DA Z NEMOVITÝCH V CÍ V PRAZE: KVANTIFIKACE SOU ASNÉ SITUACE A MOŽNÝCH ZM N POMOCÍ DAT Z DA OVÝCH P IZNÁNÍ

DAĕ Z NEMOVITÝCH VċCÍ V PRAZE: KVANTIFIKACE SOUýASNÉ SITUACE A MOŽNÝCH ZMċN POMOCÍ DAT Z DAĕOVÝCH PěIZNÁNÍ Petr Janský, JiĜí Šatava* Abstract PROPERTY TAX IN PRAGUE: QUANTIFYING THE CURRENT SITUATION AND POTENTIAL CHANGES ON THE BASIS OF DATA FROM TAX RETURNS The relatively low property tax in the Czech Republic is determined partly by the respective law and partly by coefficients set by municipalities. Only some municipalities take advantage of their power to change these coefficients; this is partly due to insufficient information about the possibilities and their impacts. The objective of this article is to quantify the impacts of the current situation as well as of selected changes and thus provide a basis for public discussion about the design and rate of property tax in the Czech Republic. In the empirical part, based on detailed anonymised data from tax returns, we focus on the capital city Prague. Prague provides an interesting case to study because of its diversity of property, its size and the extent of its possibilities for altering its property tax. We contribute to the so far limited empirical research on property tax in the Czech Republic by quantifying the impact of property tax on various groups of tax payers, the time development of property tax revenues for municipalities, and the impact of changes in the design of property tax. Keywords: property tax; tax returns; impact evaluation; Prague JEL classification: H20; H71; K11; K34

1

Úvod

DaĖ z nemovitých vČcí je v ýeské republice v porovnání se zahraniþím dlouhodobČ relativnČ nízká, jak ukazují srovnání OECD nebo MMF1. Její výši urþuje zejména stát zákonem o dani z nemovitých vČcí, a to nastavením daĖových sazeb a principĤ zdanČní nemovitých vČcí obecnČ. NicménČ, zákon umožĖuje obcím na jejich katastrálním území výši danČ ovlivnit, a to ne nevýraznČ. ýást obcí této možnosti využila

*

Institut ekonomických studií, Fakulta sociálních vČd, Univerzita Karlova v Praze a CERGE-EI, spoleþné pracovištČ UK v Praze a NHÚ AV ýR (email: [email protected]); CERGE-EI (email: [email protected]). AutoĜi dČkují za komentáĜe Tomáši Ctiborovi, Liboru Duškovi, Petru PeĜinkovi, Petru Suškovi, Janu Švejnarovi. AutoĜi dále dČkují za podporu Institutu plánování a rozvoje hlavního mČsta Prahy a NárodohospodáĜskému ústavu AV ýR, v. v. i.

1

Viz [Joumard, 2001] a novČjší výsledky OECD dostupné z: http://www.oecdilibrary.org/taxation/ taxes-on-property_20758510-table7 nebo MMF dostupné z: http://www.imf.org/external/pubs/ft/ wp/2013/wp13129.pdf. [cit. 24. 6. 2014].

Volume 23 | Number 04 | 2015

ACTA OECONOMICA PRAGENSIA

43

a navýšila zdanČní nemovitých vČcí na svých katastrálních územích. Drtivá vČtšina obcí ale výši danČ buć neovlivĖuje vĤbec, nebo jen v relativnČ malé míĜe.2 Malá aktivita obcí v oblasti danČ z nemovitých vČcí, jejíž výnos je výnosem obce, mĤže mít Ĝadu dĤvodĤ. Jedním z nich je s velkou pravdČpodobností nedostateþná informovanost zastupitelĤ obcí o výši daĖové povinnosti v obci a o možnostech i dopadech jejího zvýšení. Cílem této studie je proto kvantiÞ kovat dopady souþasného stavu legislativy danČ z nemovitých vČcí a dopady jejích vybraných zmČn, a tím poskytnout podklady pro diskusi o nastavení a výši danČ v ýeské republice. Ve studii se zamČĜujeme na hlavní mČsto Prahu, která i) zahrnuje nejrozmanitČjší skupinu nemovitých vČcí a poplatníkĤ, ii) díky své rozloze je nejvhodnČjší k demonstrování rĤzných forem zmČn danČ a iii) má velké možnosti pro zmČny výše danČ. Na základČ anonymizovaných individuálních dat kvantiÞ kujeme dopady souþasné legislativy a jejích vybraných zmČn na úrovni obce, jejích þástí a jednotlivých skupin poplatníkĤ. Tato studie tak pĜispívá do velmi omezené skupiny empirického výzkumu danČ z nemovitých vČcí v ýeské republice kvantiÞ kací i) daĖového zatížení jednotlivých skupin poplatníkĤ, ii) vývoje výnosĤ obce, respektive jejích þástí a iii) dopadĤ zmČn v nastavení danČ na tyto skupiny. ýlenČní naší studie je následující: ve druhé kapitole zasazujeme studii do kontextu existující literatury. Ve tĜetí kapitole kvantiÞ kujeme dopady souþasného nastavení danČ na jednotlivé typy poplatníkĤ, vývoj výnosĤ danČ v Praze a jejích þástí. ýtvrtá kapitola pĜedstavuje výsledky simulace dopadĤ variantních zpĤsobĤ navýšení výnosu danČ v Praze, které umožĖuje souþasná legislativa. V páté kapitole navrhujeme zmČny legislativy a diskutujeme jejich dopady. V šesté kapitole pak shrnujeme naše závČry vþetnČ oblastí pro budoucí výzkum.

2

Daně z nemovitostí v Praze a související literatura

Literatura, zejména zahraniþní, se vČnuje dani z nemovitých vČcí z nejrĤznČjších úhlĤ pohledu. Mezinárodní porovnání výše danČ poskytují studie OECD nebo MMF3. Na nízkou úroveĖ danČ v ýeské republice poukazuje i Rada Evropské unie. Ve svých doporuþeních navrhuje zvýšit daĖ z nemovitých vČcí, což by otevĜelo prostor ke snížení zdanČní práce. Taková zmČna vyžaduje výrazné zmČny v nastavení danČ i v rozpoþtovém urþení daní, které by svým rozsahem pĜekonaly i námi navrhované koncepþní zmČny. Toto doporuþení pĜedstavuje návrh zvyšující daĖovou zátČž majitelĤ4 nemovitých vČcí, které ovšem pĜímo nezvýší výnosy obcí.

2

Základní nástroj obce pro ovlivnČní výše danČ z nemovitostí je místní koeÞcient. Podle údajĤ Ministerstva Þ nancí ýR nastavilo nejvyšší možný místní koeÞcient pro rok 2014 pouze 17 obcí. Místní koeÞcient v roce 2014 využívalo 519 obcí, z toho více než 80 % nastavilo místní koeÞcient na hodnotu 2, tj. na nejnižší možnou hodnotu.

3

Viz [Joumard, 2001] a novČjší výsledky OECD dostupné z: http://www.oecdilibrary.org/taxation/ taxes-on-property_20758510-table7 nebo MMF dostupné z: http://www.imf.org/external/pubs/ft/ wp/2013/wp13129.pdf. [cit. 24. 6. 2014].

4

ObecnČ poplatníkĤ danČ z nemovitých vČcí.

44



Mirrlees [2010] a Mirrlees a kol. [2011] se zabývají možnostmi sladČní v praxi používaného a z pohledu teorie optimálního nastavení zdanČní nemovitých vČcí. Doporuþují, aby výše danČ z nemovitých vČcí byla dána zejména daní z pozemkĤ, která by mČla být odvozena od hodnoty pozemku (tzv. zdanČní pozemkové renty). Naše studie se pĜi formování dílþích i komplexních doporuþení inspiruje mimo jiné i jejich závČry. Nastavení danČ z nemovitých vČcí v ýeské republice se vČnuje zejména Sedmihradská [2010, 2014]. Sedmihradská [2010] se zabývá zmČnou v nastavení danČ v roce 2009, která umožnila obcím pomocí nastavení místního koeÞcientu ovlivnit výslednou výši danČ z nemovitých vČcí a výnos obce z této danČ. Dochází však k závČru, že tato zmČna má minimální potenciál stabilizovat daĖové pĜíjmy obcí a pomoci tak obcím vyrovnat se s výpadkem pĜíjmĤ ze sdílených daní v dĤsledku ekonomické krize. Sedmihradská [2013] porovnává nastavení danČ z nemovitostí v ýeské republice a na Slovensku. Poukazuje na omezenou možnost nastavit rozdílnou výši danČ v jedné obci v ýR a konstatuje, že výši danČ z nemovitých vČcí mohou podstatnČ výraznČji ovlivnit obce na Slovensku. Taktéž diskutuje rozdílné dopady neþinnosti obcí v oblasti danČ z nemovitých vČcí na výnos z této danČ. Naše studie pĜispívá k diskusi o této problematice i) pĜedstavením a kvantiÞ kací dopadĤ zmČn, které mohou obcím pomoci zvýšit výnos danČ nebo diferencovat výši danČ dle polohy nemovité vČci v obci za souþasné legislativy a evaluací možných zmČn, které usnadní obcím ovlivĖovat výši danČ na svém území. Takovéto zmČny ovšem vyžadují také zmČny legislativní. KvantiÞ kací dopadĤ pĜechodu ze souþasného nastavení danČ z nemovitých vČcí v ýR (které je založeno zejména na dani ze staveb a jednotek a velikosti nemovitých vČcí) na nastavení opírající se zejména o daĖ z pozemkĤ a jejich hodnotu se zabývali Dušek a Šatava [2013]. Ve studii využili anonymizovaná individuální data z daĖových pĜiznání k dani z nemovitých vČcí v ýeské republice. Na rozdíl od naší studie kvantiÞ kují Dušek se Šatavou dopad zmČny nastavení danČ, která vyžaduje koncepþní zmČnu zákona. Tato zmČna výraznČ pĜesouvá daĖové zatížení na daĖ z pozemkĤ a pĜedpokládá vznik cenových map pozemkĤ v ýR. V zahraniþí jsou pĜíkladem obdobného výzkumu napĜíklad Mirrlees a kol. [2011] nebo Wang a kol. [2015]. Zahraniþní výzkum se dále zabýval nejrĤznČjšími dopady danČ z nemovitých vČcí, jako napĜíklad Cabral a Hoxby [2012]. Incidenci danČ z nemovitých vČcí se vČnovali napĜíklad Feldstein [1977] nebo Wilson [2003]. V kontextu ostatních místních daní se dani z nemovitých vČcí vČnoval napĜíklad Bahl [1999], jenž konstatoval, že daĖ z nemovitých vČcí je optimální místní daní. Tématice místních daní a decentralizace se vČnoval napĜ. Bird [1993]. Ve své studii tvrdí, že pĜínosy decentralizace jsou nevyšší tam, kde jsou místní veĜejné služby navázány na místní danČ.



