Cultuurpolitiek: het mogen en moeten De juridische en politiek-ideele aspecten van de bemoeienis van de Nederlandse rijksoverheid met de cultuur F.J.I?M. Hoefnagel m.m.v. H.G.M. Hendrikx (par: 3.4)
SDU uitgeverij, 's-Gravenhage 1992
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
v73 1992
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Hoefnagel, F.J.P.M. Cultuurpolitiek: het mogen en moeten; de juridische en politiek-ideele aspecten van de bemoeienis van de Nederlandse rijksoverheid met de cultuur 1 F.J.P.M. Hoefnagel, m.m.v. H.G.M. Hendrikx - 's-Gravenhage SDU uitgeverij. - (Voorstudiesen achtergronden 1WetenschappelijkeRaad voor het Regeringsbeleid, ISSN 0169-6688 ; V73) ISBN 90-399-0156-2 NUGI 644 Trefw.: cultuurpolitiek ;Nederland.
Dankbetuiging Bij de opstelling van de voorstudie hebben wij veel steun ondervonden van een interne klankbordgroep die als volgt was samengesteld: H.R. van Gunsteren, raadslid en voorzitter van de klankbordgroep, A.M.J. Kreukels, raadslid, mevrouw M.H.J. van Wieringen-Wagenaar, lid van de WRR-commissie Sociaal en Cultureel Beleid, alsmede de stafleden H.B. Entzinger en P. den Hoed. De heren J.Th.J. van den Berg, A. Oostlander en H.J.L. Vonhoff zijn wij zeer erkentelijk voor hun commentaar op onderdelen van hoofdstuk 3. Bij de redactie van de eindversie hebben wij in het bijzonder veel profijt mogen trekken van de vele, constructieve suggesties en kanttekeningen van W. Konijnenbelt, lid van genoemde WRR-commissie, en van A.M.J. Kreukels. De tekst blijft uiteraard geheel voor verantwoordelijkheid van de auteurs, zoals deze in het Ten geleide wordt aangegeven. F.J.P.M. Hoefnagel
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
H.G.M. Hendrikx
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
lnhoudsopgave
Ten geleide
lnleiding Doel e n karakter van de studie H e t onderwerp van d e studie: een omschrijving van d e reikwijdte en van d e kernbegrippen Het begrip 'overheid' Het begrip 'cultuur' De keuze van de culturele sectoren De nadruk op de politieke beleidsaspecten D e bredere context van de studie De maatschappelijke context De overheidsinterne context D e opzet van de studie
Rechtsbeginselenals hoekstenen en leidraden van cultuurpolitiek lnleiding Het onderwerp van dit hoofdstuk De motivering van dit hoofdstuk De opzet van dit hoofdstuk Vrijheid Gelijkheid Pluriformiteit Ontplooiing Kwaliteit De door de politieke overheid te bepalen immateriele kwaliteit van de samenleving Conclusies
CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN EN MOETEN
Politiek-ideele d o c t r i n e s e n beginselen Algemene inleiding H e t liberalisme De periode tot 19 17 1917 tot 1980 1980 t o t heden Conclusies D e confessionele, christen-democratkche stroming De periode t o t 19 17 1917 tot 1940 1945 tot 1980 1980 tot heden: het Christen-DernocratischAppd Conclusies Sociaal-democratixhe cultuurpolitiek lnleiding De periode t o t 19 17 1918 tot 1939 1946 t o t 1965 1965 t o t 1980 1980 t o t heden Conclusies D e politieke partij Democraten '66 als politiek-ideele stroming lnleiding Het beleidsprograrnrna De verkiezingsprogrammaf van 1986 en 1989 Conclusies Algemene conclusies Conclusies e n s l o t b e s c h o u w i n g e n lnleiding H e t cultuurpolitieke streetbeeld van de overheid en de culturele stellingnames die erin besloten liggen De overheid tussen cultuurrelativismeen -absolutisme De overheid tussen culturele neutraliteit en partijdigheid De culturele identiteit van de overheid die in dit streefbeeld besloten ligt H e t n u t van de bevindingen voor toekomstige cultuurpolitiek Algerneen De conceptualisering De legitimering De orientatie op hoofdlijnen Enige instmmentele aspecten Aspecten van harmonisatie Epiloog
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Ten geleide Deze voorstudie is een voorzet voor een advies over cultuurpolitiek in internationaal perspectief. In juli 1991 heeft de raad definitief besloten een dergelijk advies voor te bereiden. In de onderhavige voorstudie wordt de basis van cultuurpolitiek bepaald aan de hand van leidende rechtsbeginselen en de centrale opvattingen terzake in de belangrijkste politieke stromingen in ons land. Juist een dergelijke basisanalyse is van doorslaggevend belang voor een plaatsbepaling van cultuurpolitiek in Nederland in internationaal perspectief. De studie biedt een duidelijk signalement van het bijzondere karakter van ons land in cultuurpolitiek opzicht, maar ook van het gemeenschappelijkemet andere landen en culturen en van het deelgenoot zijn in een internationale cultuur. De studie werd uitgevoerd door een stafmedewerker van de WRR: mr.dr. F.J.P.M. Hoefnagel. Voor een onderdeel (par. 3.4) leverde mevrouw drs. H.G.M. Hedrikx een bijdrage. De standpunten en interpretaties zijn voor rekening van de auteur($. Dat neemt niet weg dat de discussie die mede door deze studie wordt uitgelokt, belangrijke aanknopingspunten zal leveren voor het rapport dat de WRR op dit ogenblik voorbereidt over cultuurpolitiek in internationaal perspectief. Prof.dr. F.W. Rutten Voorzitter WRR
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
Prof.dr. A.M.J. Kreukels Voorzitter WRR-project Cultuurpolitiek
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Samenvatting Deze studie betreft een onderzoek naar de grondslagen van de cultuurpolitiek van de overheid. Onder 'overheid' wordt de politiek aanspreekbare, Nederlandse rijksoverheid verstaan. Het woord 'grondslagen' betekent dat het vooral om het 'wat', het 'waarom' en 'waartoe' van deze cultuurpolitiek gaat. Anders gezegd: wat moet onder cultuur(po1itiek)worden begrepen, waarom maglmoet de overheid met de cultuur beleidsmatige bemoeienis hebben en wat zijn bij deze bemoeienis de richtinggevende streefbeelden? De meer instrumentele vragen van uitwerking komen slechts in tweede instantie aan bod. Bij de beantwoording van de eerste vraag - de definiering van cultuur(po1itiek) - wordt allereerst uitgegaan van de brede, sociaal-wetenschappelijke definitie van cultuur: cultuur als leefstijl, als interpretatiemodel van de werkelijkheid en als samenhangend complex van waarden en normen. Vervolgens wordt dit cultuurbegrip verengd en toegespitst op enkele sectoren, waarin sprake is van expliciete en doelgerichte ontwikkeling, behoud, spreiding van en participatie aan cultuur; essentieel voor deze sectoren is bovendien d a t 'cultuur' hier wordt opgevat als een op zich te waarderen goed. Het gaat dan om de sectoren van het ondenvijs, de (fundamentele) wetenschap, de media (waaronder de publieke omroep en het openbare bibliotheekwerk),het sociaal-cultureel werk, de kunsten en de sector van het cultuurbehoud (waaronder musea, monumenten en archieven). Deze definitie ligt tussen de genoemde meest brede omschrijvingen de maatschappelijk ook gangbare, meest 'enge' definitie in, waarbij cultuur grotendeels gelijkgesteld wordt met kunst. Voor deze 'derde' omschrijving,als tussenweg, is gekozen, daar de - in een democratische rechtsstaat als de onze -van nature precaire relatie tussen overheid en cultuur zich in deze cluster van sectoren het duidelijkst manifesteert. Zoals deze sectoren zelf zich kenmerken door een expliciet op de cultuur gerichte taakstelling - men spreekt hier ook we1 van 'cultuur tot de tweede macht' -, zo voert ook de overheid hier het meest uitdrukkelijk een stelselmatige cultuurpolitiek. Waarom is de in deze studie beoogde herbezinning op de grondslagen zinvol? In het algemeen kan men stellen, dat een periodieke reflectie op datgene 'waar het allemaal om begonnen is', anders gezegd op de 'ratio7 van overheidsbemoeienis, op zichzelf een nuttige exercitie is, gezien het steeds aanwezige risico dat in de loop van het beleidsproces deze ratio uit het zicht verdwijnt. Ovenvegingen die eigenlijk secundair zouden moeten zijn, zoals vragen van organisatorische vormgeving en van financiele uitwerking, worden dan feitelijk te gemakkelijk overheersend. Ook is er het risico dat concrete belangen van bepaalde organisaties en personen het oorspronkelijke motief voor deze overheidsbemoeienisgaan ovenvoekeren. Dergelijke belangen, die door overheidsbemoeienis bij wijze van niet beoogd neveneffect in het leven zijn geroepen, worden dan te gemakkelijk bepalend. Een tweede reden voor deze herbezinning op de grondslagen betreft de recente verschuivingen in de rol van de rijksoverheid, die het gevolg zijn van algemene, zowel politiek-bestuurlijke als financieel-economische, ontwikkelingen. Internationalisering van overheidsbemoeienis,decentralisatie, privatisering en een grotere bestuurlijke (en financiele) verantwoordelijkheid van instellingen, bedrijven en burgers zijn in dit verband bekende sleutelwoorden.Deze ontwikkelingen vragen ook om een meer inhoudelijke herbezinning op de oorspronkelijke grondslagen van de overheidsbemoeienis in de afzonderlijke, in dit geval culturele, sectoren; kernverantwoordelijkheden en dito taken van de overheid kunnen zo weer scherper worden gedefinieerd.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
Voor deze zoektocht naar de grondslagen zijn twee bronnen bij uitstek relevant: rechtsbeginselen zoals die in internationale verdragen, in de Grondwet, in principe-uitspraken van de 'gewone' wetgever en van de rechter tot uiting komen aan de ene kant, en de basisideeen zoals die zich in de belangrijkste politieke stromingen in ons land hebben ontwikkeld, aan de andere kant. Tot deze twee bronnen beperkt zich het onderzoek. Zij kunnen immers een goed antwoord geven op vragen die centraal dienen te staan in deze cultuurpolitieke herbezinning: welke culturele waarden vallen binnen de verantwoordelijkheid van de overheid, als politiek-democratische rechtsinstelling, en welk zinvol handelingsperspectief is uit deze waarden voor deze overheid af te leiden? Ook hier geldt 'first things first'. Pas wanneer over deze normatieve, deels juridische, deels politieke steunpunten voor overheidshandelen voldoende helderheid is verkregen, kunnen meer feitelijke, afgeleide vragen van cultuurpolitiek, zoals de doelmatigheid van middelen en de doeltreffende aansluiting op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen, aan de orde komen. Het beantwoorden van deze afgeleide vragen valt buiten het bestek van deze studie. Het juridische onderzoek levert het volgende op. In de eerdergenoemde documenten is een vijftal rechtsbeginselen terug te vinden welke de overheidsbemoeienis met de cultuur legitimeren en richting geven: vrijheid, gelijkheid, pluriformiteit, ontplooiing en kwaliteit. Tezamen genomen roepen zij het cultuurpolitieke handelingsperspectief op van een maatschappij waarin alle burgers tot een eigen culturele zelfnormering en participatie in staat zijn en waarin hen ook feitelijk een pluriform en kwalitatief hoogwaardig geheel van keuzemogelijkheden wordt geboden. Voorop staan de algemeen geldende beginselen van vrijheid en gelijkheid, zoals zij in de verschillende grondrechten zijn venvoord. Op onderdelen leggen zij de overheid zelfs directe ge- en verboden op; voorbeelden zijn: het verbod op preventieve inhoudelijke censuur, het verbod op bepaalde vormen van discriminatie en de plicht tot zorg voor algemeen toegankelijke vormen van primair ondenvijs. Juist op het culturele terrein geven de beginselen van pluriformiteit en ontplooiing een zekere verfijning van het vrijheids- en gelijkheidsbeginsel. De pluriformiteitsgedachte houdt in dat de feitelijke, in de maatschappij aanwezige culturele verscheidenheid voldoende is terug te vinden in het patroon van voorzieningen dat mede van overheidswege wordt mogelijk gemaakt. Het verzuilingsconcept is van de pluriformiteitsgedachte een variant. Aldus maakt de vereiste van pluriformiteit beter zichtbaar in hoeverre de beginselen van vrijheid en gelijkheid zijn gerealiseerd en geeft de vereiste van pluriformiteit de mogelijkheid van een 'lakmoesproef. De ontplooiing betreft de educatieve toerusting van burgers, het opvoeden tot reele keuzevrijheid. Op zich vertonen deze vier beginselen een duidelijke inhoudelijke venvantschap; men kan spreken van een gezamenlijke cluster van beginselen. Dit gegeven verhindert evenwel niet dat op het vlak van de uitwerking deze beginselen in onderling verband spanningen en tegenstrijdigheden oproepen, welke aanleiding geven tot politieke beleidsdilemma's. Het beste voorbeeld vormt de spanning tussen het van overheidswege vrij laten en vrij maken van de burger. De overheidszorg voor de aanwezigheid van een zeker kwalitatief niveau van activiteiten en voorzieningen is ten opzichte van deze cluster een evident 'buitenbeentje', daar dit beginsel van kwaliteit juist selectief werkt en meer een inbreuk vormt op dan een afgeleide is van de vrijheids- en gelijkheidsgedachte. Deze zorg van de politieke overheid voor de aanwezigheid van kwaliteit houdt natuurlijk niet zonder meer in dat deze overheid ook zelf de kwaliteit beoordeelt, zeker niet waar het de professionele kwaliteit van concrete culturele activiteiten en produkten betreft.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
De kracht van de rechtsbeginselen is vooral hierin gelegen dat zij piketpaaltjes uitzetten, een kader geven voor het cultuurpolitieke debat maar dit niet dicteren. Zij geven aan welke onderwerpen, dilemma's en afwegingsproblemen politiek relevant moeten zijn en zij brengen een zekere rangorde aan in het geheel van meer en minder plausibele oplossingsrichtingen. Het eerste deel van de studie laat zien hoe dit functioneren van rechtsbeginselen gestalte krijgt. Het tweede deel van de studie, gewijd aan de cultuurpolitieke basisideeen in de voor ons land belangrijkste politieke stromingen leidt tot de volgende conclusies. 'Ibt 1917 domineerde in de cultuurpolitiek het liberale model; de belangrijkste elementen van dit model waren de culturele vrijheid als klassiek grondrecht, het sociale grondrecht op onderwijs en het overheidsbeheer van een beperkt publiek cultureel domein, ingericht naar professionele kwaliteitsnormen. In de navolgende periode tot ongeveer 1970 is vanuit een vooral christen-democratische visie dit model uitgebouwd. Op enkele essentiele punten, zoals de overheidssubsidiering van particuliere uitvoering van uit oogpunt van publiek belang wenselijke activiteiten en de accentuering van de vooral levensbeschouwelijke dimensie van pluriformiteit en kwaliteit, is aldus een duurzame stempel gedrukt op de Nederlandse cultuurpolitiek. Dit model bood weer ruimte voor typisch sociaal-democratische prioriteiten die vooral in de naoorlogse periode de Nederlandse cultuurpolitiek mede bepaalden; het gaat dan in het bijzonder om de zorg voor de ook daadwerkelijk algemene toegankelijkheid van culturele voorzieningen. Het proces van convergentie, waarbij de stromingen oog krijgen voor elkaars beginselen en waarbij een zekere wederzijdse uitruil plaatsvindt, is in de gehele naoorlogse periode waarneembaar en heeft zich vanaf 1980 versterkt. Zo vormt de nieuwe politieke stroming van D766een exponent van een zekere slechting van klassieke scheidslijnen, met name die tussen de liberale en de sociaal-democratische stroming. Zeker voor het tijdvak vanaf 1980 kan gezegd worden, dat het globale cultuurpolitieke streefbeeld dat de rechtsbeginselen oproepen, het gemeenschappelijke stramien biedt voor de politieke differentiatie. Blijvende essentiele verschillen tussen de politieke stromingen betreffen het inspirerend mens- en maatschappijbeeld, de gewenste hierarchie tussen en de gewenste invulling van beginselen als vrijheid, gelijkheid en kwaliteit, alsmede de voorkeur voor bepaalde instrumenten ter effectuering van deze beginselen. Het grote verschil in taal geeft de eigen sociaal-culturele context van de politieke stromingen weer. De relatie tussen de bevindingen van de juridische en van de politieke zoektocht kan het best worden aangeduid in termen van verschillen in niveaus: een fundamentele, basale consensus over de identiteit en rol van de overheid op het culturele terrein gaat vooraf aan en biedt het kader voor de verschillen in politieke opvattingen. Pour discuter il faut &re d'accord. Wat levert ons deze herbezinning op voor toekomstige cultuurpolitiek? Zij kan allereerst leiden tot een herijking van in het cultuurpolitieke debat te gemakkelijk aangenomen vanzelfsprekendheden. Door een bepaalde tijdgeest of door maatschappelijk deelbelangen begunstigde cliches kunnen worden ontkracht. Te noemen zijn de gedachte dat de overheid hier een zuiver neutrale, conditionerende rol heeft, het idee dat zij een alomvattende, exclusieve zorgverantwoordelijkheid heeft voor de cultuur of de stelling dat het er vooral om gaat dat de overheid doelmatig en doeltreffend inspeelt op manifeste publieksvoorkeuren en dito behoeften. Betoogd wordt dat de overheidsrol tot op zekere hoogte een duidelijk partijdig standpunt over de cultuur impliceert, in het bijzonder waar het gaat om het aangeven van enkele minimale, maar wezenlijke vereisten voor een goede culturele ontwikkeling en om de afwijzing van vormen en typen van cultuur die CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
hieraan niet voldoen. De vrijheid respecterende overheidshouding en de niet discriminerende overheidsneutraliteit liggen vooral aan de kant van het gewenste culturele optimum, zoals dit optimum door burgers wordt geformuleerd. Zeker buiten het ondenvijs betreft de overheidsverantwoordelijkheid niet zozeer manifeste publieksvoorkeuren, eerder het tegendeel: datgene wat, gegeven genoemde rechtsbeginselen, van waarde is maar gezien de afwezigheid van een krachtige vraag in maatschappelijke of economischezin kwetsbaar is. Ook de veel voorkomende gedachte dat cultuurpolitiek van de overheid v66r alles op de maecenas-functie voor de kunst betrekking dient te hebben, komt, gegeven onze bevindingen, op wat losse schroeven te staan. Het onderwijs komt eerder in aanmerking om op deze centrale status aanspraak te maken. Met het bovenstaande is tevens een tweede nuttige gebruiksmogelijkheid van onze bevindingen aangegeven. De gevonden rechtsbeginselen, alsook hun differentiatie en uitwerking in de verschillende politieke stromingen, geven een houvast voor de bij cultuurpolitiek steeds cruciale vraag van legitimatie van overheidsbeleid: welke culturele problemen dienen de overheid een zorg te wezen? lkvens geven zij aan wat dan onder die zorg moet worden verstaan. Het feit dat de overheid erop aangesproken kan worden dat de door de rechtsbeginselen aangeduide culturele waarden in de maatschappij worden gerealiseerd, vergt van de overheid we1 dat zij zich bekommert om de aanwezigheid van de hiervoor nodige voorzieningen.Het betekent niet zonder meer dat zij deze voorzieningen zelf moet bekostigen of deze in eigen beheer dient te nemen. Ten derde geeft het resultaat van onze speurtocht de mogelijkheid van een wat andere cultuurpolitieke orientatie dan de gangbare benadering. Naarmate duidelijker is voor welke culturele waarden de overheid staat, hoeft zij minder volgzaam te zijn ten opzichte van de concrete claims op overheidssteun van maatschappelijke instellingen en van burgers, en kan zij deze claims ook op inhoudelijke, niet-financiele overwegingen zelf wegen. De overheid kan aldus wat meer zelfstandig en afstandelijk een rangorde in eigen taken opstellen ten aanzien van de verschillende culturele functies, typen van handelen, die met deze waarden verbonden zijn. Sommige culturele functies zijn gegeven genoemde waarden zo essentieel, of zijn in maatschappelijke of economische zin zo kwetsbaar dat zij in aanmerking komen voor directe overheidsfacilitering, met name -bekostiging. Te denken valt aan vormen van basiseducatie, binnen en buiten de school, aan cultuurbehoud of aan kwetsbare artistieke of wetenschappelijke vernieuwing. In andere gevallen,kan de overheid zich beperken tot een meer marktconform, - marktaanvullend of marktordenend beleid of kan zij desgewenst in vrijheid een voorzieningenbeleid voeren, waarbij ook niet specifiek culturele ovenvegingen, zoals die van economische aard, een doorslaggevende rol kunnen spelen. Een dergelijke benadering, die meer kijkt naar de functies die instellingen vervullen dan naar hun organisatorische vormgeving, heeft vooral het grote voordeel van meer flexibiliteit. Mengvormen van publieke en private financiering worden beter mogelijk. A1 te rigide scheidslijnen tussen de publieke en private sector, maar ook tussen het beleid van verschillende overheden kunnen worden doorbroken. Het samenspel tussen cultureel beleid en andere vormen van politiek beleid kan gelijkwaardiger worden. Bovendien kan een dergelijke hierarchie in overheidsaandacht voor de verschillende culturele functies ook de instrumentele vragen wat beter helpen beantwoorden. Zo zal naarmate een culturele functie uit oogpunt van overheidszorg wezenlijker is te achten, directe cultuurzorg, ofwel marktvervangende overheidsfacilitering en -bekostiging, meer op haar plaats zijn dan indirecte, marktconforme cultuurzorg. De sterkste kracht van de hier geboden cultuurpolitieke ingang blijft echter liggen in de aan deze instrumentering voorafgaande vragen van legitimatie, WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETRECERINGSBELEID
orientatie en perspectiefstelling van overheidshandelen, welke vragen de ;krschillende sectoren gemeen hebben. Het bovenstaande houdt dan ook bepaald niet in dat in a1 deze sectoren dezelfde (wettelijke) instrumenten moeten worden ingezet, of dat hier overal dezelfde beleidsuitkomsten moeten gelden, zoals de wettelijke garandering van direct opeisbare rechten op overheidssteun. Het gemeenschappelijk cultuurpolitiek perspectief vergemakkelijkt we1 een ruimere beleidsafweging en prioriteitenstelling op hoofdlijnen voor de culturele sectoren en biedt bovendien betere mogelijkheden voor de wederzijdse versterking van sectorbeleid. Zo kunnen het bibliotheek- en omroepbeleid vanuit dit gemeenschappelijk cultuurpolitiek perspectief ook beter gebruikt worden om doelen van onderwijs-, kunst- en wetenschapsbeleid mede te helpen realiseren. Om deze inhoudelijke samenhang tussen de culturele sectoren ook organisatorisch beter zichtbaar te maken en om deze kansen van wederzijdse versterking van sectorbeleid goed uit te buiten, wordt tenslotte voorgesteld om de departementale indeling zo te herschikken dat het directoraat-generaal Culturele Zaken weer wordt toegevoegd aan het departement van Onderwijs en Wetenschappen. De omstandigheid dat in het bijzonder de gevonden rechtsbeginselen ook een hechte juridische verankering hebben in internationale, wereldwijde, maar vooral (West-)Europeseverdragen, biedt in ieder geval ruimte voor en maakt de vraag relevant van een cultuurpolitiek die onze landsgrenzen overschrijdt. Deze verankering geeft immers uitdrukking aan een basale internationale consensus over de culturele taak en rol van overheden. Daarnaast maakt het onderzoek nog eens duidelijk dat in hoge mate sprake is van een geheel eigen Nederlandse cultuurpolitieke traditie, zowel bij de juridische verfjning van rechtsbeginselen als in de politieke en beleidsmatige uitwerking. Duurzame kenmerken van deze eigen nationale traditie zijn zeker: de particuliere uitvoering van publiek wenselijke activiteiten, (georganiseerde) pluriformiteit en een grotere nadruk op een zo neutraal mogelijke verdeling van gelden door de overheid dan op de meer kwalitatief en selectief bepaalde toedeling van middelen. De internationalisering doet de belangrijke vraag rijzen wat van deze eigen traditie behouden kan en moet worden.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Inleiding 1.1
Doel en karakter van de studie Deze studie wil een wetenschappelijke bijdrage leveren aan het debat over de gewenste beginselen en hoofdlijnen van de cultuurpolitiek van de Nederlandse rijksoverheid. Het onderzoek betreft de sectoren waar deze overheid een politiek beleid voert dat expliciet gericht is op behoud, ontwikkeling, overdracht van en op participatie aan de cultuur als intrinsieke waarde. Het gaat om de terreinen van de kunst, het cultuurbehoud, de media, het sociaal-cultureel werk, het ondenvijs en de (fundamentele) wetenschap. Centraal staan de vragen die in de eerste fasen van het proces van politieke beleidsvorming aan de orde komen. Dit zijn: vragen van conceptualisering: wat moet onder cultuurpolitiek worden verstaan? vragen van legitimatie: waarom mag of moet de overheid zich met cultuur bemoeien? vragen van orientatie op hoofdlijnen: welke globale richtingen zijn bij deze overheidsbemoeienis het meest plausibel? De studie heeft tot doe1 de politieke beleidsvorming te ondersteunen vanuit een wetenschappelijke invalshoek. Dit betekent dat zij zich richt op die elementen in de beleidsontwikkeling welke zich lenen voor wetenschappelijke reflectie en verificatie. Pleitbezorging ten behoeve van de cultuur en van de hiermede verbonden maatschappelijke belangen is hier niet aan de orde. Een wetenschappelijke analyse kan een nuttige functie hebben voor het overheidshandelen. Daarbij gaat het om herformulering van resultaten van wetenschappelijke reflectie in voor politiek beleid relevante termen. Vanuit een afstandelijke en belangeloze positie kan de wetenschap een eigen nuttige, vooral verhelderende rol vervullen: het doordenken van centrale begrippen, waarden en dilemma's in het politieke beleid, het verduidelijken van reele en van schijnbare consensus en dissensus in de politieke beraadslaging en het opnieuw waarderen van traditionele vanzelfsprekendheden binnen de politieke arena.
1.2 1.2.1
Het onderwerp van de studie: een omschrijving van de reikwijdte en van de kernbegrippen H e t begrip 'overheid'
Het onderzoek heeft niet de cultuur als zodanig maar de overheidsbemoeienis hiermede als centraal thema. De overheid wordt hier beperkt tot de politiek aanspreekbare, Nederlandse rijksoverheid, de regering en het parlement. Overheden op andere territoriale niveaus komen slechts ter sprake voorzover zij het handelen van de landelijke overheid beperken of voorzover de landelijke overheid hun beleid bei'nvloedt. Een soortgelijke afbakening wordt aangebracht ten opzichte van de functionee1 gedecentraliseerde overheidsorganen: de zelfstandige bestuursorganen, -1ichamen en -instellingen van de (rijks)overheid die in een vrij grote autonomie publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen Deze functionele vormen van decentralisatie komen alleen ter sprake als voorwerp van bemoeienis van de politieke rijksoverheid. Het eigen autonome beleid van deze organisaties valt buiten deze studie. Hetzelfde geldt voor
'.
'1
Zie hier0ver:J.B.J.M. ten Berge, F.A.M. Stroink, Functioneledecentralisotie uit de schoduw: Preadvier aan de Raad voor het binnenlands bestuur. 's-Gravenhage, 1988. blz. 20 e.v.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N M O E T E N
vormen van zuiver privaatrechtelijke 'decentralisatie', zoals staatsdeelname in particuliere NV's of stichtingen en, a fortiori, voor de van overheidswege gefaciliteerde, gesubsidieerde particuliere instellingen. Een dergelijke grensafbakening is voor het culturele terrein van groot belang. Dit gehele conglomeraat van van overheidswege mogelijk gemaakte instellingen heeft op cultureel terrein een belangrijke intermediaire functie tussen overheid en burger. De bemoeienis van de politiek aanspreekbare rijksoverheid met het culturele leven betreft vooral de creatie van institutionele voorwaarden die het handelen van de burgers encadreren. Het belangrijkste motief voor deze reductie is hierin gelegen dat veel overheidsbemoeienis met het culturele leven weinig vragen oproept, voorzover zij plaatsvindt door gedepolitiseerde, professionele instellingen zoals de rijksuniversiteiten of de door kunstenaars zelf beheerde fondsen. Dit type instellingen wordt geacht zelf deel uit te maken van het culturele terrein. Dit ligt anders bij de bei'nvloeding door de politieke overheid. Onderzoek moet zich richten op wat 'fragwiirdig' is; dat is de mogelijkheid van politieke bei'nvloeding van het culturele leven in ons staatkundig bestel per definitie. 1.2.2
Het begrip 'cultuur'
Wij beperken het cultuurbegrip tot een aantal sectoren die - ook in termen van overheidspolitiek - expliciet gericht zijn op de ontwikkeling, het behoud en de spreiding van, alsmede op de participatie aan cultuur: de sectoren van de kunst, het cultuurbehoud (musea, monumenten en archieven), de media (waaronder het openbare bibliotheekwerk), sociaal-cultureel werk, onderwijs en de (fundamentele) wetenschap. Voor deze toespitsing gelden de volgende overwegingen.
Mogelcke invullingen van het cultuurbegrip Cultuur is een containerbegrip. Niet alleen vele, sterk verschillende wetenschappen houden zich ermee bezig, het begrip wordt bovendien in allerlei taalspelen van andere aard veelvuldig gehanteerd: in het normale, 'dagelijkse' taalgebruik, in het politieke debat en in de organisatie- en bedrijfskunde. Omdat de betekenis van het woord sterk situationeel bepaald is, is iedere zoektocht naar 'de' steen der wijzen, naar de beste definitievan het begrip een zinloze bezigheid. Nodig is een gemotiveerde keuze, gegeven de aard van deze studie. Hiervoor is allereerst nodig dat het scala van mogelijke invullingen van het begrip globaal in kaart wordt gebracht. De scheidslijn die de verschillen in invulling het sterkst markeert, loopt van wijd naar smal. Cultuur in brede en in enge zin zijn in dit verband de meest gangbare termen. Hiermee wordt tot uiting gebracht dat het brede en het enge cultuurbegrip niet elkaars tegendelen zijn en dat zij elkaar ten dele overlappen. In plaats van verenging kan men dan ook spreken van nadere selectie of verbijzondering.
a. b.
2]
De brede definitie heeft haar oorsprong in de empirische maatschappijwetenschappen. De voornaamste onderdelen zijn 2: een cognitief element: het gemeenschappelijk interpretatiemodel van de werkelijkheid dat menselijke communicatie en interactie mogelijk maakt; een normatief element: het geheel van waarden en normen dat deze communicatie en interactie hun zin en betekenis geeft;
Zie hierover: A.L. Kroeber and C. Kluckhohn. Culture o critkol review ofconcepts onddefinitions; N e w York. Random House. 1963, blz. 283 e.v.
P.E.J. Buiks en R.C. Kwant. Cultuursociologie; Alphen aan de RijnlBrussel, Samsom. 1981. blz. I I e.v. De in onze studie gegeven definitie van cultuur in brede zin valt grotendeelssamen met de door de twee laatstgenoemdeauteurs in navolging van de antropoloog C. Geerz gehanteerde ornschrijving (blz. 31). WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
C. een re~resentatie-element:de patronen van denken en handelen die de twee hierboven genoemde elementen concretiseren en symboliseren; deze patronen geven het (inter)menselijk gedrag zijn inbedding, specificatie en duurzaamheid en maken de cultuur overdraagbaar. De verbijzondering van dit brede cultuurbegrip loopt langs verschillende lijnen. Deze lijnen kunnen in twee clusters worden samengevat. Bij de eerste cluster is het onderscheid tussen bewust en onbewust dominerend. Het gaat om de reductie tot het topje van de ijsberg waarin de brede cultuur expliciet voorwerp is van menselijk denken en handelen. Andere onderscheidingen die bij deze cluster ook, zij het wat minder, relevant zijn, betreffen die tussen facet en sector en tussen proces en produkt. Cultuur in de hierboven omschreven brede zin wordt ook we1 aangeduid als 'levensstijl'. Dit laatste begrip geeft in ieder geval goed aan dat het gaat om een facet, aspect van ieder menselijk gedrag, waarbij dit culturele facet, aspect vaak impliciet blijft; men is er zich meestal niet van bewust. Bewuste reflectie op en bewuste beinvloeding van cultuur beperken zich veel meer tot enkele maatschappelijke sectoren met een specifiek op de cultuur gerichte taakstelling e n professie. Hier spreekt men we1 van cultuur 'tot de tweede macht'. Het onderscheid komt ook naar voren in de bewoordingen 'beleidscultuur', een facet, e n 'cultuurbeleid', een onderdeel van beleid. De tweede cluster van verbijzondering is van meer inhoudelijke aard en heeft als gemeenschappelijke noemer het kwaliteitsidee; kwaliteit moet niet in de neutrale betekenis van hoedanigheid maar van voortreffelijkheid worden opgevat. In deze zin betekent kwaliteit steeds selectie en hierarchisering, maar de inhoudelijke richting ervan is nog open. Het brede scala van mogelijke invullingen van het cultuurbegrip krijgt juist hier gestalte. Drie historisch belangrijke invullingen van kwaliteit zijn zeker te noemen 3: a. Kwaliteit in de zin van verfijnd gedrag en goede smaak waardoor een maatschappelijk machtige bovenlaag zich wil onderscheiden van de rest van de bevolking. In de Franse traditie is deze notie van cultuur het meest prominent aanwezig maar zij is ook nu nog terug te vinden in het dagelijks taalgebruik i n andere westerse landen. Er ligt hier een duidelijke relatie met de facetbenadering; het gaat om een bepaalde levensstijl. b. Een kwaliteitsidee waarbij cultuur veel meer wordt afgezet tegen en afgebakend wordt van bepaalde in de maatschappij dominante denk- en gedragspatronen, zoals die van rationele aard in het algemeen dan we1 van bepaalde typen van rationaliteit, vooral die van berekenende, van utilitaire of van technische aard. Hier is een duidelijke verbinding te leggen met de sectorale benadering en de professionele kwaliteitsbeoordeling. Cultuur is hier a1 gauw een sanctuarium van hogere waarden die bewaakt moeten worden door een professionele elite. Vooral het ideaal van de 'Bildung', de brede klassieke vorming tot cultuurmens, is met deze cultuuropvatting verbonden. Deze benadering is het meest typerend voor de opkomst van de burgerlijke intelligentia in het Duitsland van de 18e en 19e eeuw, maar hiervoor niet uniek. In alle westerse landen heeft deze kwaliteitsconceptie vanaf de opkomst en verdere ontwikkeling van de democratische rechtsstaat een grote rol gespeeld, niet het minst in het overheidsbeleid. Noties als bescherming van de intellectuele cultuurtraditie, cultuurspreiding en volksopvoeding zijn met deze kwaliteitsopvatting onlosmakelijk verbonden. c. Een derde kwaliteitsinvulling vindt haar oorsprong in maatschappelijke bewegingen uit de jaren zestig en zeventig en is ook in internationale beleidsdocumenten uit die periode terug te vinden, zoals de Unesco-verklaringen van
'1
Zie hierover: N. Elias. Het civilisatieproces: deel I; vertaald uit het Duits door W. Kranendonk en H. 1srai.k. UtrechtIAntwerpen. H e t Spectrum, 1982. blz. 21 e.v.
M. Gastelaars. Noties van cultuur; serie Dwarskijken HRWBIWRR, nr. 5. 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1985. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
Venetie en Helsinki 4. Zij is sterk verbonden met ideeen van individuele zelfontplooiing en van culturele democratie. Een cultuur is in deze visie waardevoller naarmate zij meer ruimte biedt voor vormen van actieve cultuurparticipatie van alle burgers. De slogan 'iedereen is een potentiele kunstenaar' deed i n dit verband opgeld. Feitelijk werkt deze conceptie eerder verruimend en egaliserend dan selectief en gaan waarden als gelijkheid en pluriformiteit de kwaliteitsidee vervangen.
Het in deze studie gekozen multi-sectorale cultuurbegrip In deze studie wordt de beperking van het cultuurbegrip vanuit de eerste cluster, te weten de expliciet op de cultuur gerichte sectoren, we1 overgenomen maar niet het tweede type van beperkingen, vanuit het kwaliteitsbegrip. Voor beide keuzes gelden de volgende motieven. Cultuur als facet en aspect is bij praktisch alle vormen van overheidspolitiek i n het geding. Politieke vragen zijn in hoge mate een zaak van optiek, van beeldvorming en van interpretatie van de werkelijkheid. Een dergelijke brede opvatting van cultuur en de doorwerking van deze opvatting in de gehele overheidsbemoeienis roepen vooral problemen van afbakening op. Sectoren zijn nog enigszins af te perken, facetten veel minder. Een facetmatige benadering van cultuur dreigt een mer a boire te worden waarbij het gehele overheidshandelen aan de orde moet komen. E r is nog een tweede, meer principieel motief voor de hier voorgestane reductie tot enkele sectoren van overheidsbeleid. Ook voorzover i n andere sectoren we1 expliciet cultuurbeleid - cultuur in de zin van facet - wordt gevoerd, heeft cultuur hier v66r alles een instrumentele functie ter realisering van andere, economische, bestuurlijke of sociale doelen. Enkele voorbeelden. Een overheid die de ondernemerscultuur wil behvloeden, heeft primair de economische groei voor ogen. Een pleidooi voor een andere bestuurscultuur strekt allereerst tot een verbetering van de kwaliteit van het bestuur. In de sectoren waartoe wij het cultuurbegrip in deze studie willen beperken zijn expliciete reflectie en bei'nvloeding van de cultuur veel meer een intrinsieke waarde op zich, ook i n termen van overheidshandelen. Zo zijn ontwikkeling en overdracht van cultuur expliciete doelen van onderwijspolitiek. Een studie naar het culturele facet in allerlei sectoren van overheidsbeleid is ook nuttig, maar heeft een wezenlijk andere strekking dan hetgeen wij beogen; in de facetmatige benadering staat de instrumentele functie van de cultuur in brede zin voor andere doelen voorop. De reductie die loopt via de kwaliteitslijn willen wij om de volgende redenen niet overnemen. Beperking van de cultuur tot het kwalitatief hoogwaardige is op zich a1 problematisch, omdat, zoals gezegd, kwaliteit inhoudelijk een open begrip is. Men moet derhalve kiezen uit de verschillende kwaliteitsconcepties. Wanneer men echter op voorhand bij de definiering van kernbegrippen a1 kiest voor een bepaalde kwaliteitsopvatting, heeft men vooraf a1 partij gekozen in een dilemma dat nu net een van de kernonderwerpen van onderzoek in de studie moet zijn. 1.2.3
D e keuze van de culturele sectoren
Nadat gekozen is voor een multi-sectoraal cultuurbegrip, vraagt nu de keuze van de betreffende sectoren, om een motivering. De meest voor de hand liggende keuze is die waarbij de indeling van het appa-
'1
Unesco, lntergovernementolconference on institutional, odministrative ond financial aspects of culturol policies; Venice august-septernber 1970. Final report: Paris. Unesco. 1970. Unesco, lntergovernementalconference on culturol policies in Europe; Helsinki june 1972. Final report; Paris. Unesco. 1972. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
raat van de rijksoverheid richtinggevend is: wat omvat het departementsonderdeel Cultuur van het departement van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur? Het gaat dan om de sectoren van kunst, cultuurbehoud (musea, monumenten en archieven) en de media (omroep, pers, en openbare bibliotheken). Duidelijk is dat in a1 deze sectoren zeker BBn van de cultuurfasen (behoud, ontwikkeling, spreiding en participatie) expliciet aan de orde is. De culturele functie is steeds aanwezig, ook als expliciete doelstelling van overheidspolitiek, a1 hoeft deze functie in a1 deze sectoren niet dominant of uniek te zijn. Zo hebben archieven ook een gewichtige bestuurlijke informatiefunctie. De schrijvende pers heeft op zich we1 een belangrijke culturele functie maar mede gezien de vrijheid van drukpers, die vanouds een zware juridische verankering heeft, voert de overheid hier in de eerste plaats een op pluriformiteit gericht informatiebeleid 5. De technologische ontwikkelingen doen overigens het onderscheid tussen pers en omroep steeds meer vervagen. Dit leidt tot een sterkere integratie van het gehele mediabeleid, waarbij ook overwegingen van culturele kwaliteit een rol spelen. Bij de openbare bibliotheken is de relatie tussen hun informatieve en hun culturele, educatieve functie BBn van de actuele kernvragen 6 . In die situatie is het zinvol de drie genoemde onderdelen van het mediabeleid ook als een vorm van expliciete cultuurpolitiek op te vatten. Ten aanzien van de kunsten kan nog opgemerkt worden dat andere departementen dan Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur eveneens hiermede bemoeienis hebben; ook dit beleid zal aan de orde moeten komen. Ook op andere wijzen dient niet de bureaucratische benaming maar de aard van de sector bepalend te zijn voor de vraag of van een culturele sector gesproken kan worden. Buiten het directoraat-generaal Culturele Zaken vraagt op het terrein van het genoemd departement het sociaal-cultureel werk aandacht. Ten dele is hier sprake van buitenschoolse vormen van educatie en cultuuroverdracht, ten dele van cultuurparticipatie, het vormgeven en tot gelding brengen van de eigen cultuur van groepen van burgers. Vooral vanuit de eigen kwaliteitsconceptie, die de nadruk legt op spontane pluralistische cultuurvorming van onderop, is dit werk relevant. Aangetekend zij dat de laatste jaren de rijksverantwoordelijkheid hier we1 sterk is geslonken maar niet geheel verdwenen is. Het tweede departement dat hier aandacht vraagt, is dat van Onderwijs en Wetenschappen. Ondenvijs, als gericht geinstitutionaliseerd en geprofessionaliseerd leerproces, vervult sociale, economische en culturele functies zowel voor het individu als voor de samenleving. De onderlinge plaatsbepaling van deze functies hangt natuurlijk af van het ondenvijsniveau en van het type instelling. Of de culturele functie, met name die van cultuuroverdracht, steeds overheerst, is een vraag die hier in globale zin niet kan en behoeft te worden beantwoord. Belangrijker is het volgende. Binnen het geheel van culturele sectoren waarmee de overheid bemoeienis heeft, worden in de ondenvijspolitiek de meest ingrijpende cultuurinhoudelijke beslissingen genomen. Dit geldt vooral voor de vragen waarin en voor wie onderwijs wordt gegeven. De hierbij te maken keuzes bepalen welke onderdelen van de cultuur, in brede en in enge zin, voorwerp zijn van een geinstitutionaliseerde, en van een grotendeels voor alle burgers verplichte, cultuuroverdracht 7.
'1
W.P. Knulst. Mediobeleiden cultuurbeleid; ReeksVoorstudiesen achtergronden mediabeleidnr. M 10. WRR. 's-Gravenhage,Staatsuitgeverij. 1982, blz. 171.
6]
'1
M. Koren. Tussen tempel en ogoro, cultuur in het openbore bibliotheekwerk; 's-Gravenhage. Nederlands Bibliotheek en Lectuurcentrum, 1989, blz. 45 e.v. ].A. van Kemenade ziet onderwijs zelh primair alssociaalgeorganiseerdecultuur:].A. van Kemenade.'Onderwijsen samenleving': in: Onderwijs: bestel en beleid; d0orJ.A. van Kemenade (red.). Groningen. Wolters-Noordhoff, 1981, blz. 1 16. CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN E N MOETEN
De beroepsscholing, welke onder andere departementen dan dat van Onderwijs en Wetenschappen valt, blijft hier buiten beschouwing daar andere functies dan de culturele hier duideliik domineren. Hetgeen gezegd is over het onderwijs geldt in hoge mate ook voor de wetenschap. Ook hier is sprake van een expliciet, gei'nstitutionaliseerd en geprofessionaliseerd proces met een veelvoud aan maatschappelijke, waaronder culturele, functies; het onderlinge gewicht verschilt ook hier per onderdeel. Het grote verschil met het onderwijs betreft de cultuurfase. Hier gaat het niet primair om de overdracht maar om de verdere ontwikkeling van de cultuur *. Bij de precisering van de reikwijdte voor onze studie zijn er, wat de wetenschap betreft, twee mogelijkheden: beperking tot vormen van wetenschap die de cultuur of bepaalde cultuurvormen (taal, kunst) tot onderzoeksvoorwerphebben of het zich richten op de gehele fundamentele wetenschapsbeoefening die niet direct dienstbaar is aan economische of maatschappelijke doelen, maar die een culturele waarde op zich vormt. Het feit dat beide vormen van onderzoek elkaar nodig hebben en dat de scheidslijnen feitelijk steeds meer vervagen, doet niets af aan dit onderscheid. De autonome en instrumentele rechtvaardigingsgronden die het belang van fundamentele wetenschap en onderzoek bepalen, versterken elkaar. Wij kiezen hier voor de laatste optie en betrekken derhalve het gehele terrein van fundamentele wetenschap in onze studie. Het gaat dan vooral om het terrein waarvoor de minister van Onderwijs en Wetenschappen een directe verantwoordelijkheid heeft en om de activiteiten die plaats vinden op de universiteiten of bij instellingen die ondergebracht zijn bij de koepelorganisaties van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en de Koninklijke Nederlandse Academie voor Wetenschappen (KNAW).Het motief voor deze keuze ligt in de overweging dat de vraag van de culturele legitimatie belangrijker is dan die van het a1 of niet culturele karakter van het object van wetenschappelijk onderzoek. Buiten de terreinen van de twee genoemde departementen speelt de vraag of ook de overheidsbemoeienis met kerkgenootschappen en andere instellingen op zuiver levensbeschouwelijke grondslag in deze studie als aparte vorm van cultureel sectorbeleid moet worden aangemerkt. Het probleem zit hier vooral in de aard van de overheidsbemoeienis, die toch veel anders is dan op de reeds besproken terreinen. Veel sterker ligt hier de nadruk op het afweerkarakter van het betreffende grondrecht en op de plicht tot overheidsonthouding. Zeker in ons land wordt de zorgplicht van de overheid hier veel lichter opgevat dan bijvoorbeeld bij de informatie- en expressievrijheid. Om te vermijden dat hier sprake zou kunnen zijn van een expliciet voorzieningenbeleid van de overheid en gezien het risico van sluipende overheidsbemoeienis, betreft de overheidssteun slechts bepaalde afgeleide activiteiten zoals geestelijke verzorging in publieke instellingen of aspecten die anderszins van publiek belang zijn, zoals het culturele belang van behoud van monumentale kerken '. Deze principiele cultuurpolitieke keuze is zeker plausibel maar vormt geen juridische noodzakelijkheid. Bij de parlementaire behandeling van het grondwetsartikel is de mogelijkheid van andere beleidsopties open gehouden. In vergelijkbare westerse landen zijn ook andere keuzes gemaakt. I n de aldus gegeven situatie kiezen wij ervoor om de overheidsbemoeienis met zuiver religieuze en levensbeschouwelijke instellingen waar nodig we1 in onze beschouwingen te betrekken, maar deze bemoeienis niet als aparte sector van cultuurzorg van de overheid op te vatten.
'1
D e RAW0 definieert het wetenschapsbeleid van de overheid als het beleid gerichtop de bevordering van de wetenschap als cultuurbezit en op de toepassing van de wetenschap in de samenleving; RAWB, Joorodvies 1980; 's-Gravenhage. Staatsuitgeverij. 1980, blz. 5.
