FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID
Is het concept “Design-Build-Finance and Maintain” een voorbode voor de privatisering van het gevangeniswezen?
Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van master in de Criminologische Wetenschappen door (01107200) Engels Elke Academiejaar 2013-2014
Promotor : Prof. Dr. Marc Cools
Commissarissen : Dhr. Vincent Eechaudt Mevr. Veerle Pashley
Trefwoorden Privatisering Privatization Gevangeniswezen PPS DBFM Literatuurstudie
II
Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef criminologische wetenschappen
Ondergetekende, Elke Engels (01107200) geeft hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de master in de criminologische wetenschappen, [de toelating] [geen toelating] om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden. Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk na het titelblad. Datum: …………………………………….. Handtekening: ……………………………
III
Woord vooraf Deze masterproef is geschreven met het oog op het behalen van de graad Master in de criminologische wetenschappen. Een afstudeerproject schrijf je nooit alleen. Ook mijn masterproef is het resultaat van heel wat warme mensen rond mij heen. In dit woord vooraf wil ik vooral de tijd en ruimte maken om een aantal mensen specifiek te bedanken. In eerste instantie wil ik mijn promotor Prof. Dr. Marc Cools oprecht bedanken voor de begeleiding van deze masterproef. Zijn deskundige suggesties en kritische opmerkingen hebben bijgedragen tot het realiseren ervan. Eveneens wil ik mijn commissarissen bedanken voor hun bereidheid om mijn masterproef te lezen en hun interesse te tonen in mijn werk. Ik wens ook alle professoren binnen de ‘Criminologische Wetenschappen’ te bedanken voor het bijbrengen van de nodige inzichten en kennis die cruciaal waren voor het volbrengen van deze masterproef. Mijn dank gaat ook uit naar de heer Van De Voorde Rudy voor zijn bereidwilligheid om, als bevoorrechte getuige, deel te nemen aan dit onderzoek. Dankjewel aan Marijke Van Bogaert die als talenknobbel dit afstudeerproject op schrijffouten controleerde. Naast dit alles wil ik een woord van dank richten aan mijn ouders voor hun morele en financiële steun. Bedankt om mij de kans te geven deze opleiding te volgen, er steeds voor mij te zijn en mij te laten geloven in mezelf. Ook wil ik mijn familie, medestudenten, naaste vrienden en vriendinnen bedanken voor de vele ontspannende momenten, hun bemoedigende woorden en begrip. Tot slot wil ik mijn vriend bedanken voor zijn onvoorwaardelijke steun, zijn luisterend oor, zijn oneindig geduld en zijn bijzondere gave om steeds opnieuw een lach op mijn gezicht te toveren wanneer ik het even moeilijk had. Dit alles maakte het afgelopen jaar zoveel dragelijker. Bedankt!
IV
Inhoudsopgave TREFWOORDEN
II
WOORD VOORAF
IV
INHOUDSOPGAVE
V
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN INLEIDING
VII 1
1. HISTORISCHE, MAATSCHAPPELIJKE EN POLITIEKE CONTEXT: 25 JAAR OVERBEVOLKING IN DE BELGISCHE GEVANGENISSEN. 5 1.1 DE BELGISCHE GEVANGENISPOPULATIE IN CIJFERS 1.2 HET STRAFRECHTELIJK BELEID INZAKE DE OVERBEVOLKING VAN DE BELGISCHE GEVANGENIS 1.2.1 DE ‘ORIËNTATIENOTA STRAFBELEID EN GEVANGENISBELEID’ VAN 1996 (DE CLERCK) 1.2.2 ALGEMENE BELEIDSNOTA DE CLERCK (I) 1.2.3 ALGEMENE BELEIDSNOTA VERWILGHEN 1.2.4 ALGEMENE BELEIDSNOTA ONKELINX 1.2.5 S.O.S-‐PLAN JUSTITIE VAN 2007 1.2.6 HET MASTERPLAN 2008-‐2012 1.2.7 HET MASTERPLAN TRIS DOOR TURTELBOOM
5 6 6 8 8 9 9 10 13
2. PRIVATISERING VAN HET BELGISCHE GEVANGENISWEZEN
16
2.1 ALGEMENE PRIVATISERINGSTENDENS 2.1.1 VAN NATIONALISERING… 2.1.2 … NAAR PRIVATISERING 2.2 CONCEPTUEEL KADER 2.3 WAT BETEKENT PRIVATISERING VAN HET GEVANGENISWEZEN? 2.4 AANLEIDING TOT PRIVATISERING VAN HET GEVANGENISWEZEN 2.4.1 EEN VLEUGJE GESCHIEDENIS 2.4.2 INTERNATIONALE INVULLINGEN VAN PRIVATISERING IN HET GEVANGENISWEZEN 2.4.3 HUIDIGE PRIVATISERINGSTENDENS VAN BELGIË 2.5 PPS EN ZIJN BEGRIPPENDIVERSITEIT 2.5.1 JURIDISCHE VERANKERING 2.5.2 PPS EN HET GEVANGENISWEZEN 2.6 DBFM: EEN HELIKOPTERVLUCHT 2.6.1 WAT ZIJN DBFM-‐OVEREENKOMSTEN? 2.6.2 IS DBFM TE VERGELIJKEN MET DE TRADITIONELE OVERHEIDSOPDRACHT? 2.6.3 WETTELIJKE REGELGEVING 2.6.4 DBFM EN HET GEVANGENISWEZEN 2.6.5 ERVAREN VOORDELEN VAN DBFM CONTRACTEN 2.6.6 ERVAREN BEPERKINGEN VAN DBFM-‐OVEREENKOMSTEN
17 17 17 19 20 21 21 22 26 27 29 31 32 32 33 34 34 37 39
3. ETHISCHE DISCUSSIE: PRIVATE INZET BIJ EEN PUBLIEKE TAAK
42
3.1 ROL VAN DE OVERHEID 3.1.1 AUTORITEIT VAN DE STAAT 3.1.2 HET RECHT OM TE STRAFFEN 3.1.3 GEWELD-‐ EN DWANGMONOPOLIE 3.2 PRIVATISERING VAN DE STRAFUITVOERING 3.3 GEVANGENISEXPANSIE
42 42 43 45 47 48 V
3.4 COMMERCIALISERING EN WINSTBEJAG
49
4. ALGEMEEN BESLUIT
52
4.1 ALGEMENEN DISCUSSIE 4.2 KRITISCHE BEDENKINGEN EN AANBEVELINGEN 4.3 BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK
52 55 56
BIBLIOGRAFIE
59
BIJLAGEN
I
BIJLAGE 1: VORMEN VAN PUBLIEK-‐PRIVATE SAMENWERKING IN HET GEVANGENISWEZEN I BIJLAGE 2: VORMEN DBFM-‐OVEREENKOMSTEN: FOTO VERDUIDELIJKEN II BIJLAGE 3: INTERVIEWLEIDRAAD KWALITATIEF INTERVIEW VERANTWOORDELIJKE PPS PLATFORM BINNEN DG EPI III BIJLAGE 4: UITGEWERKT INTERVIEW MET DE HEER VAN DE VOORDE RUDY: PPS VERANTWOORDELIJKE BINNEN HET DIRECTORAAT-‐GENERAAL PENITENTIAIRE INRICHTINGEN V BIJLAGE 5: INFORMED CONSENT XV
VI
Lijst van gebruikte afkortingen CPT: Europees Comité ter Preventie van Foltering DBFM: Design Build Finance and Maintain DBFMO: Design Build Finance Maintain and Operate DG EPI: Directoraat-‐generaal Penitentiaire Inrichtingen ESR: Europees Stelsel van Rekeningen EVRM: Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens FOD: Federale Overheids-‐ Dienst FPC: Forensisch Psychiatrisch Centrum POA: Prison Officers Association PPS: Publiek-‐Private Samenwerking
VII
Inleiding Tijdens de jaren tachtig werd reeds vastgesteld dat de overbevolkingsproblematiek in de gevangenissen ‘muurvast’ zit. Zowat in alle Westerse landen stijgt het aantal gevangenen onrustwekkend. (Beyens, Snacken & Eliaerts ,1992). Het laatste decennium steeg de Belgische gevangenispopulatie maar liefst met 25 procent (Statistics Belgium, 2014). De gevangenissen zijn dan ook meer dan ooit overbevolkt. Als reactie op deze problematiek vatten verschillende landen indrukwekkende nieuwbouwprogramma’s aan. Vanwege het tijdrovend aspect en het hoge kostenplaatje dat de bouw van gevangenissen met zich mee brengt, drong langzaam maar zeker door dat (een vorm van) privatisering een mogelijke oplossing zou bieden (Beyens et al.,1992). Met het Masterplan 2008-‐2012-‐2016, voor een gevangenis in humane omstandigheden, wordt het privatiseringsidee een belangrijk punt op de penitentiaire agenda van de beleidsmakers. De overheid breekt hier met het alom geprezen reductionistische gedachtegoed, dat sceptisch staat tegenover de gevangenisstraf, en gaat verder met een expansionistisch beleid om de capaciteit, inrichting en de organisatie van de penitentiaire inrichtingen terug op een aanvaardbaar niveau te brengen. Niet alleen de omvang van dit project is uniek, het is ook de eerste keer dat men gebruik maakt van een DBFM-‐ formule (dat staat voor, “Design-‐, Build-‐, Finance and Maintain”). Dit veronderstelt een publiek-‐private samenwerking waarbij een vereniging van investeerders op lange termijn partner zijn vanaf de ontwerpfase tot de exploitatie van het project (De Clerck, 2010). Een vorm van privatisering die reeds zijn vruchten heeft afgeworpen in naburige landen. Desondanks sleept de discussie rond het privatiseren van het gevangeniswezen in België al jaren aan en vangt het privatiseringsidee veel tegenwind van politici, vakbonden en mensenrechtenorganisaties. Een belangrijke vraag die men zich daarbij stelt, is of de privatisering van het gevangeniswezen wel strookt met het penitentiair beleid dat gericht is op veilige, humane, constructieve en toekomstgerichte strafuitvoering (Christiaensens, 2006). 1
Het doel van dit onderzoek is nagaan of het DBFM-‐concept, een vorm van publiek-‐private samenwerking die tot op de dag van vandaag de beleidsnota’s kleurt, de volledige privatisering van de gevangenissen al dan niet in de hand werkt. Het antwoord op die vraag zal tot stand komen aan de hand van een grondige literatuurstudie. Het onderzoek zal stap voor stap worden opgebouwd. In het laatste hoofdstuk beantwoorden we de centrale vraag: Is het concept “Design-‐, Build-‐, Finance and Maintain” een voorbode voor de privatisering van het gevangeniswezen? Om deze vraag te beantwoorden dienen we enkele vragen voorop te stellen om ons een beter overzicht geven van het gehele verhaal. Volgende deelvragen staan dan ook in de literatuurstudie centraal: -‐
Welke beleidsmaatregelen werden er reeds besproken en getroffen ter bestrijding van de overbevolkingsproblematiek?
-‐
Wat is privatiseren (van het gevangeniswezen) en waarom wordt er geprivatiseerd?
-‐
Wat houdt het concept “Design-‐, Build-‐, Finance and Maintain” in?
-‐
Wat is de huidige stand van zaken betreffende de privatisering van het Belgische gevangeniswezen?
-‐
Kan men veiligheidstaken, waarop Justitie nu het monopolie heeft, zomaar uitbesteden?
Onder ‘gevangenissen’ verstaan we in deze masterproef alle instellingen die dienen ter opsluiting van zowel mannen als vrouwen die, op basis van een strafwet, veroordeeld worden tot een gevangenisstraf of onder voorlopige hechtenis staan (Shichor, 1995). In deze Masterproef maken we gebruik van meerdere nationale en internationale databronnen ( Van Gemert, 2010). De literatuur wordt verzameld via volgende databanken; Web of Science, LIBISnet, LibHub, Meercat, Sage Journals Online en Google Scholar. Volgende zoektermen werden daarbij geraadpleegd: Privatisering gevangenissen, private gevangenissen, gevangenisprivatisering, private prison(s), prison(s) for profit, prison privatization, new penology, private punishment, correctional privatization, hybrid prison(s), prison(s) privé, prison(s) semi-‐privé, PPS, PPP, publiek private samenwerking, public private partnership, DBFM, “Design-‐, build-‐, finance and maintain”, DBFMO. De keuze voor het
2
gebruik van deze algemene termen vloeit voort vanuit het gegeven dat specifieke termen weinig onderzoeksresultaten opleveren. Wetenschappelijke documenten en boeken gevonden in de bibliotheek van de faculteit Rechtsgeleerdheid-‐ Universiteit Gent vormen eveneens een belangrijk onderdeel van de literatuurstudie (Verschuren & Doorewaard, 2000). Tenslotte wordt er een beroep gedaan op de kennis van de bevoorrechte getuige, dhr. Van De Voorde Rudy. De interviewgegevens, van die verantwoordelijke van het PPS platform binnen het directoraat-‐generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI), worden gebruikt ter aanvulling van de wetenschappelijke literatuur. De resultaten van deze literatuurstudie worden gepresenteerd in vier hoofdstukken. In hoofdstuk één werpen we onze blik op de historische, maatschappelijke en politieke context van het Belgische gevangeniswezen. We lichten kort de huidige overbevolkingsproblematiek toe en geven enkele relevante cijfers weer. Vervolgens wordt in dit hoofdstuk dieper ingegaan op de beleidsnota’s van de afgelopen 20 jaar. We bekijken hoe de overgang van een reductionistische naar een expansionistische beleidsvisie geleid heeft tot het privatiseringsidee voor de exploitatie van de Belgische gevangenissen. In het tweede hoofdstuk wordt een theoretisch referentiekader geduid. We geven in dit hoofdstuk de algemene tendens van de privatisering weer. Dat doen we aan de hand van een definitie van privatisering. Daarbij wordt er dieper ingegaan op de verschillende vormen en evoluties van privatisering. Vervolgens werpen we onze blik op de publiek-‐private samenwerking om te eindigen met het DBFM-‐concept in al zijn facetten. Eveneens worden de voor-‐ en nadelen van DBFM op de privatisering van het gevangeniswezen weergegeven. Hoofdstuk drie omvat een ethische discussie over de rol van de staat binnen het gevangeniswezen. Met andere woorden stellen we ons de vraag of het wettelijk aanvaardbaar en gewenst is dat de overheid het veiligheidsaspect onder de vorm van het beheer van de gevangenissen, waarop Justitie nu het monopolie heeft, zomaar kan overhevelen naar de privé-‐sector. 3
Deze masterproef eindigt met een algemene discussie, waarin de bevindingen teruggekoppeld worden aan de onderzoeksvraag en de beschreven theorie. Ook formuleren we in het vierde hoofdstuk enkele kritische bedenkingen en relevante aanbevelingen naar het beleid toe. Eveneens gaan we dieper in op de beperkingen van dit onderzoekswerk.
4
1. Historische, maatschappelijke en politieke context: 25 jaar overbevolking in de Belgische gevangenissen. 1.1 De Belgische gevangenispopulatie in cijfers Overbevolking van de gevangenissen is de resultante van een problematische relatie tussen de bevolking en de capaciteit van de gevangenissen (Beyens, Snacken & Eliaerts, 1993). Het begin van de overbevolkingscrisis kunnen we situeren in de jaren tachtig die gekenmerkt werd door een aanzienlijke toename van de Belgische gevangenispopulatie. Sindsdien is de gevangenispopulatie zo goed als verdubbeld en lijden de penitentiaire inrichtingen meer dan ooit onder de overbevolking (Maes & Scheirs, 2009). Meer specifiek bedroeg de gevangenispopulatie in 1980 zo’n 5677 gedetineerden (Maes, 2002). In het jaar 2013 bereiken we een absoluut record met een dagpopulatie van 11.732 gedetineerden, terwijl de totale gevangeniscapaciteit slechts 9255 cellen voorziet (Statistics Belgium, 2014). Hoe kan die stijging verklaard worden? De omvang van de gevangenispopulatie wordt bepaald door twee factoren: enerzijds de instroom (het jaarlijks aantal opsluitingen) en anderzijds de detentieduur. Een stijging van het aantal gedetineerden brengt dus niet automatisch een stijging van het aantal uitgesproken gevangenisstraffen met zich mee. Nog anders gezegd hangt de gevangenispopulatie niet enkel samen met het aantal personen dat wordt opgesloten, maar ook met de duur van hun verblijf. Zo konden we tussen 1980 en 2004 een daling van 21 procent van het aantal opsluitingen opmerken. Daartegenover gold, wat de gemiddelde detentieduur betreft, een verdubbeling van 3,5 naar 7,4 maanden. Actueel schommelt de gemiddelde detentieduur echter rond de 7 maanden maar ook het aantal opsluitingen kent een stijgende tendens waardoor de gevangenispopulatie alle records blijft breken (Maes & Scheirs, 2009). Wanneer we de Belgische gemiddelde gevangenispopulatie (van 2009) gaan plaatsen in Europees perspectief, kunnen we vaststellen dat België, met zijn 101, 4 gedetineerden per 100.000 inwoners, net zoals zijn buurlanden Frankrijk en Nederland tot de middenmoot behoort. Het gemiddelde van Europa bedraagt op dat ogenblik 143,8 gedetineerden per 100.000 inwoners. De Oost Europese landen liggen over het algemeen boven het 5
gemiddelde, met als grootste uitschieter Rusland. Aan het andere uiteinde bevinden zich voornamelijk de Scandinavische landen die het gemiddelde omlaag trekken (Raad van Europa, 2014) . Desondanks is de overbevolkingsproblematiek in de Belgische gevangenissen ook het Europees Comité ter Preventie van Foltering (CPT) niet ontgaan. Dit Europees Internationaal orgaan, opgericht in 1989, is en blijft erg bezorgd over de overbevolking en de verouderde Belgische gevangenissen. Sinds 1993 beveelt het Anti-‐ foltercomité aan om een zeer hoge prioriteit te geven aan een oplossing voor die problematiek (CPT, 1994). Ook in zijn vijfde en laatste bezoek, onder minister van Justitie De Clerck, herhaald het CPT de aanbeveling die het reeds in het verleden geformuleerd heeft maar waar nog steeds geen beterschap in te vinden is (Liga voor Mensenrechten, 2010). Bovendien heeft het CPT gedreigd met het afleggen van een ‘publieke verklaring’ indien België niet meewerkt om iets te veranderen aan de huidige situatie. Dergelijke verklaring vond nog maar vijf keer plaats: drie keer werd het Russische gevangeniswezen publiekelijk aan de schandpaal genageld, tweemaal gebeurde dat voor Turkije. Het zou alvast jammer zijn om ook ons land in dit rijtje te zien staan (Daems, 2010).
1.2 Het strafrechtelijk beleid inzake de overbevolking van de Belgische gevangenis Omdat de keuzes die de voorbije jaren gemaakt werden de Belgische strafuitvoering nog vele jaren kleuren, is het noodzakelijk even stil te staan bij de voorgaande beleidsmaatregelen die werden besproken en getroffen ter bestrijding van de overbevolkingsproblematiek in de Belgische gevangenissen.
1.2.1 De ‘Oriëntatienota Strafbeleid en Gevangenisbeleid’ van 1996 (De Clerck) Meer dan vijftien jaar geleden werd reeds vastgesteld dat de situatie in de gevangenissen ‘muurvast’ zit. Vanaf de jaren tachtig kende de Belgische gevangenispopulatie een constante stijging. Het beleid had echter niet als doel de gevangenispopulatie te verminderen. Op 12 april 1996 verbleven er 7782 gedetineerden in de gevangenissen met een totale beschikbare gevangeniscapaciteit van 6642 plaatsen (De Clerck, 2010). Een structurele oplossing, die in de eerste plaats een politieke keuze vereist, drong zich op (Beyens, 2009). 6
Toenmalig minister van Justitie Stefaan De Clerck stapt op 19 juni 1996 met zijn ‘Oriëntatienota Strafbeleid en gevangenisbeleid’ naar de Commissie voor de Justitie van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, en zet daarmee de strafuitvoering in wettelijke startblokken. Die reductionistische nota bevat vernieuwende oplossingen voor de problemen die de Belgische strafuitvoering in hun greep hadden en beoogde een grondig maatschappelijk en parlementair debat over het straf-‐ en gevangenisbeleid op gang te trekken. De aandacht in de oriëntatienota ging veelal uit naar het gevangenisbeleid. Naast het zorgen voor een menswaardige en veilige strafuitvoering en het realiseren van een re-‐ integratie-‐ en herstelgerichte detentie enerzijds en de wettelijke regeling in het kader van een beginselenwet anderzijds, wordt het optimaliseren van de gevangenisinfrastructuur (met het oog op een betere materiële huisvestiging) als belangrijke opdracht voor het gevangeniswezen geformuleerd (De Clerck, 2010). De Clerck vertrekt in zijn nota vanuit een zuiver reductionistisch tweesporenbeleid dat sceptisch staat ten aanzien van de mogelijke voordelen van de gevangenisstraf (Snacken, 2006). Hij pleit gemotiveerd voor een vermindering van de gevangenisinput en het stimuleren van de uitstroom uit de gevangenissen als wenselijk gevolg. Door tal van alternatieve maatregelen met betrekking tot het strafuitvoeringsbeleid naar voor te schuiven, zoals een verminderende toepassing van de voorlopige hechtenis en de voorrang te geven aan vrijheid-‐beperkende straffen, wil men een selectief gebruik van de vrijheidsberoving stimuleren. Alternatieve straffen moeten de eerste keuze worden. Ten tweede oppert men voor een optimaal en efficiënte benutting van de gevangeniscapaciteit zelf door bijvoorbeeld te voorzien in aangepaste huisvesting voor specifieke doelgroepen. Verder wordt er in de nota gesteld dat, met uitzondering van de extra achthonderd cellen die reeds eerder gepland waren in het Gevangenismeerjarenplan 1994-‐1997, er geen capaciteitsuitbreidingen moeten gepland worden (De Clerck, 1996). De nota werd vanwege zijn coherente beleidsvisie, na jaren van wanbeleid op Justitie, alom geprezen (Beyens, 2009). Maar in augustus 1996 breekt de zaak Dutroux los. De parlementaire prioriteiten worden verlegd waardoor deze eerste echte penitentiaire beleidsnota van België nooit het 7
onderwerp werd van een grondig parlementair debat (Smaers, 2005). Desondanks is deze oriëntatienota de start geweest voor een verandering op vlak van het gevoerde beleid van de voorbije achttien jaar (Snacken, 2002).
1.2.2 Algemene beleidsnota De Clerck (I) In november 1996, enkele maanden na het uitbreken van de Dutroux-‐affaire, volgt de tweede algemene beleidsnota van De Clerck. Die beleidsnota focust zich vooral op de verdere realisatie van de werken vooropgesteld in het gevangenismeerjarenplan (cf. supra) waarbij gehamerd wordt op de capaciteitsuitbreiding van 400 cellen en de renovatie van een aantal cellen (De Clerck, 1997). Daarenboven wordt door de Ministerraad beslist over te gaan tot de bouw van twee gevangenissen om een bijkomende capaciteit van 1000 cellen te creëren. De uitbreiding van de alternatieven wordt ‘on hold’ gezet (Snacken & Beyens, 2008). Critici stellen daar al een kleine breuk vast met het reductionistisch ongeloof in het nut van de vrijheidsberovende straf en de daarbij horende capaciteitsuitbreiding (Daems, 2008). Hetzelfde verhaal komt naar boven bij De Clerck’s opvolger, Van Parys, die eveneens een kleine afwijking maakt van het zuiver reductionistisch beleid door te wijzen op de verdere uitbouw van de duizend bijkomende cellen (Van Parys, 1999).