45

3

Dopady daně z nemovitých věcí na město, jeho části a poplatníky5

3.1 Výnos města jako celku v širších souvislostech DaĖové pĜíjmy6 tvoĜí významnou þást pĜíjmĤ obcí. V Praze je podíl daĖových pĜíjmĤ na celkových pĜíjmech relativnČ vysoký, což ilustruje porovnání tČchto podílĤ v Praze a dalších pČti nejvČtších obcí v ýR7, které ukazuje graf 1. Rozdíl mezi Prahou a ostatními obcemi je zpĤsoben zejména vyšším podílem dotací na celkových pĜíjmech ve zbylých obcích. Graf 1 | Relativní zastoupení daňových příjmů v rozpočtech 6 největších měst v ČR

Zdroj: Autoři na základě dat magistrátu hlavního města Prahy

5

Pro veškeré kvantiÞ kace a simulace využíváme v þlánku tĜi hlavní zdroje dat: i) individuální anonymizovaná daĖová pĜiznání shromáždČná Generálním Þ nanþním Ĝeditelstvím za rok 2011 pro hlavní mČsto Prahu, ii) data o výnosech z danČ z nemovitých vČcí pro jednotlivé pražské mČstské þásti, které jsme získali od magistrátu hlavního mČsta Prahy, iii) data Ministerstva Þ nancí, která jsme získali prostĜednictvím webového projektu Rozpoþet obce. První skupinu dat používáme pro kvantiÞ kaci jak dopadĤ souþasného nastavení danČ na Prahu, její þásti a jednotlivé poplatníky, tak i pro simulaci dopadĤ variantních zmČn obcí urþovaných koeÞcientĤ danČ. Druhou skupinu dat pak užíváme pro srovnání vývoje danČ v jednotlivých mČstských þástech Prahy. TĜetí skupinu dat používáme k porovnání výnosu danČ v šesti nejvČtších obcích ýR.

6

PĜíjmy obce dČlíme v souladu se standardním þlenČním na daĖové, nedaĖové, kapitálové a dotace. Mezi daĖové pĜíjmy patĜí zejména podíly obcí na dani z pĜíjmu fyzických a právnických osob, na dani z pĜidané hodnoty, nemovitostních daních atd.

7

Brno, Ostrava, PlzeĖ, Liberec a Olomouc.

46



DaĖ z nemovitých vČcí, která je podle rozpoþtového urþení daní výluþným pĜíjmem obcí, dlouhodobČ tvoĜí u Prahy ménČ než 2 % daĖových pĜíjmĤ, což je ménČ než u ostatních jmenovaných obcí. Porovnání zastoupení danČ z nemovitých vČcí na daĖových pĜíjmech ukazuje graf 2. Relativní zastoupení danČ z nemovitých vČcí na daĖových pĜíjmech vybraných obcí ilustruje nízkou výši danČ z nemovitých vČcí z pohledu struktury rozpoþtu obcí. Na základČ mezinárodního porovnání výše danČ vĤþi HDP poukazují na nízkou úroveĖ této danČ Evropská komise, OECD i MMF. Rozdíly v zastoupení danČ z nemovitých vČcí na daĖových pĜíjmech mezi šesti zkoumanými obcemi jsou pak dány zejména výší koeÞcientĤ danČ z nemovitých vČcí, které obec uplatĖuje, a mechanismem dČlení sdílených daní mezi obce, který je dán rozpoþtovým urþením daní8. Graf 2 | Relativní zastoupení daně z nemovitých věcí na daňových příjmech 6 největších měst v ČR


Relativní zastoupení danČ z nemovitých vČcí na daĖových pĜíjmech se bČhem posledních deseti let v Praze i v dalších pČti nejvČtších mČstech ýR pĜíliš nezmČnilo s výjimkou let, kdy došlo ke zmČnČ zákona nebo k úpravČ koeÞcientĤ danČ obcemi. V Praze, stejnČ jako v BrnČ a Plzni, tak rĤst výnosu danČ výraznČ pĜekonal rĤst cen pouze v roce 2010, kdy došlo ke zmČnČ zákona a zdvojnásobení témČĜ všech sazeb danČ. Ve zbylých mČstech výnos danČ výraznČji vzrostl nejen v roce 2010, ale i v letech zmČn koeÞcientĤ danČ. Vývoj kumulativního rĤstu výnosu danČ a kumulativního rĤstu cen bČhem posledních deseti let ukazuje pro Prahu a dalších pČt nejvČtších mČst v ýR graf 3. Odhlédneme-li od roku 2010, kdy zmČnu výnosu danČ zpĤsobila zmČna zákona (zmČna vČtšiny sazeb danČ a míry osvobození), dochází k nominálnímu rĤstu výnosu v Praze pouze v dĤsledku zmČn v množství nebo struktuĜe nemovitých vČcí. Nominální rĤst výnosu danČ 8

NapĜíklad rozpoþtové urþení danČ z pĜíjmu fyzických osob závisí na poþtu obyvatel obce, velikosti jejího katastrálního území apod.



47

kopíruje rĤst cen pouze díky zdanČní nové výstavby a zmČnám ve struktuĜe stávajících nemovitých vČcí. V praxi to znamená, že celkový reálný výnos danČ i reálný výnos danČ na jednu nemovitou vČc v Praze, stejnČ jako BrnČ a Plzni, vzrostl pouze díky zmČnČ zákona v roce 2010. Pokud by k této zmČnČ nedošlo, celkový reálný výnos by za posledních 10 let byl témČĜ nemČnný a reálný výnos na nemovitou vČc by dokonce klesl. Graf 3 | Kumulativní růst výnosu daně a cen v 6 největších městech v ČR

Zdroj: Autoři na základě dat magistrátu hlavního města Prahy a Českého statistického úřadu

ZmČny zákona zvyšující reálný výnos danČ (celkový i na jednu nemovitou vČc) však nejsou navázány na inßaci nebo jiný makroekonomický vývoj. Jejich naþasování je z jistého pohledu zcela nahodilé a obce ho nejsou schopné ovlivnit. Jedinou cestou, jak se obce mohou pokusit bránit poklesu reálného výnosu danČ z jedné nemovitosti v období mezi zmČnami zákona, je zvyšování místního a velikostního9 koeÞcientu v obdobích mezi novelami upravujícími sazby danČ. NicménČ tyto koeÞcienty nelze upravovat tak jemnČ, jak se mČní inßace. Prostor pro jejich zvyšování s vývojem inßace je u obcí, které již nastavily vyšší hodnoty tČchto koeÞcientĤ, omezený. V neposlední ĜadČ opakované zvyšování koeÞcientĤ obcí je politicky nepopulární. Schopnost danČ z nemovitých vČcí, jako nejdĤležitČjší místní danČ v ýR, zajišĢovat stabilní Þ nancování místních služeb je tak kvĤli absenci vazby mezi výší danČ a rĤstem cen velmi omezená.10 9

„Velikostní“ koeÞcient je zakotven v §6 odst. 4 a §11 odst. 3 zákona o dani z nemovitých vČcí a jeho základní velikost pro vČtšinu druhĤ nemovitých vČcí respektuje velikost obce.

10 To je ilustrováno také v grafu 1: význam danČ z nemovitých vČcí na celkových daĖových pĜíjmech obce v prĤbČhu þasu klesá, pokud nedojde ke zmČnČ zákona nebo zmČnČ koeÞcientĤ.