'1
Zie hierover: C.P. van Dijk. 'Het regeringsbeleid ten opzichte van kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag'; in: Kerk en Stoat, verslog von het gelijknomig symposium op 3 oktober 1989 te Tilburg; doorJ.A.F. Peters (red.). Zwolle. Tjeenk Willink. 1989, blz. 3 e.v. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Tenslotte vraagt de relatie tussen binnenlands en buitenlands cultuurbeleid aandacht. Het WRR-advies 'Cultuur zonder grenzen' maakt onderscheid tussen buitenlands beleid dat primair de ontwikkeling en kwaliteit van onderwijs, wetenschap en kunst tot doe1 heeft - door middel van internationale contacten, het scheppen van mogelijkheden hiertoe, het bekendheid geven aan de Nederlandse cultuur en door andere landen in staat te stellen hetzelfde te doen in Nederland - en buitenlands beleid waarbij cultuurbeleid meer instrumentee1 is, zoals 'Holland promotion' en het bevorderen van het begrip tussen volkeren lo Wij sluiten ons bij deze indeling aan en richten ons op de eerstgenoemde vorm van het buitenlands beleid van de Nederlandse rijksoverheid. De studie betreft immers de overheidsbemoeienismet cultuur als goed op zich. 1.2.4
De nadruk op de politieke beleidsaspecten
Enkele algemene overwegingen inzake de relatie tussen cultuurpolitiek en cultuurbeleid Idealiter zou men wellicht verwachten dat in het expliciete cultuurbeleid van de overheid, in de zin waarin dat in de vorige paragrafen is omschreven, de beantwoording van cultuurinhoudelijke vragen van waarden,-van betekenissen en van zingeving het meest richtinggevend is. Deze waarden geven zinvolle handelingsperspectieven en legitimeren het overheidsbeleid. Kenmerkend voor deze onderdelen van de politieke beleidsontwikkeling zijn niet alleen hun cultuurinhoudelijk en derhalve sterk normatief karakter maar ook de wenselijke plaats aan het begin van het beleidsproces. Er wordt immers een koers uitgezet welke een referentiekader biedt voor de verdere uitwerking. In de operationele vervolgfasen treedt een aantal verschuivingen op: van intentie naar feitelijk effect, van inhoud naar vormgeving en van aan waarden gebonden, inhoudelijke rationaliteit naar functionele rationaliteit, ofwel het doelmatig omgaan met het geheel der middelen. Nog steeds volgens deze theorie dient deze uitwerking dienstbaar te zijn aan de oorspronkelijke intentie en niet omgekeerd. Zijderveld noemt de eerdere intentionele fases cultuurpolitiek en de meer operationele, technische vervolgfases cultuurbeleid ll. Hij constateert in onze moderne maatschappij een algemene tendens, waarbij de cultuurpolitiek verzandt in vage abstracties en algemeenheden, en verdrongen wordt door dit cultuurbeleid, dat zich verzelfstandigt en dominant wordt. Buiks en Kwant, die overigens dit onderscheid tussen politiek en beleid niet maken, uiten zich in gelijke zin 12:cultuurbeleid is vooral operationeel beleid en richt zich voornamelijk op de beheersing van middelen, organisaties en voorzieningen,met hun eigen dynamiek en ongewilde neveneffecten zoals centralisering, bureaucratisering en professionalisering. Genoemde auteurs attenderen vooral op de externe maatschappelijke factoren die hierbij een rol spelen: de veralgemenisering en abstrahering van waarden in onze moderne maatschappij (Zijderveld) en de afwezigheid van een eenduidig en algemeen aanvaard referentiekader in de verzorgingsstaat (Buiks en Kwant). Wellicht nog belangrijker zijn de overheidsinterne factoren, waardoor de oorspronkelijke intenties feitelijk soms niet verder komen dan de status van fraaie verpakking. De eigen eisen van bestuurlijke hanteerbaarheid, financiele kosten en politieke en maatschappelijke haalbaarheid welke zich in de operationele fasen doen gelden, zijn veel harder en concreter dan de waarden waar het oorspronkelijk om begonnen is. EBn punt, dat vooral de genoemde eis van haalbaarheid betreft, willen wij er uitlichten. Gedoeld wordt op het gegeven dat vooral overheidssubsidiebij wijze
lo]
WRR. Cultuur zonder grenzen; Rapporten aan de Regering nr. 31,'s-Gravenhage. Staatsuitgeverij 1987, blz. 40
'I]
A.C. Ziiderveld. De culturele factor; 's-Gravenhage. Vuga. 1983. blz. 162 e.v.
"1
PE.J. Buiksen R.C. Kwant, a.w., blz. 181 e.v. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
van neveneffect ook nieuwe deelbelangen van beroepsbeoefenarenen instellingen schept en beschermt. Deze belangen vormen veelal een hindernis voor herziening van beleid, ook wanneer deze herziening gezien de oorspronkelijke intentie geboden is. Juist op het terrein dat ons hier bezighoudt is subsidie feitelijk een belangrijk instrument.
De in deze studiegedane keuze: de nadruk op cultuurpolitieke vragen Na deze aanloop is de vraag nu aan de orde op welke beleidsonderdelen deze studie zich richt. In Zijdervelds termen: gaat het om cultuurpolitiek of om cultuurbeleid? Wij leggen een zware nadruk op het eerste. Cultuurinhoudelijke vragen van conceptualisering, legitimering en orientatie op hoofdlijnen staan in deze studie centraal. Onze motieven zijn de volgende. Het grote ideele belang van dit soort preliminaire vragen is evident. Gezien hun hoge moeilijkheidsgraad is er steeds het risico dat ze in de feitelijke besluitvorming te weinig aandacht krijgen. Een periodieke bezinning kan verhinderen dat deze vragen te gemakkelijk van de politieke agenda verdwijnen. Bedacht zij verder dat genoemde auteurs hun uitspraken rond 1980 hebben gedaan en dat er sindsdien we1 het een en ander is gebeurd, waardoor het klimaat voor de behandeling van dit soort vragen wat gunstiger geworden is. De om economische en bestuurlijke redenen gewenste terugdringing van de collectieve sector, ook op het culturele terrein, heeft in eerste instantie geleid tot een nog zwaarder accent op vragen van doelmatigheid: meer doen met minder middelen. In een later stadium hebben veel van deze terugtred-operaties zich niet alleen gericht op een betere taakvervulling, maar ook geleid tot verandering en afstoting van overheidstaken. De stap naar prealabele vragen van kernverantwoordelijkheden en -taken van de overheid is dan snel gemaakt 13. Daarbij komt dat de maatschappelijke belangengroepen primair gei'nteresseerd zijn in de feitelijke beleidsuitkomst die in de operationele fase gestalte krijgt. Een andere, meer afstandelijke behandeling van voorafgaande vragen, welke in de intentionele fase opkomen, kan leiden tot een meer evenwichtige beleidsinbreng. EBn complicatie bij dit door Zijderveld en door ons overgenomen onderscheid tussen politiek en beleid moet nog worden genoemd. Zijn analytisch onderscheid, dat sterk parallel loopt met het onderscheid in de Engelse taal tussen 'politics' en 'administration', wekt in de Nederlandse context venvarring, omdat dit onderscheid in ons land nochjuridisch noch feitelijk een reele betekenis heeft. Vooral in de documenten die in hoofdstuk 3 worden besproken, wordt dikwijls het woord 'beleid' gebezigd, waar 'politiek' in de hier genoemde zin wordt bedoeld. In deze situatie ontkomen wij er niet aan in vele gevallen het begrip 'politiek beleid' te hanteren als synoniem voor het begrip 'politiek' in de door Zijderveld hieraan gegeven en door ons overgenomen betekenis.
1.3
D e bredere context van de studie Bij de bepaling van de bredere context die de studie haar betekenis verleent, moet de maatschappelijke context onderscheiden worden van de relevante overheidsinterne factoren, die meer de positie en taak van de overheid zelf betreffen.
"1
Zie hierover: F.K.M.van Nispen. 'De grote operaties'en L.A. Geelhoed. 'Deregulering en de grote operatiesS:in: De grote operaties; door F.K.M. van Nispen en D.P Noordhoek (red.), Deventer, Kluwer. 1986. blz. 15 en 45. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
1.3.1
D e rnaatschappelijke context
De recente opmars van de culturele factor In velerlei opzicht heeft de culturele factor in het afgelopen decennium een flinke opmars in de maatschappelijke aandacht doorgemaakt. Het woord'cultuur' verloor zijn vanzelfsprekende connotatie met luxueuze franje, als decoratie van andere, 'hardere' factoren. Een ieder die in de jaren tachtig, in welk debat ook, de culturele factor ter tafel bracht, wekte minstens de schijn 'iets essentieels' naar voren te brengen. Er was en is echter me& aan de orde dan een, door tijd en mode bepaald, favoriet vocabularium. Ook hier geldt dater geen beter idee is dan dat waarvoor de tijd rijp is. Ingrijpende maatschappelijke verschuivingen maken culturele vragen weer relevant. Nieuwe ontwikkelingen leiden tot het inzicht dat het expliciet rekening houden met het culturele facet - cultuur als stijl van handelen, als zeden en gewoonten - functioneel is bij de verbetering van de kwaliteit van allerlei vormen van menselijk samenspel. Enkele voorbeelden kunnen worden genoemd. Bij het toenemend aantal (pogingen tot) fusies van bedrijven en instellingen bleek het inzicht dat mensen en organisaties niet alleen hun materiele belangen, maar ook hun culturele identiteit verdedigen, van groot belang voor het slagen van het onderhandelingsproces. Managers van moderne organisaties met veel hoog opgeleide medewerkers ontdekken dat 'zachte' beheersingstechnieken die de culturele factor als aangrijpingspunt hebben, veelal effectiever zijn dan klassieke, hierarchische bevelslijnen. Ook a1 is technologie een internationaliserende factor, de verwerking ervan blijft, blijkens onderzoek, nog steeds in hoge mate bepaald door nationale culturele differentiaties ". Internationaal opererende bedrijven stimuleren het onderzoek naar culturele verschillen tussen landen. Een westers ontwikkelingsbeleid ten aanzien van arme landen dat de culturele factor - als facet - negeert, brengt het risico mee dat oude referentiekaders en sociale stabiliteit in deze landen verloren gaan; een dergelijk beleid werkt averechts uit. Juist de in de laatste jaren opgekomen sociale bewegingen, zoals de vrouwen-, de vredes- en de milieubeweging, hebben een sterke culturele component; zij pleiten vooral voor andere rangordes van waarden, voor andere concepties van de werkelijkheid en voor andere leefstijlen 15. Met name de informatietechnologie roept nieuwe culturele vragen op. Vooral hier gaat het om culturele vragen die vallen onder het specifieke cultuurbegrip van deze studie: het bewust reflecteren over en vormgeven aan de cultuur, als goed op zich, in bepaalde sectoren. Sommigen stellen dat de opkomst van nieuwe technieken van informatie-overdracht als computerisering en visualisering leiden tot grotere oppervlakkigheid; anderen menen dat nieuwe technologieen de mens de kans geven zich te concentreren op zijn unieke, culturele, 'sterke punten' als creativiteit, zelfreflectie en het vellen van morele oordelen. Er is nog een ander aspect. Produktie van meer informatie verwordt tot zinloze informatie-overlast, wanneer onduidelijk is welke culturele paradigmata, welke informatie zinvol, hanteerbaar en gezaghebbend maken. De culturele
"1
Zie hierover:]. Berting. 'Beleidsbetekenis van de culturele verscheidenheid binnen Europa'; Jijdschrift Civis Mundi, februari 1990. 29e jaargang. nc 7, blz. 18.
G. Morgan. 'ImogesofOrganisotion'; Beverly Hills. Sage Publications. 1986.
"1
Zie hierover: H. van der Loo e.a.. Een werkend perspectief?Nieuwe sociole bewegingen en culturele veronderingen; Amersfoort, De Horstink. 1984, blz. 12 e.v. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
factor is een onmisbare schakel tussen de produktie van meer informatie en het zinvol gebruik ervan 16. Tenslotte is er de hogere maatschappelijke waardering van BBn culturele sector bij uitstek, de kunst, zijnde het meest expressieve symbool van de cultuur. Vooral de externe functionaliteit van de kunst, als middel tot een ander doel, krijgt veel aandacht. Men denke aan kunst als perspectiefrijke bedrijfstak en financiele investering, aan de functie van kunst bij het vormgeven aan het imago van een bedrijf, aan kunst als inspiratie bij de vormgeving van de industriele produkten en aan kunst als BBn belangrijke vestigingsvoonvaarde, als aandachtspunt voor het economisch beleid van overheden 17.
Schaduwz(jden van deze opmars Deze opmars van cultuur en kunst heeft ook duidelijke neveneffecten en schaduwzijden. Evenals bij iedere modieuze beweging, welke deze opkomst 06k is, is er het risico van een te geringe relativering van de autonomie van de culturele factor. Ook hier een enkel voorbeeld. Een manager die kwaliteitsverbetering een dominant onderdeel van de bedrijfsstijl wil laten zijn en die zich louter richt op het cultureel referentiekader van de medewerkers, met venvaarlozing van de sociale gedrags- en de technisch-materiele componenten, zal a1 snel falen, omdat er een ongeloofwaardige spanning ontstaat tussen de geadverteerde waarden en de dagelijkse praktijk. Een tweede neveneffect en schaduwzijde is a1 zijdelings gememoreerd. De hogere maatschappelijke waardering van cultuur wordt in vele gevallen ingegeven door overwegingen die de externe functies van cultuur en de ermee verbonden belangen betreffen. Vooral cultuur als facet Bn als kunst worden dan sterk instrumenteel gezien voor een ander doel. Met name voor de culturele beroepsbeoefenaren en Blites in culturele sectoren als ondenvijs, wetenschap en kunst wordt hier een gevoelig punt geraakt. Als er door de jaren heen BBn constante is in de klaagzang van de culturele Blite, dan is dat we1 het idee dat de kwetsbare cultuur bedreigd en oneigenlijk gebruikt wordt voor 'machtigere' politieke en economische belangen. 'Cultuur' wordt in deze visie afgeschermd en afgezet tegenover 'de' politiek en 'de' economie 18. Een derde schaduwzijde van deze culturele opmars betreft het volgende. Het geheel van fenomenen dat met 'cultuur' wordt aangeduid krijgt weliswaar een steeds hogere waardering maar blijft als voonverp van expliciet en doelgericht menselijk handelen uitermate lastig. Deze kloof tussen intentie en effectuering en tussen willen en kunnen wordt zowel buiten het specifieke culturele terrein - bij de hantering van cultuur als facet - als door de beroepsbeoefenaren in de culturele sectoren ondervonden. Niet alleen 'cultuur' zelf is een woord met meer dan Ben betekenis, hetzelfde geldt voor andere kernbegrippen die aan deze invalshoek zijn verbonden, zoals 'ontplooiing' en 'kwaliteit'. Het
16]
Zie hierover: K. Haefner, Die neue Bildungskrise; Basel, Birkhauser Verlag, 1982, blz. 79 e.v., blz. 171 e.v. J.F. Lyotard. Het postmoderne weten; vertaald uit het Frans door C. Jansen, Kampen. Kok Agora. 1987, blz. 67 e.v. Th. Roszak. De informotiecultus; vertaald uit het Engels door j. den Bekker, Amsterdam. Meulenhoff, 1986, blz. 247 e.v. Ph.A. ldenburg 'Het einde van de verzorgingsstaat'; in: De nadogen van de verzorgingsstaat; door Ph.A. ldenburg (red.). Arnsterdam. Meulenhoff. 1983. blz. 224 e.v. Ph.A. Idenburg, Infarmatie-overlost; rede KUB Tilburg 1985,'s-Gravenhage. Vuga. 1985.
"1
Zie hierover: S. Hietbrink e.a.. De economische betekenis van de professionele kunsten in Amsterdom; SEO-rapport nr. 185. Amsterdam. 1985. S. Hietbrink e.a.. Cultuur 01s economische infrostructuur; SEO-rapport nr. 220. Amsterdam, 1988.
''1
Zie voor het nabije verleden o.a.:J. van Riemsdijk. Woorom speelt de ekonomie in de beleidsvorming een grotere rol don de kultuur?; Amersfoort. Nederlands Cultureel Contact. 1971. Voor rneer recente uitingen van deze gedachtengang zie 0.a.:
H. van Maarseveen. 'De verzekeringsstaat': Nederlands]uristenblod. 6 januari 1990, nr. I, blz. I. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOORHETREGERINGSBELEID
gebruik van deze pretentieuze abstracties met een geringe mate van instrumentele, in de zin van receptmatige toepasbaarheid, vergroot bepaald niet de gewenste eenvoud en helderheid. Deze winvar van betekenissen is welhaast onvermijdelijk. Cultuur is realiteit Bn utopie. Constaterend en idealiserend taalgebruik lopen door elkaar heen met alle risico's van taalkundige venvarring en een veelvoud van cliches vandien. Hier ligt Ben van de kernpunten van ieder expliciet cultureel handelen. Tegenover het belang van de materie staan de moeilijk te bepalen concretisering en instrumentele invulling.
Conclusies Wat leert deze korte tour &horizon voor de zin van deze studie? Duidelijk is allereerst dat de vergrote en verbrede maatschappelijke aandacht voor cultuur niet zonder meer hoeft te leiden tot een eenvoudig pleidooi om ook in politiek verband cultuur een zwaarder gewicht te geven. Hiervoor is deze maatschappelijke ontwikkeling te meerduidig; bovendien krijgen de schaduwzijden van de ontwikkeling dan te weinig aandacht. De conclusie dient veeleer te luiden dat ook in politicis alle nadruk moet liggen op de prealabele vraag met welke begripsinvulling, in welke mate en met welk doe1 'cultuur' in overheidsverband aandacht verdient. Deze conclusie bevestigt in twee opzichten het belang van de in eerdere paragrafen gedane keuzen bij de bepaling van de reikwijdte van de studie. Zowel de eerder gekozen, beperkte definitie van 'cultuur' alsook de zware nadruk op de eerste fasen van de politieke beleidsvorming - vragen van conceptualisering, van legitimatie en van orientatie op hoofdlijnen - kunnen vanuit de beschreven maatschappelijke context goed worden gemotiveerd. Ook deze korte maatschappelijke verkenning maakt duidelijk hoe belangrijk het onderscheid is tussen het instrumenteel gebruik van cultuur - vooral als facet - enerzijds en de expliciete reflectie open de ontwikkeling en overdracht van cultuur, als een goed op zich, anderzijds. Deze studie kiest voor het laatste. Beide zaken dienen we1 Ben, maar niet hetzelfde maatschappelijk belang. De geschetste brede, maar diffuse en multi-interpretabele, maatschappelijke opwaardering van cultuur vraagt van de overheid allereerst dat zij zich afvraagt hoe zij deze ontwikkelingen voor zich zelf interpreteert, of zij hiermede bemoeienis hoort te hebben en wat de aard en richting van deze eventuele bemoeienis dienen te zijn. Moge bij ander politiek overheidsbeleid, gegeven de aanwezigheid van duidelijke doelen, de keuze van de beste instrurnentele oplossing centraal staan, bij cultuurpolitiek dienen in deze fase van ontwikkeling vooral de eerste vragen van conceptualisering en legitimatie en de keuze van de goede orientaties in het middelpunt te staan. 1.3.2
De overheidsinternecontext
De feitelijke situatie Een cultuurpolitiek zoals die in deze studie wordt opgevat, is in de Nederlandse situatie maar zeer ten dele realiteit. Allereerst is er het gegeven dat deze politiek in hoge mate per afzonderlijke sector wordt ingevuld. Cultuurpolitiek is vooral een optelsom van sectoraal bepaald politiek beleid. Vormgeving en presentatie onder 6th gemeenschappelijke cultuurpolitieke noemer vinden slechts in beperkte mate plaats. Waar algemene cultuurpolitieke ovenvegingen in beleidsdocumenten worden geformuleerd, vindt a1 snel een toespitsing plaats op een of meer concrete sectoren, in het bijzonder de kunst. In andere nota's krijgen cultuurpolitieke ovenvegingen een meer symbolische plaats, zonder een duidelijke uitwerking Is. 19]
Zie als voorbeelden van het eerste: de Nota Kunst en kunstbeleid; Tweede Kamer. 197511976. 13 98 1. nrs. I-2 en de Cultuurnotitie; Tweede Kamer 198411985, 18 990. nrs. 1-2. En als voorbeeld van het tweede: Noto Wetenschapsbeleid, Tweede Kamer. 197411975, 13 221. nrs. 1-2. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
De meest voor de hand liggende verklaring voor het ontbreken van Ben cultuurpolitiek kader vormt het gegeven dat de in het geding zijnde sectoren over twee verschillende departementen zijn verdeeld. Bovendien heeft men in de jaren tachtig uitdrukkelijk van de hantering van brede, bovensectorale beleidsingangen afgezien. De ingang van het zogenaamde'specifieke welzijn', als harmoniserend beleidskader voor alle welzijnssectoren, is het meest sprekende voorbeeld van deze afwijzing. Naast alle weerstanden tegen cultuurpolitiek als intersectoraal politiek beleid zijn er andere factoren die de hantering van de cultuurpolitieke ingang op zich in de weg staan. Enkele oorzaken zijn hierboven a1 aan de orde geweest; zij komen erop neer dat de vatbaarheid voor bestuurlijke uitwerking in ondubbelzinnige begrippen, doelen en maatstaven een zwak punt is van de cultuurpolitieke ingang. Daarnaast zijn er overheidsinterne factoren van meer politieke aard, welke de effectuering van in cultuurpolitieke termen geformuleerde beleidsintenties bemoeilijken. In meest algemene zin zal de normatieve geladenheid van de cultuurpolitieke ingang de ruimte voor politiek-democratische consensusvorming verkleinen. Belangrijke kenmerken van de specifiek Nederlandse politieke traditie, zoals pacificatie en pragrnatische tolerantie 'O, leiden tot een cultureel ~rofielvan de overheid die vooral in termen van financiele steunverlening actief is, maar zich in cultuurinhoudelijk opzicht zo neutraal mogelijk wil opstellen. Verdeling van gelden naar objectieve maatstaven van evenredigheid, het mogelijk maken van particuliere cultuurzorg en het volgen van inhoudelijke oordelen van externe deskundigen zijn de belangrijkste vormen waarbinnen een dergelijke opstelling gestalte krijgt. De vraag of deze neutrale vlag de lading ten volle dekt, is hier niet aan de orde. Dit punt zal in het slothoofdstuk uitvoerig worden behandeld. Op deze plaats gaat het erom dat een dergelijke presentatie van politieke beleidsintenties uit oogpunt van politieke en maatschappelijke aanvaarding grote voordelen biedt; zij sluit aan bij historisch gegroeide vanzelfsprekendheden. Ook op deze wijze wordt een sterke overheidsorientatie op de doelmatige inzet van middelen en op de per sector bepaalde externe inbreng van belanghebbenden en deskundigen bevorderd.
Cultuurpolitiek als mogelijkheid en wenselijkheid De feitelijk zwakke positie van cultuurpolitiek in ons huidig staatsbestel zegt evenwel nog weinig over de toekomstige mogelijkheid en wenselijkheid van een dergelijke politiek. Er zijn recente overheidsinterne ontwikkelingen die de vraag naar cultuurpolitiek weer relevant maken. Gedoeld wordt op bestuurlijke tendenzen welke het overheidsoptreden over de gehele linie betreffen. Territoriale en functionele decentralisatie binnen de overheid, internationalisering van overheidsbemoeienis, deregulering en privatisering hebben in ieder geval gemeen dat zij leiden tot verlies en verandering van functies en taken bij de politiek aanspreekbare rijksoverheid. Deze combinatie van verlies en verandering impliceert niet zozeer een zwakkere, alswel een zich beperkende selectieve rijksoverheid, die haar kracht vooral vindt in een bewust handelen Bn niet-handelen - en minder in ex~ansie.Aldus roeDen deze bestuurlijke ontwikkelingen in iedere sector principiele, vooral inhoudelijke vragen op van legitimatie en herorientatie van overheidsoptreden in het algemeen en van cultuurpolitiek in het bijzonder 'I. De selectieve overheid, als bestuurlijk concept, maakt het cultuurpolitieke kernprobleem van de overheidsneutraliteit weer actueel. Een selectieve over-
"1 "1
A. Lijphart, Verzuiling, pocificotieen kentering in de Nederlondsepolitiek; achtste herziene druk. Haarlem. Becht. 1990. blz. 1 16 e.v. Zie voor een pleidooi voor een algemene herwaardering van normatieve vragen van legitimatie in het overheidsbestuur: I?de Haan. 'De drie dimensies van het bestuursrecht'; Nederlandsjuristen Blod. 3 maart 1990, nr. 9, blz. 344, alsmede: A.J.G.M. Bekke. De betrouwbore bureoucrotie; inaugurele rede RU Leiden; Alphen aan de Rijn, Samsom, H.D. Tjeenk Willink. 1990.
WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
heid is gedwongen inhoudelijke keuzes te maken en een rangorde aan te geven van wat zij, gegeven haar positie en taak, van meer en van minder belang acht. De cultuurpolitieke ingang sluit goed aan bij de principiele, inhoudelijke vragen die aan de orde zijn. Daar de kracht van deze ingang vooral ligt in de sfeer van reflectie en het bieden van perspectief, kan deze benadering een goed beeld geven van de waarden in de cultuur waarvoor de overheid een zelfstandige, duurzame verantwoordelijkheid heeft. Aldus wordt een ondersteunend kader aangereikt voor de beantwoording van vragen van legitimatie en orientatie in de verschillende culturele sectoren. Het belang van de cultuurpolitieke ingang kan met het volgende voorbeeld worden geadstrueerd. Instellingen die een hoge, bijvoorbeeld kunstzinnige, kwaliteitsreputatie genieten, hebben in financiele zin lang niet altijd meer overheidssteun nodig. Gegeven hun grote maatschappelijke en economische aantrekkingskracht zijn in vele gevallen particuliere financieringsbronnen voorhanden. Wanneer de overheid louter maatstaven hanteert welke voortvloeien uit de hedendaagse bestuurlijke tendenties op zich, zoals in dit geval privatisering, vormt dat gegeven een duidelijke reden voor financiele overheidsterugtred. Een cultuurinhoudelijke benadering kan tot een andere beslissing leiden, waarbij de overheid haar functie van maecenas gedeeltelijk handhaaft, ook a1 zijn er andere, financieel krachtigere gegadigden die als sponsor willen optreden. Met name de waarde van algemene toegankelijkheid van dit soort hoogwaardige voorzieningen, als motief voor overheidsverantwoordelijkheid, kan tot een dergelijke beslissing leiden. Een andere, potentiele rol van de cultuurpolitieke ingang betreft de bovensectorale afweging bij de overheidszorg voor voorzieningen. Daar de selectiviteit een bestuurlijk gegeven is voor het gehele overheidsoptreden krijgt de noodzaak van het prioriteren en van het kiezen door de overheid tussen sectoren, een nog sterkere betekenis dan voorheen. De inbouw van een apart niveau van afweging tussen het algemene en het zuiver sectorale politieke beleid kan voor het doen van selectieve keuzes tussen sectoren een nuttig hulpmiddel zijn. Het samenbrengen van enkele sectoren op basis van gemeenschappelijke uitgangspunten en doelen van inhoudelijk politiek beleid biedt mogelijkheden om deze sectoren onder BBn gemeenschappelijke noemer en norm onderling te vergelijken en te waarderen. Cultuurpolitiek in de multisectorale betekenis van deze studie, kan bij deze afweging op het niveau tussen het algemene en het sectorale politieke beleid een nuttige functie vervullen. Aldus kan een norm voor afweging worden geformuleerd die we1 aansluit bij de, in dit geval culturele, eigenheid van een aantal sectoren en die vanuit de sectorale optiek ook kan worden (h)erkend, maar die met de sectorale optiek niet samenvalt. Op die manier wordt een evenwicht geschapen tussen de gewenste afstandelijkheid en de gewenste betrokkenheid op sectoren die een dergelijke afweging vraagt. Een goed voorbeeld geeft de algemeen spelende vraag welke basisvoorzieningen de overheid duurzaam wettelijk moet garanderen en welke voorzieningen zij op grond van het naar plaats en tijd bepaald politiek beleid desgewenst kan steunen. Een - voor deze vraag - op het meest algemene niveau geformuleerde norm zal a1 snel te globaal zijn om voldoende differentierend te werken. De cultuurpolitieke ingang biedt mogelijkheden om deze norm voor een aantal samenhangende sectoren te verfijnen.
1.4
D e opzet van de studie De keuze van de verdere richting van de zoektocht: rechtsbeginselen enpolitieke basisideeen
-
Zoals in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk is aangegeven, staat een drietal preliminaire vragen van cultuurpolitiek centraal: de conceptuele vraag van het wat van cultuurpolitiek: wat eronder te verstaan CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
-
-
en wat is de plaats binnen het overheidsbestel? de legitimatievraag van cultuurpolitiek: waarom moet en mag de overheid zich met cultuur bemoeien, voor welke culturele problemen is zij verantwoordelijk te achten? de vraag van de inhoudelijke orientatie op hoofdlijnen: welke keuzes zijn bij de beantwoording van de onder de verantwoordelijkheidvan de overheid vallende problemen het meest plausibel? Instrumentele 'hoe'-vragen komen als zodanig niet aan de orde. Zij worden slechts behandeld, voorzover dit nodig is voor een goede beantwoording van de drie eerder genoemde vragen, die het eigenlijke object van deze studie vormen. De preliminaire vragen van het wat, het waarom en het waartoe van cultuurpolitiek enerzijds en de instrumentele vragen anderzijds zijn immers analytisch we1 te onderscheiden, maar niet geheel te scheiden. De eerste vraag van conceptualisering van cultuurpolitiek is in dit inleidende hoofdstuk a1 uitvoerig aan de orde geweest. De voorlopige conclusie luidt dat cultuurpolitiek die sectoren moet betreffen waar cultuur, als intrinsieke waarde, ondenverp is van expliciet overheidsbeleid en dat een dergelijke cultuurpolitieke ingang een goede bijdrage kan leveren aan het antwoord op vragen van politieke legitimatie en orientatie in deze sectoren afzonderlijk en in onderling verband. In het slothoofdstuk zal deze uitgangsstelling op haar definitieve merites worden beoordeeld. De twee andere vragen, die van legitimatie en orientatie op hoofdlijnen, komen uitvoerig in de nu volgende hoofdstukken 2 en 3 aan bod. Hoofdstuk 2 behandelt de normatieve beginselen van het voor ons land geldende recht welke de cultuurpolitiek begrenzen, mogelijk maken en orienteren. Hoofdstuk 3 gaat uitvoerig in op de politieke doctrines, op het ideeengoed dat in de belangrijkste Nederlandse politieke stromingen is ontwikkeld, voorzover dit van belang is voor de beantwoording van de twee genoemde vragen. Voor de keuze van deze twee ingangen gelden de volgende motieven. Politiek en beleid vormen de resultante van een veelvoud aan rationaliteiten: de normatief-juridische, de politiek-democratische, de rationaliteit van de maatschappelijke context en de instrumentele rationaliteit. Juist voor deze vragen van legitimatie en orientatie die in deze hoofdstukken centraal staan, zijn de twee eerste vormen van rationaliteit, zoals die in normatieve basisideeen van het recht en van politiek-ideele stromingen tot uiting komen, van het grootste gewicht. Hoe belangrijk de maatschappelijke context ook is voor de externe doeltreffendheid van politiek en beleid, deze maatschappelijke omgevingsfactoren vragen v66r alles een eigen interpretatie en beoordeling in overheidsverband in deze preliminaire fasen van cultuurpolitieke beleidsvorming 22. Een dergelijke beoordeling vereist een norm die geen afgeleide is van de maatschappelijke werkelijkheid, maar die veeleer bepaald wordt door ovenvegingen en spelregels die de eigen positie van de overheid betreffen: welke rol mag en moet de overheid als rechtsinstituut vervullen en welke rol wil men deze democratische overheid, politiek gezien, binnen dit juridisch kader laten vervullen? Er is een zekere parallellie tussen onze benadering en die van Pen 23. Deze bepleit een op het eigen van het culturele terrein toegesneden leer van de economische politiek, waarbij de nadruk ligt op het onderzoek naar de motieven die de overheid zelf heeft om een cultuurpolitiek te voeren die uitgaat van
12]
Hetzelfde geldt overigens voor de juridische besluitvorming. Evenals de politicus moet ook de rechter een normatieve meetlat hebben om uit de maatschappelijkecontext bewust te kiezen. Er ligt hier een duidelijk verschil met de rol van de sociale. empirische wetenschappen. Zie hierover: C.J.M.Schuyt, Tussen rnacht en moraal. Over de plaats von het recht in de verzargingsstaaten de dernacratie; Alphen aid Rijn, Brussel, Samsom, 1983. blz. 126 e.v.
"1
J. Pen. 'De politieke economie van het Schone, het Ware en het Goede'; Econornische-StotistischeBerichten, I September 1982. blz. 942 e.v. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
een hierarchie van waarden. Wat is de eigen legitieme doelstelling van de overheid om de cultuur te bevorderen? Utilitarisme en individualisme - het doelgericht voldoen door de overheid aan manifeste vragen van burgers - schieten zijns inziens tekort als verklaringsgronden voor de cultuurpolitiek van de overheid. Er is nog een aanvullend motief voor onze keuze. Juridische en politieke basisideeen zijn niet alleen goed kenbaar neergelegd in concrete documenten, zij kenmerken zich bovendien door een hoge mate van bestendigheid en duurzaamheid over een langere tijdsperiode. Waar autonome sociaal-culturele ontwikkelingen buiten de overheid slecht voorspelbaar zijn, verschaft dit normatieve gedachtengoed een wat steviger baken voor de verdere toekomst.
Conclusies en nadere probleernstelling Op basis van het bovenstaande kan bij wijze van conclusie de navolgende vraagstelling voor deze studie worden geformuleerd. 1. Uitgaande van een conceptie van specifieke cultuurpolitiek die betrekking heeft op een aantal vormen van politiek sectorbeleid, welke zich expliciet richten op het behoud, de ontwikkeling, de overdracht van en de participatie aan de cultuur, als een goed op zich, luidt de eerste vraag: welke normatieve uitgangspunten, in de zin van juridische beginselen en politiek-ideele basisideeen, liggen aan deze cultuurpolitiek, zoals deze politiek door de Nederlandse rijksoverheid wordt gevoerd, ten grondslag? In het bijzonder richt het onderzoek zich op die inhoudelijke beginselen en basisideeen welke de eerste fasen van deze cultuurpolitiek betreffen, te weten die van conceptualisering, van legitimatie en van orientatie op hoofdlijnen. 2. Wat is het streefbeeld, het zinvolle handelingsperspectief van deze overheid dat op grond van de gevonden beginselen en basisideeen kan worden geformuleerd? Wat zijn de belangrijkste cultuurinhoudelijke implicaties van dit handelingsperspectief, in het bijzonder op de punten van de culturele neutraliteit en culturele identiteit van de genoemde overheid?
3.
Wat is het nut van deze bevindingen voor de toekomstige cultuurpolitiek van genoemde overheid, in het bijzonder voor wat betreft de drie eerdergenoemde fasen van de cultuurpolitiek? Instrumentele vragen - wat kan de overheid redelijkerwijs? - blijven als zodanig buiten beeld. Instrumentele aspecten zullen we1 besproken worden voorzover uii het onderzoek blijkt dat de keuze, hantering en organisatorische vormgeving van instrumenten mede bepaald worden of moeten worden door de gevonden normatieve beginselen en basisideeen. De onder punt 1 genoemde vraag komt, wat het recht betreft, aan de orde in hoofdstuk 2. Hoofdstuk 3 behandelt de politiek-ideele stromingen. Het slothoofdstuk betreft de onder 2 en 3 genoemde punten.
CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN E N MOETEN
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Rechtsbeginselen als hoekstenen en leidraden van cultuurpolitiek 2.1 2.1.1
Inleiding H e t onderwerp van dit hoofdstuk
Dit hoofdstuk bevat een onderzoek naar steunpunten in het bestaande recht voor legitimatie en orientatie van de cultuurpolitiek van de rijksoverheid. Vooral wordt gezocht naar inhoudelijke rechtsbeginselen die de cultuurpolitiek haar eigen normatief karakter geven. Procedurele rechtsbeginselen die voor ieder politiek beleid gelden, komen niet aan de orde. Beginselen zijn concreter dan waarden, maar abstracter dan normen, regels en doelen. Het onderzoek betreft niet de waarden die de cultuur (moeten) bepalen, maar alleen enkele, in het kader van BBn maatschappelijke institutie - het recht - geobjectiveerde en tot gelding gebrachte waarden. Dit transformatieproces van objectivering en van realisatie leidt ten dele tot concrete doelen en normen - wat moet en wat mag de politieke overheid? -, ten dele kristalliseert dit proces zich uit in beginselen die de politieke besluitvorming minder bepalen, maar meer geleiden, perspectief geven en orienteren l. Sommige politieke vragen en antwoorden worden plausibeler gemaakt dan andere. Deze verbreding van het rechtskarakter van politiek beleid doet uitkomen dat het idee van de rechtsstaat niet alleen in statisch-institutionele zin moet worden opgevat, maar ook moet worden gezien als autonome kwaliteitsdimensie voor het gehele overheidshandelen, als een overheidsopdracht die steeds opnieuw moet worden waar gemaakt '. 2.1.2
D e motivering van dit hoofdstuk
Het gebruik van het recht als invalshoek voor toekomstig politiek beleid bergt een aantal pro's en contra's in zich, die eerst in onderling verband moeten worden gewogen, alvorens tot een gewenste manier van aanpak te concluderen. Het geheel van argumenten pro kan als volgt worden aangeduid. Het recht kan in hoge mate een gemeenschappelijke beeldvorming tot stand brengen, als basis voor legitimatie e n orientatie van beleid. Rein en Schon wijzen op het grote belang van referentiekaders, 'frames', ofwel het geheel van'generatieve metaforen', die aangeven in welke termen het politiek beleidsprobleem moet worden geformuleerd 3. Dergelijke kaders zijn niet afgeleid van de empirische werkelijkheid maar bepalen juist het beeld ervan en plaatsen deze werkelijkheid in een zinvol handelingsperspectief. Politieke consensusvorming is in hoge mate een zaak van het overbruggen van kloven tussen de verschillende beelden van de werkelijkheid. Van Gunsteren stelt dat de komst van de sturingsstaat, waarbij de overheid hele maatschappelijke deelsystemen, sectoren, globaal beheerst en herordent, goede kansen biedt voor een revitalisering van de Westerse juridische traditie. Gegeven het toenemend maatschappelijk pluralisme kan het recht eenheid brengen in patstellingen tussen conflicterende gezagsaanspraken en een orienterende en kanaliserende rol vervullen bij de
'1
Zie hierover:
G.J.H. van Hoof. Narmvervaging en rechtsbeginselen; inaugurele rede R.U. Utrecht. Zwolle. Tjeenk Willink. 1987.
blz. 15 e.v. 2]
M. Oosting, 'De last van het recht: Recht als opdracht en als obstakel'; in: De Rechtsstaat herdocht; door J.W.M.Engels e.a. (red.).
'1
M. Rein en D.A. SchBn. 'Frame-reflective policy discourse'; Tijdschrift Beleidsanalyse, 1986, nr. 4, blz. 4.
Zwolle. Tjeenk Willink, 1989. blz. 171.
CULTUURPOLITIEK: HET MOCEN E N MOETEN
verwerking van ingrijpende maatschappelijke veranderingen 4. Het punt van de verschillende werkelijkheidsbeelden speelt bij uitstek op het culturele terrein, zowel in de relaties tussen sectoren, als tussen de overheid en het maatschappelijk veld als in de relaties tussen naties. Iedere actor heeft een eigen 'cognitieve stijl' en spreekt een eigen taal. Het recht kan hier een belangrijke overbruggende functie vervullen en kan leiden tot een gemeenschappelijke beeldbepaling en orientatie. Ook in andere opzichten is de invalshoek van het recht juist voor cultuurpolitiek functioneel. In het recht ligt de erkenning van boven-utilitaire, immateriele waarden besloten. Het recht heeft hier bepaald geen monopolie, maar mede vanuit deze juridische erkenning kan de taak van de overheid op het terrein van de cultuur we1 beter worden geformuleerd. Kwetsbare en moeizame vormen van cultureel handelen, zoals artistieke en wetenschappelijke vernieuwing en behoud van het culturele erfgoed met het oog op komende generaties, kunnen mede vanuit het recht in een zinvol perspectief worden gesteld, ook als aanknopingspunt voor overheidshandelen. Tenslotte is er nog een derde argument pro. Terwijl het politieke handelen zich veelal moet richten op de noden van de dag en van de nabije toekomst, stellen rechtsbeginselen uitkomsten van essentiele maatschappelijke leerprocessen uit het verleden ook voor een verdere toekomst veilig. Door een ruimer tijdsperspectief te hanteren kan het recht aldus het politiek handelen ondersteunen. Vooral de grondrechten stellen een deel van het culturele erfgoed veilig. Mogelijke bezwaren tegen deze invalshoek Er zijn ook duidelijke schaduwzijden en mogelijke valkuilen bij de hantering van deze juridische invalshoek. Allereerst is er het gevaar van verstarring. Veel geldend cultureel recht - met name de regels van lagere orde - geeft antwoord op problemen van gisteren en vormt de neerslag van historisch bepaalde compromissen, die niet zonder meer richtinggevend kunnen zijn voor de toekomst. Veel geldend recht op het vlak van cultuurpolitiek - met name weer de regels van lagere orde - is in die zin voor de toekomst waardeloos dat het gaat om te pretentieuze pogingen tot'social engeneering' met alle schijnoplossingen vandien. Er is verder lang niet altijd sprake van een consistent juridisch geheel, van een eenduidige juridische architectuur. Vele juridische beginselen roepen bovendien in hun onderling verband eerder nieuwe dilemma's op dan antwoorden. De belangrijkste bedenking betreft het gevaar van een oneigenlijke vermenging van recht en politiek beleid ten nadele van beide. Op meerdere manieren kan men deze bedenking concretiseren. Allereerst is er het gevaar van een bovenmatige juridificatie van beleid, van een ongewenste overheersing van juridische professionals en is er het risico van een ontkenning van de autonome waarde van de politiek-democratischebesluitvorming, als zelfstandige bron van politiek beleid. Ten aanzien van vooral de (sociale) grondrechten kan men bovendien opmerken dat men daar zorgvuldig mee moet omgaan en dat men er niet meer uit moet lezen dan de elementaire beleidsinstructie die speciaal deze sociale grondrechten meestal geven. Zij geven vooral ruimte aan een g x o t aantal beleidsopties, varierend van het garanderen van basisvoorzieningm tot een'welwillend niets doen' door de overheid. Bovendien is er het risico van een oneigenlijke juridische legitimatie van een in feite politiek bepaald protectionisme ten gunste van bepaalde deelbelangen.
'1
H A . van Gunsteren. 'Rechtsstaat of juridische traditie'; in: Rechtsstoot en storing; door M.A.P. Bovens e.a. (red.). Zwolle. Tjeenk Willink. 1987, blz. 171. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Hoe met deze bezwaren om te gaan?
Hoe met deze bedenkingen om te gaan teneinde de pro's van de juridische invalshoek zo goed mogelijk tot hun recht te laten komen? Allereerst is het inderdaad zo dat veel nu geldend cultureel recht voor onze zoektocht oninteressant is, gezien zijn instrumentele bepaaldheid. Onze zoektocht is selectief. Het gaat om normatieve hoekstenen, basisideeen, zonder welke de zin van dit complex geheel van rechtsregels niet te begrijpen is; deze basisideeen komen vooral tot uiting in documenten als internationale verdragen, de Grondwet en in inhoudelijke principe-uitspraken van de gewone wetgever en van de rechter. Alleen tot zover is sprake van een belangrijk juridisch en derhalve ook cultureel erfgoed. Slechts in deze beperkte betekenis kan sprake zijn van rechtsbeginselen, die soms het politieke beleid tot een bepaalde uitkomst verplichten, maar veelal eerder de richting en de relevante aspecten van de afweging aangeven en soms ook alleen de politieke overheid ruimte bieden, legitimeren. Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, is men juist bij de cultuurpolitiek a1 ver gevorderd wanneer duidelijk is welke vragen en oplossingsrichtingenrelevant zijn. Het recht kan deze steun bieden zonder de politiek te dicteren. Het feit dat veel rechtsbeginselen in onderling verband dilemma's opleveren vormt dan ook niet hun zwakte maar hun kracht. Het punt van de ongewenste vermenging van recht en politiek beleid komt scherp naar voren bij de klassieke en sociale grondrechten, zoals zij met name in de Grondwet zijn geformuleerd. Het is nodig hierop dieper in te gaan.
De ongewenste vermenging van de juridische en politieke argumentatie Ter vermijding van het risico dat grondrechten worden misbruikt als rechtvaardiging van allerlei vormen van politiek overheidsbeleid, kan men deze grondrechten strikt interpreteren als concrete rechtsaanspraken en -regels, zoals deze in de Grondwet zijn geformuleerd. In deze benadering kan geconstateerd worden dat de Grondwet de concrete rechtswaarborgen voor de burger grotendeels beperkt tot de klassieke vrijheidsrechten en we1 in negatieve zin: de burgers blijven gevrijwaard van overheidsbemoeienis. In deze gedachtengang vormen grondrechten v66r alles een beperking van de mogelijkheden van politiek beleid van de overheid, ofwel een negatieve randvoorwaarde voor dit beleid. Dit politieke beleid kan in deze visie dan ook niet worden gezien als een uitvloeisel van de beleidsprogrammerende werking van de sociale grondrechten of van een, juridisch geboden, socialiserende interpretatie van de klassieke vrijheidsrechten; deze laatste interpretatie houdt in dat de vrijheidsrechten nopen tot overheidsonthouding en tot overheidszorg voor voorzieningen die de burgers in staat stellen de vrijheidsrechten daadwerkelijk uit te oefenen. Deze beleidsprogrammerende werking van sociale grondrechten en de socialiserende interpretatie van klassieke vrijheidsrechten zijn in deze visie immers niet als directe rechtsregel in de Grondwet terug te vinden. De in de Grondwet geformuleerde sociale grondrechten betreffen slechts globale taakstellingen voor de overheid en leggen haar geen concreet beleidsprogramma op. In het verband van onze studie betekent een dergelijke visie op grondrechten dat de zoektocht vooral negatieve steunpunten voor cultuurpolitieke legitimatie en orientatie zal opleveren; anders gezegd: wat kan en mag cultuurpolitiek niet inhouden? Het is derhalve van belang andere wegen te onderzoeken die tot een meer positief resultaat van de zoektocht kunnen leiden.
'1
Zie voor een voorbeeld van deze benadering: C.A.J.M.Kortmann,'Grondrechten: waarborg in en instrument in het bestuursrecht'; NederlondsTijdschriF voor Bestuursrecht, September 1990. afl. 7, blz. 197. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
Burkens wijst erop dat deze visie OP grondrechten op zich strookt met het uitgangspunt van de opstellers van de herziene Grondwet van 1983 dat dit document directe rechtsregels en geen vage beginselen moet bevatten. Hoewel de opstellers de socialiserende interpretatie van de klassieke vrijheidsrechten aanvaardden en zij geen wezenlijk verschil zagen tussen klassieke en sociale grondrechten, hebben zij voor de sociale grondrechten geen directe rechtsregels geformuleerd, waardoor het eerste uitgangspunt niet consequent is toegepast. Hierdoor hebben de sociale grondrechten feitelijk geen normatieve werking voor het beleid gehad, terwijl dit we1 beoogd werd. Burkens meent dat een weg gevonden kan worden om uit deze impasse te geraken door grondrechten ook op te vatten als uitdrukking van rechtsbeginselen, met een indirecte, orienterende werking voor ook het politieke beleid. Juist een concretisering van de rechtsbeginselen die ten grondslag liggen aan de grondrechten als rechtsregels, kan leiden tot een beleidsprogramma dat voonverp is van beraad tussen regering en parlement 6. De door deze auteur voorgestane weg is in ons verband aantrekkelijk, daar de grondrechten, als een van de belangrijkste normatieve hoekstenen van het recht, dan eerder een mogelijk bron zijn van positieve steunpunten voor cultuurpolitieke legitimatie en orientatie. De mogelijkheden die deze ingang van de grondrechten als rechtsbeginselen biedt, worden verruimd wanneer niet alleen gekeken wordt naar de Nederlandse Grondwet.Juist de in het internationaal r&ht geformuleerde grondrechten hebben sterk het karakter van beginselen, als orientatiekader voor het handelen van de (nationale) overheid 7. De volgende paragrafen bieden hier vele voorbeelden van. Met erkenning van de eigen aard van het Nederlandse en het Duitse recht kan verder, bij wijze van inspirerend voorbeeld, worden geconstateerd dat in de Duitse rechtsleer en rechtspraak de gedachte algemeen aanvaard is dat grondrechten niet alleen als directe subjectieve rechtsaanspraken moeten worden opgevat. Zij hebben ook een meer objectieve functie als principiele norm, orientatiekader voor het gehele overheidshandelen. De juridische discussie gaat over de vraag van de onderlinge verhouding van beide functies en het karakter van deze norm '. Het is bovendien twijfelachtig of dit type vragen geheel vanuit de juridische optiek kan worden beantwoord '. Cultuurpolitiek zal maatschappelijk zinvoller en meer aanvaardbaar en doeltreffend zijn, naarmate zij zich meer richt op de (inter)nationale consensus, zoals deze in de grondrechten is vastgelegd. Zoals eerder reeds is aangegeven, kunnen de rechtsbeginselen, zoals die in grondrechten tot uiting komen, in een historische, empirische benadering worden gezien als uitkomsten van essentiele leerprocessen uit het verleden, welke ook voor het politiek handelen een duurzame betekenis hebben. Het bovenstaande vormt een voldoende motivering om grondrechten ook op te vatten als uiting van rechtsbeginselen welke een functie hebben voor het politieke beleid.
