Daně, obchodování, podpůrná opatření: konkurence nebo koexistence? Ulrike Eteme
The lecture focuses on different environmental economic instruments namely ecotaxes, emission trading and the removal of environmentally counterproductive support measures. It gives an overview of ongoing work and current processes at the OECD and EU level dealing with economic instruments. In this regard the important question, whether and how the use the different economic instruments mentioned can be combined, is tackled from an economic as well a practical implementation point of view. It is shown how environmental fiscal reform (EFR) and emission trading are able to work in a mutually supportive way. Furthermore examples are presented, reflecting the fact that restructuring or removal of environmentally counterproductive fiscal measures forms an integrative part of EFR. Moreover the results of several studies performed in Austria, in which macroeconomic, sectoral as well as ecological consequences of a comprehensive ecological tax reform (ETR) in Austria were evaluated in detail (WIFO 1995; WIFO 1998) are presented. The studies underline that national scope for the implementation of ETR exists and give recommendations for the optimal design of ETR which best reconcile economic, ecological as well as social aspects.
1. Úvod Environmentální ekonomové se neustále pokouší přesvědčit politiky o tom, že využití tržních nástrojů v politice životního prostředí, respektive v hospodářských politikách směřujících k udržitelnému rozvoji, je environmentálně účinné a ekonomicky efektivní. Jestliže berou politikové rady svých konzultantů vážně (a mají k tomu mnoho ekonomických a ekologických důvodů), a když si přejí tyto nástroje použít, jsou konfrontováni s následujícími otázkami: Které ekonomické nástroje jsou pro ten který záměr vhodné? Jsou ekonomické nástroje stejné, příp. v čem se liší, pokud jde o výsledné implementační náklady, distribuční a ekonomické dopady atd.? Je možné kombinovat různé ekonomické nástroje? Instituce, která se většinou těchto otázek zabývá jak z pohledu teoretického, tak i z pohledu praktické implementace, je OECD. Od roku 1972, kdy byl formulován princip znečišťovatel platí, prováděla OECD zásadní práci na ekonomických nástrojích environmentální politiky. OECD vypracovala pro vlády členských zemí řadu studií a politických doporučení k environmentálním daním, podpůrným opatřením nepříznivým k životnímu prostředí a obchodovatelným povolením. U environmentálních daní byla dosažena shoda v jejich definici, která je nyní v odborných kruzích celosvětově přijímána. Podle OECD (1997) jsou environmentální daně „jakékoliv povinné nevázané platby veřejné správě, ukládané
na daňovém základě, které jsou považovány za významné pro životní prostředí“1 – to znamená, že každá daň na potenciální „environmentální špatnost“ je považována za environmentální daň. Hlavní body v oblasti environmentálního zdanění, respektive ekologické daňové reformy, kterým OECD v současnosti věnuje hlavně svou pozornost, představuje problematika konkurenceschopnosti a distribuce. Problematika nástrojových mixů, a to zejména použití různých ekonomických nástrojů a regulačních přístupů v environmentální politice patří mezi nejvýznamnější body v budoucím zaměření práce OECD. Srovnání ekonomických nástrojů však již bylo provedeno v publikaci (OECD 2001). S odkazem na tuto publikaci OECD se vrátím k prvému bodu diskuse, otázce „které ekonomické nástroje může politik použít za jakých okolností?“. 2. Determinanty volby ekonomických nástrojů Pokud chce veřejná autorita použít ekonomické nástroje, nabízejí se čtyři hlavní možnosti: ¾ Pobídkové daně jsou navrženy tak, aby pomocí odpovídajících cen měnily spotřební chování u určitých vstupů nebo u emisí určitých znečišťujících látek; proto aby byly účinné, musí se daň co nejvíce vztahovat k chování, které způsobuje sledovanou škodu na životním prostředí. ¾ Obchodovatelná povolení, která jsou založena na zavedení kvantitativních omezení a vzniku nového trhu. V tomto případě pochází ekonomická efektivita od regulovaných subjektů, jež se iniciativně rozhodují mezi opatřeními ke snížení znečištění a prováděním nákupů (a transferů), aby minimalizovaly své náklady. ¾ Environmentálně orientované dotace k financování části decentralizovaných investic a provozních nákladů zlepšování životního prostředí či programů řízení zdrojů. Takové dotace mohou být přidělovány z fondu, do něhož plynou příjmy z environmentálních daní nebo poplatků. Stejně jako v případě regulačních nástrojů je ekonomická efektivita opatření závislá na ekologické účinnosti kritérií, podle kterých jsou vybírány podporované projekty, a na technických a ekonomických informacích institucí řídících tento systém. ¾ Odstranění podpůrných opatření nepříznivých pro životní prostředí (angl. termín „environmentally counterproductive support measures“; dále ECSM, poznámka editora): Podle definice OECD (1998) ECSM zahrnují: „všechny druhy finanční podpory a omezení, které jsou přijaty ke zvýšení konkurenceschopnosti určitých výrobků, výrobních procesů nebo oblastí, tak, že spolu se stávajícícm daňovým režimem (neúmyslně) diskriminují
1
Environmental taxe are any compulsory, unrequired payment to general governement levied on tax bases deemed to be particular environmental relevance“ (OECD 1997). 2