48



Z pohledu obce je tedy vhodnČjší takové nastavení danČ, kdy výnos konzistentnČ kopíruje vývoj vybraných makroekonomických ukazatelĤ (napĜíklad rĤst cen), než situace, kdy výnos skokovČ roste pĜi zmČnách zákona. Z pohledu poplatníkĤ se konzistentní rĤst danČ také jeví jako vhodnČjší než její skokové zmČny, jelikož konzistentní rĤst pĜináší poplatníkĤm jistotu o výši jejich daĖové povinnosti v budoucnosti.

3.2 Výnosy městských částí DaĖ z nemovitých vČcí je v Praze pĜi porovnání se zbytkem ýR speciÞcká zejména ze dvou hledisek. Zaprvé, na rozdíl od vČtšiny ostatních obcí je pĜíjmem mČstských þástí, nikoli Prahy jako celku. To pĜináší Ĝadu otázek o možném pĜerozdČlování výnosu danČ mezi mČstskými þástmi, aĢ už z dĤvodĤ jejich provázanosti pĜi zajišĢování místních služeb, nebo kvĤli eliminaci rizika náhodných výkyvĤ ve výbČru danČ v jednotlivých mČstských þástech. Za druhé, rozdíly v hodnotČ nemovitých vČcí jsou v Praze výraznČjší než ve zbytku obcí ýR. To otevírá diskusi o možnostech obcí diferencovat výši danČ na svém území a alespoĖ þásteþnČ ji navázat na hodnotu nemovitých vČcí, pozemkĤ nebo úroveĖ poskytovaných služeb, jak to zmiĖuje i Sedmihradská [2013], Dušek a Šatava [2013], nebo Mirrlees a kol. [2011]. Graf 4 | Kumulativní růst výnosu a daně v městských částech Prahy


Výše výnosu jednotlivých mČstských þástí je velmi odlišná. Závisí zejména na hustotČ zástavby jednotlivých þástí, jelikož 95 % výnosu danČ z nemovitých vČcí v Praze je tvoĜeno daní ze staveb a jednotek. Dlouhodobý vývoj výnosu danČ



49

v jednotlivých mČstských þástech je velmi podobný. Výnos danČ jednotlivých mČstských þástí za posledních 10 let vzrostl na dvojnásobek až dvou a pĤl násobek hodnoty z roku 2003. K nejvČtšímu rĤstu došlo v roce 2010, kdy se zmČnila legislativa. Z krátkodobého pohledu je však rĤst výnosu danČ v jednotlivých mČstských þástech relativnČ rozdílný. V nČkterých letech dochází u vybraných mČstských þástí k poklesu výnosu, zatímco u jiných k rĤstu (napĜíklad v Praze 14 a 16 v roce 2004, nebo v Praze 20 a 22 v roce 2012). U nČkterých mČstských þástí dochází ve vybraných letech k rĤstu, který je v dalším roce následován velikostnČ srovnatelným poklesem (napĜ. Praha 5 v roce 2004). Vývoj výnosu danČ v jednotlivých mČstských þástech ukazuje graf 4. Tyto krátkodobé výkyvy výnosĤ danČ pravdČpodobnČ nejsou nijak ovlivnČny aktivitami mČstských þástí a pravdČpodobnČ jde z jejich pohledu o výkyvy náhodné. Nabízí se tedy k diskusi možnost zmČny legislativy zavádČjící sdílení a pĜerozdČlování výnosĤ z danČ mezi jednotlivými mČstskými þástmi. To by tyto náhodné výkyvy eliminovalo. Dalším argumentem k pĜerozdČlování výnosu danČ mezi jednotlivými mČstskými þástmi, nebo mezi mČstskými þástmi a mČstem jako celkem je i sdílení nákladĤ obsluhy nemovitých vČcí a poplatníkĤ užívajících tyto nemovité vČci. Nemovité vČci pĜináší výnosy mČstské þásti, na jejímž území se tyto vČci nacházejí, v podobČ výnosu danČ z nemovitých vČcí. NicménČ náklady obsluhy nemovitých vČcí a poplatníkĤ užívajících tyto vČci v podobČ zajištČní kvalitní dopravní obslužnosti nebo veĜejných služeb mohou dopadat nejen na vybranou mČstskou þást, ale i na okolní mČstské þásti nebo mČsto jako celek. Sdílení nákladĤ tak vyžaduje sdílení výnosĤ. Vedle absence pĜerozdČlování výnosu danČ jsou v Praze velmi výrazné také dopady omezené možnosti diferenciace danČ uvnitĜ obce. Nastavení danČ z nemovitých vČcí v tomto smČru výrazné možnosti neposkytuje. V kapitole 4 prezentujeme dopady jediného efektivního zpĤsobu diferenciace výše daĖové povinnosti v obci, nicménČ ten prakticky není obcemi využíván. To zpĤsobuje, že výnos jednotlivých mČstských þástí nesouvisí s hodnotou pozemkĤ a potažmo pozemkovou rentou, jak to doporuþují napĜíklad Mirrlees a kol. [2011]. Výnos danČ pak také neodpovídá kvalitČ poskytovaných místních služeb v dané mČstské þásti. To do jisté míry oslabuje motivaci jednotlivých mČstských þástí zvyšovat kvalitu místních služeb, protože jedna z možných forem „odmČny“ za tyto služby na jejich kvalitu nijak nereaguje. DaĖ z nemovitých vČcí ze stejné nemovité vČci je tak napĜíklad v nejužším centru a v okrajových þástech v souþasnosti stejná, i když kvalita života v obou lokalitách je velmi rozdílná.

3.3 Výše daňové povinnosti podle typu poplatníků a charakteristik nemovitých věcí DaĖová povinnost je v Praze relativnČ rovnomČrnČ rozložena podle právní formy poplatníka. NepatrnČ vČtší þást výnosu danČ z nemovitých vČcí odvádČjí fyzické osoby, jak ukazuje tabulka 1 níže. Toto rozdČlení je dĤležité z pohledu daĖového zatížení kapitálu, jak jej diskutuje napĜíklad Mirrlees a kol. [2011].

50



Tabulka 1 | Odvedená daň z nemovitých věcí dle právní formy poplatníka relativní zastoupení Fyzické osoby

56 %

Právnické osoby

44 %

Zdroj: Autoři na základě dat Generálního finančního ředitelství

Z pohledu obce je dĤležité rozložení daĖové povinnosti podle typu poplatníka. V naší studii rozlišujeme tĜi skupiny poplatníkĤ: i) výhradnČ majitelé bytĤ a jejich pĜíslušenství, ii) výhradnČ majitelé rodinných domĤ a pĜíslušenství a iii) výhradnČ majitelé nemovitostí urþených k podnikání11. Zástupci tČchto tĜí skupin odvádČjí pĜibližnČ stejný podíl výnosu danČ. Skupina výhradnČ majitelĤ bytĤ je nejpoþetnČjší a odvádí prĤmČrnČ nejnižší daĖ. Naopak nejménČ poþetná je skupina výhradnČ majitelĤ nemovitých vČcí k podnikání a prĤmČrná výše její daĖové povinnosti je výraznČ nejvyšší. Podíl na celkovém výnosu danČ, prĤmČrnou výši danČ a poþet daĖových pĜiznání pro 3 zkoumané skupiny poplatníkĤ shrnuje tabulka 2. Tabulka 2 | Daň z nemovitých věcí dle typu poplatníka12 relativní zastoupení12

prĤmČrná daĖ

poþet daĖových pĜiznání

VýhradnČ majitelé bytĤ a pĜíslušenství

24,25 %

856

203 528

VýhradnČ majitelé rodinných domĤ a pĜíslušenství

26,74 %

3 015

63 741

VýhradnČ majitelé nemovitostí urþených k podnikání

27,80 %

18 815

10 617


Do skupin výhradnČ majitelĤ rodinných domĤ a bytĤ patĜí jak poplatníci, jejichž daĖová pĜiznání obsahují pouze jeden byt, respektive rodinný dĤm, tak pĜiznání s nČkolika byty, respektive rodinnými domy. Mezi tČmito poplatníky mohou být výrazné rozdíly v úþelu užití dané nemovité vČci. Zatímco poplatníci s pouze jedním bytem nebo domem jej s velkou pravdČpodobností užívají k vlastnímu bydlení, poplatníci s více byty nebo domy je s mnohem vČtší pravdČpodobností pronajímají. Data z daĖových pĜiznání nám bohužel neumožĖují rozlišit úþel užití bytĤ a rodinných domĤ. V tabulce 3 níže 11 VýhradnČ majiteli bytĤ rozumíme poplatníky, kteĜí pĜiznávají pouze byty, nebytové prostory a jejich pĜíslušenství a tyto prostory nepoužívají k podnikání. VýhradnČ majiteli rodinných domĤ jsou poplatníci, kteĜí pĜiznávají pouze rodinný dĤm nebo domy a pĜíslušenství. Jako majitele výluþnČ nemovitostí k podnikání oznaþujeme poplatníky, kteĜí pĜiznávají pouze stavby a jednotky dle zákona o dani z nemovitých vČcí „urþené k podnikání“. Do této skupiny patĜí nebytové prostory urþené k podnikání nebo stavby využívané pro prĤmysl nebo zemČdČlství. NepatĜí sem už však byty, které poplatník pronajímá. Ty nelze odlišit od bytĤ užívaných k bydlení, a proto jsou takové byty, respektive rodinné domy zastoupeny ve skupinČ výhradnČ majitelĤ bytĤ, respektive výhradnČ majitelĤ rodinných domĤ. 12 NČkteĜí poplatníci pĜiznávají nejrĤznČjší kombinace druhĤ nemovitostí (napĜ. rodinný dĤm a nemovité vČci k podnikání) a z toho dĤvodu je nezaĜazujeme ani do jedné z vybraných skupin. Proto není souþet relativního zastoupení jednotlivých skupin na celkové odvedené dani roven 100 %.