$1 M.C. Burkens. 'Grondrechtcn als rechtsnormen en als rechtsbeginselen';in: Gegeven de Grondwet; door M.M. den Boer e.a. (red.). Deventer. Kluwer. 1988, blz. 51. Zie in dit verband ook: M.C. Burkens en H.!? Vonhogen. 'Grondrechten als grondslag van beleid'; in: Bestuur en norm; door1.G. Steenbeek e.a. (red.). Deventer. Kluwer, 1986. blz. 73.
'1 '1
PWC. Akkermans. De kwetsbore Grondwet; inaugurele rede EU Rotterdam. Zwolle. Tjeenk Willink. 1985. blz. 18 en noot 66. Zie hierover: E.W. Bockenforde, 'Grundrechte als Grundsatznormen. Zur gegenwartige Lage der Grundrechtsdogmatik' en R. Alcxy,'Grundrechte als subjective Rechte und als objektive Normen'; Zeitschriff Der Stoot, 29 Band, 1990 Heft I, resp. blz. I en blz. 49.
9]
In het voorwoord op het themanummer over grondrechten als waarborg en als instrument concludeert de redactie van het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht dat het waarborgkarakter van de grondrechten ook in dit nummer beter uit de verf komt dan de instrumentele functie van grondrechten voor de ontwikkeling van overheidsbeleid. Dit hoeft. aldus de redactie, niet t e betekenen dat deze functie afwezig is; volgens de redactie heeft dat meer te maken met de klassieke juridische visie op grondrechten; zie de onder noot 5 genoemde aflevering van dit tijdschrift, blz. 196. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
2.1.3
De opzet van dit hoofdstuk
Na het voorgaande is de gewenste manier van aanpak ook duidelijker. De zoektocht is selectief en betreft enkele voor cultuurpolitiek belangrijke juridische basisdocumenten zoals internationale verdragen, de grondrechtenparagraaf van de Grondwet en enkele principiele inhoudelijke uitspraken in de verschillende culturele sectorwetten. Rechterlijke uitspraken, de juridische doctrine maar ook belangrijke uitspraken van het Europees parlement zijn aanvullende bronnen. Bij de keuze van de hierna te behandelen rechtsbeginselen - vrijheid, gelijkheid, pluriformiteit, ontplooiing en kwaliteit - zijn de volgende maatstaven gehanteerd: - de rechtsbeginselen moeten impliciet of expliciet deel uitmaken van het in ons land geldend positief recht; - de beginselen moeten de inhoud van het Nederlandse cultuurpolitieke beleid mede bepalen; - zij moeten in alle in deze studie aan de orde zijnde culturele sectoren een (potentiele) rol spelen; - zij moeten een zekere zelfstandigheid hebben; hiermede wordt bedoeld dat voorzover beginsel B in hoge mate een afgeleide is van beginsel A, B toch een eigen behandeling vraagt, voorzover beginsel B aan beginsel A een eigen accent of uitwerking geeft lo. De rechtsbeginselen zelf worden verhelderd: wat houdt de harde kern in en wat zijn mogelijke varianten? De onderlinge relaties tussen rechtsbeginselen wordt onderzocht: zijn zij aanvullend, wederzijds versterkend of roepen ze in onderling verband dilemma's op? Daarna wordt de directe relevantie voor het politiekecultuurbeleid bekeken. Geven zij harde directieven, alleen globale orientaties voor afweging of zijn zij slechts ruimte biedend, legitimerend voor het politieke beleid? Wat betekenen de beginselen voor feitelijk sterk overheersende cultuurpolitieke standpuntbepalingen als de gewenste overheidsneutraliteit?
2.2 Vrijheid Hoe belangrijk het vrijheidsbeginsel op het culturele terrein is, blijkt uit de in 1989 door het parlement van de Europese Gemeenschappen(EG) aangenomen Verklaring van de grondrechten en de fundamentele vrijheden ". Hoewel deze bijna unaniem aangenomen Verklaring geen directe rechtskracht heeft, is zij van een grote symbolischebetekenis. Gegeven het voor de lidstaten geldende internationale recht en de nationale constituties, geeft zij aan door welke waarden en tradities de EG zich wil laten leiden. Een aantal hier genoemde kernvrijheden, zoals de vrijheid van gedachte en van meningsuiting alsmede het recht op informatie (art. 4 en 5), hebben direct betrekking op het culturele terrein als geheel, dat hier aan de orde is. Speciaal voor enkele culturele sectoren - kunst, wetenschap en onderwijs - wordt het vrijheidsbeginsel nog eens apart vermeld (art. 5 en 16).Verder is er een aantal vrijheden in de Verklaring genoemd, welke voor het culturele terrein ook van belang, maar hiervoor minder typerend zijn: het vrije verkeer van burgers
'1
Zie over de keuze van deze rechtsbeginselen F.J.J.P.M.Hoefnagel. Wetgever en cultuur; Zwolle. Tjeenk Willink. 1988, blz. 79 e.v.. blz. 326 e.v.
"1
Europese Parlernent. 'Verklaring van de grondrechten en de fundarnentele vrijheden'; Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 1989, nr. 4, blz. 124 e.v. Zie hierover met name: S.E. Perrakis. 'Contribution au debat sur la protection communautaire des droits de I'homrne: la Declaration des droits et libertes fondamentaux du Parlement Europ4en'; Revue du Marche-Comrnun, JuinlJuillet 1990. nr. 338, blz. 467.
binnen de Europese Gemeenschap, het recht op eigendom,de vrijheid van vergadering, van vereniging en van beroep (art. 8 t/m 12). De eerder genoemde vrijheidsrechten welke kenmerkend zijn voor (gedeelten van) het culturele terrein worden in rechtens we1 bindende documenten als de Grondwet (Gw.), het Europese Verdrag van 1950 (EVRM) en de beide VN-verdragen inzake de rechten van de mens (IVBP en IVESCR 12) als volgt geformuleerd. 1. De niet ingeperkte rechten op vrijheid van denken, van geweten, van godsdienst en van levensovertuiging en het recht om een mening te koesteren (art. 18 en 19 IVBPR, art. 9 en 10 EVRM). 2. Het recht om de godsdienst en levensovertuiging te belijden en tot uiting te brengen (art. 18 IVBPR, art. 9 EVRM en art. 6 Gw). De Grondwet geeft de meest stringente beperkingsgronden: ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen kunnen bij formele wet regels worden gesteld om redenen van gezondheid en het verkeer enter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden; de verdragen zijn hier ruimer: de beperkingen moeten voorzien zijn bij algemene regelgeving, tenvijl ook de openbare orde en veiligheid, de zedelijkheid en de bescherming van rechten en vrijheden van anderen als beperkingsgronden worden genoemd. Het EVRM eist verder dat de beperking in een democratische samenleving nodig moet zijn. 3. De vrijheid van meningsuiting, waaronder is begrepen de vrijheid om inlichtingen en denkbeelden van iedere aard te garen, te ontvangen en door te geven in welke vorm dan ook; radio-, televisie- en bioskoopondernemingen kunnen onderworpen worden aan een stelsel van vergunningen (art. 19 IVBPR, art. 10 EVRM en art. 7 Gw); de beperkingen die genoemde verdragen mogelijk maken zijn grotendeels gelijk aan die welke onder 2. zijn genoemd. Artikel7 Gw en de erbij behorendejurisprudentie geven nog een extra bescherming doordat: - terzake van uitingen ofwel het openbaren van gedachten en gevoelens, inhoudelijke preventieve censuur van de overheid over de gehele linie verboden is, en repressief inhoudelijk optreden alleen bij formele wet mag geschieden, waarbij beroep op de rechter open moet staan; uitzonderingen op de eerste regel vormen de handelsreclame en de vertoningen welke toegankelijk zijn voor minderjarigen; dit laatste ter bescherming van de goede zeden; het verbod is voor de openbaring door middel van de drukpers ruimer geformuleerd en betreft ook andere dan inhoudelijke aspecten; - het door de jurisprudentie ontwikkeld recht van verspreiding van drukwerken door de Grondwetgever impliciet is erkend 13; zelfstandige middelen van bekendmaking genieten daardoor afzonderlijke bescherming; deze bescherming is overigens geringer dan bij de directe uiting; beperking van het verspreidingsrecht in lagere regelgeving is geoorloofd mits geen sprake is van een algemeen verbod of vergunningenstelsel. 4. Op het onderwijsterrein gelden de volgende vrijheidsrechten: - het professioneel recht om onderwijs te geven, mits voldaan is aan bepaalde kwaliteitsregels (art. 13 lid 4 IVESCR en art. 23, lid 2 Gw); - de vrijheid om onderwijs te geven en te ontvangen op het terrein van godsdienst en levensovertuiging (art. 18 lid 1IVBPR, art. 9 EVRM); 12]
Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlonden, zoals de tekst bij KB van 25 juli 1987, Stb. 458 is bekend gemaakt. Europees Verdrag tot beschermingvan de rechten van de mens en de fundomentele vrijheden, Rome. 4 november 1950; goedgekeurd bij wet van 28 juli 1954. Stb. 335;zieTrb 1951. 154; 1952.80; 1954, 151 en 152; 1956,5en6; 1961.8;zievooreen nieuwevertaling van de materiele bepalingen uit het Verdrag en de Protocollen: Nederlondsjuristen Blod, I november 1990, afl. 38. blz. 1502. lnternotionaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, New York 16 december 1966; het verdrag is goedgekeurd bij wet van 24 novernber 1978. Stb. 1978.624; zieTrb. 1969,99; 1970.52; 1975.60; Nederlandse vertaling in Trb. 1969,99 enTrb. 1975, 60. lnternotionoal Verdrog inzoke econornische, sociole en culturele rechten, New York, 16 decernber 1966; het Verdrag is goedgekeurd bij dezelfde wet als voornoemd VN-verdrag; zie ook voor de Nederlandse vertaling. Trb. 1969. 100 en Trb. 1975,61.
"1
Zie voor deze impliciete aanvaarding de parlementaire stukken van de eerste lezing van de Grondwetsherziening 1983,Tweede Kamer 197511976, 13 872, nr. 3, blz. 33 en nr. 7. blz. 28. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
de vrijheid van de ouders om zich voor hun kind van dat onderwijs te verzekeren dat overeenkomt met hun godsdienstige en filosofische levensovertuiging (art. 18,lid 4 IVBPR, art. 13,lid 3 IVESCR, art. 2 l e Prot. EVRM, art. 23, lid 3 Gw); de vrijheid van de instelling voor bijzonder onderwijs, met name de vrijheid van godsdienstige en levensbeschouwelijke richting, ook hier binnen bepaalde kwaliteitsregels (art. 13, lid 4 IVESCR en art. 23, lid 5 en 6 Gw). Voor de andere culturele sectoren dan het ondenvijs geeft artikel 15, lid 1 IVESCR een ieder het recht om: deel te nemen aan het culturele leven; met name de voordelen te genieten van de wetenschappelijke vooruitgang e n haar toepassing; de voordelen te ontvangen van auteursrechtelijke bescherming van de (im)materiele belangen, voortvloeiend uit scheppend werk. Lid 2 en 3 van dit artikel15 IVESCR verplichten de staten om ter venvezenlijking van de in lid 1genoemde rechten de noodzakelijke maatregelen te nemen voor het behoud, de ontwikkeling en de verbreiding van wetenschap en cultuur en om de internationale contacten en samenwerking hier te bevorderen. Genoemd artikel (lid 3) noemt verder nog eens uitdrukkelijk de vrijheid die nodig is voor wetenschappelijk onderzoek en ander scheppend werk. De bepalingen doen uitkomen dat de vrijheden van de individuele burger als culturele producent en consument primair zijn. Vooral op ondenvijsterrein worden ook vrijheden van instellingen direct erkend, tenvijl op de andere terreinen in de rechtswetenschap en de (Europese) jurisprudentie in het kader van de institutionalisering van grondrechten er een gelijksoortige tendens is 14. Er is een algemene consensus dat dit recht van instellingen dienstbaar dient te zijn aan het individuele recht. Er is nog een derde niveau van vrijheid dat in genoemde teksten zelf weinig tot uiting komt, maar dat in de (interhationalerechtswetenschap, rechtspraak en overheidsdocumenten steeds meer erkenning vindt. Het gaat hier om de vrijheid op macro-niveau van een (culturele) sector als geheel om zich naar autonome wetten te ontwikkelen, zonder overheerst te worden door het economische of het politieke systeem. Centraal staat hier de vrijheid als hoog te waarderen maatschappelijke functie welke de democratische maar ook culturele kwaliteit van de samenleving mede bepaalt '5. Voor het antwoord op de vraag welke typen en aspecten van vrijheid h e t zwaarst voor de overheid moeten wegen, kan mede gezien deze opsomming van bepalingen een aantal lijnen worden geschetst. De eerste lijn loopt van intern naar extern. De innerlijke culturele zelfnormering van de burger geniet de zwaarste bescherming. Beperkingen door de overheid zijn hier het minst mogelijk. De tweede lijn betreft het strategisch karakter, de zwaarte van de culturele keuze van de burger. Uitingen die een bepaalde normatieve, godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging weergeven, worden bijvoorbeeld tegen beperkingen zwaarder beschermd dan uitingen van informatieve of artistiekexpressieve aard. Deze prioritering werkt d66r naar het ondenvijsterrein, in het bijzonder bij de bepaling van de vrijheid van richting.
Zie hierover: J.M. de Meij, Overheid en uitingsvrijheid; ReeksVoorstudies en achtergronden mediabeleid WRR, nr. M I , Den Haag. Staatsuitgeverij. 1982, blz. 98. j.M. de Meij. Uitingsvrijheid; Amsterdam. Cramwinkel. 1989, blz. 227.
W. Hoffmann-Riem. 'Massamedia in rechtsvergelijkend perspectief';in: Massamedio en staatsrecht, Verslag Staatsrechtconferentie
1988; door E.M.H. Hirsch Ballin e.a. (red.). KUB Tilburg. Zwolle. Tjeenk Willink. 1989, blz. 65. Zie hierover: J.M.de Meij 'Mediabeleid in grondrechtelijk perspectief'; in: Massamedia en Staatsrecht, in noot 14 a.w., blz. 9 1. alsmede CW.C. Akkermans. Onderwijs als constitutioneel probleem; Alphen aan den Rijn, Brussel. Samsom. 1980, blz. 81 e.v.. blz. 95 e.v. CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN E N MOETEN
De eerste en tweede lijn samenvattend kan men zeggen dat de culturele kernbeslissingen die de burger maakt en welke zijn geestelijke identiteit vormen, het sterkst dienen te worden gerespecteerd. Tbn derde is duidelijk dat bepaalde vormgevingen van culturele uitingen meer voor beperking vatbaar zijn dan de inhoud ervan. Dit komt vooral naar voren bij (de jurisprudentie inzake) artikel7 Gw. Hiermee hangt natuurlijk samen dat iedere uitingsvorm of haar eigen beperkingen heeft, zoals de (vroegere) schaarste van omroepkanalen, of botst met andersoortige belangen die de overheid zich ook moet aantrekken. Een vierde liin betreft de fasen van het culturele Droces. Naast de reeds genoemde culturele zelfnormering worden de culturele produktie en consumptie sterker beschermd dan de distributie en overdracht. Het vers~reidinasrecht is bij de jurisprudentie inzake artikel7 Gw een afgeleide van het uitingsrecht. Ondenvijs, als vorm van cultuuroverdracht, moet meer aan kwaliteitsregels voldoen. De reden is natuurlijk dat produktie en consumptie direct gerelateerd kunnen worden aan de zelfnormering en dat distributie hierbij meer een instrumentele schakelfunctie vervult. Cultuurbehoud is binnen dit geheel een buitenbeentje. Als object van overheidszorg is het geen afgeleide van de vrijheidsgedachte en impliceert het steeds een inperking van een niet specifiek cultureel vrijheidsrecht, te weten het eigendomsrecht. Tenslotte is er het criterium van de professionaliteit. Beroepen die een culturele kernfunctie vervullen, worden apart beschermd, zoals die van wetenschappelijk onderzoeker en kunstenaar in art. 15 IVESCR.
-
-
De moeilijkste vraag betreft de gewenste overheidshouding, in het bijzonder wanneer zij van actieve aard is en meer inhoudt dan respecteren. De minste problemen geeft nog de directe beperking door middel van geboden en verboden en negatieve sancties. Genoemde bepalingen geven hier indicaties zowel voor de vorm als voor de inhoud van het beperkend overheidsingrijpen. Het in vele gevallen bestaande rechtelijke toetsingsrecht, in het bijzonder ten aanzien van het internationale recht, geeft hier een extra waarborg. A1 wat moeilijker ligt de vraag of en in hoeverre de overheid de verschillende vrijheidsrechten ook onderling wettelijk moet ordenen. Deze vraag dient zich aan wanneer de verschillende dragers en soorten van vrijheid met elkaar concurreren en conflicteren. Zonder wettelijke ordening is er het risico dat de vrijheden van hen die maatschappelijk het sterkst zijn georganiseerd, te veel domineren. Op verschillende wijzen doet deze vraag zich voor: bij culturele instellingen die door de overheid financieel worden gesteund: vrijheden van gebruikers, van beroepskrachten en van het bestuur van de instelling kunnen hier sterk conflicteren; Grondwet en internationaal recht geven hier vaak geen goede maatstaven voor ordening; de interne democratisering van ondenvijsinstellingen en de positie van programmamakers die in dienst zijn van omroepverenigingen kunnen als voorbeeld worden genoemd; bij de vraag van de horizontale doonverking van vrijheidsrechten in privaatrechtelijke verhoudingen, 10s van enige overheidsbekostiging; op dit punt heeft de Grondwet de gewone wetgever grote vrijheid gelaten; hij kan het probleem overlaten aan de rechter die het aan de grondrechten gelieerd vrijheidsbeginsel afweegt ten opzichte van de privaatrechtelijke contractsvrijheid 16. Het bovenstaande maakt duidelijk dat vrijheid niet alleen tegenover andere beginselen dilemma's oproept maar ook in haar eigen uitwerking. Dit punt komt nog het sterkst naar voren bij de vraag van de gewenste positieve sanctionering, de facilitering van vrijheden. Dit ondenverp komt bij de behandeling van de gelijkheid uitvoeriger aan de orde, maar het is van belang
16]
Zie hierover: C.A.M.J.Kortmann, De Grondwetsherziening 1983; Deventer, Kluwer, 1983, blz. 43 e.v. alsmede L.F.M. Verheij, 'Horizontale werking van grondrechten'; Tijdschrift voor Overheidsbestuur, 29 september 1989. nr. 17, blz. 349. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
-
-
hier vanuit de vrijheidsgedachte enkele keuzevragen te formuleren. Als argumenten contra facilitering kunnen worden genoemd: het risico dat facilitering van vrijheid tot consumentisme leidt en tot verwaarlozing van het normatieve aspect van de vrijheid: de verantwoordelijkheid van de vrijheidsdrager om zelf te zorgen voor de aanwezigheid van middelen waardoor hij zijn keuze kan effectueren; het gevaar dat het faciliteitenbeleid zijn aan de vrijheid dienstbare functie verliest en een meer bepalende, zelfstandige rol gaat spelen doordat: - de faciliteitenverlening door de overheid wordt gebruikt als voertuig om ook andere beleidsdoelen te realiseren; hetgeen de overheid via de weg van negatieve sanctionering niet vermag, tracht zij dan via de band van de positieve sancties te bereiken 17; dit probleem speelt vooral waar de potentieel begunstigde instelling of persoon geen reele uitwijkmogelijkheden heeft naar andere steunverleners dan de overheid en de overheid feitelijk een monopolie heeft; - de ongewilde neveneffecten van de faciliteitenverlening gaan overheersen; dit risico doet zich vooral voor wanneer degene voor wie de faciliteiten zijn bedoeld, in het bijzonder de burger als consument, deze ontvangt door tussenkomst van de instelling die de direct begunstigde is en die bij het faciliteitenbeleid een eigen belang heeft; andere ovenvegingen dan die welke de oorspronkelijke ratio van de overheidssteun vormden, dreigen dan in het faciliteitenbeleid te gaan overheersen, zoals het voortbestaan van de instellingen en de werkgelegenheid van de beroepskrachten. Het belangrijkste argument pro facilitering betreft de ovenveging dat er zonder deze steun van de overheid sprake kan zijn van een rechtsstatelijk tekort. Er is dan een te groot verschil tussen de feitelijke en de, gegeven de vrijheidsrechten, gewenste situatie. Er ligt hier een sterke relatie met de gelijkheidsgedachte. Het tekort betreft vooral de onmogelijkheid voor alle burgers om het grondrecht gelijkelijk uit te oefenen la. Het belang van het vrijheidsbeginsel voor de cultuurpolitiek samenvattend, kan het volgende worden gezegd. De vrijheidsgedachte geeft de cultuurpolitiek van de overheid een geheel eigen karakter. Zij bestempelt het culturele terrein tot een in hoge mate staatsvrije sfeer en zij brengt tot uiting dat de overheid hier Ben, maar zeker geen exclusieve of dominante verantwoordelijkheid heeft. De vrijheidsgedachte doorbreekt ten opzichte van de overheid een in het maatschappelijk verkeer veelal vanzelfsprekende band tussen betalen en bepalen van, in casu, culturele activiteiten. De vrijheidsgedachte versterkt bovendien de noodzaak van legitimatie van actieve cultuurpolitiek. Deze machtiging tot actieve overheidsbemoeienis kan het vrijheidsbeginsel zelf overigens maar ten dele geven. Met name de actieve steun, facilitering door de overheid kan niet ten volle op het vrijheidsbeginsel worden gebaseerd.
"1
Zie hierover: WKonijnenbelt. 'Donner en het materiele wetsbegrip': Nederlonds~uristenblod,29 mei 1982, nr. 22, blz. 653. Hij bepleit dat de door de overheid aan de facilitering gestelde voorwaarden die verder gaan dan een effectieve en efficiente aanwending van de faciliteiten en die de vrijheid feitelijk beperken, een uitdrukkelijke wettelijke basis nodig hebben.
'1
O p het onderwijsterrein heeft de overheidsplicht t o t actieve zorg teneinde eenieder instaat testellen zijn grondrechten t e effectueren al eeuwen her een uitdrukkelijke basis in de Grondwet. De grondwetsherziening van 19 17 gaf hier slechts uitbreiding aan voor het niet door de overheid in stand gehouden bijzonder onderwijs. Zie F.C.L.M. Crijns, 'De herziening van art. 208 van de Grondwet. Het loon van de angst?'; in: Grondrechten, Commentaar op hoofdstuk I van de herziene Grondwet; door A.K. Koekkoek e.a. (red.). Nijmegen, Stichting Ars Aequi. 1982, blz. 491. Zie voor de naoorlogse ontwikkelingen in de rechtswetenschap, de (Grond)wetgeving en de politieke beleidsvorming welke enoe tenderen om ook op basis van de grondrechten van informatie en expressie een actieve zorgplicht van de overheid aan te nemen: De Meij (1982) blz. 90 e.v. en De Meij (1989) blz. 224 e.v. in de onder noot 14 aangehaalde werken. Het leerstuk van het rechtsstatelijk t e k o n als grondslag voor actieve overheidszorg op basis van grondrechten is in het bijzonder verwoord door E.M.H. Hirsch Ballin, Rechtsstotelijke subsidieverhoudingen; Geschriften van de Vereniging voor Administratief Recht XCIX. Alphen aan den Rijn. Samsom H.D. Tjeenk Willink. 1988, blz. 36 e.v. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
2.3 Gelijkheid
-
19]
Wat hierboven gezegd is over grondrechten als rechtsnorm en als rechtsbeginsel, is zowel van toepassing op de vrijheid als op de gelijkheid. Vooral deze twee gedachten willen de grondrechten tot uiting brengen. Er is nog een tweede overeenkomst. Ook hier geldt dat sommige aspecten van het beginsel onder anderen voor het culturele terrein van belang zijn, terwijl bepaalde varianten van uitwerking van het beginsel de specifiekecultuurpolitiek veel meer een eigen karakter geven. De eerstgenoemde aspecten betreffen: de regel dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden (art. 1Gw); het verbod aan allereerst de overheid om bepaalde vormen van differentiatie, van discriminatie te hanteren (art. 2 en 3 van beide VN-verdragen, art. 26 IVBPR, art. 14 EVRM, art. 1 Gw); de verboden vormen van discriminatie betreffen met name: ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke aikomst, het behoren tot een nationale minderheid, het vermogen, de geboorte of andere status; artikel 3 van de Verklaring van het Europees Parlement noemt verder nog uitdrukkelijk de discriminatie tussen Europese burgers op grond van hun nationaliteit. De eerste regel is voor de algemene politieke beleidsvorming, die het onderwerp is van deze studie, van minder belang dan voor de uitvoering van beleid. Voor de algemene beleidsvorming geeft de regel hoogstens een zekere waarborg tegen willekeur 19. Het discriminatieverbod is in ons verband van grotere betekenis. De norm is weliswaar niet specifiek voor het culturele terrein maar heeft we1 een duidelijke culturele achtergrond. Zij geeft immers uitdrukking aan een bepaald mensbeeld en aan een daarbij passende hierarchie van waarden. Op basis van deze hierarchie zijn bepaalde differentierende, selecterende maatstaven in het overheidshandelen verboden en andere criteria we1 toegestaan 20. Aldus geeft het discriminatieverbod de cultuurpolitiek ruimte en richting. Ook cultuurpolitiek is een zaak van keuzes maken en van differentieren. Doordat het verbod op discriminatie bepaalde soorten van differentiaties 'op de zwarte lijst zet', wordt tevens duidelijk welke onderscheidingen we1 mogelijk zijn als cultuurpolitieke maatstaf. Men denke aan differentiaties naar noden en behoeften van burgers en naar de kwaliteit van prestaties, als maatstaven voor overheidssteun. Verder kan worden geconstateerd dat er bij bepaalde verboden op discriminatie een duidelijk complementaire relatie is met de culturele vrijheid. Dit geldt vooral het verbod op discriminatie naar godsdienst of andere overtuigingen. Een overheid die vrije keuzes van burgers respecteert, moet deze ook gelijk behandelen. Hoe belangrijk het discriminatieverbod voor cultuurpolitiek ook is, het universee1 karakter van deze norm verhindert om hier van een specifiek cultuurpolitiek beginsel te spreken. Er is eerder sprake van een algemeen geldende randvoorwaarde voor cultuurpolitiek. De derde vorm van gelijkheid welke de cultuurpolitiek we1 een duidelijk eigen stempel geeft, kan wellicht het best omschreven worden als de overheidszorg voor algemeen toegankelijke voorzieningen. Deze zorg is het zwaarst en meest expliciet geformuleerd voor het ondenvijs (art. 13, lid 2 IVESCR, art. 2, l e Prot. EVRM, meer impliciet art. 23 Gw). Voor het overige culturele terrein is artikel 15, lid 2 IVESCR het duidelijkst: ter realisering van het recht van een ieder om
M.C.B. Burkens 'Gelijke behandeling art. 1.1'; Bijdrage in de onder noot 18 vermelde bundel Grondrechten, blz. 60. lets minder relativerend is Vlemminx, die stelt dat het gelijkheidsbeginsel in deze variant de overheid ook verplicht tot het formuleren van algemene, duidelijke en weloverwogen beleidslijnen. F.M.C. Vlemminx. 'De wissel tussen wetgeving en willekeur'; Tijdschrift Bestuursrecht,september 1990, an. 7, blz. 200 e.v.; zie in het bijzonder blz. 207.
'7
l i e hierover: D . W P Ruiter. Het gelijkheidsbeginsel in het administratieve recht; Geschriften van devereniging voor Administratief Recht XCIII. Alphen aan den Rijn. Samsom. H.D. Tjeenk Willink. 1985. blz. 38 e.v. C.W. Maris, 'Gelijkheid en bestuursrecht'; Nederlands~uristenblad,12 november 1985, blz. 1293. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
deel te nemen aan het culturele leven dienen overheden maatregelen te nemen welke nodig zijn voor het behoud, de ontwikkeling en de verbreiding van wetenschap en cultuur. Aldus geeft de gelijkheidsgedachte de vanuit het vrijheidsbeginsel vereiste legitimatie voor een actieve, faciliterende cultuurpolitiek. Maakt de vrijheid het cultureel terrein tot een in beginsel staatsvrije ruimte, de overheidsplicht om jegens een ieder reele condities voor culturele participatie te scheppen maakt zeker een gedeelte van dit terrein ook tot een publiek domein dat de overheid niet mag beheersen, maar dat zij we1 moet beheren. De complementariteit tussen vrijheid e n de hier aan de orde zijnde variant van gelijkheid, de toegankelijkheid, komt ook op een andere manier naar voren. Betreft het discriminatieverbod vooral intrinsieke kenmerken van burgers als zodanig, bij de actieve zorg voor toegankelijkheid gaat het vooral om het wegnemen van ongelijke maatschappelijke omstandigheden van financiele, ruimtelijke en sociaal-culturele aard, welke een vrije keuze belemmeren. Gelijkheidsbevordering in deze zin beoogt geen culturele uniformering maar het mogelijk maken van bewust gewilde verschillen in keuzes van burgers. Geeft het gelijkheidsprincipe de actieve overheidszorg een goed fundament, in de uitwerking ervan roept het meer vragen dan antwoorden op. Zo geeft gelijkheid, in de zin van toegankelijkheid we1 aan dat er een publiek domein moet zijn maar de begrenzingen ervan blijven onduidelijk. Dit geldt vooral voor sectoren buiten het onderwijs. Op deze terreinen is er met name de politieke vraag van de gewenste hierarchie van voorzieningen: welke voorzieningen dienen net als het onderwijs algemeen toegankelijk te worden gemaakt? Geldt verder de eis van toegankelijkheid alleen voor de voorzieningen in een sector als geheel of ook voor iedere afzonderlijke voorziening, ook die van particuliere aard welke door de overheid wordt ondersteund? Voor wat betreft de laatste vraag is bij het onderwijs voor het eerste, bij de openbare bibliotheken voor het tweede gekozen. Een bijzondere school is niet voor iedereen toegankelijk, een privaatrechtelijke openbare bibliotheek we1 Het discriminatieverbod ten aanzien van de nationale afkomst suggereert verder we1 erg gemakkelijk dat er sprake is van een internationaal bepaald publiek domein. In feite is cultuurpolitiek grotendeels een zaak van de nationale staten die veelal de bijdrage a a n de nationale cultuur als maatstaf voor steun hanteren. Er is voorts een spanning tussen de verschillende aanspraken op gelijkheid. De verschillen kunnen zowel het type gelijkheid betreffen als de rechtsrelatie waarop de gelijkheid betrekking heeft. Het eerste komt naar voren bij het onderwijs aan kinderen van culturele minderheden. Gelijke behandeling van de culturele situatie van ieder kind kan leiden tot het verlenen aan hen van een recht op onderwijs in eigen taal en cultuur. Een sterke orientatie op de eigen cultuur kan echter grote verschillen geven in maatschappelijke ontplooiingskansen van kinderen. Het tweede komt naar voren op een aanpalend terrein. De gelijkheidseis in de facilitering door de overheid van de openbare en bijzondere scholen kan in strijd komen met de uit oogpunt van gelijke ontwikkelingskansen gewenste extra faciliteiten voor kinderen met een educatieve achterstand, daar deze kinderen meestal niet evenredig over alle scholen zijn verdeeld.
''1
Zie art. 21 van de Welzijnswet 1987 (Stb. 73). Zie in dit verband ook het voorstel voor een Algemene wet gelijke behandeling. Tweede Kamer 199011991. 2 2 014, nrs. I e.v.. Instellingen op godsdienstige, levensbeschouwelijke grondslag, zoals scholen voor bijzonder onderwijs, mogen bij de toelating van werknemers, studenten en leerlingen selectiemaatstaven hanteren, die gelet op deze grondslag nodig zijn voor de vervulling van de functie, zij het dat bepaalde maatstaven, zoals die naar ras, geslacht en burgerlijke staat zijn uitgesloten. H e t wetsvoorstel tracht aldus een compromis te vinden tussen de met elkaar conflicterende eisen van art. I GW enerzijds en de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de hieruit voortvloeiende vrijheid van de instelling anderzijds.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
De moeilijkste vragen betreffen de grenzen van effectiviteit en normativiteit welke bij een actieve bevordering van gelijkheid in zicht komen. Beide grenzen lopen ten dele gelijk op. Het is voor de overheid gemakkelijker meer eenduidige bdemmering& van financiele en geografische aard weg te nemen dan de meer sociaal-cultureel bepaalde hindernissen, zoals eenzijdige orientaties en attitudes welke in het primaire sociale milieu zijn gevormd. Zeker bij de toegang tot 'hogere' cultuuruitingen, zoals die van wetenschappelijke en kunstzinnige aard, zijn juist deze drempels cruciaal. Bovendien wordt hier bij actief overheidsbeleid a1 gauw een spanning met de vrijheidsgedachte gevoeld. Wanneer de overheid de burgers stimuleert om bepaalde culturele voorzieningen hoger te waarderen dan zij in feite doen, is er een wankel evenwicht tussen het opvoeden tot keuzevaardigheid en de vrijheidsverruiming enerzijds en paternalistische vrijheidsbeperking anderzijds. Ook in andere zin betreffen de normatieve grenzen vooral de relatie met de vrijheidsgedachte. Naarmate de gelijkheidsidee zich sterker radicaliseert van formele gelijkheid via feitelijk gelijke condities naar een gelijk profijt van voorzieningen voor alle burgers, wordt de spanning met de vereiste respectering van vrijheid groter ". Dit kan op twee manieren worden aangeduid. In financiele termen kan men zeggen dat wanneer de overheid door het verlenen van algemene en van gerichte categorale faciliteiten de toegankelijkheid tot allerlei voorzieningen zoveel mogelijk wil vergroten, het hieruit voortvloeiend grote beslag van de collectieve sector op het nationaal inkomen eerder gebaseerd moet worden op het solidariteits- dan op het vrijheidsprincipe. Boven een bepaald niveau van bevordering van gelijke omstandigheden kan men stellen dat verschillen in culturele keuzes van burgers een zaak zijn van eigen verantwoordelijkheid en daadkracht. In bestuurlijke zin kan men de stelling dat vrijheid en gelijkheid maar tot op zekere hoogte gelijk oplopen als volgt adstrueren. Naarmate de overheid op allerlei manieren de materiele gelijkheid wil bevorderen, moet zij zich steeds gedetailleerder uitspreken over de normatief gewenste maatschappelijke situatie, daar zij gedwongen wordt steeds scherpere afwegingen te maken ten aanzien van de verschillende aanspraken op feitelijk gelijke omstandigheden. Het is duidelijk dat de hieruit voortvloeiende ordeningen en classificaties door de overheid eerder een vrijheidsbeperkend dan vermimend effect kunnen hebben. Tenslotte: in abstract0 staan gelijkheid en kwaliteit natuurlijk haaks op elkaar. Het beeld wordt toch wat genuanceerder, wanneer men de verschillende varianten van gelijkheid bekijkt. Gelijkheid, als eis dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en als discriminatieverbod, maakt juist de realisering van het kwaliteitsprincipe mogelijk. Wanneer de overheid in haar algemene beleidsvorming voor een bepaalde kwaliteitsnorm, als geoorloofde selectiemaatstaf, kiest, is duidelijk welke gevallen als gelijkwaardig dienen te worden beschouwd. Indien vervolgens bij de feitelijke toelating van instellingen tot overheidsfaciliteiten andere maatstaven dan kwaliteit worden gehanteerd, zoals voorrang voor de meer gevestigde instellingen, kan dit als willekeur worden aangemerkt. De gelijkheidsgedachte bevordert aldus de doorwerking van de algemeen gestelde norm van kwaliteit in de fase van uitvoering. Het is verder duidelijk dat kwaliteit en gelijkheid in de zin van algemene toegankelijkheid met elkaar contrasteren. De spanning wordt flink verminderd doordat veelal de eerste eis van kwaliteit de producenten en de tweede vereiste van gelijkheid de burgers als consument betreft. Een voorbeeld: alleen kunstinstellingen die kwaliteit leveren krijgen steun van de overheid, doch de betreffende voorzieningen zijn voor iedereen toegankelijk.
"1
Zie in dit verband I?VerLoren van Themaat. Economisch recht, sociool recht en econornische orde; Geschriften van de Vereniging voor Arbeidsrecht, nr. 7. Alphen am den Rijn, Samsom. 1982, blz. 71 e.v. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
2.4
Pluriformiteit Pluriformiteit is in eerste instantie geen normatief postulaat maar een sociologisch gegeven. Iedere maatschappij kenmerkt zich door een combinatie van homogeniteit en pluriformiteit. Als normatief beginsel houdt pluriformiteit in dat dit verschijnsel ook door de overheid als een maatschappelijke en culturele waarde dient te worden aangemerkt, welke zij bewust moet bevorderen. Ten opzichte van andere sectoren geeft het beginsel de cultuurpolitiek een geheel eigen cachet, daar de ordening en classificering welke het overheidshandelen naar zijn aard steeds meebrengt, uniformerend werken. In deze normatieve zin gaat het hier alleen om de cultureel bepaalde verscheidenheid: verschillen in godsdienst en levensbeschouwing, in smaak en wijzen van expressie, verschillen in de te onderscheiden typen van cultureel handelen, de methodologische verscheidenheid binnen een bepaalde culturele professie, alsmede differentiaties in denk- e n gedragspatronen, die territoriaal - nationaal of regionaal - dan we1 naar leeftijd of sexe zijn bepaald. Nader uitgewerkt als politiek beleidsdoel houdt pluriformiteit in dat de feitelijke in de maatschappij aanwezige verscheidenheid weerspiegeld wordt, terug te vinden is in het aanbod van voorzieningen dat mede van overheidswege wordt mogelijk gemaakt. Als beginsel en als politiek beleidsdoel moet pluriformiteit onderscheiden worden van de verzuiling; onder verzuiling wordt een structuur verstaan van parallelle, ten opzichte van elkaar afgezonderde, organisatorische complexen welke gebaseerd zijn op een godsdienstig, levensbeschouwelijk pluralisme, maar welke werkzaam zijn op een veel breder, ten dele ook 'profaan' terrein; de overheid respecteert de autonomie van deze organisaties en verleent hen een gelijkelijk geldend recht op steun. Verzuiling is BBn mogelijke vormgeving van pluriformiteit. Levensbeschouwelijk pluralisme, georganiseerde culturele afzondering en particularisering van de publieke cultuurzorg zijn voor deze vormgeving kenmerkend. Met name in enkele kernsectoren van cultuuroverdracht - het ondenvijs en de omroep heeft pluriformiteit, als maatschappelijk verschijnsel en als politiek beleidsconcept, op deze wijze historisch gestalte gekregen. Voor het sociaal-cultureel en voor het openbaar bibliotheekwerk is deze periode in de jaren zestig, zeventig afgesloten. Bij de kunst, het cultuurbehoud en de wetenschap hebben andere concepties van pluriformiteit steeds overheerst, zoals de pluriformiteit in soorten, in disciplines en in stijlen. Als algemeen beginsel is pluriformiteit in hoge mate een afgeleide, een verfijning van de vrijheidsgedachte en van de gelijkheid als discriminatieverbod. Respectering van culturele vrijheid, een gelijke behandeling van uitingen van die vrijheid en waardering van pluriformiteit liggen in elkaars verlengde. Pluriformiteit vormt het sociale patroon van de geestelijke vrijheid 23. Zij maakt beide beginselen manifest. Dit komt met name naar voren in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Volgens dit college impliceert de expressievrijheid van artikel 10 EVRM een pluralistische, open en tolerante maatschappij en is de zorg voor pluralisme een essentiele overheidstaak voor het gehele onderwijs 24. De ondersteunende functie van pluriformiteit ten opzichte van vrijheid manifesteert zich ook in de indicaties welk de norm van pluriformiteit kan geven voor de actieve vrijheidsbevorderende overheidszorg. Uitgaande van de regel dat het voorzieningenaanbod de maatschappelijke verscheidenheid moet representeren kan de kloof tussen de gewensgen feitelijke situatie zichtbaar
23]
Ch.1.G. Oldekalter. 'Geestelijke vrijheid en pluriformiteit als constitutionele beginselen'; in de onder noot 6 aangehaalde bundel: Gegeven de Grondwet, blz. 19.
1'
P. van Dijk. G.J.H. van Hoof. De Europese conventie in theorie en praktijk;serie Rechten van de Mens nr. 2.2e druk. Nijrnegen. Stichting Ars Aequi Libri. 1982. blz. 361 en 404. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
-
-
worden gemaakt. In omgekeerde richting kunnen de vrijheidsrechten het pluriformiteitsbeginsel nader bepalen: een beroep op pluriformiteit hoeft niet te worden gehonoreerd bij uitingen die niet door de vrijheidsrechten worden beschermd. Dit laatste punt is des te belangrijker daar pluriformiteit als beginsel de zware expliciete verankering in Grondwet en internationale verdragen mist, waardoor de grenzen van dit beginsel minder duidelijk zijn. Toch i s er reden om hier te spreken van een rechtsbeginsel. Allereerst maken genoemde uitspraken i n de internationale jurisprudentie duidelijk dat pluriformiteit meer betekent dan een nationaal bepaald historisch verschijnsel. Bovendien is pluriformiteit een algemeen, duurzaam en expliciet aanvaard uitgangspunt voor het sectorale beleid en de betreffende wetgeving die hier aan de orde zijn. Er zijn verschillende vormen van uitwerking: als globale richtsnoer voor het gehele overheidshandelen (art. 6 Welzijnswet, art. 2 ontwerp Wet op het specifieke cultuurbeleid, art. 123 Mediawet); als verplicht aandachtspunt voor alle door de overheid bekostigde instellingen (art. 8 lid 3 en art. 9 lid 2 Wet basisonderwijs, art. 30 en art. 50 lid 1 Mediawet); als speciale taakstelling voor instellingen welke van de overheid uitgaan (art. 29 Wet basisondenvijs, art. 42 Wet voortgezet ondenvijs, art. 51 lid 2 Mediawet); als uitgangspunt voor de toekenning van wettelijke rechten op faciliteiten aan particuliere instellingen (art. 56 en 57 Wet basisonderwijs, art. 14 Mediawet) '=. Ietwat buiten het stramien van dit hoofdstuk kan ook een meer cultuurinhoudelijke onderbouwing van het belang van pluriformiteit worden gegeven. Een pluriforme cultuur vergroot de mogelijkheden van de cultuurdragers om van elkaar te leren. De mogelijkheden van kruisbestuiving leiden eerder tot vernieuwing. Het scala van mogelijk adequate reacties op externe, onvoorspelbare uitdagingen is groter. Een pluriforme cultuur kan zich makkelijker in een turbulente omgeving staande houden. Een monolithische cultuur moet steeds op Ben paard wedden. Ook dit beginsel zendt tweesoortige signalen uit; het geeft nieuwe antwoorden Bn nieuwe vragen van cultuurpolitiek. Het beginsel biedt de actieve overheidszorg vastere voet en het roept in zijn uitwerking nieuwe dilemma's op. Allereerst is er hier een spanning tussen autonome maatschappelijke ontwikkelingen en de institutionele arrangementen welke van overheidswege zijn getroffen. Ontwikkelingen als secularisering en individualisering hebben de verzuiling als maatschappelijk verschijnsel onder druk gezet en hebben geleid tot een minder stabiel en minder eenduidig, meer gedifferentieerd patroon van pluriformiteit. Als algemeen organisatiepunt verliest levensbeschouwelijk pluralisme zijn vroeger vanzelfsprekende hegemonie. Mensen gaan zich maatschappelijk profileren en organiseren op basis van ook andere culturele differentiaties die bovendien sterk naar situatie en naar rol bepaald zijn. Dit bontere palet van pluriformiteit kan de overheid veel moeilijker honoreren op basis van de klassieke formule welke bij de verzuiling hoort. Het minder eenduidige en stabiele patroon van maatschappelijke pluriformiteit leent zich niet zo goed voor een overheidspolitiek die de organisaties welke de verschillende stromingen representeren, naar evenredigheid bekostigt. De ontwikkeling stelt de overheid voor nieuwe cultuurpolitieke vragen, zowel ten aanzien van de rangorde van soorten van pluriformiteit, welke erkend moeten worden als ten aanzien van de mate waarin dit moet gebeuren. Op een enkel punt geeft de
Is]
Wet op het basisonderwijs 1981. Stb. 468; voor latere wijzigingen zie Stb. 1986.256. Wet op het voortgezet onderwijs 1963. zie voor de latere wijzigingen Stb. 1986.552. Welzijnswet 1987 (Stb. 73). Ontwerp W e t op het specifiek cultuurbeleid,Tweede Karner, 198811989,20 987, nrs. 1-2. Mediawet 1987 (Stb. 249). WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
vrijheidsgedachte hier we1 een goede indicatie: de zware bescherming welke de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging geniet, moet doorwerken in de zorg voor pluriforme voorzieningen. In het onderwijsrecht is deze koppeling ook duidelijk zichtbaar, in het bijzonder bij de regeling van de scholenplanning 26. Er blijft dan evenwel het punt dat n u de verzuiling in maatschappelijke zin niet meer dominant is, de genoemde indicatie ook veel minder het gehele culturele terrein dekt. Het geheel van vragen komt samen op het punt van de gewenste vormgeving van de overheidszorg voor pluriformiteit, de organisatie en de keuzen van soorten van overheidsbemoeienis. De belangrijkste mogelijke opties laten zich globaal langs de volgende lijnen schetsen: de lijn van marktvervanging naar marktaanvulling; moet de overheid de pluriformiteit direct garanderen door zelf te zorgen voor de aanwezigheid van voorzieningen - de gedane keuze bij het reguliere onderwijs, de omroep en de bibliotheken - of kan zij zich beperken tot een aanvullend beleid, waarbij zij slechts een eigen voorzieningenbeleid voert, voorzover autonome maatschappelijke processen niet leiden tot een veelzijdig aanbod in een sector; bij de pers en op het kunstterrein is meestal voor het laatste gekozen; de keuze tussen een van overheidswege in stand gehouden pluriform aanbod en gelijke ondersteuning van afzonderlijk georganiseerde particuliere aanbieders; op dit punt hebben consumenten en producenten in de huidige situatie niet altijd gelijk oplopende belangen; eerstgenoemden zijn vooral gei'nteresseerd in het pluriforme aanbod op zich, 10s van de organisatorische vormgeving; het belang van een eigen organisatie zal voor de producenten zwaarder wegen; in de klassieke verzuilde situatie was deze belangentegenstelling minder groot daar de instelling kon worden gezien als een ideeel samenwerkingsverband van gelijkgezinde producenten en consumenten; de lijn van de mate van ingrijpendheid van de normering door de overheid bij de facilitering, zowel bij de toelating - naast getalsmatige ook kwalitatieve, (hoedanigheiddcriteria? - als bij de taakstelling van de instelling als ten aanzien van haar plicht om de feitelijke bijdrage a a n de pluriformiteit, oftewel de realisering van de eigen identiteit, ook zichtbaar te maken; de geldende onderwijs- en omroepwetgeving stellen we1 de toelatingseis dat de instellingen een bepaalde stroming of richting willen vertegenwoordigen maar achten de vraag of de instellingen deze identiteit waarmaken geen zaak van de overheid; de lijn van de verschillende territoriale niveaus; decentralisatie van overheidsbeleid naar de provincies en gemeenten heeft hier uitgesproken inhoudelijke complicaties; in het bijzonder doet zich de vraag voor of met het oog op vormen van pluriformiteit welke minder lokaal, regionaal bepaald zijn, geen aanvullende centrale regels of aparte financiele bijdrageregelingen aan de lagere overheden nodig zijn; bij de Welzijnswet heeft de wetgever hiervan uitdrukkelijk afgezien; de aparte rijksbijdragen voor emancipatiewerk en voor welzijnswerk voor culturele minderheden zijn ingetrokken 27; tenslotte kan nog gewezen worden op spanningen tussen eisen van pluriformiteit en van doelmatige effectuering; deze spanningen doen zich vooral voor bij de variant van afzonderlijk georganiseerde pluriforme aanbieders; de eis van doelmatigheid werkt hier sterk ten voordele van de grotere stromingen met een flinke achterban die een voldoende draagvlak hebben om de financiele kosten van een aparte organisatie te rechtvaardigen; in meer algemene zin zullen 26
]
Zie voor de vraag of het zinvol is het begrip'richting'datvolgensvaste jurisprudentie beperkt is totgodsdiensten levensbeschouwing t e verruimen en voor de gevolgen van deze verruiming voor de scholenplanning:
-
S.E. Zijlstra. Vrijheid van richting in het onderwijsrecht; Deventer. 1989. Kluwer, blz. 9 7 e.v. M.F.J.van Wezel. Nieuwe wegen voor de vrijheid van richting; Deventer. 1989. Kluwer, blz. 57 e.v.