1.2.3 Algemene beleidsnota Verwilghen Net zoals zijn voorgangers vertrekt minister Verwilghen vanuit een reductionistisch perspectief waarbij opsluiting maximaal moet beperkt worden. Ook hij is van oordeel dat de gevangenisstraf geen adequaat antwoord biedt op delinquentie. Investeren in herstelgerichte maatregelen staat centraal in zijn beleid (Verwilghen, 2000). Dat blijkt in eerste instantie uit zijn pleidooi voor het invoeren van een quota-‐wet die een maximale penitentiaire capaciteit moet vastleggen (Verwilghen, 2001). Bovendien gelooft minister Verwilghen dat een uitbreiding van de gevangeniscapaciteit op lange termijn de overbevolking niet oplost. De bijkomende capaciteit zal door het aanzuigeffect van de gevangenis op korte termijn snel ingevuld worden. Het financieren van alternatieve maatregelen zoals de autonome werkstraf en het elektronisch toezicht lijkt hem dan ook de beste oplossing voor het bestrijden van de overbevolkingsproblematiek (Verwilghen, 2000). 8
Die voornemens komen ook aan bod in zijn laatste beleidsnota, al kunnen we opmerken dat de gevangenisuitbreiding daar meer op de voorgrond komt te staan (Daems, 2008).
1.2.4 Algemene beleidsnota Onkelinx Ook minister Onkelinx gaat, met de gevangenisstraf als ultimum remedium, daarop verder in. Hoewel er in haar beleid niet echt sprake is van herstelgerichte maatregelen beperkt zij eveneens de verhoging van de gevangeniscapaciteit zo veel mogelijk (deels vanwege het hoge kostenplaatje). Zij was vooral actief op wetgevend vlak. Onder haar legislatuur wordt onder meer gepleit voor het uitleveren van gedetineerden naar hun land van herkomst voor het uitzitten van hun straf en werd de wet op de externe rechtspositie van gedetineerden gestemd (Onkelinx, 2006). In haar daarop volgende beleidsnota’s worden deze ambities herhaald. Opmerkelijk is dat minister Onkelinx in 2007 grotendeels afstapt van haar reductionistisch beleid en stelt dat een rechtvaardige strafuitvoering maar te realiseren valt via capaciteitsuitbreiding van de gevangenis. Renovatie, uitbreiding maar ook nieuwbouw (van twee gevangenissen) komt op de beleidsagenda te staan (Van Der Beken, 2008).
1.2.5 S.O.S-‐plan Justitie van 2007 Vooreerst wil ik opmerken dat dit plan geen beleidsplan is maar toch benoemenswaardig in dit werkstuk aangezien het de basis vormt van de daaropvolgende beleidsplannen van de ministers Vandeurzen en de Clerck. Midden jaren negentig kampte de Belgische penitentiaire inrichtingen nog steeds met een overbevolkingsproblematiek. Ondanks de investeringen van de voorbije jaren in alternatieve maatregelen heeft het gevoerde beleid niet kunnen bijdragen aan een vermindering van de gevangenispopulatie (CD&V, 2007). We mogen daaruit afleiden dat de alternatieve maatregelen eerder een bijkomende straf waren dan een vervanging van de vrijheidsstraf zelf. In 2007 doen Van Parys, De Crem en Vandeurzen het S.O.S-‐plan uit de doeken als reddingsactie om het vertrouwen van de burger in justitie terug te winnen. In het plan staat ‘zorgen voor een zorgzamere en veiligere samenleving’ centraal. Zes aandachtspunten worden naar voor geschoven (CD&V, 2007). Een van de krachtlijnen voorziet in de 9
uitbreiding van de gevangeniscapaciteit waarbij men, met hulp van de privésector, 1500 extra cellen wil laten bouwen in 24 maanden tijd. Dat wordt gezien als de oplossing om de overbevolking aan de pakken en moet ervoor zorgen dat gedetineerden in betere leefomstandigheden kunnen verblijven maar vooral dat straffen in de toekomst effectief worden uitgevoerd (Daems, 2008). Bijkomend stelt zich wel het probleem dat de extra capaciteit niet op tijd beschikbaar is waardoor er een alternatieve oplossing dient worden gezocht om iets te doen aan de overbevolking (Knack, 2008). Verder wordt het voorzien van een noodbudget voor justitie, in het bijzonder voor de investeringen in gebouwen en gevangenissen, naar voor geschoven. Het noodbudget bedraagt één miljard euro waarvan de helft moet komen van publiek-‐private samenwerking (CD&V, 2007). Waar het op dat ogenblik gevoerde beleid door minister Onkelinx voornamelijk gebaseerd was op reductionistische principes, getuigd dit plan duidelijk van een expansionistische visie. De centrale vraag, van de voorbije tien jaar, over de zinvolheid van de gevangenisstraf wordt met dit S.O.S-‐ plan resoluut van tafel geveegd.
1.2.6 Het Masterplan 2008-‐2012 1.2.6.1 Inhoud De voornemens opgenomen in het S.O.S-‐plan worden, met het Masterplan 2008-‐2012, bevestigd door toenmalig minister van Justitie, Jo Vandeurzen. Vandeurzen maakt een diepgaande koerswijziging en breekt met het alom geprezen reductionistisch gedachtegoed. Door middel van expansionistische maatregelen tracht hij de bevolkingsproblematiek weg te werken, zodat er geen wachttijden of periodes van straffeloosheid meer zouden zijn (Beyens, 2009). Hij schuift de uitbreiding van de gevangeniscapaciteit naar voor als absolute voorwaarde voor een humaan en geloofwaardig strafuitvoeringsbeleid. Krachtlijnen van dit plan zijn de uitbreiding van bestaande complexen, renovatie van de bestaande infrastructuur en de bouw van een aantal nieuwe gevangenissen (Vandeurzen, 2007). De minister staaft zijn expansionistisch beleid door te stellen dat het een onmogelijke 10
taak is om zinvolle detentie, zoals opgenomen in de Basiswet, te garanderen zolang er sprake is van overbevolking aangezien die problematiek elk ander initiatief verlamd (Snacken & Beyens, 2008). Argumenten tegen het aanwerven van extra capaciteit, zoals de reeds vermelde aanzuigende kracht van gevangenissen of het hoge kostenplaatje, komen in dit plan niet meer aan bod (Masterplan, 2008). In het allerlaatste punt wordt vermeld dat minister Vandeurzen het investeren in alternatieve maatregelen (elektronisch toezicht als vervanging voor gevangenisstraf en de autonome werkstraf) en preventie wil bevorderen. Anderzijds wordt er meegedeeld dat die alternatieven enkel kunnen slagen in combinatie met vrijheidsberoving (Claes, Geluyckens & Christiaens, 2009). De zinsnede in Vandeurzen’s beleidsnota “gevangenisstraf als ultimum remedium” dient dan ook met de spreekwoordelijke grove korrel zout genomen te worden (Claus, 2008). Zijn opvolger, minister De Clerck nam in zijn beleidsnota het plan van 2008-‐ 2012 volledig over en nam eveneens afstand van het reductionistisch perspectief, voorzien door hemzelf in 1996. Ook hij ziet de overbevolking nu als verantwoordelijk voor het falen van een deel van onze rechtsbedeling en gebruikt dat argument ter verdediging van de capaciteitsuitbreiding. Hij verwijst daarbij naar de grootscheepse capaciteitsuitbreiding in Nederland waar vandaag 20 procent van de cellen leeg staan. Daarenboven komt men in het Masterplan tot de conclusie dat de overbevolking een onoverkomelijk fenomeen is dat ook ons land in zijn greep heeft. De gevangenisbevolking zal, ondanks allerlei initiatieven, blijven toenemen. De nieuwe gevangenissen zullen dan ook moeten voorzien zijn van de nodige middelen om de verwachte groeicurve op te vangen. Maar de problematiek strekt zich verder uit dan enkel de overbevolking (De Clerck, 2008). Ook de leefomstandigheden zijn, voornamelijk op het vlak van hygiëne, voor zowel de gedetineerden als het personeel erbarmelijk en zelfs in strijd met de Belgische wetgeving en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Het mag duidelijk zijn, België dient dringend te investeren in zijn strafuitvoering (De Belgische Senaat, 2009).
11
Verder wijst de Clerck erop dat men een buffercapaciteit moet voorzien zodat een effectieve en humane strafuitvoering mogelijk blijft en de oude inrichtingen in veilige omstandigheden kunnen worden gerenoveerd (De Clerck, 2008). 1.2.6.2 Concrete bouwplannen Het Masterplan houdt een samenwerking in tussen FOD Justitie en de Regie der Gebouwen (waarover later meer) om de capaciteit, inrichting en de organisatie van de penitentiaire instellingen terug op een aanvaardbaar niveau te brengen. Meer specifiek gaat het om een grootschalig project waarbij 7 nieuwbouwprojecten, goed voor 2773 extra cellen, 4 projecten ter vervanging van compleet verouderde gevangenissen en de renovatie van 268 cellen op de agenda staan. In totaal komt dat neer op een capaciteitsuitbreiding van 4475 cellen, verdeeld onder geïnterneerden, jeugddelinquenten en volwassenen (De Kamer, 2012). Niet alleen de omvang van dit project is uniek. Het is ook de eerste keer dat men gebruik maakt van een DBFM-‐ formule, dat staat voor “Design-‐ Build-‐, Finance and Maintain”. Dit houdt een publiek private samenwerking in waarbij een vereniging van investeerders op lange termijn partner zijn vanaf de ontwerpfase tot de exploitatie. Het project wordt met andere woorden in handen gegeven van een consortium dat instaat voor het ontwerp, de bouw, de financiën en het onderhoud (ICT-‐ondersteuning, logistiek, catering…) van de gevangenissen. Wanneer de gevangenis klaar is om in gebruik te worden genomen, huurt de federale overheid die van de private vereniging. De Regie der Gebouwen treedt op als bouwheer en betaald, gedurende 25 jaar, een beschikbaarheidsvergoeding aan het consortium. Nadien neemt de Belgische staat de gevangenis kosteloos over. Voor het beheer, de bewaking en het management blijft de overheid dus zelf bevoegd (FOD Justitie, 2011). Op die manier schuift de Belgische overheid de kost van de gevangenis door naar de toekomst. In het volgend hoofdstuk, ‘Privatisering van het Belgische gevangeniswezen’, gaan we dieper in op deze DBFM-‐ formule. Op 28 juni 2011 zetten minister de Clerck en toenmalig voogdijminister van de Regie der Gebouwen en minister van Financiën Reynders, het licht op groen en tekenen de eerste DBMF-‐contracten voor de bouw van vier nieuwe gevangenissen. De gevangenis in Beveren, 12
Leuze-‐en-‐Hainaut en Marche-‐en-‐Famenne zijn elk goed voor 300 cellen, die in Dendermonde moet 444 nieuwe cellen opleveren. Voor de Vlaamse gevangenissen stelden 10 consortia zich kandidaat. Enkel de 5 beste consortia werden geselecteerd voor de volgende onderhandelingsfase. Uiteindelijk was het DBFM-‐team BAM PPP de beste kandidaat waarmee men verder in zee wou gaan. Voor de gevangenis van Leuze-‐en-‐Hainaut werd de offerte van het consortium FPR Leuze (Cordeel, Cofinimmo, Willemen) weerhouden. Tenslotte gaat voor de bouw van de gevangenis in Marche-‐en-‐Famenne, het consortium Eiffage met de eer lopen (De Regie der Gebouwen, 2014). Ook het bevel voor de aanvang van de bouw van het Forensisch Psychiatrisch Centrum (FPC) te Gent werd in 2011 gegeven. De exploitatie zal eveneens worden toevertrouwd aan een concessiehouder en gebouwd worden in opdracht van de Regie der Gebouwen. Vervolgens zal het gebouw aan Justitie ter beschikking worden gesteld en zal deze, in samenspraak met de FOD Gezondheid, een concessie verlenen aan een externe partner. Deze publiek-‐private samenwerking kunnen we situeren onder de DBFMO-‐contracten waarbij de ‘O’ slaat op operate. De overheid neemt met andere woorden geen operationele taken meer op zich maar staat enkel nog in voor het betalen van alle opdrachten die in het FPC moeten gebeuren (Van De Voorde, 2014). In 2008 komt men reeds tot de conclusie dat de deadline, zoals opgesteld in het eerste Masterplan, onhaalbaar is. Ze wordt verschoven van het jaar 2012 naar 2014. Nadien wordt die nogmaals verlengd naar het jaar 2016 (Turtelboom, 2012).
1.2.7 Het Masterplan tris door Turtelboom Onder het beleid van De Clerck werden, zoals reeds vermeld, een reeks nieuwe maatregelen genomen om de druk op de alsmaar stijgende gevangenispopulatie te verlichten. Opvolgend en voormalig minister van Justitie Turtelboom (Open Vld) geeft in haar beleidsnota de wil weer om die inspanningen verder uit te bouwen en benadrukt er een prioriteit van te maken “om de alsmaar groeiende vicieuze cirkel van overbevolking te doorbreken”. Ze wijst daarbij naar het Masterplan dat voorziet in de bouw van vier nieuwe gevangenissen in Marche-‐en-‐ Famenne, Leuze en Hainaut Beveren en Dendermonde.
13
De uitvoering van het Masterplan wordt met andere woorden in haar legislatuur verdergezet en in 2013 zal de eerste gevangenis onder DBMF-‐ formule in Marche-‐en-‐Famenne gerealiseerd worden (Turtelboom, 2012). Gezien de capaciteitsuitbreiding voorzien in het Masterplan en het Masterplan bis onvoldoende zijn, lanceerde minister Turtelboom en de Staatssecretaris voor de Regie der Gebouwen, Servais Verherstraeten een Masterplan tris voor een bijkomende uitbreiding van het aantal gevangenissen in België. De bouw van twee nieuwe gevangenissen springen daarbij het meest in het oog. Op 28 februari 2014 gaf de Federale Ministerraad zijn akkoord voor de overdracht van terreinen voor de bouw van een gevangenis in Oostende en Leopoldburg. Die nieuwe gevangenissen zouden elk 312 gedetineerden kunnen opvangen. De projecten zullen eveneens met een DBFM-‐overeenkomst gerealiseerd worden.
Ook voor een nieuwe gevangenis in Haren, een deelgemeente van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, werden plannen opgemaakt. Dit complex zal de verouderde gevangenissen in St-‐Gillis, Vorst en Berkendael vervangen. In tegenstelling tot het Ducpétiaux-‐concept (een gevangenis in stervorm) werd voor Haren gekozen voor een gevangenisdorp met kleinere gebouwen. Dat zal de leefbaarheid voor zowel de gedetineerden als voor de personeelsleden die in de gevangenis werken, ten goede komen (Nieuwe Gevangenis, 2014). Voor de exploitatie van het FPC in Gent werd op zoek gegaan naar een private partner zodat die de opstart kon voorbereiden. Op 4 april was de kogel door de kerk en werd de beslissing, dat het FPC in de private handen van het consortium Parnassia Groep-‐Sodexo (in samenwerking met de Kijvellanden) valt, kenbaar gemaakt. Het onderhoud blijft onder de verantwoordelijkheid van de Regie der Gebouwen maar de zorgverlening voor de geïnterneerden, wat dus de kerntaak is van het FPC, zal verzorgd worden door het privaat consortium. Dit vanuit de overtuiging dat de private partner, vanwege hun expertise, beter kan voorzien in de aangepaste zorgverlening dan de overheid (Van De Voorde, 2014). Dit is een primeur in ons land. De beslissing stuitte op heel wat kritiek. Men ziet het als een commercialisering van de zorg ten koste van de kwaliteit. In november 2014 zullen de eerste geïnterneerden er in worden opgenomen (De Standaard, 2014). 14
Naast de uitbreiding van de capaciteit zal er ook verder gezocht worden naar alternatieve maatregelen voor de detentie (Turtelboom, 2012).
15
2. Privatisering van het Belgische gevangeniswezen Privatisering van het gevangeniswezen roept veel vragen op. Belangrijke vragen die men zich daarbij stelt, zijn of de privatisering van het gevangeniswezen wel strookt met het penitentiair beleid dat gericht is op veilige, humane, constructieve en toekomstgerichte strafuitvoering, en of men de veiligheidstaken, waarop Justitie nu het monopolie heeft, zomaar kan uitbesteden (Christiaensens, 2006). Toch hebben regeringen tal van redenen om te opteren voor privatisering. De overheidsmiddelen zijn schaars en de maatschappelijke noden hoog. Dat vormde de aanleiding tot het creëren van verzelfstandigde eenheden binnen de overheid waarbij meer en meer aanspraak wordt gedaan op privaatrechtelijke ondernemingen. Eveneens binnen de gevangeniscontext wordt een beroep gedaan op publiek-‐ private samenwerking. Drie centrale problemen: de overbevolking, de kritieke budgettaire situatie van de overheid en de ontgoocheling omtrent het falen van het huidige systeem, werken die keuze in de hand (Ducatteeuw, 2005). Met het Masterplan 2008-‐2012-‐2016 tracht men, door middel van expansionistische maatregelen, de centrale problemen weg te werken. Meer concreet opteert men in dit plan voor de bouw en renovatie van (nieuwe) gevangenissen aan de hand van DBFM-‐overeenkomsten, een vorm van publiek-‐private samenwerking. Het zou logisch zijn dit hoofdstuk te starten met een sluitende definiëring van de privatisering van het gevangeniswezen. Hier wordt er bewust voor gekozen om deze definiëring even links te laten liggen en eerst onze blik te werpen op welke manier en onder welke vormen de privatisering zich in het gevangeniswezen heeft genesteld. Dit hoofdstuk heeft als doel de lezer wegwijs te maken doorheen het scala aan begrippen rond privatisering. Omdat gevangenisprivatisering deel uitmaakt van een veel bredere privatiseringsbeweging, zullen wij vooreerst kort de algemene privatiserings-‐tendens bespreken die opnieuw zijn opgang maakte in de jaren tachtig. Ten tweede geven we met het conceptueel kader in grove lijnen de verschillende vormen van privatisering weer. Eveneens staan we stil bij de oorzaken van en de aanleiding tot de privatisering van het gevangeniswezen. Vervolgens situeren we het containerbegrip PPS en zijn wettelijk kader binnen de privatiseringscontext. 16
Nadien leggen we de focus op de DBFM-‐overeenkomsten zelf en belichten we enerzijds de regelgeving en betekenis van DBFM in al zijn facetten. Anderzijds bekijken we hoe DBFM vorm krijgt binnen de exploitatie van het gevangeniswezen en geven we een weergave van de belangen die de betrokkenen bij het contract kunnen hebben.
2.1 Algemene privatiseringstendens 2.1.1 Van nationalisering… De 19de eeuw wordt gekenmerkt door een beperkte inmenging van de overheid die voornamelijk bestaat uit het handhaven van de openbare orde, het beschermen van eigendomsrecht, de creatie van de rechtsorde en het verdedigen van de landsgrenzen. Vanaf de jaren dertig van de twintigste eeuw en gedurende de twee Wereldoorlogen worden verschillende landen geteisterd door een ernstige economische crisis die volgens vele critici werd veroorzaakt door het opkomend kapitalisme en de vernieling die de oorlog met zich meebracht (De Bie, 2011). Na de Tweede Wereldoorlog reageren tal van overheden op die economische crisis door het heft in eigen handen te nemen als poging om meer grip te krijgen op de samenleving. Men gaat over tot de nationalisering van verschillende bedrijven zoals de kool-‐, ijzer-‐ en staalproductie, de spoorwegen en-‐ nutsvoorzieningen (zoals de postverdeling en het openbaar vervoer). Dat vanuit de overtuiging dat de private sector, vanwege hun lage investeringskosten, zorgt voor een slecht beheer en dat nationalisering zou leiden tot een economische groei en een grotere tewerkstelling. Eveneens beginnen de overheden met de uitbouw van de mobiliteit waarbij nieuwe wegen, spoorwegen, kanalen, havens en luchthavens worden aangelegd. Het transport van goederen en personen moet daardoor vergemakkelijken wat bijdraagt tot een hogere economische activiteit op de wereldmarkt. Ook het onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek komt meer onder het toeziend oog van de overheid te staan (Megginson & Netter, 2003). Tenslotte maakt de overheid meer werk van een systeem van sociale zekerheid, wat uiteindelijk leidt tot de sociale verzorgingsstaat (De Bie, 2011).
2.1.2 … naar privatisering Vanaf 1980 onder het bewind van Reagan en Tatcher, komt de nationaliseringstendens stilaan ten einde. Gedurende deze periode wordt de nieuwe economische bloei sterk 17
belemmerd en komt men tot de conclusie dat globaal gezien de overheidsbedrijven niet tot het gewenste resultaat leiden. Het kostenplaatje van de staatsbedrijven loopt op en ze werken bovendien niet klantgericht. Ook de vakbonden krijgen te veel macht. Zowel Reagan als Tatcher zijn, vanuit hun neoliberale visie, erg gekant tegen een te grote overheidsinmenging en pleiten voor vrijemarktconcurrentie. Als antwoord op de slechte prestaties van de staatsbedrijven komen grootschalige privatiseringsprogramma’s dan ook op hun beleidsagenda’s te staan wat meer economische voordelen moet opleveren (Sinden, 2003). De voorheen genationaliseerde staatsbedrijven en overheidsdiensten worden, onder hun beleid, opnieuw geprivatiseerd. Een tendens die al snel wordt opgevolgd door andere geïndustrialiseerde landen (Robinson, 2003). Ook binnen de veiligheidssector doet het privatiseringsidee zijn intrede. Het klassieke beeld, waarbij de overheid het monopolie heeft op de penale functie wordt door de uitbreiding van die private sector teniet gedaan. Volgens Prof. dr. Cools functioneert de private veiligheidszorg als een markt en is die in staat om hetzij complementair, hetzij als alternatief te functioneren. “Een markt als de plaats waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten en beslissingen worden genomen die aanleiding geven tot productie, consumptie en prijsvorming van goederen en diensten binnen de democratische rechtstaat, heeft zich ontwikkeld in de sfeer van de veiligheidszorg”. Hij definieert de private veiligheidszorg als volgt: “een geheel van activiteiten bestaande uit: preventie, ordehandhaving, opsporing, informatie-‐inwinning en adviseringsverlening inzake criminaliteit, overlast en onveiligheidsgevoelens en die op een vrije markt complementair en concurrentieel door private (rechts-‐)personen tegen betaling worden aangeboden aan private en publieke (rechts-‐)personen” (Cools, 2000). Het succes van het privatiseringsidee is wellicht te wijten aan het tekortschieten van het publieke strafrechtsysteem dat instaat voor de veiligheid en geborgenheid van de burger. Zo wordt onder andere de doelmatigheid van de gevangenissen sterk onder vuur genomen. Privatisering van de veiligheidssector lijkt dan ook het geschikte antwoord op die malaise om tegemoet te komen aan het stijgend wantrouwen in de reguliere diensten van onze strafrechtbedeling (Van De Voorde, 2014).