51

ovšem uvádíme údaje za daĖová pĜiznání, která obsahují pouze jeden list s rodinnými domy, respektive byty nebo nemovitostmi k podnikání. Jeden list mĤže obsahovat nejvýše þtyĜi stavby jednoho druhu, a proto jde o nejlepší možnou aproximaci poþtu poplatníkĤ danČ s nemovitostmi urþenými k vlastnímu bydlení a jejich prĤmČrné výše danČ. PrĤmČrná výše daĖové povinnosti je v tomto pĜípadČ u skupiny výhradnČ majitelĤ bytĤ pouze nepatrnČ nižší ௅ rozdíl je v Ĝádu desetikorun. U majitelĤ rodinných domĤ je prĤmČrná výše danČ nižší o témČĜ tĜi sta korun. U majitelĤ nemovitých vČcí k podnikání je výše danČ nižší o více než dvanáct tisíc korun, což ukazuje rozdíl v daĖovém zatížení malých a velkých podnikatelĤ daní z nemovitých vČcí v Praze. Takto kvantiÞ kovaná výše danČ z nemovitých vČcí s velkou pravdČpodobností užívaných k vlastnímu bydlení je významná pĜi úvahách o možných zmČnách výše danČ. Pro ilustraci a zasazení výše danČ z nemovitých vČcí do kontextu pĜíjmĤ v Praze, uvádíme prĤmČrnou výši hrubých pĜíjmĤ zamČstnancĤ v Praze v prvním þtvrtletí roku 2015, která þiní 33 010 Kþ mČsíþnČ.13 Tabulka 3 | Odvedená daň z nemovitých věcí dle účelu stavby relativní zastoupení

prĤmČrná daĖ

poþet daĖových pĜiznání

Majitelé výluþnČ bytĤ a pĜíslušenství

22,50 %

817

197 801

Majitelé výluþnČ rodinných domĤ a pĜíslušenství

23,31 %

2 736

61 205

Majitelé výluþnČ nemovitostí urþených k podnikání

8,13 %

6 733

8 676


RozdČlení danČ z nemovitých vČcí na daĖ ze staveb, respektive jednotek a daĖ z pozemkĤ je v Praze velmi asymetrické. DaĖ ze staveb tvoĜí 95 % danČ z nemovitých vČcí. To je více než celorepublikový prĤmČr (85 %), což je dáno vysokou hustotou zástavby v Praze. NicménČ dominantní postavení danČ ze staveb a jednotek je v rozporu s ekonomickou teorií, která naopak dává vČtší dĤraz na zdanČní pozemkĤ a zdanČní tzv. pozemkové renty.

4

Zvýšení výnosu daně v rámci současnosti platné legislativy a jeho dopady

Souþasná legislativní úprava Praze umožĖuje zvýšit výnos z danČ z nemovitých vČcí zejména zmČnami místního a „velikostního“ koeÞcientu. Legislativa obci sice umožĖuje i další zmČny, ty však nemají zásadní vliv na výnos danČ a daĖové zatížení signiÞ kantní skupiny pražských daĖových poplatníkĤ. Praha v souþasnosti nevyužívá místní koeÞcient. To prakticky odpovídá situaci, kdy by se místní koeÞcient rovnal jedné. ObecnČ závaznou vyhláškou mĤže Praha zavést hodnotu tohoto koeÞcientu rovnou dvČma, tĜem, þtyĜem nebo pČti. Nevýhodou místního koeÞcientu je fakt, že musí být nastaven ve stejné výši v celé obci. U „velikostního“ koeÞcientu, jehož základní velikost se podle §6 odst. 4 a §11 odst. 3 zákona o dani z nemovitých vČcí urþuje podle poþtu obyvatel obce, využívá Praha možnosti jeho zvýšení 13 Viz internetové stránky ýSÚ [cit. 25. 6. 2014]. Dostupné z: https://www.czso.cz/csu/xa/prumernahruba-mesicni-mzda-v-praze-v-1-ctvrtleti-2015.

52



na nejvyšší možnou hodnotu. Výhodou „velikostního“ koeÞcientu je možnost nastavit daĖ diferencovanČ v rĤzných þástech mČsta, napĜíklad dle mČstské þásti (§6 odst. 4b a §11 odst. 3a). Praze se tedy nabízejí zejména dvČ možné cesty ke zvýšení danČ z nemovitých vČcí: Ɣ Ɣ

Plošné zvýšení danČ pomocí zavedení místního koeÞcientu. MístnČ diferencované zvýšení danČ pomocí zavedení místního koeficientu kompenzovaného zmČnami „velikostního“ koeÞcientu.

4.1 Plošné zvýšení daně pomocí zvýšení místního koeficientu Zavedení místního koeÞcientu bez korekce „velikostního“ koeÞcientu pĜináší Praze plošné zvýšení daĖové povinnosti.14 Praha mĤže zavést místní koeÞcient ve výši 2, 3, 4, nebo 5. Zavedení koeÞcientu rovného pČti za souþasné legislativy teoreticky maximalizuje výnos danČ. Zavedení místního koeÞcientu pĜedstavuje pĜímoþarý a transparentní nástroj ke zvýšení výnosu danČ z nemovitých vČcí. Jeho nevýhodou však je, že dopadá plošnČ na všechny poplatníky na území Prahy. Zavedení místního koeÞcientu tedy dopadne stejnČ na poplatníky vlastnící nemovité vČci v centru, jako na poplatníky vlastnící stejnou nemovitou vČc na okraji Prahy, i když kvalita bydlení, infrastruktury i místních služeb je v tČchto lokalitách výraznČ odlišná. Potenciální nárĤst výnosu danČ z nemovitých vČcí pĜi zavedení místního koeÞcientu ve výši 2, 3, 4 a 5 ukazuje následující tabulka 4. Potenciální nárĤst výnosu je menší, než by odpovídalo prostému vynásobení výnosu danČ místním koeÞcientem, protože se místní koeÞcient nevztahuje na všechny druhy nemovitých vČcí (napĜíklad zahrady, orná pĤda, vinice a další). Tabulka 4 | Potenciální nárůst výnosu daně v procentech Místní koeÞcient Potenciální nárĤst výnosu

2

3

4

5

98 %

197 %

295 %

394 %


Tento potenciální nárĤst je však pouze horní hranicí skuteþného nárĤstu zpĤsobeného zavedením místního koeÞcientu, jelikož zvýšení danČ z nemovitých vČcí vyvolá snahu poplatníkĤ vyhnout se placení danČ, nebo nárĤst danČ minimalizovat. Nemovité vČci jsou sice þasto oznaþovány za vhodný základ danČ, jelikož takto deÞ novaný základ danČ je obtížné upravovat podle výše danČ, to však platí pouze za urþitých pĜedpokladĤ. V krátkém období je nejdĤležitČjším pĜedpokladem jednotnost míry zdanČní rĤzných druhĤ pozemkĤ a rĤzných druhĤ staveb, respektive jednotek. Tento pĜedpoklad však v ýR splnČn není. ýeští poplatníci mohou v reakci na výši danČ nebo její zmČnu napĜíklad zmČnit (u nové stavby zaþít uvádČt jiný) druh stavby na jiný, než jaký odpovídá jejímu skuteþnému užití (napĜíklad mohou reportovat garáž jako bytové místnosti, což 14 Místní koeÞcient se vztahuje na základ danČ ze všech nemovitých vČcí mimo základu danČ z vybraných druhĤ pozemkĤ (§5odst. 1).