Bij de omroepwetgeving heeft deze verruiming al plaats gevonden: de toe te laten instelling kan ook een maatschappelijke of culturele stroming vertegenwoordigen (art. 14 lid I Mediawet).
"1
Zie art. 47 lid 4 Welzijnswet 1987. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
uit oogpunt van doelmatigheid organisatorische integratie en stroomlijning steeds de voorkeur hebben; de afweging betreft dan de vraag welke prijs men voor deze variant van pluriformiteit wil betalen.
2.5
Ontplooiing Er is een duidelijke relatie tussen vrijheid en ontplooiing. Gaat het bij de vrijheidsidee v60r alles om het gevrijwaard zijn van factoren die het eigen handelingsvermogen beperken, de ontplooiingsgedachtebetreft meer de dynamische aspecten van de vrijheidsrealisatie, oftewel het tot leven brengen van wat bij mensen in potentie aanwezig is. Zekerhier is het nodig goed onderscheid te maken tussen ontplooiingals beginsel, als opdracht voor stimulerend overheidshandelen en de verschillende ontplooiingsconceptiesdie zich in de loop der geschiedenis hebben ontwikkeld en zich ook nu nog maatschappelijk manifesteren. Men denke bij het laatste aan het klassieke Bildungsideaal en aan het vooral in de jaren zestig en zeventig overheersende idee van individuele zelfontplooiing. Ontplooiing is bij uitstek een aspiratief begrip en een afgeleide van het zelfbeeld, de culturele identiteit van de afzonderlijke burger. Gezien de overheidsplicht tot respectering van deze identiteit dient vermeden te worden dat BBn zich, maatschappelijk manifesterendeontplooiingsconceptievan overheidswegedwingend wordt opgelegd. Teneinde de ontplooiing als overheidsopdracht zo precies mogelijk te formuleren is het zinvol na te gaan binnen welke context dit beginsel in internationale verdragen en in de Grondwet is geformuleerd. Voor het ondenvijs is artikel13, lid 1IVESCR het duidelijkst; hier worden het meest expliciet de inhoudelijke doelen geformuleerd van het onderwijs, dat de overheid jegens een ieder moet garanderen. Deze doelen betreffen: de volledige ontplooiing van de menselijke persoonlijkheid en van het besef van haar waardigheid; het in staat stellen een nuttige rol te vervullen in een vrije samenleving; bevordering van verdraagzaamheid en vriendschap onder de volkeren en de rasgemeenschappen,de etnische en godsdienstige groeperingen. Voor de andere sectoren is artikel22, lid 3 Gw, hoe globaal geformuleerd ook, nog het meest expliciet: de overheid schept voonvaarden voor culturele ontplooiing. Blijkens de parlementaire geschiedenis 2s gaat het hierbij om de ontplooiing van ieder mens die gerealiseerd kan worden door het ontwikkelen en in stand houden van culturele waarden en door de mogelijkheden te bevorderen dat hij kennis kan nemen van en participeren in de cultuuruitingen. De overheid moet voorwaarden scheppen om ieder vrij te laten beslissen aan welke cultuuruitingen hij wil deelnemen. Op het eerste gezicht kan men wellicht volstaan met de smalende opmerking dat hier slechts enkele weinig zeggende gemeenplaatsen aan Ben worden geregen. Tbch valt er we1 wat meer over te vermelden. Men kan stellen dat ontplooiing, als overheidsopdracht, voor de vraagzijde een zelfde functie heeft als het idee van pluriformiteit voor de aanbodkant: zij preciseert op welke discrepantie tussen de normatief gewenste en feitelijke situatie de overheidszorg zich moet richten. Deze stelling vraag om een nadere toelichting. De sterke koppeling van ontplooiing, als overheidsopdracht, aan primaire vormen van ondenvijs -met name via de leerplicht (lid 2 van genoemd art. 13) - houdt in dat deze overheidstaak vooral van educatieve aard is en dat deze taak zich concentreert op de fase die aan de culturele keuzebepaling en participatie vooraf gaat: het leren kiezen en waarderen van pluriforme en
"1
Wetwoorstel inzake opnemingvan sociale grondrechten in de Grondwet,Tweede Kamer 197611977. 13873, nr. 3, blz. 15 en nr. 7, blz. 24. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
kwalitatief hoogwaardige culturele uitingen, waardoor het opbouwen van een eigen culturele identiteit en het leveren van een eigen bijdrage aan de culturele ontwikkeling mogelijk worden. Ook artikel22, lid 3 Gw spreekt niet over bevordering van ontplooiing 'sec' maar over de zorg voor (aanvangs)condities hiervoor. Vanuit de gedachtengang dat vrijheid geen statisch gegeven is en m66r inhoudt dan de afwezigheid van dwang en dat vrijheid bepaalde vaardigheden, kennis en attitudes v66ronderstelt, wordt omwille van de vrijheid in deze educatieve voorfase de vrijheid ingeperkt. De vrijheidsbeperking betreft zowel de ondenvijsdeelname als een deel van het ondenvijsaanbod dat voor allen verplicht is. Doordat de overheidsplicht hier meer de toerusting tot culturele deelname dan deze participatie zelf betreft, kan vanuit het ontplooiingsbeginselhet dilemma tussen vrij laten en vrij maken ook beleidsmatig beter hanteerbaar worden gemaakt. Het kritisch omslagpunt - wanneer dreigt het vrij maken in zijn tegendeel om t e slaan doordat eBn bepaalde conceptie van vrijheid wordt opgedrongen? - kan worden gelokaliseerd ". Vanuit de ontplooiingsgedachte kan een zekere norm, niveau van kennis, vaardigheden en attitudes worden geformuleerd waarbij gesproken kan worden van een oordeelkundige en participatievaardige burger, die verder op eigen benen kan staan. Vanaf dit niveau kan hij geacht worden zelf verantwoordelijk t e zijn voor zijn keuzes. Het ontplooiingsbeginsel kan aldus ook de bevordering van gelijkheid meer richting geven: is het stadium van eigen verantwoordelijkheid eenmaal bereikt, dan zijn ongelijke keuzes van burgers ook geen reden meer voor actieve overheidszorg. De dilemma's die de uitwerking van dit beginsel oproept, zijn duidelijk verschillend voor de fasen van ontplooiing v66r en na genoemd omslagpunt. De overheidszorgvoor de eerste fasen betreft vooral het leerplichtig onderwijs. De bepaling van de omvang en van het verplichte aanbod van dit ondenvijs is wellicht de meest ingrijpende cultuurinhoudelijke beslissing welke de overheid neemt. Aspecten en elementen van de cultuur, welke een onderdeel zijn van deze algemeen verplichte cultuuroverdracht krijgen aldus een zware gemeenschappelijke verankering. Hoewel dit aanbod naar zijn samenstelling pluriform zal moeten zijn, teneinde alle leerlingen in aanraking te laten komen met een veelvoud aan alternatieven. is deze overdracht naar ziin werking integrerend; zij constitueert in hoge mate het gemeenschappelijk cktuurbezit 30. Buiten deze harde kern van het verplichte aanbod roept de ontplooiingsgedachte zeker twee fundamentele vragen van cultuurpolitiek op. Voor de voorzieningen buiten het ondenvijs, zoals openbare bibliotheken en sociaal-cultureel werk, staat de overheid voor de keuze tussen een aanvullend educatief en een recreatief beleid. In het eerste geval zal de overheid door gerichte stimulansen, als een lagere prijsstelling, een deel van het aanbod aantrekkelijker maken, vanuit de gedachte dat dit aanbod belangrijker is voor de ontplooiing van de consument dan hij zelf van oordeel is. In het tweede geval
29]
Zie voor de discussie over dit onderwerp, in het bijzonder over de vraag of het kabinet-Den Uyl niet een bepaalde ontplooiingsconceptie dwingend wilde opleggen:
].A. van Kemenade, Als de smalle weegbree bloeit, Opstellen aver onderwijs en onderwijsbeleid; Amsterdam. 1979, Uitgeverij Bert Bakker, blz. 56 e.v. en A. Kraal, 'Vrijheid bij en recht op onderwijs'; in: 'Praesidium libertatis'; door1.Th.j. van den Berg e.a. (red.). Deventer. 1975. Kluwec blz. 33 e.v. In het bijzonder de Rijksbijdrageregeling sociaal-cultureel werk 1978. 1979 (resp. Stb. 172 en 300) en de (parlementaire behandeling van de ontwerp) Welzijnswet 1987 (Stb. 73) laten zien dat dit omslagpunt tussen bevordering van vrijheid en ontplooiing en eigen verantwoordelijkheid in de jaren zeventig en tachtig duidelijk anders werd gelegd; zie F.J.P.M. Hoefnagel. Wetgever en cultuur, onder noot 10 a.w., blz. 205 e.v. Zie hierover: WRR, Basisvorming in het onderwijs; Rapporten aan de regering nr. 27, Den Haag. Staatsuitgeverij, 1986, blz. 79.
CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN EN MOETEN
wordt niet getracht de vraag t e belnvloeden maar zijn de reele publieksvoorkeuren richtinggevend voor d e samenstelling van het publieke aanbod. Beide opties hebben hun nadelen. De eerste heeft het risico van paternalisme, bij de recreatieve keuze is er een relatief geringe legitimatie voor overheidsbemoeienis. Het honoreren van een manifeste vraag lijkt eerder een reden voor overheidsterugtred en voor het ruimte bieden aan particuliere, commerciele aanbieders. Het probleem is oplosbaar door meer de voordelen van beiden benaderingen te accentueren en te combineren. Men kan stelen dat educatie als publieke maatschappelijke functie, zich niet mag beperken tot het onderwijs, gezien de risico's van eenzijdigheid en van overbelasting van het onderwijs. De educatieve functie geeft aan dit soort publieke vrijetijdsvoorzieningen de legitimatie van overheidssteun, d e recreatieve functie het maatschappelijk draagvlak. Zo zal een openbare bibliotheek die zich richt op de feitelijke vraag van de consumenten en dezen bovendien leert en aanspoort om kennis te nemen van de hoogwaardige, maar moeilijker toegankelijke literatuur, haar publieke, educatieve 'missie' beter kunnen vervullen daar zij een sterke maatschappelijke acceptatie heeft 31. De tweede keuzevraag betreft de hogere vormen van ontplooiing, zoals de deelname aan professionele kunstvoorstellingen, welke deelname zich feitelijk beperkt tot een klein segment van de bevolking. Uit oogpunt van ontplooiing kan men bij de noodzaak van overheidssteun vragen stellen daar deze steun ten goede komt aan een kleine, cultureel a1 goed toegeruste groep. Het overgrote deel van de bevolking trekt hier geen profijt van de overheid 32. Hier biedt de ontplooiingsgedachte onvoldoende legitimatie. Deze ligt eerder aan de aanbodkant: een pluriform en kwalitatief hoogwaardig aanbod vormt een maatschappelijk goed op zich. Een gering publieksbereik op onderdelen moet men daarbij voor lief nemen.
2.6
Kwaliteit Kwaliteit heeft hier niet de neutrale betekenis van hoedanigheid maar die van deugdelijkheid, van voortreffelijkheid. Vernieuwing, in de zin van bevordering van deze voortreffelijkheid, is onder de hier gehanteerde begripsomschrijving van kwaliteit begrepen. Ook dit beginsel is het meest expliciet voor het onderwijs in internationale verdragen en in de Grondwet venvoord (art. 13, lid 1,3 en 4, IVESCR en art. 23, lid 2 , 5 en 6 Gw). Voor de andere sectoren is het beginsel we1 als uitgangspunt voor politiek beleid algemeen en duurzaam aanvaard en wordt het in deze zin in de (ontwerp) sectonvetgeving ook genoemd (art. 2 Wetsontwerp voor het specifiek cultuurbeleid, art. 6 Welzijnswet, art. 3 Wet op de Nederlandse Organisatie van Wetenschappelijkonderzoek) 33. Alleen bij de omroep is minder sprake van een algemeen, expliciet uitgangspunt. Impliciet beogen overheidsregels voor de samenwerking en het niet-commerciele karakter van omroepverenigingen, de wettelijke taakstelling van d e NOS en de wettelijke instelling van een apart fonds voor bijzondere (Nederlandse) cultuurprodukties wB1 een zeker kwalitatief niveau van de publieke omroep te waarborgen (art. 14,16,51en 170 Mediawet).
"1
Zie hierover: F.J.I?M.Hoefnagel. Bibliotheken en omroep 01s publieke zoak; Dwarskijkenreeks, nr. 14. HRWBNVRR. Den Haag. WRR, 1987, blz. 60 e.v. D e complexe relatie tussen het voldoen aan manikste voorkeuren van de consument en de eigen publieke missie is hier ook uitgewerkt voor de publieke omroep waar dezelfde problematiek speelt. Zie hierover: G.J.van 't Eind e.a.. Profijtbeleidvan de overheid; Stukwerk SCP nl: 3. Rijswijk. Sociaal en Cultureel Planbureau. 1983. blz. 64 e.v.
33]
Stb. 1987, 369. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR H E T REGERINGSBELEID
Het beginsel betreft vooral het behoud en de ontwikkelingvan het aanbod. Een uitzondering vormt de kwalitatief bepaalde selectie bij de toegang tot hogere vormen van onderwijs. Er is verder een sterke relatie met het interventietype van de facilitering door de overheid. 'Slechte', kwalitatief mindenvaardige kunst en wetenschap worden niet verboden maar er worden ook geen middelen voor gefourneerd. Een uitzondering vormen de minimale kwaliteitsregels voor het geven van ondenvijs (art. 23, lid 2 Gw). Deze gelden ook 10svan bekostiging door de overheid. In tegenstelling tot de gelijkheid, in de zin van algemene toegankelijkheid, en tot pluriformiteit en de ontplooiing is hier veel minder sprake van een van de vrijheid afgeleid beginsel; er is een inherente spanning tussen de kwaliteitsidee en de reeds eerder behandelde beginselen. Zijn bij de actieve uitwerking van de vier hierboven behandelde beginselen culturele selectievragen onvermijdelijk, deze beginselen als zodanig beogen een staatsvrije, autonome culturele ontwikkeling. Bij de kwaliteitsgedachte is de inhoudelijke selectie van overheidswege het doe1 op zich; de ene cultuuruiting wordt door de overheid van hogere waarde geacht dan de andere. De overheid is hier mBBr dan schepper van spelvoonvaarden; zij is zelf een actor in het spel die een zelfstandige rol speelt bij de inrichting van de publieke ruimte. Ondanks deze wezenlijke verschillen tussen beide clusters van beginselen is er in wijder verband gezien lang niet altijd sprake van een fundamenteel contrast. Zo is vrijheid soms instrumenteel voor de bevordering van kwaliteit: kunstenaars van wie een hoge kwaliteit wordt verwacht, wordt de nodige ruimte geboden. Ervan uitgaande dat culturele ontplooiing mBer inhoudt dan individuele zelfontplooiing en meer een zaak is van wederzijds leren 34, is het verder van belang dat de publieke ruimte een aanbod heeft dat voldoet aan eisen van pluriformiteit en van kwaliteit. Juist hoogwaardige uitingen van kunst, wetenschap en filosofie hebben een hoog leerpotentieel. In deze zin conditioneren beide clusters van beginselen elkaar: zij hebben elkaar nodig. Het kwaliteitsprincipe kan met name in conflict komen met de eis van pluriformiteit daar beide beginselen vooral betrekking hebben op de facilitering van het aanbod. Dit spanningsveld is sterker aanwezig naarmate er meer maatschappelijke consensus is over de kwalitatieve hierarchie van cultuuruitingen: de 'hogere' en elitaire versus de 'lagere' massa- en volkscultuur. Deze rangorde is thans in afnemende mate een maatschappelijke realiteit. Zoals de pluriformiteitsgedachte nu veel minder dan vroeger naar Ben bepaalde, verzuilde, vorm van sociale organisatie venvijst, zo impliceert het idee van kwaliteit nu niet zonder meer BBn bepaald inhoudelijk cultuurbegrip. Vroegor we1 dominerende concepties van kwalitatief hoogwaardige cultuur, zoals de klassieke humaniora, hebben enigszins aan maatschappelijk belang ingeboet. Deze ontwikkeling was wellicht het duidelijkst indejaren zeventig 35. Zeker in maatschappelijke zin lijkt zich daarna een zekere herwaardering in gang te hebben gezet. Kwaliteit, als uitgangspunt van overheidshandelen, betekent in deze nieuwe situatie niet meer zozeer dat de overheid een eenduidige norm van kwaliteit vanuit de maatschappij krijgt aangereikt; het beginsel geeft de overheid nu vooral een goede legitimatie om te selecteren. Door deze ontwikkeling worden enkele keuzevragen aangescherpt, waarvoor de overheid bij de hantering van het uitgangspunt van kwaliteit komt te staan.
"1
Z i e over de cultuur als wederzijds leerproces: C.A. van Peursen 'Theoretische achtergronden van het cultuurbegrip'; in: Cultuurbegrip en cultuurbeleid,Verslag colloquium december 1974. Nationale Unesco-Commissie Nederland; Den Haag. Staaouitgeverij,
"1
z i e hierover: 1. Pen, De cultuur, het geld en de mensen; J. Huizinga-lezing 1974. Amsterdam. D e Harmonie. 1975, blz. I 2 e.v.
1976. blz. 7.
CULTUURPOLITIEK: HETMOCEN E N MOETEN
Allereerst komt de vraag op wie de kwaliteit moet beoordelen. Laat de overheid het kwaliteitsoordeel over aan deskundige, professionele producenten, aan de consumenten of oordeelt de politieke overheid zelf? Uit oogpunt van overheidsneutraliteit is er een duidelijke caesuur tussen de twee eerste en de derde variant. Bij nadere beschouwing is echter het verschil minder groot dan op het eerste gezicht lijkt. Niet alleen de keuze door de overheid tussen de twee eerste varianten, ook de uitwerking door de overheid van beide varianten hebben sterke cultuurinhoudelijke implicaties. Een dergelijke uitbesteding door de overheid van het kwaliteitsoordeel aan anderen betekent geen volledige overheidsneutraliteit. De inhoudelijke keuzes die de overheid zelf moet maken bij deze uitbestedingen, komen op verschillende wijzen naar voren. Zo vergt externe advisering door professionele deskundigen we1 de zorg van de overheid voor een representatief en gezaghebbend forum, maar deze norm is verre van eenduidig. Zij geeft geen antwoord op de vraag, welk type van deskundigheid waar relevant is. Het is voorts onzeker of dit forum tot een unaniem kwaliteitsoordeel komt. Ook vanwege de schaarste van middelen blijft een nadere, eigen beoordeling van de politieke overheid geboden en kan zij niet blindelings het externe advies volgen. Soms kunnen andere relevante beginselen de uitwerking van de kwaliteitsgedachte op dit punt richting geven. Zo kan men de feitelijk belangrijke beleidsinbreng van professionele deskundigen ten aanzien van de kunstzinnige en wetenschappelijke ontwikkeling en vernieuwing motiveren vanuit het vrijheidsbeginsel. Dit houdt ook in dat een sector als geheel zich naar eigen autonome wetten moet kunnen ontwikkelen, hetgeen een maatschappelijk goed op zich vormt, 10s van publieksvoorkeuren en maatschappelijke behoeften. Er blijft dan we1 een afweging nodig ten opzichte van het risico van protectionisme van bepaalde beroepen, daar professioneledeskundigen hier ook belanghebbenden ziin. Pluriformiteit en kwaliteit kunnen met elkaar verzoend worden doordat de overheid in de verschillende sectoren andere stelsels van kwaliteitsbeoordeling invoert. Het decentrale, sterk op de vraag gerichte, stelsel van overheidssteun aan het sociaal-cultureel werk geeft ruimte aan andere, minder elitaire kwaliteitsoordelen en vervult op die manier een aanvullende functie. Ook niveaudifferentiatie kan verhinderen dat kwaliteit en pluriformiteit met elkaar botsen; meerdere soorten van cultuuruitingen krijgen dan steun, maar van iedere soort alleen de beste. Het beeld van de ark van Noach is hier verhelderend. De derde variant, waarbij de politieke overheid direct een inhoudelijk oordeel geeft is zo ingrijpend, dat die in de volgende subparagraaf 2.6.1 apart behandeld wordt. De tweede vraag die bij de hantering van het uitgangspunt van kwaliteit aan de orde komt, betreft het gewenste aanknopingspunt voor kwaliteitsbeoordeling. Is dit aanknopingspunt gerelateerd aan de personele e n materiele middelen van een ondersteunde instelling, aan haar interne proces, aan haar formele taakstelling of aan haar feitelijk produkt? Vooral vanuit deze vraagstelling kan de overheid komen tot een evenwichtige hantering van het dilemma tussen vrijheid en kwaliteit. De overheid kan zich richten op die aspecten welke vanuit de vrijheidsgedachte weinig gevoelig zijn, zoals het doelmatig beheer der middelen en de procedurele regels voor de beleidsvorming door de instelling. Een ander principieel punt dat hier op de achtergrond meespeelt, betreft de vraag voor wie realisering van kwaliteit een opdracht e n verantwoordelijkheid is? Voor de ondersteunende, faciliterende overheid of voor de ontvangende instelling? In het eerste geval ligt de nadruk op de personele en materiele middelen, als aanknopingspunt voor beoordeling van kwaliteit Bn voor overheidssteun. Verhoging van de kwaliteitsnorm door de overheid betekent dan ook een grotere steun van deze overheid. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
Naarmate dit aangrijpingspunt meer wordt verlegd naar de taakstelling en taakrealisatie van de instelling, verschuift de verantwoordelijkheid meer in de richting van deze instelling. Overheidssteun is dan geen voonvaarde meer voor mogelijke kwaliteit. De relatie wordt omgedraaid: gebleken kwaliteit is een voorwaarde voor continuering van overheidssteun 36. Tenslotte is er het nogal voor de hand liggende punt van de hoogte van de kwaliteitsnorm. Duidelijk is dat deze vraag verschillend moet worden beantwoord, naar gelang van de aard, de intentie en de schaal van een bepaalde culturele sector. Internationale maatstaven zijn voor kunst en wetenschap relevanter dan voor sociaal-cultureel werk. In algemene zin zij hier alleen verwezen naar een, in het verband van deze studie, cruciale paradox. Een expansieve overheid die op basis van minimale normen een sector als geheel ondersteunt, profileert zich minder als culturele actor dan een terughoudende overheid die hoge kwaliteitsdrempels voor steun opwerpt. In de laatste situatie moet de overheid de inhoudelijke norm veel scherper formuleren. 2.6.1
-
-
De door de politieke overheid te bepalen immateriele kwaliteit van de samenleving
Bij de beantwoording van de vraag of de overheid in haar cultuurpolitiek zelfstandig ovenvegingen van maatschappelijke kwaliteit en nut mag hanteren, is het zinvol onderscheid te maken tussen overwegingen van algemeen maatschappelijk nut, welke ook een culturele component hebben en doelen in andere dan culturele sectoren, waarbij het cultuurbeleid instrumenteel is, zoals de bijdrage van het kunstbeleid aan de economische 'Holland promotion' 3? De eerstgenoemde aandachtspunten van sociaal-cultureleaard betreffen met name: overwegingen van maatschappelijke integratie; hieronder wordt een situatie verstaan, waarbij de mensen zich met elkaar op basis van gemeenschappelijke waarden identificeren, sociale verbanden vormen en waarbij deze verbanden in wederkerige betrokkenheid functioneren; het gaat hier om integratie op meerdere niveaus; de van staatswege opgelegde nationale integratie is slechts BBn variant; ovenvegingen van maatschappelijke stabiliteit: een situatie waarin conflicten en tegenstellingen beheersbaar zijn en er een dynamisch evenwicht is tussen continui'teit en verandering en tussen de maatschappelijke deelsystemen 38. Het is te gemakkelijk om snel tot een fundamentele tegenstelling tussen de twee genoemde overwegingen in de sfeer van het algemeen belang en de vier aan de vrijheid gelieerde beginselen te concluderen. Zoals reeds is uiteengezet, betreffen deze vier beginselen meer dan individuele rechtsaanspraken; zij ver-
j6]
Zeker in de klassieke onderwijswetgeving is het kwaliteitsbeginsel vooral uitgewerkt in termen van overheidszorg voor voldoende middelen. Zie hierover: P.W.C. Akkermans. juridische aspecten van basisvorming; WRR. Werkdocument Basisvorming onderwijs nr. 18. Den Haag 1985, blz. 20. In 0.a. de Wet op het basisonderwijs,art. I I e.v., en recente wetgeving voor het hoger beroepsonderwijsen het wetenschappelijk onderwijs (Stb. 1985.80 en 562 en Stb. 1986. 388 en 414) wordt de kwaliteitsbevordering ook beoogd door regels inzake de planningen algemene beleidsvorming door de instellingen zelf. In de voorgenomen nieuwe wetgeving voor her Hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Tweede Kamer 1988/1989.21703.krijgt de feitelijke realisatie van een kwalitatief hoogwaardig produkt door de instelling, als voorwaarde voor overheidsfacilitering veel meer aandacht; zie a.w.. nr. I I, blz. 50 e.v. Voor de algemene verhouding tussen de beginselen van vrijheid en kwaliteit in het onderwijsrecht zie: D. Mentink. Orde in onderwijsbeleid; serie Onderwijsrecht. Deventer. 1989. Kluwer; zie in het bijzonder blz. 208 e.v.. waarin voor deze afweging enige algemene maatstaven worden geformuleerd.
"1
Zie hierover: WRR, Cultuur zonder grenzen; Rapporten aan de regering nr. 31, Den Haag, Staatsuitgeverij. 1987, blz. 40.
a] Zie voor deze definities van maatschappelijke integratie en stabiliteit: WRR. Herwaarderingvan welzijnsbeleid; Rapporten aan de regering nr. 22, Den Haag, Staatsuitgeverij 1982, blz. 248, 252,291 e.v.
53
CULTUURPOLITIEK: H E T MOGEN E N MOETEN
wijzen ook naar een bepaald type maatschappij, waarvoor de overheid zich dient in te spannen. Verder is het zo dat, zoals de varianten van 'vrij maken' en 'vrij laten' elkaar tot op zekere hoogte nodig hebben, hetzelfde kan worden gezegd over de relatie tussen deze rnaatschappelijke overwegingen enerzijds en vrijheid, gelijkheid, pluriformiteit en ontplooiing anderzijds. Willen deze beginselen meer zijn dan juridische of politieke abstracties, dan is een zekere mate van rnaatschappelijke integratie en stabiliteit nodig; alleen dan is 'agree to disagree' mogelijk 39. Bij de uitwerking van de met de vrijheid verbonden beginselen komt de overheid, zoals hierboven is aangegeven, bovendien voor vragen te staan, welke maar ten dele vanuit deze uitgangspunten zelf kunnen worden beantwoord. Dikwijls gaat het hier om vragen van rnaatschappelijke integratie. Men denke aan de keuze tussen een van overheidswege gegeven pluriform aanbod of de steun aan afzonderlijk georganiseerde pluriforme aanbieders, aan de integrerende werking van het voor allen verplichte onderwijsaanbod en aan de keuze tussen algemene en categorale voorzieningen. Kenmerkend voor a1 deze keuzes is dat de overheid geen (nationale) integratie direct oplegt, maar op macroniveau het integratieproces be'invloedt door sommige varianten van integratie aantrekkelijker te maken dan anderen. Men kan de normatieve relatie tussen deze rnaatschappelijke aandachtspunten en de vier onder de noemer van de vrijheid geclusterde beginselen misschien het beste als volgt formuleren. Zorg voor integratie en stabiliteit zijn natuurlijke staatstaken, maar in een democratische rechtsstaat kan de overheid deze opdracht niet meer naar believen invullen. De realisering ervan dient geencadeerd te worden door de met de vrijheid verbonden beginselen. Aanknopingspunt voor deze redenering geven de in het internationale recht gegeven vrijheidsbeperkingen. Deze betreffen ook algemeen rnaatschappelijke overwegingen van openbare orde en goede zeden. Zonder nu meteen deze twee woorden in termen van stabiliteit en integratie te vertalen, kan in ieder geval een band tussen beide begrippenparen worden vastgesteld 40. Nog belangrijker is dat de vrijheid voorop staat en de inperking ervan aan duidelijke voonvaarden moet voldoen. Aldus wordt vooral aangegeven wat de overheid door middel van negatieve sanctionering mag doen teneinde algemeen rnaatschappelijke overwegingen van sociaal-culturele integratie en stabiliteit tot gelding te brengen. Op die manier zijn we weer wat verder, maar niet veel. Het probleem dat blijft liggen betreft de positieve sanctionering, de verlening van faciliteiten. In hoeverre mag de overheid bij voorbeeld zeggen dat zij de kunst vrij laat, maar om reden van maatschappelijk belang alleen 'opbouwende' of 'nationale' kunst subsidieert? In algemene zin kan op dit soort vragen slechts worden geantwoord dat de overheid verplicht is het dilemma tussen rnaatschappelijke doelen en met de vrijheid verbonden normatieve eisen zichtbaar te maken en naar bestuurlijke vormgevingen dient te zoeken die leiden tot een zo evenwichtige honorering van de verschillende desiderata. De stelling is minder een gemeenplaats dan het lijkt. Overwegingen van doelmatigheid, complexiteitsreductie en politieke haalbaarheid leiden in de praktijk eerder tot een ontkenning van het dilemma. De navolgende bestuurlijke vormgevingen kunnen worden genoemd: niveaudifferentiatie: om reden van algemeen belang stimuleert de overheid bepaalde typen van culturele activiteiten, zoals wetenschappelijk onderzoek, maar op het micro-niveau wordt in casu de onderzoeker vrijheid gelaten; differentiatie in fasen: de be'invloeding door de politieke overheid betreft niet zozeer de produktie, als we1 de doorwerkingvan bijvoorbeeld kunstzinnig werk in allerlei andere rnaatschappelijke kaders; 39]
Zie over de complementaire relatie van sociaal-culturele integratie en pluriformiteit : F? den Hoed, 'lntegratie van sociaal-culturele diversiteit'; Beleid en Maotschoppij, novemberldecember 1989, nr. 6.blz. 277.
40
Zie hierover: Hoefnagel. Wetgever en cultuor, onder npot 10 a.w, blz. 92 e.v.
]
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
differentiatie naar type van overheidsbemoeienis: men denke aan meer communicatieve interventies waarbij de overheid zich als Ben actor mengt in het maatschappelijk debat en ovenvegingen van algemeen belang naar voren brengt waarvoor zij bij uitstek verantwoordelijk is; de keuze van de juiste procedure: wanneer de overheid uit oogpunt van integratie bijvoorbeeld morele standaarden wil handhaven, is het beter dat de overheid middels negatieve sancties een beperkt aantal, algemeen laakwaardig te achten, cultuuruitingen uitdrukkelijk wettelijk verbiedt, met alle procedurele garanties van dien, dan dat zij in haar gehele faciliteitenbeleid morele maatstaven gaat aanleggen. Deze benadering van de gedifferentieerde vormgeving kan ook indicaties geven voor de vraag wanneer politiek cultuurbeleid instrumenteel mag zijn voor ander sectorbeleid. Zowel de differentiatie in fasen als die in interventietypes geven hier goede maatstaven. Dit instrumenteel gebruik roept minder problemen op wanneer zij de cultuurdistributie betreft, aanvullend en niet dwingend is. Aldus wordt de doorwerking van produkten van cultuur, bijvoorbeeld van kunst en wetenschap, in andere maatschappelijke kaders bevorderd en wordt het maatschappelijk draagvlak van professionele cultuuruitingen vergroot. Het wordt geheel anders, wanneer vanaf het begin, ook bij de facilitering van de cultuurproduktie, niet-culturele ovenvegingen de toelating tot de overheidsfaciliteiten geheel bepalen. Er is dan geen sprake van een echte cultuurpolitiek, daar de zelfstandige ontwikkelingvan kunst en wetenschap niet meer wordt bevorderd. EBn integratie-aspect van toenemend belang betreft tenslotte de vraag of de nationale overheid, gezien de internationalisering, in haar faciliteitenbeleid bewust voorrang moet geven aan de bevordering van de specifiek Nederlandse culturele identiteit. Cruciaal lijkt hier de vraag binnen welke context, welk geheel pakket van maatregelen van buitenlands cultuurbeleid dit gebeurt. Deze context wordt mede bepaald door artikel15, lid 4 van het IVESCR, waarin de staten het grote belang van internationale culturele contacten en samenwerking erkennen. Dit artikel impliceert dat het culturele publieke domein niet bij de landsgrenzen ophoudt en dat er sprake moet zijn van een tweerichtingsverkeer, van wederzijdse uitwisseling. Vanuit een dergelijke conceptie is het verdedigbaar dat de Nederlandse overheid zich richt op de kwalitatief sterke onderdelen van de eigen cultuur, zodat ons land in het proces van internationale uitruil niet alleen ontvanger is maar ook wat te bieden heeft. Door deze nationale specialisatie worden op internationaal niveau de pluriformiteit en kwaliteit van het culturele aanbod versterkt.
Conclusie De grenzen van de be'invloedingsmogelijkheden van het culturele leven door de overheid betreffen de kern van het culturele handelen OD het micro-niveau. De strategische keuzes die de individuele burger maakt en welke zijn culturele identiteit bepalen, dient de overheid te respecteren. In deze beperkte zin is politiek cultuurbeleid inderdaad een conditionerend en inhoudelijk neutraal beleid. Het conditionerend politiek beleid zoals dit door de genoemde beginselen wordt gei'nspireerd, is echter veel minder neutraal waar het de maatschappelijke inbedding betreft, waarbinnen de burger zijn keuzes maakt. Genoemde beginselen impliceren een bepaald soort van beschaving, een bepaald type maatschappelijke inrichting op macro-niveau,welke inrichting bepalend is voor de keuzemogelijkheden, middelen en vaardigheden van de burger. Zij roepen het ideaalbeeld op van een maatschappij waarin alle burgers tot eigen culturele zelfnormering en culturele participatie in staat zijn, waarin hen ook feitelijk een pluriform en kwalitatief hoogwaardig geheel van keuzemogelijkheden CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
wordt aangeboden en waarin zij een eigen bijdrage kunnen leveren aan de culturele ontwikkeling. Het woord 'conditionering' kan hier versluierend werken, vooral als het wordt afgezet tegenover 'sturing' en 'regulering', waarbij de inhoudelijke be'invloeding we1 evident zijn. Politiek cultuurbeleid is inderdaad veelal conditionerend beleid maar daarom nog niet neutraal. Enkele relevante factoren in de omgeving worden in sommige gevallen meer begunstigd door de overheid dan in andere. De waarschijnlijkheid van bepaalde vormen van cultureel gedrag wordt be'invloed.
-
-
-
Over de relatie tussen de verschillende beginselen kan worden gezegd dat zij voor elkaar tot op zekere hoogte voonvaardenscheppend zijn en dat zij elkaar verfijnen. Het vrijheidsbeginsel vraagt immers een zware legitimatie voor actieve overheidsbemoeienis. Gelijkheid, als discriminatieverbod en als eis van algemene toegankelijkheid, geeft aan welke legitimatiegronden in aanmerking komen; in het bijzonder de zorgvoor een publiek cultureel domein kan hier genoemd worden. Vanuit de aanbodkant geven pluriformiteit en kwaliteit, vanuit de vraagzijde geeft de ontplooiingsgedachte nadere inhoud aan de gewenste inrichting van dit domein. Dit is de mooie kant van de zaak. Niet alleen de beginselen zijn vaak onderling tegenstrijdig, hetzelfde geldt voor de varianten van uitwerking van BBn beginsel. Dit roept de vraag van de hierarchie van (uitwerkingen van) beginselen op. Deze hierarchie kan niet precies worden vastgesteld, maar we1 kan zij, mede op basis van de interpretatie van de specifieke formuleringen van de desbetreffende juridische bepalingen, op twee manieren worden aangeduid. Men kan onderscheid maken tussen beginselen die: de overheid direct eenduidige directieven geven: dit mag niet of dit moet; in de afweging een zware prioriteit moeten hebben; afwijking vraagt een zware motivering; in de afweging betrokken dienen te worden, aandacht behoeven; door de overheid in de afweging betrokken kunnen worden. Globaal kan men zeggen dat de eerste vier aan de vrijheid gelieerde beginselen in de eerste twee categorieen kunnen worden ondergebracht. Men denke aan het verbod op overheidscensuur,het verbod op discriminatie, aan de overheidsplicht om voor algemeen toegankelijk ondenvijs te zorgen en aan de voorrang voor pluriformiteit boven integratie. De verschillende varianten van de kwaliteitsgedachte zitten veelal in de derde en vierde categorie. Een andere indeling die hierop aansluit betreft het onderscheid tussen harde, verplichtende juridische desiderata - de eerste hierboven vermelde categorie en zachtere juridische streefnormen die de overheid een globale inspanningsverplichting geven 41. Deze meer aspiratieve normen betreffen vooral de drie overige categorieen. Deze tweede indeling is functioneel om de plaats van dejuridische rationaliteit ten opzichte van rationaliteiten van andere aard in de politieke beleidsvorming te bepalen. Politieke en beleidsmatige wenselijkheden welke in strijd zijn met de eerste groep van normen zal de jurist 'buiten de orde' moeten plaatsen. De andere normen zal de jurist moeten inbrengen in het gelijkwaardig gesprek tussen de verschillende rationaliteiten; zijn bijdrage vormt dan 66n van de constituerende elementen van de normatief gewenste situatie, waarop het politieke beleid zich moet richten. Tenslotte: de hamvraag die iedere rechtgeaarde Hollander zich stelt - wat nut ons dit alles? - kan als volgt worden beantwoord.
"1
Zie voor dit onderscheid tussen harde en zachte juridische normen ook: W. Konijnenbelt 'Rechtsvorming door het bestuur'; Bouwrecht, juli 1989. nr. 7, blz. 496. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Men kan smalend stellen dat het hier gaat om 'algemene en bijzondere algemeenheden in cadeauverpakking', fraaie menuschilderingen die nog weinig zeggen over de kwaliteit van de kok. Dit 'verwijt' zal vooral de meer aspiratieve streefnormen betreffen. Ook hier geldt dat schijn bedriegt. Juist laatstgenoemde normen hebben belangrijke functies. Zij encadreren de besluitvorming maar bepalen haar niet en geven aldus ruimte aan andersoortige overwegingen. Zij ontkrachten a1 te gemakkelijke clichbs, zoals de gedachte dat overheidsbei'nvloeding van het culturele leven haaks zou staan op de democratische rechtsstaat en zou leiden tot ongewenste staatspedagogiek en staatskunst. Politiek aantrekkelijke vluchtwegen worden afgesneden, zoals een complexiteitsreductie tot instrumentele vragen of een eenzijdige orientatie op belanghebbendedeskundigen of op manifeste voorkeuren van consumenten. De beginselen stabiliseren bovendien de positie van de overheid als culturele actor. In het samenspel met anderen is duidelijk voor welke waarden de overheid staat. Het feit dat de beginselen in hoge mate ook in VN- en in Europees verband zijn aanvaard, verdient extra aandacht. Juist op cultureel terrein heeft de interna, tionalisering een sterke contra-puntbeweging in gang gezet: de roep om behoud en versterking van de nationale identiteit. Nationale overheden zijn hier ook veel huiveriger om bevoegdheden af te staan. Dit roept het risico op dat, voorzover op internationaal niveau cultuurbeleid wordt gerealiseerd, dit grotendeels een afgeleide is van ander politiek beleid, zoals dat van economische aard. De internationaal aanvaarde rechtsbeginselen kunnen niet alleen een kader geven voor zelfstandige internationale cultuurpolitiek, zij kunnen ook leiden tot een zekere relativering van sterk nationaal bepaalde, typisch Nederlandse hoekstenen van cultuurpolitiek.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Politick-ideele doctrines en beginselen 3.1
Algemene inleiding De zoektocht naar steunpunten voor legitimatie en orientatie van cultuurpolitiek wordt hier voortgezet op het terrein van de in ons land dominante politiekideele stromingen. Het eigenlijke object van analyse vormen deze stromingen op zich, maar zij worden mede beschreven aan de hand van de partijprogramma's, de politieke standpuntbepalingen, de beraadslaging en besluitvorming waarin zij tot uiting zijn gebracht. Het gaat derhalve niet om een alomvattende beschrijving van de feitelijke gevoerde Nederlandse cultuurpolitiek. Deze feitelijke politiek vormt in dit hoofdstuk het decor waarbinnen de stromingen, als invloedrijke denkrichtingen in het Nederlands publieke leven, relief kregen en krijgen. Een politieke stroming, als 'set van ideeen', komt ook tot uiting in standpunten en programma's van bepaalde partijen maar kan hiermede niet gelijk gesteld worden. Zoals in het vorige hoofdstuk is aangeduid is er lang niet altijd een mechanische uitvoeringsrelatie tussen rechtsbeginselen en politiek beleid en is de politiek-democratische besluitvorming in hoge mate een zelfstandige factor voor het overheidshandelen. Steunpunten voor legitimatie en orientatie van cultuurpolitiek worden verstevigd, wanneer zij vanuit beide, van elkaar relatief onafhankelijke invalshoeken, de juridische en de politieke, plausibel gemaakt kunnen worden. Het belang van dit hoofdstuk in het kader van deze studie naar de basis van cultuurpolitiek is evident. Er zijn evenwel vragen en bedenkingen te formuleren ten aanzien van de wijze waarop met deze politieke basisideeen moet worden omgegaan. Allereerst is er de vraag of de feitelijke functionaliteit van dergelijke ideeen niet te gauw wordt overschat. Hebben zij niet vooral een rethorische waarde, zijn niet andere factoren als de bestaande machts- en belangenconstellatie, de schaarste van middelen en de implicaties van andere, 'hardere' vormen van beleid, zoals het financieel-economische beleid, niet meer doorslaggevend? Hiertegenover kan als voorlopig uitgangspunt voor dit hoofdstuk de navolgende veronderstelling worden ingebracht. Op de korte termijn domineren inderdaad a1 snel de andere, meer situationele elementen. Op de langere termijn gezien hebben deze politieke basisideeen echter het karakter van een hecht, ook maatschappelijk verankerd erfgoed en een hoog en bestendig beschikbaarheidsnut. Deze ideeen vergemakkelijken en routeren de politieke standpuntbepaling, waardoor bepaalde opties een zekere vanzelfsprekende plausibiliteit krijgen. Juist wanneer de feitelijke situatie onoverzichtelijk is, zoals bij onverwachte uitdagingen, is dit beschikbaarheidsnut van het ideele gedachtengoed groot. In een studie over hoofdlijnen van cultuurpolitiek weegt hun belang extra zwaar. Deze veronderstelling zal natuurlijk in de concluderende slotparagraaf op haar realiteitswaarde moeten worden getoetst. Een andere bedenking betreft de (0n)mogelijkheid van een adequate externe wetenschappelijke benadering van dit ideologisch gedachtengoed. In zekere zin begrijpt alleen de aanhanger van een stroming ten volle de zinvolheid van de aspiraties die erin besloten liggen. Begrijpen en geloven gaan hier in elkaar over. Deze redenering leidt echter in haar uiterste'tot absurditeit. Veel cultuurwetenschappen, zoals vergelijkende godsdienstwetenschappen zouden dan onmogelijk zijn. Bij de politieke doctrines is er nog een ander aspect, dat een externe, afstandeCULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
lijke wetenschappelijke benadering legitimeert. Politieke ideeen betreffen niet hoogst persoonlijke zaken. Zij hebben als object de gewenste inrichting van de publieke ruimte en worden in het publieke forum ingebracht, waarbij onderling vergelijk en confrontatie plaatsvinden. Dit gegeven vraagt niet alleen om een beoordeling door aanhangers van andere politieke doctrines dan de onderzochte, maar legitimeert ook een benadering door wetenschappers die zich bezighouden met besluitvorming over publieke zaken. De kloof tussen de interne en externe benadering valt niet geheel t e dichten, met zekere risico's van misinterpretatie vandien. Door een goede combinatie van afstandelijkheid en betrokkenheid valt er- ook in wetenschappelijke zin we1 mee om te gaan. Ook hier is een perfectionistische opzet ongewenst. De zoektocht hoeft niet verder te reiken dan functioneel is voor de studie als geheel. Het gaat bijvoorbeeld niet om 'de' liberale visie op cultuur of om het standpunt van BBn partij door de jaren heen. Het streefdoel beperkt zich tot enkele karakteristieke punten als: de invulling van het begrip cultuurpolitiek en het belang dat de verschillende stromingen eraan hechten als onderdeel van het gehele overheidshandelen; de in een stroming dominante voorkeuren voor bepaalde beginselen, bepaalde varianten ervan en de voor de hand liggende preferenties voor bepaalde typen van instrumentele uitwerking. Per stroming gaat aan de analyse en interpretatie een descriptie vooraf, waarbij gebruik wordt gemaakt van een veelvoud aan bronnen: studies van in een stroming gezaghebbende personen en van wetenschappelijke bureaus van partijen, beginselverklaringen en programma's van partijen en concrete politieke beleidsdaden van regering en parlement, waar de inbreng vanuit BBn stroming zeer duidelijk herkenbaar is. Voor een veelvoud van bronnen is gekozen zodat zij elkaar kunnen aanvullen en een kaleidoscopisch, veelzijdig beeld kan worden gegeven. De genoemde studies geven vooral de verheldering van de ideeen; de politieke standpuntbepalingen en beleidsdaden laten de realisatie van dit gedachtengoed zien, waardoor dit gedachtengoed zijn politieke en maatschappelijke verankering krijgt. Aan de hand van bovengemelde vraagpunten vindt n a deze beschrijving per stroming de eigenlijke analyse plaats. Het traditionele onderscheid tussen de liberale, christen-democratische ofwel confessionele stroming en de sociaal-democratische ofwel socialistische stroming is hier overgenomen, gezien de algemene aanvaarding van deze indeling in politiek-ideele hoofdrichtingen in ons land l. De genoemde kloof tussen de interne en externe benadering komt speciaal tot uiting bij de vraag van de gewenste benaming van de tweede en derde stroming. Partijen die zich de representant achten van deze stromingen hebben zelf per historisch tijdvak een wisselende voorkeur voor respectievelijk de benaming 'christen-democratische en confessionele' en 'sociaal-democratische en socialistische stroming', tenvijl in veel externe, wetenschappelijke benaderingen voor beide stromingen de twee aanduidingen door elkaar worden gebruikt als synoniem. Deze laatste lijn wordt in de onderhavige studie gevolgd. Hierbij past we1 de principiele aantekening dat de politieke stroming die nu door het CDA wordt vertegenwoordigd, zelf uitdrukkelijk de voorkeur geeft aan de benaming 'christen-democratie'. Aldus wil het CDA tot uitdrukking brengen dat deze stroming niet gekoppeld is aan een directe geloofsbelijdenis (confessie),maar mensen aanspreekt op hun politieke overtuiging.
'1
WRR. Beleidsgerichte Toekornstverkenningen; Dee1 2: Een verruiming van perspectief; Rapporten aan de Regering nr. 25, \-Gravenhage, Staatsuitgeverij. 1983, blz. I l e.v. Zie in dit verband ook: De ideologischedriehoek: Nederlondse politiek in historischperspectief; doorJ.W, de Beus. J.A.A. van Doorn en P.B. Lehning (red.). Meppel, Boom. 1989. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Of de politieke partij Democraten '66 ook voor het terrein van de specifieke cultuurpolitiek als afzonderlijke politiek-ideele stroming naast de drie genoemde traditionele hoofdstromingen moet worden gezien, is een vraag die niet direct eenduidig valt te beantwoorden. Ten dele plaatst deze partij zich tegenover deze traditionele indeling in stromingen, ten dele plaats zij zich, vooral in inhoudelijk opzicht, tussen met name de liberale en socialistische stromingen. Uit beide positiebepalingen vloeien eigen cultuurpolitieke concepties voort. De aanvullende reden om deze partij als stroming hier aandacht te geven, is vooral gelegen in de ovenveging dat aldus een beter zicht kan worden verkregen op het gemeenschappelijke van en op de onderlinge relaties tussen de traditionele hoofdstromingen. Hier ligt een duidelijk verschil met de kleinere linkse en de kleinere christelijke partijen, die vooral een geheel eigen uitwerking geven van delen van het historisch ideeengoed van Ben van de hoofdstromingen. De indeling van het vroegste tijdvak, tot 1917, en van de meest recente periode, vanaf 1980, wordt gemeenschappelijk voor de behandeling van alle onderzochte stromingen gehanteerd. Hier is immers sprake van algemeen geldende markeringspunten: de ondenvijspacificatie van 1917 en de rond 1980 opkomende herbezinning op de verzorgingsstaat. De indeling van de tussen liggende periode van 1917 tot 1980 is per stroming verschillend en wordt bepaald door de markante wendingen in de eigen ontwikkelingsgang.