18
2.2 Conceptueel kader “Privatisering”, “verzelfstandiging”, “afstoting”, “uitbesteding” en “publiek-‐private samenwerking” zijn begrippen die de laatste jaren vaak gebruikt worden door het overheidsmanagement en op de voorgrond treden tijdens economisch en politiek gekleurde debatten (Villé, 2004). We definiëren deze begrippen beknopt om een eerste globaal zicht te krijgen op de verschillende privatiseringsvormen. Het overkoepelende begrip privatisering, houdt de overdraging van taken en diensten van de overheid naar de particuliere sector in. In de context van het gevangeniswezen duidt het op gevangenissen die in de handen zijn van de overheid, maar (deels) geëxploiteerd worden door particuliere ondernemingen. We kunnen daarbij het onderscheid maken tussen drie vormen van privatisering: verzelfstandiging, afstoting en uitbesteding (Davids, 1999). Afstoting is het concept waarbij de overheid een taak volledig door een private onderneming laat uitvoeren. De private sector draagt hier de volledige verantwoordelijkheid voor de besluitvorming over en de uitvoering en financiering van bepaalde overheidsactiviteiten (Sylvester, 2000). Verzelfstandiging is dan weer een proces waarbij een overheidsbedrijf wordt omgevormd tot een privaatrechtelijk bedrijf. Taken van de overheid worden niet langer door haar uitgevoerd maar aan interne of externe verzelfstandigde agentschappen toevertrouwd. Onder de vorm van interne verzelfstandiging of deconcentratie staat de gevangenisdirecteur in voor het reilen en zeilen van de dagelijkse gang van zaken maar blijft de ministeriële verantwoordelijkheid ongewijzigd. Externe verzelfstandiging daarentegen, is een verder doorgedreven vorm waarbij de strafuitvoering wordt opgedragen aan een juridisch verzelfstandige eenheid die niet onder de hiërarchie van de minister valt. De directie heeft er nog meer bevoegdheden en een grotere
verantwoordelijkheid
waardoor
de
beginselen
van
de
ministeriële
verantwoordelijkheid deels onder druk komen te staan (Beyens et al., 1992). Toch behoudt, bij het zelfstandig maken van deze publieke dienst, de overheid het merendeel van de aandelen en het daarbij horende zeggenschap. Op die manier blijft de overheid met andere woorden een indirecte invloed uitoefenen op het bedrijf (Davids, 1999).
19
Ten slotte laat de overheid bij de privatiseringsvorm van uitbesteding of outsourcing, één of meer bedrijfsactiviteiten door een externe organisatie uitvoeren (Lacity & Hirschheim, 1993). Deze formule, die al jarenlang in het buitenland maar ook in België wordt toegepast, is beter gekend onder de noemer Publiek-‐Private Samenwerking (PPS) aangezien het gaat om een gedeelde verantwoordelijkheid tussen de contracterende partijen. Enkel de uitvoering van bepaalde werkzaamheden wordt overgedragen aan de private sector terwijl de publieke actor verantwoordelijk blijft voor de financiering en de besluitvorming (Sylvester, 2000). De privatiseringstendens die in deze masterproef ter discussie staat, is het DBFM-‐concept, een vorm van uitbesteding of PPS, waardoor een gedetailleerdere bespreking van de begrippen verzelfstandiging en afstoting ons te ver zou leiden. Om die reden zullen we ze, doorheen dit werkstuk, slechts zijdelings aanraken.
2.3 Wat betekent privatisering van het gevangeniswezen? Voorgaand verhaal heeft duidelijk gemaakt dat de privésector op verschillende manieren kan betrokken worden bij de strafuitvoering. Zowel tussen landen als tussen geprivatiseerde gevangenissen kunnen we diverse wijzen onderscheiden waarbinnen de privatisering wordt georganiseerd. Deze verschillen uitten zich voornamelijk in de contractuele afspraken, de vergoedingswijze, het toezicht en de verantwoordingstoedeling bij wanprestaties (Villé, 2014). De meeste landen van de wereld doen al jaren beroep op de particuliere sector voor het uitbesteden van een aantal duidelijk afgebakende diensten, zoals voeding en onderhoud in het gevangeniswezen. Midden de jaren tachtig zet een nieuw fenomeen ‘prison voor profit’, overgewaaid vanuit de Verenigde Staten, voet aan wal in Europa (Beyens et al., 1992). Die nieuwe privatiseringstendens wijst naar de beleidsvorm waarbij de exploitatie van een of meer gevangenissen wordt uitbesteed aan private ondernemingen. Volgende elementen kunnen bij deze privatiseringsvorm betrokken worden voor het opzetten van een nieuwe gevangenis: ontwerp, bouw, financiering en onderhoud (Logan, 1992). Later gaan we hier dieper op in. In sommige gevallen blijft de private actor, volgens een vooraf bepaalde periode, ook eigenaar van de gevangenis. Wel dienen we hier op te merken dat de publieke sector, aan de 20
hand van een beschikbaarheidsvergoeding inclusief winstmarge, de exploitatie en exploitatiekosten terugbetaald aan de private actor waardoor de gevangenis een kost en eigendom blijft van de overheid (Roth, 2004). Over het algemeen zijn private gevangenissen gebonden aan dezelfde wet-‐ en regelgeving als openbare gevangenissen. Privatisering van detentietaken verondersteld een duidelijke wettelijke basis. In de meeste rechtsgebieden is specifieke wetgeving voorhanden omtrent verantwoordingkwesties. Zo heeft bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk in zijn Criminal Justice Act van 1991 sterke juridische mechanismen opgenomen om private gevangenissen verantwoordelijk te stellen voor hun daden. Daarnaast worden de private gevangenissen net zoals de publieke gevangenissen onderworpen aan de controle van de overheid of een speciaal aangewezen monitor (Harding, 1997). In België vallen alle gevangenissen onder het toeziend oog van het directoraat-‐generaal Penitentiaire Inrichtingen van de FOD Justitie. Het zorgen voor een rechtsconforme, humane en veilige uitvoering van vrijheidsberovende straffen is een van hun kerntaken. Door hun sturende en ondersteunende functie houdt het DG EPI toezicht op en monitoren zij de buitendiensten (FOD Justitie, 2012). Tot op de dag van vandaag hebben we in België nog geen volledige geprivatiseerde gevangenissen. De meest doorgedreven vorm van privatisering die ons land kenmerkt vinden we terug bij het FPC te Gent. Die valt voor de uitbating volledig in de private handen van het consortium Parnassia Groep-‐Sodexo maar blijft eveneens onder contract staan met de overheid (De Standaard, 2014).
2.4 Aanleiding tot privatisering van het gevangeniswezen 2.4.1 Een vleugje geschiedenis Privatisering van het gevangeniswezen is geen recente uitvinding en kunnen we, voor wat relevant is in dit werk, terugbrengen tot in de 18de eeuw waarbij de vrijheidsberoving voor het eerst als strafrechtelijke sanctie werd erkend (Beyens et al., 1992). Het middeleeuws betalingssysteem in Engeland, gekenmerkt door misbruik en uitbuiting, waarbij de gevangenissen overheidsinstellingen waren maar een private entrepreneur bevoegd was voor het beheer ervan, bracht toen een grote discussie teweeg tussen de voorstanders van overheidsgevangenissen en degenen die streefden naar privé-‐management (Forsythe, 1989).
21
Een belangrijke pionier in die discussie was Jeremy Bentham met zijn alombekende panopticon-‐idee. Door zijn sterk geloof in de eerlijkheid van de privé-‐sector opteerde hij, tussen 1787 en 1811, voor een humaan gevangenissysteem waarbij privébedrijven instonden voor de bouw en het beheer ervan. Dat onder de vorm van een overeenkomst met de overheid gekenmerkt door een boetesysteem dat, bij contractbreuk, garantie zou bieden voor de humane behandeling van de gedetineerden. We kunnen stellen dat Bentham de basis heeft gelegd voor een economisch gebruik van gevangenisbeheer waarbij de basisbeginselen, tot op de dag van vandaag, een grote aantrekkingskracht blijven uitoefenen. Ook in België was er in die tijd sprake van volledig geprivatiseerde gevangenissen. Zo functioneerde het ‘Steen’ in Antwerpen bijvoorbeeld tot 1872 als gevangenis. Eveneens was daar het middeleeuwse boetesysteem van toepassing waarbij de ‘steenweerder’, die belast was met de opsluiting en bewaking van de opgeslotene, er zoveel mogelijk winst uit trachtte te slaan (Beyens, et al., 1992). Een ander voorbeeld is het wellicht bekendste (industriële) tuchthuis in Gent dat werd opgericht door Vilain XIIII. Ten gevolge van een hoge toename aan criminaliteit, kreeg hij de opdracht het strafrecht te herzien en te hervormen. Hij achtte het wenselijk om een verbetering en sociale reclassering te realiseren door mensen te onderwerpen aan een strik arbeidsregime. Al snel nadat in 1773 het tuchthuis van Gent zijn eerste gevangenen ontving, besloot de overheid om van deze gevangenis een winstgevende omgeving te maken. Tien jaar later slaagde de industrieel Lieve Bauwens erin het Gentse Tuchthuis te exploiteren waardoor van opvoedingsidealen geen sprake meer was en het arbeidsregime enkel nog draaide om winstbejag (Feinaut, 1993). De overheid nam wegens die wantoestanden stilaan weer de bovenhand. Private gevangenissen werden volledig uit het penitentiair decor verbannen (Neys & Peters, 1994).
2.4.2 Internationale invullingen van privatisering in het gevangeniswezen Het nader bestuderen van de gevangenisprivatisering in alle landen zou ons te ver leiden. Daarom beperken we ons in dit werkstuk enerzijds tot de gevangenissen van het Verenigd Koninkrijk en anderzijds tot die van Frankrijk aangezien die een sleutelrol spelen in de 22
discussie rond het privatiseren van gevangenissen. Via het Verenigd Koninkrijk doet de privatiseringstendens van de Verenigde Staten zijn intrede in Europa. Eveneens wijzen Belgische voorstanders van private gevangenissen steeds naar Engelse ervaringen om hun stellingen te staven. Frankrijk wordt bestudeerd omdat die een andere privatiseringsvorm hanteert dan de Angelsaksische landen. 2.4.2.1 Privatisering van het gevangeniswezen in het Verenigd Koninkrijk Als het regent in Amerika, druppelt het in London. Vanuit de Amerikaanse ontwikkelingen werd het Britse idee gevoed om, als eerste Europees land, private gevangenissen te openen (Beyens et al., 1992). In 1970 kent de Britse gevangenispopulatie een forse stijging wat leidt tot overbevolking en erbarmelijke leefomstandigheden binnen het gevangeniswezen. Eveneens wordt men geconfronteerd met de Prison Officers Association (POA), de vakbond voor het gevangenispersoneel van het Verenigd Koninkrijk, die vanwege zijn grote invloed op het gevangenisregime het aanwerven van extra personeel in de hand werkt. Een maatregel die de personeelskosten sterk doet stijgen (James, Bottomley, Liebling & Clare, 1997). Het Britse privatiseringsverhaal neemt aanvang in 1986 waarbij een parlementaire commissie tot de conclusie komt dat Britse gevangenissen overvol zaten en de voorzieningen ferm verouderd zijn. Nadat het Home Affairs Commitee van het House of Commons geprivatiseerde gevangenissen in de VS bezochten, werd privatisering naar voor geschoven als een mogelijkheid om de geconstateerde problemen op te lossen. Gevangenisprivatisering zou een ideale oplossing zijn om de belastingdruk op de bevolking te verlagen bij het bouwen van nieuwe gevangenissen, het bouwproces versnellen en de architecturale efficiëntie te verbeteren (Nathan, 2003). Vooral bij Margaret Thatcher, valt dit privatiseringsinitiatief in goede aarde. Privatisering leidt volgens haar dan ook tot een goedkopere en efficiëntere organisatie van het gevangeniswezen (Coyle, 2005). In 1992 lanceert men, onder leiding van John Major, het Private Finance Initiative (PFI) met het mobiliseren van de private sector als doel. Het gevangeniswezen was een van de eerste sectoren waarop het Verenigd Koninkrijk zich richtte om de verbreding van het PFI programma te realiseren (Pianoo expertisecentrum, 2002). 23
DCMF gevangenissen Het systeem in het Verenigd Koninkrijk is sterk gecentraliseerd. Het gevangeniswezen wordt gefinancierd uit een gezamenlijke inkomstenbron. Eveneens is de controle over het gevangeniswezen centraal georganiseerd (Cavadino & Dignan, 2006). Aanvankelijk beperkte de gevangenisprivatisering zich tot het uitbesteden van operationele taken onder de vorm van managementcontracten. Vanaf 1993 stapt men van dat principe af en worden alle nieuwe gevangenissen, dankzij het wettelijk kader voor de privatisering van gevangenissen in The Criminal Justice Act, gebouwd door middel van een publiek private samenwerking (PPS) (Roth, 2004). Voortaan worden alle gevangenissen ontworpen, gebouwd, gemanaged en gefinancierd (Design, Constructed, Managed and Financed) door een private actor. Het privaat consortium sluit daarbij een contract af met de overheid voor een periode van 25 jaar waarna de overheid eigenaar wordt van de faciliteiten. De overheid betaalt slechts vanaf het moment waarop de eerste cellen worden gebruikt en het gebeurt aan de hand van een dagelijks bedrag per gevangene (Cavadino & Dignan, 2006). De eerste twee DCMF-‐ contracten in Europa voor de nieuwe gevangenissen bij Bridgend en Fazakerley werden getekend in 1997 (Pianoo expertisecentrum, 2002). Eveneens gaat men tussen 1992 en 1997 over tot het privatiseren van vier overheidsgevangenissen waarbij alle detentietaken worden overgeheveld naar een private partij. Noemenswaardig is dat twee van die gevangenissen in 2001 opnieuw in publieke handen zijn gekomen. Redenen daarvoor waren ernstige zorgen van de regering over de veiligheid van het personeel en de gevangenen en de angst dat de gevangenis niet meer te besturen was (Roth, 2004). Tegen 2005 huisvesten de private gevangenissen van Engeland en Wales 6881 gevangenen, op een totale gevangenispopulatie van 74103. Dat staat gelijk aan een kleine tien procent van de totale gevangenispopulatie (Chang & Thompkins, 2000). Daarmee blijft het Verenigd Koninkrijk, met zijn 14 private gevangenissen de koploper van Europa wat private gevangenissen betreft (Ministerie van justitie UK, 2014) Belangrijk hierbij is op te merken dat in elk van deze landen de eindverantwoordelijkheid over de gevangenissen nog steeds bij de centrale overheid ligt (Roth, 2004). 24
2.4.2.2 Privatisering van het gevangeniswezen in Frankrijk Zoals in de meeste landen lijdt ook Frankrijk onder het juk van de overbevolking wat eveneens een slechte kwaliteit van publieke gevangenissen met zich meebrengt. In juni 1987 bedraagt de capaciteit 32.500 plaatsen voor een gevangenispopulatie van ongeveer 48.000 gedetineerden (Salle, 2006). Wanneer het Verenigd Koninkrijk de vernieuwde interesse in gevangenisprivatisering Europa binnenbrengt, maakt ook Frankrijk de keuze om over te gaan tot een afgezwakte vorm van privatisering (Vagg, 1994) Toenmalig minister van Justitie, Chadlon Albin, besluit om de overbevolkingsproblematiek terug te dringen door over te gaan tot een groots constructieprogramma waarbij een beroep wordt gedaan op de private sector. De wet van 22 juni 1987 met betrekking tot de werking van de publieke penitentiaire sector zet daarvoor het licht op groen. Ze verankerd de regelgeving omtrent het uitbesteden van de financiering, constructie en bepaalde beheersfuncties van nieuwe penitentiaire inrichtingen (Salle, 2006). Nochtans is de samenwerking met de private sector binnen het gevangeniswezen Frankrijk niet onbekend. Ten tijde van de vernieuwde privatiseringsinteresse heeft Frankrijk door de uitbesteding van geselecteerde taken reeds veel ervaring met publiek-‐private samenwerking (Van De Voorde, 2014). Hoewel Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk kampen met dezelfde problematieken, heeft het Franse privatiseringsidee een andere insteek. Het minimaliseren van de kapitaalkosten, en dus niet het terugdringen van de overbevolking, is er van prioritair belang (Van De Voorde, 2014). Omdat doel te kunnen verwezenlijken worden verschillende private actoren gevraagd om gevangenissen te bouwen en te ontwerpen. Daarboven moest men voorzien in het aanbieden van bijkomende diensten zoals medische zorg, onderhoud en maaltijden tegen een vaste prijs per gevangene voor een looptijd van tien jaar (Salle, 2006). Semi private gevangenissen Hoewel men in eerste instantie volledige privatisering voor ogen had blijft, onder invloed van de Franse beleidsmakers, het veiligheidsaspect en het managen van het gevangeniswezen een taak van de overheid (James et al., 1997). Aanvankelijk had Frankrijk plannen om zo’n 25.000 tot 30.000 nieuwe cellen te creëren. Die zouden tot stand komen in samenwerking met een privaat consortium dat instaat voor de bouw, het ontwerp, de financiering, en het beheer ervan. Volgens dit model worden ook de bewakings-‐ en 25
directiefunctie uitbesteed. Iets wat niet in goede aarde valt bij de vakbonden en het Parlement. Bij de bekrachtiging van de wet van 22 juni 1987 wordt, omwille van die kritiek, enkel de privatisering van de functies die geen betrekking hebben op de bewakings-‐ en directiefunctie mogelijk gemaakt. Nog later wordt overgegaan tot de beslissing dat de resocialisatie en administratieve taken ook onder de vleugels van de overheid blijven. Omdat het beheer van de gevangenissen slechts gedeeltelijk wordt uitbesteed spreekt men van semi-‐private gevangenissen (Combessie, 2000). Die privatiseringsvorm staat ook wel bekend als het ‘hybrid-‐management-‐model’ waarbij een gevangenis wordt gebouwd door een private partij maar wordt geleid door ambtenaren. Enkel taken zoals medische verzorging, maaltijden, onderhoud en gevangenisarbeid kunnen worden uitbesteed (Cabral & Saussier, 2011). Meer recent werd een programma van 18 nieuwe gevangenissen ingevoerd, waarbij de privésector ook instaat voor de financiering van de gevangenissen, maar de gevangenbewaarders nog steeds overheidsambtenaren zijn. In 2010 verblijft zo’n 18 procent van Frankrijks gedetineerden in semi-‐private-‐instellingen (Eurofedop, 2011). Ondanks het aanzienlijk vergroot aandeel van de privésector blijven de gevangenissen voornamelijk publieke gevangenissen en dus in bezit van de Staat (Beyens et al., 1992). Frankrijk is daarmee het eerste land dat een semi-‐privémodel invoert, waarbij de Regering voor de financiering en het bestuur van de gevangenissen zorgt, maar de privésector instaat voor de bouw en de werking van de niet-‐bewakingsdiensten ( Van De Voorde, 2014). In 1990 opent de eerste gevangenis, die tot stand kwam volgens dit model, zijn deuren (Salle, 2006). Frankrijk heeft door dit model haar gevangeniscapaciteit kunnen uitbreiden in een ongezien tempo ondanks dit verlopen is onder de volledige verantwoordelijkheid van de overheid (Van De Voorde, 2014).
2.4.3 Huidige privatiseringstendens van België Vanaf de jaren zeventig deed in België het privatiseringsidee opnieuw zijn intrede onder de vorm van alternatieve sancties (De Ruyver, 1986). Toch moeten we opmerken dat onze huidige privatiseringstendens niet te vergelijken valt met de ervaringen uit het verleden. De veranderde historische, politieke en wettelijke context laten ons niet toe een correcte vergelijking te maken (Logan, 1990). Bovendien wordt de privatiseringsdrang in eerste instantie niet meer veroorzaakt vanuit winstbejag maar eerder door de drie volgende 26
hoofdfactoren die eveneens af te leiden zijn uit de bovenstaande beleidsnota’s: de prangende overbevolkingsproblematiek, de kritieke budgettaire situatie van de overheid en de ontgoocheling omtrent het falen van het huidige behandelingsideaal. Tenslotte speelt ook de expansionistische beleidsvisie een cruciale rol in het overgaan tot die beslissing (Beyens et al., 1992). De algemene theorie achter privatisering is de verwachting dat de efficiëntie in de publieke sector lager zal zijn dan in de private sector. Zo zou, in een concurrerend milieu, de private sector efficiënter worden en het goedkopere en betere gevangenissen leveren. Regeringen sluiten met andere woorden contracten met particulieren af omdat ze geloven in de deugden van de vrije markt. Bovendien is men ervan overtuigd dat een concurrerende markt goederen en diensten biedt die efficiënter zijn. Nog andere redenen die hun voorkeur tot privatisering van de gevangenis staven zijn het verlangen om de middelen van de staat vrij te maken voor andere doeleinden, een oplossing bieden aan de overbevolking, kostenbesparing en de wens voor grotere flexibiliteit in het leveren van diensten (Freiberg, 1999). Hoewel we in bovenstaande alinea spreken van een concurrerend milieu dienen we op te merken dat er bij de privatisering van het gevangeniswezen geen echte concurrentie voorkomt. De private partijen kunnen met andere woorden niet onderling met elkaar concurreren om zoveel mogelijk gedetineerden binnen te halen (bijvoorbeeld door de inzet van grotere cellen of betere maaltijden). De overheid is en blijft immers verantwoordelijk voor de plaatsing van gedetineerden en de duur van de straf. Wel is er sprake van concurrentie op de markt in de zin van private partijen die onderling concurreren ten einde het contract bij de overheid af te sluiten (Brouns, 2001).
2.5 PPS en zijn begrippendiversiteit Over het begrip publiek-‐private samenwerking (PPS), is al menig inkt gevloeid (D’Hooge & Vandriessche, 2004). Dat is te merken aan tal van omschrijvingen en definities op Vlaams, Federaal, Europees en mondiaal niveau die trachten weer te geven wat PPS nu juist inhoudt. Ze wijzen daarbij op de verwarring die over het begrip heerst (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2013).
27
De drie begrippen “publiek”, “privaat” en “samenwerking” zijn heel ruim te interpreteren (Wilms, 2003). Het publiek-‐ of overheidsbegrip omhelst elke overheidsinstantie gaande van de centrale tot de territoriaal en functioneel gedecentraliseerde overheden. Alles wat geen overheid is, kunnen we in al zijn facetten als privé sector definiëren. Ten slotte kan aan de samenwerking een heel verschillende invulling worden gegeven, gaande van een joint venture tot slechts een feitelijke samenwerking en de overheid en haar verhouding tot het personeel, zodat het PPS-‐begrip te pas en ten onpas wordt aangewend (Villé, 2004). In 1999 maakt de Vlaamse regering voor het eerst melding van PPS als mogelijk instrument ter realisering van publieke voorzieningen. Drie jaar later wordt, om die optie te stimuleren, het Vlaams Kenniscentrum PPS in het leven geroepen (Ducatteeuw, 2005). Voor hen duidt PPS op “een samenwerkingsverband waarin de publieke en de private sector, met behoud van hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren om meerwaarde te realiseren, en dit op basis van een heldere taak-‐ en risicoverdeling. De meerwaarde kan financieel, maatschappelijk of operationeel zijn” (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2014). Van Garsse (2001) omschrijft PPS dan weer als “eén of meer publieke actoren die met één of meer private actoren, met behoud van eigen identiteit, op een min of meer georganiseerde en gestructureerde wijze, door middel van een integrale aanpak, gezamenlijk één of meerdere doelstellingen nastreven”. Eveneens is het interessant om na te gaan hoe PPS gedefinieerd wordt in het buitenland. Een PPS in de Verenigde Staten beoogt “een contractuele samenwerking tussen private en publieke partners die, om te voldoen aan een behoefte van algemeen belang, de voordelen en mogelijkheden van elke sector samenbrengt”. In het Verenigd Koninkrijk maar ook in Portugal en Japan wordt dan weer over PPS gesproken als zijnde “een langdurige overeenkomst tussen een opdrachtgevende overheid en een opdrachtnemende private partij, waarbij de private partij een object van aanzienlijke waarde aan de overheid beschikbaar stelt “ (Villé, 2004). Op Europees niveau is er geen PPS-‐definitie voorhanden. Wel geeft het Groenboek, uitgebracht door de Europese commissie in 2004, enkele verduidelijkingen weer. (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2004). Over het algemeen gaat het om samenwerkingsverbanden tussen de publieke (overheid) en private (bedrijfsinstellingen) 28
sector met als doel infrastructuur te bouwen, financieren, beheren, renoveren en te onderhouden (Ducatteeuw, 2005). Uit voorgaande nederzetting kunnen we besluiten dat PPS op verschillende ruime wijzen gedefinieerd wordt, die uiteindelijk op hetzelfde neerkomen.
