspecificaties gedefinieerd, en de out-
Afweging tussen prijs en kwaliteit
puts boven de minimale eisen vormen een
De offerten worden beoordeeld op prijs en
gunningscriterium. Voor andere wensen
kwaliteit. Het relatieve gewicht dat bij de
en behoeften is het moeilijk om een mini-
beoordeling aan het prijscriterium enerzijds
maal niveau van invulling vast te leggen.
en de kwaliteitscriteria anderzijds toege-
Deze wensen en behoeften moeten door
kend wordt, zal de offerten sturen. Als de
middel van gunningscriteria meegenomen
prijs een groot gewicht in de beoordeling
worden.
heeft, zullen de kandidaat-opdrachtnemers
Bij het vastleggen van de minimale eisen
kostenefficiënte ontwerpen aanbieden die
en de gunningscriteria moeten de volgende
juist aan de minimale eisen voldoen. Als de
punten in acht genomen worden.
kwaliteitscriteria een groter gewicht heb-
›› Leg de minimumeisen op een realistisch
ben, zal zich dat vertalen in duurdere ont-
niveau. Anders bestaat het risico dat geen
werpen met meer aandacht voor de kwa-
of slechts één inschrijver een regelmatige
liteitsaspecten die door de kwaliteitscriteria
offerte indient en heeft de aanbesteden-
gemeten worden.
de overheid geen keuzemogelijkheden.
22
Niet alleen de gewichten hebben een im-
›› Overdrijf niet met het aantal gunningscri-
pact op de afweging tussen prijs en kwali-
teria. Leg zoveel mogelijk eisen in de out-
teit, maar ook de wiskundige vorm van de
putspecificaties vast en reserveer de gun-
formule die gehanteerd wordt om de in-
ningscriteria voor de aspecten waarvoor
gediende prijzen te vertalen in punten, die
extra kwaliteit nagestreefd wordt.
vervolgens bij de kwaliteitspunten opgeteld
›› Beschrijf de gunningscriteria in specifieke
worden om de totale score van de offerte te
en evalueerbare termen. Dit betekent
berekenen. Het is aanbevolen dat de aanbe-
niet dat de criteria altijd kwantitatief
stedende overheid bij de opstelling van het
meetbaar moeten zijn. Maar hun defini-
bestek enkele simulaties van de door haar
tie moet voldoende specifiek zijn zodat
gekozen formule uitvoert om te verifiëren
de kandidaat-opdrachtnemers duidelijk
dat de gewichten van prijs- en kwaliteits-
weten hoe de criteria beoordeeld zul-
criteria evenwichtig gekozen zijn. De impli-
len worden, en welke aspecten daarbij
ciete waarde van een kwaliteitspunt in euro
bekeken zullen worden. Dit is niet enkel
moet ongeveer gelijk zijn aan de extra prijs
die de aanbestedende overheid voor de ex-
aan de ontwerpcreativiteit, of vermoedt
tra kwaliteit wil betalen.
dat er anders te weinig kandidaten aan de aanbestedingsprocedure zullen deelnemen.
ONTWERPVERGOEDING
Dergelijk vermoeden kan gebaseerd zijn op
De relatief hoge kosten voor het opstellen
signalen uit de markt of op de kenmerken
van een offerte voor een DBf/DBF-project
van het project (bijvoorbeeld een complex
hebben twee gevolgen. Ten eerste hebben
project dat relatief veel ontwerpwerk in
ze een ontradend effect op kandidaat-op-
verhouding tot de waarde van de opdracht
drachtnemers om aan de aanbestedings-
vraagt).6
procedure deel te nemen. Daardoor zijn er
De ontwerpvergoeding moet niet nood-
mogelijk te weinig inschrijvers om voldoen-
zakelijk alle ontwerpkosten van de inschrij-
de onderlinge concurrentie en gevarieerde
vers dekken. Voor inschrijvers vormen out-
offerten te verkrijgen. Ten tweede trachten
of-pocketkosten (bijvoorbeeld het ereloon
de inschrijvers de offertekosten zo veel mo-
van externe architecten) een veel grotere
gelijk te beperken. Dit vertaalt zich in de
belemmering dan interne personeelskosten.