3.2 Het liberalisme 3.2.1
De periode tot 1917
De liberalen hadden in deze periode niet alleen vaak de parlementaire meerderheid, zij namen ook veelal het initiatief en bepaalden de politieke agenda. Er was een vrij losse band met de maatschappelijke achterban, die zelf ook niet krachtig georganiseerd was '. De eerste fase tot 1870 werd vooral beheerst door de verdere vormgeving van de constitutionele rechtsstaat, de territoriale decentralisatie binnen de overheid, de nieuwe wetgeving voor het gehele ondenvijs, en het ruimte scheppen voor de moderne markteconomie. De Grondwetsherziening van 1848 leidde tot de vrijheid van ondenvijs en van schoolstichting in algemene, niet alleen in levensbeschouwelijke zin; het openbaar ondenvijs kreeg een neutraal, pluriform karakter, onafhankelijk van kerk en staat. Alleen het door de overheid in stand gehouden openbaar ondenvijs bleef met publieke middelen bekostigd. De overheid moet voortaan zorgen voor voldoende, voor allen toegankelijk, openbaar ondenvijs, maar het pluriform karakter ervan belemmert nu de mogelijkheid om deze scholen te gebruiken als politiek instrument 3. Het is zinvol wat dieper in te gaan op de cultuurpolitieke opstelling van de grote liberale voorman Thorbecke daar zijn stelling dat ondenvijs, kunsten en wetenschap geen zaak van de overheid (zouden) mogen zijn, te gemakkelijk verkeerd gei'nterpreteerd kan worden. Thorbecke was zelf gelovig en overtuigd van de diepgaande beinvloeding van de Nederlandse samenleving door het christendom. Hij maakte echter een streng onderscheid tussen vragen van politiek en economie enerzijds en van
2]
J.W. de Beus. 'Oorsprong en wederkeer van de liberalen'; in De interventiestoot; doorJ.W. de Beus en1.A.A. van Doorn (red.), Meppel. Boom 1984. blz. 9 1 e.v. F.L. van Holthoon 'De geschiedenis van het publiek domein in Nederlands sinds 1815', in Publiek domein; door A.M.]. Kreukels en J.B.D. Simonis (red.). Meppel. Boom. 1988, blz. 65.
'1
P.. Oud. Honderdjoren. Hoofdzoken der Nederlondsestootkundige geschiedenis, 1840-1940; Assen. Van Gorcum. 1946, blz. 24. F.C.L.M. Crijns 'De herriening van artikel208 van de Grondwet. Het loon van de angst?'; in Grondrechten. onder noot 18 van hoofdstuk 2, a.w., blz. 487. CULTUURPOLITIEK: HETMOCEN EN MOETEN
godsdienstige gezindte anderzijds. Vooral hierin onderscheidde hij zich van Groen van Prinsteren 4. Buiten het directe terrein van de staat als 'rechtsvereniging' geldt zijns inziens allereerst de wet van onthouding. In wezen dienen andere levensmachten dan de overheid het onderwijs, de wetenschap en de kunsten maatschappelijk te vormen en te besturen. De overheid moet alleen voor 'publiek' (openbaar) ondenvijs zorgen, omdat de 'bijzondere personen' gemeenlijk te kort schieten. Voor het gehele ondenvijs moet de overheid wettelijke waarborgen geven voor bekwaamheid en zorgen voor een sluitend stelsel dat aan maatschappelijke eisen voldoet. Hij was tegen openbaar ondenvijs met een uitdrukkelijk positief-christelijk karakter. Hij achtte dit ook niet nodig daar het Christendom 'boven de verdeeldheid van geloof zich, als 'burgerlijke kracht', vanzelf in het (openbaar) ondenvijs zou doen gevoelen 5. De stelling dat kunst en wetenschap geen regeringszaak zijn, verduidelijkte hij aldus dat de regering geen oordelaar mag zijn. Vrijheid impliceert evenwel geen staatsonthouding. Ook hier zijn zorg voor een'positief organisme der vrijheid' en bevordering van zelfstandige kracht de kenmerken van de liberale staat. Op kunst- en wetenschapsterrein moet de overheid dan we1 slechts maatregelen nemen die 'produktief in nieuwe levenskracht zijn' en buiten het bereik van particulieren en verenigingen vallen. Het gaat om kunst en wetenschap als object van overheidszorg. Materiele begunstiging van personen, zoals kunstenaars, zag hij als ongewenst protectionisme 6 . De periode na 1870 kenmerkte zich vooral door een mede door liberalen gei'nitieerde versterking van de secundaire, verzorgende en infrastructurele, taken van de overheid. Onder invloed van de industrialisatie en de'sociale kwestie' verloor het vrijheidsbeginsel zijn exclusieve overheersing en gingen ook andere overwegingen, als elementaire bestaanszekerheid voor allen en feitelijk maatschappelijk nut, een rol spelen. Het liberalisme werd socialer en pragmatischer. Op onderwijsterrein was het pragmatisme nog ver te zoeken. Het ideologisch conflict met de confessionelen verscherpte zich. De op naam van de liberalen staande herziening van de Lager-ondenvijswet in 1878 verzwaarde de kwaliteitsregels van de centrale overheid voor het gehele ondenvijs, met handhaving van het uitgangspunt dat het bijzonder onderwijs formeel vrij is maar alleen het openbaar onderwijs met publieke middelen wordt bekostigd. Overheidsbekostiging van bijzonder ondenvijs maakt het wereldlijk gezag dienstbaar aan kerkelijke macht; inrichtingen die bedoelen te verdelen, hebben op (publieke) begunstiging geen recht, aldus de liberale minister Kappeyne van de Coppello. Deze principieel-liberale stellingname was in de geest van de Grondwet, maar hield onvoldoende rekening met het te geringe maatschappelijke draagvlak van de neutrale openbare school, zo luidde de later geuite kritiek uit ook liberale gelederen 7. Met name de gedachte dat publieke bekostiging alleen bestemd is voor neutraal openbaar onderwijs, dat zij afwezen, heeft de confessionelen bijeengedreven. Hier tegenover stond de liberale gedachte dat alleen een krachtig, in overheidsverband georganiseerd schoolwezen de bevolking als geheel op een hoger peil kan brengen. Knulst spreekt in dit verband van de typisch liberale conceptie van nationale
'1
H. van Riel. Geschiedenis van het Nederlondseliberalisme in de 19e eeuw; bezorgd door).(;. Bruggeman, Assen. Van Gorcum. 1982. blz. 67.
'1
Oud. a.w. blz. 39. 59 en 99. Crijns a.w, blz. 487.
6]
'1
E. Boekman, Overheiden kunst in Nederlond; dissertatie 1939, heruitgave; Utrecht, Bijleveld, 1974, blz. 41 e.v. Zie hierovervan Riel. a.w., blz. 126 e.v. en het daaraangehaaldeproefschriftvanFeikemaoverde Schoolwetvan Kappeyne. U.V.A. Amsterdam, 1929, alsmede Oud. a.w., blz. 119. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
cultuurzorg, die terug gaat op de oude Verlichtingsidealen van de Bataafse republiek en die door 'Verlichte despoten' als Lodewijk Napoleon en Willem I is voortgezet '. De overheid heeft hier een directe, financiele Bn bestuurlijke, verantwoordelijkheid voor een beperkt deel van de cultuur dat de nationale verdeeldheid overstijgt. Selectiemaatstaven zijn van artistieke en van intellectuele aard. Buiten het ondenvijs kreeg deze politiek gestalte bij de monumenten, de musea, het kunstvakonderwijs en de stimulering van de wetenschap. Financiele zuinigheid bleef echter het par001 '. In het verdere verloop van de schoolstrijd gaan ovenvegingen van 'conciliatie' steeds meer de liberale strategic bepalen. Een beperkte overheidsbekostiging van bijzonder ondenvijs werd in 1889 geaccepteerd en liberalen namen later het initiatief tot de pacificatie. We1 heeft men steeds principieel vastgehouden aan de overheidsverantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid en kwaliteit van het gehele (publiek bekostigd) onderwijs. Men verwijt de confessionelen dat zij slechts oog hebben voor onbekrompen financiele steun van de overheid en voor volledige vrijheid van het eigen onderwijs lo. Het ternauwernood in 1899 aanvaarde wetsvoorstel van minister Goeman Borgesius ter invoering van de leerplicht markeerde tevens deze liberale opstelling. De socialisten zagen dit wetsvoorstel als een combinatie van liberale 'vooruitstrevendheid', die op zich door de socialisten werd toegejuichd, Bn van ongewenste financiele zuinigheid. De confessionelen verzetten zich gezien de aantasting van het ouderrecht en mogelijk bevoorrechtingvan het openbaar ondenvijs ll. 3.2.2
1917 tot 1980
Verschillende factoren geven de liberalen in deze periode meer een gedogende, reagerende rol, zeker op het cultuurpolitieke terrein. Gewezen kan worden op hun parlementaire minderheidspositie en op de verdeeldheid in het interbellum, op de geringe mate van maatschappelijke organisatie van de eigen achterban en op het feit dat de voor cultuurpolitiek belangrijke posten in het kabinet als regel door de confessionele coalitiepartner waren bezet. De Vrijzinnig Democraten verzetten zich v66r de oorlog tegen het door de overheid dwingend opleggen van de uit de christelijke dogmatiek voortvloeiende gedragsregels. De wat conservatievere Liberale Staatspartij had hier minder moeite mee. De liberale oppositie tegen de verzuiling in vooral de omroeppolitiek bevatte ook principiele elementen. De verzuiling werd in strijd geacht met het idee van nationale cultuurzorg en leidde in de liberale optiek tot het gevaar van aantasting van het beginsel van overheidsneutraliteit op levensbeschouwelijk terrein en gaf het risico van mogelijke onderdrukking van culturele minderheden. In de jaren dertig verzetten de liberalen zich ook tevergeefs tegen bezuinigingen welke in hun visie in het nadeel waren van het openbaar onderwijs 12. In de naoorlogse periode profileerde de Volkspartij voor Vrijheid en Demokratie ( W D ) zich vooral op het omroepterrein door - afwisselend - te pleiten voor
'1 9]
lo]
"1 '1
W.P. Knulst 'De voorgeschiedenis van de Nederlandse cultuurpolitiek'; in: Advies cultuurwetgeving; Cahier nr. 51 SCP, Rijswijk, SCP. 1986, blz. 48 e.v. Boekman. a.w., blz. 7 1. Oud,a.w. blz. 152 en 197. Oud, a.w. blz. I 8 1 e.v. H.J.L.Vonhoff, De zindelijke borgerheren; 2e druk, Baarn, Hollandia, 1966, blz. I I e.v., blz. 106 e.v. J.W. de Beus. 'Oorsprong en wederkeer van de liberalen'; in: De ideologischedriehoek: Nederlondsepolitiek in historischperspectief; in noot I a.w., blz. 99 e.v.
M. Wessels. De liberalen, schets van een politieke stroming; Geschrift nr. 39. Teldersstichting. 's-Gravenhage. 198 1, blz. 23 e.v. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
een deels commercieel, een algemeen en een meer open bestel, alsmede voor invoering van reclame. Bovendien keerde de VVD zich als enige partij tegen de uitsluiting van de Communistische Partij Nederland (CPN) bij de toedeling van zendtijd aan politieke partijen. Toen de socialisten in 1970 een initiatief wetsontwerp indienden dat ieder ministerieel ingrijpen in omroepprogramma's, om onder andere redenen van goede zeden, verbood, nam de VVD een middenpositie in 13. Op het kunstterrein vemette deze partij zich eerder tegen de vermeende 'linkse dominantie' dan tegen het moralisme der confessionelen 14. De eigen liberale geluiden waren hier vooral van instrumentele aard: meer marktconforme, onder andere fiscale maatregelen, toepassing van het profijtbeginsel en consumentensubsidie '5. Het liberale verzet tegen de onderwijs- en cultuurpolitiek van het kabinet Den Uyl in de jaren zeventig had duidelijk eigen accenten. Met de confessionelen wensen zij een versterking van de grondwettelijke ondenvijsvrijheid, gezien de ongewenste, politiserende en uniformerende elementen in de onderwijspolitiek van genoemd kabinet. Het ideaal van de ontmoetingsschool achten de liberalen nu beter vorm gegeven in het bijzonder neutraal dan in het traditionele openbaar ondenvijs. Het eigen liberale geluid is vooral door H. van Someren-Downer venvoord. Socialisten en liberalen zouden haars inziens op onderwijsterrein eigenlijk gezamenlijk kunnen optrekken daar zij hetzelfde voor ogen hebben: gelijkwaardige kansen en opvoeding tot'weerbare, keuzevaardige burgers. De middenschool zal echter averechts werken. Nodig zijn haars inziens een kwalitatieve versterking en verbreding van de inhoud van het onderwijsaanbod 16. 3.2.3
1980 tot heden
De voor het liberale denken gunstige sociale en economische ontwikkelingen geven deze stroming een nu meer agenda- en trendbepalende rol, welke op het culturele terrein doorwerkt. Ook gaan de liberalen zich meer bezinnen op de eigen grondslagen. Wij beperken ons tot de bespreking van enkele kerndocumenten, welke overigens een verschillende status hebben. Het Liberaal Manifest van 1981heeft de formele status van uitwerking voor de jaren tachtig van het Beginselprogram 17. Wellicht meer kenmerkend voor het liberale denken in vooral de jaren tachtig - liberaal in brede, niet in partijpolitieke zin - zijn het in 1987 door een commissie uit de partij uitgebrachte rapport 'Liberaal bestek '90' Is en de filosofischependant, het rapport van deTeldersstichting, 'Liberalisme, een speurtocht naar de grondslagen' van 1988 19. In beide gevallen gaat het om discussiestukken welke door de VVD als partij niet als beleidsdocument zijn aanvaard. Het verkiezingsprogramma van 1989 20 legt weer andere accen-
"1
N. Boerma e.a., De omroep, Wet en beleid, een juridisch-politicologische evaluotie van de omroepwet; WRR-Voorstudie nr. M 5, f-Gravenhage. Staatsuitgeverij 1982, blz. 18 e.v.. blz. 61 e.v.
"1
I. Seelemann. 'VVD en kunstbeleid 1948- 1985'; in Liberalisme, kunst, politick; door H. van Dulken en K. Groenveld (red.),'$-Gravenhage, Teldersstichting, geschrift nr. 59, Amsterdam, Boekmanstichting, 1986, blz. 35 e.v.
Is]
F? Ligthan 'Kunstbeleid, een dilemma voor de VVD', bijdrage in de hierboven in noot 14 genoemde bundel, blz. 17 e.v.
16]
H.V. van Someren-Downer 'Onderwijs, kennis, ontplooiing, vrijheid'; in Liberalisme in de joren tachtig; door J.A.A. van Doorn e.a. (red.), Teldersstichting, geschrift nr. 32, 's-Gravenhage, 1978, blz. 39 e.v., i.h.b. blz. 50.
"1
LiberoolManifest 1981; 's-Gravenhage. VVD. 198 1.
18]
LiberaolBestek '90; 's-Gravenhage, VVD, 1987.
Is]
A.A.M. Kinneging, U Rosenthal e.a., Liberalisme, een speurtocht naar de filosofische grondslogen; Teldersstichting geschrift nr. 65, 's-Gravenhage 1988. Zie met name de hoofdstukken I en V. Zie voor de discussie hierover:
-
H. Charmant en F?B.Lehning. 'De kaalslagvan het liberalisme'; Beleiden maouchoppij, septemberloktober 1988, nr. 5, blz. 248.
- A.A.M.
Kinneging 'Het liberale mensbeeld opnieuw bezien*;zelfde tijdschrift, maartlapril 1989, nr. 2, blz. 89 met een nawoord
van H. Charmant en PB. Lehning. lo] Verkiezingsprogromm(If
1989; biieengebracht door prof.dr. I. Lipschits; 's-Gravenhage, SDU. 1989, blz. 39 e.v.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
ten en is veeleer een reactie op dan een uitwerking van de twee eerdergenoemde documenten. De we1 door de algemene vergadering van de VVD in 1991 aanvaarde politieke beleidsnota 'Ongebroken lijnen' trekt deze tendens van het programma van 1989 door
Het Liberaal Manifest van 1981 De hier belangrijkste algemene lijnen zijn: het stellen van grenzen aan de verzorgingsstaat met behoud van het essentiele: bevordering van emancipatie en van verantwoordelijkheid en zorg voor de zwakkeren; verdraagzaamheid welke ook culturele minderheden gelijke ontplooiingskansen biedt; reorganisatie van de overheidsdienst,met name door territoriale decentralisatie. Het onderwijs moet zich richten op persoonlijke ontplooiing en de ontwikkeling van burgerzin en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het'leren kiezen' is hierbij van uitzonderlijk belang. Binnen het bestaande grondwettelijk kader heeft de overheid hier een belangrijke taak: de zorg voor gelijkwaardige ontwikkelingsmogelijkheden, voor pluriformiteit en voor interne democratisering van instellingen en de zorg voor een samenhangend en gedifferentieerd patroon van voorzieningen, dat voldoende keuzemogelijkheden biedt. Nodig is een brede, algemeen verplichte vorming. Het gaat ook om kennis en vaardigheden op de terreinen van de techniek, de kunst, vreemde talen, maatschappelijke ontwikkelingen en menselijke communicatie. Voorrang hebben het basisonderwijs, de stimulering van emancipatie van vrouwen en mannen en de extra zorg voor culturele minderheden. Binnen de rechtsorde hebben deze minderheden recht op behoud van hun identiteit. De constructieve onderwijspolitiek dient waar nodig centraal, waar mogelijk decentraal te zijn. De overheid heeft een bijzondere verantwoordelijkheid voor de kwaliteit, doelmatigheid en samenhang van vooral het zuiver wetenschappelijk onderzoek. Zij dient openbaarheid van en voorlichting over resultaten van onderzoek te bevorderen. Een open informaticabeleid moet de nieuwe technische mogelijkheden voor een ruimere toegang tot de mediakanalen, binnen eisen van privacy, bewust stimuleren. Het kunst- en cultuurbeleid dienen zowel het behoud, de ontwikkeling, de spreiding als de participatie te betreffen. Het beleid mag niet leiden tot de oplegging van Ben maatschappijvisie. Professionele kwaliteit en de samenhang van voorzieningen zijn de maatstaven voor ondersteuning van kunst. Waar burgers reele keuzemogelijkheden hebben, dient ruimte te zijn voor het profijtbeginsel. Men is voor een zeker uitvoeringsprimaat van het particulier initiatief. Lagere overheden moeten op dit punt echter zelf kunnen beslissen.
Het rapport 'Liberaal bestek '90' Tegenover het 'sympathieke' maar irreele streven naar gelijke resultaten voor een ieder van de socialisten Bn tegenover het conservatieve, paternalistisch en derhalve 'onsympathieke' concept van de verzorgingsmaatschappij wordt in dit rapport het liberale ideaal van maximale ontplooiing van ieder individu gezet. Dit ideaal vraagt om een beperkte, maar krachtige staat die voldoet aan hoge eisen van democratic, rechtstatelijkheid en feitelijke kwaliteit. De overheid dient minimale bestaansvoorwaarden voor alle burgers te garanderen. Overheidsinterventie om redenen van maatschappelijk nut moet berusten op een periodieke analyse en evaluatie van feitelijke kosten en baten, waarbij rekening moet worden gehouden met ongewilde, schadelijke neveneffecten van overheidsbemoeienis. Overheidsinterventie dient zo globaal en marktconform mogelijk te zijn. De bestuurlijke operaties - deregulering, decentrali-
"1
'Ongebroken lijnen - een liberool perspectief'; 's-Gravenhage, VVD, 1990. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
satie, privatisering en reorganisatie - moeten worden versterkt en beter worden gecoordineerd. Privatisering betekent ook en vooral commercialisering. Op onderwijsterrein dient de overheid uitvoerende en verzorgende taken af te stoten. Het openbaar onderwijs moet de status krijgen van bijzonder neutraal ondenvijs. Het globale overheidsbeleid inzake de doelmatigheid, kwaliteit en inzake de samenhang van het stelsel als geheel moet worden versterkt, waarbij de overheid inhoudelijke eindtermen moet formuleren en toetsen. Gelijksoortige voorstellen voor globalisering gelden voor het wetenschapsbeleid. Het fundamenteel onderzoek, alsmede alpha- en gammadisciplines vragen een zekere bescherming. Alleen objectief-technische maatstaven mogen de toegang tot de moderne communicatiekanalen bepalen. Monopolo'ide machtsvorming moet worden tegengegaan. Gepleit wordt voor een duaal, deels commercieel omroepbestel. Bij kunst en cultuurbehoud ligt de nadruk op globale, ordenende en stimulerende overheidsinterventies, zoals fiscale, prijs- en auteursrechtelijke maatregelen. Europese cultuurpolitiek moet zich richten op de vrije toegang tot de verschillende culturen en op handhaving van hun verscheidenheid. De versterking van de (internationale) positie van de Nederlandse taal en cultuurbeoefening vraagt een zwaarder accent. Het rapport 'Liberalisme, een speurtocht naar de grondslagen' De nadruk op intenties en immateriele doelen in het Manifest - onder andere vermenselijking en democratisering van instellingen worden er als 'rode draad' genoemd -wordt in het rapport van 1987venvisseld voor zakelijk realisme. In 'Speurtocht' staat deze tweedeling tussen het'harde' en 'zachte' liberalisme centraal. Men noemt dit respectievelijk het 'utilitaristisch' en 'ontplooiingsliberalisme' - hierna te noemen de'U7-en de '0'-variant. De opstellers kiezen, geclausuleerd, voor het eerste. Als kenmerkend voor het gehele liberalisme ziet men het primaat van de individuele vrijheid. Een fundamentele strijdigheid tussen het individuele belang en een 'goede' samenleving wordt ontkend. Het wederzijds zakelijk voordeel dat mensen hebben bij arbeidsverdeling, samenwerking en bij ruil leidt tot maatschappelijke integratie. Ieder individu weet in ieder geval zelf beter dan anderen wat goed voor haadhem is. Tot zover is er onder liberalen consensus. Het achterliggend mensbeeld is echter verschillend. In de U-variant maximaliseert de mens zijn nut en past hij zich flexibel aan aan de naar tijd en plaats bepaalde situatie. De mens moet vooral vrij worden gelaten. In de 0-variant staat het voor ieder mens unieke perspectief van zelfontplooiing, als mogelijkheid,centraal. De mens moet de middelen aangereikt krijgen om zijn unieke bestemming in een groeiproces te realiseren. Een van de auteurs, Kinneging ", werkt dit onderscheid elders als volgt uit. In de eerste mensvisie heeft de mens geen eenduidige onveranderlijke essentie. De mens is niet meer dan de rollen die hij speelt. Zijn feitelijke behoeften zijn zijn 'ware' behoeften. Educatie moet vooral het aanpassingsvemogen versterken. In de 0-variant wordt aanpassing eerder gezien als een mogelijke bedreiging van de zelfontplooiing. De auteur acht in deze gedachtengang de verleiding groot dat anderen zich ongevraagd geroepen voelen het individu in een educatief proces vrij te maken en hem te helpen zijn 'ware zelf te ontplooien. Dit liberalisme kan zijns inziens averechtse, paternalistische effecten te weeg brengen. In beide varianten wordt de negatieve vrijheid, aldus het rapport, hoog gewaardeerd. Gedoeld wordt op de klassieke grondrechten op vrijwaring tegen inmenging van buiten.
"1
A.A.M. Kinneging. Beleid en Moatschoppij, a.w. noot 19. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REOERINGSBELEID
Beide varianten echter verschillen in het omslagpunt, waarbij de positieve vrijheid, het sociale recht op middelen om de vrijheid te realiseren, de negatieve vrijheid niet meer bevordert maar belemmert. De U-variant ziet dit omslagpunt a1 snel genaderd, tenvijl in de andere visie positieve en negatieve vrijheid, sociale en klassieke grondrechten, in vergaande mate kunnen samengaan. Ook in andere maatschappelijke sectoren dan het strikt economische terrein geven alle liberalen volgens het rapport steeds de voorkeur aan spontane, zelfregulerende processen van ruil en arbeidsverdeling; dit doen zij niet alleen gezien hun vrijheidsopvattingen, maar ook om doelmatigheidsredenen; spontane zelfordening genereert de voor menselijke actie noodzakelijke informatieverwerving en coordineert het handelen van mensen. Deze zelfordening vraag we1 om een inbedding en conditionering binnen een morele traditie en om globale overheidsregelgeving, voorzover hierdoor deze zelfordening begunstigd wordt. Deze morele traditie vereist ook (overheidszorg voor) algemeen toegankelijk onderwijs dat niet alleen technisch-praktische maar ook waarden-georienteerde kennis overdraagt, die geen 'direct nut' heeft. Elders werkt Groenveld deze liberale voorkeur voor spontane ordening uit voor het 'maatschappelijk middenveld' in brede zin. Een hoge waardering ervan mag niet leiden tot een verlening van overheidswege van privileges, monopolies of van een publiekrechtelijke status aan deze intermediaire groepsstructuren. Hoogstens moet de overheid de dynamische, competitieve elementen ervan versterken. Het publieke domein moet beperkt worden tot de staat en niet uitgebreid worden tot particuliere instellingen die (mede) het algemeen belanp dienen 23. In de benadering van de vraag van de gewenste staatstaken lopen de varianten, aldus het rapport, weer uiteen. Tot de primaire staatstaak, de bescherming van de individuele vrijheid betreffende, rekenen ontplooiingsliberalen ook het sociaal recht op ondenvijs. In de U-variant betreft onderwijs vooral een secundaire staatstaak, waarbij de overheid pragmatisch de bovenindividuele,collectieve offers en baten en de indirecte schadelijke neveneffecten van mogelijk overheidsingrijpen afweegt. De samenstellers van het rapport laten hun algemene 'utilaristische' voorkeur niet ten volle doonverken bij de formulering van gewenste staatstaken. Naast het onderwijs in de 'humaniora' en de zorg voor het culturele erfgoed noemen zij ook de waarborging van minimale bestaansvoorwaarden voor allen als permanente staatstaak. Het ondenvijs in de humaniora wordt hier zowel van belang geacht voor de marktdemocratie als voor de democratische rechtsstaat.
-
Het Verkiezingsprogramma 1989 van de VVD Kenmerkend voor de teneur van dit stuk is de steeds terugkerende zinsnede'op zoek naar nieuwe evenwichten'. Op het niveau van de doelen is er een duidelijke affiniteit met de ontplooiingsvariant, bij de bestuurlijke vormgeving, de wijze van overheidsfunctioneren, wil men aan de normatieve en doelmatigheidseisen van de 'jaren tachtig' vasthouden. Het zoeken naar nieuwe evenwichten betreft de spanningsvelden van positieve en negatieve vrijheid van de individuele vrijheid en maatschappelijke verantwoordelijkheid, het vormgeven aan solidariteit in overheidsverband, waarbij de lasten niet meer naar de toekomst worden geschoven, en betreft het spanningsveld tussen centralisatie en decentralisatie. Waar de overheid (onbedoeld)de oorzaak is van scheefgroei moet zij de fouten herstellen en soms teruetreden. Het ondenvijs, als hoogwaardige investering in menselijk kapitaal, moet bij de overheidsbezuinigingen worden ontzien, mits het goed is ingericht voor gelijk-
-
13]
K. Groenveld. ' D e liberale visie op de verhouding tussen s t a t en sarnenleving'; bijdrage bundel Publiek domein, a.w. noot 2. blz. 101 e.v. CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN E N MOETEN
waardige ontplooiingsmogelijkheden voor een ieder en mits het gericht is op maatschappelijke behoeften. De autonomie van alle ondenvijsinstellingen moet worden vergroot en het openbaar ondenvijs moet met het behoud van zijn karakter worden verzelfstandigd. Wettelijke eindtermen en - bij het wetenschappelijk ondenvijs - zwaardere toelatingscriteria moeten het kwalitatieve rendement vergroten. Nodig is een samenhangend geheel van gedifferentieerde voorzieningen, waarbij de eigenheid van bestaande onderwijstypen wordt versterkt. Zo mag invoering van de basisvorming niet leiden tot verdwijning van het LBO. De universiteiten moeten instellingen blijven voor wetenschappelijk ondenvijs en zich vooral richten op fundamenteel, grensverleggend onderzoek vanuit het beginsel van de academische vrijheid. Een communicatieve planning van alle actores, waaronder de overheid, moet leiden tot onderzoeksstrategieen. De overheid moet kunst terughoudend subsidieren op basis van de maatstaven van het publieksbereik en van de kwaliteit, de vernieuwing en pluriformiteit van het aanbod. Kunstbeleid vraagt vooral om ondenvijsmaatregelen, om marktordening en -stimulering. Op de andere culturele terreinen is het programma summier of worden vroegere standpunten herhaald.
De nota 'Ongebroken hjnen' 1990 van de V V D Ook in deze, in 1991 door de Algemene Vergadering van de VVD aanvaarde, politieke beleidsnota voor de jaren negentig zijn de principiele keuzes duidelijk door het ontplooiingsliberalisme geinspireerd. Mensen, zo luidt een van de uitgangspunten, zijn niet alleen de spreekbuis van hun individuele of eigen groepsbelang. Zij hebben het in zich mede verantwoordelijkheid te dragen voor het gemeenschappelijk belang. Nodig is een overheid die stimuleert dat een ieder zich naar eigen keuze en kunnen kan ontplooien en die waar nodig tussenbeide komt, opdat de vrijheid van de een geen bedreiging wordt voor die van de ander. Zo moet de overheid optreden waar wetenschap en techniek het algemeen belang kunnen aantasten. Een moderne staat kan beoordeeld worden naar zijn zorg voor kwalitatief goed en toegankelijk ondenvijs. Grote aandacht krijgen culturele basiskennis en dito vaardigheden die iedere burger nodig heeft om zich met de eigen cultuur te identificeren en deze te plaatsen in de mime wereld daaromheen. De toegankelijkheid tot een, gewenst, gedifferentieerd geheel van typen en niveaus van ondenvijs moet gewaarborgd zijn, maar we1 gebonden zijn aan talent, geschiktheid en inzet. Allochtonen moeten niet apart behandeld worden, maar ingeburgerd raken in onze maatschappij, zodat zij hun eigen verantwoordelijkheid kunnen dragen. Wetgeving die nieuwe technische mogelijkheden om de vrijheid van informatiestromen te vergroten belemmert, moet worden afgewezen. Het is onjuist door nationale protectionistische maatregelen de culturele bei'nvloeding van buitenaf te willen weren. Een goede samenwerking met Vlaanderen moet de eigen cultuur in de Nederlandstalige regio bevorderen en haar Europese uitstraling versterken. 3.2.4
Conclusies
Algerneen 'De' liberale cultuurpolitiek bestaat niet 24. De liberale afkeer van alomvattende concepties voor overheidsbeleid, als gewenste eindsituatie, is hier een verklaring. Het individualistisch karakter van het liberalisme geeft bovendien ruimte voor een diversiteit aan cultuurpolitieke opvattingen,
"1
H.J.L.Vonhoff, 'Liberale cultuurpolitiek bestaat niet; over de (0n)mogelijkheid van een liberaal kunstbeleid'; bijdrage in de in noot 14 genoemde Bundel. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
varierend van radicaal tot conservatief 25. Dit alles neemt niet weg dat er door de tijd heen enkele duidelijke constanten in de liberale opstelling zijn te onderscheiden. Hierop richt zich de concludering.
Relatie met de rechtsbeginselen Kenmerkend voor het liberalisme is niet zozeer de vrijheidsgedachte 'sec', alswe1 de vooropstelling van de bescherming van de individuele vrijheid, welke bescherming als de primaire, duurzame staatstaak wordt gezien. Het is overigens de vraag of de beide antropologische modellen die in Speurtocht worden genoemd - de mens als nutsmaximilisator die vooral vrij moet worden gelaten en de mens die vrij moet worden gemaakt om zijn unieke ontplooiing en zelfbestemming te realiseren - de liberale vrijheidsgedachte we1 voldoende schragen. In vele andere liberale documenten komt een derde, minder psychologiserende en meer normatieve theorie naar voren: de respectering van de autonomie van ieder mens die aangesproken kan worden op zijn verantwoordelijkheid om zich naar eisen van redelijkheid en zedelijkheid te gedragen. Vanaf de opkomst van het liberalisme krijgt daarnaast ook de vrijheid op macroniveau grote aandacht: de vrijheid van culturele sectoren als geheel om zich naar eigen wetten te ontwikkelen, onafhankelijk van religieuze en politieke instellingen. De liberale benadering van de vrijheid en positiebepaling van het middenveld ofwel van de culturele instellingen, is duidelijk anders dan bij de overige stromingen. Als institutionele uitwerking van de vrijheid van burgers is er waardering voor dit middenveld. Men zet zich we1 af tegen een dusdanige facilitering, ordening en toedeling van publieke taken door de overheid aan de instellingen dat er sprake is van een onduidelijk semi-publiek tussengebied met alle gevaren van verstarring vandien. Deze stellingname komt op verschillende wijzen tot uiting. Lagere overheden moeten zelf kunnen uitmaken of het particulier initiatief het primaat van de uitvoering van publieke taken heeft. Regels van interne democratisering en inhoudelijke kwaliteitsregels moeten de instellingsvrijheid kunnen beperken. Eisen van vrijheid en onaihankelijkheid dienen zich ook uit te strekken tot instellingen die van de overheid uitgaan en mogen niet alleen particuliere instellingen betreffen. lbt zover de vrijheidsdragers. Een andere vraag is op welk type vrijheid de liberalen het oog hebben. Kenmerkend is vooral een lichte scheiding tussen materiele, economische en immateriele, culturele vrijheid. Minder dan anderen zien liberalen de vrijheid om het materiele eigenbelang na te streven als een bedreiging van de culturele vrijheid. Het materiele eigendomsrecht is een voorwaarde voor geestelijke vrijheid. Marktmechanismen, als arbeidsverdeling en mil, zijn in deze visie niet strikt typerend voor het economisch terrein. Modellen van spontane (markt)ordening die in andere visies sterk economisch georienteerd zijn, worden door liberalen ook adequaat geacht voor het sociale en culturele terrein 26. Tenslotte is de gewenste overheidshouding ten opzichte van de vrijheid aan de orde. De discussie in het liberale kamp betreft niet het respecteren en de (aanvullende) ordening door de overheid maar de facilitering. Op dit punt is het onderscheid tussen de utilitaristische en de ontplooiingsliberalen we1 relevant. In de eerste visie wordt het omslagpunt waarbij vrijheidsfacilitering de vrijheidsrespectering gaat bedreigen, veel eerder bereikt. De verschillen in antropologische visie bij beide liberale doctrines, zijn evident. In
25]
R.A. Kook e.a.. Veertig joor vrij en verenigd; geschiedenis van de VVD-portijorgonisotie; Houten, Unieboek 1988, blz. 161 e.v.
16]
Zie Speurtocht, onder noot 19 a.w.. blz. 24 en 48. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
de utilitaristische variant is er geen verschil tussen authentiek en feitelijk (kunstmatig, door de omstandigheden 'opgelegd') menselijk gedrag, tussen 'ware' en feitelijke behoeften en wensen van mensen en hoeven mensen ook minder door anderen geholpen te worden hun 'echte' vrijheid te vinden. In deze gedachtengang is er meer ruimte voor spontane marktprocessen en minder voor faciliterend overheidsbeleid. Met name in de liberale politieke theorie is een derde weg ontwikkeld die genoemde spanning tussen respectering en facilitering van vrijheid kan reduceren 2? De facilitering betreft hier niet zozeer bepaalde goederen, middelen maar is v66r alles een meer educatieve activiteit: het bijbrengen van burgers van basisvermogens en -vaardigheden om in vrijheid te kiezen. Dit geheel van stellingnames inzake de vrijheid werkt door in de interpretatie en uitwerking van andere beginselen. Gelijkheid in liberale zin betekent v66r alles dat de overheid neutraal is tegenover de verschillende culturele visies en idealen die (groepen)burgers formuleren en nastreven. Gelijkheid die leidt tot een herverdelende staat die voor alle burgers gelijke omstandigheden bevordert, ondervindt niet alleen liberale kritiek vanuit de vrijheidsgedachte. Ook de hoge liberale waardering van de concurrentie tussen (groepen van) burgers en van de hieruit voortvloeiende maatschappelijke dynamiek vormt voor liberalen een negatief beoordelingspunt voor een dergelijke bevordering van gelijkheid. Voorkeur voor pluriformiteit ligt in de liberale traditie besloten. Het gaat daarbij om het honoreren van gedifferentieerde keuzes in ruime zin van burgers, niet alleen die van geestelijke, levensbeschouwelijke aard. Bovendien is men huiverig voor een overheidsordening van instellingen op basis van levensbeschouwelijke pluriformiteit, daar dan de overheidsneutraliteit in gevaar kan komen. 'Ontplooiingsliberalisme', als benaming van BBn bepaalde liberale variant, kan misverstanden wekken. In praktisch alle liberale documenten is individuele ontplooiing een van di! uitgangspunten. Ook in utilitaristisch getinte stukken blijft de zorg voor een brede algemene vorming in het onderwijs een kerntaak van de overheid. Actieve liberale cultuurpolitiek is in de eerste plaats onderwijspolitiek. Kwaliteit dient in eerste instantie door producenten en consumenten te worden bepaald. Op het globale niveau moet de overheid kaders geven en heeft zij ook een zekere inhoudelijke verantwoordelijkheid gezien de collectieve maatschappelijke behoeften. Een directe toetsing van concrete culturele activiteiten en produkten aan (politieke) eisen van maatschappelijke relevantie wordt afgewezen. De overheid moet we1 essentiele culturele waarden, gedragsregels en instellingen van de vrije samenleving en van de democratische rechtsstaat veilig stellen, maar mag niet BBn bepaalde conceptie van een goede samenleving, als optimum, dwingend opleggen. Hierin en in de aanvaarding van de maatschappelijke concurrentie verschilt het liberalisme duidelijk van het conservatisme.
Znstrumentele aspecten Op het niveau van de instrumentering van beleid valt op dat ondanks alle beto-
gen over spontane ordening het liberalisme vele, ruim interpreteerbare aanknopingspunten voor overheidsbemoeieniskent. Dit geeft het liberalisme zijn grote beweeglijkheid, waardoor in het feitelijk beleid de verschillen met andere stromingen niet groot hoeven te zijn.
'1
PB. Lehning. 'Liberalisme als politieke neutraliteit'; in Beleid voor de vrije somenleving; door J.W.de Beus en PB. Lehning (red.), Meppel, Boom, 1990, blz. 57 e.v, met name blz. 79. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Q noemen zijn: wettelijke ordening van vrijheden als soms noodzakelijke aanvulling op de spontane ordening; de zorg voor het behoud en de verdere ontwikkeling van waarden en normen die als 'culturele vanzelfsprekendheid' wezenlijke condities zijn voor spontane ordening; wanneer waarden als gelijkwaardigheid en tolerantie in het gedrang dreigen te komen, zien liberalen een duidelijke overheidstaak om hetjuiste klimaat te scheppen; ook de overheidszorg voor algemeen vormend, op waarden georienteerd onderwijs wordt hierdoor gelegitimeerd; het sociale grondrecht van de burger op essentiele middelen voor vrijheidsrealisatie in vooral de 'ontplooiingsvariant' van het liberalisme; naar tijd en plaats bepaalde ovenvegingen van maatschappelijk nut; daarbij orienteert men zich sterk op de aan de economische wetenschap ontleende criteria. Bij de keuze van het type instrument worden zowel de noodzaak van een goede rechtsstatelijke inpassing als het risico van ongewilde maatschappelijke neveneffecten, zoals protectionisme en verstarring, steeds breed uitgemeten. Buiten het algemeen vormend ondenvijs heeft men een duidelijke voorkeur voor de generieke, indirecte cultuurzorg: globale marktordening en -stimulering. Wanneer gekozen wordt voor directe bekostiging door de overheid, dan moet zoveel mogelijk een op de markt gelijkende situatie worden geschapen, waarbij produktie en consumptie op elkaar worden betrokken: mime keuzemogelijkheden voor burgers en grote beleidsvrijheid van lagere overheden, het profijtbeginsel, maar ook directe consumentensubsidies. Op cultureel terrein is de 'aanbodtheorie' bepaald g6en liberaal leerstuk. Het van overheidswege beschermd cultureel reservaat dat g66n maatschappelijke 'Anklang' heeft, is voor de liberalen eerder een schrikbeeld dan een ideaal.
3.3 3.3.1
D e confessionele, christen-democratische stroming De periode tot 1917
Voor de protestants-christelijke stroming kan Groen van Prinsterer in hoge mate als de gemeenschappelijke voorvader worden gezien. In negatieve zin was hij anti-revolutionair, in positieve zin christelijk-historisch 28. In zijn boek 'Ongeloof en revolutie' zet hij zich af tegen de latijns-republikeinse traditie die loopt van de klassieke oudheid via de Renaissance naar de Verlichting en welke in de Franse revolutie zijn afsluiting vindt. De combinatie van democratisch republicanisme en athe'isme heeft zijns inziens geleid tot mensvergoding, verbastering van ons staatsrecht en de valse notie van de staat als associatie van vrije burgers. Hier tegenover stelt hij de Europese monarchie, een door standen en christelijke beginselen getemperde monarchie. Hij gunt de katholieken en joden vrijheid van godsdienst en ondenvijs, doch de Nederlandse natie en staat dienen hun protestants karakter te behouden 29. Hij bepleit zeker tot 1856 openbaar onderwijs met een positief-christelijk karakter, maar ziet ruimte voor bijzonder levensbeschouwelijk onderwijs, als 'noodzakelijk surrogaat' gegeven het recht van ouders 30. Groen wilde een evangelische staat, g6en calvinistische staat die gebonden is aan een bepaald kerkgenootschap.
281 Oud, a.w.. blz. 6. "1 P.B.M. Blaas. 'Nederland en de Franse revolutie'; Bijdragenen mededelingenbetrenende de geschiedenisder Nederlanden, 104e jaargang, aflevering 4. 1989. blz. 554. 'O]
Oud. a.w.. blz. 39 en Crijns a.w., blz. 487. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
In het parlementaire debat van 1868 over de overheidstaak inzake kunst en wetenschap was hij het met de conclusie van Thorbecke eens, zij het op andere gronden en met de aantekening dat hij het liberale standpunt iets te absoluut vond 31. Het is duidelijk dat Groen het bij de grondwetsherzieningvan 1848 heeft moeten afleggen tegen de verenigde krachten van liberalen en katholieken. Het jaar 1848 vormde de afsluiting van de eerste schoolstrijd, welke afsluiting leidde tot neutraal openbaar onderwijs en een algemene, formele vrijheid van bijzonder ondenvijs en van schoolstichting, ook om niet-godsdienstige redenen. In de tweede helft van de negentiende eeuw hebben alle protestants-christelijke politici geijverd voor materiele gelijkstelling van openbaar en bijzonder ondenvijs. Door deze overheidsstimulering van het bijzonder ondenvijs zou de levensbeschouwelijke pluriformiteit in het ondenvijs het best gewaarborgd zijn. Deze gezamenlijke strijd betekende niet dat er consensus was over de cultuurpolitieke, met name de onderwijspolitieke visie en het gewenste institutionele patroon van ondenvijs. De Anti-Revolutionnaire Partij (ARP) ging onder leiding van A. Kuyper uit van de leer van soevereiniteit in eigen kring. Maatschappelijke instellingen en functies als het gezin, de wetenschap, het onderwijs en de kunsten dienen niet ondenvorpen te zijn aan het gezag van de staat. Zij moeten gehoorzamen aan een hoog gezag in eigen boezem, een gezag dat heerst bij de gratie Gods. Kuyper bepleitte een zelfstandige institutionele constructie van het ondenvijs, zelfstandig tegenover staat en kerk. Een geheel van lokale, provinciale en landelijke schoolraden met publiekrechtelijke bevoegdheden moet het ganse beheer over het schoolwezen voeren. De staat moet alleen de gesegregeerde particuliere krachten ondersteunen; dit particulier initiatief moet een publiekrechtelijk karakter worden gegeven 32. W.F. De Gaay Fortmann wijst erop dat deze leer een opscherping van het verantwoordelijkheidsgevoel der levenskringen betekent; verzaken zij deze verantwoordelijkheid dan moet de staat ingrijpen en ordenen 33. Kuyper zelf stelde dat op basis van het evangelie vanuit de politiek architectonische kritiek op de maatschappelijke orde als geheel geboden is. De theoloog Hoedemaker die de latere Christelijke Historische Unie (CHU) inspireerde, greep meer terug op de vroegere denkbeelden van Groen, met dit verschil dat hij niet meer pleitte voor een publiekrechtelijke maar voor een privaatrechtelijke schoolvorm van algemeen christelijke signatuur die voor iedereen, juist en vooral kinderen die buiten het bereik der kerk waren geraakt, moest openstaan 34. Bij haar oprichting verzette de CHU zich tegen een tweedeling van het volk naar godsdienstige onderscheiding. Wat 'Ongeloof en revolutie' voor de protestanten betekende, waren de pauselijke encycliek 'Quanta Cura' en de als bijlage toegevoegde 'Syllabus Errorum' voor de katholieken. In deze documenten van 1864 veroordeelde paus Pius IX liberale dwalingen als de vrijheid van geweten en godsdienst en de openbare school als volksschool voor alle kinderen, buiten de invloed der kerk. In het mandement van 1868 droegen de Nederlandse bisschoppen de geestelijkheid op zoveel mogelijk katholieke scholen op te richten. Openbaar godsdienst100s onderwijs is slechts een'droevige noodzakelijkheid'. Uiteraard leidde dit ertoe dat de katholieken hun samenwerking met de liberalen opgaven en in de anti-revolutionairen hun nieuwe coalitiepartner vonden. Juist op het cruciale
"1 "1
Boekman, a.w., blz. 56.
"1
Geciteerd bij E.M.H. Hirsch Ballin. 'De christen-democratische politieke overtuiging omtrent de reikwijdte van democratischrechtsstatelijkepolitiek'; in bundel Publiek Domein, a.w. noot 2, blz. 121.
"1
Drop, a.w. blz. 35.
H. Drop. Algemene inleidingonderwijsrecht; Zwolle. Tjeenk Willink. 1985. blz. 34 ev.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
-
-
punt van de ondenvijspolitiek vonden zij elkaar. Belangrijke punten uit de beginselverklaring van de Rooms-KatholiekeStaats Partij (R.K.S.P.)van 1896 waren 35: een maatschappelijke ordening naar de geest van het christendom; godsdienst, huisgezin en eigendom, als van God gewilde grondslagen der maatschappij; katholieke eenheid van handeling op basis van het kerkelijk leergezag; onverenigbaarheid van de katholieke leer met het liberale en socialistische streven de christelijke beginselen uit te roeien; slechts in zuiver staatkundige vragen kan men voegzaam van mening verschillen; in de nood dezer tijden moet, gezien de sociale kwestie, de staat zijn macht doen gelden, met eerbiediging van genoemde natuurlijke rechten, Bn op basis van het beginsel van subsidiariteit. Dit laatste begrip vraagt verduidelijking. Het is sterk verbonden met de door paus Leo XI11 in 1885 ontvouwde leer van de staat als 'societas perfecta' die in wereldlijke aangelegenheden alle andere maatschappelijke kringen omvat en als hoogst overkoepelende eenheid slechts optreedt voorzover zelfordening door lagere organen en maatschappelijke kringen ontoereikend is. In protestante kring is steeds benadrukt dat deze rooms-katholieke leer voor hen enige wezensvreemde elementen bevat: in deze rooms-katholieke leer dient de staat volgens sommige protestantse critici niet van nature vrijheden van anderen te eerbiedigen maar schenkt de staat 'lagere' gemeenschappen vrijheid en kan hij om redenen van politieke doelmatigheid op lagere niveaus ingrijpen 36. De verschillen in benadering kwamen vooal hierin tot uiting dat in de protestants-christelijke visie het geven van ondenvijs primair een recht van ouders is, tenvijl men in katholieke kring vooral de vrijheid van de kerk verdedigde om eigen scholen te beheren 37. Een enkel woord zij tenslotte gezegd over de belangrijke pioniersrol die enkele katholieken hebben vervuld op het terrein van het (materiele)cultuurbehoud, als onderwerp van overheidszorg. J.A. Alberdingk Thijm stelde het vandalisme van kerkelijke en overheidsorganisaties aan de kaak. De Stuers uitte zich in 'Holland op zijn smalst' in dezelfde zin. Als eerste culturele ambtenaar sinds 1832 legde hij de basis voor nationale monumentenzorg. Beide personen noch Schaepman zagen een overheidstaak weggelegd bij de stimulering van eigentijdse kunst; motieven van zedelijkheid en van ongeloof in de doeltreffendheid van overheidsbeleidversterkten elkaar 38.