environmentálně příznivé postupy2“. Odstranění environmentálně škodlivých dotací je samo o sobě environmentálně účinné a ekonomicky efektivní opatření, protože dotace jsou jako takové považovány za narušení trhu a alokace ekonomických zdrojů. Jaká kritéria mají být použita při volbě mezi různými ekonomickými nástroji? ¾ Obecně jsou environmentální daně a obchodovatelná povolení prvním nejlepším řešením nápravy tržních selhání pomocí internalizace externích environmentálních nákladů. Obě jsou založené na cenovém mechanismu a fungují jako ekonomický podnět tím, že oceňují environmentální externality a tak je zahrnují do trhu. S ohledem na první nejlepší řešení politického rozhodnutí, proto musí být zváženo, zda použít daně nebo obchodovatelná povolení. ¾ Veřejná autorita upravuje pomocí daně tržní ceny, čímž umožňuje ustavit novou rovnováhu na nových výsledných množstvích. To zároveň znamená, že zatímco jsou známy nové ceny (jistota ceny), velikost zlepšení životního prostředí zůstává nejistá. ¾ Pomocí obchodovatelných povolení administrativně-správní úřad stanoví kvantitativní limity, přičemž průběh obchodování vede k ustavení tržní ceny, která zohledňuje závažnost uložených kvantitativních omezení vzhledem k životnímu prostředí. Tím – na rozdíl od daní – obchodovatelná povolení vyúsťují v jisté dosažení environmentálních cílů, ale vedou k cenové nejistotě. Následující argumenty, resp. kritéria, by měly být vzaty v úvahu při rozhodování o přijetí toho kterého ekonomického nástroje: Zajištění plnění environmentálních cílů: pokud veřejná autorita nemá povědomí o tom, jak budou subjekty reagovat na ceny, ale má jasnou představu o požadovaných cílech fyzického snížení, zdálo by se vhodnější použít systém s lépe známou složkou, jmenovitě obchodovatelná povolení (jistota dosažení redukčního cíle; cenová nejistota). Obchodovatelná povolení se mohou více hodit pro lokální problémy životního prostředí, neboť mohou být jednodušeji implementována na lokální úrovni, případně v ohrožených oblastech, než daně, které jsou především uplatňovány na národní úrovni (otázka daňové kompetence). ¾ Posouzení požadavků na organizaci, transakčních a monitorovacích nákladů: z hlediska těchto nákladů je důležité určit, zda by stávající struktury byly schopny přispět k zavádění zvolených nástrojů, či zda je nezbytné ustavit nový orgán. V obecné rovině jsou náklady na monitoring obchodovatelných povolení vyšší než náklady na zavedení daní, které rovněž častěji zapadají do stávajících organizačních struktur.
2
Environmentally counterproductive support measures include „all kinds of financial support and regulations that are put in place to enhance the competitiveness of certain products, processes or regions and that, together with the prevailing taxation regime (unintentionally) discriminate against sound environmentally practices“ (OECD 1998).
3
¾ Vzít v úvahu citlivost subjektů podléhajících regulaci na cenové, resp. kvantitativní signály: Daně jsou vhodnější v případě, když subjekty projevují větší citlivost na cenu; naopak, pokud subjekty nejsou citlivé na cenu, k dosažení environmentálních cílů jsou vhodnější obchodovatelná povolení. Má-li průmysl charakter oligopolu a elasticita poptávky po výrobku je nízká, může být dokonce lepší použít neobchodovatelná administrativní omezení, jako jsou požadavky na snížení emisí o X %, aby se předešlo strategickým distorzím. ¾ Vzít v úvahu postoj subjektů k prováděným tržním transakcím: Z mnoha důvodů (kulturních, tradičních, image u veřejnosti) není externí obchodování na trhu jednotně přijímáno jako adekvátní regulační nástroj pro všechny druhy problémů. Neúčelné bude použití obchodovatelných povolení v případě, kdy regulované subjekty nebudou využívat příležitosti k obchodování, i když tento postoj pro ně bude znamenat vyšší náklady. ¾ Zvážit možnosti dosažení environmentální daňové reformy: Jak obchodovatelná povolení získaná v aukci, tak i environmentální daně umožňují environmentální fiskální reformu. Výnosy pak mohou být znovu využity ke snížení ekonomických deformací (např. snížením zdanění práce) a/nebo dosažení některých redistribučních cílů. Tento potenciál musí být vzat v úvahu před rozhodnutím o typu nástroje: relevantní je čistý ekonomický dopad alternativních nástrojů s nebo bez fiskálních úprav. Nicméně rozdělování obchodovatelných povolení zdarma („grandfathering“, pozn. překl.) nepřináší žádný potenciál pro EFR, neboť jejich alokace je bezplatná, a tudíž negeneruje žádné příjmy. ¾ Posouzení distribučních dopadů: Přestože teoreticky jsou oba nástroje (daně a obchodovatelná povolení) kompatibilní s celou řadou distribučních možností, v praxi je – vzhledem k úpravám politiky – často implementovaná standardní pobídková daň, která je environmentální daní s daňovými úlevami ve prospěch průmyslu; kdežto ve standardním režimu obchodovatelných povolení jsou celé nebo převážná část emisních kvót rozděleny regulovaným subjektům zadarmo. Proto musí být vzaty v úvahu rozdílné distributivní vlivy na průmyslová odvětví. Z tohoto důvodu považují firmy obchodovatelná povolení za způsob, jak se vyhnout daním, zatímco některé správní orgány na ně nahlížejí jako na nástroj, který je připraví o výnosy z daňových zdrojů. Je možné spojit environmentální daně a obchodovatelná povolení? Jednoznačně existuje příležitost pro užitečnou kombinaci obou nástrojů: ¾ Řešení odlišných problémů životního prostředí: Daně a obchodovatelná povolení mohou fungovat paralelně – např. daň z CO2 a obchodovatelná povolení zavedená v oblasti vod a politice odpadového hospodářství. ¾ Řešení některých environmentálních problémů v různých sektorech: Prostor pro kombinaci obchodovatelných povolení a environmentálních daní existuje např. při snižování CO2 v různých sektorech. Vezmeme-li v úvahu již zmiňovaná kritéria, mohlo by být výhodnější použít environmentální daně v oblasti dopravy, protože zavedení obchodovatelných povolení v dopravě a 4