2.5.1 Juridische verankering Desondanks het gevangeniswezen een federale aangelegenheid is, kan men op dit niveau geen duidelijke juridische omkadering van de publiek-‐private samenwerking terugvinden (Van De Voorde, 2014). Het huidige rechtskader schenkt geen voldoening aan de specifieke projecten waarlangs PPS verloopt (Confederatie Bouw, 2010). Slechts twee wetsartikelen zijn van toepassing op publiek-‐private samenwerkingsverbanden. De grond ervan ligt vervat in de wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten. Het ontwikkelen van een wettelijk en evenwichtig kader voor publiek-‐private samenwerkingsverbanden, rekening houdend met hun specifieke kenmerken, is dan ook genoodzaakt (Van De Voorde, 2014). Enkel op Vlaams niveau is , met het decreet betreffende publiek-‐private samenwerking, PPS gereguleerd. Om een beter zicht te krijgen op de voorwaarden die aan een PPS-‐project verbonden zijn en aangezien deze voorwaarden ook op federaal niveau in acht worden genomen, staan we hier even bij stil (Van De Voorde, 2014). 2.5.1.1 Het Vlaams decreet betreffende publiek-‐private samenwerking Met het Vlaams decreet van 18 juli 2003, betreffende publiek-‐private samenwerking (verder aangeduid als PPS-‐decreet), heeft de Vlaamse regering gepoogd een reglementair kader te creëren met de ambitie om PPS-‐projecten aan te moedigen of te vergemakkelijken binnen de Vlaamse bevoegdheidsdomeinen (Ducatteeuw, 2005). Aangezien het PPS-‐concept in de praktijk maar al te veel gebruikt werd als koepelbegrip, zoals af te leiden valt uit het voorgaande paragraaf, drong een eenduidige definitie zich op. Artikel 2.1 van het PPS-‐decreet definieert PPS-‐projecten als “projecten die door publiek-‐en privaatrechtelijke partijen, gezamenlijk en in samenwerkingsverband worden gerealiseerd om een meerwaarde voor die partijen tot stand te brengen” (Van den Broeck, 2005).
29
Het hoofddoel van dit decreet is enerzijds het wegwerken van de belemmering in de bestaande regelgeving en rechtspraak voor PPS en anderzijds de bestaande rechtsonzekerheid over de draagwijdte van het PPS-‐begrip verminderen. Om dat doel te bereiken wil het decreet PPS-‐projecten niet in een beperkend reglementair kader dwingen waardoor er niet werd gekozen om nieuwe rechtsfiguren voor PPS te ontwikkelen. PPS is met andere woorden geen rechtsfiguur op zich maar zal een uitwerking vinden door middel van het gebruik van bestaande rechtsfiguren (Logghe, 2010). In het decreet worden vijf constitutieve voorwaarden naar voor geschoven wil men kunnen spreken van een PPS-‐project. Ze vormen het referentiekader waaraan projecten worden getoetst om als PPS-‐project erkend te worden. Vooreerst moet er sprake zijn van een concreet project of initiatief op het vlak van een bepaald beleidsdomein. Het exploiteren van een gevangenis is daar een voorbeeld van. Beleidsvoorbereidende en algemene doelstellingen uitgesloten. PPS is een gezamenlijk project waarbij de inbreng van alle partijen onontbeerlijk is (Villé 2004). Als tweede voorwaarde moet er dan ook sprake zijn van zowel publieke als privaatrechtelijke partijen. Daar situeert zich het grote verschil met de klassieke overheidsopdrachten. Waar die laatste gekenmerkt wordt door een nadruk op een verticale verhouding waarbij het risico enkel bij de publieke partner ligt, verschuift die nadruk bij PPS op een horizontale verhouding tussen beide partijen waarbij de overheid een regisserende rol voor haar rekening neemt. Het resultaat primeert en de privé actor krijgt voldoende ruimte om dat resultaat te bereiken (Villé, 2004). Ten derde moet het risico, op basis van hun specifieke sterkte en expertise, verdeeld zijn waardoor een vermenging van publieke en private belangen ontstaat (Villé 2004). De vierde voorwaarde stelt dat PPS een samenwerkingsverband betreft die verschillende vormen kan aannemen. In tegenstelling tot wat vaak gedacht wordt is een PPS geen rechtsfiguur op zich. Globaal genomen is er een tweedeling van samenwerkingsvormen en kan men spreken van een participatieve PPS of een contractuele PPS. Een DBFM-‐ overeenkomst is in regel een contractuele PPS (Villé, 2004). We gaan er later dieper op in . Ten slotte moeten de projecten, in vergelijking met het publieke alternatief een meerwaarde realiseren. Drie mogelijke vormen van PPS-‐meerwaarde worden in overweging genomen: 30
maatschappelijke, operationele en financiële meerwaarde. Wanneer de overheid, in vergelijking met hun publiek alternatief, een betere maatschappelijk behoefte kan invullen, is er sprake van een maatschappelijke meerwaarde. Een operationele meerwaarde houdt in dat een project op een snellere en minder complexe manier tot stand komt. En ten slotte kunnen we spreken van een financiële meerwaarde wanneer een project op een betere en goedkopere manier gerealiseerd wordt (Villé, 2004).
2.5.2 PPS en het gevangeniswezen Nagenoeg overal in Europa bestaat er grote belangstelling voor PPS-‐contracten ter realisatie van allerhande projecten (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Kostenbesparing voor de overheid, een snellere realisatie en de stimulans van innovatie en creativiteit zijn factoren die de overheid deden opteren voor een PPS-‐ aanpak (Arrowsmith, 2000). Over de jaren heen is het PPS begrip uitgebreid naar een concept voor verschillende vormen van samenwerking tussen de overheid en de private sector op verschillende actiedomeinen (Villé, 2004). Ook in het Belgische gevangeniswezen, wordt er de laatste jaren veelvuldig gebruik gemaakt van dit concept. Binnen deze context kunnen we vier verschillende vormen van PPS onderscheiden (Wilms, Friperson & Weda, 2011): Een eerste vorm omvat de uitbesteding van één of meerdere vastgoed-‐ en/ of detentietaken. Bij deze PPS vorm worden één of meerdere vastgoedtaken en/of detentietaken (zoals catering, gezondheidszorg, onderwijs) uitbesteed aan de private actor. Vaak begint het privatiseringsproces met deze vorm. Van uitbesteding wordt dan ook al jaren gebruik gemaakt binnen het gevangeniswezen. Deze privatiseringsvorm staat nauwelijks ter discussie staat in de wetenschappelijke literatuur (Beyens et al., 1992). Ten tweede kunnen alle vastgoedtaken en enkele detentietaken worden uitbesteed. Bij die vorm worden een beperkt aantal detentietaken en alle taken met betrekking tot de constructie van de gevangenis (ontwerp, bouw inrichting en onderhoud) aan een private partij uitbesteed. Deze vorm is beter gekend onder de naam DBFM (Design-‐, Build-‐, Finance and Maintain). Uitbesteding van alle detentiedaken of outputmanagement is een derde vorm van PPS waarbij alle detentie-‐ en slechts enkele of geen vastgoedtaken worden uitbesteed aan een private actor. 31
Bij de vierde en laatste vorm worden alle vastgoed-‐ en detentietaken volledig overgeheveld aan een private partij. Zij worden ook wel eens DBFMO-‐ contracten genoemd, waarbij de “O” voor operate of operatie staat. In bijlage 1 kan u een schematische weergave van deze vier te onderscheiden vormen van PPS terugvinden.
2.6 DBFM: Een helikoptervlucht Het uitbesteden van een aantal functies zoals de catering, schoonmaak is vaak de start van het privatiseringsverhaal. Ook in Europa bestaat deze privatiseringsvorm reeds lange jaren. Afgelopen decennia heeft de PPS-‐tendens, afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk, zich op het Europees continent verspreid als de techniek die een win-‐win situatie voor beide belanghebbende kan creëren. M.a.w. zou PPS voor zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer een meerwaarde moeten betekenen. Ook in België heeft PPS, als methode voor de realisatie van overheidsprojecten, sterk zijn opgang gemaakt. De Vlaamse overheid schuift het bereiken van de win-‐win situatie dan ook naar voor als dé vereiste wil men opteren voor een publiek-‐privaat samenwerkingsverband (Beyens et al., 1992). Om die meerwaarde te bereiken, vertrekt PPS vaak vanuit een geïntegreerde aanpak. Daaruit vloeit de keuze voor het DBFM-‐concept voort. Die formule is er namelijk op gericht de sterktes van de verschillende partijen maximaal te benutten (François, Leus & Logge, 2010). Zoals we kunnen afleiden uit de beleidsnota’s koos de federale overheid eveneens voor de meest gangbare vorm van PPS: een DBFM-‐overeenkomst, zoals de tweede vorm in voorafgaand paragraaf omschrijft. Die beslissing was een mijlpaal in de geschiedenis van het Belgische gevangeniswezen (FOD Justitie, 2012).
2.6.1 Wat zijn DBFM-‐overeenkomsten? Alvorens we de verschillende voorwerpen van een DBFM-‐contract bespreken lijkt het ons zinvol om de naamgeving onder de loep te nemen. Een DBFM-‐contract is een geïntegreerde contractvorm waarbij de uitvoering van diverse onderdelen van een infrastructuurproject aan één private partner wordt toevertrouwd. Die private opdrachtnemer kan bestaan uit een vereniging van verschillende aannemers en studiebureaus en is verantwoordelijk voor nagenoeg alle aspecten van het 32
infrastructuurproject: Design (ontwerpen), Build (bouwen), Finance (financieren) en Maintain (het onderhoud) (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Er zijn tal van varianten op de DBFM constructie. Zo kan het zijn dat alle vastgoedtaken, behalve de financiering, worden overgedragen naar de private sector. We spreken dan van DBM-‐contracten. Ook figuren als DB (Design, Build), DBF (Design Build en Finance) etc. kunnen voorkomen. In dit werkstuk richten wij, zoals reeds hoger aangegeven, ons louter op de DBFM-‐overeenkomsten (Kenniscentrum PPS, 2008). In bijlage twee worden deze verschillende geïntegreerde contracten weergeven. DBFM-‐contracten kunnen in principe door zowel private als publieke opdrachtgevers worden gesloten. In België is, zoals omschreven in het PPS-‐decreet, de overheid steeds de opdrachtgever. Die beperkt zich ertoe te bepalen wat ze als eindresultaat wil. Om dat duidelijk te maken wordt door de overheid een referentie-‐ontwerp opgemaakt waarin de minimumeisen betreffende de infrastructuur zijn aangegeven (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). De private opdrachtnemer krijg zo de maximale ruimte om zijn kennis en creativiteit toe te passen op zijn eigen ontwerp (Design) en de bouw van de infrastructuur (Build). Bovendien is de private opdrachtnemer bevoegd voor de financiering (Finance) en het onderhoud (Maintain) van de infrastructuur (Kenniscentrum PPS, 2008). Die vier hoofdverbintenissen, gebundeld in een allesomvattend contract, reflecteren de “whole life costing”-‐principe van het DBFM-‐concept. Een PPS-‐opdracht, in de vorm van een DBFM, wordt dan ook meestal toegewezen aan een privaat consortium dat bestaat uit een combinatie van architecten, financieraannemers en onderhoud-‐firma’s (Kenniscentrum PPS, 2008).
2.6.2 Is DBFM te vergelijken met de traditionele overheidsopdracht? Er is een fundamenteel verschil bij de rol van de overheid met een traditionele overheidsopdracht en de rol van de overheid bij een DBFM-‐overeenkomst. Hoewel dit economisch niet altijd volledig juist is, maar praktisch gezien wel goed het verschil tussen beide weergeeft, onderscheiden we het DBFM-‐contract met dat van de traditionele overheidsopdracht door het feit dat de Belgische staat een dienst inkoopt in plaats van een object (Kenniscentrum PPS, 2008). Onder de vorm van dit contract, waarbij het privaat consortium instaat voor alle projectfasen (ontwerp, bouw, financiering en het onderhoud), 33
draagt de overheid slechts in uitzonderlijke en uitdrukkelijke bepaalde gevallen de risico’s van dit project (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). De geest van PPS in het algemeen, en DBFM in het bijzonder, bestaat immers uit het toebedelen van risico’s aan degene die de risico’s het best kan beheren (Janssens, Orobio de Castro & de Groot, 2010 ).
2.6.3 Wettelijke regelgeving Voor het aangaan van een DBFM-‐overeenkomst bestaat er heel wat regelgeving die de overheid in het achterhoofd dient te houden. Allereerst hebben we het, eerder uiteengezette, Vlaams PPS-‐decreet dat de overheid een hulpkader biedt om PPS, en meer bepaald DBFM, te organiseren en te vergemakkelijken. Het decreet wil vooral gemakkelijke zekerheden en zakelijke rechten op overheidsgoederen vestigen (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Naast het PPS-‐decreet werd ook een Europees Stelsel van Rekeningen (ESR 95) voorzien die de begrotingsdoelstellingen van elke Europese lidstaat toetst en op een kwalitatieve manier de economie van de verschillende lidstaten vergelijkt (Ducatteeuw, 2005). Een DBFM-‐ overeenkomst heeft als budgettair voordeel dat de investeringskost voor de overheid gedurende de volledige beschikbaarheidsperiode wordt gespreid. De keerzijde van die medaille is dat de begroting in de toekomst minder beleidsvrijheid behoudt aangezien de beleidsruimte voor een deel door deze langdurige contracten is ingenomen. De spreiding van de investeringskost over de volledige duur van de overeenkomst kan enkel wanneer die overeenkomst ESR-‐neutraal is. Samengevat houdt die reglementering in dat wanneer het bouw-‐ en beschikbaarheidsrisico aan de private actor wordt overgedragen, de transactie ESR-‐neutraal wordt beschouwd (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Ten slotte bestaat er wetgeving omtrent de outputspecificaties die we in dit werkstuk, vanwege hun specifiek karakter, niet verder aan bod laten komen (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008).
2.6.4 DBFM en het gevangeniswezen Met het Masterplan 2012-‐2016 koos de federale overheid voor de bouw van nieuwe en de renovatie van oude gevangenissen voor een publiek-‐private samenwerking door middel van een DBFM-‐overeenkomst. Die grootschalige projecten worden vanaf de eerste fase uit handen gegeven aan een privaat consortium (De Kamer, 2012). Aan de hand van de 34
verschillende voorwerpen van DBFM trachten we weer te geven hoe de private actor aan het gevangeniswezen vorm geeft. 2.6.4.1 Design De opdrachtnemer staat in voor het ontwerp van de infrastructuur. Dat is vrij ongewoon omdat de overheid, met behulp van interne of externe ontwerpers, normaal het ontwerp uitwerkt (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Bij een DBFM-‐overeenkomst krijgt de private partner een grote vrijheid om het bouwproject zodanig te ontwerpen dat die, gezien zijn lange onderhoudstaak tijdens de loop van het contract, het meest efficiënt zal zijn. Het moge duidelijk zijn dat het DBMF-‐principe minder nuttig is wanneer de overheid zelf het ontwerp wil bepalen. Wel kan de overheid, wanneer ze niet volledig wil vertrouwen op de kwaliteitsbeheersing van de private partner, in het contract laten bedingen dat het eindontwerp aan een beoordelingsprocedure kan onderworpen worden (Kenniscentrum PPS, 2008). Voor het ontwerp van de nieuwe gevangenissen stelt de FOD Justitie en de Regie der Gebouwen een performantiebestek op waaraan de nieuwe gevangenissen moeten voldoen. Op deze manier heeft de overheid nog wat inspraak in het ontwerp van de gevangeniscomplexen. Mens en milieu staan centraal in de ontwikkeling en de exploitatie van de nieuwe gevangeniscomplexen. De overheid vertrekt daarbij vanuit hun humane en evoluerende visie op detentie die zich voornamelijk richt op de herintegratie van de gedetineerde in de samenleving. Er wordt vertrokken vanuit een ecologische benadering waarbij energie-‐eisen gesteld worden waaraan het ontwerp moet voldoen. Daarbij streeft men naar energieneutraliteit zonder het comfort van de gedetineerden in gedrang te brengen. Dat alles vloeit voort uit de overtuiging dat de inrichting van het gevangenisregime als strafinrichting een grote invloed heeft op het gedrag van de gedetineerde en het daarmee gepaarde veiligheidsaspect (De Regie der Gebouwen, 2014). Het moge duidelijk zijn dat het privaat consortium die vereisten opneemt in zijn ontwerp (Beyens et al., 1992).
35
2.6.4.2 Build Traditioneel wordt het bouwen nooit door de overheid zelf uitgevoerd (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). De opdrachtnemer draagt in die fase de verantwoordelijkheid voor de arbeidsomstandigheden, de veiligheid, het tijdig verkrijgen van de vergunningen, de bouwplanning en de kwaliteitswaarborg (Kenniscentrum PPS, 2008). 2.6.4.3 Finance Bij een klassieke overheidsopdracht staat de overheid zelf in voor de financiering en leent het globaal wat nodig is om het beoogde project te realiseren. Bij een DBFM-‐contract blijft men niet binnen de begrotingsmiddelen maar komt de opdrachtnemer met de financiering over de brug Aangezien de overheid bij een DBMF-‐overeenkomst het ter beschikking stellen van de infrastructuur koopt en niet langer de infrastructuur zelf (zoals bij een traditionele overheidsopdracht het geval is), zal die slechts betalen wanneer de gevraagde dienst door de private partner wordt geleverd. Meestal zal het privaat consortium niet over voldoende financiële middelen beschikken en een beroep moeten doen op extra financiers (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Waar vroeger de gevangenissen volledig gefinancierd werden door de overheid, heeft vandaag ook hier de private actor de volledige verantwoordelijk voor de financiering en de bouwkost van de gevangenissen. Dat verondersteld een ver doorgedreven vorm van financiering waarbij niet de overheid maar de privésector geld leent op de financieringsmarkt en zodoende de bouw zelf bekostigd (Beyens et al., 1992). Nadien stelt het privaat consortium het gevangeniscomplex gedurende 25 jaar ter beschikking aan de federale staat die hiervoor een trimestriële beschikbaarheidsvergoeding betaald. De federale overheid blijft dus in principe de eigenaar van het gebouw maar neemt slechts op het einde van het contract met het privaat consortium de gevangenis over (De Regie der Gebouwen, 2014). 2.6.4.4 Maintain Naast het ontwerp, de bouw en de financiering, zal de private partner eveneens moeten instaan voor het onderhoud van de infrastructuur. De duur van het onderhoud, dat wordt uitgevoerd door het privaat consortium, wordt vooraf vastgelegd in de DBMF-‐overeenkomst.
36
De keuze van die contractduur wordt bepaald door de het “whole life costing” principe en is mede afhankelijk van de specifieke projectomstandigheden (Kenniscentrum PPS, 2008). Zoals reeds vermeld houdt de private partner, bij het ontwerp en de bouw van het project, rekening met het feit dat zij eveneens zullen instaan voor de onderhoud van het gebouw. Op die manier heeft het private consortium de keuze om te opteren voor duurzame materialen die het onderhoud vergemakkelijken of te kiezen voor lagere investeringskosten maar met een frequenter onderhoud. Die aanpak biedt de verklaring voor de lange duur van DBFM-‐ contracten die vaak over een concessieperiode van 15-‐25 jaar worden aanbesteed (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). In het geval van de nieuw gebouwde gevangenissen ligt de concessieperiode vast op 25 jaar. Enkel zo kan het privaat consortium een optimale invulling geven aan de levenscycluskostbenadering en voldoende rekening houden met de onderhoudscycli en de verwachte levensduur van het bouwproject. Bij een gevangenisgebouw bijvoorbeeld, ligt de economische levensduur boven de 10 jaar en wordt het eerste grote onderhoud pas na die periode gepleegd (Kenniscentrum PPS, 2008).
2.6.5 Ervaren voordelen van DBFM contracten Vooral vanuit het oogpunt van de opdrachtgever vinden we in de internationale literatuur enkele motieven terug om te opteren voor DBFM-‐overeenkomsten. Een eerste belangrijke reden om een DBFM-‐contract aan te gaan is het feit dat wetgeving omtrent de overheidsbegroting het niet toelaat om de kostprijs van een investering over de periode van gebruik te verspreiden. Wanneer bijvoorbeeld een gevangenis gebouwd wordt en die 20 jaar zou meegaan (alvorens een eerste renovatie zich opdringt), wordt deze investering volledig op één jaar aangerekend. Eveneens geldt dit voor renovatie en of grote herstellingen. De overheid dient met andere woorden over het volledige kapitaal te beschikken alvorens ze het project kunnen opstarten. Met de begrotingstekorten is het spreiden van de investering over meerdere jaren dus wenselijk. Aan de hand van een DBFM-‐contract kan men dit probleem tegemoet verhelpen. Hun regelgeving voorziet immers wel de mogelijkheid om de opdrachtgever, in dit geval de overheid, de volledige kost op een gespreide manier te betalen aan de hand van beschikbaarheidsvergoedingen (Pianoo expertisecentrum, 2002). Voor gevangenissen betekent dit concreet dat de Regie der Gebouwen als bouwheer optreedt en gedurende 25 jaar een beschikbaarheidsvergoeding betaalt aan het privaat 37
consortium. Die vergoeding schommelt vanaf 2014 rond de 13,2 miljoen per jaar. Nadien worden de gevangenissen, door de overheid, kosteloos overgenomen van de private actor (De Regie der Gebouwen, 2014). Een ander meerwaarde van de DBFM-‐overeenkomsten bestaat in het benutten van de synergievoordelen van de opdrachtgever. Men vertrekt in deze overeenkomst vanuit de “whole life cost”-‐benadering waarbij de opdrachtnemer alle kosten in balans dient te brengen. Zowel het ontwerp als de bouw, de financiering en het onderhoud van de gevangenis worden aan één opdrachtnemer toevertrouwd, waardoor die de afzonderlijke kosten en de planning op elkaar kan afstemmen en de totale financieringskost doorgaans lager zal vallen dan bij de traditionele contractvormen (Kenniscentrum PPS, 2008). De inventarisatie van de buitenlandse ervaringen met PPS in het gevangeniswezen bevestigt dit voordeel. Zo is uit een studie van het National Audit Office centrum, de algemene rekenkamer voor de Britse overheid, gebleken dat de PPS-‐gevangenissen maar liefst tien tot tweeëntwintig procent goedkoper zijn dan de gevangenissen die gefinancierd worden door de overheid. In de Verenigde Staten varieert deze kostenbesparing van elf tot negentien procent (Pianoo expertisecentrum, 2002). Nochtans wordt er meer dan eens gesteld dat geïntegreerde contracten zelden goedkoper zijn dan de traditionele overeenkomsten. Wanneer we enkel naar de financieringskosten kijken lijkt dat argument moeilijk weerlegbaar. Echter houdt, bij nader inzien, die redenering geen stand. De overheid schenkt geen aandacht aan een risicoberedenering waaraan (onverwachte) prijsverhogende factoren zijn verbonden. Bijvoorbeeld een wijziging van de kosten in het onderhoud. Bij het sluiten van een DBFM-‐contract heeft de opdrachtgever wel vooraf een volledig zicht op het totale kostenplaatje waardoor die weet waar ze financieel aan toe is (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Op die manier is een DBFM overeenkomst weldegelijk de meest economische manier om een project te realiseren (Kenniscentrum PPS, 2008). Eveneens is de risicoverschuiving een reden voor opdrachtgevers om voor een DBFM-‐ formule te opteren. Bij geïntegreerde contracten is die ene private actor uitsluitend verantwoordelijk voor de gebreken die zich voordoen. Aangezien een privaat consortium verantwoordelijk is voor alle onderdelen van het DBFM-‐contract kan er geen verdere
38
discussie bestaan over de vraag of het gebrek een bouwfout, ontwerpfout of een onderhoudsfout is en is die hoe dan ook verantwoordelijk (Pianoo expertisecentrum, 2002) Als vierde voordeel bij DBFM-‐contracten geldt dat de overheid zich kan ontdoen van een deel van de zorg voor de totstandkoming van het project. Daardoor kan de opdrachtgever zich meer op zijn kerntaken concentreren (Kenniscentrum PPS, 2008). De creatieve inzichten die een private partner aan de overheid kan leveren is eveneens een voordeel van DBFM-‐projecten. Private ondernemingen die worden gevraagd om een samenwerkingsverband aan te gaan zijn, in tegenstelling tot de overheid, niet vastgeroest aan bepaalde ideeën. Zij kunnen de overheid helpen om “out the box” te denken maar zich toch vast te houden aan de principes van de basiswet. Bovendien hebben private ondernemingen veel meer kennis van de nieuwe beschikbare technologieën (Van De Voorde, 2014). “Cross fertilisation” is een zesde voordeel dat, vooral door het Verenigd Koninkrijk, naar voor geschoven kan worden. Zowel de vertegenwoordigers van de private als van de publieke gevangenissen zijn van mening dat het goed functioneren van PPS-‐gevangenisen een positieve impuls geeft aan de publieke gevangenissen. Door het toedreden van private sector op de gevangenismarkt worden publieke gevangenissen uitdgedaagd efficiënter te werken en meer aandacht te hebben voor nieuwe ontwikkelingen. Deze publieke gevangenissen zullen vervolgens op hun beurt het beter functioneren van de private gevangenissen in de hand werken (Pianoo expertisecentrum, 2002). Een laatste belangrijk voordeel dat we aanhalen is het feit dat het private consortium even veel baat heeft bij het slagen van het project. Geen resultaat betekent immers geen geld voor de opdrachtnemer (Kenniscentrum PPS, 2008).