kwaliteit en de mate van uitwerking van de
De hoogte van ontwerpvergoeding kan in
ingediende ontwerpen. De onderlinge con-
functie van het vermoedelijke bedrag van
currentie stelt wel grenzen aan de bespa-
deze out-of-pocketkosten bepaald worden.
ringen die kandidaten zich op het ontwerp
Het aantal kandidaten waaraan een ont-
kunnen veroorloven zonder hun winstkan-
werpvergoeding betaald wordt, moet ook
sen te hypothekeren. De sterkte van dit
beperkt worden. Dat kan door het hante-
tweede effect is dus nauw gerelateerd aan
ren van een beperkte procedure (waarin
het eerste effect.
het aantal kandidaten dat een offerte mag
Om de kandidaat-opdrachtnemers te
indienen, gelimiteerd is), of door in het be-
stimuleren om deel te nemen en een kwa-
stek te bepalen dat enkel de drie tot vijf best
liteitsvol ontwerp op te maken, kan een
gerangschikte offerten (na de winnaar) een
ontwerpvergoeding voorzien worden. Dit houdt in dat de aanbestedende overheid een vergoeding betaalt aan kandidaten die een geldige offerte ingediend hebben, maar de opdracht niet gewonnen hebben. De betaling van een ontwerpvergoeding verhoogt de directe kosten van de aanbestedingsprocedure voor de overheid. Ze moet enkel voorzien worden als de aanbestedende overheid een groot belang hecht
6 In Nederland beslisten aanbestedende overheden om ontwerpvergoedingen te voorzien nadat bleek dat bij de aanbesteding van PPS-projecten steeds ongeveer dezelfde, vrij beperkte groep van ondernemingen een offerte indienden. Men vond dat de concurrentiedruk en de keuzemogelijkheden onvoldoende groot waren. De invoering van ontwerpvergoedingen heeft inderdaad de belangstelling van inschrijvers voor PPSprojecten gevoelig vergroot. In Vlaanderen wordt op dit moment voor de meeste projecten nog geen gebrek aan belangstelling van inschrijvers ervaren.
DBf/DBF PRAKTISCH
23
ontwerpvergoeding zullen ontvangen. Ont-
Het uitstel van de betaling verhoogt de
werpen die niet aan de minimale kwaliteit-
financieringskosten omdat de opdracht-
seisen voldoen, moeten in ieder geval van
nemer de investeringen gedurende een
een vergoeding uitgesloten worden.
langere periode moet voorfinancieren. De omvang van de uitgestelde betaling en de
24
BETALINGSMECHANISME
duur van het uitstel moeten daarom beperkt
Eén van de essentiële kenmerken van een
worden tot wat nodig is om het gewenste
DBf-project is dat de opdrachtnemer pas
effect te verkrijgen. De duur moet volstaan
betaald wordt bij de (voorlopige) opleve-
om de meeste niet meteen zichtbare gebre-
ring/beschikbaarheid van het gebouw of
ken te ontdekken, en het bedrag mag niet
infrastructuurwerk in overeenstemming met
veel groter dan de verwachte herstelkosten
de contractueel vastgelegde outputspecifi-
zijn. Over het algemeen volstaat een uitstel
caties. Daardoor wordt de opdrachtnemer
van 5 tot 10% van de prijs van de opdracht
aangespoord om het project tijdig en con-
voor een periode van 1 tot 2 jaar.
form de specificaties uit te voeren. Dit be-
Een andere optimalisatie bestaat daar-
talingsprincipe kan verder geoptimaliseerd
entegen uit het vervroegen van een deel
worden.
van de betalingen om de financieringskos-
Bij de (voorlopige) oplevering zijn er vaak
ten van de opdrachtnemer te verlagen. In
nog minder belangrijke tekortkomingen
geval van grote projecten met een hoog
die in de maanden nadien geremedieerd
investeringsbedrag en een lange bouwtijd
moeten worden. Andere tekortkomingen
kan dit significante besparingen opleveren.