3.3.2
1917 tot 1940
De ondenvijspacificatie, de herziening van het onderwijsartikel van de Grondwet in 1917, betekende primair de introductie van de financiele gelijkstelling van openbaar en bijzonder (lager) ondenvijs ten aanzien van de publieke kassen. In beleidsinhoudelijk opzicht verplichtte het nieuwe artikel de gewone wetgever tot een afweging: de wetgever moet de deugdelijkheid van beide soorten van ondenvijs even afdoende waarborgen,doch ten aanzien van het bijzonder ondenvijs dient hij de vrijheid van (levensbeschouwelijke) richting te respecteren. Veelal wordt de (cu1tuur)politieke opstelling van de christen-democraten in deze periode geheel in het teken gesteld van de door hen gei'nitieerde, zogenoemde 'verzuiling', als uitwerking van genoemd pacificatie-akkoord voor een veel breder terrein dan alleen het onderwijs. Dit beeld is echter onvolledig en te weinig scherp.
"1 36]
"1
Oud. a.w.. blz. I02 e.v.. blz. 172 e.v. Drop. a.w.. blz. 35. Hirsch Ballin, a.w.. blz. 126. 'Ruimte voor kwoliteit'; Wetenzchappelijk lnstituut CDA. Deventer, Kluwer. 1989, blz. 41
B] Boekman. a.w., blz. 56 e,v,
73
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
EBn belangrijk christen-democratisch, confessioneel aandachtspunt in dit tijdvak stond relatief 10s van de verzuiling, te weten het bewaken van overheidswege van zedelijke normen, naar christelijke maatstaven gemeten, in alle publieke, culturele uitingen; dit aandachtspunt betrof ook terreinen, waar de verzuiling geen of een geringe rol speelde, zoals de kunsten en met name de film. De op het confessionele denken gebaseerde wet- en regelgeving gaven de overheid in deze periode een zware rol als censor voor bioscopen, bibliotheken en radio. Bovendien moet bedacht worden dat verzuiling primair een maatschappelijk fenomeen was: een structuur van parallelle, van elkaar afgezonderde organisatorische complexen, vooral gebaseerd op levensbeschouwelijk pluralisme, maar werkzaam op een veel breder terrein. De politieke, typisch christendemocratische, component was in de verzuiling duidelijk aanwezig, maar niet zonder meer dominerend. Knulst wijst erop dat niet alle verzuilde instellingen aangewezen waren op subsidiering en erkenning door de overheid en dat een partij als de CHU niet fungeerde als politiek centrum van een eigen zuil 39. Bij de invulling door christen-democraten van deze politieke component van de verzuiling werd ook buiten het onderwijs - onder andere bij de openbare bibliotheken - veelal het model van het pacificatie-akkoord van 1917 gekozen, met Van Holthoon aan t e duiden als 'gesubsidieerde vrijheid', maar dit gebeurde niet altijd 40. Bij de omroep werden de verzuilde, particuliere omroeporganisaties door de overheid erkend in ordenende. niet in financiele zin: de omroeDorganisaties werd een zendmachtiging verleend. De particularisering van de cultuurzorg ging hier bovendien nog verder dan bij het ondenvijs. In deze constructie was op omroepterrein geen plaats voor een equivalent van het openbaar ondenvijs. Ook organisaties die algemeen en neutraal wilden zijn, werden alleen als afzonderlijke zuil erkend e n moesten voor hun achterban een volledig program bieden. Het verlangen om zich cultureel af te zonderen en om de eigen achterban te beschermen tegen ongewenste, moderniserende invloeden van buiten kan de christen-democratische cultuurpolitieke opstelling in deze periode goed verklaren, zowel op het punt van de zedelijkheidswetgeving als bij de politieke vormgeving van de verzuiling 41. De implicaties van deze opstelling reikten echter verder dan deze oorspronkelijke intenties. Zeker ten opzichte van het vroeger dominante liberale model van nationale cultuurzorg was sprake van een trendbreuk: vervaging van de scheidslijn tussen publieke en private
39]
Knulst, a.w. blz. 63 en 65.
"1
F.L. van Holthoon 'Verzuiling in Nederland'; in: De Nederlondse somenlevingsinds 1815; door F.L. van Holthoon (red.). AssenlMaastricht, Van Gorcum 1985. blz. 159 en 160.
"1
Culturele afzondering en beschermingworden als motief van de verzuiling met name genoemd door: -F.L. van Honthoorn, in de in de vorige noot aangehaalde publikatie, blz. 159; -Knulst, a.w., blz. 63. Uiteraard vraagt de verzuiling ook om een bredere. sociologischeen politicologische verklaring. Voor deze sociologischeverklaring zie onder andere: 5. Stuurman. Verzuiling, kopitolisme en potriorchoot; Nijmegen. SUN. 1983. Hij ziet de verzuiling minder als een emancipatiebeweging en meer als een reactie op andere. progressieve emancipatiestromingen (blz. 317 e.v.). Voor een politicologische analyse van de verzuiling en de erbij behorende pacificatiepolitiek zij verwezen naar: A. Lijphart. Verzuiling, pocificotie en kenteringin de Nederlondse politiek; achtste herziene druk: Haarlem, Becht. 1990. Hij ziet de verzuiling en de erbij behorende pacificatie-politiek als een typisch Nederlandse oplossing die eisen van pluralisme enerzijds en van integratie en stabiliteit anderzijds verzoent. Waar elders dit evenwicht veelal wordt bereikt door groepsvorming langs meerdere, van elkaar onafhankelijke en elkaar snijdende scheidslijnen, vervulde overkoepelende samenwerking van de elites van de zuilen in het Nederlands stelsel een gelijksoortige functie; a.w. blz. 188 e.v. Daarnaast hebben andere auteurs als1.E. Ellemers en H. Daalder gewezen op de veel oudere historische wortels van de pacificatie, in de periode v60r de verzuiling; gematigdheid en bereidheid t o t compromissen waren steedseigen aan de Nederlandse politieke cultuur, waarin minderheden steedsgedwongen werden wisselende coalities met elkaar aan tegaan. Zie hieroverstuurman a.w.. blz. 312. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
cultuurzorg, vormgeving aan pluriformiteit in afzonderlijke organisaties en levensbeschouwing als primair uitgangspunt voor de inrichting van het stelsel van voorzieningen. Culturele afzondering als motief voor verzuiling is veel typerender voor deze vooroorlogse periode, dan het cultuurpolitieke beleidsmodel dat bij de verzuiling hoorde. Ook toen in de naoorlogse periode de wens tot afzondering, als belangrijk oorspronkelijk cultureel motief van de verzuiling, minder speelde, bleef h e t cultuurpolitiek model dat uit de verzuiling voortvloeide, indringend aanwezig. De terreinen van kunst e n cultuurbehoud hadden ook in deze periode een eigen ontwikkelingsgang; van verzuiling was hier veel minder sprake. De CHU-minister De Visser nam hier in de twintiger jaren belangrijke initiatieven; het taboe op de stimulering van eigentijdse kunst werd doorbroken. Een uitzondering vormde het toneel. CHU en R.K.S.P. waren v06r subsidiering, mits voldaan was a a n eisen van artistieke en zedelijke kwaliteit. De ARP zag hier slechts een zedenbewakende rol voor de overheid weggelegd 42. 3.3.3
1945 tot 1980
Het kortstondig socialistische intermezzo van de eerste jaren vlak na de oorlog - de nationale cultuurpolitiek van minister Van der Leeuw - bevatte enkele
elementen die ook de confessionelen aanspraken, zoals een ook zedelijk bepaald cultuurbegrip e n een zekere hang naar corporatisme. Zijn overheidsactivisme en zijn voorkeur voor nationale eenheid boven verzuiling stootten hen echter af. In het bijzonder op de terreinen waar Van der Leeuw speciaal het oog op had, de kunsten en d e buitenschoolse vorming, werkte zijn feitelijk gevoerd beleid door in dat van zijn confessionele opvolgers. Het verschil was meer van ideologische aard. In 1950 constateerde de KVP-minister Rutten dat er een brede parlementaire consensus was over de gewenstheid van een bewarende, stimulerende en spreidende overheidstaak op het terrein van kunst en cultuur. De confessionelen stelden echter twee randvoonvaarden: de rijksoverheid dient ten opzichte van particulieren en lagere overheden de eis van subsidiariteit in acht te nemen Bn zij dient normen van goede zeden te hanteren. Op het kunstterrein pleitte niemand voor verzuilde cultuurzorg. Onder confessionele bewindslieden stegen de rijksuitgaven voor kunst en sociaal-cultureel werk gestadig. De zedelijkheidseis kreeg een afnemend politiek gewicht. Rond 1950 ondernamen ministers van confessionele huize, mislukte, pogingen om leeszalen aan een wettelijk stelsel van vergunningen te ondenverpen en de filmkeuring aan te scherpen. In de jaren vijftig werd nu en dan de subsidiering van schrijvers 'zonder enig normbesef aan de kaak gesteld. In de jaren zestig overheerste daarentegen bij allen het idee van een terughoudende overheid in ethische kwesties 43. De centrale positie van de confessionelen in zeker de eerste helft van de hier aan de orde zijnde periode leidde ertoe dat de verzuiling zich als model voor politiek overheidsbeleidversterkte, niet in het minst in financiele zin. Zo werd het beginsel van financiele gelijkstelling allengs uitgebreid tot het gehele onderwijsterrein, ook het hoger ondenvijs. In de jaren zestig en zeventig werden confessionele politici geconfronteerd met maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen, waardoor dit beleidsmodel onder druk kwam te staan. Ontkerkelijking, democratisering en
'1
Boekman, a.w. blz 124 e.v.
F.J.P.M.HoefnagelIA. Reinders, Kunst, konstbeleid en odministrotief recht; Geschriften Vereniging voor Administratief Recht. nr. XC. Alphen d d Rijn. H.D. Tjeenk Willink. 1983. blz. 23 e.v. V. van Alem. 'De KVP en het kunst- en cultuurbeleid' en A. Strijers en W. Woudenberg. 'De ARP en het kunst- en cultuurbeleid'; in: Christen-Democrotie, kunst, politick; door H. van Dulken en K. Klop (red.). 's-Gravenhage,Wetenschappelijk lnstituut CDA. Amsterdam. B~ekmanstichtin~. 1984. respectievelijk blz. 31 en 15. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
individualisering tastten het maatschappelijk draagvlak voor de centrale positie van dit model aan. De neiging van mensen om op basis van levensovertuiging en wereldbeschouwing te kiezen voor bepaalde organisatievormen werd minder. Door de toenemende financiele betrokkenheid van de overheid raakte het particulier initiatief steeds meer vervlochten met en afhankelijk van deze overheid. Van Doorn spreekt van twee fuiken 44. De ambtelijke fuik versterkte de reeds bij de particuliere organisaties aanwezige tendensen van sterkere nadruk op verzakeling, professionalisering, doelmatigheid en landelijke organisatie. De politieke fuik ging met name wijd open toen in het kabinet Den Uyl de confessionelen in een minderheidspositie geraakten en socialistische bewindslieden ook op de cultuurpolitiek een eigen stempel wilden drukken. Hoe hebben de confessionelen in politiek-bestuurlijke zin op deze ontwikkelingen gereageerd? Tot een algemene, fundamentele herdenking van hun ideele erfgoed kwam het vooral in de jaren tachtig. In dejaren zeventig lag de nadruk op een meer directe politieke strategie. De confessionele opstelling verschilde sterk per sector. Op het bibliotheekterrein heeft men de ontzuiling, als autonoom maatschappelijk proces, aanvaard. Tegen de Bibliotheekwet van 1975, die uitgaat van algemene voorzieningen, hebben de confessionelenzich om geheel andere, bestuurlijke, redenen verzet. Met name de regelgeving en planning vonden zij te centralistisch ten opzichte van lagere overheden. Iets sterker was op h e t punt van de positie van het particulier initiatief de tegenstand bij de voorgenomen wetgeving inzake specifiek welzijn en sociaalcultureel werk. Nadat de wetsvoorbereidende Knelpuntennota 45 het traditionele particuliere initiatief vooral had afgeschilderd als verkalkte, ondemocratische instituten, welke hoogstens een beleidsinstrumentele, uitvoerende rol moeten vervullen, waren in het parlementaire debat de confessionelen gerustgesteld toen minister H. Van Doorn ook de positieve, historische rol van het particulier initiatief i n brede zin beklemtoonde 46. Bij het parlementaire debat over de concrete wet- en regelgeving voor het welzijnsterrein onder het kabinet-Van Agt I laaide de strijd hoog op, vooral op punten als het wettelijk uitvoeringsprimaat van het particuliere initiatief en de interne democratisering van instellingen. Men vond elkaar in een algemeen beginselenartikel dat alle overheden verplicht een afweging te maken tussen eisen van onder andere pluriformiteit, kwaliteit, doelmatigheid, democratisch functioneren en eigen verantwoordelijkheid. Het pluriformiteitsbegrip werd verbreed en lagere overheden bleven vrij in de vormgeving hiervan 4? Bij de omroep konden de confessionelen rekenen op de steun van de socialisten. De wet van 1967 en de wetswijzigingen van 1978179 leidden enerzijds tot een verruiming van het wettelijk pluriformiteitsbegrip, maar anderzijds tot een handhaving en versterking van het klassieke,'verzuilde' bestel, vooral op het punt van de beschermingsconstructies ten gunste van de bestaande zendgemachtigden 48. Op onderwijsterrein wisten de christen-democraten met steun van de liberalen in 1976 een poging tot Grondwetsherziening te verijdelen, die in hun ogen een aantasting was van h e t pacificatie-akkoordvan 1917, op punten als de vrijheid -
"1
-
-
J.A.A. Van Doorn. 'De onvermijdelijke presentie van de confessionelen';bijdrage in de onder 2) vermelde bundel De interventiestoat, blz. 44.
"1 46]
"1 "1
Nota knelpunten harmonisatie welzijnsbeleid e n welzijnswetgeving,Tweede Kamer 197311974, 12 968. nr. 2. blz. 29 en 51. Ph.A. Idenburg 'Vragen en kanttekeningen bij een voortgaande discussie'; in: Overheid en Particulier initiatief, Verslog congres NRMW 1976; door F. Stafleu (red.). 's-Gravenhage. NRMW, 1977, blz. 13 e.v. F.J.P.M. Hoefnagel. Wetgeveren cultuur; Zwolle. Tjeenk Willink. 1988, blz. 205 e.v.. i.h.b. blz. 215. Boerma e.a., onder noot 13 a.w., blz. 42. Hoefnagel,onder noot 47 a.w., blz. 156 e.v. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
van richting en inrichting van het bijzonder ondenvijs en de afwijzing van beleidsruimte van lagere overheden inzake het bijzonder ondenvijs. Onder het kabinet-Van Agt I werd het wetsvoorstel voor het basisondenvijs zodanig gewijzigd dat de eigenheid van het bijzonder ondenvijs en de financiele gelijkstelling beter tot hun recht kwamen. Ook bij de wetgeving inzake interne democratisering werden de identiteit en de autonomie van het bestuur van bijzondere instellingen in hoge mate geeerbiedigd. Het recht op eigen scholen bleef beperkt tot levensbeschouwelijke denominaties 49. 3.3.4
1980 tot heden: het Christen-Democratisch Appel
Het rapport 'Grondslag en politiek handelen' en het Programma van uitgangspunten Vooral in deze twee documenten krijgt de formulering van gemeenschappelijke beginselen voor de nieuwe partij gestalte 50. Het rapport Grondslag geeft de belangrijkste bouwstenen voor het Programma, dat de weerslag beoogt te zijn van de duurzame, interne samenhang van de partij. Een ieder binnen het CDA is op dit document aanspreekbaar, aldus de aanhef van dit stuk. Het CDA laat zich we1 inspireren en normeren door de christelijke geloofsleer, maar de gemeenschappelijke politieke overtuiging is het samenbindend element dat het CDA tot een partij maakt 51. De emancipatie van het politieke leven ten opzichte van het kerkelijk gezag is een goede zaak. De eigen politieke overtuiging wordt geplaatst in het kader van de algemene politieke consensus over de identiteit van de staat, als sociale en democratische rechtsstaat 52. De christelijke inspiratie leidt tot een afwijzing van het individualistisch vrijheidsideaal en van de verheerlijking van de collectiviteit. In beide gevallen wordt de toetsing van recht en onrecht gelegd bij de mens als verondersteld autonoom wezen. Vrijheid en gezag zijn bij de gratie Gods gegeven; de mens mag zich deze niet toeeigenen 53. Het Programma van uitgangspunten noemt vier beginselen. Gerechtigheid, solidariteit en rentmeesterschap geven de staatsdoelen aan, het idee van gespreide verantwoordelijkheid het gewenste constitutionele kader. Vooral bij het laatste principe komt tot uiting dat het CDA zijn wordingsproces ook als een fusie van beginselen wil zien. De leer van soevereiniteit in eigen kring en het principe van subsidiariteit worden als complementair beschouwd en leiden te zamen tot pluriforme verantwoordelijkheidsbeleving en tot spreiding van macht 54. In genoemd programma stelt het CDA zich een duidelijke cultuurpolitieke opgave. In de huidige overgangsfase wil de partij een eigen bijdrage geven aan de cultuurvorming door traditionele waarden te herijken en waar nodig te handhaven of te hernieuwen. Op het specifiek culturele terrein 55 dient de overheid allereerst de geestelijke vrijheid te erkennen en te beschermen tegen de commercie, de politieke meerderheden, de professionalisering en de technocratie. De overheid mag geen bepaalde opvattingen als dwingende norm aan het culturele leven opleggen. We1 dient een cultuurpatroon dat de menselijke waardigheid bedreigt, te worden tegengegaan. Ouders edof verzorgers zijn
49]
Drop, onder noot 32 a.w., blz. 236 e.v. Hoefnagel onder noot 47 a.w., blz. 96 e.v.
5']
Grondslag. blz. 55 e.v.
'1 53]
Hirsch Ballin, onder noot 33a.w.. blz. I 11. Grondslag, blz. 29.
54]
Grondslag. blz. 60.
55]
Programma van Uitgangspunten. blz. 7 en 23
CULTUURPOLITIEK: HET MOCEN EN MOETEN
primair verantwoordelijk voor ondenvijs en vorming van hun kinderen. De grondwettelijk vastgelegde vrijheid van ondenvijs moet de overheid blijvend waarborgen. Culturele pluriformiteit als algemeen uitgangspunt beperkt zich niet meer tot die van levens- en wereldbeschouwelijke aard, maar deze variant wordt we1 als enige met name genoemd. De indeling in levensbeschouwelijke blokken, als vormgeving van het culturele leven, heeft zijn algemene geldigheid verloren. Alle overheden dienen we1 ruimte te blijven scheppen voor levensbeschouwelijke pluriformiteit, wanneer deze zich aandient. De kern van het ondenvijsbeleid blijft de waarborging van de ondenvijsvrijheid; het bijzonder ondenvijs moet de programmeringsvrijheid behouden, die aansluit bij de eigen identiteit en doelen. Daarnaast dient de overheid actief te zorgen voor gelijkwaardige mogelijkheden voor ontplooiing, emancipatie en participatie. Het gaat echter om een emancipatie van samenlevende mensen. Persoonlijke ontplooiing impliceert vooral het leren dragen van persoonlijke en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Het uitgangspunt van het rentmeesterschap vraagt om een maatschappelijke en ethische enkadrering van wetenschappelijke ontwikkelingen. De overheid heeft hier primair een signalerende en stimulerende en - subsidiair - een verbiedende taak.
De rapporten 'Van verzorgingsstaat naar verzorgingsmaatschappij' en 'Verantwoordelijke samenleving'en het Verkiezingsprogramma 1989
-
In de eerste twee discussiestukken 56 wordt getracht in een confrontatie van de eigen beginselen met de rnaatschappelijke ontwikkelingen van de jaren tachtig een politieke strategie voor de middellange termijn te ontwikkelen. Het eerste rapport is in 1984 door de Partijraad aanvaard en was sterk bepalend voor het landelijk verkiezingsprogramma van 1986. Het laatste geldt ook voor het tweede rapport van 1987 ten opzichte van het verkiezingsprogramma van 1989.
-
Het eerste r a.~ r t voor de culturele sectoren relatief weinin nieuws. . ~ obevat Belangrijker is de culturele dimensie in de algemene analyse en opstelling. Teczenover de o~komende'ik-cultuur' stelt men de verantwoordeliikheid als kern van het eigen mensbeeld. Dit vraagt om een zo volledig mogelijke confrontatie van rechten en plichten. Men zet zich af tegen het mensbeeld achter de in praktijk gebrachte verzorgingsstaat, waarin de mens zich allereerst realiseert in een volksgemeenschap,die zich manifesteert in de staat. De politiek dreigt een afvalbak van de'ik-cultuur' te worden. Het rapport pleit niet zonder meer voor 'minder' overheid. Waar de overheid een exclusieve bevoegdheid heeft, met name de rechtsorde, moet zij haar gezag versterken. Als schild voor de zwakken moet zij (im)materiele vloeren in de bestaansvoorwaarden voor allen blijven waarborgen. Voor het overige dient zij vooral voonvaarden te scheppen voor persoonlijke en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Dit maatschappelijk toerustingsbeleid vraagt ook financiele prikkels.
-
-
56
]
Het tweede rapport is een voortgangsrapportage en bestuurlijke uitwerking van de gewenste overgang van de verzorgingsstaat naar de verzorgingsmaatschappij en naar de verantwoordelijke samenleving. In het rapport wordt 'vermaatschappelijking' als gemeenschappelijke rode draad van de beschouwingen gepresenteerd; het gaat hierbij om het proces waarbij rnaatschappelijke verantwoordelijkheden weer primair een zaak zijn van burgers en hun maatschappelijke verbanden. Het rapport wil geen blauwdruk geven maar zet we1 enkele lijnen uit: de overheid moet een conditionerende toerustingsbeleid voeren waardoor maatschappelijke organisaties hun (nieuwe)taken adequaat kunnen vervullen;
Rapporten 'Van Verzorgingsstaat noar Verzorgingsrnaatschappij' en 'De verantwoordelijke sarnenleving'; 's-Gravenhage, CDA. 1983 en 1987.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERlNGSBELEID
-
geleidelijke vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de burger; een goede samenspraak tussen maatschappelijke organisaties en burgers; middelen en garanties die voorkomen dat zwakkeren buiten de boot vallen. De grote bestuurlijke operaties welke in gang zijn gezet en gericht zijn op de terugtred van de nationale overheid, worden positief gewaardeerd. Zij moeten echter worden uitgevoerd vanuit een duidelijke visie op de inhoudelijke kerntaken van de overheid. Zo mag overheveling van rijkstaken naar hogere en lagere territoriale overheidsniveaus niet leiden tot aantasting van de eigen verantwoordelijkheid van het maatschappelijk middenveld. Juist in de nonprofitsector worden in het rapport goede mogelijkheden gezien voor overheveling van taken aan het maatschappelijk middenveld. Onder andere de verbijzondering van het openbaar ondenvijs wordt als voorbeeld genoemd. De overheid zal moeten blijven stimuleren en randvoonvaarden en normen moeten stellen op punten als toegankelijkheid, pluriformiteit,de kwalitatieve resultaten van haar financiering en het tegengaan van negatieve aspecten van commercialisering. Soms zal zij een aandeel moeten blijven houden in de activiteiten. In het verkiezingsprogramma van 1989 57 vallen de volgende, relatief nieuwe, accenten op. Zowel de vrijheids- als de pluriformiteitsgedachte worden verruimd en niet meer beperkt tot de traditionele interpretaties. De vrijheid betreft ook rechten van culturele minderheden om binnen de rechtsorde de eigen emancipatie na te streven en betreft de respectering van verschillen in pedagogische inzichten en in visies op cultuur, wetenschap en welzijn. Ook in het toekomstig Europa moet de - territoriaal bepaalde - culturele pluriformiteit op stedelijk, regionaal en landelijk niveau ruimte krijgen. Nog belangrijker dan deze territoriale decentralisatie is de overheidserkenning van de eigen positie van maatschappelijke verbanden op de verschillende territoriale niveaus. Op het kunstterrein vorrnen naast de publiekswaardering en de kwaliteit, de spreiding en pluriformiteit - pluriformiteit naar kunstvormen en naar geestelijke wortels - de criteria voor overheidssteun. Ook in dit stuk krijgen kunstbeoefening door amateurs en de bescherming van het historisch cultuurgoed veel aandacht. De gewenste instellingsvrijheid wordt nu ook gemotiveerd door ovenvegingen van doelmatigheid en doeltreffendheid en betreft tevens de verzelfstandiging van uitvoerende overheidsinstellingen, zoals instellingen voor openbaar ondenvijs en rijksmusea. Eisen van kwaliteit en maatschappelijke integratie krijgen meer aandacht. De overheid moet zorgen voor een samenhangend stelsel van ondenvijs- en bibliotheekvoorzieningen en hier zorgen voor goede procedures voor kwaliteitsbewaking en evaluatie. Ook bij de sociaal-ethische aspecten van wetenschappelijk ondenoek moet de overheid primair zelfregulering door betrokkenen stimuleren. De integrerende werking van godsdienst en levensbeschouwing moet weer worden erkend. Grotere nadruk op Nederlandstalig onderwijs en een voorkeur voor algemene welzijnsvoorzieningen moeten de sociale integratie van culturele minderheden bevorderen. Behoud, versterking en externe presentatie van typische nederlandse cultuuruitingen vragen meer nadruk. Een grotere rol voor het bedrijfsleven, onder andere bij de media, wordt toelaatbaar geacht, maar de overheid behoudt een eigen verantwoordelijkheid. Het geheel der voorzieningen moet voldoen aan eisen van toegankelijkheid, pluriformiteit en kwaliteit. Op internationaal niveau moet een cultuurparagraaf in de EG-verdragen bevorderen dat cultuur als waarde op zich in het beleid wordt meegewogen.
'1
Lipschitz. onder noot 20 a.w., blz. 407 e.v. CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN EN MOETEN
Het rapport 'Publieke gerechtigheid' Het betreft hier een door het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA in 1990 uitgebrachte studie 5s van deskundigen. Op basis van het Program van Uitgangspunten beoogt het rapport een verdieping te geven van de christen-democratische staatsleer en deze op een aantal onderdelen uit te werken. Op het niveau van de uitgangspunten vindt vooral een aanscherping plaats. De overheid, als instituut dat recht met gezag tot gelding moet brengen, heeft als kerntaak de publieke voonvaarden te scheppen die mensen Bn maatschappelijke verbanden nodig hebben om hun verantwoordelijkheid naar normen van rentmeesterschap en solidariteit gestalte te geven 59. Deze norm van publieke gerechtigheid valt uiteen in een drietal functies, dimensies. De waarborgfunctie verbiedt de overheid om anders dan om redenen van publieke gerechtigheid te intervenieren in eigen verantwoordelijkheden van niet-statelijke, maatschappelijke verbanden. De aanspraakdimensie betreft de overheidszorg voor de rechtsorde, voor een conditionerende infrastructuur en voor de algemene toegankelijkheid van elementaire goederen en diensten. De realisering van het aanbod van deze goederen en diensten dient waar mogelijk aan het maatschappelijk initiatief zelf te worden overgelaten. Wanneer dit gebeurt, houdt de derde, normerende functie van de publieke gerechtigheid in dat de overheid ervoor verantwoordelijk blijft dat in dit onderlinge private verkeer tussen burgers en instellingen rechtvaardigheid betracht wordt. In de uitwerking krijgen, voorzover in ons verband relevant, vooral de beleidsinstrumenten, de grondrechten en de Europese dimensie aandacht. De gedachte dat de keuze van beleidsinstrumenten door de overheid een politiek-neutrale zaak is, wordt verworpen. Naast algemeen erkende maatstaven als rechtszekerheid en -gelijkheid, doeltreffendheid en doelmatigheid dienen, aldus het rapport, ook beginselen als soevereiniteit en subsidiairiteit, in hun onderlinge aanvulling, de instrumentering te bepalen. Het eerste beginsel betreft de zo groot mogelijke respectering van de eigen verantwoordelijkheid van niet-statelijke verbanden,Xet tweede beginsel houdt in dat de instrumenten zoveel mogelijk een appd moeten doen op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en hun maatschappelijke verbanden en dat de instrumenten hen moeten confronteren met de gevolgen van hun eigen afwegingen. Hantering van deze criteria leidt ertoe dat typen van besluitvorming als de markt, de maatschappelijke democratie en zelfregulering - door overleg en afspraken de voorkeur hebben boven statelijke plancoordinatie. Waar overheidsplanning nodig is, dient deze van institutionele aard te zijn; dit houdt in dat met de eigen verantwoordelijkheid van niet-statelijke verbanden rekening wordt gehouden. De principiele voorkeur voor maatschappelijk initiatief boven overheidsprestaties wordt uitgewerkt in een hierarchie van instrumenten voor de overheidszorg voor de financiele en geografischetoegankelijkheid van elementaire goederen en diensten en voor de overheidsnormering van het onderlinge verkeer tussen burgers en private instellingen. De algemene lijn houdt in dat ter behartiging van het aanspraakkarakter van de publieke gerechtigheid normering door de overheid eerder voor de hand ligt dan overheidsprestaties, zoals subsidiering, en a fortiori, beheer en instandhouding door de overheid. De eigen visie op de grondrechten benadrukt vooral de samenhang tussen de klassieke en sociale vriiheidsrechten en de sociale " erondrechten. Deze samenhang vraagt om een grotere nadruk op de klassiek-rechtsstatelijke dimensie van de sociale grondrechten,zodat sociale grondrechten niet tot verstatelijking 58]
Publieke gerechtigheid, Een christen-domocrotische visie op de rol van de overheid in de somenleving; Houten. Bohn Stafleu Van Loghum. 1990.
59]
Zie het onder 58) aangehaald rapport. blz. 337. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
maar tot conditionering van zelfwerkzaamheidvan burgers en hun verbanden leiden. Juist het internationaal recht biedt voor een dergelijke institutionele vertaling van grondrechten goede aanknopingspunten. Grondrechten betreffen, aldus het rapport, primair de relatie tussen overheid en burger. Grote terughoudendheid is vereist bij de overplanting van uit deze grondrechten voortvloeiende normen op de relatie tussen private instellingen en burgers. Een uitzondering hierop kan gelegen zijn in de overweging dat deze instellingen soms een op de overheid gelijkende monopoliepositie bezitten ten aanzien van elementaire goederen en diensten. Het is overigens beter een dergelijke situatie te voorkomen door van overheidswege de pluriformiteit in het aanbod te bevorderen. De bepleite terughoudendheid betreft vooral mogelijke wetgeving inzake non-discriminatie in de relatie tussen instellingen en burgers. De moeilijke afweging die hier in het geding is tussen de vrijheid van de instelling en de respectering van de eigenheid van de burger, als consument en als werknemer, kan het beste aan de rechter worden overgelaten; voorzover wetgeving nodig wordt geacht, dient deze zodanig gedifferentieerd te zijn dat rekening gehouden wordt met het sectoraal eigene van de instelling. Een pluriform Europa vraagt om bescherming van niet-economischeactiviteiten tegen mogelijke inbreuken vanuit de commerciele sfeer. Het beginsel van subsidiariteit zal vooral de taakverdeling tussen de verschillende overheidsniveaus moeten bepalen. Het uitgangspunt van soevereiniteit in eigen kring vraagt ook op Europees niveau ruimte voor maatschappelijk initiatief en voor zelfregulering. 3.3.5
Conclusies
Algemeen Enkele factoren maken het wat moeilijk om i n een kort betoog 'de' christendemocratische cultuurpolitiek uiteen te zetten. Daar deze stroming zich mede laat inspireren door religieuze, transcendente beginselen, is de kans groot dat de eigen interpretatie en die van buitenstaanders wat uiteen lopen. Christen-democraten verzetten zich dan ook tegen een plaatsbepaling op basis van door anderen geformuleerde indelingen (zoals staat en markt, socialisme en liberalisme), daar dit een miskenning inhoudt van de door eigen beginselen bepaalde positie. Verder is het een gegeven dat de politieke stromingen waaruit het CDA voorkomt, als resultante van een fusie van beginselen, ook in politiek-normatief opzicht duidelijk eigen accenten en invalshoeken hadden. Waar in het vervolg over confessionelen en christen-democraten in algemene zin wordt gesproken, wordt in eerste instantie de periode vanaf de oprichting van het CDA bedoeld. Zowel ten aanzien van de cultuur in brede zin als op het specifieke cultuurterrein dat hier aan de orde is, onderscheidt deze stroming zich duidelijk van liberalisme en socialisme en neemt zij een eigen, geprononceerde positie in. Er is in cultureel opzicht bepaald geen sprake van een tussenweg in de relatie tot beide andere stromingen, doch eerder van een antithese, in het bijzonder tegenover de liberale stroming. Deze geprononceerde culturele plaatsbepaling vloeit mede voort uit het karakter van deze stroming. In internationaal verband heeft de Italiaanse christendemocraat Papini het aldus geformuleerd 60: een politieke stroming die niet godsdienstig is maar zich we1 door de christelijke leer laat inspireren, plaatst haar identiteit vooral op het ethisch-cultureel niveau, alvorens zich in een
1'
R. Papini, 'Christen-democratic of volkspartij?Een vals dilemma'; Christen-DernocrotischeVerkenningen, oktober 1989, nr: 10. blz. 435. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
politiek programma vast te leggen. De reikwijdte van de christen-democratische cultuurpolitiek is dan ook ruimer dan de in deze studie behandelde sectoren en betreft alle facetten van het maatschappelijk leven, waarbij het maken van keuzes door de Bijbel is gei'nspireerd. Het Nederlandse CDA zegt verder uitdrukkelijk een politieke bijdrage aan de cultuurvorming te willen leveren en zet zich duidelijk af tegen zijns inziens te dominante culturele waarden als het individualisme. Bovendien is deze stroming vooral in de effectuering van haar cultuurpolitieke intenties succesvol en voor het Nederlandse beleid in deze eeuw toonaangevend geweest, zeker op het cruciale punt van de institutionele vormgeving bij culturele kernsectoren als het onderwijs en de.omroep.
Relatie met de rechtsbeginselen De cultuurpolitieke scheidslijnen met het liberalisme komen zeer duidelijk naar voren bij het vrijheidsbeginsel. De verschillen betreffen niet zozeer de waardering van het beginsel op zich als we1 de contextuele plaatsbepaling en de voorkeuren in varianten van uitwerking. Allereerst wordt in de christen-democratische presentatie van vrijheid, het normatieve aspect - vrijheid als verantwoordelijkheid en als opdracht - veel sterker naar voren gehaald. Ook in het liberale denken vooronderstelt een maatschappij van vrije mensen een morele en een door de overheid te bewaken juridische orde. Kenmerkend voor de christen-democratische visie is dat de normatieve grenzen van vrijheid daarnaast twee geheel eigen elementen bevatten, te weten beginselen van solidariteit en van rentmeesterschap. Het tweede essentiele verschil betreft de vraag van de dragers van het vrijheidsrecht. Veel sterker dan bij het liberalisme heeft de vrijheid van maatschappelijke verbanden en instellingen hier naast de individuele vrijheid een zelfstandige betekenis in termen van erkenningdoor de overheid. De sociale en normatieve kaders die deze verbanden en instellingen aan het individu geven, worden niet gezien als ongewenstevrijheidsbeperking, maar als zinvolle condities om vrijheid in christen-democratische zin, als opdracht en verantwoordelijkheid, te realiseren. De vrijheid van maatschappelijke sectoren als geheel, zoals de autonomie van kunst en wetenschap, wordt vooral in de protestants-christelijke soevereiniteitsleer gehonoreerd; ook in termen van overheidsverantwoordelijkheid zijn hier normatieve beperkingen in het geding, zoals overwegingen van zedelijkheid en van rentmeesterschap. Vanouds vormt het levensbeschouwelijk element in deze stroming de harde kern van de culturele, geestelijke vrijheid. In de loop der tijd vindt een verruiming van dit begrip plaats. We1 blijft men deze culturele vrijheid steeds onderscheiden van, en afzetten tegen de economische, commerciele vrijheid. Ook andere bedreigingen van de culturele, geestelijke vrijheid krijgen veel nadruk, zoals opvattingen van politieke meerderheden, professionalisering en ovenvegingen van doelmatigheid. De gewenste overheidshouding ten opzichte van de vrijheid heeft hier eveneens een eigen accent. Het bij de liberalen sterk levend dilemma dat respectering en facilitering door de overheid van vrijheid maar in beperkte mate kunnen samengaan, wordt in deze stroming veel minder gevoeld. Een combinatie van beide wordt hier uitdrukkelijk voorgestaan en vormt ook een van de kernelementen van het cruciale pacificatie-akkoordvan 1917. De uitwerking van de gelijkheidsgedachte krijgt in deze visie vooral gestalte in de overheidszorg voor een zelfstandig, niet-statelijk aanbod van elementaire voorzieningen en in de zorg voor de algemene toegankelijkheid hiertoe. In de organisatie van de solidariteit buiten staatsverband zit het kenmerkende verschil met het socialisme. Deze constructie, waarbij particuliere instellingen uit oogpunt van publiek belang wenselijke taken uitvoeren, roept enkele voor deze stroming specifieke WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
dilemma's op in de relatie tot vrijheid en gelijkheid. Een directe overplanting van de gelijkheidsregels, met name die van non-discriminatie, welke gelden in de relatie tussen overheid en burger, naar de relatie tussen de particuliere instelling en burger acht men ongewenst. De eigen identiteit van de instelling, als vormgeving van vrijheid, komt hierdoor in gevaar. Een dergelijke stellingname welke kan leiden tot een selectief, op deze eigen identiteit van de instelling gebaseerd, toelatingsbeleid kan op gespannen voet komen te staan met de eis van algemene toegankelijkheid en met de respectering van de eigen identiteit van de burgers, als werknemers en als consumenten. In het rapport Publieke gerechtigheid worden de reeds genoemde wegen aangegeven om dit dilemma hanteerbaar te maken. Het grote accent op culturele pluriformiteit in deze stroming hangt niet alleen samen met haar historie en traditie. De hoge waardering vloeit ook n u principieel voort uit de eigentijdse visie op vrijheid en (gespreide) verantwoordelijkheid. De algemene voorkeur voor particuliere uitvoering van uit oogpunt van publiek belang wenselijke activiteiten wordt vooral ingegeven door de pluriformiteitsgedachte. Het primaat van het particulier initiatief leidt in deze gedachtengang tot een d66rwerking van de maatschappelijke pluriformiteit binnen het geheel van instellingen. De christen-democratische opstelling onderscheidt zich hier duideliik van andere stromingen. Door overheidsonthouding en marktwerking acht men pluriformiteit onvoldoende gegarandeerd; men kiest bovendien voor het faciliteren van afzonderlijk georganiseerde, particuliere, pluriforme aanbieders boven het van overheidswege in stand houden van een pluriform aanbod. Zoals in hoofdstuk 2 is opgemerkt was deze formule vooral goed hanteerbaar in de vroegere, verzuilde, situatie toen de maatschappelijke pluriformiteit veel stabieler en eenduidiger was georganiseerd in met name levensbeschouwelijke blokken. In het Programma van Uitgangspunten van het CDA wordt dit ook onderkend: bij de vormgeving van de culturele pluriformiteit kan niet meer worden uitgegaan van de algemene geldigheid van dit organisatiebeginsel. In de latere documenten uit de jaren tachtig wordt de eigentijdse vormgeving van pluriformiteit vooral gezocht in een grotere autonomie van alle door de overheid gefaciliteerde instellingen, waarbij de overheid ook uit oogpunt van pluriformiteit randvoorwaarden moet blijven stellen. De precieze relatie tussen de gewenste onthouding, facilitering en normering door de overheid blijft, althans voor een buitenstaander, nog wat onduidelijk. Op de concrete terreinen van het onderwijs en de omroep blijft men sterk hechten aan handhaving van de'klassieke' vormgeving van pluriformiteit. Hierbij zij verder bedacht dat het gaat om typisch Nederlandse cultuurpolitieke tradities en beleidsformules. De traditie in andere Europese, met name Lutheraanse, landen kent een veel sterkere vervlochtenheid tussen kerk en staat. u
Evenals bij de vrijheid krijgen in deze stroming de sociale en normatieve elementen van de ontplooiing een zware nadruk. Eisen van solidariteit en rentmeesterschap stellen grenzen aan de individuele zelfontplooiing. Opvoeding en onderwijs zijn een primaire verantwoordelijkheid van de ouders en hebben een levensbeschouwelijkfundament nodig. Om deze twee redenen wordt in het Programma van Uitgangspunten de feitelijke waarborging van d e grondwettelijke onderwijsvrijheid als kern van het overheidsbeleid genoemd. Andere doelen van overheidsbeleid, als gelijke ontplooiingskansen en het bieden van gedifferentieerde mogelijkheden tot ontplooiing, moeten binnen deze primaire randvoorwaarde worden gerealiseerd. Kwaliteit dient in deze stroming niet alleen bepaald te worden door het feitelijk oordeel van producenten en consumenten. Ook hier heeft h e t zedelijk, normatief element een zelfstandige betekenis voor het overheidsbeleid. De gedachte dat de overheid hier normstellend moet optreden, zowel bij wijze van CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
verbieden als bij de toelating tot overheidsfaciliteiten, heeft zeker in de traditie van deze stroming een duidelijkere plaats dan elders. In de loop der tijd werd deze norm minder bepaald door de eigen, christelijke dogrnatiek en meer veralgemeniseerd, in de zin van het niet aantasten van menselijke waardigheid. Het primaat van het particulier initiatief geeft ook bij de kwaliteit voor deze stroming specifieke afwegingspoblemen. Eigen kwaliteitsoordelen van de overheid, overwegingen van algemeen belang en maatschappelijk nut, kunnen in botsing komen met opvattingen over kwaliteit welke voortvloeien uit de eigen identiteit van de particuliere, uitvoerende instellingen. In de christen-democratische stroming is dan ook een duidelijke weerstand waarneembaar tegen het door de overheid opleggen van vooral inhoudelijke norrnen ten aanzien van het gewenste resultaat dat de instellingen dienen te leveren. Een meer indirecte, globale overheidsbemoeienisdie meer de procedures van kwaliteitszorg en de inrichting van het stelsel als geheel betreft, wordt eerder geaccepteerd. Het onderwijs is hier het beste voorbeeld. Overwegingen van maatschappelijke kwaliteit komen vooral naar voren in de hoge waardering van de sociaal-culturele integratie, als essentiele bestaansvoorwaarde voor het individu. Vooral hierop had de maatschappij-kritiek van het CDA in de jaren tachtig betrekking. Deze kritiek was tweeledig: zij richtte zich op de individualisering en op de afwijzingdoor voorstanders van de individualisering van integratiekaders enerzijds en op de monopolisering van de politieke overheid als sociaal-cultureel integratiekader bij uitstek anderzijds. De overheid moet in de christen-democratische visie een nieuw pluriform geheel van, van haar onafhankelijke, maatschappelijke verbanden stimuleren, welke verbanden solidariteitskaders bieden.
Instrumentele aspecten Bij de keuze van instrumenten leiden de beginselen van soevereiniteit en subsidiariteit tot een geheel eigen, normatieve positiebepaling. Zeker op het (sociale en) culturele terrein staat het interactieve samenspel tussen de overheid en maatschappelijke instellingen centraal bij de publieke taakbehartiging. Laatstgenoemden zijn geen neutrale uitvoerders van overheidsbeleid maar worden als zelfstandige gelijkwaardige medespelers gezien. De verschillende verantwoordelijkhedenvan de actores worden zowel van elkaar gescheiden als op elkaar betrokken. Waar anderen hier a1 gauw het risico van onduidelijke vervlechting en onderlinge onafhankelijkheid zien, wordt, zo stelt Hirsch Ballin, binnen deze stroming zelf de interactie van verantwoordelijkheden vooral als verrijkend ervaren In concreto betekent deze vervlechting dat in deze stroming het onderscheid tussen publiek en privaat cultureel domein vervaagt en dat deze combinatie van private en publieke culturele voorzieningen evenmin past binnen het onderscheid tussen staat en markt.
Sociaal-democratische cultuurpolitiek Inleiding
Hieronder volgt een kort historisch overzicht van de opvattingen van de sociaal-democratischestroming in Nederland met betrekking tot cultuurpolitiek. Relatief veel aandacht is besteed aan ondenvijs en media, omdat deze als sectoren van beleid het meest onderwerp waren van de politieke belangstelling. De indeling in perioden is gebaseerd op de hierna volgende gebeurtenissen en ontwikkelingen, die voor de sociaal-democraten een periode karakteriseerden, een nieuwe tijd inleidden of een tijdvak afsloten. Bij de keuze van het jaar 1917 als cesuur tussen twee perioden hebben de
.61]
Hirsch Ballin, onder noot 33a.w.. blz. 135. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
volgende motieven gespeeld. De grondwetsherziening van 1917 sloot een periode van (cu1tuur)politieke strijd af. Daarnaast waren de contacten tussen kunst, cultuur en sociaal-democratie in Nederland voor de eerste wereldoorlog intensiever dan erna: verschillende kunstenaars speelden een belangrijke rol i n de socialistische beweging. Na 1918 was dat veranderd: kunst- en cultuurpolitiek moesten deels het veld ruimen voor nieuwe items, die scholing en opvoeding betroffen 62. 'knslotte vond de gedachtenontwikkeling van de sociaaldemocraten met betrekking tot cultuurpolitiek voor 1918 nog vaak plaats in discussies in een bredere socialistische context, die ook de revolutionair socialisten omvatte. Na de Russische Revolutie en de oprichting van de Communistische Partij Holland (CPH)raakten de laatsten meer en meer in een isolement. 1939-1945 vormt als oorlogsperiodeeen duidelijke breuk in de tijd. Een gevolg van de (naderende) oorlog was dat de sociaal-democraten de oppositie verlieten. Pragmatische ovenvegingen namen als gevolg van de samenwerking met andere partijen vaak de plaats in van principiele debatten. Daarbij won de stroming van het religieus- en personalistisch socialisme - mede dankzij de oorlog - definitief het pleit bij de sociaal-democraten. De Sociaal Democratische Arbeiders Partij (SDAP) van voor deze periode was in velerlei opzicht dan ook een totaal andere partij dan de Partij van de Arbeid (PVDA) van na deze periode. Halverwege de jaren '60 vond een omslag plaats in de discussies in sociaaldemocratische kring en daarbuiten. Het debat werd weer meer principieel. Dit ging gepaard met een verbreding naar en uitwisseling van ideeen met andere socialistische stromingen. Men begon een onderscheid te maken'tussen welvaart en welzijn. Daarnaast begon de verzuiling t e vervagen en kwam er een generatie jongeren op met nieuwe ideeen, ook op het culturele terrein. Omstreeks 1980 werd de noodzaak voor de overheid om te bezuinigen onontkoombaar en een daaraan gepaard gaande herovenveging van de taken van de overheid. Opnieuw deden pragmatische overwegingen in de cultuurpolitieke discussie hun intrede. 3.4.2
D e periode t o t 1917
Vooraanstaande Nederlandse socialisten zoals F.M. Wibaut, H. Polak en H. Roland-Holst-Van der Schalk waren rond de eeuwwisseling bewonderaars van de Arts en Craftmovement van S. en B. Webb en G.B. Shaw en van de politieke ideologie van de Fabian-society. Deze Engelsen waren esthetische socialisten, geen revolutionairen, maar hervormers en in vele opzichten herstellers van een door de industriele revolutie verwoeste maatschappij. Ze stonden aan de wieg van de Labourparty. Maar hoewel hun invloed groot was en ook veel Nederlandse kunstenaars politiek actief werden, was er geen sprake van het ontwikkelen van echte socialistische kunst, laat staan van het ontplooien van denkbeelden met betrekking tot een eigen socialistische cultuurpolitiek in Nederland 63. Ondanks het feit dat er geen duidelijke, algemene cultuurpolitieke doelstellingen geformuleerd werden in deze periode, was er bij de vakbeweging impliciet we1 sprake van een cultuurpolitieke opstelling. Henri Polak stelde in zijn geschiedenis van de vakbeweging dat de eerste taak van de vakbeweging uiteraard het voeren van een arbeidsvoonvaardenbeleid betrof, maar dat die taak niet kon worden volbracht als de leden van de vakvereniging niet op een hoog peil van ontwikkeling stonden, zodat zij vraagstukken van maatschappelijke, politieke en culturele aard konden beoordelen. Om dit laatste te realiseren gaf men een vakblad uit, richtte men bibliotheken, zangverenigingen, toneel-
62]
j. Rogier. 'Sociaal-democratische kultuurpolitiek'; in: Congresbundel Sociaal-democrotie in Nederland; Amsterdam, Boekmanstichting. 198 1. blz. 58.