2.6.6 Ervaren beperkingen van DBFM-‐overeenkomsten Ondanks het scala aan voordelen dat het DBFM-‐concept biedt, kunnen we bij deze uitvoeringswijze enkele kanttekeningen plaatsen. DBFM is geen wondermiddel. Het aangaan van samenwerkingsverbanden met private ondernemingen houdt een aantal risico’s in voor de publieke partijen. Allereerst vergen DBFM-‐projecten een lange voorbereidingstijd. De procedure houdt onder meer nauwkeurige analyses, lange onderhandelingen, bespreking van de risico’s... in. 39
Bovendien neemt de complexiteit van de voorbereiding toe omdat men meerdere activiteiten en een veelheid aan partijen moet integreren (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). Dat is problematisch omdat de overbevolkingsproblematiek in de Belgische gevangenissen dringend moet worden opgelost. Vervolgens speelt de financiering een belangrijke rol bij DBFM-‐overeenkomsten. Het schijnbare risico dat de totale kostprijs van DBFM-‐projecten hoger ligt dan de traditionele overeenkomsten kunnen we als een tweede nadeel opvatten. Echter werd reeds gesteld dat deze vaak gehoorde kritiek op private financiering niet helemaal steek houdt (Vlaams Kenniscentrum PPS, 2008). De financiële meerwaarde van DBFM-‐projecten kunnen immers pas jaren na de ondertekening van de overeenkomst worden aangetoond. De overheid dient daarom een duidelijk beeld te scheppen over het maximale bedrag dat ze wil investeren in het project (Ducatteeuw, 2005). Een derde kanttekening die we kunnen maken, is het gegeven dat de private opdrachtnemer instaat voor alle projectfasen van DBFM en dus ook voor de vormgeving en architectuur van het project. Daardoor is het ontwerp van de gevangenissen niet langer de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (Boendermaker, 2006). Eveneens is er geen budgettaire flexibiliteit voorzien waarvan de overheid gebruik kan maken voor het onderhoud. Het privaat consortium bepaalt zelf wanneer het onderhoud plaatsvindt (Ducatteeuw, 2005). Eveneens liggen de managementtechnieken van de overheid en van de private ondernemingen ver uit elkaar. De overheid legt jaarlijks een maximum budget vast dat gebruikt kan worden voor het bouwen en het onderhouden van de Belgische penitentiaire inrichtingen. Om het risico dat men het daaropvolgende begrotingsjaar minder budget krijgt te ontwijken, doet men er alles aan om dit budget volledig te benutten. Een (privaat) bedrijf redeneert hier omgekeerd. Private bedrijven dienen er immers voor te zorgen dat ze zo weinig mogelijk financiële risico’s aangaan en ze geen verlies maken opdat hun aandeelhouders tevreden blijven. Het uitbesteden van het volledige budjet staat dan ook in contrast met hun visie. (Van De Voorde 2014). Tenslotte worden bij DBFM-‐overeenkomsten de projecten door het privaat consortium voorgefinancierd. In de praktijk stoot die budgettaire inpasbaarheid op de moeizaamheid om 40
de overheidsbegroting in overeenstemming de brengen met de financiële systematiek van de DBFM formule (Ducatteeuw, 2005).
41
3. Ethische discussie: Private inzet bij een publieke taak Met de regelmaat van de klok laait het debat rond het privatiseren van de Belgische penitentiaire inrichtingen op. In dit debat wordt de ethische verantwoording steeds opnieuw naar de achtergrond verdrongen en focust men zich louter op de pragmatische argumenten. Maar zelfs wanneer we kunnen aannemen dat privatiseren van het gevangeniswezen tal van financiële voordelen en een maximale service kan leveren, dan nog moet men vraagtekens zetten bij de wenselijkheid van de privatisering van de strafuitvoering die tot op heden in veel landen een publieke taak is (Interview Van De Voorde Rudy). Het idee van private gevangenissen roept zowel in de politiek als in de samenleving gemengde gevoelens op. Is het wettelijk aanvaardbaar en gewenst dat de overheid het veiligheidsaspect onder de vorm van het beheer van de gevangenissen, waarop Justitie nu het monopolie heeft, zomaar kan overhevelen naar de private sector? Deze vraag heeft direct betrekking op de morele rechtvaardiging van de privatisering en brengt binnen de samenleving heel wat emotionele reacties teweeg. Uit de internationale literatuur blijkt dat op ethisch vlak vooral veel discussie heerst over de autoriteit en de rechten van de staat binnen het gevangeniswezen. Ten tweede stelt men de mogelijkheid tot het privatiseren van de strafuitvoering in vraag. Nog anders geformuleerd trekt men een splitsing binnen het strafechelon, meer bepaald tussen de strafuitvoering en straftoemeting, in twijfel. Een derde punt van discussie omvat de vrees voor de gevolgen van een gevangenisexpansie. Tenslotte vindt men het commercialiseren en het daarmee gepaarde winstbejag van de bestraffing ethisch onverantwoord en gaat men ervan uit dat de kwaliteit van het gevangeniswezen daaronder zal leiden. In dit hoofdstuk nemen we deze discussiepunten onder de loep en geven we standpunten van de voor-‐ en tegenstanders weer.
3.1 Rol van de overheid 3.1.1 Autoriteit van de staat In de ethische discussie over het privatiseren van het gevangeniswezen, waarbij verschillende diensten aan private actoren worden uitbesteed, is het belangrijk om uit te
42
maken waar de basis ligt van de autoriteit van een staat om mensen van hun vrijheid te beroven. Volgens denkers als Thomas Hobbes, John Locke en Jean-‐Jacques Rousseau vloeit de autoriteit van de staat voort uit een sociaal contract: Een stilzwijgende overeenkomst tussen de staat en het volk waarbij de burger zijn soevereiniteit uit handen geeft aan de vorst. In ruil voor deze legitimiteit en autoriteit moet de staat, volgens Hobbes, bescherming bieden aan het volk. Dat doet ze door recht te creëren. De rechtstaat moet er met andere woorden op toezien dat het sociaal contract wordt nageleefd en dient namens alle burgers te reageren tegen individuen die daarentegen een inbreuk plegen. (Reisig & Pratt, 2000). Daar waar Hobbes pleit voor een bijna absoluut gezag van de overheid, argumenteert Locke dat alle acties van de staat slechts gelegitimeerd worden vanuit het algemeen belang. Hij ziet de staat als een kunstmatig gegeven zonder eigen gezag of rechten die eveneens verantwoording dient af te leggen en waarvan de macht in vraag gesteld kan worden (Logan, 1990). De verworven autoriteit veronderstelt namelijk dat ook de staat zich houdt aan het sociaal contract. De uiteindelijke macht ligt daardoor volgens Locke bij de burgers, de individuen die hun macht afstaan aan de staat (Shicor, 1995). Op basis van deze laatste visie op de rol van de overheid, pleit een groep individuen voor een minimale staat waarin de overheid slechts enkele kerntaken mag uitvoeren. Zo tracht onder andere hoogleraar en libertarist Nozick Robert, met zijn boek “Anarchy, State, and Utopia” de minimale staat te verdedigen. Hij pleit voor een staat die zich “beperkt tot de functies van bescherming van alle inwoners tegen geweld, diefstal, fraude en voor het naleven van contracten”. De macht van de staat mag in geen geval gebruikt worden voor het verbieden van activiteiten ter bescherming van de mensen of de bevolking verplichten elkaar te helpen (Nozick, 2013).
3.1.2 Het recht om te straffen Het meest principiële bezwaar tegen privatiseren van het gevangeniswezen is dat enkel een democratische overheid het recht heeft mensen, onder bepaalde omstandigheden, van hun vrijheid te beroven (Piret, 2005). Zoals reeds vermeld heeft de overheid als taak te reageren op burgers die zich niet aan het sociaal contract houden. Daarvoor beschikt zij over een aantal unieke bevoegdheden die diep ingrijpen in het leven van het individu. Het (tijdelijk) 43
uitsluiten van een burger van het sociaal contract door gevangenishouding, is deel van de meest vergaande ingreep van de overheid: de vrijheidsstraf (Groenhuijsen, 2013). De overheid heeft daarop een monopolie dat expliciet is vervat in een wettelijk kader waarin zorgvuldigheid ten aanzien van de belangen van de betrokkenen voorop staan (Van De Voorde, 2014). Collectivisten volgen die heersende visie en zien criminaliteit als een schending van de belangen van de maatschappij. Bijgevolg moet de bestraffing uitgevoerd worden door de overheid als vertegenwoordiger van de gemeenschap. Voor de tegenstanders van privatisering is en blijft bestraffing een kerntaak van de overheid. Om hun standpunt te staven, verwijzen ze vaak naar de visie van Weber. Die stelt dat criminele handelingen en feiten een inbreuk vormen op de wetten die gecreëerd worden door de wetgevende macht van de staat. Bestraffing moet volgens hem worden opgelegd en uitgevoerd door een autoriteit die tot stand kwam door hetzelfde rechtssysteem als dat waartegen de inbreuk wordt gedaan. Enkel de overheid heeft met andere woorden het recht om te straffen (Kleining, 2006). Daartegenover staan de libertaire aanhangers van de minimale staat die pleiten voor een afzwakking van die inmenging. Ze stellen zich vragen over het staatsmonopolie op de controle van criminaliteit. Zij zien het plegen van criminaliteit als een inbreuk op de individuele rechten van de burger waardoor het recht om te straffen hen toekomt (Nozick, 2013). Bovendien staan voor deze groep de individuele rechten hoger in het vaandel dan de rechten van de maatschappij (Shicor, 1995). Belangrijk is dat deze aanhangers toch de privéactoren het recht niet toekennen om straffen op te leggen. Ze achten eveneens de staat bevoegd voor het handhaven van de openbare orde maar zien hen niet noodzakelijk verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. Dat laatste kan naar hun mening wel naar een private partner toegeschoven worden. Men stelt dus dat een onderscheid in de rechtsprekende en uitvoerende macht mogelijk is (Moyle, 2001). In het debat omtrent privatisering wordt vaak de vraag gesteld of het correct is dat iemand anders dan de overheid de mensen van hun vrijheid beroofd. De vrees dat private partijen de strafmaat van de gedetineerden kunnen bepalen is groot. Vanwege het winstbejag zou 44
die partij geneigd zijn de gedetineerden langer vast te houden. Dat is echter niet de realiteit aangezien de overheid bij privatisering nog steeds het monopolie heeft over de rechtsprekende macht en dus over het beslissen van de strafmaat. De private actoren staan dus enkel in voor het leveren van de voorzieningen opdat de overheid de opgelegde straf kan uitvoeren. Welke voorzieningen de private partijen moeten leveren en aan welke kwaliteitseisen deze moeten voldoen worden door de overheid contractueel vastgelegd. Private partijen hebben dus in geen enkel geval een invloed op het bepalen van de lengte van de strafmaat (Pianoo expertisecentrum, 2007). Bovendien behouden gedetineerden ook rechten ten aanzien van de overheid. Een mooi voorbeeld daarrvan komt vanuit de VS waar gedetineerden de overheid aansprakelijk stelden voor het schenden van hun mensenrechten en een onmenswaardige behandeling in private gevangenissen. Delegatie van penitentiaire bevoegdheden naar private actoren brengt niet met zich mee dat de overheid niet meer aansprakelijk kan gesteld worden voor grove rechtschendingen die de private partijen maken. Private actoren worden verondersteld, in het kader van contractuele verplichtingen waarbij de overheid essentiële bevoegdheden heeft overgedragen, te handelen ‘under color of law’. De overheidsaansprakelijkheid blijft daardoor gehandhaafd (Piret, 2005). Ook in België is het niet denkbeeldig dat een geprivatiseerde strafuitvoering aan de parlementaire controle ontsnapt (Van De Voorde, 2014). De overheid behoudt ten aller tijde de mogelijkheid en het recht om de prestaties van de private partner in het oog te houden. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld heeft men gekozen om permanent een controleur aanwezig te hebben in de publiek-‐private gevangenissen. Die heeft als taak na te gaan of men de contractuele overeenkomst respecteert en legt strafrechtelijke sancties op indien dit niet het geval is (Pianoo expertisecentrum, 2007).
3.1.3 Geweld-‐ en dwangmonopolie De overheid heeft als taak te waken over de veiligheid van de burgers. Het geweld-‐ en dwangmonopolie ligt immer niets voor niets in haar handen (Piret, 2005). Ook de gevangenis, die eveneens tot de publieke veiligheidszorg behoort, is een totaalinstitutie die van dwang en legitiem geweld gebruik kan maken om regels af te 45
dwingen. Zowel het management als de bewakers hebben de macht om, indien nodig, disciplinaire sancties op te leggen (Shicor, 1995). De ratio van dit monopolie ligt in het voorkomen van eigenrichting en het aanvaarden van macht aangezien deze democratisch gecontroleerd wordt (De Mulder & Kleve, 2004). Voorstanders van het uitbesteden van de dwang-‐ en geweldbevoegdheid verwijzen naar Max Weber die stelt dat de overheid over het monopolie beschikt maar dat de staat wel de bevoegdheid heeft om individuen of instituten het recht toe te kennen om geweld te gebruiken. Het op een legitieme wijze gebruik maken van geweld wordt namelijk door de wet bepaald en die maakt geen onderscheid tussen publiek en privaat (Beyens et al., 1992). Zelfs buiten de taakoefening van de overheidsdiensten is, onder bepaalde omstandigheden, het gebruik van geweld toegestaan. Bijvoorbeeld in het geval van zelfverdediging (De Mulder & Kleve, 2004). Ten tweede wijzen zij erop dat in de publieke penitentiaire inrichtingen het recht om legitiem geweld te gebruiken gedelegeerd kan worden aan werknemers van de overheid. Waarom zou deze macht dan niet toegewezen kunnen worden aan een private onderneming (Hutto, 1990)? Ook daar ligt het belang in een duidelijk afbakening van geweldsinstructies waarbij er weinig verschil op te merken valt tussen een bedreigde cipier van de overheid of een medewerker van een privaat beveiligingsbedrijf (De Mulder & Kleve, 2004). Als laatste argument wordt aangegeven dat elke (private) gevangenis streeft naar ordelijkheid. Het disfunctioneren van een gevangenis leidt tot extra werk, meer kosten en sancties voor het schenden van hun contractuele verplichtingen. Private partijen hebben er dan ook baat bij om het optreden van onregelmatigheden te allen tijde te voorkomen (Pianoo Expertisecentrum, 2002). Tegenstanders vinden dat enkel de overheid het recht toekomt om dwang en legitiem geweld te gebruiken aangezien deze een grote verantwoordingsplicht heeft ten aanzien van haar burgers (Ryan, 1993). Zij draagt ertoe bij dat totale instituties, waar dwang uitgeoefend wordt op mensen, niet ontaarden in totalitaire instituties. Hoewel ze verschillende meningen hebben over de rol van het individu binnen de staat, zijn zowel Hobbes en Locke van mening dat enkel de staat de bevoegdheid heeft om dwang uit te oefenen en dat het privatiseren van die bevoegdheid onmogelijk is. Ook Reisig en Pratt 46
stellen het uitbesteden van die bevoegdheid in vraag. Zij menen dat de voorstanders van privatisering de eerder liberale theorieën van Hobbes en Locke verkeerd begrepen hebben (Reisig & Pratt, 2000). Daarnaast stellen ze dat de voorstanders ook het werk van Nozick, die pleit voor een minimale staat, verkeerd interpreteren. Hoewel Nozick pleit voor een minimale staat is, volgens Reisig en Pratt, ook hij gekant tegen het uitbesteden van dwingende macht en legitiem geweld (Reisig & Pratt, 2000).
3.2 Privatisering van de strafuitvoering Een tweede punt van discussie betreft de vraag of een splitsing van de straftoemeting en strafuitvoering al dan niet mogelijk is. Voorstanders van de privatisering van het gevangeniswezen achten het uitbesteden van de strafuitvoering naar een private actor mogelijk. De straftoemeting moet volgens hen wel onder de verantwoordelijkheid van Justitie blijven (Shicor, 1995). Zowel de voor-‐ als tegenstanders in die ethische discussie zien de straftoemeting als een exclusieve overheidstaak waarbij eigenrichting door de burgers moet worden voorkomen. Het is de overheid die de wetten maakt, recht spreekt en de straffen bepaalt. De staat treedt op door gebruik te maken van onpartijdige en onafhankelijke rechters die niet betrokken zijn bij het conflict en dus geen baat hebben bij het vonnis dat geveld wordt. (Ahlers, Altena-‐Davidsen & Kartner, 2013). Wanneer private ondernemingen verantwoordelijk gesteld worden voor de strafuitvoering impliceert dit dat ze het gevangenisregime kunnen bepalen en kunnen overgaan tot beslissingen die betrekking hebben op disciplinaire sancties, penitentiair verlof, voorwaardelijke invrijheidsstelling, etc. Het gevangenispersoneel krijgt hierdoor ‘quasi-‐ judiciële’ bevoegdheden. De vraag in wiens belang deze bevoegdheden aangewend zullen worden ligt dan ook zwaar op de maag van de tegenstanders Volgens hen is een strikt onderscheid, tussen de straftoemeting en strafuitvoering dan ook niet realiseerbaar. Het is de rechtstaat die de plicht heeft om in te staan voor de bewaking, de administratie en het leveren van de directie voor de penitentiaire inrichtingen (Piret, 2005). Het uitbesteden van die bevoegdheid zou 47
bijvoorbeeld een beïnvloeding van de private partner over de zwaarte van de straf als gevolg kunnen hebben. Het toekennen van een vroegtijdige invrijheidstelling behoort niet tot het takenpakket van de gevangenisbeheerder maar zowel private als publieke gevangenismanagers hebben inspraak in die beslissing aangezien zij het verslag leveren over het gedrag van de gedetineerde gedurende zijn detentieperiode. Een negatief verslag heeft dan ook nefaste gevolgen voor de gedetineerde aangezien die een grote invloed uitoefent op de eventuele vroegtijdige invrijheidsstelling van de gedetineerde (Gender, 2002). Nog een ander voorbeeld betreft de locatie van het beslissingscentrum inzake de aspecten van de externe rechtspositie van de gedetineerde dat enkele jaren geleden werd overgeheveld naar de lokale directie. Daar waar vroeger elke toelating tot strafonderbreking, penitentiair verlof, uitgangsvergunningen en elektronisch toezicht werd gegeven door diensten van de minister van Justitie zou dat in een volledig geprivatiseerde gevangenis de bevoegdheid van de "private" gevangenisdirecteur worden. Dat is niet risicoloos omdat dergelijke beslissingen
op
geen
enkele
wijze
mogen
geïnspireerd
worden
door bedrijfsbelangen maar enkel door een maatschappelijk verantwoorde, correcte toepassing van de wet. (Interview Van De Voorde).
3.3 Gevangenisexpansie Zoals reeds vermeld is men door middel van publiek-‐private samenwerking in staat om gevangenissen sneller en goedkoper te bouwen dan wanneer de overheid hier alleen voor moet instaan. Daardoor creëert men een mogelijkheid om de overbevolkingsproblematiek (tijdelijk) te drukken (Kenniscentrum PPS, 2008). Maar er hangt ook een keerzijde aan diz capaciteitsuitbreiding vast. Deze extra capaciteit biedt de overheid, en meer bepaald de rechters, de mogelijkheid om personen die vroeger niet werden opgesloten of zelfs werden vrijgesproken toch achter de tralies te plaatsen. Dat brengt met zich mee dat de staat een grotere sociale controle heeft over een bepaald deel van de bevolking (Van De Voorde, 2014). De uitbreiding van de wetgeving, waarbij steeds meer handelingen en gedragingen gecriminaliseerd worden, werkt dat fenomeen natuurlijk ook in de hand. Zo werd er vroeger bijvoorbeeld minder gevolg gegeven aan witteboordencriminaliteit, verkeersovertredingen, 48
cybercrime, etc. Uit tal van studies is overigens gebleken dat een strengere bestraffing en een grotere toepassing van de gevangenisstraf niet automatisch gepaard gaat met lagere criminaliteits-‐ en recidivecijfers (Van De Voorde, 2014). Ook Feeley is het er mee eens dat private gevangenissen zorgen voor een aanvulling, en niet voor een vervanging, van de publieke gevangenissen. Hij gebruikt de gevangenissen van Texas als voorbeeld om zijn argument te staven. Omstreeks de jaren 80 kampt Texas, zoals veel andere landen, met een overbevolkingsproblematiek binnen het gevangeniswezen. Door het invoeren van een nieuwe maatregel waarbij drugtests worden afgenomen bij gedetineerde waaraan de voorwaardelijke invrijheidstelling of probatie werd gegeven komt de groeiende gevangenispopulatie nog meer onder druk te staan. Het breken van de voorwaarden, door het positief testen, zorgt op zijn beurt voor een stijgende gevangenispopulatie. Bovendien worden die mensen, hoewel ze geen groot gevaar zijn voor de maatschappij, in hoog beveiligde gevangenissen ondergebracht. De private sector ziet daarin zijn kans en biedt de overheid het voorstel aan om minder zwaar beveiligde gevangenissen te bouwen die nauwer aansluiten bij deze “nieuwe” doelgroep (Feeley, 2000). De voorstanders van gevangenisprivatisering stemmen ermee in dat de bouw van private gevangenissen een aanvulling vormen op de traditionele gevangenissen maar zien dat als een voordeel. De criminaliteitscontrole van de overheid wordt volgens hen daardoor uitgebreid (Shicor, 1995). Stanley Cohen is een van de eersten die erop gewezen heeft dat de privatisering van de sociale controle nefaste gevolgen kan hebben. Het onderscheid tussen de formele staatscontrole en de minder formele, private controle instanties wordt daardoor onduidelijk (Beyens et al., 1992).
3.4 Commercialisering en winstbejag Een laatste punt dat veel stof doet opwaaien omvat de commercialisering van het gevangeniswezen. Tegenstanders stellen zich de vraag of het wel acceptabel is dat private actoren hun focus leggen op winst maken uit bestraffing. Zij zien het winstbejag in strijd met 49
de belangen van de samenleving aangezien private ondernemingen vooral hun eigen belang nastreven. Private gevangenissen zouden daarom opteren voor het opleggen van langdurige straffenwaardoor aan het resocialiserend en re-‐integrerend karakter wordt voorbijgegaan (Shicor,
1995).