worden slechts enige tijd na de oplevering
De tussentijdse betalingen moeten gekop-
vastgesteld. Om voldoende druk op de op-
peld worden aan mijlpalen, waarop een
drachtnemer te kunnen zetten om deze
duidelijk afgebakende fase van de werken
tekortkomingen effectief en tijdig te ver-
in overeenstemming met de kwaliteitsei-
helpen, kan in het bestek voorzien worden
sen afgerond is (mijlpaalvergoedingen). Zo
dat een deel van de aannemingssom op een
niet wordt een van de voordelen van DBf,
later tijdstip betaald wordt, en dit slechts op
namelijk het feit dat er enkel voor daad-
voorwaarde dat alle vastgestelde gebreken
werkelijk geleverde kwaliteit betaald wordt,
hersteld zijn.
ondergraven.
RISICOANALYSE EN -VERDELING
regelen welke partij de gevolgen van de ri-
In het DBf/DBF-contract wordt de risicover-
DBf/DBF verlaten en teruggrijpen naar een
deling tussen de aanbestedende overheid
klassieke aparte aanbesteding en uitvoering
en de opdrachtnemer vastgelegd. Het is
van ontwerp en bouw.
sico’s moet dragen als ze zich voordoen; of
eigen aan een DBf/DBF-project dat de opdrachtnemer bijna alle ontwerp- en bouw-
ROL VAN DE ARCHITECT
risico’s op zich neemt en zo goed mogelijk
In een DBf/DBF-project staat de opdrachtne-
beheert. Belangrijke risico’s die buiten elke
mer in voor het ontwerp van het te realiseren
controle van de opdrachtnemer vallen, kun-
gebouw of infrastructuurwerk. Het feit dat in
nen echter best bij de aanbestedende over-
de wet van 20 februari 1939 een onverenig-
heid blijven. Anders zal de opdrachtnemer
baarheid is opgenomen tussen aannemer
hiervoor een dure risicomarge aanrekenen.
en architect staat zoiets niet in de weg. Zo
Als onderdeel van de voorbereiding van
is geenszins verboden dat een aannemer en
de aanbesteding moet de aanbestedende
een architect samen een offerte kunnen in-
overheid de risico’s van het project in kaart
dienen voor een overheidsopdracht.
brengen, met bijzondere aandacht voor
Wel is op dit punt steeds voorzichtigheid
de risico’s die deels of geheel buiten de
geboden bij het opstellen van het bestek
controle van de opdrachtnemer vallen. De
aan overheidszijde en bij het structureren
voorbeelden van een complexe vergun-
van de samenwerking aan private zijde.
ningsproblematiek of de aanwezigheid van
Zo is de architect die bijvoorbeeld met een
bodemrisico’s zijn al eerder genoemd.
Bij
bouwpromotor samenwerkt uiteraard niet
dergelijke belangrijke risico’s moet de aan-
ontslagen van de verplichting om zijn taken
bestedende overheid bepalen hoe ze hier-
in onafhankelijkheid uit te voeren.
mee omgaat. Zoals al eerder besproken, zijn
Daarenboven kan de aanbestedende
er verschillende mogelijkheden: het onder-
overheid desgewenst een eigen raadgeven-
nemen van acties om de risico’s te verklei-
de architect aanstellen. Deze kan helpen bij
nen of op te lossen (bijvoorbeeld het uitvoe-
of instaan voor het opstellen van de output-
ren van bodemonderzoek); het opnemen
specificaties, het evalueren van de offerten
van bepalingen in het DBf/DBF-contract die
en het opvolgen van de werken.
DBf/DBF PRAKTISCH
25
8
VOORBEELD VAN DBf-PROJECT
De missie van Toerisme Vlaanderen is ‘bij-
nieuwe jeugdherbergen. Twee ervan (in
dragen aan de duurzame ontwikkeling van
Oostende en Brugge) worden met een DBf-
het toerisme in en naar Vlaanderen met het
formule gerealiseerd (d.w.z. DBF met een
oog op meer economisch rendement, te-
kortlopende financiering). Het onderhoud
werkstelling en welzijn (voor de inwoners
van de gebouwen is als optie in de contrac-
van Vlaanderen)’.