pro domácnosti by mohlo být dost obtížné a vyústí ve vyšší náklady na správu a monitoring. Pro průmysl, který sleduje pragmatický přístup, může být výhodnější použití obchodovatelných povolení s jasně danými emisními stropy, než stanovit v rámci daní z energie pro průmysl snížení daní, kdy by byla ekologická účinnost velmi sporná. Nicméně nahrazení daně z energie uvalené na průmysl obchodovatelnými povoleními je v rámci environmentální fiskální reformy vhodné pouze pro obchodovatelná povolení rozdělovaná v aukcích, protože takovýto systém generuje výnosy, které je možné použít ke snížení zdanění práce. Odstranění podpůrných opatření nepříznivých pro životní prostředí3 V rámci realizace environmentální fiskální reformy hraje rovněž významnou roli odstranění nebo restrukturalizace podpůrných opatření nepříznivých pro životní prostředí (ECSM). Přijímané rozhodnutí nespočívá v tom, zda zavést daně nebo snížit dotace, které jsou škodlivé pro životní prostředí, ale zda a jak spojit zavedení environmentálních daní s odstraněním ECSM, zvláště v rámci EFR. Definice podpůrných opatření nepříznivých pro životní prostředí (OECD 1998) se vztahuje na: „všechny druhy finanční podpory a regulací, která jsou přijata ke zvýšení konkurenceschopnosti určitých výrobků, postupů nebo regionů, a tak spolu se stávajícím daňovým režimem (neúmyslně) diskriminují environmentálně příznivé postupy“. Proto je v rámci podpůrných opatření nepříznivých pro životní prostředí zkoumána problematika environmentálně škodlivých daňových úlev, která je obzvláště relevantní pro rámec EFR. Příklady environmentálně škodlivých daňových úlev, které by měly být revidovány v rámci EFR: ¾ Daňová osvobození u daní z minerálních paliv; ¾ Daňové úlevy pro průmysl u daně z energie, které nejsou slučitelné s pobídkami k růstu energetické efektivity ¾ Daňové osvobození pro letecké palivo ¾ Osvobození od majetkové daně ¾ Osvobození od DPH, např. u letenek Více podrobných informací o těchto daňových úlevách je obsaženo v kapitole 5 tohoto příspěvku s odkazem na situaci v Rakousku. Environmentálně podpůrné dotace jako politický nástroj První možností, jak zlepšit životní prostředí ekonomicky efektivním způsobem, je použít nástroje, které přímo napravují zkreslené tržní ceny nereflektující přiměřeně environmentální náklady. Nicméně, dokud nebudou externí náklady životního prostředí přiměřeně internalizovány pomocí environmentálních daní nebo obchodovatelných povolení – a pro všechny členské státy OECD je to ještě dlouhá cesta – je použití environmentálně podpůrných dotací považováno za nezbytné, aby byly podpořeny technologie, výrobky a výrobní postupy příznivé k životnímu 3
Environmentally counterproductive support measure (ECSM) 5
prostředí, které nejsou při zkreslených tržních cenách schopné konkurovat konvenčním výrobním procesům a výrobkům Použití dotací v politikách životního prostředí tak do jisté míry vyjadřuje nedostatek razance těchto politik při zavádění prvních nejlepších politických řešení – daní a povolení. Jak použít dotace ekonomicky nejefektivněji? Musí dojít k rozhodnutí, zda budou na podporu výrobků a postupů příznivých životnímu prostředí použity granty, obchodovatelné certifikáty nabízené systémem tendrů. Tendry jsou preferovanou možností z hlediska ekonomické efektivity tam, kde jsou systémem tendrů vybrány jak z ekonomického, tak environmentálního hlediska nejlepší projekty, které obdrží dotaci nebo obchodovatelné certifikáty – např. pro zařízení zajišťující určitý podíl elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Nicméně nefungují pro všechny environmentální technologie, procesy nebo produkty, které mají být podpořeny. Proto potřebují pečlivě vytvořený podpůrný systém. Aby byla zajištěná environmentální účinnost, měla by být přijata jasná operační environmentální kritéria pro udělování dotací. Zvyšování efektivity a účinnosti může být rovněž dosaženo udělováním časově omezených dotací, což by představovalo pobídku pro investice do životního prostředí v krátkém období. V zásadě by dotace měly být upraveny podle toho, změní-li se tržní podmínky a použitá strategie, a postupně odstraněny až budou externality plně zahrnuty do tržních cen. Pokud budou dotace považovány za přiměřený nástroj politik, nastupuje otázka jak zajistit jejich financování ¾ ze státního rozpočtu, ¾ z poplatků (od průmyslu a/nebo domácností), jejichž výnos je vázán na specifické účely, ¾ spotřebiteli. Protože jsou s různými způsoby financování dotací spojeny rozdílné distributivní a ekonomické efekty, je nezbytné tyto dopady vzít v úvahu při rozhodování o použití těchto nástrojů. Ekonomové obvykle tvrdí, že vázání užití výnosů z poplatků není nejvýhodnější možností pro efektivní využití zdrojů, neboť společnost by měla být schopna flexibilně reagovat na změnu společenských preferencí, a vázané poplatky mají tendenci zachovat status quo. Proto je vhodnější financovat všechny environmentálně podpůrné dotace ze státního rozpočtu. Politická praxe však často vypadá odlišně. Významným důvodem financování dotací z vázaných výnosů z poplatků je nedostatečná síla ministrů životního prostředí v boji o dostatečné rozpočtové prostředky ze státního rozpočtu. Za takovýchto okolností se vázané poplatky zdají být jednodušším způsobem pro vytváření fondů životního prostředí, z kterých mohou být financovány dotace.