Bovendien zou het gevangeniswezen een ‘prison industrial complex’ teweeg brengen. Die term slaat op het fenomeen dat private ondernemingen in staat zijn om wetenschappers, politici, financiers en zo ook het strafrechtelijk beleid te beïnvloeden ten gunste van hun eigen belang. Zo stelt Wood dat het succes van veel grote Amerikaanse ondernemingen hun succes voortvloeit vanuit de sterke banden die ze hebben met politici en overheidsdiensten. Ze vertrekken daarbij vanuit een win-‐win situatie waarbij de private ondernemingen investeren in de verkiezingscampagnes van partijen en in onderzoeken van wetenschappers, die een voorstander zijn van de privatisering van het gevangeniswezen (Sinden, 2003). Ook de Liga voor Mensenrechten is sterk gekant tegen de commercialisering van de penitentiaire inrichtingen. Zij zien een commerciële ingesteldheid niet echt verzoenbaar met het beheer van het gevangeniswezen. Een humane begeleiding en het werken aan resocialisatie zijn voor een commerciële partner immers niet de eerste prioriteit. Nagenoeg alle gedetineerden zullen echter op een bepaald moment terugkeren naar de maatschappij. De kans op recidive kan enkel beperkt worden door een zo goed mogelijke begeleiding. Een (gedeeltelijke) privatisering van het gevangeniswezen betoont de gedetineerden, noch de samenleving een dienst Liga voor mensenrechten, 2006). Een laatste punt van kritiek dat door de tegenstanders vaak wordt aangehaald is dat privatisering van het gevangeniswezen een verminderde kwaliteit met zich mee brengt. De prijs voor het bouwen van een gevangenis wordt namelijk gevoelig gedrukt. Amerikaanse professor Benson Bruce, een van de grootste voorstanders van de privatisering van het gehele misdaadsysteem, geeft in zijn doordacht pleidooi weer dat het leveren van diensten aan een lagere prijs niet noodzakelijk de kwaliteit aantast. De prijs kan gedrukt worden door het uitvoeren van een integrale kwaliteitscontrole, het ontwikkelen van nieuwe technologieën en het tegengaan gaan van verspillingen zonder dat de kwaliteit daarvoor moet inboeten (Piret, 2005). 50
Bovendien sluiten de private partijen met de overheid contracten af waardoor de kwaliteit die men dient te leveren gewaarborgd wordt. Kwaliteitsnormen voor alle geleverde diensten en strafmaatregelen, onder de vorm van financiële sancties, die getroffen kunnen worden bij nalatigheid of het leveren van onvoldoende kwaliteit worden daarin opgenomen. Het feit dat de overheid juridische maatregelen kan treffen bij contractbreuk door de private ondernemingen is een extra stok achter de deur (Pianoo Expertisecentrum, 2002). Daarenboven hebben private actoren, met het oog op de toekomst, er baat bij hun reputatie hoog te houden. Omdat de overheid bij het verlenen van een toekomstige opdracht de voorkeur kan geven aan een andere private onderneming wordt men onrechtstreeks gedwongen een goede kwaliteit te leveren en te waarborgen (Piannoo Expertisecentrum, 2002). Ten slotte geven voorstanders weer dat niet alleen grote private ondernemingen maar ook andere belangengroepen, zoals mensenrechtenorganisaties, het strafrechtelijk beleid proberen te beïnvloeden maar daar niet kapitaalkrachtig genoeg voor zijn. Bovendien stellen zij dat niet alleen private ondernemingen winstoptimalisatie nastreven maar het een universeel gegeven betreft. Ook daar heeft de overheid sterke troeven in handen om te kunnen waken over de kwaliteit van de geleverde diensten. Die financiële stimulans is minder terug te vinden in de publieke sector.
51
4. Algemeen besluit 4.1 Algemenen discussie Dit hoofdstuk heeft tot doel een antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag die centraal staat in deze masterproef: Is het concept “Design-‐Build-‐Finance and Maintain” een voorbode voor de privatisering van het gevangeniswezen? Om een antwoord te bieden op deze onderzoeksvraag werd een grondige literatuurstudie verricht. Ter aanvulling van de wetenschappelijke literatuur werd beroep gedaan op de kennis van de verantwoordelijke van het PPS platform binnen het directoraat-‐generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI): De heer Van De Voorde Rudy. Meer dan 15 jaar geleden zette minister De Clerck met zijn oriëntatienota ‘Strafbeleid en gevangenisbeleid’ de Belgische strafuitvoering in wettelijke startblokken. Deze nota vertrok vanuit een zuiver reductionistisch tweesporenbeleid dat sceptisch stond tegenover het uitbreiden van de penitentiaire inrichtingen (De Clerck, 2010). Vanwege de uitgeputte en inefficiënte reductionistische maatregelen, de prangende overbevolkingsproblematiek, de ontgoocheling omtrent het falen van het vorige behandelingsideaal en de vraag naar een snelle gevangenisuitbouw op korte termijn, wordt de daaropvolgende legislaturen langzaam maar zeker afstand gedaan van het reductionistisch gedachtegoed (Beyens, Snacken & Eliaerts, 1992). Zo’n tien jaar later maakt diezelfde De Clerck een grondige koerswijziging en tracht
hij
met
het
Masterplan,
via
expansionistische
maatregelen,
de
overbevolkingsproblematiek te bestrijden aangezien dit als de voornaamste oorzaak voor het falen van het rechtssysteem wordt gezien (Beyens, 2009). Een uitbreiding van het gevangenisarsenaal, door renovatie en nieuwbouw, komen op de beleidsagenda te staan (Van Der Beken, 2008). Vaak begint het privatiseringsproces met het uitbesteden van een aantal nauw afgebakende functies zoals wasserij, onderhoud, catering, etc. aan private ondernemingen. Dit gebeurde en gebeurt nog steeds courant in Europa. Ook België doet reeds jaar en dag beroep op deze vorm van privatisering. Het uitbesteden van diensten is dus geen nieuwigheid en staat bovendien nauwelijks ter discussie in de internationale literatuur (Beyens et al., 1992). 52
Met het Masterplan besluit men aanspraak te maken op privaatrechtelijke ondernemingen onder de meest gangbare vorm van PPS: het DBFM-‐contract. Dit veronderstelt een meer doorgedreven privatiseringsvorm aangezien volgens dit geïntegreerd contract alle vastgoedtaken en zelfs enkele detentietaken worden overgeheveld naar een privaat consortium (Kenniscentrum PPS, 2008). De Verenigde Staten staan reeds lange tijd nog een stap verder door niet alleen de bouw maar ook de exploitatie te privatiseren. Ook in België deed deze privatiseringsvorm ondertussen zijn intrede. Voormalig minister van Justitie Annemie Turtelboom zette op 4 april 2014 het licht op groen voor het privaat consortium Parnassia Groep-‐Sodexo om de exploitatie van het Forensisch Psychiatrisch Centrum te Gent onder zijn hoede te nemen (Van De Voorde, 2014). We mogen hieruit besluiten dat het beleid en de politieke richting die wordt ingeslagen bepalend zijn voor de vorm die de privatisering van het gevangeniswezen zal aannemen. Vaak getuigd de neiging tot privatisering vanuit een overwegend expansionistische politiek. Een gedachtegoed die tot op vandaag de beleidsnota’s kleurt. Vanuit deze invalshoek kunnen we stellen dat de deur, om over te gaan tot de volledige privatisering van het gevangeniswezen, op een kier staat. Toch mogen en kunnen we hieruit geen voorbarige conclusies trekken. Dankzij onze literatuurstudie kwamen namelijk enkele punten naar voor die de keuze voor het volledig privatiseren van het gevangeniswezen (voorlopig) belemmeren. Met het eerste Masterplan (2008-‐2012) werd het startschot gegeven voor de bouw van vier nieuwe gevangenissen onder de vorm van DBFM-‐contracten. De nieuwe gevangenis van Marche-‐en-‐Famenne, gebouwd volgens deze overeenkomst, opende in oktober 2013 als eerste zijn deuren (De Regie der Gebouwen, 2014). In april 2014 besloot men om, naast de bouw, ook de exploitatie van het FPC uit te besteden aan een private onderneming. Dit vanuit de overtuiging dat het privaat consortium, vanwege hun expertise, beter kan voorzien in de aangepaste zorgverlening dan de overheid (Van De Voorde, 2014). Hieruit mogen we aannemen dat in België zowel het DBFM-‐ als het DBFMO-‐ 53
project, wat het leveren van gevangenissen betreft, nog in zijn kinderschoenen staat. Om een onderbouwd antwoord te geven op vraag of deze projecten al dan niet tot een succes zijn uitgedraaid, bevinden we ons nog in een te vroeg stadium. Het lijkt ons dan ook zeer onwaarschijnlijk dat het beleid de stap zou maken naar meer doorgedreven vormen van privatisering zolang deze laatste twee projecten niet aan een grondige evaluatie zijn onderworpen. Een tweede argument dat we aanhalen is het feit dat veel landen, met de Verenigde Staten als koploper, reeds langere tijd bezig zijn met het privatiseren van penitentiaire inrichtingen. Opmerkelijk is dat in elk van deze landen de eindverantwoordelijkheid over de gevangenissen nog steeds bij de centrale overheid ligt. Met andere woorden is het volledig privatiseren van het gevangeniswezen nog in geen enkel land volledig doorgevoerd (Roth, 2004).
Ook
het
Verenigd
Koninkrijk,
die
al
sinds
1993
publiek-‐private
samenwerkingsverbanden aangaat onder de vorm van DBFM-‐contracten, blijft vasthouden aan deze privatiseringsvorm. In 2005 huisvesten de DBFM-‐gevangenissen van Engeland zo’n kleine tien procent van de gedetineerden waarmee ze de koplopers van Europa zijn (Chang &.Thompkins, 2002). Vanuit dit opzicht valt moeilijk te stellen dat het DBFM-‐concept weldegelijk een voorbode is voor de volledige privatisering van het gevangeniswezen. Tenslotte brengt PPS meer dan eens een ethische discussie op gang met de rol van de overheid, het privatiseren van de strafuitvoering, de gevangenisexpansie en de mogelijke commercialisering als grootste discussiepunten. Het meest principiële bezwaar tegen privatisering is dat enkel een democratische overheid het recht toekomt om mensen, onder bepaalde condities, van hun vrijheid te beroven (Piret, 2005). Door de overheveling van het beslissingscentrum waar de toelating wordt gegeven inzake het penitentiair verlof, elektronisch toezicht etc. naar de lokale directie, zou in een volledig geprivatiseerde gevangenis deze bevoegdheid naar een private gevangenisdirecteur gaan. Dit is niet risicoloos aangezien deze beslissingen op geen enkele wijze geinspireerd mogen worden door private belangen. Bovendien is het monopolie van de overheid op de vrijheidsberoving expliciet vervat in een wettelijk kader (Van De Voorde, 2014). We zijn dan ook van mening dat men het beslissingcentrum opnieuw moet centraliseren wil men ongewenste beslissingen door bedrijfsbelangen volledig kunnen uitsluiten en een verder doorgedreven 54
privatiseringsvorm mogelijk maken. Ook een open karakter van de overheid en de private ondernemingen naar de maatschappij toe lijkt ons hier niet overbodig. De heersende maatschappelijke onzekerheden kunnen op die manier worden weggenomen. Verder moeten verschillende mogelijkheden onderzocht worden waarbij men kan garanderen dat het opleggen van straffen of het uitoefenen van dwang niet volledig in de handen van de private actoren valt. Kortom liggen alle wegen open om de stap te zetten naar de volledige privatisering van het gevangeniswezen maar zal deze beslissing uitsluitend door politieke keuzes bepaald worden. Privatisering van het gevangeniswezen is, zoals vele andere fenomenen, een gegeven waarover men nooit een maatschappelijke consensus zal bereiken. De overheid is veroordeeld om in dit debat de trekkende rol te spelen. Overgaan tot zo’n beslissing vergt politieke moed. De vraag of deze moed er ooit zal komen of eerder utopisch is, laten we in het midden.
4.2 Kritische bedenkingen en aanbevelingen Zoals reeds gesteld is het DBFM-‐project een recent fenomeen in België dat, net zoals elk ander nieuw project, enkele kinderziekten met zich meedraagt. Wil het beleid zich verder inzetten om het DBFM-‐concept succesvol te houden of zelfs te maken, dan lijkt een grondige evaluatie van de eerste projecten ons genoodzaakt. Bij het aangaan van publiek-‐private samenwerkingsverbanden schoof de overheid het bereiken van een win-‐win situatie naar voor als de vereiste voor een geslaagd project. Met andere woorden zouden de DBFM-‐ projecten voor zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer een meerwaarde moeten betekenen (François, Leus & Logge, 2010). Men zal dan ook aan de hand van verder onderzoek moeten nagaan of deze meerwaarde gecreëerd is. Is deze formule weldegelijk goedkoper dan de klassieke overheidsopdrachten? Heeft de overheid risico’s kunnen afstoten waardoor de onvoorziene uitgaven geminimaliseerd worden? Dragen de DBFM-‐ concepten daadwerkelijk beter bij aan het streefdoel van het Masterplan; namelijk een gevangenis in humane omstandigheden? Dit zijn enkele vragen waarop men naar de toekomst toe zeker nog een antwoord dient te vinden.
55
Ten tweede willen we het gebrek aan juridische verankering van de publiek-‐private samenwerkingsverbanden op federaal niveau benadrukken aangezien het gevangeniswezen een federale aangelegenheid is. Enkel het Vlaams Gewest beschikt over een wettelijke omkadering van PPS en kan bovendien beroep doen op het Vlaams Kenniscentrum die het PPS-‐beleid inspireert en adviseert. Op federaal niveau is men genoodzaakt zich te baseren op twee wetsartikelen waarvan de grond vervat ligt in de wet van 24 december 1993. Echter houden deze artikelen geen rekening met de specifieke kenmerken die aan PPS zijn verbonden (Van de Voorde, 2014). Het ontwikkelen van een duidelijk juridisch kader voor publiek-‐private samenwerkingsverbanden op federaal niveau is dan ook een tweede aanbeveling die we in dit onderzoek naar voor willen schuiven. Als laatste kunnen we ons de vraag stellen of de expansionistische maatregelen, los van het privatiseringsdebat, enig soelaas bieden. Is het bijbouwen van gevangenissen weldegelijk een noodzaak of dient men terug meer te investeren in en het opwaarderen van de alternatieve maatregelen? In dit werkstuk is naar voor gekomen dat de reductionistische maatregelen niet het gewenste resultaat behaalden. Zij vervullen, als gevolg van de bestraffingtendens die onze huidige maatschappijvisie kleurt, louter de functie van bijkomende straf. Nochtans hebben tal van studies aangetoond dat een strengere bestraffing en een grotere toepassing van de gevangenisstraf niet noodzakelijk tot lagere recidive-‐ en criminaliteitscijfers leidt (Van De Voorde, 2014).
4.3 Beperkingen van het onderzoek Tot slot geven we nog enkele beperkingen van dit onderzoekswerk weer. Een eerste beperking van deze literatuurstudie is dat er mogelijks, en zelfs waarschijnlijk, bepaalde literatuur over het DBFM-‐concept en over privatisering van het gevangeniswezen in het algemeen, niet werd geanalyseerd. De belangrijkste reden hiervoor is het scala aan begrippen die worden gebruikt om de privatisering (van het gevangeniswezen) toe te lichten. Door het ingeven van verschillende zoektermen voor privatisering, in al zijn facetten, in de databanken werd getracht zoveel mogelijk relevante literatuur te bemachtigen. Het blijft echter mogelijk dat er nog enkele studies niet getraceerd werden met deze gebruikte zoektermen. 56
Zoals bij de aanbevelingen reeds naar voor is gekomen, is het DBFM-‐concept binnen het gevangeniswezen een vrij recent fenomeen en werd de nood aan extra onderzoek weergegeven. Een tweede beperking van dit onderzoek is dan ook het gebrek aan een grondige evaluatie van de succes-‐ en faalfactoren van de Belgische DBFM-‐gevangenissen. Andere landen zoals bijvoorbeeld de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hebben reeds meer kennis en ervaring over dergelijke projecten opgedaan (Beyens et al., 1992). In dit werkstuk wordt dan ook regelmatig gegrepen naar internationale literatuur. Ondanks het feit dat het gebruik van internationale literatuur een grote meerwaarde biedt aan dit onderzoek, past hier toch een extra waarschuwing. Hoewel de meeste mogelijkheden en beperkingen van DBFM-‐contracten algemeen toepasbaar zijn, dienen we in het achterhoofd te houden dat elk DBFM-‐project in een unieke context plaatsvindt en dus ook unieke risico’s met zich meebrengt. Dit impliceert dat elke bespreking van succes-‐ en faalfactoren nooit volledig kan zijn en zo ook nooit zondermeer volledig toepasbaar is op een ander land zoals bijvoorbeeld België. Toch hebben we gepoogd dit werkstuk zo exhaustief mogelijk te houden door ook aandacht te besteden aan de internationale literatuur. Deze studie is ook beperkt in die zin dat de Belgische literatuur omtrent het DBFM-‐project zich beperkt tot enkele uitzonderlijke exemplaren die vaak afkomstig zijn van de zelfde auteur. Hoewel privatisering van het gevangeniswezen een federale aangelegenheid is, ontbreekt een juridische omkadering en relevante literatuur op dit niveau. We baseerden ons dan ook voornamelijk op rapporten van het Vlaams Kenniscentrum Publiek-‐Private Samenwerking; de netwerkorganisatie van en voor de Vlaamse overheid. Een laatste beperking van dit onderzoek betreft de minimale empirische dataverzameling waardoor er geen nieuwe inzichten worden gegeven op basis van empirisch onderzoek. In de algemene discussie werd besloten dat het volledig privatiseren van het gevangeniswezen in sterke mate wordt bepaald door politieke keuzes. In dat opzicht zou het interessant kunnen zijn om beleidsmakers hierover aan de tand te voelen. Wegens de beperkte tijd omwille van de grote omvang aan literatuur, een omwenteling in deze thesis en de moeilijke bereikbaarheid van politici tijdens de vorming van de nieuwe regering, zijn we er niet in geslaagd ook hun visie in dit werkstuk op te nemen. 57
Het feit dat er geen nieuwe inzichten worden gegeven op basis van empirisch onderzoek kan als contradictie gezien worden met de vraag naar meer onderzoek in deze literatuurstudie. Dit is een niet geheel correcte opvatting aangezien we met deze studie juist de aanzet willen geven om verder empirisch onderzoek te verrichten. Er werden reeds enkele aanbevelingen naar voor geschoven over welke zaken nog meer onderzoek moet worden gedaan. Op deze manier kan deze literatuurstudie ervoor zorgen dat er meer gericht empirisch onderzoek wordt gevoerd naar de toekomst. Tenslotte willen we er nog op wijzen dat bovenstaande beperkingen een zekere invloed kunnen hebben op de geldigheid van onze onderzoeksresultaten. Wij bevelen dan ook ten zeerste aan om daar bij verder onderzoek rekening mee te houden en oplettend met deze resultaten om te gaan.
58
Bibliografie Boeken Arrowsmith, S. (2000). Public Private Partnership and the European procurement Rules: EU Policies in conflict. In Ackermann, T. & Azoulai, L. (2000). Market Law Review. Londen: Kluwer law.