53

má výrazný vliv na výši danČ), nebo mohou zamlþet užívání þásti stavby k podnikání.15 V dlouhém období pak zvýšení zdanČní nemovitých vČcí mĤže napĜíklad ovlivnit tempo pĜemČny zemČdČlské pĤdy na pĤdu využívanou k bydlení nebo v prĤmyslu, což opČt, kvĤli rozdílné míĜe jejich zdanČní, ovlivní výnos danČ z nemovitých vČcí, jak upozorĖuje napĜíklad i Mirrlees [2010]. Velikost daĖové optimalizace v oblasti danČ z nemovitých vČcí doposud nebyla v ýR kvantiÞ kována. MĤžeme ji pouze velmi hrubČ odhadovat z rĤstu velikosti výnosu danČ pĜi zavedení místního koeÞcientu ve vybraných obcích, nebo pĜi zmČnČ zákona v roce 2010, kdy došlo ke zmČnČ drtivé vČtšiny sazeb danČ z nemovitých vČcí. Tento hrubý odhad je velmi nepĜesný, protože nebere v potaz zmČny ve velikosti a struktuĜe zdaĖovaných staveb, jednotek a pozemkĤ v dané obci. NapĜíklad pokud v obci vznikla významná nová výstavba a zároveĖ se zvýšil místní koeÞcient, pak nárĤst výnosu danČ z nemovitých vČcí je dán jak novou výstavbou, tak zvýšením místního koeÞcientu. Pouhým porovnáním výnosu danČ v roce pĜed zmČnou místního koeÞcientu a po ní tak daĖovou optimalizaci podhodnocujeme. NicménČ pĜesnČjší odhad reakce poplatníkĤ na zmČny v parametrech danČ by si zasloužil samostatnou studii. PĜíklady porovnání výnosu danČ pĜed a po zmČnČ místního koeÞcientu nebo zmČnČ zákona však naznaþují signiÞ kantní rozdíl mezi skuteþným a potenciálním (teoretickým) nárĤstem výnosu danČ. V Praze se v roce 2010, kdy vešla v platnost novela zákona o nemovitostech, která zdvojnásobila sazby u témČĜ všech druhĤ nemovitých vČcí, výnos danČ z nemovitých vČcí zvýšil pouze o 55 %, i když se témČĜ všechny sazby zvýšily o 100 %. V roce 2012 se místní koeÞcient zvýšil na dvojnásobek u nČkolika okresních mČst, výnos danČ se však u tČchto mČst zvýšil pouze o 57௅90 %, jak ukazuje následující tabulka 5. Tyto empirické pĜíklady ukazují na signiÞ kantní daĖovou optimalizaci u danČ z nemovitých vČcí a na nutnost dalšího výzkumu, který by ji a její determinanty kvantiÞ koval. Tabulka 5 | Potenciální nárůst výnosu daně v procentech 2011

2012

Procentní nárĤst

Kolín

21 870 440

41 460 810

90 %

Kutná hora

14 502 590

22 792 110

57 %

Louny

8 834 580

17 166 870

94 %

Rychnov nad KnČžnou

8 599 170

15 329 760

78 %

Znojmo

21 652 860

38 945 030

80 %

Zdroj: Autoři na základě dat Ministerstva financí

Zavedení místního koeÞcientu v Praze pĜinese na jednu stranu zvýšení výnosu danČ, na druhou stranu zvýší prĤmČrnou výši danČ z nemovitých vČcí. Tabulka 6 níže ukazuje prĤmČrnou daĖ z nemovitých vČcí v Praze u poplatníkĤ, jejichž daĖové pĜiznání obsahuje pouze jeden list s rodinnými domy nebo byty (tedy maximálnČ 4 rodinné domy nebo byty) v pĜípadČ, kdy poplatníci nesáhnou k daĖové optimalizaci. 15 Další možností, jak se vyhnout zvýšení danČ z nemovitých vČcí, je samozĜejmČ uvedení nepravdivých informací o nemovité vČcí, jako jsou její zastavČná plocha, poþet zdanitelných nadzemních podlaží a dalších.

54



Tabulka 6 | Průměrná daň odvedená majiteli rodinných domů a bytů, jejichž daňové přiznání obsahuje pouze 1 list staveb Místní koeÞcient Majitelé výluþnČ bytu a pĜíslušenství Majitelé výluþnČ rodinných domĤ a pĜíslušenství

1

2

3

4

5

817

1 634

2 451

3 268

4 084

2 736

5 429

8 121

10 813

13 506

Zdroj: Autoři na základě dat Generálního finančního ředitelství Poznámka: Současnou průměrnou výši daně, kdy Praha nemá zaveden místní koeficient, uvádíme ve sloupci s označením 1, jelikož situaci, kdy obec místní koeficient nepoužívá, si lze pro ilustraci představit jako situaci, kdy by místní koeficient byl rovný jedné.

4.2 Místně diferencované zvýšení daně Zavedení místního koeÞcientu zároveĖ s korekcí „velikostního“ koeÞcientu v okrajových þástech obce pĜináší Praze zvýšení výnosu danČ, které však reßektuje polohu nemovité vČci, a tím i kvalitu bydlení v dané lokalitČ. Tato kombinace zmČn ve „velikostním“ a místním koeÞcientu je za souþasné legislativy jediným možným zpĤsobem, jak v Praze a jiných obcích diferencovat výši danČ z nemovitých vČcí dle kvality bydlení v dané þásti obce. Pro prezentaci jsme zvolili výsledky simulace realistické kombinace zmČn místního16 a „velikostního“17 koeÞcientu v Praze: (i) zavedení místního koeÞcientu ve výši 2 a souþasné (ii) snížení „velikostního“ koeÞcientu mimo Prahu 1 až 3 pro pozemky, jednotky, rodinné domy a jejich pĜíslušenství na polovinu a pro stavby a jednotky urþené k podnikání z 1,5 na 1. Výnos danČ se v tomto pĜípadČ zvýší maximálnČ o 22 %. StejnČ jako v pĜípadČ izolovaného zavedení místního koeÞcientu jde o maximální možný (potenciální) dopad zmČn koeÞcientĤ. V praxi dojde k jisté daĖové optimalizaci daĖových poplatníkĤ, a proto skuteþný výnos bude s nejvČtší pravdČpodobností nižší. V tomto pĜípadČ však lze pĜedpokládat nižší rozdíl mezi teoretickým a skuteþným nárĤstem výnosu danČ. I pĜes pravdČpodobnČ menší rozdíl mezi potenciálním a skuteþným nárĤstem výnosu danČ je zĜejmé, že tato konkrétní kombinace zmČn koeÞcientĤ danČ zejména diferencuje výši daĖové povinnosti podle lokality. Pro významnČjší zvýšení výnosu danČ by bylo nutné buć rozšíĜit oblast s vyšší daĖovou povinností, nebo zvolit jinou kombinaci koeÞcientĤ danČ. Simulované dopady této zmČny koeÞcientĤ na skupiny majitelĤ výluþnČ rodinných domĤ, bytĤ a nemovitostí urþených k podnikání, jejichž daĖová pĜiznání obsahují pouze jeden list s rodinnými domy, byty nebo nemovitostmi urþenými k podnikání, ukazujeme v tabulce 7.

16 Jednotný místní koeÞcient se vztahuje na základ danČ ze všech nemovitých vČcí v obci mimo vybraných pozemkĤ (§5odst. 1). 17 „Velikostní“ koeÞcient lze nastavit odlišnČ pro rĤzné þásti obce u všech druhĤ pozemkĤ a u jednotek a staveb urþených k bydlení a jejich pĜíslušenství, s výjimkou garáží. Ostatní druhy staveb a jednotek, tedy zejména stavby a jednotky k podnikání, rekreaci a jejich pĜíslušenství, mají uniÞ kovaný „velikostní„ koeÞcient pro celou obec. Ten je však v pĜípadČ Prahy výraznČ nižší než „velikostní“ koeÞcient bytĤ a staveb urþených k bydlení.



55

Tabulka 7 | Průměrná výše daně a její změny u vybraných druhů poplatníků v souþasnosti

po zmČnách sazeb

Praha 4 až 22

795

799

Praha 1 až 3

1 009

2 018

Majitelé výluþnČ rodinných domĤ a pĜíslušenství

Praha 4 až 22

2 519

2 540

Praha 1 až 3

6 891

13 778

Majitelé výluþnČ nemovitostí urþených k podnikání

Praha 4 až 22

6 436

8 469

Praha 1 až 3

8 870

17 740

Majitelé výluþnČ bytu a pĜíslušenství


U majitelĤ výhradnČ rodinných domĤ nebo bytĤ mimo centrum (Praha 4 až 22) se daĖ z nemovitých vČcí prakticky nemČní, u stejných nemovitostí v centru se naopak zdvojnásobí. U poplatníkĤ, kteĜí vykazují výhradnČ nemovité vČci urþené k podnikání, se daĖ zvýší jak v centru, tak mimo nČj. Zvýšení v centru je však výraznČ vyšší. VýraznČjší nárĤst daĖové povinnosti u poplatníkĤ, kteĜí vykazují výhradnČ nemovité vČci urþené k podnikání mimo Prahu 1 až 3, je dán minimální ßexibilitou velikostního koeÞcientu pro tento druh nemovité vČci. MístnČ diferencované navýšení danČ z nemovitých vČcí tedy umožĖuje jak zvýšit výnos z danČ z nemovitých vČcí, což je ýR doporuþováno napĜíklad ze strany Rady Evropské komise, tak alespoĖ þásteþnČ diferencovat výši danČ podle hodnoty pozemku, a tím zvýšit dĤraz na zdanČní pozemkové renty, což doporuþuje napĜíklad Mirrlees a kol. [2011].

5

Změny legislativy a její dopady

Souþasná legislativní úprava danČ z nemovitých vČcí plnČ neodpovídá ekonomické teorii. Nabízí se Ĝada možností pro její zlepšení tak, aby v praxi lépe vyhovovala rozmanitým druhĤm obcí. V následujícím textu jsme možné zmČny legislativy rozþlenili do tĜí základních skupin: Ɣ Ɣ Ɣ

zmČny v pĜerozdČlování výnosu danČ z nemovitých vČcí a kontrole jejího výbČru; parciální zmČny zákona o dani z nemovitých vČcí; koncepþní zmČny danČ z nemovitých vČcí nebo systému majetkových daní.