6
3. Ekonomické nástroje v EU V EU jsou nyní diskutovány návrhy konkrétních směrnic o daních z energetických výrobků a obchodovatelných povolení pro snížení emisí CO2. Pro environmentálně podpůrné dotace existuje v EU rámec pravidel pro veřejnou pomoc (State Aid Regime). Odstranění environmentálně škodlivých dotací je jako doporučení členským státům zakotveno v příručce obecné ekonomické politiky z roku 2001 (Broad Economic Policy Guidelines, pozn. překl.), navíc byly učiněny jisté kroky ke snížení ECSM na úrovni EU i členských států. Energetické daně na úrovni EU Jak z důvodu environmentální efektivnosti, tak i z důvodů konkurenceschopnosti by byl důležitý harmonizovaný přístup ke zdanění energií na úrovni Společenství. Od roku 1992 bylo projednáváno několik návrhů Evropské komise týkající se Směrnice EU o zdanění energetických výrobků. Od roku 1997 je projednáván takzvaný „Monti Proposal“ (COM(1997) 30, pozn. překl.) o zdanění energetických výrobků zahrnujících minerální paliva, uhlí, plyn a elektrickou energii, avšak dosud nebylo dosaženo shody o této koncepci EU. Kompromisní návrh předložený na začátku roku 2002 při španělském předsednictví EU a dále rozpracovávaný za dánského předsednictví je založen na následujících pilířích: ¾ 15 až 20% zvýšení daňových sazeb na energetické výrobky, jejichž minimální sazby jsou stanoveny již ve Směrnici týkající se minerálních paliv (92/82/EEC) ¾ nulová daňová sazba pro “nové energetické produkty” plyn a uhlí ¾ diferenciace daňových sazeb nad minimálními daňovými sazbami, např. pro domácnosti a průmysl ¾ snížení daně pro energeticky náročný průmysl ¾ zdanění elektrické energie na výstupu ¾ snížení daně z energie z obnovitelných zdrojů a kombinované výroby tepla a energie (kogeneraci) Dánsko se během svého presidentství snaží dosáhnout politické shody na tomto návrhu směrnice před koncem roku 2002 (jak bylo též schváleno Evropskou radou v Barceloně). Na říjnové radě ECOFINu byla odsouhlasena definice energeticky náročného průmyslu. Nejvíce spornými body v současném projednávání jsou: ¾ možnost snížení daně pro energeticky náročný průmysl pod minimální sazby daně ¾ daňové sazby na naftu ¾ přechodná období pro členské státy Nicméně dosažení politické shody na kompromisním návrhu před koncem tohoto roku se zdá možné. S ohledem na současné diskuse o podobě EDR je zřejmé, že harmonizace – bude-li sjednána na úrovni EU – bude zahrnovat spíš malé „omezení“ na národní úrovni. 7
Navíc se předpokládají velmi omezené efekty na environmentální účinnost a konkurenceschopnost. Návrh směrnice EU o obchodování s emisemi V říjnu 2001 vydala Evropská komise návrh směrnice ustavující rámec pro obchodování s emisemi skleníkových plynů v Evropském společenství. Navrhovaný povinný systém obchodování s emisemi má být zahájen v přípravné fázi od roku 2005 do konce roku 2007 a následován druhou fází mezi lety 2008 - 2012 (což odpovídá závazkům z prvního období Kjótského protokolu). Návrh je založen na přístupu obchodování v rámci kvóty („cap and trade approach“, pozn. překl.) s absolutními cíly pro účastníky. V první fázi (2005 – 2007) budou zahrnuty pouze emise CO2, které pocházejí z následujících činností: ¾ energetické aktivity (spalovací zařízení, rafinérie ropy, koksárny), ¾ výroba a zpracování železných kovů (tavení železných rud nebo provoz sintrovacích zařízení, výroba ingotů nebo oceli) ¾ zpracování nerostů (zařízení na výrobu cementu či vápna, na výrobu skla a keramických výrobků) a ¾ další činnosti (výroba celulózy, papíru a kartonu). Povinné zahrnutí těchto “kmenových činností” povede k pokrytí přibližně 46 procent odhadovaných emisí CO2 v roce 2010 (38 procent z celkových emisí skleníkových plynů). Počet zařízení dotčených obchodováním s emisemi je odhadován na 4 – 5 tisíc. Členské státy rozdělí povolení příslušným zařízením v první fázi bezplatně, aby nedošlo k narušení vnitřního trhu a byla zajištěna úroveň podmínek mezi společnostmi z různých členských států. Množství vydaných povolení bude ponecháno na členské zemi, která musí vytvořit národní přidělovací plány, jež budou odpovídat souboru objektivních kriterií (např. technologické možnosti zařízení, závazky členských států a další předpisy Společenství a nástroje politik, přístup nových znečišťovatelů atd.) a podléhat schválení Evropskou komisí. Aby se mohla dotčená zařízení obchodování s emisemi zúčastnit, jsou povinna mít povolení k emisím skleníkových plynů, které stanoví monitorování, podávání zpráv a ověřování požadavků na přímé emise vztahující se k jejich činnosti Dotace vztahující se k životnímu prostředí na úrovni EU U environmentálně podpůrných, ale i opatření nepříznivých pro životní prostředí na úrovni členských států musí být vzat v potaz rámec pravidel pro veřejnou pomoc v EU (State Aid Regime). Z této úpravy vyplývá horní hranice pro podporu průmyslu pomocí dotací. Daňové úlevy vyplývající pro energeticky náročný průmysl z národní úpravy daní z energie musí navíc splňovat zvláštní podmínky nediskriminace nebo časových omezení. Snížení dotací nepříznivých pro životní prostředí je též doporučeno v příručce obecné ekonomické politiky z roku 2001 (Broad Economic Policy Guidelines, pozn. překl.), která poskytuje rady politickým činitelům na úrovni členských států. Snížení environmentálně škodlivých daňových úlev přesto dosud nebylo na úrovni Společenství úspěšně zavedeno. Směrnice týkající se minerálních paliv obsahuje 8