ten opgenomen. De concessiehouders van
Toerisme Vlaanderen onderneemt talrijke
de jeugdherbergen, die voor het onderhoud
en diverse acties om deze missie concreet
verantwoordelijk zijn, kunnen die optie des-
in te vullen. Hierbij horen de uitvoering van
gewenst lichten.
gerichte investeringen in het toeristisch
De twee projecten samen zullen 290 bed-
aanbod in Vlaanderen. In de loop der jaren
den aanbieden voor een investeringsbudget
heeft Toerisme Vlaanderen een uitgebreid
van ongeveer 13 miljoen euro. De gebou-
patrimonium ontwikkeld. Vandaag omvat
wen moeten voldoen aan de meest recente
het ongeveer 40 gebouwencomplexen en
eisen op het vlak van duurzaamheid en toe-
domeinen (jeugdherbergen, sociale vakantiehuizen, kampeerterreinen en recreatiedomeinen). Via voorbeeldprojecten en innovatieve initiatieven speelt Toerisme Vlaanderen een voortrekkersrol in de invulling van leemtes in het aanbod voor specifieke doelgroepen. Toerisme Vlaanderen is in 2010 gestart met een inhaalplan voor de ontwikkeling van infrastructuur voor jeugdtoerisme. Het plan voorziet onder meer de bouw van acht
26
gankelijkheid. De opdrachtnemers staan in
al duidelijk. Toerisme Vlaanderen heeft een
voor het ontwerpen, het bouwen en het
ruime ervaring als opdrachtgever van open-
financieren tot de oplevering van de jeugd-
bare bouwprojecten, en is dus zeer goed
herbergen. Bij de terbeschikkingstelling van
geplaatst om de verschillen tussen DBf en
het gebouw betaalt Toerisme Vlaanderen
de traditionele aanpak te vergelijken.
90% van de forfaitaire aankoopprijs. De
Een eerste grote meerwaarde van DBf
resterende 10% worden twee jaar later be-
bleek al bij het onderzoek van de inge-
taald op voorwaarde dat alle tekortkomin-
diende offerten. Zoals beoogd resulteerde
gen die in de tussenliggende periode aange-
de DBf-aanbesteding in een hoge kwaliteit
troffen zijn, tot tevredenheid verholpen zijn.
en een grote variatie van de voorgelegde
De jeugdherbergen zijn nog in aanbouw.
ontwerpen. De waaier van voorgestelde
Toch zijn een paar belangrijke voordelen in
architecturale en functionele oplossingen
vergelijking met een klassieke, gescheiden
was veel ruimer dan een aparte aanbestede
aanbesteding van ontwerp en aanbouw nu
ontwerpstudie had kunnen opleveren. Daar-
VOORBEELD VAN EEN DBf-PROJECT
27
28
door konden de ambities voor duurzaam-
de gevraagde specificaties en volgens het
heid en toegankelijkheid veel vollediger en
ingediende plan uitvoert, en, indien nodig,
creatiever ingevuld worden dan de initiële
bespreekt hij met de opdrachtnemer de
verwachtingen, terwijl de prijs binnen het
werkelijk belangrijke problemen.
geraamde investeringsbudget bleef. Verder
De voordelen van DBf komen echter niet
hebben de kandidaten alles in het werk
vanzelf tot stand. Ze ontstaan enkel dankzij
gesteld om de uitvoeringstermijn van de
een doorgedreven professioneel opdracht-
werken zo kort mogelijk te houden. Zo be-
geverschap gedurende de hele projectcyclus
perkten ze de financieringskosten,konden
van aanbesteding tot oplevering.
ze een scherpere prijs aanbieden en kunnen
Toerisme Vlaanderen heeft de aanbeste-
de jeugdherbergen sneller in gebruik geno-
ding zorgvuldig voorbereid. Bijzondere aan-
men worden.