5.1 Změny v přerozdělování výnosu daně a kontrole jejího výběru a reakcí poplatníka na změny Výnos danČ z nemovitých vČcí v Praze pĜipadá dle souþasné legislativy mČstským þástem. Je otázkou, zda by mČl existovat pĜerozdČlovací mechanismus mezi jednotlivými mČstskými þástmi nebo mezi mČstskými þástmi a Prahou jako celkem. Ve prospČch pĜerozdČlování mluví pĜedevším (i) argumenty náhodných výkyvĤ ve výnosu danČ u jednotlivých mČstských þástí a (ii) sdílení nČkterých nákladĤ pĜilehlých mČstských þástí spojených s obsluhou nemovitých vČcí a poplatníkĤ, kteĜí tyto vČci užívají.

56



Prvním argumentem pro pĜerozdČlování výnosĤ je náhodnost výkyvĤ výnosĤ danČ u jednotlivých mČstských þástí. Graf 4 mimo jiné ukazuje, že mČstské þásti mohou zaznamenávat pravdČpodobnČ náhodné zmČny výnosĤ danČ. NČkteré mČstské þásti zaznamenaly ve vybraných letech rĤst danČ, zatímco jiné pokles danČ, i když obČ skupiny mČstských þástí spojoval velmi podobný vývoj výnosu v minulosti. Jiné mČstské þásti zaznamenaly rĤst výnosu danČ, který byl ihned následující rok korigován. Je pravdČpodobné, že tyto výkyvy jsou z pohledu mČstských þástí zcela náhodné a mČstské þásti je nemohou nijak ovlivnit. A to je dĤvod, proþ je vhodné zvážit možné pĜerozdČlování mezi mČstskými þástmi, které by neutralizovalo tyto mČstskými þástmi nijak nezapĜíþinČné výkyvy výnosu danČ, a tím i stabilizovalo jejich Þ nancování. Druhým argumentem ve prospČch pĜerozdČlování je sdílení nákladĤ spojených s obsluhou nemovitých vČcí a poplatníkĤ tyto vČci užívajících. Zástavba s sebou pĜináší na jedné stranČ výnosy, ale na druhé i náklady. Výnosem mČstské þásti z nemovité vČci je výnos z danČ z nemovitých vČcí. Na druhou stranu v souvislosti s obsluhou nemovité vČci a jednotlivcĤ, kteĜí ji užívají, vznikají náklady na zajištČní dostateþné dopravní vybavenosti a veĜejných služeb, jako je napĜíklad vzdČlávání, zajištČní veĜejných prostranství a bezpeþnosti. Tyto náklady velmi þasto nese jak mČstská þást, ve které se nemovitá vČc nachází, tak okolní mČstské þásti a mČsto jako celek. A sdílení tČchto nákladĤ spojených s obsluhou nemovitých vČcí a poplatníkĤ, kteĜí je užívají, je významným argumentem pro sdílení výnosu danČ. Další, pro obce dĤležitou možností zmČny zákona v oblasti výbČru a pĜerozdČlování danČ, je zlepšení pĜístupu obcí k informacím o výbČru danČ na jejich katastrálních územích. V souþasnosti mají obce pĜístup pouze k informacím o výši výnosu danČ a osvobození za jednotlivé druhy nemovitých vČcí. Jejich pĜístup k datĤm za jednotlivé poplatníky je však velmi omezený, spíše nemožný. PĜitom pro efektivní nastavení výše danČ a kontrolu jejího výbČru je nezbytné, aby obce detailními informacemi disponovaly. Pro efektivní nastavení výše danČ pomocí obcí nastavovaných koeÞcientĤ je nutné znát detailní informace o nemovitých vČcech (výmČry, uplatĖované sazby a koeÞcienty danČ, osvobození), o poplatnících (osvobození) a o historických reálných dopadech zmČn danČ na její výnos (pro odhad elasticity výnosu danČ na zmČnu koeÞcientĤ nastavovaných obcí18). To, že znalost tČchto informací je pro efektivní Ĝízení výnosu danČ velmi žádoucí, ilustruje tabulka 5, která ukazuje na významné rozdíly mezi potenciálním a skuteþným nárĤstem výnosu danČ pĜi zmČnČ místního koeÞcientu. Bez tČchto dat je obec pĜi rozhodování o výši daĖové povinnosti nucena vycházet z velmi hrubých informací, což odhad dopadĤ zmČn koeÞcientĤ danČ na výnos obce z danČ a na daĖovou povinnost obþanĤ velmi komplikuje, v nČkterých pĜípadech (napĜíklad pĜi snaze o místní diferenciaci danČ v rámci obce) dokonce znemožĖuje. Pro efektivní kontrolu pravdivosti daĖových pĜiznání na úrovni obce je taktéž nezbytné, aby obec mČla pĜístup k výraznČ detailnČjším údajĤm. Obce jako pĜíjemci výnosu danČ nemohou v souþasnosti z poskytovaných údajĤ ani ĜádovČ usuzovat na efektivitu výbČru danČ. NapĜíklad neznají výmČru ani poþet staveb a jednotek užívaných k podnikání, nebo úþely užití jednotlivých druhĤ staveb, jednotek a pozemkĤ. To znemožĖuje

18 Jiným zdrojem informace o elasticitČ výnosu danČ by samozĜejmČ byla analýza ministerstva Þ nancí, která by využívala veškerá data ze všech obcí v ýeské republice. Taková analýza však, i pĜes dobĜe známý postup jejího provedení, není dostupná.



57

jakoukoli efektivní kontrolu na úrovni obce. Lze pĜitom pĜedpokládat, že obce jako pĜíjemci výnosu danČ by mČly maximální motivaci výbČr danČ efektivnČ kontrolovat a eliminovat tak krácení danČ z nemovitých vČcí.

5.2 Parciální změny zákona o dani z nemovitých věcí Jako parciální zmČny zákona oznaþujeme takové zmČny, které sice nemČní základní koncept výpoþtu danČ z nemovitých vČcí, nicménČ i tak nastavení danČ pĜibližují teorií doporuþovanému konceptu danČ nebo þiní výpoþet danČ jednodušším a transparentnČjším. Parciální zmČny tak pĜedstavují jakousi umírnČnou variantu koncepþních zmČn, které by nastavení danČ v ýR sladily s ekonomickou teorií, nicménČ cenou za toto sladČní by byla zmČna daĖového zatížení nČkterých skupin poplatníkĤ v Ĝádu stovek procent. Za tĜi nejvíce žádoucí dílþí zmČny v nastavení danČ považujeme: 1) možnost jemnČjšího þlenČní místního koeÞcientu, 2) možnost diferenciace místního koeÞcientu dle lokality a jeho slouþení s „velikostním“ koeÞcientem a 3) navázání sazeb danČ na inßaci nebo jiný makroekonomický ukazatel. Místní koeÞcient podle souþasné právní úpravy mĤže nabývat pouze hodnot 2, 3, 4 a 5. Neexistuje žádný ekonomický dĤvod pro to, aby místní koeÞcient nemohl nabývat jakékoli neceloþíselné hodnoty vČtší než 1 a menší než 5. Možnost jemnČjšího þlenČní je naopak žádoucí v situaci, kdy obec potĜebuje zvýšit výnos danČ z nemovitých vČcí, ale nechce zatížit obþany pĜílišným nárĤstem daĖové povinnosti. NejmarkantnČjší jsou dopady tohoto omezení místního koeÞcientu v situaci, ve které se mĤže v souþasnosti nebo budoucnosti nacházet vČtšina obcí. To je situace, kdy obce nevyužívají místní koeÞcient a potĜebují zvýšit výnos danČ z nemovitých vČcí. Jejich pĜirozenou volbou je pak zavedení místního koeÞcientu, to ale znamená zvýšení daĖové povinnosti drtivé vČtšiny rezidentĤ na dvojnásobek, tedy o 100 %.19 To napĜíklad v Praze odpovídá zvýšení prĤmČrné výše danČ u majitelĤ výhradnČ rodinných domĤ a jejich pĜíslušenství o pĜibližnČ 2 700 korun roþnČ. To mĤže být pro zastupitele obce nepĜijatelné. StejnČ tak obce, které mají místní koeÞcient 2 a chtČjí zvýšit výnos danČ, nemohou daĖovou povinnost svých obþanĤ zvýšit o ménČ než 50 %, obce s místním koeÞcientem 3 pak o 32 %. Je proto nanejvýš vhodné upravit nastavení místního koeÞcientu v zákonČ tak, aby mohl nabývat jakékoli hodnoty od jedné do pČti. Pokud by výši místního koeÞcientu bylo možné nastavovat takto ßexibilnČ, mohl by takovýto nový místní koeÞcient nahradit v souþasnosti používaný složitý systém „velikostního“ 20 a místního koeÞcientu. V souþasnosti totiž nemĤže obec velikostní koeÞcient pro jisté druhy nemovitých vČcí použít, pro jiné ho pak mĤže nastavit pouze na jednu hodnotu, která nezávisí na velikosti obce, a pro další jej mĤže nastavit relativnČ ßexibilnČ s tím, že jeho základní hodnota se odvíjí od velikosti obce. Místním koeÞcientem pak obec mĤže ovlivĖovat výši danČ u vČtšiny druhĤ nemovitých vČcí. 19 V tomto pĜíkladČ abstrahujeme od toho, že se místní koeÞcient nevztahuje na všechny druhy nemovitých vČcí. Dopad tohoto zanedbání je však minimální. 20 Tento koeÞcient se Ĝídí §6 odst. 4 a §11 odst. 3 zákona 338/1992Sb. Velikostní koeÞcient se podle nČj vztahuje na stavební pozemky a vČtšinu staveb a jednotek. U nČkterých staveb a jednotek je v pĜípadČ, že ho obec využije, jeho výše pevnČ daná, u stavebních pozemkĤ a vybraných staveb a jednotek závisí jeho výše na poþtu obyvatel obce. Navíc koeÞcient mĤže nabývat rĤzných hodnot v rĤzných þástech obce.