rozsáhlý seznam daňových výjimek pro všechny členské státy. Zrušení těchto výjimek se zdá v přiměřené době nereálné, protože všechny členské státy těží ze stávajícího stavu. Žádný členský stát tak nechce „otevřít seznam pro opětovné projednávání“. Návrh směrnice EU z roku 1997 o zdanění energetických výrobků obsahuje myšlenku zrušení povinného osvobození od daně pro letecká paliva. Nicméně dosud nebylo v tomto návrhu dosaženo dohody. 4. Ekonomické nástroje v Rakousku – teorie a praxe V ideálním stavu by měly použité ekonomické nástroje politiky životního prostředí, konkrétně EDR, obchodování s emisemi a odstranění environmentálně kontraproduktivních podpůrných opatření fungovat tak, aby se vzájemně podporovaly. Nicméně, pokud jde o jejich skutečnou implementaci, v Rakousku dosud nebyly tyto tři výše jmenované nástroje efektivně spojeny. 4.1 Implemetace environmentálních daní / Ekologická daňová reforma Rakouská klimatická strategie stejně jako Rakouská strategie pro udržitelný rozvoj – obě byly přijaty vládou v roce 2002 – obsahují jasný závazek zavedení EDR. Protože implementace environmentálních daní (podle definice OECD) nebyla původně motivována environmentálně, nenaplňuje charakter daní primárně environmentální kritéria, zvláště co se týče volby daňového základu a daňových sazeb. V důsledku toho tyto daně stále adekvátně neodráží externí environmentální náklady. Shrnutí pokroku v období let 1995 – 2002 Podíl environmentálních daní v roce 1999 (podle definice OECD) jako procento celkových výnosů z daní a příspěvků na sociální zabezpečení dosahuje v Rakousku 5 % (průměr EU je okolo 7 %); jako procento HDP až 2 % (průměr EU je okolo 3 %). Následující popis se zaměřuje na nejrelevantnější daně v oblasti energetiky a dopravy. Daně z energie K 1. červnu 1996 byla v Rakousku zavedena daň z elektrické energie a zemního plynu. Daňová sazba z elektrické energie byla 0,0074 ECU/kWh a ze zemního plynu 0,044 ECU/m3. Následkem toho byla většina fosilních paliv (s výjimkou uhlí) a elektrická energie zahrnuta mezi daně související s energií, zatímco topný olej a pohonné hmoty jsou zdaňovány dle obecného základu EU. Daňový výnos v roce 2000 dosáhl 560 mil. eur. Pro energeticky náročný zpracovatelský průmysl byl stanoven strop pro celkové zatížení daní z energie, a to 0,35 % hodnoty čisté produkce. Palivo užívané pro výrobu elektrické energie je ze zdanění vyloučeno z důvodu vyhnutí se dvojímu 9
zdanění. Snížená daňová sazba je aplikovaná na palivo užívané v kogeneračních elektrárnách. Rakouské spolkové země získaly 11,835% podíl daňových výnosů z elektrické energie a zemního plynu, který byl účelově vázán na energetické a jiné environmentální projekty. Během posledních let dosahoval zhruba 50 mil. eur ročně. Od roku 2001 mohou spolkové země využít v důsledku zvýšených daňových výnosů z daně z elektrické energie dodatečných 25 mil. eur na projekty spojené se změnou klimatu. Přesto výdaje na environmentální opatření a úspory energie ve všech provinciích nevzrostly, protože některé spolkové země nahradily výdaje na životní prostředí financované ze svého celkového rozpočtu vázanými výnosy energetické daně. V červnu 2000 byla sazba daně z elektrické energie zvýšena na 0,015 euro/kWh, aby vyrovnala poptávku vyvolanou sníženou cenou elektrické energie v důsledku liberalizace trhu s elektrickou energií. Nicméně, protože byl zachován daňový strop a domácnosti a energeticky méně náročné podniky musely platit vyšší daň, daňové břemeno pro energeticky náročný průmysl (nad daňový strop) se nezvýšilo. Ministerstvo zemědělství, lesnictví, životního prostředí a řízení vodních zdrojů je pro takový systém daňových úlev pro průmysl, který je • specificky zacílený: omezený na cílovou skupinu firem trpících dopady na konkurenceschopnost kvůli své vysoké energetické náročnosti, stejně jako • kompatibilní s pobídkami: firma by měla být pobízena k nárůstu své energetické efektivity (mezní daňová sazba > 0). V roce 2002 Rakousko kvůli rozhodnutí Evropského soudu, že do tohoto daňového plánu nebyl zahrnut sektor služeb, čímž byl diskriminován, zrevidovalo nynější systém daňových úlev. Daň z uhlovodíkových paliv Poslední revize sazeb daně z uhlovodíkových paliv proběhla v roce 1995. Uhlí zdanění nepodléhá. Daňový výnos v roce 2000 dosáhl výše 2,5 mld. eur. Komise pro daňovou reformu V roce 1998 byla vládě presentovaná široce pojatá zpráva Komise pro daňovou reformu (Komisi zřídilo ministerstvo financí) nazvaná „Daňová reforma 2000“, která obsahovala také přehled alternativ pro environmentální daně / EDR; dále se však o ní nediskutovalo. Další environmentálně relevantní změny daňové reformy v roce 2000 V roce 2000 byla zvýšena sazba roční daně z motorových vozidel do 3,5 tuny celkové váhy o více než 50 %. Výpočet daně: Osobní automobily, lehké nákladní automobily: (výkon motoru v kW menší než 24 kW) * 6,6 euro (před zvýšením: 4,36 euro) 10