Beyens, K., Snacken, S. & Elliaerts, C. (1992). Privatisering van de gevangenissen. (Tweede herziende druk) Brussel: VUB Press. Beyens, K., Snacken, S & Eliaerts, C. (1993). Barstende muren: overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen. Brussel: VUB Press. Cavadino, M. & Dignan, J. (2006). Prison privatization: panacea or Pandora’s box? In Jewkes, Y., Johnston. (2006). In Prison readings: a critical introduction to prisons and imprisonment. Gloucester: Willan Publishing. Commissie van de Europese gemeenschappen. (2004). Groenboek over Publiek-‐Private Samenwerking en het gemeenschapsrecht inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten. Brussel: commissie van de Europese gemeenschappen. Cools, M. (2000). De criminoloog en de private veiligheidszorg. In Vanderborgt, J., Vanacker, J. & Maes, E. (2000). Criminologie-‐ De Wetenschap-‐ De Mens. Brussel: Politeia. Coyle, A. (2005). Understanding prisons: key issues in policy and practice. Maidenhead: Open University Press. Davids, M. (1999). De weg naar zelfstandigheid : de voorgeschiedenis van de verzelfstandiging van de PTT in 1989. Hilversum: Verloren. De Bie. M. (2011). Sociale Agogiek. Gent: Academia Press. De Ruyver, Brice. (1988). De strafrechtelijke politiek gevoerd onder de socialistische Ministers van Justitie E. Vandervelde, P. Vermeylen en A. Vranckx. Kluwer, Antwerpen. D’Hooghe & Vandriessche. (2004). Publiek-‐Private samenwerking, Brugge, Die Keure. Feeley, M. (1991). Privatization of Prisons in Historical Perspective. In Beyens, K., Snacken, S., & Eliaerts, C. (2008). Privatisering van gevangenissen. Gent: Larcier Fijnaut, C. (1993). Gestalten uit het verleden: 32 voorgangers uit de strafwetenschap, de strafrechtspleging en de criminologie. Brussel: Kluwer. Forsythe, B. (1989). Privatization and British prisons-‐ past and futere. In Beyens, K., Snacken, S., & Eliaerts C. (2008). Privatisering van gevangenissen. Gent: Larcier. François, A., Leus, K. & Logge,. A (2010). DBFM: La bonne a tout faire en PPP/ DBFM: Meid van alle PPS-‐werk? Dossiers voor bedrijfsjuristen. Gent: Larcier. 59
Harding R.W. (1997). Private Prisons and Public Accounability. Buckingham: Open University Press. Harding, R. (2001). Crime and Justice: A Review by Research. Buckingham: Open University Press. Hutto, T. (1990). The privatization of prisons. In Murphy, J. & Dison, J. (1990). Are prisons any better? Twenty years of correctional reform. Londen: Sage publication. James, A., Bottomley, K., Liebling, A., & Clare E. (1997). Privatizing prisons: rethoric and reality. Londen: Sage Publication. Kleining, J. (2006). Introduction: correctional ethics. Londen: ashgate. Lacity, M. & Hirschheim R, (1993). Information systems Outscourcing. New York: John Wiley & Sons. Logan, C. (1990). Private prisons: cons and pro’s. Oxford university press: new york Logghe, K. (2010). Ondernemen met de overheid: publiek-‐private samenwerking. Brugge: Die Keure. Matthijs, H., Naert, F. & Vuchelen J. (2007). Handboek openbare financiën, pp. 442. Antwerpen: Intersentia. Maes, E. & Scheirs, V. (2009). De Belgische gevangenispopulatie in cijfers. In Daems, T., Pletincx, P., Robert, L., Scheirs, V., Van de Wiel, A., Verpoest, K. (eds.) (2009). Achter de tralies in België. Gent: Academia Press. Megginson, W. & Netter J. (2003). History and methods of privatization. In Parker, D & Saal, D. (2003). International handbook on privatization. Northampton: Edward Elgar. Nathan, S. (2003). Prison privatization in the United Kingdom. In Coyle, A., Cambell, A. & Neufeld, R. (2003). Capitalist punishment; prison privatisation & human rights. Londen: Zed Books. Neys, A & Peters T (1994). De geschiedenis van het gevangeniswezen in Tralies in de weg. Leuven: Universitaire Pers Leuven. Nozick, R. (2013). Anarchy, State, and Utopia. Californië: The Perseus Books Piret, J. (2005). Privatisering van veiligheid: ideologische en rechtsstatelijke aspecten. In Winkel e.a. (2005). Privatisering van veiligheid. Den Haag: Boom Juridische uitgevers Robinson, C. (2003). Privatisation: Analysing the Benefits. In Parker, D. & Saal, D (Eds). (2003). International Handbook on Privatisation. Northampton: Edward Elgar. Romburgh, H.D. (2008). Tekstuitgave Regelgeving & Overheidsopdrachten. Brussel: Kluwer. 60
Shicor, D. (1995). Punishment for Profit: Private Prisons/Public Concerns. Thousand Oaks: SAGE Publications. Sinden J. (2003). The problem of prison privatization: the US experience. In Coyle A, Cambell, A en Neufeld, R (eds). (2003) Capitalist punishment: prison privatization and human rights. London: Zed Books. Smaers, G. (2005). De basiswet in het licht van de internationale mensenrechten. In Verbruggen, F., Verstraeten, D., Van Daele, D. & Spriet, B. Strafrecht als roeping. Liber amicorum Lieven Dupont. Leuven: Universitaire Pers Leuven. Snacken, S. (2002). Strafrechtelijk beleid in beweging. Brussel: VUB Press. Sylvester J. (2000). De praktijk van privatisering: Een verkenning: veranderingsprocessen onderzocht, meningen van betrokkenen gepeild, privatiseringsbeleid heroverwogen. Den Haag: SDU. Vagg, J. (1994). Prison systems: a comparative study of accountability in England, France, Germany and the Netherlands. Oxford: Clarendon Press. Verschuren, P. & Doorewaard, H. (2000). Het ontwerpen van een onderzoek. Boom: Lemma uitgevers. Wood, P. (2003). The Rise of the Prison-‐Industrial Complex in the United States. In Coyle, A., Campbell, A. & Neufeld, R. (2003) Capitalist Punishment: Prison Privatization and Human Rights. London: Clarity Press and Zed Books. Tijdschriften Ahlers, F., Altena-‐Davidsen, J. & Kartner, F. (2013). Privatisering van het strafrecht. Ars Aequi, 4, 522-‐ 525. Cabral, S. & Saussier, S. (2011). Organazing prisons through public-‐private partnerships: A Cross-‐country investigation. BAR, 10, 1-‐12. Chang,T. & Thompkins, D. (2002). Corporations go to prison: the expansion of corporate power in the correctional industry, Labor Studies Journal, 45, 49. Claes, B., Geluyckens, T en Christeans, J. (2009). Stenen muren maken nog geen gevangenis. Reflecties bij het rapport van de Europees Commissaris voor de Mensenrechten’, Panopticon, 30, 60-‐61. Claus, H. (2008). Blijven geloven? Een kritische benadering van het beleidsplan van Minister Jo Vandeurzen, Fatik, 118, 23-‐52. Claus, H. (2009). De huizen, een concept voor de Belgische gevangenissen van de 21ste eeuw. Orde van de dag, 48, 83-‐88. 61
Claus, H. (2013). Van gevangenis naar detentiehuis van Donquichot en Ducpétiaux. Fatik, 31, 137, 23-‐29. Daems, T. (2008). Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van de vrijheidstraf, Orde van de dag, 82, 32-‐ 41. Daems, T. (2010). Mooi het leven is mooi. Over het vijfde rapport van het Europese anterfoltercomité (CPT), Panopticon, 2010, 6, 14-‐15. Freiberg, A. (1999). Commercial Confidentality and Public Accountability for the Provision of Correctional Services. Current Issues in Criminal Justice, 11, 2, 119-‐126. Feeley, M. (2002). Enterpreneurs of punishment: the legacy of privatization. Punishment & Society,321, 322. Gender, E. (2002). Legitimacy, accountability and private prisons. Punishment & Society, 4, 285-‐303. Grietens, E. (2002). PPS, een zegen of een vloek: Samenwerking tussen overheid en privépartners biedt heel wat voordelen maar is niet zonder gevaar. Milieurama, 22, 2, 26-‐27. Groenhuijsen, M. (2013). Afrondende en overkoepelende beschouwingen over het thema privatisering van het strafrecht. Ars Aequi, 62, 606-‐614 Janssens J.G.J., Orobio de Castro D.C. & De Groot L. (2010) De rijksbrede model DBFM(O) overeenkomst: De eerste ervaringen. Tijdschrift voor bouwrecht 9, 902-‐910. Knack. (2008). Geen oplossing voor overbevolking gevangenissen, Knack, 23, 32-‐25. Laenen, G. (2004). Overheidsopdrachten en marktconsultatie: Verzoenbaar of niet?. Tijdschrift, 59, 3, 131-‐144. Logan, C. (1992). Well Kept: Comparing Quality of Confinement. Private and Public Prisons. Journal of Criminal Law and Criminology, 83, 577-‐613. Maes, E. (2002). Studie van de evolutie van de gedeteneerdenpopulatie naar misdrijfcategorie (1980-‐1990), Panopticon, 4, 342-‐350. Moyle, P. (2001). Seperating the allocation of punishment from its administration, Britisch Journal Of Criminoloqy, 77, 77. Reisig, M.D. & Pratt T. (2000). The ethics of correctional privatization: a critical examination of the delegation of coercive authority. The Prison Journal 80, 210-‐222. Ryan, M. (1993). Evaluating and responding to private prison in the United Kingdom. International Journal of the Sociology of Law, 319, 328. Snacken, S. (2006). A reductionist penal policy and European human rights standard. European Journal on Criminal Policy and Research, 12, 143-‐164. 62
Snacken, S. en Beyens, K. (2008). Tien jaar kwaliteitszorg in de strafuitvoering in België: ‘Sire, wij zijn ongerust, Orde van de Dag, 41, 103-‐122. Van Der Beken, T. (2008). ‘Strafuitvoeringsbeleid in 2008: kurieren am symptom’, Fatik, 118, 21-‐ 51. Van Garsse, S. (2001). Publiek-‐ private samenwerking op lokaal vlak: een inleiding. Tijdschrift voor Gemeenterecht, 14, 225-‐247. Villé,T. (2004). Publiek-‐private samenwerking. PPS-‐instrumenten in het licht van het aanbestedingsrecht. Jura falconis, 41, 203-‐272. Wilms (2003). De financiering van publiek private samenwerking in België. The Financial Review, 2, 460. Internetsites Beyens, K. (2009). De Stefaan De Clerck van 1996 en die van 2009. Geraadpleegd op 6 mei 2014 via http://www.demorgen.be/dm/nl/2461/Opinie/article/detail/653066/2009/01/30/De-‐ Stefaan-‐De-‐Clerck-‐van-‐1996-‐en-‐die-‐van-‐2009.dhtml Boendermaker, C. (2006). Nieuwe mogelijkheden financiering onderwijshuisvesting. Geraadpleegd op 3 juni 2014 via http://www.bngadvies.nl/bng/pdf/200611boendermaker_14-‐18.pdf Brouns, V., Ham, M., Penning E., Wilson T, Sturgeon B, Brennan J (2001) Public Private Comparator Gevangenissen. Geraadpleegd op 29 april 2014 via http://www.jcschiphol.nl/pdf/publiek_private_comparator_gevangenissen.pdf CD&V. (2007). SOS Justitie. Geraadpleegd op 16 april 2014 via http://nieuwsbrief.cdenv.be/actua/persberichten/sos-‐justitie Combessie, P. (2000). Ouverture des prisons: jusqu à quel point? Université du Québec à Chicoutimi. Geraadpleegd op 13 maart 2014 via http://classiques.uqac.ca/contemporains/combessie_philippe/ouverture_des_prisons/ouver ture_des_prisons.pdf Confederatie Bouw. (2010). Rechtskader voor publiek-‐private samenwerking. Geraadpleegd op 13 augustus via http://www.confederatiebouw.be/Portals/0/documenten/PPS-‐NL-‐SEPT-‐ 2010-‐WEB.pdf CPT. (2004). Rapport au Gouverment de le Belgique relatif à la visite effectuée par le Comité européen pour la prevention de la torture er des peines ou traitments inhumaines ou degradants (CPT) en Belgique de 14 au 32 novembre 1993, CPT/ inf (94)15, Straatsburg 14 oktober 1994. Geraadpleegd op 10 maart 2014 via http://www.cpt.coe.int/documents/bel/2010-‐24-‐inf-‐fra.htm De Belgische Senaat. (2009). Schriftelijke vraagnr. 4-‐2961 van Anne-‐Marie Lizin (Onafhankelijke) aan de minister van justitie. Geradpleegd op 15 april 2014 via http://www.senaat.be/www/?MIval=/Vragen/SVPrintNLFR&LEG=4&NR=2961&LANG=nl 63
De Kamer. (2012). Bulletin nr : B091 -‐ Schriftelijke vraag en antwoord nr : 0119 – Zittingsperiode. Geraadpleegd op 15 april 2014. http://www.dekamer.be/kvvcr/showpage.cfm?section=qrva&language=nl&cfm=qrvaXml.cf m?legislat=53&dossierID=53-‐b091-‐675-‐0119-‐2012201310374.xml De Mulder, R. & Kleve, P. (2004). Privatiseren van veiligheid in interdisciplinair perspectief. Geraadpleegd op 14 juli 2014 via http://oldwww.frg.eur.nl/personal/kleve/docs/DeMulderKleve_2005_privatiseren_van_veili gheid_def.pdf De Regie der Gebouwen. (2014). Marche-‐en-‐Famenne Nieuwe gevangenis. Geraadpleegd op 10 maart 2014 via http://www.regiedergebouwen.be/realisatieberichten_nl.cfm?key=186 De Regie der Gebouwen. (2014). Nieuwe gevangenissen. Geraadpleegd op 4 juni 2014 via http://nieuwegevangenissen.be/nl/nieuw Eurofedop. (2010). Private Prisons in Europe: UK leads the way. Geraadpleegd op 2 februari 2014 via http://eurofedop.org/IMG/pdf/Privegevangenissen_in_Europa_-‐ /_Het_VK_is_de_koploper_en_fr_nl.pdf FOD Justitie. (2011). Bouw nieuwe gevangenissen. Geraadpleegd op 10 maart 2014 via http://justitie.belgium.be/nl/nieuws/persberichten/news_pers_2011-‐06-‐ 16_1.jsp?referer=tcm:265-‐139397-‐64 Liga voor mensenrechten. (2006). Privatisering is kortzichtig en contraproductief (Gent). Geraadpleegd op 10 maart 2014 via http://www.google.be/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCAQFjAA&url =http%3A%2F%2Fwww.mensenrechten.be%2Fword%2Fpersbericht%2520privatisering%252 0230806.doc&ei=uRftU3tIam30QWsrYHIAg&usg=AFQjCNFpGqgR9UYGBRQzA23FVV6ZwxkRk w&bvm=bv.72938740,d.d2k Liga voor mensenrechten. (2010). Antifoltercomité publiceert rapport over België. Geraadpleegd op 7 april 2014 via http://www.mensenrechten.be/index.php/site/nieuwsberichten/antifoltercomite_publiceer t_rapport_over_belgie_persbericht Ministerie van justitie UK. (2014). Contracted out-‐prison. Geraadpleegd op 16 augustus 2014 via http://www.justice.gov.uk/about/hmps/contracted-‐out Raad Van Europa. 2014. Council of Europe annual penal statistics. Geraadpleegd op 15 april 2014 via http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdpc/bureau%20documents/PC-‐ CP(2011)3%20E%20-‐%20SPACE%20I%202009.pdf Salle, G. (2006). état de droit, état gestionnaire: retour sur la privatisation de prisons françaises in champ penal Centre National de la recherge Scientifique. Geraadpleegd op 12 maart 2014 via http://champpenal.revues.org/601 64
Statistics Belgium. (2014). Gevangenisbevolking. Geraadpleegd op 7 mei 2014 via http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/ Vlaams Kenniscentrum PPS, (z.j.). Publiek-‐private samenwerking. Geraadpleegd op 16 april 2014 via http://www2.vlaanderen.be/pps/PPS/pps_definitie.html Kranten Beyens, K. (2009). De Stefaan De Clerck van 1996 en die van 2009. De Morgen, pg. 16. Christiaensens, S. (2006). Privatiseren van gevangenissen: Zin of onzin? De Morgen, pg. 8. De Standaard. (7 mei 2014). Nikolas Vanhecke Zelfs de kok maakt deel uit van de therapie. De Standaard, pg. 12 & 13. Beleidsnota’s De Clerck, S. (1996). Oriëntatienota strafbeleid en gevangenisbeleid van de Minister van Justitie. De Clerck, S. (1997) Beleidsnota van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 1997. De Clerck, S., Masterplan 2008-‐2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016. De Clerck, S. (2010). Straf-‐ en strafuitvoeringsbeleid: overzicht en ontwikkeling. Ministerie van Justitie (2008). Masterplan 2008-‐2012 voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden. Onkelinx, L. (2006). Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie. Van Parys. (1999). Beleidsnota van het Ministerie van Justitie voor het begrotingsjaar 1999. Vandeurzen, J. (2007) Algemene beleidsnota van de Minister van Justitie. Rapport Pianoo expertisecentrum. (2002). Rapport: Internationale PPS-‐ervaringen met gevangenissen. Geraadpleegd op 28 juni 2014 via http://www.pianoo.nl/document/1630/rapport-‐internationale-‐pps-‐ervaringen-‐met-‐ gevangenissen Roth, L. (2004). Privatisation of Prisons. Background paper. Geraadpleegd op 15 mei 2014 via http://posa.org.au/wp-‐content/uploads/2010/08/NSW-‐Prison-‐Privatisation-‐Research.pdf Villé. T. (2005). Publiek-‐private samenwerking in Vlaanderen. Geraadpleegd op 16 augustus 2014 via https://www.law.kuleuven.be/jura/art/41n2/ville.pdf Vlaams Kenniscentrum PPS. (2005). Publiek-‐private samenwerking en ESR-‐neutraliteit. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Vlaams Kenniscentrum PPS Brussel (30 pagina’s). 65
Geraadpleegd op 28 maart 2014 via http://drcwww.uvt.nl/its/voorlichting/handleidingen/bibliotheek/apa.pdf Vlaams Kenniscentrum PPS. (2008). DBFM-‐Handboek: een verkenning van de contractonderdelen. Vlaams Kenniscentrum PPS. (2008). DBFM-‐handboek: consultatieversie. Geraadpleegd Op 24 mei 2014 via http://www2.vlaanderen.be/pps/documenten/DBFM_handboek_def_web.pdf Wilms, P., Friperson, R., Weda J. (2011). Literatuuronderzoek privatisering gevangeniswezen eindrapport.. Geraadpleegd op 6 mei 2014 via https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/privatisering-‐van-‐voor-‐het-‐gevangeniswezen-‐ relevante-‐taken.aspx?nav=ra&l=detentie_en_reclassering&l=regime Activiteitenverslag Meurisse, H. (2012). Activiteitenverslag 2011 Directoraat-‐generaal Penitentiaire Inrichtingen. Geraadpleegd op 15 mei 2014 via http://justitie.belgium.be/nl/binaries/activiteitenverslag%202011%20DGEPI_tcm265-‐ 178016.pdf Interview Van De Voorde, R. Persoonlijke communicatie. 4 augustus 2014.
66
Bijlagen Bijlage 1: Vormen van Publiek-‐Private Samenwerking in het Gevangeniswezen
I
Bijlage 2: Vormen DBFM-‐overeenkomsten: foto verduidelijken Apart aanbesteden of zelf doen Programma van eisen Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Beheer en exploitatie
DB
DBF
DBM
DBFM
DBFMO
Programma van eisen Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Beheer en exploitatie
Programma van eisen Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Beheer en exploitatie
Programma van eisen Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Beheer en exploitatie
Programma van eisen Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Beheer en exploitatie
Programma van eisen Ontwerp Bouw Financiering Onderhoud Beheer en exploitatie
II
Bijlage 3: Interviewleidraad kwalitatief interview verantwoordelijke PPS platform binnen DG EPI Checklist oriëntatiefase van het interview -‐ Mezelf introduceren. -‐ Het doel van het interview verklaren en wat we graag zouden bereiken tijdens de sessie -‐ De hoeveelheid tijd die nodig is voor het interview aangeven. -‐ De ethische basis van het onderzoek in algemene lijnen uitleggen + de geïnterviewde zeggen dat deze vrij is om op elk moment van het interview geen antwoord te geven of zich terug te trekken. -‐ De geïnterviewde de kans geven om vragen te stellen vooraleer het interview start. -‐ De geïnterviewde aanmoedigen om te spreken en te antwoorden (uitgebreid). -‐ Erop wijzen dat wij vooral geïnteresseerd zijn in de gedachten, percepties en antwoorden van de geïnterviewde, dus dat deze zo vrij mogelijk mag zijn in z’n antwoorden.
Interviewleidraad
-‐
-‐
-‐
-‐ -‐
-‐ -‐ -‐
-‐
Wat zijn volgens u de belangrijkste doelstellingen/oorzaken van de privatisering van het gevangeniswezen? Wat zijn volgens u de gevolgen van een doorvoering van de privatisering van het gevangeniswezen in België? Welke factoren zijn bepalend naar het beleid toe om al dan niet in te stemmen met een (gedeeltelijke) privatisering van het gevangeniswezen? Hoe staat u tegenover een privatisering van het (gehele) gevangeniswezen? Strookt de privatiseringstendens met het huidige beleid dat streeft naar een gevangenisstructuur in humane omstandigheden? Hoe staat u tegenover Publiek-‐Private samenwerking binnen het gevangeniswezen? Het volledig privatiseren van gevangenissen, op welke vlakken is deze doorvoering haalbaar? Hoe staat u tegenover de visie van andere landen op vlak van de privatisering van het gevangeniswezen? (Engeland, Verenigde Staten,…) Het beleid koos voor een privatisering aan de hand van een DBFM formule: Waarom koos men net voor deze formule en niet voor een andere vorm van privatisering? III
-‐ -‐ -‐ -‐ -‐
-‐
-‐
-‐
-‐
-‐
-‐
-‐ -‐
-‐
-‐
Wat zijn de voordelen van DBFM concept? Wat zijn de nadelen van de DBFM concept? Zijn de huidige DBFM-‐projecten uitgedraaid tot een succes? Hoe moet het beleid volgens u verder inzetten om DBFM succesvol te maken/ houden? Wat zijn de grootste verschillen tussen het DBFM-‐concept en de traditionele overheidsopdrachten? Recent kregen we te horen dat de uitbating van het FPC van Gent wordt toegewezen aan het privaat consortium Parnassia Groep-‐Sodexovolledig. Dit houdt een nieuwe en meer doorgedreven vorm van privatisering in. Op welke vlakken verschilt deze vorm van privatisering met de DBFM-‐formule? Kan men, het veiligheidsaspect, waarop Justitie nu het monopolie heeft, zomaar overhevelen naar een externe? Zo ja: Welke taken kan men privatiseren en welke moeten volgens u binnen de bevoegdheid van de overheid blijven? Leidt privatisering van het gevangeniswezen tot een commercialisering van de strafuitvoering? Waarom wel, waarom niet? In welk opzicht kan het privatiseren van het gevangeniswezen een bijdrage leveren aan een goede re-‐integratie van onze gedetineerden in de samenleving? Leidt privatiseren tot een verminderde kwaliteit van de gevangenissen (vb: minder goed opgeleid personeel, voedsel, activiteiten,…) Leidt het DBFM-‐ concept volgens u tot verregaandere vormen van privatisering van het gevangeniswezen? Welke vorm van privatisering van het gevangeniswezen is volgens u de meest geschikte? Een veelvoorkomende vorm van kritiek (uit de literatuur) op het DBFM-‐concept is dat het weinig tot geen financieel voordeel biedt aan de overheid. Is dit werkelijk het geval en zo niet op welke manier zorgt het concept dan wel voor een financiële meerwaarde? Wanneer we de beleidsnota’s van de afgelopen 20 jaar onder de loep nemen kunnen we de overgang van een reductionistisch naar expansionistisch beleid duidelijk opmerken. Is het expansionistisch beleid (waarbij onder andere de uitbreiding van de gevangeniscapaciteit centraal staat) volgens u de juiste oplossing om de overbevolkingsproblematiek weg te werken? Welke andere alternatieven zouden volgens u een oplossing kunnen bieden aan de overbevolkingsproblematiek?
IV
Bijlage 4: Uitgewerkt interview met de heer Van De Voorde Rudy: PPS verantwoordelijke binnen het directoraat-‐generaal Penitentiaire Inrichtingen I: Wat zijn volgens u de belangrijkste doelstellingen of euh de oorzaken van privatisering van het gevangeniswezen meneer? R: De oorzaken en doelstellingen van privatisering van het gevangeniswezen onder de vorm van publiek private samenwerking, ik zal het zo zeggen, starten vanuit het gegeven dat het laten bouwen van gevangenissen steeds goedkoper is dan het zelf te doen en dergelijke meer. Euhm, dat is een theoretisch kader van waaruit je in de literatuur veel over terug zal vinden. Ik denk dat de voornaamste trigger van privatisering eerder heel heel heel lang getalmd heeft en dan spreek ik vooral over de fase van vanaf de oriëntatienota van De Clerck tot aan het Masterplan waarbij men dan effectief tot de keuze is overgegaan om de DBFM-‐formule te gaan toepassen. I: Ja. R: Elk legislatuur stelt men kijk ik maak een keuze met de middelen en cellen die we die we hebben. Men beslist dan druppelsgewijs, want deze beslissingen liggen verspreid over termijnen van vier jaar. Deze beslissingen waren dan ook vaak reductionistisch getint. Maar men ondervind al snel dat het een te laag tempo is om de evolutie van de overbevolking op te volgen. Op een bepaald ogenblik komt men met het mes op de keel en stelt men van ja nu moeten we daadwerkelijk gaan handelen hé. I: Uhu R: We hebben geen reductionistische alternatieven meer voor euh voorhanden ondanks tal van reductionistische middelen worden ingezet. We hebben bijvoorbeeld nog nooit zoveel mensen onder elektronisch toezicht gehad. Maar ondanks het de bedoeling is om mensen met deze reductionistische middelen uit de gevangenis weg te houden ziet men, ondanks die initiatieven, dat de gevangenisbevolking blijven stijgen. Men zag toen ook geen andere oplossing dan daadwerkelijk gevangenissen
te
moeten
gaan
bijbouwen.
Het
aangaan
van
publiek-‐private
samenwerkingsverbanden was dan ook de enige oplossing op dat moment omdat men op heel veel op een relatief korte termijn wou bouwen. Een euh men kiest voor een bredere of toepasbaardere variant van publiek private samenwerking dan die van vroeger. I: Uhu. R: In tegenstelling tot de klassieke overheidsopdracht waarin de overheid alles zelf doet nemen nu de private ondernemingen meer in eigen handen. Dit onder de vorm van het DBFM contract waarin de private actor instaat voor de bouw, het ontwerp, de financiën en het onderhoud. I: Ja.