58



U nČkterých nemovitých vČcí tak obec na svých katastrálních územích výši danČ neupravuje, u jiných ji upravuje pomocí jednoho koeÞcientu, u dalších pak pomocí dvou koeÞcientĤ. PĜitom nejsou zĜejmé výhody takto komplikovaného systému koeÞcientĤ. Naopak jeho nevýhodou je nepĜehlednost a poplatníkĤm vČtšinou skrytá výše efektivního zdanČní metru þtvereþního jejich nemovité vČci. NapĜíklad výše efektivního zdanČní 1 metru þtvereþního dvoupodlažního rodinného domu v Mladé Boleslavi je 19,25 korun, což je dáno sazbou danČ 2 koruny za metr þtvereþní, která se navyšuje o 75 haléĜĤ za další zdanitelné nadzemní podlaží, hodnotou velikostního koeÞcientu 3,5 a hodnotou místního koeÞcientu 2. Tento složitý systém koeÞcientĤ by bylo vhodné nahradit jedním ßexibilním místním koeÞcientem, který by obec mohla stanovit odlišnČ pro rĤzné své þásti a jehož základní hodnota by se mohla odvíjet od poþtu obyvatel obce. Zavedení takového koeÞcientu by znaþnČ zpĜehlednilo výpoþet danČ a umožnilo by výraznČ více diferencovat výši danČ dle lokality, a tím posunout nastavení zdanČní ke zdanČní pozemkové renty, jak jej doporuþuje Mirrlees a kol. [2011]. Výpoþet danČ by se tak stal transparentnČjším, jednodušším, výše danČ by byla lépe porovnatelná nejen napĜíþ rĤznými þástmi obce, ale také mezi rĤznými obcemi navzájem. Z pohledu stability výnosu danČ je nevhodné, že výše danČ nereaguje na inßaci. To je zpĤsobeno tím, že pro vČtšinu nemovitých vČcí je základ danČ dán výmČrou a sazby pevnČ stanovenou þástkou v korunách za metr þtvereþní. Výše danČ, na rozdíl napĜíklad od pĜíjmových daní nebo danČ z pĜidané hodnoty, pak nemĤže u drtivé vČtšiny nemovitých vČcí reagovat na vývoj mezd nebo cen. Reálný výnos na jednu nemovitou vČc pak v þase mezi novelami zákona klesá, což mimo jiné omezuje schopnost danČ Þ nancovat místní služby, jak to doporuþuje napĜíklad Bird [1993]. Obce se mohou pokusit bránit tomuto poklesu reálného výnosu danČ z jedné nemovité vČci pomocí zvyšování místního koeÞcientu, avšak ten nelze zvyšovat tak jemnČ, jak se mČní inßace, a nelze jej zvyšovat neustále. Pro stabilitu reálného výnosu danČ z jedné nemovité vČci by tak bylo vhodné navázat výši sazeb na nČkterý z ukazatelĤ inßace, nebo na jiný makroekonomický ukazatel. Z pohledu obcí by pak reálná výše danČ na jednu nemovitou vČc mezi novelami zákona neklesala a z pohledu obþanĤ by zde existovala vČtší jistota ohlednČ výše danČ z jejich nemovitých vČcí v budoucnosti. KromČ toho by rĤst sazeb u pozemkĤ bylo možné nastavit mírnČ nad úroveĖ inßace, rĤst sazeb u staveb a jednotek pak mírnČ pod úroveĖ inßace, což by umožnilo pozvolný pĜesun tČžištČ danČ z nemovitých vČcí z danČ ze staveb a jednotek na daĖ z pozemkĤ, jak doporuþuje Mirrlees a kol. [2011]. Do skupiny dílþích zmČn patĜí také pĜípadné zmČny v klasiÞ kaci druhĤ nemovitých vČcí a jejich sazeb. Tyto zmČny by zvýšily výnos danČ buć skrze pĜímé zvýšení daĖové povinnosti, nebo omezením daĖové optimalizace pomocí reportování druhu nemovité vČci v rozporu s jejím skuteþným úþelem užití. Výše popsané parciální zmČny zákona však považujeme za dĤležitČjší, a proto se dopadĤm zmČn vybraných sazeb a klasiÞ kace druhĤ nemovitých vČcí v tomto textu nevČnujeme.

5.3 Koncepční změny zákona o dani z nemovitých věcí Koncepþní zmČna danČ z nemovitých vČcí, na rozdíl od výše prezentovaných parciálních zmČn, zásadnČ mČní nastavení zdanČní nemovitých vČcí. Cílem zmČny je pĜitom zavést takové zdanČní nemovitých vČcí v ýR, které bude v souladu s ekonomickou teorií. Nad



59

rámec takové koncepþní zmČny nastavení zdanČní je zvýšení danČ z nemovitých vČcí, které mĤže kompenzovat napĜíklad snížení pĜímých daní, jak jej doporuþuje Rada Evropské komise. Nastavení danČ z nemovitých vČcí nabývá v zahraniþí nejrĤznČjších podob. Ekonomická teorie, jak uvádí napĜíklad Mirrlees a kol. [2011], navrhuje výraznČ odlišné nastavení danČ od toho þeského. Dle teorie by hlavní þást výnosu danČ z nemovitých vČcí mČla tvoĜit daĖ z pozemkĤ. V ýeské republice je však podíl danČ z pozemkĤ na dani z nemovitých vČcí pouze 15 %, v Praze pak 5 %. Základem danČ z pozemkĤ by dle teorie mČla být hodnota pozemku, zejména jeho polohová renta. Takový základ danČ je vhodnČjší než v ýeské republice u velké þásti pozemkĤ uplatĖovaná výmČra pozemku korigovaná systémem koeÞcientĤ, jelikož zdanČní hodnoty pozemkĤ umožĖuje pĜesnČji diferencovat výši zdanČní uvnitĜ jedné obce dle „kvality“ vybrané lokality. Dále by míra zdanČní staveb a jednotek dle teorie mČla být nižší u nemovitých vČcí využívaných k podnikatelským úþelĤm než u tČch využívaných k soukromým úþelĤm, jelikož stavby a jednotky urþené k podnikání jsou z ekonomického pohledu výrobním vstupem a vyšší zdanČní jednoho vstupu mĤže vést k neefektivní kombinaci výrobních vstupĤ. Teorií doporuþované nastavení danČ je tedy velmi odlišné od souþasného þeského nastavení danČ. PĜizpĤsobení þeského nastavení by vyžadovalo koncepþní zmČnu zákona, která by vyžadovala zejména vytvoĜení cenových map pozemkĤ v ýR. ZmČna nastavení by mohla výraznČ zmČnit nejen daĖové výnosy jednotlivých obcí, ale i daĖovou povinnost jednotlivých poplatníkĤ, proto by mohlo být vhodné vytvoĜit pĜechodné období, po které by se výše danČ jednotlivých poplatníkĤ pĜizpĤsobovala novému nastavení výpoþtu danČ. Pro Prahu a její mČstské þásti by pĜechod na nové nastavení danČ mohl být výhodný. Cena pozemkĤ je v Praze výraznČ vyšší než ve zbytku ýR, proto by výnos Prahy mohl být vyšší. Variabilita cen pozemkĤ je v Praze výraznČ vyšší než v ostatních obcích ýR, což by Praze umožnilo efektivnČ diferencovat výši danČ dle kvality lokality. Praha má také zkušenosti s cenovými mapami pozemkĤ, které by dle ekonomické teorie mČly být podkladem pro výpoþet základu danČ z pozemkĤ, a proto by na ni pĜechod na nový zpĤsob výpoþtu danČ z pozemkĤ nekladl zásadní dodateþné nároky. Hodnocení výhodnosti pĜechodu na nové nastavení danČ pro Prahu jako mČsto a jeho dopady na obyvatele jako poplatníky pĜekraþuje rámec této analýzy. Podobnou analýzu pro vybrané obce v ýR publikovali napĜíklad Dušek a Šatava [2013]. Dopady pro Prahu a poplatníky v Praze jsou však vzhledem ke speciÞ kĤm Prahy pravdČpodobnČ odlišné.