Motocykly: (ccm -100)*0,264 euro (před zvýšením: 0,174 euro) Dálniční známky Byly zavedeny pro dopravní prostředky v roce 1997. Cena známky se zvýšila z 36 euro v roce 1997 na 72 eur v roce 2001. Daňový výnos v roce 2000 dosáhl 200 mil. euro a je vyčleněn na zajištění silniční infrastruktury. 4.2 Studie a koncepty EDR v Rakousku: V Rakousku byl koncept ekologické daňové reformy (EDR), zvláště jeho ekonomické důsledky, již od 80. let předmětem detailního vědeckého zkoumání. Nyní je toto téma politicky významné, důkladně zkoumané ve většině zemích západní Evropy. Nicméně, ačkoli většina studií ukazuje, že EDR má obvykle pozitivní vlivy na ekonomiku stejně jako na životní prostředí, je implementace EDR stále na začátku. Rakouský institut ekonomického výzkumu (WIFO) zpracoval v roce 1995 z pověření federálního ministerstva životního prostředí vyčerpávající ekonomickou studii (WIFO 1995). Tato studie použila podrobný makroekonomický model, který byl kombinovaný s input-output maticí. Tímto způsobem byly posouzeny makroekonomické a stejně tak i sektorové vlivy EDR. Studie se zaměřuje na odhady dopadů hlavních charakteristik alternativních konceptů daně z energie - jako jsou daňový základ, daňový harmonogram, daňové výnosy a možnosti kompenzací. Nejlepší scénář, který balancuje ekonomické stejně jako ekologické aspekty, představuje zdanění konečného užití energie progresivními daňovými sazbami a s výjimkami pro každý výrobní sektor během počátečního omezeného období několika let. Kompenzace se uskutečňují částečně pomocí snížení mimomzdových pracovních nákladů (příspěvkové daně) a částečně přes speciální fondy zřízené pro rozvoj a rozšiřování energeticky efektivních technologií ve výrobě, jakož i ve spotřebě. Během let ztratily tyto fondy důležitost ve prospěch výnosově neutrální kompenzace. Co se týče mezinárodního kontextu, simulace předpokládají autonomní národní strategii. Hlavní scénář „snižování pracovních nákladů a podpora technologií“ vede k lepším makroekonomickým výsledkům a k vyrovnání ekonomických stejně jako ekologických vlivů. Studie ukázala, že pro kladný efekt EDR na celkový růst a zaměstnanost jsou důležité následující prvky: • Dynamické zavádění daně se stále se zvyšujícími daňovými sazbami umožňuje plynulou adaptaci ekonomiky. Takto mohou být vyrovnávány také „finanční“ a „adaptační“ funkce daní z energie. Zvyšování daňové sazby může díky dopadu cílenému na životní prostředí kompenzovat daňový výnos. • Pro „dynamizaci“ daňového základu je nezbytná dlouhodobě orientovaná implementační strategie, která musí být stanovena předem alespoň na 5 let. • Recyklace daňových výnosů přes snížení mimomzdových pracovních nákladů a vyčlenění ze (snižující se) části daňových výnosů investic na úsporu energie. 11
•
Velmi důležité jsou způsoby oznámení. To poskytuje firmám jistotu při plánování, zvláště pokud jde o jejich dlouhodobé investice.
Jako klíčové pro konkurenceschopnost jsou považovány následující faktory: • Úroveň, do jaké jsou firmy ovlivněny EDR, závisí na množství faktorů, např. energetické náročnosti ve srovnání s intenzitou práce; jejich schopnosti zvýšit energetickou efektivitu nebo přejít na jiná paliva. Mimoto má na konkurenceschopnost rozhodující vliv dostupnost kapitálu. Rozhodujícím faktorem zvláště v krátkém období je, do jaké míry byly v jiných zemích internalizovány externí náklady nutící konkurenty, aby platili environmentální náklady použitých zdrojů. • Dokud není EDR implementována mezinárodně koordinovaným způsobem, alespoň v krátkém období, jsou pro národní konkurenceschopnost důležité daňové úlevy pro energeticky náročný průmysl. • Nicméně, aby bylo dosaženo environmentálního cíle, znamenají daňové úlevy pro energeticky intenzivní průmysl také to, že všechny ostatní sektory ekonomiky musí čelit vyšším nákladům, způsobeným vyššími daňovými sazbami. • Z environmentálně ekonomické perspektivy by proto daňové úlevy pro průmysl měly být, jak již bylo uvedeno s pobídkami výše,specificky orientované a slučitelné (marginální daňová sazba > 0). Aby se minimalizovaly negativní distribuční dopady na domácnosti nebo nízkopříjmové skupiny, jsou důležité následující nástroje: • při navrhování EDR může být přijat princip, který by v rámci daňové reformy měl kompenzovat dodatečné daňové břemeno jak průmyslu, tak domácností snižováním jiných daní. Nicméně, vezmeme-li v potaz zkušenost Rakouské komise pro daňovou reformu, zavádění takovéhoto principu do praxe znamená, že snižování daní z práce musí být kombinováno se systémem „ekobonusů“. Ty představují paušální platbu na osobu nebo domácnost. Tímto způsobem mohou být kompenzovány také vyšší náklady na energii osobám bez příjmu jako jsou důchodci nebo nezaměstnaní. Z hlediska ekologické účinnosti EDR se zdají být nejdůležitějšími následující prvky: • protože jsou také důležité substituční efekty, pro ekologický výsledek hrají rozhodující roli relativní ceny zdrojů energie. Ty by měly odrážet ekologické charakteristiky. Proto je klíčové, aby byly všechny neobnovitelné zdroje energie zdaněny. Jestliže daňové úlevy pro průmysl zůstanou, měly by být do systému úlev zahrnuty všechny neobnovitelné zdroje energie, aby se zabránilo substitučním efektům nepříznivým pro životní prostředí (např. mezi oleji a uhlím). • Obecně by měl daňový základ stejně jako daňové sazby odrážet poškození životního prostředí. Jako základ daně může být 12
•
•
vybrán buď energetický obsah nebo obsah CO2 v energetických zdrojích. První z nich zdůrazňuje silně energetickou účinnost, zatímco druhý je zaměřen na snižování CO2. Daňová sazba by měla být teoreticky vybraná tak, aby externí náklady poškození životního prostředí byly internalizovány, a tudíž obsaženy v tržní ceně. Nicméně, co se týče monetárního ocenění poškození životního prostředí, neexistují přesné hodnoty, co může být odvozeno, je míra peněžních hodnot. Navíc v politickém procesu, kterým se v praxi stanovují daňové sazby, nejsou obvykle reflektovány ekologické požadavky. Pragmatickým přístupem, který by měl být následován, je proto „přístup standardní ceny“, ve kterém jsou formulovány environmentální cíle před tím, než je stanovena sazba daně, která je postupně přizpůsobována, dokud není dosaženo tohoto cíle.