dacht is gegaan naar de opstelling van de
Ook tijdens de uitvoering van de werken
outputspecificaties in het bestek. Deze be-
kon Toerisme Vlaanderen al de voordelen
schrijven in precieze en meetbare criteria de
van DBF smaken. De projectleider van Toe-
architecturale en functionele eisen waaraan
risme Vlaanderen heeft slechts één aan-
het gebouw moet voldoen, zonder echter
spreekpunt bij de opdrachtnemer voor alle
de ontwerpvrijheid van de inschrijvers te be-
vragen en problemen. Hij is “ontzorgd” van
knotten. Zo creëerde Toerisme Vlaanderen
alle praktische beslommeringen van het ma-
volop ruimte voor de creativiteit van de kan-
nagement van het bouwproces. Bovendien
didaat-opdrachtnemers, maar was ze ook
zijn er omzeggens geen discussies over ver-
zeker dat de voorgestelde ontwerpen aan
rekeningen en meerwerk. De DBf-overeen-
haar noden en wensen zouden voldoen.
komst legt een vaste, forfaitaire prijs vast,
Toerisme Vlaanderen heeft beslist om
waartegen de opdrachtnemer het gebouw
een ontwerpvergoeding te betalen aan alle
moet ontwerpen, bouwen en op tijd ople-
kandidaten die de opdracht niet winnen,
veren. Op enkele specifieke, in het contract
maar toch een geldige offerte ingediend
vermelde uitzonderingen na zijn alle risico’s
hebben. Dit verhoogt de directe kosten van
die de kostprijs kunnen verhogen of de uit-
de aanbestedingsprocedure voor Toerisme
voeringstermijn verlengen voor rekening
Vlaanderen, maar zorgt er ook voor dat de
van de opdrachtnemer. De projectleider
inschrijvers meer aandacht aan hun offerte
kan zich toespitsen op zijn kerntaken als
besteden en meer kwaliteitsvolle ontwerpen
opdrachtgever. Hij volgt op of de opdracht-
indienen. Voor de beoordeling van de kwa-
nemer het project in overeenstemming met
liteit van de ingediende ontwerpen heeft
Toerisme Vlaanderen zich door een jury laten bijstaan. Toerisme Vlaanderen heeft de randvoorwaarden en omgevingsrisico’s van het project zorgvuldig geïnventariseerd en onderzocht. Ze heeft onder meer getoetst dat het project overeenstemt met de geldende stedenbouwkundige en andere voorschriften, en dus in principe vergunbaar is. Zo konden de kandidaten hun ontwerp zo goed mogelijk optimaliseren, en wordt vermeden dat er tijdens de ontwerp en bouw onvoorziene vergunningsproblemen rijzen die het project kunnen doen ontsporen. Ook tijdens de uitvoering van het project neemt Toerisme Vlaanderen haar rol als opdrachtgever nauw ter harte. Die rol is kleiner in een DBf-project dan in een klassieke overheidsopdracht, maar des te meer cruciaal. Toerisme Vlaanderen staat erop dat de architect, die in een DBf-project deel uitmaakt van het opdrachtnemend consortium, dezelfde onafhankelijke functie als in een klassieke overheidsopdracht vervult. Daartoe zijn in het bestek de nodige bepalingen opgenomen. Bovendien heeft Toerisme Vlaanderen haar eigen cost controller aangesteld, die de uitvoering van de werken opvolgt. Tot op heden zijn de ervaringen met DBf voor Toerisme Vlaanderen bijna onverdeeld positief. Toekomstige projecten zullen waar mogelijk ook via DBf (met onderhoudsoptie) gerealiseerd worden.
VOORBEELD VAN EEN DBf-PROJECT
29
COLOFON
››Titel: DBF ››Inhoud en redactie: RebelGroup Advisory Belgium nv – Lange Lozanastraat 112 – 2018 Antwerpen / www.rebelgroup.com ››Grafisch concept, illustraties en vormgeving: Jansen en Janssen cvba – Muinklaan 6 – 9000 Gent / www.jaja.be ››Verantwoordelijke eindredactie en uitgever: Steven Van Garsse, manager Kenniscentrum PPS ››Afdeling Stafdienst van de Vlaamse Regering – Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid – Vlaams Kenniscentrum PPS – Koolstraat 35 – 1ste verdieping – 1000 Brussel
››Tel. 02 553 29 39 – fax 02 553 28 09 – e-mail:
[email protected] ››Depotnummer: depotnummer D/2013/3241/259
www.vlaanderen.be/pps