6

ZávČr

V tomto þlánku jsme analyzovali daĖ z nemovitých vČcí v Praze s cílem kvantiÞ kovat dopady souþasného stavu legislativy danČ z nemovitých vČcí a dopady zmČn v nastavení danČ, které obcím souþasná legislativa umožĖuje, na výnos obcí, jejich þástí a na daĖovou zátČž poplatníkĤ. Tím poskytujeme podklady pro diskusi o nastavení a výši danČ v ýeské republice. Jedná se pĜitom o první vČdeckou práci, která k tomu úþelu využívá anonymizovaných individuálních daĖových pĜiznání. Nad rámec tohoto jsme identiÞ kovali dílþí a koncepþní zmČny zákona v oblasti nastavení danČ z nemovitých vČcí v ýR, které by výraznČ pĜispČly ke zvýšení jeho ßexibility, transparentnosti a jeho souladu s ekonomickou teorií. Ve studii jsme se v rámci ýR zamČĜili na hlavní mČsto Prahu, jelikož i) obsahuje nejrozmanitČjší skupinu nemovitých vČcí a poplatníkĤ, ii) je natolik rozlehlá, že

60



je nejvhodnČjší k demonstrování rĤzných forem zmČn danČ a iii) má velké možnosti pro zmČny výše danČ. Souþasné nastavení danČ z nemovitých vČcí z pohledu obcí pĜináší relativnČ nízký výnos danČ z nemovitých vČcí, jak ukazují data za Prahu a pČt dalších nejvČtších obcí v ýR. Na to poukazují i doporuþení Rady Evropské komise. Sazba danČ není navázána na rĤst cen, což zpĤsobuje stagnaci celkového reálného výnosu danČ a pokles reálného výnosu danČ z jedné nemovité vČci v období mezi zmČnami legislativy nebo zmČnami koeÞcientĤ danČ. Z pohledu mČstských þástí, které jsou v Praze pĜíjemcem výnosu danČ, identiÞ kujeme pravdČpodobnČ náhodné výkyvy výnosu danČ a omezenou možnost diferencovat výši daĖového zatížení dle mČstských þástí. Naše výsledky na úrovni poplatníkĤ ukazují, že v Praze odvádČjí právnické a fyzické osoby témČĜ stejný díl výnosĤ danČ z nemovitých vČcí. PrĤmČrná výše danČ je 856 korun roþnČ u poplatníkĤ, kteĜí pĜiznávají výluþnČ byty a jejich pĜíslušenství, 3015 korun roþnČ u poplatníkĤ, kteĜí pĜiznávají výluþnČ rodinné domy a jejich pĜíslušenství, a více než 18 tisíc korun u poplatníkĤ, kteĜí pĜiznávají výluþnČ nemovité vČci urþené k podnikání. Každá z tČchto skupin poplatníkĤ odvádí pĜibližnČ jednu þtvrtinu celkového výnosu danČ. V þlánku jsme dále simulovali dopady variantních zmČn výše danČ v Praze, které umožĖuje souþasná legislativa, a to na obec jako celek i na jednotlivé skupiny poplatníkĤ. Zaprvé jsme simulovali plošné zvýšení danČ na celém území Prahy pomocí zavedení místního koeÞcientu. Ukázali jsme potenciální navýšení výnosu danČ, stejnČ jako velikost nárĤstu daĖové povinnosti rĤzných skupin poplatníkĤ pro možné hodnoty místního koeÞcientu. Navíc jsme ilustrovali velikost rozdílĤ mezi potenciálním a skuteþným nárĤstem výnosu danČ na základČ historických pĜíkladĤ. Zadruhé jsme simulovali místnČ diferencované zvýšení daĖové povinnosti pomocí zmČn místního a „velikostního“ koeÞcientu. Zde jsme taktéž ukázali dopady na obec a její poplatníky. Z nich je zĜetelné, jak tento zpĤsob navýšení daĖové povinnosti mĤže alespoĖ v omezené míĜe pomoci respektovat ekonomickou teorii, která doporuþuje zdanČní podle hodnoty pozemku a pozemkové renty. V neposlední ĜadČ identiÞ kujeme tĜi skupiny zmČn legislativy, které pomohou sladit þeské nastavení danČ s ekonomickou teorií, zjednodušit daĖ z nemovitých vČcí, nebo otevírají možnosti pro citlivČjší nastavení danČ v souladu s kvalitou lokality, v níž se daná nemovitá vČc nachází. Navrhujeme zmČny v pĜerozdČlování výnosu danČ, parciální a koncepþní zmČny nastavení danČ. U zmČn v pĜerozdČlování výnosu danČ se zamČĜujeme na možnost sdílení výnosĤ jednotlivými mČstskými þástmi, jež je ve zkoumané Praze velmi aktuální. U parciálních zmČn se vČnujeme zejména zjednodušení systému obcemi nastavovaných koeÞcientĤ, nebo navázání výše sazeb na vývoj míry inßace nebo jiných makroekonomických ukazatelĤ. Tyto zmČny mají za cíl nastavení danČ zjednodušit, zvýšit její transparentnost a soulad s ekonomickou teorií, nicménČ zachovávají základní obrysy souþasného nastavení danČ. V þásti vČnované koncepþní zmČnČ se pak vČnujeme zásadní zmČnČ nastavení danČ, která výraznČ zvýší dĤraz na daĖ z pozemkĤ a zároveĖ výši danČ z pozemkĤ naváže na hodnotu pozemku a výši pozemkové renty. Náš výzkum otevírá Ĝadu otázek v oblasti danČ z nemovitých vČcí v ýR, a proto by na nČj mČl navázat další výzkum. Ten by se mČl zamČĜit napĜíklad na odhad elasticity výnosu danČ vzhledem k výši daĖové sazby a koeÞcientĤ, které výši danČ upravují. Takový výzkum by kvantiÞ koval citlivost poplatníkĤ danČ z nemovitých vČcí na zvýšení sazeb a daĖových koeÞcientĤ, což je zásadní pro optimální nastavení výše danČ státem i jednotlivými obcemi.



61

7

Literatura

BAHL, R., 1999. Implementation rules for fiscal decentralization. International Studies Program Working Paper [online]. [cit. 27. 10. 2014]. Dostupné z: https://mef.gob.pe/contenidos/pol_ econ/documentos/Rules_Fiscal_Decentralization.pdf. BIRD, R. M., 1993. Threading the fiscal labyrinth: some issues in fiscal decentralization. National tax journal. Issue 2, s. 207–227. ISSN 0028-0283. CABRAL, M.; HOXBY, C., 2012. The Hated Property Tax: Salience, Tax Rates, and Tax Revolts [Working Paper 18514, online]. [cit. 24. 6. 2015]. National Bureau of Economic Research. Dostupné z: http://www.nber.org/papers/w18514. DUŠEK, L.; ŠATAVA, J., 2013. Podklady pro RIA k návrhu zákona o dani z nemovitostí [Studie pro potřeby Ministerstva financí ČR]. Praha. CERGE-EI, IDEA CERGE-EI – Projekt Národohospodářského ústavu AV ČR, v.v.i. FELDSTEIN, M., 1977. The surprising incidence of a tax on pure rent: A new answer to an old question. The Journal of Political Economy. Issue 2, s. 349–360. ISSN 0022-3808. JOUMARD, I., 2001. Tax Systems in European Union Countries [online]. SSRN Scholarly Paper ID 276868. Rochester, NY: Social Science Research Network [cit. 24. 6. 2015]. Dostupné z: http://papers.ssrn.com/abstract=276868. MIRRLEES, J. A., 2010. Dimensions of Tax Design: The Mirrlees Review. Oxford University Press, USA. ISBN 978-0-19-955375-4. MIRRLEES, J., ADAM, S.; BESLEY, T.; BLUNDELL, R.; BOND, S.; CHOTE, R.; GAMMIE, M.; JOHNSON, P.; MYLES G.; POTERBA, J., 2011. Tax by Design. Oxford University Press, USA. ISBN 978-0-19-955374-7. SEDMIHRADSKÁ, L., 2010. Daň z nemovitostí a finanční stabilita obcí v případě recese. In: KUBÁTOVÁ, K.: Úloha veřejných financí v řešení problémů a dopadů současné krize. Praha: Wolters Kluwer, s. 80–87. ISBN 978-80-7357-609-7. SEDMIHRADSKÁ, L., 2013. Property Tax Autonomy of Municipalities in the Czech Republic and Slovakia. Acta Oeconomica Pragensia, č. 1, s. 68–80. ISSN 0572-3043. SMIKOVÁ, M.; SEDMIHRADSKÁ, L., 2011. Daň z nemovitostí na Slovensku. Obec & finance, č. 3, s. 34–35. ISSN 1211-4189 WANG, Y., POTOGLOU, D.; ORFORD, S.; GONG, Y., 2015. Bus stop, property price and land value tax: A multilevel hedonic analysis with quantile calibration [online]. Land Use Policy. Issue 1, s. 381–391. ISSN 0264-8377. [cit 24. 6. 2015]. Dostupné z: doi:10.1016/j. landusepol.2014.07.017. WILSON, J., 2003. The property tax: Competing views and a hybrid theory. In: Public Finance and Public Policy in the New Century. Cambridge: MIT Press, s. 217–235. ISBN 9780262033046.

62



DA Z NEMOVITÝCH V CÍ V PRAZE: KVANTIFIKACE SOU ASNÉ SITUACE A MOŽNÝCH ZM N POMOCÍ DAT Z DA OVÝCH P IZNÁNÍ

Recommend Documents