4.3 Podpůrná opatření nepříznivá pro životní prostředí: Vezmeme-li v úvahu doporučení OECD, jakož i Obecnou příručku hospodářské politiky EU („Economic Policy Guidelines of the EU“), je restrukturalizace, resp. odstranění podpůrných opatření nepříznivých pro životní prostředí (dále jen ECSM, pozn. překl.) důležitým prvkem Rakouské strategie pro udržitelný rozvoj a Rakouské strategie pro změnu klimatu. V Rakousku proběhl podrobný výzkum v oblasti dopravy a energetiky, který v nich identifikoval ECSM dle definice OECD. Dalším krokem, který má následovat, je implementace specifických nástrojů reformy v rámci zmíněných strategií. V rámci tohoto systému jsou v Rakousku zkoumána také osvobození z daně nepříznivá pro životní prostředí. V roce 2000 byly popsány nejdůležitější daňové úlevy s nepříznivými dopady na klimatickou změnu (srovnej WIFO 2000). Druhý projekt zpracovaný pod záštitou ministerstva životního prostředí, který byl dokončen na jaře 2002, zahrnuje důkladnější analýzu zaměřenou na podpůrná opatření nepříznivá pro životní prostředí v energetice, dopravě a zemědělství. Environmentálně škodlivé daňové úlevy Daňové úlevy z daně z uhlovodíkových paliv V Rakousku (stejně jako v Německu; Meyer 1999) není daň z uhlovodíkových paliv vytvářena jako systém logicky svázaných daňových sazeb postavených na specifických daňových pravidlech, ale je víceméně kompilací jednotlivých daňových sazeb. Zdroje energie jsou zdaňovány zcela odlišně. Uhlí není zdaňováno vůbec; rozdílné užití plynu a minerálních paliv je zdaňováno různými sazbami. Navíc setrvávají rozdíly mezi jejich využitím k dopravnímu a k nedopravnímu účelu. Protože daň z uhlovodíkových paliv není postavena na obecném daňovém pravidle, chybí orientace v tom, jaká je přiměřená sazba daně pro osvobozené zdroje nebo 13
zdroje se sníženým zatížením. Pro identifikaci a kvantifikaci dotací je přitom nezbytná definice daňového pravidla. Takové pravidlo musí obsahovat adekvátní odkaz na strukturu daňových sazeb pro rozdílné zdroje energie a jejich rozdílné využití. Nicméně taková analýza ještě nebyla pro Rakousko systematicky zpracována. Letecká paliva Před vstupem Rakouska do EU v roce 1995 bylo letecké palivo používané pro domácí lety zdaňováno stejnou sazbou daně jako plyn nebo ropa. Díky Směrnici Rady 95/81/EEC týkající se harmonizace struktury spotřebních daní z uhlovodíkových paliv je kerosin používaný pro mezinárodní a domácí lety vyloučen ze zdanění. Proto muselo Rakousko zrušit daně na letecká paliva. Zdanění leteckých paliv na mezinárodní lety není navíc možné díky bilaterálním dohodám, které zdanění nedovolují. Daňová ztráta z nezdaněných domácích letů dosahuje v současnosti výše kolem 182 mil. eur. Reforma této nepřímé dotace pro komerční letectví proto může být navržena pouze na úrovni EU. Navíc by taková reforma vyžadovala změnu rozsahu bilaterálních dohod, díky kterým není dovoleno zdanění leteckého paliva. Daňové úlevy pro průmysl z daně z energie V roce 1996 byla zavedena daň z plynu a elektrické energie. Pro zpracovatelský průmysl je stanovena horní hranice pro odvod daně z energie, který dosahuje maximální částky 0,35 % hodnoty čisté produkce. Proto toto pravidlo ekonomicky nestimuluje „průmysl s vyšší energetickou náročností“ k dalšímu růstu jeho energetické efektivity. Celkový (hrubý) daňový výnos z daně z energie byl v roce 1998 okolo 545 mil. eur. Z výnosů z této daně bylo 145 mil. eur vráceno zpět zpracovatelskému průmyslu. Zbylý daňový výnos z průmyslového sektoru dosáhl výše okolo 73 mil. eur. Takto byly refundovány dvě třetiny daňových výnosů z průmyslu. Většina firem zpracovatelského sektoru získává daňová zvýhodnění, i když nečelí problémům s konkurenceschopností v souvislosti s vysokými požadavky na energii. Naproti tomu firmy v sektoru služeb sníženou daň nemají. Systém zvýhodněných daní obvykle neobsahuje žádnou pobídku pro průmysl, kterého se to týká, aby zvýšil svoji energetickou efektivitu, protože mezní daňová sazba je nulová. Z toho plyne, že současný systém není ani specificky orientovaný – zaměřený na průmysl s potenciálními problémy s konkurenceschopností díky vysoké energetické spotřebě – ani kompatibilní s pobídkami – poskytování pobídek ke zvýšení energetické efektivity. Plošná odpočitatelná položka na dojíždění Odpočitatelná položka na dojíždění do zaměstnání je poskytována zaměstnancům, jestliže vzdálenost mezi místem práce a bydlištěm přesahuje určitou vzdálenost. V rámci „malého příspěvku na dojíždění“ se nedělá žádný rozdíl mezi druhem použitého dopravního prostředku. Proto použití tohoto nástroje vytváří pobídky pro delší vzdálenosti mezi bydlištěm a pracovištěm a pro používání individuální 14