63]
J. Rogier, 'De kultuurpolitieke opvattingen in de Partij van de Arbeid'; in: Socioal-demokratie en cultuurpolitiek; Amsterdam. Boekmanstichting. 1982. blz. 27 en 30.
85
CULTUURPOLITLEK:HETMOCEN EN MOETEN
verenigingen en muziekcorpsen op en gaf men cursussen over letterkunde, muziek en beeldende kunst. Voortdurend werd de eenheid benadrukt tussen strijdbaarheid en beschaving 64. Ook afzonderlijke items op het terrein van de cultuurpolitiek kwamen ternauwernood aan de orde. Een uitzondering vormde het domein van het onderwijs, waarvan men voor arbeiderskinderen veel verwachtte. De sociaal-democraten bepleitten gelijkheid in het onderwijs: in die zin dat het onderwijs een algemeen toegankelijke voorziening moet zijn. De verkiezings- en beginselprogramma' uit deze periode bevatten de eis tot gratis toegang tot alle vormen van onderwijs. In feite wilde men zo de toegang tot de (burgerlijke) cultuur vergroten; een eis, die evenzeer leefde bij de progressief liberalen. Daarnaast speelde in de Nederlandse politiek de 'schoolstrijd'. Hierover waren de meningen verdeeld en uiteindelijk werd deze 'kwestie' een van de belangrijkste oorzaken van het uittreden van een deel der marxisten uit de SDAP. Een sterke stroming in de SDAP, waarvan Henriette Roland Holst en Amsterdamse Sociaal-Democratische ondenvijzers woordvoerders waren, pleitte voor een absolute scheiding van kerk en staat, wilde daarom verplicht neutraal ondenvijs van staatswege en keerde zich tegen subsidiering van het bijzonder ondenvijs 65. Tk-oelstra daarentegen sprak zich uit - mits de kwaliteit van het onderwijs aan strenge voonvaarden voldeed - voor gelijkberechtigiging van de bijzondere school. Hij was van mening dat 'de sociaal democraten de politieke en economische machtsmiddelen der gemeenschap nooit konden gebruiken om daarmee de vrije ontwikkeling van godsdienstige richtingen aan banden te leggen'. Hij onderschreef aldus het beginsel der geestelijke vrijheid 66. De ovenveging die hierbij een rol speelde, hield in d a t kennis macht was: geschoolde arbeiders zouden zo wellicht eerder voor sociaal-democratische principes gewonnen kunnen worden. Door deze opvatting werd hij door zijn tegenstanders van opportunisme beschuldigd 6? I n 1902 tijdens het Groninger congres sloot de meerderheid van de SDAP zich bij lkoelstra's opvattingen aan. Dit was het begin van een scheiding der geesten, die zich onder de Nederlandse socialisten begon af te tekenen. Over de rol van de overheid waren de socialisten verdeeld. Een deel van hen geloofde in een revolutie en een machtsovername van de socialisten. Een cultuurpolitiek zou daarna ontwikkeld worden. Er hoefde vooreerst nog niet veel gedachten aan een specifieke socialistische cultuurpolitiek te worden gewijd, we1 aan de op handen zijnde revolutie. Een ander deel, en onder hen waren veel sociaal-democraten, koos voor samenwerking met gematigder partijen. (Waarmee iedereen nog niet direct van de revolutie afgezien had!). Deze laatsten kenden aan de rol van de overheid een groot gewicht toe en opteerden tevens voor toegang tot de burgerlijke cultuur. Deze moest een rechtvaardiger samenleving voor de arbeiders creeren.'Democratisering' speelde hierin een grote rol: sociale en economische organen moesten publiek gemaakt worden en beheerd door arbeiders. Hierin paste de eis dat de betrokkenen in het ondenvijs - ouders en ondenvijzers met vertegenwoordigers uit de gemeenteraad - in commissies van toezicht de scholen moesten beheren 68. 3.4.3
1918 tot 1939
In deze periode tekenden zich duidelijk twee verschillende genres opvattingen af, als het ging om doelstellingen van cultuurpolitiek. Binnen het eerste genre poogde men - naar binnen gericht weliswaar -
86
6']
T. Jansen. ' D e kultuurpolitiek van de vakbeweging'; in: Sociool-democrotie en cultuurpolitiek; in noot 63 a.w., blz. 54 en 55.
65]
E. Hueting e.a., 'lk m e t . het is mijn roeping'. Een politieke biogrofie van PJ. Troelstro; Amsterdam. Bert Bakkec 198 1, blz. 68.
66]
P?.Troelstra. Gedenkschriffen, Tweede deel; Amsterdam. Querido. 1928. blz. 252.
67]
Hueting, a.w.. blz. 69.
"1
Verkiezingsprogrammo' 1894- 1905. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSRELEID
.
kenmerken te schetsen van een socialistische cultuurpolitiek. De cultuur was in feite tot doe1 verklaard en opgevat als een levensbeschouwing.Men beoogde op die manier een vooruitblik te geven van een socialistische samenleving. Kunst, onderwijs en wetenschapsbeoefening moesten enerzijds de arbeidersklasse in haar samenhang versterken en anderzijds een alternatief stellen tegenover de 'burgelijke' cultuur. Hierin pasten eigen vormen van scholing, jeugdorganisaties en massamedia 69.Een woordvoerder van deze stroming was Vorrink, leider van de AJC, die zich weer had laten bei'nvloeden door het cultuursocialisme van De Man. Hierin komt heel duidelijk het beginsel van ontplooiing naar voren. Het 'kultuursocialisme' van De Man had een ethisch en esthetisch karakter. Het wilde boven het materiele en het ikgerichte (van de burgelijke cultuur) uitstijgen. Het ging om de ontplooiing en de opheffing van de persoonlijkheid lo. Deze ideeen werden in eigen kring in de praktijk gebracht en leidden tot een socialistische subcultuur. Daartoe werden door de SDAP en de N W de A(rbeiders)j(eugd)c(entrale) het I(nstituut) v(oor de) A(rbeiders)-Ohtwikkeling) opgericht. Binnen de AJC wilde men in het kader van deze filosofie de jeugd een socialistische opvoeding geven, waaraan ook strenge zedelijke eisen gesteld werden. Film, moderne dans en mode werden in deze kringen evenals bij de confessionelen dan ook veroordeeld. Het alternatief was de natuur. Het motief om het IVAO op te richten wordt in het rapport 'Arbeidersontwikkeling' in 1922 als volgt geformuleerd: "Een machtige opvoedingstaak ligt hierin voor ons besloten. Immers onze arbeiders staan ook in hun vrijen tijd in een maatschappij, die, op winstmogelijkheden belust, zich niet te goed acht voor 'exploitatie van de 'cultuurloosheid' van velen van onze klassegenooten." Hier tegenover moesten de sociaal-democraten hun eigen culturele organisatie stellen. Het rapport zet zich af tegen het 'burgelijke' ontwikkelingswerk van volksuniversiteiten, volkshuizen etc'. 'Het doe1 en het wezen van de arbeidersbevolking verschillen principieel van den burgelijken ontwikkelingsarbeid. Terwijl de laatste over het algemeen individueele behoeften en persoonlijke belangen dient, streeft eerstgenoemde het wekken van sociale krachten na, die leiden tot een nieuw gemeenschapsleven op grond van een veranderde levenshouding, tot een nieuwe sociale cultuur' ll. Binnen het tweede genre opvattingen werd de cultuur meer als middel naar het doe1 gezien. De ontwikkeling van cultuur werd niet als intrinsiek klassegebonden gezien, maar om economische redenen onvoldoende open voor deelname door grote groepen minder bevoorrechten in de maatschappij. Deze richting bouwde voort op progressief liberale opvattingen en wilde vooral in onderwijs en volksontwikkeling de participatie aan de burgerlijke cultuur verbreden en democratiseren. Het beginsel der gelijkheid in de zin van vergroten van de toegankelijkheid en de ontplooiingsgedachte in de zin van deelname aan kunst- en andere cultuuruitingen zijn hierop duidelijk van toepassing. De belangrijkste woordvoerder van deze meer liberale opvattingen voor de sector van de kunst was Boekman. In 1939 promoveerde deze op het Ondenverp 'Overheid en kunst in Nederland'. In het decennium, dat hieraan vooraf ging voerde hij als SDAP-wethoudervoor de gemeente Amsterdam een kunstbeleid. In zijn proefschrift schetst hij in het hoofdstuk 'Perspectieven' l 2 de rol van de overheid en de interventies, die hierbij passen. De overheid had volgens hem namens de gemeenschap voor de kunst te zorgen, zowel de nagelaten kunst als de hedendaagse kunst. Bij dit laatste wordt de overheid geacht de kwaliteit te beoordelen, waarbij geen zedelijke kwaliteitseisen golden, maar louter artistieke. Decentralisatie naar deskundigen ligt hier het meest voor de hand. De kunst moet voor iedereen toegankelijk gemaakt worden en dit moet onderdeel
69]
Y. van Baarle. De kunst van het socialisrne; Deventer, Kluwer 1982. IV, blz. 8.
''1 "1
T. Jansen,in noot 64 a.w., blz. 58 en 59.
72
H. de Man. Het socialisme als kultuurbeweging; Amsterdam. AJC. 1928, blz. 17 en 38.
] E. Boekman, Overheiden kunst; Amsterdam. Hertzberger. 1939, blz. 183-214. CULTUURPOLITIEK: HET MOCEN E N MOETEN
zijn van een bredere sociale politiek. Voorzover de gemeenten centra zijn van kunst liggen deze taken bij de gemeenten, maar voorzover het gaat om regionale cultuurspreiding liggen deze taken bij de overheid. Stad en platteland dienen gelijkwaardig behandeld te worden. Ook wil hij een duidelijke rol voor de centrale overheid. Het departement van OK&W moet beschikken over de nodige financiele middelen voor kunst, media en bevordering vreemdelingenverkeer. Verder wil hij dat de steden en de overheid een voonvaardenscheppend beleid voeren: het stimuleren van kunst door het geven van opdrachten en het verlenen van subsidies. Tenslotte moet er op scholen kunstzinnige vorming gegeven worden. Binnen de SDAP werd ook deze periode geen alle cultuursectoren omvattende politieke visie geformuleerd ten aanzien van het cultuurbeleid. Dit kwam voor een deel doordat de politieke prioriteiten nog steeds elders lagen. Het sociaaleconomisch beleid stond centraal. Vooral in de jaren dertig werd veel energie gestoken in een alternatieve crisisaanpak. Daarnaast was de SDAP landelijk gezien de gehele periode in de oppositie en deden de sociaal-democraten alleen politiek-bestuurlijke ervaring op in de steden. Gemeten aan de uitingen van spraakmakende SDAP-politici zoals Boekman zou men voorzichtig kunnen concluderen dat het venverven van toegang tot de burgerlijke cultuur hoofddoelstelling was van de sociaal-democratische cultuurpolitiek in deze periode. Hoewel er geen samenhangende sociaal-democratische visie op cultuurpolitiek bestond, werd er we1 voor afzonderlijke beleidssectoren zoals ondenvijs en media een parlementaire 'gedragslijn' ontwikkeld en werd er op gemeentelijk niveau we1 een 'sociaal-democratisch' beleid ontwikkeld. En hoewe1 men zijn idealen niet in de politieke praktijk kon brengen, maakte men we1 deel uit van een cultuurpolitieke mil, waarbinnen men gericht op eigen gelederen sociaal-democratische cultuurdoeleinden verwezenlijkte. In de landelijke politiek was het belangrijkste cultuurpolitieke item het mediabeleid. In de strijd om de verdeling van de zendtijd in de jaren twintig liet de SDAP-afgevaardigde in de regeringscommissie, die hiertoe was ingesteld, weten in een minderheidsnota, dat hij voorstander was van een staatsomroep. Maar de zendtijd werd uiteindelijk door het parlement verdeeld volgens het beginsel van pluriformiteit 73. Hieraan pasten de sociaal-democraten zich zonder veel morren aan en eisten ook hun aandeel in de zendtijd op. In 1937 gaven de SDAP-ers hun principiele oppositionele opstelling op. Het nieuwe beginselprogramma zette de deur open voor samenwerking met andere partijen in een regering, doordat men nu noch het koningschap noch een defensiebegroting zonder meer afwees. De 'ingenieurssocialisten' Tinbergen en Vos hadden reeds in 1935 in het Plan van de Arbeid gepleit voor een sterke rol van de overheid op sociaal-economisch terrein en hadden middels het Plan een alternatief SDAP-regeringsprogramma opgesteld. Zij verwachtten veel heil van de overheid bij het oplossen van de maatschappelijke problemen. Daarnaast vonden zij dat de samenleving wetenschappelijk geleid moest worden 74. Op cultuurpolitiek terrein is Boekman de belangrijkste socialist tijdens deze periode, die daadwerkedijk ideeen ventileerde over de rol van de overheid zoals hierboven vermeld staat. 3.4.4
1946 t o t 1965
Belangrijke cultuurpolitieke discussies werden vooral in het begin van deze periode gevoerd in het kader van het personalistisch socialisme, waarin veel nadruk wordt gelegd op de vorming van een harmonische en weerbare persoonlijkheid, het aankweken van gemeenschapsbesef en versterking van de idee
73]
"1
W.P. Knulst, in noot 8 a.w.. blz. 74 en 81. M. Bournans: 'De constructie van de sarnenleving; Tinbergen en de vroege planning': in: Beleid & Maatschappij; 198915. blz. 242244. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
van de nationale eenheid. Drie 'ideologen' speelden in deze discussies een hoofdrol, te weten Banning, Van der Leeuw en Brugmans. Banning legde de grondslagen voor zijn denken in de jaren twintig. Hij was een van de belangrijkste religieus socialisten tijdens het interbellum in Nederland. Als zodanig was hij leider van de Arbeidersgemeenschap der Woodbrokers. Hij probeerde socialisme en christendom te verzoenen door het socialisme te beschouwen als gerechtigheid en de sociale implicaties van het christendom serieus t e nemen. Bannings denken is ondermeer geinspireerd door Jaures, die de nadruk legde op de universele Europese cultuur, een erfgoed d a t behouden moet worden en doorgegeven aan de arbeidersklasse. Hierbij stond voor Jaures d e volksopvoeding centraal. Daarnaast liet hij zich inspireren door de Duitse Kairos-Gruppe, die zich ten doe1 stelde door informatie het bewustzijn te bevorderen, door aanraking met kunst de creativiteit te verhogen en door religieuze ervaring het gevoel voor stilte en Godsbeleving te intensiveren. Ook de denkbeelden van De Man (zie boven) beinvloedden Banning. Hij wordt beschouwd als de auctor intellectualis van de doorbraak-filosofie. Het nieuwe beginselprogramma van de SDAP in 1937 was voor hem een belangrijke stap in die richting: "Het nieuwe partijprogram was teken van een proces van verbreding, van klassebewuste arbeidersbeweging naar geestelijk bewuste volksbeweging" 75. De hierna volgende twee uitgangspunten van de Nederlandse Volksbeweging, die in 1945 werd opgericht, zijn illustratief voor het denken van Banning en voor de grondslagen van de naoorlogse sociaal-democratische cultuurpolitiek. De ene was de overtuiging dat het Nederlandse volk bovenal een geestelijke vernieuwing nodig had, gevoed uit de levende bronnen van christendom e n humanisme. Het andere was, dat de eerbied en de verantwoordelijkheid voor de mens, die slechts in dienst van een hechte, rechtvaardige en bezielde gemeenschap tot ontplooiing komt, fundamenteel in de vernieuwingswil behoorden t e zijn. Tot concrete politieke uitspraken kwam Banning niet 16. Van der Leeuw, eveneens een 'rode dominee', was de opvatting toegedaan dat de staat zich uitdrukkelijk heeft bezig te houden met het bevorderen, stimuleren en spreiden van kunst en cultuur. Die cultuurpolitiek mag niet neutraal zijn, maar moet kiezen wat voor mensen geschikt is. Een volkspartij van sociaal-democratenmoet aan de overheden de taak geven de cultuur (= christelijke cultuurgoederen) t e verspreiden, omdat dit via de oude kanalen niet meer gaat. Daarnaast fundeertvan der Leeuw zijn cultuurpolitiek op twee socialistische uitgangspunten. In de eerste plaats stelt hij het gemeenschapsbezit boven het particuliere eigendom. In het bijzonder ten aanzien van de cultuur in engere zin, kunst, wetenschap, opvoeding en onderwijs, geldt dat deze gemeenschapbezit moet zijn. 'Iedere kunstenaar, iedere geleerde, ieder die ideeen in de practijk tracht om te zetten, doet dit op grond van wat tallozen voor hem en velen met hem deden.' De tweede betekenis van het socialisme ligt voor Van der Leeuw in de venverping van het liberale marktbeginsel. 'Het is eenvoudig niet waar, d a t het kunstenaarsgenie zich 'vanzelf doorzet, ook onder de ongunstigste omstandigheden, dat de kunst geen enkel regulatief behoeft.' Hij noemt dat reguleren 'opzettelijke bemesting en aanhoudende zorg' 71. Direct na de oorlog werd hij minister van OK&W. Zijn ministerschap duurde slechts een jaar en het verzet tegen zijn doorbraakpolitiek was groot. Toch heeft hij op een aantal terreinen een grondslag gelegd voor een cultuurpolitiek beleid, dat in de jaren vijftig en zestig uitgevoerd werd. Voor Van der Leeuw was voor verzuiling geen plaats in de maatschappij. Op onderwijsterrein trachtte hij de neutrale en bijzondere instellingen te verenigen binnen een christelijk-nationaal gehspireerde openbare onderwijsvorm. Dit stuitte op onoverkomelijke tegenstand. Daarnaast was hij voor een integraal cultuurbeleid waarbij volksopvoeding, cultuurspreiding en kunstbeleid Ben geheel vormden. Want door de gevolgen
"1 1. Rogier, in noot 63 a.w.. blz. 14-27.
89
76]
H. de Vos. Geschiedenisvan het socialisme in Nederland in het kader van zijn tijd, deel I;Baarn, Het Wereldvenster. 1976, blz. 25.
"1
]. Rogier. in noot 63 a.w.. blz. 6- 13. CULTUURPOLITIEK:HETMOGEN EN MOETEN
van het kapitalisme en de tweede wereldoorlog dreigde een morele ontworteling van de massa en een wantrouwen jegens het politieke bedrijf. Het ontbreekt de massa aan iets waar ze allen in kunnen geloven, het herstel van het besef van de mens als een aan de gemeenschap gebonden persoonlijkheid. Daarom heeft volgens hem de staat een cultuurtaak: vernieuwing, opvoeding tot gemeenschapszin, nationale saamhorigheid en solidariteit. Deze taak was voorbestemd voor OK&W. Onder Van der Leeuw werd de scheiding van kunsten en wetenschappen administratief bekrachtigd. In het cultuurbeleid nemen niet langer de wetenschappen een centrale rol in naast de kunsten, maar voorzieningen voor buitenschoolse vorming. Tenslotte poogde hij met Schermerhorn de terugkeer na de oorlog van de omroeporganisaties te voorkomen en Ben nationale omroep op te richten. Ook deze poging leed schipbreuk. Hoewel slechts een klein deel van Van der Leeuws plannen werd overgenomen, vond zijn omschrijving van het object cultuurbeleid algemene navolging. Ook zijn aanzetten voor volksontwikkeling, buitenschoolse vorming en jeugdbeleid zijn in grote lijnen aangehouden. En mede door zijn toedoen is men zowel in PVDA-kring als in de traditie van het overheidsbeleid kunst blijven benaderen als een collectief fenomeen, dat zich niet over zuilen laat uitsplitsen Is. Brugmans werd direct na de oorlog commissaris bij de Rijksvoorlichtingsdienst. Hij gebruikte deze functie om het Nederlandse volk te 'vernieuwen' in de geest van het personalistisch socialisme. Hij moest a1 snel aftreden, aangezien de Tbeede Kamer zijn gebrek aan neutraliteit veroordeelde. Van zijn hand verscheen in 1946 een boekje over personalistische cultuurpolitiek. Naast een onderwijsvernieuwing zoals Van der Leeuw die ook bepleitte, pleitte hij voor bevordering van het cultuurscheppen en van de cultuurstijl en voor cultuurverbreding. Het nieuwe cultuurideaal is volgens hem het onnoemlijk vele dat de laatste eeuwen hebben losgewoeld, levend te houden. In het bijzonder moeten de Europese allereigenste traditionele beschavingswaarden opnieuw beleefd worden. Voor de regeling en ordening van het cultuurleven wil hij een corporatieve opzet. Om de kunst t e kunnen spreiden pleit hij voor een socialisatie van het impressariowezen. Middels een voorlichtingstijdschrift moet leiding gegeven worden aan de artistieke smaak van het publiek 19. Na een zeer krachtige inzet verloor het personalistisch socialisme terrein aan diegenen, die de geestelijke vernieuwing te hoog gegrepen vonden. Ook Banning nam later wat afstand van zijn ideeen. Daarnaast begrepen de 'gewone' leden niet veel van de achtergronden van het personalistisch socialisme. In de eigen gelederen van de PVDA werd aanvankelijk ook een nieuwe cultuur geschapen. Voortbouwend op de doorbraakgedachte had men ook daar oog voor levensbeschouwelijke pluriformiteit. De zogenaamde werkgemeenschappen werden opgericht. Deze waren op humanistische, katholieke of protestantchristelijke grondslag gebaseerd: pluriformiteit binnen eigen gelederen ter inbedding van de verschillende levensbeschouwelijke stromingen. Deze werkgemeenschappen hielden echter niet lang stand. De vakbeweging verliet in deze periode het terrein van de immateriele belangenbehartiging. Dit had te maken met het feit dat veel scholings- en vormingsactiviteiten nu rechtstreeks door de overheid werden gesubsidieerd De culturele nevenorganisaties, die zo kenmerkend waren geweest voor de vooroorlogse SDAP, verdwenen geleidelijk aan. Deze hele periode in ogenschouw nemend kan men constateren dat de sociaaldemocraten deel uitmaakten van een aantal kabinetten. De herziening van het beginselprogram in 1937 en de stichting van de nieuwe doorbraakpartij de PVDA hadden dit mogelijk gemaakt. De omstandigheid dat de PVDA een
"1
Wl? Knulst. a.w., blz 92-94.
J. Bosmans. 'Het maatschappelijk-politiek leven in Nederland'; in: Algemene Geschiedenis der Nederlanden XV; Haarlem, 198 I. Fibula-Van Dishoeck. blz. 277. 278. 79]
J. Rogier, in noot 63 a.w., blz. 32-34.
"1
TJansen, a.w.. blz. 6% WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
coalitiepartij was en dat de lijn van Boekman werd voortgezet als het ging om verticale en horizontale spreiding van de kunst en de sterke levensbeschouwelijke trekken verdwenen, maakte dat het cultuurbeleid dat gevoerd werd, gekenmerkt werd door pluriformiteit en toegankelijkheid. De sociaal-economische politiek (wederopbouw) stond zowel bij de PVDA als in de kabinetten, waarvan zij deel uitmaakte, steeds centraal. Het cultuurbeleid stond behalve tijdens het ministerschap vanVan der Leeuw in de schaduw van deze politiek. 3.4.5
1965 tot 1980
In de jaren zestig voltrekt zich een vrij plotselinge mentaliteitsverandering vanuit de jongere generatie. Zij grepen onder meer terug op de Frankfurter Schule, in het bijzonder op Habermas en Marcuse. Daarnaast liet men zich in Nederland ook beinvloeden door de Engelse en Amerikaans New Left beweging met die kanttekening, dat men in sociaal-democratische kringen het parlementarisme trouw bleef 'I. Bij de sociaal-democraten verwoordde Nieuw Links in de PVDA de ideeen en kritiek van deze generatie. De woordvoerders van deze stroming keerden zich tegen de heersende consensuspolitiek van de jaren vijftig en zestig. Hun uitgangspunten zijn neergelegd in de 'Borgharense stellingen'. Zij luiden als volgt: "1. Doe1 van een socialistische politiek is een totale omwenteling van de samenleving op basis van gelijkheid van rechten van iedereen. 2. Socialistische cultuurpolitiek is het middel tot verwezenlijking van dit doel. Tot nu toe heeft de socialistische beweging in Nederland dit niet begrepen. 3. Een socialistische cultuurpolitiek tast de bestaande orde aan en keert zich tegen elke verstarring." Met 'cultuur' wordt bedoeld: de vrijheid van de enkeling om zich te wijden aan de ontplooiing van zijn unieke menselijke mogelijkheden. Om een socialistsche cultuurpolitiek te realiseren wilde men onder meer een vernieuwing van het onderwijs, vorming en arbeid, gericht op een sterkere ontwikkeling van de zintuiglijke mogelijkheden van de mens en het scheppen van een grotere ruimte om daarmee te werkens2. Praktisch politiek streefde men naar een radicale democratisering op alle niveaus, waarmee bedoeld werd participatie-democratie als algemeen organisatieprincipe en stelde men cultuur/welzijnspolitiek tegenover het traditioneel-socialistisch primaat van de economische politiek s3. Aan het eind van de jaren zestig had dit denken ingang gevonden in de PVDA en formuleerden de sociaal-democraten binnen het kader van het welzijnsdenken een visie OD het cultuurbeleid. Deze visie bevatte zowel elementen van het cultuursocialisme (vernieuwing) als van het meer liberale denken (participatieverbreding en ontplooiing). Enerzijds werd deze gevoed door opvattingen over individuele ontplooiing en bewustwording, anderzijds was deze sterk gericht op specifieke achterstanden van economisch en cultureel minder gepriviligeerde groepen. Aan de ene kant werd het beginsel der gelijkheid gepropageerd in termen van democratisering en verbreding van de toegang van de kansarme groepen, aan de andere kant wilde men van onderop g&timuleerde cultuurvernieuwing als een soort kwaliteitscriterium. In het onderwijs betekende dit drastische didactische vernieuwingen; in de kunst en de wetenschap de introductie van het criterium maatschappelijke relevantie als politieke beoordelingsmaatstaf. Het beginsel van de ontplooiing werd ook geintroduceerd op het terrein van de kunst: de nadruk lag op de ontwikkeling van ieders eigen expressieve vermogens. Ejdens het kabinet Den Uyl, dat als 'ondertitel' spreiding van kennis, macht, inkomen en arbeid droeg, kregen de sociaal-democraten de kans hun ideeen in beleidsuitgangspunten om te zetten. In de Knelpuntennota van 1974 werden
"1 "1 "1 "1
S.W. Couwenberg. 'Modern sociolisme, ochtergrondontwikkeling perspectief; Alphen aan den Rijn. Samsom. 1972, blz. I21- 126.
H. Lammers. A. van der Louw, Tom Pauka. 'De meeste mensen willen meer'; Amsterdam. Polak & Van Gennep. 1967, blz. 10- 12. S.W. Couwenberg, in noot 8 1 a.w.. blz. 140- 141. In noot 45 a.w.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
bovenstaande denkbeelden onder de noemer van het welzijnsbeleid gebracht: het welbevinden en de ontplooiingvan de burger voorzover dit wordt bevorderd door zorg, educatie en recreatie. Uitgangspunten zijn ondermeer voor iedereen gelijke kansen op macht, inkomen, bezit, kennis en cultuur; menselijke ontplooiing als middel tot maatschappelijk bewustwording; de nieuwe sociale en culturele grondrechten en verdergaande democratisering in de zin van actieve participatie. Ook in de nota van dit kabinet "Kunst en Kunstbeleid 85 werd een sociaaldemocratische cultuurpolitieke visie neergelegd. Hoewel deze nota alleen het beleidsgebied van de kunst betreft, hebben de doelstellingen betrekking op het cultuurbeleid als geheel. Zij zijn daarom illustratief voor de opvattingen en het hoge aspiratieniveau van de sociaal-democraten op dit terrein tijdens deze periode. De doelstellingen slaan zowel op behoud, overdracht als vernieuwing van de cultuur als op het bevorderen van een grotere toegankelijkheid van de voorzieningen als op de persoonlijke ontwikkeling en bewustwording. Ook op het terrein van- het onderwijs werden 'beginselverklaringen' geformeerd. Veel ideeen op dit gebied werden uitgedragen door de toenmalige minister van ondenvijs van Kemenade. Aan de sociaal-economischeanalyse van de ongelijkheid met betrekking tot het onderwijs voegt hij een dimensie toe. Hij schetst het ondenvijs vanuit een culturele invalshoek en ziet dit primair als organisatie en selectie van cultuur en cultuuroverdracht. Hij formuleert het cultuurpolitieke ofwel emancipatorische doe1 van het onderwijs: leerlingen moeten niet alleen in aanraking gebracht worden met cultuurpatronen die traditioneel aan bepaalde groeperingen of sociale posities gebonden zijn, maar zij moeten ook in de gelegenheid gesteld worden kennis te nemen van een breder spectrum van cultuur in de samenleving en daardoor de mogelijkheid krijgen bewuster te kiezen uit de culturele alternatieven die in de samenleving mogelijk zijn 86. Naast deze culturele dimensie van het onderwijs stelt hij de manier, waarop de vrijheid van ondenvijs institutioneel gestalte heeft gekregen aan de kaak. Hij is van mening dat vrijheid van ondenvijs niet meer bestaat. Het is een vrijheid geworden van verzuilde onderwijsorganisaties, waarin ouders geen zeggenschap meer hebben '". Als minister van onderwijs brengt hij in 1975 de onderwijsnota 'Contouren van een toekomstig onderwijsbestel' uit =. Hij maakt het onderwijstot onderdeel van het totale welzijnsbeleid. Hij stelt de gelijkheid centraal en ontwerpt in dit kader een nieuwe ondenvijsstructuur, waarin en bepalende vroege voorsortering wordt uitgesloten. Ook het onderwijsaanbod moet in dit licht worden bezien. Om de vrijheid van onderwijs opnieuw bij de ouders te brengen stelt hij voor om het betreffende de grondwetartikel te herzien en daarin de financiele gelijkstelling te vervangen door een materiele gelijkstelling. Aan dit voorstel zijn zorgen over de niet in de hand te houden groei van en het gebrek aan inzicht in de onderwijsuitgaven, die in het kader van de gelijkstelling sinds 1920 als een open eindfinancieringfunctioneren, niet vreemd. Verder stelt hij grenzen aan de vrijheid en de individualisering van het ondenvijs door maatschappelijke relevantie te bepleiten. Omdat de landelijke regelgeving zo minutieus is, stelt hij ondermeer voor de autonomie van de ondenvijsinstellingen te vergroten en deze te democratiseren. De centrale overheid zal basisvoorzieningen garanderen, de deugdelijkheid en de kwaliteit hiervan zeker stellen en de rechtvaardige verdeling van de middelen waarborgen. Veel van de voorgestelde maatregelen uit deze nota bleven uit. De confessionelen verzetten zich tegen de herziening van het grondwetsartikel aangaande de vrijheid van onderwijs, de liberalen waren tegen een herziening van het voortgezet ondenvijs. Tweede Kamer. 197511976, 13 981. nrs. 1-2. 86]
].A. van Kernenade, Onderwijs, bestel en beleid; Groningen Wolters-Noordhoff, 1986, blz. 34. Van Kemenade, in noot 86 a.w., blz. 278. Tweede Kamer. 1974- 1975, 13 459, nrs. 1-2.
92
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Een andere vernieuwingsbewegingliet in dejaren zeventig ook haar sporen na in de PVDA. De 'tweede feministische golf veranderde de traditionele vrouwenorganisatie in een feministische partijvleugel: de Rooie Vrouwen. Hoewel de vrouwen van oudsher georganiseerd waren, onderscheidde deze organisatie zich duidelijk van haar voorgangsters en van hetgeen in deze partij gangbaar was. Evenals de AJC was dit een beweging, die duidelijk in het teken van de emancipatie stond en een eigen subcultuur, soms zelfs een tegencultuur, had. In tegenstelling tot de AJC richtte deze groepering zich niet alleen op 'opvoeding' van haar leden, maar was zij ook uit op invloed en macht binnen en buiten de partij. Zowel in theorie als praktijk namen de sociaal-democratentijdens deze periode de grootste stappen in het formuleren van uitgangspunten e n het aandragen van instrumenten van sociaal-democratische cultuurpolitiek. Dilemma's werden in toenemende mate duidelijk tussen enerzijds het beginsel van individuele ontplooiingen het criterium van maatschappelijke relevantie anderzijds en tussen de van oudsher door de socialisten bepleitte sterke centrale overheidsrol en het principe van decentralisatie. 3.4.6
1980 tot heden
Vrijwel de gehele periode waren de sociaal-democraten in de oppositie. Het werd een tijd van herbezinning: er moest bezuinigd worden en het welzijnsbeleid moest hergewaardeerd worden, de economie was met een groot aantal werklozen weer op de eerste plaats gekomen en milieuvraagstukken werden steeds dringender. De vruchten van de overpeinzingen werden in 1987 gepubliceerd in het rapport Schuivende Panelen van Pronk c.s., dat zijn weerslag vond in programma's en regeringsbeleid. Dit stelt ondermeer dat vereisten van elke cultuurpolitiek zijn: respect voor pluriformiteit, waarborg van kwaliteit en van toegang van eenieder tot cultuur: kunst, onderwijs, wetenschap en media. Een ander soort vereisten is volgens Pronk c.s. gelegen in het karakter van de cultuur zelf: het belang van behoud en overdracht en gelijktijdig dat van voortdurende vernieuwing. De opdracht van de overheid is voor beide genres waarborgen te scheppen; de ontwikkeling van de cultuur is een zaak van gedeelde verantwoordelijkheid tussen overheid en samenleving; voor wat de overheid betreft meer van voorwaarden scheppen dan van voorwaarden stellen. Dit laatste geldt ook voor discriminatie en vraagstukken van leven en dood.
,
'1
Pluriformiteit, toegankelijkheid en kwaliteit staan vaak op gespannen voet met elkaar. Het is de vraag welke dan moet prevaleren. De grondslagenvoor de pluriformiteit zijn sterk veranderd. Het levensbeschouwelijkeheeft aan betekenis ingeboet, met name op het terrein van de media. De behoefte aan diversiteit is daar gegroeid, maar het bestaande bestel heeft daarop geen afdoende antwoord. Zowel pluriformiteit als toegankelijkheid hebben een moeilijk ontwarbaar geheel aan steun tot stand gebracht ten aanzien van de producenten als de consumenten. Bij O&W heeft dat tot een hoge mate van centralisme geleid dat verhoudingsgewijs meer het bestaande versterkt dan dat het vernieuwt. Daarnaast laat het primaat van de pluriformiteit nog weinig ruimte voor de kwaliteitsbewaking. Marktelementen hebben bovendien hierin weinig ruimte. Bij de nadruk bij het beleid op de toegankelijkheid wordt de bestaande pluriformiteit onderschat en wordt aan kwaliteit te kort gedaan. Daarom willen Pronk c.s. het primaat bij de kwaliteit leggen. De overheid schept in dit denken de wegen en kanalen, waarlangs kunst, wetenschap en onderwijs zich vrij, veelvormig en voor ieder toegankelijk kunnen ontwikkelen. Praktisch betekent dit een grotere nadruk op de totstandbrenging van de daartoe noodzakelijke voorzieningen. In onderwijs en wetenschapspolitiek vormt zij de consumentensoevereiniteit. Financieel steunt zij consumenten
). Pronk e.a.. Schuivende Ponelen; Amsterdam. PVDA. 1987. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
waar gebrekkige welvaart dat vereist, en steunt zij cultuurproduktie meer dan producenten. Waar de markt in staat is toegankelijke en hoog gekwalificeerde kunst, wetenschap, vorming en onderwijs tot stand te brengen, stimuleert zij dat. Waar de markt faalt, daar oefent zij met behulp van onafhankelijk oordelende organen een actief mecenaat uit. Zij poogt niet met eigen middelen cultuur over te dragen en te vernieuwen, maar schept daarvoor de gelegenheid. Ten aanzien van de sectoren nog het volgende: Ondenvijs: de kwaliteit wordt ook gestimuleerd door een pluriformiteit, die competitie om kwaliteit bevordert. Enige deregulering ten bate van dit principe zou op zijn plaats zijn. Media: de overheid moet een vreedzame coexistentie van publieke en particuliere omroeporganisaties die in staat worden gesteld pluriformiteit tot stand te brengen, voor een ieder betaalbare communicatie te leveren en kwaliteit te garanderen. Dat kan door verantwoordelijkheden te delen en competitie te bevorderen. Het mediabeleid heeft in deze periode hoog op de politieke agenda gestaan. Het belangrijkste punt in de discussie tussen de sociaal-democraten onderling betrof de commercie ofwel in hoeverre moet de markt hier een rol spelen. Principiele bezwaren tegen reclame (afschaffing van de STER) werden verlaten, omdat inkomsten van deze zijde welkom waren en aangewend konden worden om de publieke organisaties te ondersteunen. Internationalisering en technologische ontwikkelingen maakten bovendien dat de commercie niet meer tegen te houden was. De kwaliteit van het aanbod was nu het belangrijkste criterium. Er moesten waarborgen komen om dit te garanderen. Een ander punt was de pluriformiteit: hoe voldoende ruimte te bieden aan alle verscheidene groeperingen, die na de ontzuiling zichtbaar waren geworden. Ook ten aanzien rol van de overheid was er sprake van een duidelijke herwaardering deze periode. Wallage erkent dat het 'over de top' regelen zoals de sociaal-democraten dat voorstonden tot negatieve bijprodukten leidt zoals te geringe flexibiliteit, het in ongerede raken van de balans tussen maatschappelijke kosten en individuele baten, bureaucratie en departementale verkokering. Maar de centrum-rechtse opstelling van minder overheid-meer markt heeft ook een negatief gevolg: een cumulatie van achterstand. Daarnaast is er geen sprake van ontbureaucratisering, een andere taakopvatting van de departementen of een kwaliteitsverbetering van de overheid. Voor de jaren negentig wil hij de inbedding van individu en markt in een maatschappelijk kader, een meer doelmatige overheid, een scherpere prioriteitsstelling rond hetgeen collectief kan worden geregeld. De overheid dient zichzelf te bevrijden van bureaucratische ballast en moet zich meten met het bedrijfsleven. Een compacte en actieve overheid is nodig. De benodigde bestuurlijke spankracht wordt alleen verkregen, wanneer lagere overheden, organisaties van werkgevers en werknemers, maatschappelijke instellingen en individuen hun rol nadrukkelijker kunnen gaan spelen Aan het eind van de jaren tachtig kwamen de sociaal-democraten weer in de regering. De sociaal-democratische bewindslieden van O&W en WVC maakten een eind aan twee belangrijke cultuurpolitieke discussies. De eerste kwestie betreft het probleem van de middenschool. Op basis van een advies van de WRR werd in een wetsvoorstel 91 dit politieke geschilpunt opnieuw gedefinieerd in termen van voortgezette basisvorming. De inhoud van het ondenvijs en de overheidszorg voor de kwaliteit van het ondenvijs staan in dit voorstel centraal. De gelijkheidsgedachte wordt nu vertaald in de bepaling dat elke
90]
J. Wallage. 'Een compacte en actieve overheid': Socialisme en Democratie; Deventer, Van Loghum. 9011, blz. 15- 18.
9']
Wetsvoorstel inzake invoering van basisvorming eneindtermen bij het voortgezet onderwijs,Tweede Kamer, 198711988.20 381.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
leerling geacht wordt drie jaar lang de veertien voorgeschrevenvakken te volgen. Het tweede probleem houdt verband met de commercialisering van de omroep. In een voorgestelde wijziging van de Mediawet 92 wordt de commerciele omroep toegelaten en wordt gelijkertijd de positie van de publieke omroep versterkt. Ten aanzien van de publieke omroep gelden hierbij vooral ovenvegingen van kwaliteit en pluriformiteit. Het toelaten van de commerciele omroep wordt met name ingegeven door uitspraken van de Raad van State en door de ontwikkelingen binnen de EG. Beide voorstellen kregen midden 1991de volle steun van de sociaal-democratische fractie in de 'Ibeede Kamer en werden door deze Kamer aanvaard. 3.4.7
Conclusies
Algemeen Uitwerking van cultuurpolitiek had en heeft bij de sociaal-democraten meestal geen prioriteit. Sociaal-economisch beleid staat voorop. Daarnaast werd v06r de tweede wereldoorlog de uitwerking van cultuurpolitiek door veel sociaal-democraten beschouwd als een zaak die na de revolutie van de grond zou komen. Op deze 'regel7 is tweemaal een uitzondering gemaakt. De eerste keer was direct na de tweede wereldoorlog, toen men dacht een doorbraakte kunnenrealiseren in de politiek en de maatschappij. Het cultuurpolitieke denken van Banning en Van der Leeuw speelden hierin een centrale rol. De tweede uitzondering vormden de denkbeelden van Nieuw Links tijdens de jaren zestig en de uitwerking hiervan tijdens het kabinet Den Uyl in de jaren zeventig, toen het welzijnsbeleid bovenaan op de politieke agenda stond. Het cultuurbeleid was hiervan een belangrijk onderdeel. De uitwerking is in beide gevallen bij een intermezzo gebleven, omdat het politieke draagvlak in het parlement uiteindelijk onvoldoende was. Leidend thema voor de denkers uit sociaal-democratische kring, zoals Vorrink, De Man en de religieus-socialisten, was 'de redding van de mens uit de massa'. Dit thema blijft actueel als het in de jaren zeventig gaat om de ontplooiing van de individuele mens, en als het in d e jaren tachtig gaat om de bestrijding van de commercie in de media. ,Uiteindelijk was het referentiekader van leidende sociaal-democraten het cultuurpatroon van de heersende klasse. Het streven was daarom veelal gericht op het vergroten van de toegang van arbeiders tot de 'burgerlijke' cultuur. Meestal werden cultuurpolitieke standpunten impliciet of alleen op sectorniveau geformuleerd. Een bredere visie op cultuurpolitiek treft men in feite alleen aan bij Van der Leeuw, het kabinet Den Uyl en in 'Schuivende Panelen'. Van de sectoren hebben alleen ondenvijs en media permanente politieke belangstelling genoten. Het kunstbeleid kwam sinds Boekman incidenteel aan de orde en de wetenschap als object van beleid mag zich sinds de jaren zeventig inenige politieke belangstelling verheugen. De tweede wereldoorlog vormt op een aantal punten duidelijk een cesuur. Voor de oorlog hadden de SDAP-ers alleen op gemeentelijk niveau beleid ontwikkeld. Na de oorlog nam de PVDA regelmatig deel aan kabinetten. Dit maakte dat de PVDA op het terrein van het cultuurbeleid naar de confessionelen en de liberalen toegroeide. Naast de gelijkheid werden achtereenvolgens pluriformiteit, ontplooiing, vrijheid e n kwaliteit belangrijke uitgangspunten voor de PVDA.
92]
Wetsvoorstel inzake wijziging van de Mediawet met het oog opde invoeringvan landelijke commercieleomroep.Tweede Kamer.
198911990.21 554.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
Voor de tweede wereldoorlog had de SDAP een sterke eigen culturele identiteit ontwikkeld en gold - zeker binnen het stelsel van de verzuiling - als een belangrijke maatschappelijke culturele beweging met eigen normen, waarden, ideeen en organisaties. Na de tweede wereldoorlog verzwakte de culturele identiteit van de PVDA en verdwenen geleidelijk aan de eigen organisaties. De PVDA werd steeds meer een politieke beweging, die zich op het normatieve vlak openstelde voor maatschappij-kritische bewegingen zoals de jongerenCjaren '60-'70), vrouwen- Cjaren '70-'80), vrede- en milieubeweging Cjaren '80).
Relatie met de rechtsbeginselen Het rechtsbeginsel van de gelijkheid heeft in het SDAP- en PVDA-denken steeds een centrale rol gespeeld. Het meest illustratief in het kader van het cultuurbeleid zijn de opvattingen over onderwijs. In het algemeen laat dit beginsel zich vertalen in het streven naar het toegankelijk maken van de voorzieningen voor iedereen. ?bt de jaren zestig hield dit vooral in dat elke financiele belemmering weggenomen moest worden bij de consument. Sinds dejaren zestig gaat men ook het aanbod herzien in het licht van de gelijkheid. Dat leidt tot ingrijpende voorstellen tot hervormingen in het onderwijssysteem. In de jaren zeventig wordt er aan de sociaal-economische dimensie een culturele dimensie toegevoegd. Ondenvijs is bij uitstek cultuuroverdracht en iedereen moet de kans krijgen kennis te nemen van alle culturele alternatieven om vervolgens een bewuste keuze te kunnen maken. In relatie tot de kunst werd het gelijkheidsbeginsel verwoord in het principe van de cultuurspreiding. Deze heeft een horizontale en een verticale variant. De horizontale houdt in dat de overheid ervoor moet zorgen dat naast de steden het platteland ook aan zijn trekken komt. De verticale houdt het idee in van de toegankelijkheid voor iedereen. iHet rechtsbeginsel der pluriformiteit werd op het terrein van het onderwijs a1 onderschreven door lkoelstra. Hij zag dit als een afgeleide van de vrijheid: de vrije ontwikkeling van godsdienstige richtingen mocht niet aan banden gelegd worden. Op het terrein van de media zagen de sociaal-democratenzich gedwongen zich t e schikken in een pluriforme verdeling van de zendtijd. Tot tweemaal toe hebben zij hiertegenin een staatsomroep gepropageerd: in 1925 en in 1945. Na het intermezzo Van der Leeuw is het principe van de pluriformiteit een algemeen aanvaard uitgangspunt voor het cultuurpolitieke denken van de PVDA. Behoudens het terrein van de kunst: dat wordt sindsdien gezien als een fenomeen, dat zich niet over de zuilen laat uitsplitsen. Hoewel de AJC-ers en de personalistisch socialisten met name in eigen kring ontplooiing van de mens propageerden, kwam dit rechtsbeginsel pas echt uit de verf in het politieke denken van de PVDA in de jaren zeventig. Toen werd het onderwijs als cultuuroverdrager gedefinieerd en als fase gezien die aan de culturele keuzebepaling en participatie voorafgaat. Zowel het kiezen tussen als het waarderen van culturele en pluriforme uitingen moeten in deze fase worden geleerd. Voor de overheid vloeide hieruit de taak voort om tot zeventienjarige leeftijd een uniform en zo breed mogelijk onderwijsaanbod aan te bieden. Daarnaast stelde de PVDA in de jaren zeventig ook zekere grenzen aan de ontplooiing. Zowel kunst, wetenschap als onderwijs moesten maatschappelijk relevant zijn. Een'duidelijk beroep op het rechtsbeginsel van de vrijheid werd gedaan in de jaren zeventig, toen sociaal-democraten erop wezen dat de vrijheid van onderwijs voor de ouders niet meer bestaat. Het is een vrijheid geworden van onderwijsorganisaties. In dit kader wilde men komen tot een grondwetsherziening. In de jaren tachtig worden expliciete uitgangspunten voor cultuurbeleid geformuleerd door sociaal-democraten. Deze zijn pluriformiteit, kwaliteit en toegankelijkheid. Aangezien zij constateren dat er een zekere spanning bestaat WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
tussen deze rechtsbeginselen, leggen zij het primaat bij de kwaliteit. Het primaat bij de pluriformiteit brengt namelijk te weinig vernieuwing en het primaat bij de toegankelijkheid stelt de overheid te centraal. Door het primaat bij de kwaliteit te leggen, de consumenten waar nodig te steunen, de markt de ruimte te geven en de cultuurproduktie te steunen verwachten zij een toegankelijk, hoog gekwalificeerd en zich zelf vernieuwend cultuuraanbod.