V
R: Nu valt dit enigszins te nuanceren. Als we bijvoorbeeld kijken naar het bouwen van gevangenissen. De overheid heeft nooit zelf bouwvakkers in dienst gehad. Daarvoor werd dus al een langere tijd beroep gedaan op externe om de gevangenissen te kunnen bouwen. I: Uhu. R: Ook voor financieel voordeel is men beginnen overwegen om over te gaan tot publiek private samenwerking. En in feite is nog een trigger om over te gaan naar een verdere vorm van PPS het feit dat de overheid de meerkost niet zou kunnen dragen. Euhm kortom kunnen we dus stellen dat er zo een grote behoefte was om een oplossing aan de overbevolkingsproblematiek te bieden en deze op zo een korte termijn effectief moest zijn dat het privatiseren van het gevangeniswezen de beste oplossing leek. I: Oké. R: Het succes van het privatiseringsidee kunnen we volgens mij ook toeschrijven aan het tekortschieten van het publieke strafrechtsysteem. Dat systeem staat dus in voor de veiligheid en geborgenheid van de burger. Euhm, de laatste jaren wordt de doelmatigheid van dat systeem enorm onder vuur genomen. Het privatiseren van de veiligheidsector zagen ze dan ook als de beste oplossing om iets te doen aan het wantrouwen van de burgers. I: Oké. R: Nog een andere reden dat men is overgegaan tot privatisering is door het uitbreiden van de wetgeving waardoor er dus steeds veel meer handelingen gecriminaliseerd worden. Vroeger zag je bijvoorbeeld dat er minder gevolg werd gegeven aan verkeersdelicten, witteboordecriminaliteit en euhm cybercrime. I: Uhu. R: Dit is een jammer gegeven aangezien tal van studies al hebben bewezen dat een strengere bestraffing en een grotere toepassing van de gevangenisstraf niet automatisch gepaard gaat met lagere criminaliteits-‐ en recidivecijfers. Hebben al deze onderzoekers het dan al al die jaren mis? I: Uhu. R: Er hangt ook een keerzijde aan die capaciteitsuitbreiding vast. Want die extra capaciteit geeft de overheid de mogelijkheid om personen die vroeger niet werden opgesloten of zelfs werden vrijgesproken nu toch achter de tralies te gaan plaatsen. Dit brengt dan teweeg dat de staat een grotere sociale controle heeft over een bepaald deel van de bevolking. I: Oké. Mag ik hetgeen wat u nu verteld heeft dan begrijpen als de factoren die het beleid ertoe hebben aangezet om over te gaan tot privatisering? R: Ja, het financiële aspect en het bekomen van een oplossing op een korte termijn zijn inderdaad doorslaggevende factoren geweest naar het beleid toe. Maar daar heeft men ook de exploitatie geprivatiseerd. Met het FPC van Gent heeft men ook nog vanuit een andere factor besloten om VI
publiek private samenwerkingsverbanden aan te gaan. Zoals u wel weet werd het bevel voor de bouw van het FPC in 2011 gegeven. Wat speciaal is aan dit concept is dat men niet alleen de bouw maar ook de exploitatie gaat uitbesteden aan een private actor. De overheid blijft hier nog bevoegd voor het onderhoud, dat valt dan onder de verantwoordelijkheid van de Regie der Gebouwen. Maar de kerntaak, hé, en daar bedoel ik de zorgverlening naar de gedetineerden toe, zal verzorgd worden door het consortium Parnassia Groep Sodexo. I: Oké. R: Dit omdat we ervan overtuigd zijn dat de private onderneming door hun expertise de zorgverlening beter kan aanpassen aan de noden van de gedetineerden dan dat de overheid dat kan. Men zegt laat ons dat doen door mensen die er wel ervaring mee hebben. Wij gaan er ons handen van afhouden, wij gaan de factuur betalen. I: Uhu. R: Nu dat is de oefening die je moet doen. We moeten ons altijd de vraag stellen van is het de taak van de overheid? En op de ladder van de variatie van die variabelen gaat men een keuze maken. Dit zijn dan geen DBFM contracten meer maar DBFMO contracten waarbij de O voor operate staat. De Regie der Gebouwen geeft hier ook de opdracht voor. Net zoals bij de DBFM gevangenissen wordt nadien het gebouw aan justitie ter euh beschikking gesteld. I: Uhu. R: Het verschil zit hem hier dat de overheid geen operationele taken meer op zich neemt maar enkel nog instaat voor het betalen van de opdrachten die in het FPC moeten gebeuren. I: Oké. Dus wat het FPC betreft spreekt u over de exploitatie die eveneens uit handen wordt gegeven. Kunnen wij dit dan zien als een verder doorgedreven vorm van privatisering? R: Het FPC is wat een labiele situatie omdat enerzijds euhm, je hebt in feite vijf fasen in een constructie van het DBFM. I:Uhu R: Het design, de build, de maintaince wat men dan zegt en de finance. In de gevangenis zit men wat die taken betreft tot aan DBFM. Dus niet die o. Bij het FPC is het zeer bizar. Daar heeft men de Design geprivatiseerd in die zin van wij achten de bouwmeester in staat een gevangenis uit te tekenen. Aan de hand van een studiebureau laten we architecten een bepaald concept van een gevangenisgebouw uittekenen. Verschillende actoren worden aan tafel gezet om dan te kijken, dit is wat de gedetineerden nodig hebben. I: Uhu. R: Het onderhoud zal hier wel door de overheid gebeuren maar zoals ik reeds zei zal de zorgverlening, hé, de kerntaak van waarom dat ziekenhuis of centrum er staat geprivatiseerd worden aangezien zei hier meer expertise voor hebben dan de publieke partner. Dit is in principe dus een VII
soort van de klassieke formule. In de gewone gevangenissen is het onderhoud van de nieuwe geprivatiseerde gevangenissen wel geprivatiseerd. Je hebt met andere woorden een eindeloze variant van samenspel tussen die vijf euh afkortingen fasen van het DBFM. Je kan die dus elk afzonderlijk bekijken en stellen van kijk welke van die fasen gaan we er bij betrekken. I: Ja. Wat zijn volgens u de gevolgen van de doorvoering van privatisering van het gevangeniswezen? R: In eerste instantie denk ik dat we inderdaad enkel kinderziekten hebben mee gemaakt. De eerste twee private gevangenissen hebben dan ook heel wat vertraging opgelopen. Toch hebben we kunnen opmerken dat het privatiseren van gevangenissen heel wat creativiteit met zich meebrengt. Ter wel men vroeger stelde van de gevangenissen moeten bijvoorbeeld van dit type drie g zijn. Dankzij de private ondernemingen laat men hier veel meer ruimte voor vrij. I: Uhu. R: Natuurlijk moeten deze actoren ook voldoen aan de functionele eisen. In een contract dient men dan te zetten wat men kan doen en waarin men dat dan kan doen, aan welke normen de kwaliteit van het materiaal moet voldoen. En dan laat men verder alle creativiteit over waardoor men heel creatieve oplossingen krijgt. Je ziet dat de klassieke bouwformules ook steeds dezelfde gebouwen gemaakt hebben. Iets wat met de nieuwe gevangenissen niet meer het geval is. I: Oké. R: Ook een verschil is dat de klassieke gebouwen nalaten om hun gevangenissen te onderhouden. De private gevangenissen moeten voldoen aan een overeenkomst waaring de kwaliteitseisen vooropgesteld zijn. Ik zeg niet dat deze gevangenissen binnen 20 jaar nog even hard gaan blinken als de dag van de oplevering maar in principe moet binnen 25 jaar de gebouwen nog op orde staan. En dat kost natuurlijk geld. I: Ja zeker. R: Private ondernemingen stellen van ja binnen vijf jaar gaan we de bureaus herschilderen, lampen die vervangen moeten worden dat wordt allemaal meegerekend. Klassiek wat gebeurd er met de overheid, die deur is kapot maar we moeten besparen, we gaan die er kapot terug laten insteken. Vanop dat moment wordt je natuurlijk goedkoper als overheid. I: Uhu. R: Maar de overheid heeft nooit aan zichzelf de performantie eisen gesteld. I: Euhm, u heeft mijn vraag al een beetje beantwoord maar hoe staat u zelf tegenover publiek-‐ private samenwerking? R: Ik denk dat dit absoluut een meerwaarde is. Er is natuurlijk een debat over the minimal of state. Hoever ga je met de overheid? Twintig jaar geleden was er bijvoorbeeld ook geen b-‐post. I: Uhu.
VIII
R: Iets waar ik mij wel vragen bij stel is de privatisering van de strafuitvoering. De overheid heeft hierop een monopolie. Dat staat vast in een wettelijk kader waarin de zorgvuldigheid van de belangen van de betrokkenen voorop staan. Wel denk ik niet dat een geprivatiseerde strafuitvoering aan de parlementaire controle ontsnapt. I: Oké. Een volgende vraag. Hoe moet het beleid volgens u verder inzetten om DBFM-‐succesvol te maken/houden? R: Euhm we kunnen zeggen dat de keuze om te werken met DBFM-‐overeenkomsten heeft niet de weg afgelegd van een theoretisch model waarbij de keuze voor een DBFM-‐context de resultante was van een methodisch geïnspireerde denkoefening die daaraan vooraf zou moeten gaan. I: Uhu. R: Zoals ik reeds stelde is deze keuze gemaakt omdat men voor de uitdaging stond om op relatief korte termijn substantieel veel nieuwe of vervang capaciteit te verwerven en dat dit via klassieke overheids-‐ en dito budgettaire technieken onhaalbaar bleek. De keuze voor DBFM was dus geen afweging van elementen van meerwaarde die een PPS kan opleveren en zoals je die in de literatuur terug vindt. Dit is een gegeven dat zeker opging voor de gevangenissen die onder het eerste Masterplan vielen, waarbij men zich vooral nog focuste op het snel creëren van een oplossing, de zogenaamde 4G van Beveren, Marche, Leuze en euh Dendermonde waarbij deze laatste inrichting zoveel vertraging opgelopen heeft dat men momenteel eerder van de 3G spreekt. I: Ja. R: Wat het gevangeniscomplex van Haren betreft dat dus de bestaande Brusselse gevangenissen zou moeten vervangen is deze oefening wel veel orthodoxer geweest en heeft men vanaf de conceptuele fase veel meer creatieve en innovatieve inbreng van de private partner toegelaten om de aard van de infrastructuur explicieter te laten aansluiten bij de missie en de visie van het gevangeniswezen en wellicht zal dit gebouwencomplex dan ook beter aansluiten bij wat men met de gevangenis van de toekomst wil. Daar waar de eerste drie nieuwe inrichtingen sterk verbeterde Ducpetiauxinrichtingen zijn. I: Euhm, wat weet u over de privatisering van het gevangeniswezen in andere landen? En dan denk ik bijvoorbeeld aan Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk? R: Euhm. Frankrijk en het VK hadden eigenlijk net zoals andere lande te kampen met dezelfde problemen. Ik denk dan hierbij aan de overbevolking en de financiële tekorten van de overheid. Toch heeft Frankrijk een andere insteek in zijn privatisering tendens. Frankrijk had daarboven door het uitbesteden van taken al veel ervaring met PPS. Daar is het minimaliseren van de kapitaalkosten de belangrijkste reden om over te gaan naar privatisering. Frankrijk gebruikt dus een Semi-‐ privaat model. De regering is daarbij verantwoordelijk voor euhm het financiële maar ook voor het bestuur van de gevangenissen. IX
I: Uhu. R: En de prive-‐sector staat dan in voor de bouw en de werking van de niet-‐ bewakingsdiensten. Het is hier wel heel opmerkelijk dat Frankrijk zijn capaciteit snel heeft kunnen uitbreiden hoewel het onder de verantwoordelijkheid van de overheid stond. I: Leidt het DBFM-‐ concept volgens u tot verregaande
vormen
van
privatisering
van
het
gevangeniswezen?
R: Euhm. Dat is een moeilijke vraag. Cruciaal hierin zal het aspect "evaluatie" zijn. Men zal dus een evaluatie moeten maken van de eerste projecten en die evaluatie maken, is niet per definitie een gemakkelijk gegeven. Men zal euhm immers moeten evalueren ten aanzien van variabelen die niet altijd meegenomen geweest zijn in de optie om via DBFM te werk te gaan, zoals hierboven uitgelegd. Men zal immers antwoorden moeten bieden op de vragen die je terug vindt op de portaalsite van het Vlaams Kenniscentrum en ik zal even voorlezen wat men daarop omtrent een PPS-‐project zegt: Een project realiseren om meerwaarde te realiseren, en dit op basis van een heldere taak-‐ en risicoverdeling. De meerwaarde kan financieel, maatschappelijk of operationeel zijn. Toegegeven, elk contract tussen een overheid (publiek) en een bedrijf (privaat) impliceert een samenwerking. De samenwerking in een PPS-‐constructie gaat echter verder. Beide partijen maken dan de ruimte vrij om de vooropgestelde resultaten creatiever te behalen. PPS biedt dan zo de mogelijkheid om de overheid en de bedrijven zo te laten samenwerken dat ze elk datgene kunnen doen waarin zij het beste zijn. Centraal staat dan ook de idee van een win-‐winsituatie. I: Uhu. R: Men zal zich dus na een bepaalde periode moeten afvragen of er inderdaad meerwaarden zijn gecreëerd. Nu ontgaat mij even de vraag die u mij gesteld heeft. I: Mijn vraag was of het DBFM concept tot verdergaande vormen van privatisering leidt. R: Juist. Euhm. Natuurlijk is een juist antwoord vinden op deze vraag is niet zo eenvoudig. Wat bijvoorbeeld de prijszetting betreft wij zullen nu gevangenissen hebben die in principe 25 jaar degelijk onderhouden zullen worden. Daar staat een prijskaartje tegenover dat niet min is. Maar de realiteit gebiedt ons te erkennen dat in de klassieke formules waarbij de overheid voor het volledige beheer instond, zij dat onderhoud net dikwijls heeft nagelaten. Het niet uitvoeren van onderhoud is op korte termijn natuurlijk goedkoper maar misschien is de behoefte aan nieuwe Brusselse gevangenissen wel net ontstaan door dat gebrek aan onderhoud en is het uitstellen of niet uitvoeren van dit onderhoud dan weer net duurder. I Uhu. R:
Maar
dit
alles
objectiveren
is
natuurlijk
geen
eenvoudig
gegeven.
Ook de meerwaarde qua maatschappelijke opdracht is al even moeilijk te evalueren vermits de ambitie van de overheid m.b.t. de uitvoering en dus ook invulling van de detentie een moeilijk beestje is. Wij hebben veel wetten die duidelijke principes huldigen maar de realiteit gebiedt ons te X
erkennen dat de tijdsgeest erg secretair getint is. Veiligheid is in tal van sectoren een magisch tot mythisch begrip geworden en wanneer men aan de zorg voor veiligheid, die op zich niet verwerpelijk is natuurlijk, een al te repressieve of restrictieve invulling geeft, dan kan je je de vraag stellen of je dan inderdaad een private partner nodig hebt om enkel maar veilige gebouwen recht te zetten. Maar gelukkig is de realiteit nog altijd iets genuanceerder en dan denk ik bijvoorbeeld aan het project Haren. Dan rest er nog de vraag of deze inrichtingen beter functioneren. A priori ga ik ervan uit van wel alhoewel de aanwezigheid van hi-‐Tech installaties en de korte testperiode voor nogal wat beginnersfouten heeft gezorgd die in de media breed zijn uitgesmeerd. Althans wat Beveren betreft, gelijkaardige moeilijkheden in Marche haalden dan weer de pers niet. Maar in de long run verwacht ik dat dit moet meevallen vermits gebrekkig onderhoud ook gesanctioneerd wordt, financieel dan. I: Oké. R: Ook het aspect onvoorzien meeruitgaven is een niet zo gemakkelijk vooraf te bepalen fenomeen. Of de overheid er inderdaad in geslaagd is om risico's af te stoten naar de private sector hangt immers ook samen met de mate waarin die overheid leert te functioneren in een contractuele omgeving. Wij ervaren natuurlijk dat bestekken niet altijd op alle mogelijke vragen die oprijzen tijdens constructie en exploitatie ondubbelzinnige antwoorden geven en bepalingen van de DBFM-‐ contracten dus moeten geïnterpreteerd worden. En het ligt voor de hand dat elke partij die op de voor haar meest voordelige wijze zal proberen te interpreteren. En als er geen overeenkomst komt, dan zal een rechtbank moeten trancheren. Maar voor dit alles bevinden we ons in een veel te vroeg stadium om daarover zinvolle uitspraken te doen. I: Ja . R: Dan is er natuurlijk ook nog de politieke, dogmatische invalshoek. Publiek Private samenwerking is niet zelden discussiestof tussen believers en non believers en dergelijke debatten gebeuren dan niet op basis van objectieve gegevens maar op basis van dogma's, principes en standpunten die eerder een irrationele grond hebben, in zoverre zelfs dat zelfs indien de eerste inrichtingen al snel blijk zouden geven van succesverhalen te zijn, dit zich niet per definitie zal vertalen in de politieke keuze om daarmee verder te gaan. Ook euhm de impact van de vakbonden op deze ontwikkelingen mogen we niet onderschatten. Zij zijn traditioneel doorgaans tegen of toch minstens geen fan van zo een initiatieven. Dit blijft dus koffiedik kijken, vrees ik. En dit is zeker en vast zo wanneer wee het zouden hebben over verregaande vormen van privatisering zoals u dat noemt. I: Oké. R: Ik zie momenteel geen tendensen om meer te privatiseren dan wat in de huidige DBFM-‐ overeenkomsten voorzien wordt en dan hebben we het vooral over het privatiseren van de uitvoering van bepaalde aspecten die men klassiek onder de kerntaken van de overheid beschouwt XI
zoals de organisatie van de bewaking bijvoorbeeld. Anderzijds en ik weet dat het enigszins appelen met citroenen vergelijken is, heeft men voor wat de FPC's betreft weel radicaal hiervoor gekozen. De overheid zal nog enkel de partner zijn die zal betalen voor de uitvoering van alle opdrachten die in deze FPC's moeten gebeuren en er zelf geen operationele taken op zich nemen. Dus ik denk dat de kaarten open liggen. I: En los van het DBFM concept, ziet u het voor mogelijk dat gevangenissen volledig geprivatiseerd zullen worden? R: Euhm Een criterium dat we hier mee moeten euh in overweging genomen worden is de locatie van het beslissingscentrum inzake aspecten van voornamelijk externe rechtspositie. I: Uhu. R: Wat bedoel ik daarmee? Tot niet zo lang geleden werden op niveau van de gevangenis geen beslissingen genomen omtrent modaliteiten van strafuitvoering. Elke toelating tot UV, PV, VLV, Strafonderbreking en Elektronisch Toezicht werd vroeger genomen door de diensten van de Minister. Maar dan euh vanaf de jacht op de uitvoering van de korte gevangenisstraffen tot drie jaar dus werden echter meer en meer bevoegdheden gedelegeerd naar de lokale directie. I: Ja. R: Wanneer men volledig zou privatiseren ja dan zou deze bevoegdheid dus naar de private gevangenisdirecteur gaan. Ik vind dat dit wel enkele gevaren met zich meebrengt omdat zo’n beslissingen zeker niet mogen geïnspireerd worden door bedrijfsbelangen maar enkel door een maatschappelijk verantwoorde en door een correcte toepassing van de wetIk ben op zich al geen voorstander dat dergelijke beslissingen op lokaal niveau dienen genomen te worden maar om ze uit te besteden aan de private sector, lijkt de tijd mij niet rijp voor zover het al wenselijk is. I: Oké. R: Mocht de wet op de externe rechtspositie integraal in uitvoering zijn, dan vervalt dit probleem omdat
de strafuitvoeringsrechter
deze
bevoegdheid
zal
krijgen
en
dan
is
het
scenario terug zoals het voorheen was dus enkel de strafuitvoeringsrechter die de diensten van de minister vervangt, althans voor het merendeel van deze beslissingen want voor wat de bevoegdheden van de minister betreft. I: Uhu. R: Het valt dan wel nog te bezien of deze beslissingen terug door de centrale diensten zullen genomen worden of dat men er toch niet voor opteert om deze bevoegdheden bij de lokale directeur te behouden. Het betreft dan in feite enkel nog UV en PV. Dat scenario zou dus volgens mij geen verder doorgedreven privatiseringsmodel in de weg staan waar ik dus a priori niet tegen ben. I: Euhm, in de literatuur is er al veel over terug te vinden maar wat zijn voor u belangrijke voor-‐ en nadelen aan het DBFM project?
XII
R: De creatieve inzichten die een private partner aan de overheid kan leveren is volgens mij een groot voordeel van DBFM-‐projecten. Private ondernemingen zijn namelijk niet vastgeroest aan bepaalde ideeën. Zij kunnen de overheid helpen om “out the box” te denken. En euhm daarbij hoeden ze zich natuurlijk aan de principes van de basiswet. Nog een voordeel van PPS is dat naar mijn mening private ondernemingen veel meer kennis van de nieuwe beschikbare technologieën Een groot nadeel aan DBFM is dat de managementtechnieken van de overheid en van de private ondernemingen ver verspreid liggen. De overheid, he, die vertrekt vanuit een maximum budget dat gebruikt kan worden voor het bouwen en het onderhouden van de Belgische penitentiaire inrichtingen. Om het risico te ontlopen dat men het daaropvolgende begrotingsjaar minder budget krijgt te ontwijken. Want elk begrotingsjaar vernieuwd dit budget natuurlijk, doet men er alles aan om dit budget volledig te benutten. I: Uhu. R: Dit is natuurlijk niet hoe private bedrijven denken. Zij willen zo weinig mogelijk financiële risico’s aangaan. Naar hun aandeelhouders toe kunnen ze het ook niet maken om verlies te maken. Het uitbesteden van het volledige budget is dan ook iets wat ze niet gewoon zijn. I: Ok. Nog een informatieve vraag. Tijdens het uitvoeren van mijn literatuurstudie botste ik, hoewel het gevangeniswezen een federale aangelegenheid is, voornamelijk op veel documentatie van het Vlaams Gewest. Meer bepaald op documenten en rapporten van het Vlaams Kenniscentrum. Ook wetgeving op federaal niveau is nauwelijks terug te vinden. Klopt het als ik hieruit besluit dat er op federaal niveau weinig informatie voorhanden is? R: Dat klopt inderdaad. Noch Wallonië, noch Brussel, noch op het federaal niveau is PPS zo verankerd als in Vlaanderen. Op Vlaams niveau kan men beroep doen op het decreet betreffende publiek-‐ private samenwerking. Dit decreet geeft een duidelijk overzicht van de voorwaarden die aan een publiek private samenwerking verbonden zijn weer. Naar deze voorwaarden worden dan ook gekeken wat het gevangeniswezen betreft. Op federaal niveau kan men euhm dergelijke wettelijke omkadering niet terugvinden. Men moet zich hier baseren op twee artikelen die in de wet van 24 december 1993 vervat staan. I: Oké. R: Het nadeel aan deze artikelen is dat ze niet tegemoet komen aan de specifieke kenmerken die aan een PPS verbonden zijn. Het zou dan ook interessant zijn om dit in een duidelijk juridisch kader te vervatten. I: Oké. Bedankt om dit even te verduidelijken. Dat was mijn laatste vraag. Zou u graag nog iets willen toevoegen aan dit interview? R: Ik denk dat ik het voornaamste gezegd heb. Moest je nog met vragen zitten dan mag je mij gerust per mail contacteren. XIII
I: Bedankt. En nogmaals bedankt voor uw bereidwilligheid om deel te nemen aan dit onderzoek. R: Dat is graag gedaan.
XIV
Bijlage 5: Informed consent
Faculteit Rechtsgeleerdheid Vakgroep Strafrecht en Criminologie Onderzoeker Elke Engels
INFORMED CONSENT Ik, ondergetekende, ......................................................................................................................... verklaar hierbij dat ik, als deelnemer aan een onderzoek aan de vakgroep Strafrecht en Criminologie van de Universiteit Gent, (1) de uitleg over de aard van de vragen die tijdens dit onderzoek zullen worden aangeboden heb gelezen en dat mij de mogelijkheid werd geboden om bijkomende informatie te verkrijgen (2) totaal uit vrije wil deelneem aan het wetenschappelijk onderzoek (3) de toestemming geef aan de proefleider om mijn resultaten te bewaren, te verwerken en te rapporteren (4) op de hoogte ben van de mogelijkheid om mijn deelname aan het onderzoek op ieder moment stop te zetten (5) weet dat niet deelnemen of mijn deelname aan het onderzoek stopzetten op geen enkele manier invloed heeft op mijn evaluatie en/of studiebegeleiding (6) ervan op de hoogte ben dat ik op aanvraag de resultaten van de onderzoeksbevindingen kan krijgen Gelezen en goedgekeurd op ………………….. 2014 Handtekening deelnemer
XV