dopravy, což má větší negativní dopady na životní prostředí. Ušlé daňové výnosy dosáhly v roce 1999 výše 36 mil. euro. Zrušení tohoto nástroje by mohlo způsobit ústavní problémy. Nicméně užitečné administrativní reformy by se dosáhlo zrušením „velkých“ finančních odpočtů na dojíždění (dojíždění do vzdálenosti větší než zhruba 60 km je spojeno s odpočitatelnou částkou výrazně vyšší než u „malých“ finančních odpočtů použitých do této vzdálenosti, pozn. překl.), zatímco by vzrostly „malé“ finanční odpočty na dojíždění. Plošně odpočitatelná položka ze vzdálenosti Jestliže zaměstnanec používá na své služební cesty soukromý automobil, odpočítávají se z daně z příjmu „peníze z kilometru“ ve výši 0,356 eur na kilometr. Sazba plošně odpočitatelné položky ze vzdálenosti je odvozena z průměrných nákladů na použití automobilu na kilometr. Odpočet z daně může být uplatněn dokonce i v případě, že je dostupná veřejná doprava. Na rozdíl od soukromých důvodů, kde jsou rozhodující složkou pro použití variabilní náklady, pro služební cesty jsou rozhodující průměrné náklady. Takto vznikla silná pobídka k použití soukromého automobilu pro co nejvyšší počet služebních cest, aby tak byly financovány fixní náklady v nejvyšším možném rozsahu při využití plošného odpočtu z daně (a jejich podílu na fixních nákladech). To vede také k pokřivení modální volby. Ušlé daňové výnosy dosahují částky 182 mil. eur za rok. Environmentálně orientovaná reforma systému by měla zrušit plošný odpočet z daně vztažený pouze k ujeté vzdálenosti, tak aby při rozhodování o použití automobilu byly relevantní právě variabilní náklady. Fixní náklady by mohly být stále odpočitatelné, ale pouze na roční a plošné bázi (nezávislé na individuálně ujeté vzdálenosti). Výjimky z daně z nemovitosti Pozemky, kterých se používá pro dopravní infrastrukturu, jsou osvobozeny z daně z nemovitosti. Stejná výjimka platí pro letiště. Tyto výjimky mohou být považovány za nepřímou pobídku pro dopravní infrastrukturu, zejména tu, která je náročnější na půdu. Tím jsou podporovány v podstatě environmentálně nepříznivější způsoby dopravy. Daňové výjimky z DPH Na základě směrnice EU jsou letecká a lodní námořní doprava osvobozeny z platby DPH. Tato nepřímá pobídka letecké a lodní dopravy zvyšuje negativní dopady těchto sektorů na životní prostředí díky výhodě nižších nákladů, z které těží. Reformy těchto nástrojů může být nicméně dosaženo pouze na úrovni EU.
4.4 Obchodování s emisemi
15
Zavedení obchodování s emisemi pro průmysl na úrovni EU (jako ekonomicky efektivního nástroje snižování CO2) je součástí Rakouské klimatické strategie. V roce 2000 byla zkoumána implementace čistě národního systému obchodování a zhodnocena z makroekonomické perspektivy (WIFO, 2002). Výsledky této studie ukazují, že aukce vykazuje lepší makroekonomické výsledky než rozdělení povolení zadarmo, nicméně vliv systému obchodování na národní úrovni na makroekonomické veličiny (HDP, zaměstnanost) je spíše neutrální. Rakousko přebírá aktivní roli ve vyjednávání systému obchodování na úrovni EU a podporuje mandatorní přístup. Současná administrativa zřizuje databázi emisí CO2 z průmyslu, který spadá pod návrh Směrnice EU. Na základě dat o emisích budou v roce 2003 zpracovány a vyjednány s průmyslem stropy emisí CO2 pro příslušná zařízení. 5. Závěry Pokud vezmeme v úvahu teoretické přístupy jak kombinovat nejlepším způsobem použití rozdílných ekonomických nástrojů, a podíváme-li se na praktickou implementaci ekonomických nástrojů v EU a na národní úrovni, zjistíme, že chybí podrobné politické strategie pro nejlepší implementaci ekonomických nástrojů. V EU a na národní úrovni se používá balík ekonomických nástrojů. Nicméně co se týče environmentální účinnosti a efektivní kombinace nástrojů, jsou zlepšení nezbytná. Práce OECD již nabízí některé návrhy, jak realizovat ekonomicky efektivní a environmentálně účinné politiky. Budoucí práce OECD zaměřená na takové nástrojové mixy politik může přinést další návrhy a doporučení. Literatura Meyer, Bettina (1996), Ökologische kontraproduktive Steuerbefreiungen. Meyer, Bettina (1999), Abbau umweltschädigender Subventionen. Dokumentation im Rahmen der Tagung Blick nach vorn - Anforderungen an die weiteren Stufen einer Ökologischen Steuerreform. OECD (1994), Managing the Environment - The Role of Economic Instruments. OECD, Paris. OECD (1996), Subsidies and Environment: Exploring the Linkages. OECD, Paris. OECD (1997), Reforming Energy and Transport Subsidies. OECD, Paris. OECD (1997), Environmental Taxes and Green Tax Reform. OECD, Paris. OECD (1998), Improving the Environment Through Reducing Subsidies; Part 1 Summary and Policy Conclusions. OECD, Paris. OECD (2001), Domestic Transferable Permits for Environmental Management. OECD, Paris. Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung – WIFO (1995), Makroökonomische und sektorale Auswirkungen einer umweltorientierten Energiebesteuerung in Österreich. Federal Ministry of Environment of Austria.
16
Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung – WIFO (1998), Energieverbrauch, CO2- Emissionen und Energiebesteuerung. WIFO, Vienna. Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung – WIFO (1998), Energiebilanzen. WIFO, Vienna. Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung – WIFO (1999), Klimarelevanz des Österreichischen Förderwesens. Federal Ministry of Environment of Austria. Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung – WIFO (2002), Design und ökonomische Evaluierung eines österreichischen CO2 Pilot Trading Systems. Federal Ministry of Environment of Austria.
17