De 1-01van de overheid Voor de tweede wereldoorlog leefden er binnen de SDAP sterke Btatistische opvattingen. Na de tweede wereldoorlog werd deze gedachte wat afgezwakt, hoewel men we1 vond dat de staat de rol moest hebben van 'verdeler en verheffer'. Aan dit geloof in een vrij sterke overheidsrol werd pas in de jaren tachtig getwijfeld. In de jaren dertig had Boekman op het terrein van de kunst a1 uitgesproken ideeen, waar het ging om centrale en decentrale bevoegdheden. Met betrekking tot de beoordeling van de kwaliteit van de kunst was hij van mening dat functionele decentralisatie gewenst was: een onafhankelijk orgaan van deskundigen moest hier oordelen.Territoriale decentralisatie achtte hij nodig bij grotere gemeenten die een centrale rol in het kunstleven vervulden. Als het ging om geografische spreiding van kunst was hij voor centralisatie: de centrale overheid moest ervoor zorgen dat de bewoners van het platteland ook deel konden nemen aan culturele uitingen. Daarnaast wilde hij dat de gemeenten en de nationale overheid een voorwaardenscheppend beleid zouden voeren ten aanzien van de kunst: het stimuleren van de kunst door het geven van opdrachten en het verlenen van subsidies. Na de oorlog begon Van der Leeuw met een voorwaardenscheppend beleid inzake kunst en volksontwikkeling. Subsidies werden verstrekt op het terrein van film, toneel, ballet en volksontwikkeling. Hiernaast hingen een aantal sociaal-democraten de corporatieve gedachte aan. Men dacht met name aan bedrijfschappen voor kunst en wetenschap. In de jaren zeventig werden in het kader van het welzijnsbeleid twee bestuurlijke tendenties zichtbaar: decentralisatie en democratisering. Wat betreft het cultuurbeleid streefde men decentralisatie na op het terrein van het sociaalcultureel werk en democratisering op het gebied van het onderwijs. Een tweeslachtige houding bij de keuze tussen centraal of decentraal beleid werd duidelijk. Tegenover elkaar stonden hierin enerzijds het vertrouwen dat de sociaal-democratenstelden in een sterke rol van een centrale overheid - het onderwijs is hiervan een voorbeeld - en anderzijds de nadruk op de rol van de grote steden, als lagere overheid, met name daar waar de sociaal-democraten onderdeel uitmaakten van het dagelijks bestuur. Daarnaast werd de open-eindfinanciering van het onderwijs ter discussie gesteld. Het gebrek aan inzicht in de beheersing en de groei van de kosten maakten dater grenzen gesteld moesten worden. In de jaren tachtig zijn de sociaal-democraten de grenzen gaan zien van een overheid,die 'alles' regelt. Voor de centrale overheid willen ze daarom een taakafbakening enerzijds en anderzijds een decentralisatie naar lagere overheden. Daarnaast willen ze meer gaan overlaten aan maatschappelijke organisaties of de markt of een combinatie van overheid en niet-overheidsorganisaties. Wat betreft het cultuurbeleid betekent dit dat zij genuanceerder gaan denken over de rol van de overheid en de markt. Ze erkennen dat de overheid een beperkte reikwijdte heeft en zich niet exclusief de ontwikkeling van kunst, wetenschap en vorming mag toeeigenen. Waar de markt in staat is toegankelijke en hoog gekwalificeerdekunst, wetenschap en zelfs vorming en onderwijs tot stand te
CULTUURPOLITIEK:HETMOGEN ENMOETEN
brengen, aanvaarden de sociaal-democraten dit en stimuleren zij zulks. Waar de markt faalt, zeker waar het gaat om experiment en vernieuwing, daar dient de overheid in hun ogen een actief mecenaat uit te voeren, primair met behulp van onafhankelijk oordelende organen.
3.5 D e politieke partij Democraten '66 als politiek-ideele stroming 3.5.1
Inleiding
Enkele factoren compliceren een gemakkelijke plaatsbepaling van deze politieke partij als politiek-ideele stroming binnen het in ons land geldende klassieke patroon. Deze factoren hangen nauw samen met de ontstaansgeschiedenis van de partij. De wens tot verandering van het politieke bestel als geheel e n van de hierbij passende cultuur in brede zin - politieke cultuur als stijl van politiek bedrijven - heeft de oprichting van de partij veel sterker bepaald dan politiek-inhoudelijke geschilpunten, op bijvoorbeeld het specifieke cultuurterrein dat ons hier bezighoudt 93. Bovendien heeft de politieke koersbepaling vanaf het begin in het teken gestaan van een meer onbevangen, pragmatische benadering. De partij wenst haar uitgangspunten niet als een strakke ideologie te formuleren, maar als actiebeginselen voor een concrete, toekomstgerichte beleidsvisie, die periodiek en op basis van een goede interne partijdemocratie moet worden geevalueerd en worden bijgesteld. In de optiek van de partij markeert de oprichting ervan het verval van het zuilenbestel, als maatschappelijk verschijnsel en als emancipatiekader, en van de hierbij passende politiek-ideologische blokvorming en scheidslijnen. In het bijzonder keert men zich tegen het hieruit voortvloeiende stelsel van pacificatie-democratie, zoals dit stelsel met name door Lijphart is geanalyseerd. Een sterke concentratie van de feitelijke politieke besluitvorming bij elites van de (wisselende coalities van) de verschillende stromingen vormt een van de kenmerken van een dergelijk bestel. De afnemende maatschappelijke betekenis van traditionele gezagsstructuren heeft zich in deze visie van D'66 niet vertaald in een herstructurering van de politieke macht, waardoor het politieke bestel, gevangen in oude vormen en gedachten, steeds minder in staat is actuele maatschappelijke problemen effectief op te lossen. Men keert zich vooral tegen de valse en onvruchtbare antithese tussen liberalisme en sociaal-democratie. Deze in oorsprong verwante denkwerelden worden, aldus D'66, ten onrechte in partijverband tegen elkaar opgezet, tenvijl de kracht van beide stromingen juist in hun wederzijdse aanvulling ligt. 3.5.2
H e t beleidsprogramma
'*
Het geldende beleidsprogramma van de partij wil een visie geven voor de langere termijn als kader voor de verkiezingsprogramma's. Kernwoorden hierin zijn: een open en democratische samenleving, een zakelijke manier van politiek bedrijven op basis van algemeen aanvaarde fundamentele waarden, alsmede gerichtheid op de toekomst en op internationale aspecten. Democratie behelst meer dan een bepaald middel, een methode van besluitvorming. Democratie impliceert v66r alles een bepaalde ethische houding e n een aspiratie; deze aspiratie verwijst naar een bepaald type maatschappij, gekenmerkt door waarden als individuele ontplooiing, in vrijheid en verantwoordelijkheid, gelijkwaardigheid van mensen, principiele tolerantie, pluriformiteit en solidariteit. Bij vrijheid gaat het om meer dan om formele vrijheid, de vrijheid van dwang.
93
]
"1
Zie hierover: Wegwijzer Democroten '66; Den Haag. Dernocraten '66. 1988 en Een reden van bestaan, een discussie-rapport; extra uitgave Democraat, juni 1985. blz. I e.v. BeleidsprogrammoDemocraten '66: Den Haag. Democraten '66. 1988, blz. 3 e.v.. blz. 72 e.v. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
De mens kan pas werkelijk vrij zijn als hem daartoe de middelen worden aangereikt, zoals in het onderwijs. De vrijheid wordt beperkt door de verantwoordelijkheid voor de medemens en voor de natuur; alleen de in de Grondwet vastgelegde vrijheidsrechten zijn onaantastbaar. De reele ongelijkheid van mensen mag niet vertaald worden in een stelsel van maatschappelijke ongelijkwaardigheid.De gedachte van solidariteit brengt de tegenstelling tussen vrijheid en gelijkwaardigheid tot een oplossing. Solidariteit is een houding van respect voor de evenwaardige burger die (nog) onvoldoende maatschappelijk kan participeren en doet vrije mensen beperkingen van hun vrijheid aanvaarden. In procedurele zin vraagt politieke en maatschappelijke uitoefening van macht zowel een democratische besluitvorming als controle. Iedere monopolievorming moet met argwaan worden bekeken. De culturele sectoren worden in het Beleidsprogramma gezamenlijk behandeld onder de noemer van de komst van de informatiemaatschappij. De technische ontwikkelingen zullen meer ruimte kunnen bieden voor de realisatie van niet-materiele, culturele waarden, zoals deze boven zijn aangegeven. Individuele ontplooiing, voorbereiding op maatschappelijk functioneren en verdieping en vernieuwing van cultuur vormen tezamen de onderwijspolitieke doelstellingen. Voor de realisering van deze doelen gelden de navolgende uitgangspunten: decentralisatie ten gunste van Bn interne democratisering van alle onderwijsinstellingen; ouderslleerlingen en het onderwijspersoneel zijn de werkelijke dragers van de grondwettelijke ondenvijsvrijheid; de confessionele en de pedagogische identiteit van de school dienen in gelijke mate door de overheid te worden erkend; een grotere aandacht voor de individuele en maatschappelijke, culturele en economische vraag naar onderwijs; invoering van een leerrecht voor personen van 16jaar en ouder. Bescherming en in inhoudelijk opzicht neutrale facilitering van de vrijheid, alsmede de auteursrechtelijke bescherming van de directe producenten vormen de uitgangspunten van het voorgestane mediabeleid. Vrijheidsbeperking is slechts mogelijk wanneer de verdraagzaamheid stelselmatig en grof wordt aangevallen. Voor de landelijke omroep wordt een triaal bestel bepleit, bestaande uit een geprofileerd net, als uiting van culturele pluriformiteit, een commercieel en een educatief-cultureel net. Auteursrechtelijke en andere protectionistische elementen ten gunste van de gevestigde instellingen in het bestaande omroepbestel moeten worden afgeschaft. De toe te laten instellingen hoeven niet meer een kwalitatief bepaalde stroming te vertegenwoordigen. Getalsmatige maatstaven zijn voldoende. Bij de gewenste bevordering van nieuwe technische vormen van communicatie mag de op zich nodige ordening door de overheid de programmatische onafhankelijkheid van de producent niet aantasten. De overheid dient in haar voorlichting gebruik te maken van de van haar onafhankelijke media. Kunst moet in vrijheid optimaal tot stand kunnen komen en iedere burger moet er maximaal van kunnen profiteren. Het kunstbeleid vraagt een combinatie van marktordenende en -stimulerende maatregelen enerzijds en van publieke bekostiging anderzijds. De economische kwetsbaarheid en de, door producenten Bn consumenten te bepalen, kwaliteit van culturele uitingen vormen de maatstaven voor overheidsfinanciering. Voor de publieke bekostiging van scheppende kunsten is de structuur van autonome landelijke fondsen geschikt, waarbij de politieke rijksoverheid zich beperkt tot procedurele regels, die misbruik van macht door professionele deskundigen tegengaan.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
3.5.3
D e verkiezingsprogramrna's van 1986 en 1989
De verkiezingsprogramma's 95 geven niet alleen een programmatische actualisering maar op onderdelen ook een uitdieping van de in het Beleidsprogramma uitgezette lijnen. Dit laatste geldt vooral voor de gewenste overheidsrol. Op onderwijsterrein dient de overheid zich te beperken, maar zich in haar beperking sterk te tonen. Wettelijke ordening en publieke bekostiging moeten essentiele waarden garanderen als geestelijke vrijheid, toegankelijkheid, pluriformiteit, tolerantie en kwaliteit. De overheid moet ook globale, inhoudelijk eindtermen vaststellen voor de verschillende onderwijstypen. Het proces van inhoudelijke ondenvijsvernieuwing, de aanpassing aan de veranderende samenleving, moet de overheid stimuleren en op zijn resultaten controleren, maar niet gedetailleerd opleggen. Belangrijke aandachtspunten bij deze vernieuwing zijn de arbeidsmarkt, milieubewustzijn, sociaal verstand en cultureel besef. Het onderwijs moet de burger toerusten tot zelfstandige, weerbare personen die een beredeneerd inzicht hebben in de noodzaak van solidariteit en tolerantie. De nieuwe verbanden van samenwerking tussen burgers die hieruit voortvloeien, zullen wezenlijk verschillen van de vroegere sociale volgzaamheid en van de verstarring van het hedendaags maatschappelijk middenveld. Juist het onderwijs kan onontkoombareprocessen van individualisering en internationalisering een positieve wending geven. Nu de schaarste in de ether is verdwenen, is er bij het mediabeleid alleen een actieve rol voor de overheid weggelegd op grond van cultuurpolitieke overwegingen, zoals de bescherming van de geestelijke vrijheid in mime zin, de waarborging van intellectueel eigendom binnen een vrije markt van cultuurgoederen en steun van kwetsbare activiteiten en produkten om redenen van continulteit, pluriformiteit, kwaliteit en vernieuwing. Een wettelijke vastlegging van deze uitgangspunten is gewenst, gezien het schijnbaar paradoxale feit dat deze uitgangspunten ertoe leiden dat een democratische overheid vaak veel aandacht moet besteden aan maatschappelijk weinig populaire zaken. Ook in deze stukken krijgen de wijzigingen van het huidig ondenvijs- en omroepbestel veel aandacht. Het onderwijs- en het omroepbestel moeten meer in overeenstemming worden gebracht met nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen en meer aan hun oorspronkelijke intentie voldoen. Bij de planning en fusie van scholen dienen de feitelijke, ook onderwijskundige, voorkeuren van ouderdleerlingen bepalend te zijn. Het bijzonder onderwijs dient zijn eigen identiteit ook feitelijk tot uiting te brengen. Het eigen karakter van het openbaar onderwijs is juist in een multiculturele samenleving van groot belang. De wazige mengvorm van identiteit en commercie die het huidig omroepbestel biedt, vraagt om een ontvlechting, zodat naast een commerciele omroep ook een werkelijk publiek bestel tot stand komt. Het eerder beschreven pleidooi voor een triaal bestel wordt herhaald. Een op wetgeving gebaseerd redactiestatuut moet bij alle media de positie van de producenten tegenover de financiers, overheid Bn bedrijfsleven beschermen. Ook bij andere grote culturele instellingen, zoals rijksmusea, kan een dergelijk statuut de onafhankelijkheid tegenover deze financiers bevorderen. 3.5.4
Conclusies
Algemeen Waar andere stromingen zich profileren door bepaalde, algemeen aanvaarde inhoudelijke waarden een zekere voorrang te geven, of voor deze stroming eigen, nieuwe waarden in aanvulling op de algemene waarden te formuleren, 95]
VerkiezingsprogrornrnaDemocraten '66 1986-1990, Den Haag, Democraten '66, februari 1986, blz. 3. VerkiezingsprogrornrnoDernocraten '66 1989-1993; Den Haag, Democraten '66, augustus 1989, zie ook Lipschits onder noot 20) a.w. blz. 273. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
ligt bij het gedachtengoed van de onderhavige partij sterk de nadruk op de specifieke manier van het tot gelding brengen van algemeen aanvaarde waarden, beginselen. De positiebepaling van deze partij betreft v66r alles de gewenste herziening van de structuur en cultuur van de politieke besluitvorming en is minder inhoudelijk gebonden aan een bepaald terrein, zoals dat van de specifieke cultuur. De opkomst van deze partij markeert de ontzuiling als maatschappelijk verschijnsel en de partij beoogt een d66rwerking hiervan naar het politieke niveau. In deze visie dient het politieke bedrijf eerder een zelfstandige, open en flexibele markt te zijn. Politici moeten steun van burgers en maatschappelijke verbanden verwerven op basis van (de realisatie van) concrete programma's; een traditionele orientatie op de specifieke belangen van een stabiele, vanzelfsprekende achterban en op de ideologie die de politici met deze achterban verbindt, wordt niet meer in overeenstemming geacht met de huidige fase van maatschappelijke ontwikkeling. Deze visie krijgt dan ook vooral haar vertaling in pleidooien voor staatkundige vernieuwing, in procedurele eisen van een meer democratische en meer decentrale, politieke en maatschappelijke uitoefening van macht en in een voorkeur voor een bepaald type van besluitvorming. Pragmatisme vraagt om aandacht voor intenties en voor effecten; te gemakkelijk onderbelichte aspecten als die van internationale aard en aspecten die de langere termijn betreffen, vragen extra aandacht. Deze, vooral op het eerste gezicht, meer procedurele positiebepaling heeft echter ook een vergaande doorwerking in inhoudelijke, in casu cultuurpolitieke, zin. Zo betreft de kritiek op het klassieke omroep- en onderwijsbestel vooral de feitelijke, averechtse effecten, welke haaks staan op de oorspronkelijke intentie van het bestel, zoals onvoldoende representatie en profilering van de maatschappelijke pluriformiteit. Ook in meer directe zin is overigens sprake van een eigen identiteit als cultuurpolitieke stroming. Het door de partij als gemis ervaren gegeven dat het huidige politieke bestel verhindert dat het liberale en het sociaal-democratische gedachtengoed voldoende op elkaar worden betrokken, doet vermoeden dat deze eigen identiteit nog het dichtst in de buurt komt van het eerder besproken ontplooiingsliberalisme.
Relatie met de rechtsbeginselen De wijze waarop algemeen aanvaarde beginselen worden gezien en uitgewerkt, geeft steun aan het boven geformuleerd vermoeden. Indicaties hiertoe vormen de accentuering van en het grote vertrouwen in individuele vrijheid en ontplooiing. De vrijheid van maatschappelijke instellingen krijgt slechts waardering, voorzover deze instellingen de resultante zijn van bewuste keuzes van zelfstandige, goed toegeruste burgers. MBBr dan in het utilitaristisch liberalisme worden geestelijke, culturele en economische vrijheid van elkaar onderscheiden en acht men een combinatie van respectering door de overheid van negatieve vrijheid en overheidsfacilitering van positieve vrijheid in hogere mate mogelijk en wenselijk. Deze geestelijke, culturele vrijheid wordt breder opgevat dan in de christen-democratische leer. De betekenis die burgers zelf aan deze vrijheid geven, is meer richtinggevend dan het levensbeschouwelijk element in de traditionele zin. Deze zienswijze werkt door in de gewenste institutionele uitwerking van het beginsel van pluriformiteit. Gelijkheid betekent primair gelijkwaardige erkenning van menselijke verscheidenheid. Meer dan bij de sociaal-democraten ligt hier dan ook de nadruk op gedifferentieerde, dan op voor alle burgers gelijke voorzieningen. In bestuurlijke zin leidt dit tot een algemene voorkeur voor decentralisatie. De uitwerking van de kwaliteitsgedachte vertoont grote overeenstemming CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
,
met de liberale en sociaal-democratische visie. Men acht het aanvaardbaar dat de overheid de door haar gefaciliteerde instellingen procedurele Bn inhoudelijke kwaliteitsregels oplegt, mits deze globaal van aard zijn. Voor het overige dienen producenten en consumenten de kwaliteit te beoordelen. De waarden van maatschappelijke solidariteit en van individualisering worden met elkaar verbonden vanuit de verwachting dat, ook in sociaal opzicht, door het onderwijs goed toegeruste, oordeelkundige burgers in vrije en flexibele samenwerkingsvormen deze solidariteit gestalte zullen geven. Ook hier vormen niet de institutionele kaders, maar de burgers zelf de primaire ingang voor overheidszorg 96. Instrumentele aspecten Bij de instrumentele uitwerking geeft men de voorkeur aan een combinatie van marktconforme, marktordenende en -stimulerende, en van marktvervangende maatregelen, zoals publieke bekostiging. Van een principiele prioriteit voor een van beide is geen sprake. Bij de marktordening krijgt het individuele auteursrecht veel nadruk. Ook de vraag of wenselijke publieke activiteiten door de overheid of door particulieren moeten worden uitgevoerd, staat hier in beginsel open.
3.6 Algemene conclusies -
-
Achtereenvolgens zullen in deze paragraaf aan de orde komen: de functie van de onderzochte politieke ideeen voor het concrete politieke gedrag, de politieke standpuntbepaling en besluitvorming; de plaats van de cultuurpolitieke visie binnen het geheel van de verschillende politiek-ideele stromingen; de feitelijke bijdrage van de verschillende stromingen aan het in ons land gevoerde politieke cultuurbeleid van de rijksoverheid; de gemeenschappelijke en de van elkaar verschillende elementen in de onderzochte stromingen, in het bijzonder voor de recente periode vanaf 1980; een analyse van deze convergerende en divergerende elementen, zowel in relatie met de in hoofdstuk 2 besproken rechtsbeginselen als gezien hun nationaalhistorische context.
De functie van de politieke ideeen Voor wat betreft het eerstgenoemde punt, de functie van politieke ideeen, kan worden geconcludeerd dat de studie de in de inleiding van dit hoofdstuk geuite veronderstelling bevestigt dat het ideele gedachtengoed voor het politieke gedrag, de bepaling van standpunten en de besluitvorming, vooral van belang is in termen van 'beschikbaarheidsnut'. Hun functie is vooral gelegen in het gegeven dat zij aanwezig zijn. Er is geen directe causale relatie tussen dit gedachtengoed en het politieke gedrag. De mate waarin en de wijze waarop men dit gedachtengoed politiek tot gelding wil en kan brengen, hangt grotendeels af van andere, meer situationeel bepaalde factoren, waaronder de machts- en belangenconstellatie en politiek-tactische en -strategische overwegingen. Zo kan de herbezinning van vele politieke partijen op hun eigen inspiratiebronnen vanaf 1980worden gezien als een reactie op de algemene tendens van verzakelijking van de politieke besluitvorming, waardoor deze partijen zich tegenover de kiezers onvoldoende van elkaar onderscheidden. Het door financiele ontwikkelingen opgeroepen politieke debat over de kerntaken van de overheid gaf aan deze herbezinning een extra stimulans. In zijn algemeenheid kan men stellen dat tussen het politieke ideeengoed, de waarden en normen, enerzijds en de feitelijk nagestreefde belangen anderzijds 96]
Zie hierover: H.]eekel en M.H. Klijnsma. 'D'66 en de verantwoordelijke samenleving';ldee '66, augustus l988.9e jrg. nr. 4. blz. 10.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
sprake is van een zekere 'Wahlvenvandschaft', een achteraf pas goed vaststelbare wisselwerking tussen twee relatief autonome entiteiten. Waarden en normen bepalen welke belangen politiek relevant worden geacht en vice versa. Is de mate waarin in het politieke gedrag van dit eigen ideeengoed gebruik wordt gemaakt, selectief bepaald, ook in hun uitwerking hebben deze ideeen meer een probleem-geleidende dan probleem-oplossende functie; de politieknormatieve basisideeen maken bepaalde vragen relevanter en bepaalde opties plausibeler dan andere. Tussen deze ideeen en het politieke gedrag ligt meer een relatie van waarschijnlijkheden dan een direct-causale verbintenis. 'bee, typisch Nederlandse, factoren verhinderen een strakkere binding tussen beide: de politieke traditie van pragmatisme en van pacificatie en het gegeven dat het ideeengoed eerder een samenstel van sterk algemeen ethisch gekleurde noties betreft dan consistente, rationele, hecht uitgewerkte doctrines. Een tweede relativerende opmerking ten aanzien van het belang van de verschillende politiek-filosofische stromingen betreft het tijdsaspect. De hier gehanteerde hoofdingang van de verschillen tussen stromingen doet onvoldoende recht aan het gegeven dat vele ideele verschuivingen veeleer een bepaalde 'tijdgeest' betreffen, welke de verschillende stromingen in min of meer gelijke mate bei'nvloedt. Een hoge waardering van individuele verantwoordelijkheid en van doeltreffendheid,ofwel de op het resultaat gerichte kwaliteit, is bijvoorbeeld algemeen kenmerkend voor de periode vanaf 1980. Teneinde dit tijdsaspect voldoende recht te doen, zullen de verdere conclusies in deze paragraaf, tenzij anders vermeld, op de recente periode vanaf 1980betrekking hebben. Voor toekomstig politiek beleid is deze periode immers het meest relevant.
Deplaats van de specifieke cultuurpolitiek binnen het geheel van de stromingen afzonderlijk Deze plaats is per stroming duidelijk verschillend. In de liberale visie staat deze cultuurpolitiek vooral in het teken van een algemeen gewenste politieke en sociaal-economische orde, de democratische rechtsstaat en de vrije markt. Grote nadruk valt op de algemene, niet aan de specifieke cultuur gebonden waarden en beginselen, zoals vrijheid en overheidsneutraliteit ten opzichte van de culturele uitingen; deze waarden stellen v66r alles normatieve grenzen aan overheidsbemoeienismet de specifieke cultuur. Er is echter bepaald geen sprake van liberale neutraliteit en onverschilligheidten opzichte van de (specifieke) cultuur als geheel. De cultureel-normatieve dimensie van een dergelijke gewenste politieke en maatschappelijke ordening wordt in de liberale doctrine uitdrukkelijk onderkend; deze ordening wordt ook gezien als uiting van een bepaalde waardenhierarchie. Vanaf haar opkomst impliceerdedeze stroming bovendien een visie op de gewenste, autonome ontwikkeling in specifieke culturele sectoren, waarin naast onthouding ook plaats is voor ordening en facilitering door de overheid. Het liberale onderwijsbeleidin de vorige eeuw vormt het beste voorbeeld. Vele factoren hebben bevorderd dat in de christen-democratische stroming de specifieke culturele sectoren een meer centrale spilfunctie innemen: de levensbeschouwelijke inspiratie, de schoolstrijd als markeringspunt in de ontstaansgeschiedenis en het gegeven dat een eigen structurerend beginsel als 'gespreide verantwoordelijkheid' op het culturele terrein goed tot gelding kan worden gebracht. In het bijzonder spitst de aandacht in deze stroming zich toe op de gewenste institutionele vormgeving van kernfuncties voor publieke cultuurvorming en overdracht als het ondenvijs en de omroep. In de eerste ontwikkelingsfasen van de sociaal-democratic was cultuurpolitiek primair een afgeleide van sociaal-economischeprioriteiten. Indirect leidde dit tot een belangrijke nieuwe cultuurpolitieke impuls, namelijk de actieve overheidszorg voor algemene toegankelijkheid van de culturele voorzieningen, door middel van herverdeling van financiele middelen. Cultuurpolitieke aanCULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
zetten tot de ontwikkeling van een eigen socialistische cultuur zijn er we1 geweest maar hebben nooit gedomineerd. Hier ligt een pregnant verschil met de christen-democratie. Zeker in de periode tot 1970 waren in de sociaal-democratie bovendien sterk door het christendom respectievelijk het liberalisme geinspireerde orientaties, als substroming, duidelijk aanwezig. Wellicht nog belangrijker is dat in de jaren zeventig de cultureel-emancipatorische dimensie in het sociaal-democratischedenken over maatschappelijke gelijkheid veel centraler kwam te staan. Cultuurpolitieke voorstellen voor centrale herinrichting van vooral ondemijsvoorzieningen en voorstellen voor overheidssteun van allerlei nieuwe sociaal-culturele bewegingen kregen in dezejaren een strategische functie binnen deze stroming.
De bijdragen van de stromingen aan de feitelijke cultuurpolitiek De bijdragen van de verschillende stromingen aan de feitelijke Nederlandse cultuurpolitiek worden grotendeels per historisch tijdvak bepaald. De liberale bijdrage betreft vooral de vorige eeuw; de rechtsstatelijke grondslagen van de culturele vrijheid, het sociale grondrecht op ondemijs en het overheidsbeheer van een beperkt, nationaal publiek domein kunnen in dit verband worden genoemd. Zeker in de instrumentering van de cultuurpolitiek na 1980 - met name de voorkeur voor marktconforme maatregelen - is het liberale denken ook in hoge mate terug te vinden. De cultuurpolitiek vanaf 1917 tot rond 1970 draagt een duidelijk christendemocratisch stempel. In deze periode zelf waren vooral de zedelijke kwaliteit, als cultuurpolitiek aandachtspunt, en de levensbeschouwelijke verzuiling de twee kernelementen van dit stempel. Het effect op langere termijn van de sterke christen-democratische positie in dit tijdvak betreft het beginsel van het primaat van het particulier initiatief bij de uitvoering van publiek wenselijke activiteiten. Dit structurerend uitgangspunt is minder tijdgebonden dan de twee eerder genoemde elementen en werkt nog heden ten dage door. Juist de realisering van dit beginsel heeft de publieke culturele ruimte in ons land een geheel eigen karakter gegeven; het onderscheid tussen overheid en markt wordt hiermede vervaagd. De sociaal-democraten hebben een sterke impuls gegeven aan de naoorlogse uitbreiding van de overheidsfacilitering. Deze uitbreiding leidde echter niet tot een echte wijziging van het institutionele bestel, zoals dit vanuit een christendemocratische visie was ontworpen. Vooral bij de omroep ondersteunden de sociaal-democraten expliciet dit bestel. Afgezien van een kortstondig intermezzo van vlak na de oorlog kwamen de sociaal-democraten eerst in de jaren zeventig tot fundamentele voorstellen voor herziening van de relatie tussen overheid en particulier initiatief. Men zag dit initiatief deels instrumenteel voor een meer krachtig overheidsbeleid,deels wilde men meer aandacht geven aan nieuwe vormen van spontaan, maatschappelijk initiatief. In de politieke discussie waren de sociaal-democraten in deze periode sterk beeldbepalend, maar hun voorstellen werden maar ten dele gerealiseerd.
De gemeenschappelijke en de van elkaar verschillende elementen in de onderzochte stromingen Opvallend bij dit alles is dat het in de vorige eeuw ontwikkelde liberale model ruimte bood voor het later ontstane christen-democratische model, tenvijl dit model lange tijd het kader kon bieden voor de sociaal-democratischeprioriteiten. Er is hier eerder sprake van wederzijdse conditionering dan van principiele antitheses. Het liberale model bood de christen-democraten de mogelijkheid om eigen organisaties op te zetten; de combinatie van onthouding, ordening en facilitering door de overheid, die in het liberale model besloten lag, hebben de christen-democraten in overeenstemming met hun eigen voorkeuren weten uit te bouwen. Het model dat hieruit voortvloeide, bood zeker in de jaren vijftig en zestig de sociaal-democratenvoldoende ruimte voor de realiseWETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
ring van hun specifieke doelen. ?bt op grote hoogte konden de herverdeling door de overheid van financiele middelen en het stelsel van verzuiling en van particuliere cultuurzorg samengaan.
Tbenemende convergentie en blyuende divergentie Zijn de door de verschillende stromingen ontwikkelde beleidsmodellen voor cultuurpolitiek eerder wederzijds aanvullend en conditionerend dan dat zij elkaar uitsluiten, terzake van de inhoudelijke waarden en beginselen is na de tweede wereldoorlog sprake van een nog veel sterker proces van convergentie tussen de verschillende stromingen. Men krijgt oog voor elkaars waarden en beginselen en een proces van wederzijdse uitruil en van veralgemenisering van waarden en beginselen komt in gang. Bij de confessionelen,christen-democraten komt dit tot uiting in een meer generale interpretatie van de zedelijkheidseis en in de aanvaarding van actieve overheidszorgvoor cultuurspreiding. In de onderwijspolitieke discussie vinden liberalen en sociaal-democraten elkaar in hoge mate op het niveau van de waarden, met name in de actieve overheidszorg voor gelijkwaardige ontplooiingskansen en in de gewenste opvoeding tot zelfstandige, weerbare burgers. De blijvende, cruciale, verschillen betreffen het gewenste evenwichtspunt tussen gelijkheid en differentiatie en de instrumentele rol van de overheid. De toenemende onderkenning door sociaal-democraten van de culturele dimensie van maatschappelijke gelijkheid leidt tot een hogere waardering van de individuele ontplooiing. De jaren tachtig kenmerken zich door een algemene opwaardering van individuele en maatschappelijke verantwoordelijkheid, van de effectuering van kwaliteit en - in de instrumentele sfeer - van marktconforme maatregelen. Klassieke cultuurpolitieke verschillen verliezen bovendien hun scherpte, doordat vooral op onderwijsterrein algemeen aanvaarde economische doelen een grotere rol gaan spelen en doordat de vrijheid van alle uitvoerende culturele instellingen, ook die welke van de overheid uitgaan, tevens wordt gebaseerd op meer neutrale, instrumentele overwegingen van doelmatigheid. Onze belangrijkste conclusie die zich richt op de recente periode vanaf 1980, kan luiden dat de onderzochte stromingen de essentiele waarden voor legitimatie en orientatie van cultuurpolitiek duidelijk met elkaar delen en gemeen hebben. Deze gemeenschappelijkheid geeft het kader waarbinnen de nog te bespreken belangrijkste verschillen tussen de stromingen hanteerbaar blijven. Dit gemeenschappelijke kader maakt het 'agree to disagree' mogelijk. De gemeenschappelijke waarden komen bovendien sterk overeen met de in het tweede hoofdstuk besproken rechtsbeginselen. Vrijheid, gelijkheid, pluriformiteit, ontplooiing en kwaliteit zijn in alle onderzochte stromingen centrale aandachtspunten. Aan het einde van dit tweede hoofdstuk zijn de verschillende rechtsbeginselen in onderling verband samengevat in het cultuurpolitieke ideaalbeeld van een maatschappij, waarin alle burgers tot eigen culturele zelfnormering en participatie in staat zijn, waarin hen ook feitelijk een pluriform en kwalitatief hoogwaardig aanbod van keuzemogelijkheden wordt geboden en waarin alle burgers een eigen bijdrage kunnen leveren aan de culturele ontwikkeling. Als zodanig is dit streefbeeld in alle huidige stromingen terug te vinden. Deze conclusie is om meerdere redenen van groot belang. Het gegeven dat vanuit een juridische en vanuit een politiek-ideele invalshoek niet zozeer tot gelijkluidende maar we1 tot gelijkoplopende bevindingen kan worden geconcludeerd,geeft een extra vaste voet bij onze zoektocht naar steunpunten voor legitimatie van en orientatie voor de overheidsbemoeienis met de specifieke cultuur. Bovendien valt te constateren dat de cultuurpolitieke consensus bepaalde thema's en sectoren overstijgt en meer is dan een politiek-tactisch bepaalde pragmatiek. De consensus heeft voor alle culturele sectoren gemeenschappelijke normatieve wortels. Binnen het aldus gegeven gemeenschappelijke kader blijven er in vele opzichten essentiele verschillen tussen de behandelde stromingen. De aspecten en CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
-
-
-
-
onderdelen waarin deze verschillen tot uiting komen betreffen: het achterliggende mens- en maatschappijbeeld van waaruit men tot een bepaling van waarden en beginselen komt; deze verschillen zijn er soms ook binnen 66n stroming; de beide besproken varianten van het liberalisme geven hier het beste voorbeeld; de gekozen zwaartepunten binnen het geheel van (varianten van) beginselen en de gewenste evenwichtspunten in de relaties tussen (varianten van) beginselen; de toevoeging 'varianten van' is hier wezenlijk; de kenmerkende verschillen tussen de stromingen betreffen vooral de verbijzondering van algemeen aanvaarde beginselen; de voorkeur voor een bepaalde type van overheidsbestuur en van beleidsinstrumentering bij het tot gelding brengen van de beginselen; cruciaal bij deze verschillen is of men zich vooral richt op de intenties van een bepaalde institutionele vormgeving of dat men meer op de feitelijke effecten let van een bepaald bestel; zeker hier liggen duidelijke verschillen tussen de christendemocraten en de politieke partij D'66 als stroming bij vooral de waardering van het klassieke ondenvijs- en omroepbestel; het type taal waarmee men algemene beginselen formuleert; zo domineert in het liberale denken sterk een economisch en juridisch getint taalgebruik; dit verschil is essentieler dan het lijkt; het'verraadt' de sociaal-culturele context in brede zin, waarbinnen de stroming zich heeft ontwikkeld. De constatering dat de gevonden juridische en politieke basisideeen in hoge mate gelijk oplopen, geeft nog onvoldoende de onderlinge verhouding tussen beide aan. Deze verhouding kan het best worden aangeduid in termen van niveaudifferentiatie en complementariteit. De door rechtsbeginselen bepaalde consensus over de identiteit van de staat en over de culturele taak die hieruit voortvloeit, gaat vooraf aan en biedt het gemeenschappelijk kader voor de politiek-ideele differentiatie. De complementariteit tussen beide typen van basisideeen komt vooral naar voren in het gegeven dat de politiek-ideele differentiatie zich vooral richt op de invulling van de globale streefdoelen en op de hantering van de dilemma's, welke door de rechtsbeginselen afzonderlijk en in onderling verband worden opgeroepen. Juridische en politieke overwegingen worden aldus op elkaar betrokken, maar blijven van elkaar te onderscheiden; vanuit het recht worden bepaalde streefdoelen en dilemma's geagendeerd, doch bij de volgende fases van uitwerking wijkt de juridische argumentatie voor de politieke standpuntbepaling. Vele in het tweede hoofdstuk opgeroepen vragen krijgen dan ook in de hier onderzochte stromingen een door de eigen politieke filosofie gei'nspireerd antwoord. De belangrijkste scheidslijnen die de verschillen in antwoord markeren, betreffen: de uitwerking van het vrijheidsbeginsel: wie zijn als vrijheidsdragers aan te merken? Hoe de verschillende inhoudelijke elementen van de vrijheid onderling te waarderen? Welke combinatie van onthouding, ordening en facilitering door de overheid moet uit de vrijheidsgedachte voortvloeien? In het bijzonder in de zelfstandige waardering van de vrijheid van particuliere maatschappelijke verbanden, als primaire uitvoerder van publiek wenselijke activiteiten, ligt een cruciaal onderscheid tussen de christen-democratische en de liberale visie; dit verschil werkt sterk door in de gewenste uitwerking van de gelijkheid, in de zin van non-discriminatie,van de pluriformiteit en van de ontplooiing; de normatieve en effectieve grenzen van de actieve overheidsbevordering van gelijke condities voor elke burger; de klassieke scheidslijn tussen liberalen en sociaal-democraten komt vooral hier naar voren; de invulling van de kwaliteitsgedachte; hier is minder sprake van eenduidige scheidslijnen; er is consensus over de noodzaak van professionele kwaliteit en over de overheidszorg voor een samenhangend voorzieningenpatroon; de liberalen, christen-democraten en sociaal-democraten leggen een eigen accent op WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
respectievelijk de rol van de consument als kwaliteitsbepaler, de morele, levensbeschouwelijk bepaalde kwaliteit en op kwaliteit in de zin van door de overheid te bepalen maatschappelijk nut en relevantie. In het afgelopen decennium is er a1 vele malen op gewezen dat klassieke politieke indelingen - zoals die tussen progressief en conservatief,staat en markt, gemeenschap en individu - hun scherpte hebben verloren. Kenmerkend voor het culturele terrein is wellicht dat dergelijke algemene onderscheidingen hier nooit functioneel geweest zijn voor het aangeven van de essentiele verschillen. Het ~ u l t u u r ~ o l i t i terrein ~ k e kent van oudsher een aantal geheel eigen scheidslijnen. Dit komt met name tot uiting in de positie van de christen-democraten bij de uitwerking van de aan de vrijheid gelieerde waarden en beginselen. Waar op andere terreinen de christen-democraten veelal een middenpositie wordt toegedacht, nemen hier eerder de sociaal-democraten een dergelijke plaats in.
Een nadere analyse van de geconstateerde convergentie en divergentie Het is hier niet de plaats voor een uitvoerige historische analyse van deze cultuurpolitieke eenheid in verscheidenheid. We1 is het zinvol enkele factoren globaa1 te duiden welke vooral de convergerende tendensen verklaren, zoals deze tot uiting komen in de wederzijdse uitruil en het gedogen van elkaars beginselen en waarden. Deze historische duiding is om twee redenen van belang. Het zicht op het eigene van de Nederlandse cultuurpolitieke traditie, die ons onderscheidt van andere Europese landen, wordt duidelijker. Bovendien is een zuiver juridische analyse van deze gemeenschappelijkheid in politieke waarden en beginselen onvolledig. Veel van deze waarden, zoals levensbeschouwelijke pluriformiteit en tolerantie zijn in ons land immers reeds tot gelding gebracht voordat zij hun positiefrechtelijke onderbouwing kregen. Het ligt voor de hand de historische verklaringsgronden voor alles te zoeken in meer algemene structurele factoren van het typisch Nederlands politiek bestel, zoals zich dat bestel vanaf de Gouden Eeuw heeft ontwikkeld en in de bekende spelregels van de verzuilde pacificatie-democratie in onze eeuw zijn uitwerking heeft gekregen. Veel historici en sociologen hebben erop gewezen dat deze spelregels van ook sterk tactisch bepaalde verdraagzaamheid, van verzakelijking en van anti-ideologisering alsmede de grote nadruk op evenredige, naar objectieve maatstaven gemeten, verdeling van middelen door de overheid over de verschillende maatschappelijke verbanden, veel diepere historische wortels hebben 97. Een stelsel van wisselende coalities tussen politieke minderheden, een, in vergelijking met andere landen, vrij zwak centraal overheidsgezag, een sterk gedecentraliseerd en gei'nstitutionaliseerd particularisme - territoriaal, naar regio's en steden en functioneel, naar geloofsgemeenschappen - kenmerken in deze visie vanaf het begin de Nederlandse natie. Voor de specifieke cultuur zijn wellicht andere, duurzame en gemeenschappelijke elementen belangrijk, welke van meer inhoudelijke dan van structurele aard zijn. Waar Huizinga en Zahn respectievelijk het van ouds sterk burgerlijke Bn christelijke karakter van de Nederlandse cultuur beklemtonen, wijst Van Doom op de wisselwerking tussen beide kernelementen 98. 'Burgerlijk' betekent geen adelijke invloed en dus geen aristocratisch geworteld conservatisme, maar christelijk gelnspireerde soberheid en gematigheid. 'Kerkelijk' betekent geen religieus fanatisme en fundamentalisme, maar een burgerlijk
97]
Zie hierover Stuurman, onder noot 41 a.m. blz. 310 e.v.
98]
J.A.A. van Doorn, 'Een thema zonder grenzen'; in Liberalisme en conservatisme, verslag van een symposium; door K. Groeneveld en G.A. van der List (red.). Geschrift nr. 70. Teldersstichting. Den Haag 1990, blz. 1 15. e.v. 1. Huizinga. Nederlandf geesteskenmerk;herziene uitgave. Leiden. 1946, blz. 20.
E. Zahn. Das unbekannte Holland; Berlijn, 1984, blz. 70 e.v. CULTUURPOLITIEK: HETMOCEN E N MOETEN
genormeerde verdraagzaamheid. Elders wijst Van Doom op een derde gemeenschappelijk en duurzaam kenmerk, dat relatief onafhankelijk is van beide genoemde kernelementen, te weten een voorkeur voor een meer organisch denken over gewenste maatschappelijke en politieke ontwikkelingen ". In deze gedachtengang is de staat minder een uitwerking van abstracte, rationele ideeen en van universele waarden. De staat is in deze visie eerder een onderdeel van een historisch gegroeid geheel van maatschappelijke instituties, die zich in onderlinge harmonie geleidelijk verder moeten ontwikkelen. Deze gedachten kan men aldus interpreteren dat ons land in de Gouden Eeuw zijn geheel eigen Verlichting heeft gehad, die zich met name in zijn verzoening van burgerlijke en christelijke waarden duidelijk onderscheidt van de Europese Verlichting in de volgende eeuw. De door deze Europese Verlichting in de negentiende eeuw in andere landen opgeroepen antitheses tussen rationalisme en geloof en tussen conservatief feodalisme en het moderne liberale, burgerlijke denken hebben in ons land minder sterk gespeeld. De drie hier genoemde inhoudelijke kernelementen in onze Nederlandse cultuur kunnen veel van de in dit hoofdstuk behandelde convergerendetendensen in de politiek-filosofische stromingen verklaren. A1 deze stromingen hebben duidelijk de gemeenschappelijke filterende invloed van christelijke en burgerlijke waarden ondergaan. Het liberalisme in de vorige eeuw was eerder vrijzinnig-christelijk dan anti-religieus. De confessionelen wilden toen hun opvattingen verwezenlijken binnen het kader van de moderne liberale staat. De strijd tussen liberalen en confessionelen in de eerste helft van de vorige eeuw ging vooral over de politieke en staatsrechtelijke gevolgen van het algemeen onderschreven christelijk karakter van de Nederlandse natie. De latere schoolstrijd betrof niet de waarden van vrijheid en pluriformiteit op zich maar de gewenste variant van institutionele uitwerking. Liberale en christelijke inspiratiebronnen hebben de sociaal-democratie als cultuurpolitieke stroming mede bepaald. De levensbeschouwelijke inspiratie is inderdaad specifiekvoor de confessionele stroming. Voor alle stromingen geldt echter dat eerder sprake is van globale, ethisch-normatief geladen beginselen die de ideele band met de maatschappelijke achterban tot uitdrukking brengen, dan van abstract-rationeel uitgewerkte staatsdoctrines, welke elkaar uitsluiten en een politiek van wisselende coalities onmogelijk maken. Het door Van Doorn genoemde 'organisch denken' als kenmerk van de Nederlandse traditie geleidt de aandacht eerder naar de relatie tussen de staat en de maatschappelijke verbanden dan naar die tussen de staat en de individuele burger. Aldus is dit denken voorwaarde voor en uitdrukking van het sterke particularisme in de Nederlandse cultuurpolitiek. Ook hier geldt dat de confessionele stroming we1 het meest expliciet en toonzettend is geweest, maar niet exclusief is. Andere stromingen hebben zich vaak tegen het model van particuliere cultuurzorg ook niet willen verzetten en soms hebben zij dit model ook expliciet gesteund. Ook op andere wijzen komt dit particularisme als kenmerk van de Nederlandse cultuurpolitiek tot uiting. Er is een algemene afwijzing van een cultuurpolitiek die een gemeenschappelijk cultuur-nationalisme en -idealisme tot gelding moet brengen. Eerst in de laatste jaren krijgen bij alle stromingen behoud en versterking van de Nederlandse identiteit grotere cultuurpolitieke aandacht; deze aandacht betreft echter eerder de externe positie van ons land dan het interne beleid. De hoofdaandacht voor vragen van institutionele vormgeving van pluriformiteit is reeds meerdere malen genoemd. In relatie tot een van de kernvragen van onze studie kan in ieder geval gezegd worden dat het - a1 of niet correcte - beeld van een cultuurinhoudelijke neutrale staat in de Nederlandse traditie ligt besloten.
99]
J.A.A. van Doorn, 'Schets van de Nederlandse politieke traditie' in De ideologische driehoek, in noot I, a.w., blz. 41 e.v WETENSCHAPPELLIKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Conclusies en slotbeschouwingen 4.1
Inleiding De slotconclusiesin dit hoofdstuk worden toegespitst op de gemeenschappelzjke, algemeen aanvaarde rechtsbeginselen en politieke basisideeen welke de normatieve grondslagen vormen van de cultuurpolitiek van de Nederlandse rijksoverheid. Deze globale consensus bepaalt immers de essentie van de culturele identiteit, taak en rol van genoemde overheid en deze overeenstemming gaat vooraf aan en biedt het kader voor de cultuurpolitieke differentiatie, zoals die in het vorige hoofdstuk aan de orde kwam. Pour discuter il faut &re d'accord. Evenals bij de conclusies in het vorige hoofdstuk is bij deze slotconcludering een nadere beperking in de tijd gewenst. De slotbevindingen betreffen primair de periode vanaf 1980. Deze meest recente periode, die mede de neerslag vormt van vroegere ontwikkelingen, heeft voor toekomstige cultuurpolitiek immers de hoogste relevantie. Het gaat hierbij dan ook niet in de eerste plaats om politiek-ideele tendenzen die bij uitstek typerend zijn voor genoemde periode, maar om het geheel van juridische en politiek-ideele ontwikkelingen, zoals zij in genoemd tijdvak zijn uitgekristalliseerd. De balans van wat potentieel te leren valt van onze bevindingen voor toekomstige cultuurpolitiek dient immers zo actueel te zijn als mogelijk is. Allereerst zal worden aangegeven tot welk cultuurpolitiek streefbeeld en tot welke culturele identiteit, taak enrol van de overheid onze bevindingen leiden; daarna zal het nut van deze bevindingen voor de verschillende fasen en aspecten van de cultuurpolitieke beleidsvoering aan de orde komen.
4.2
Het cultuurpolitieke streefbeeld van de overheid en de culturele stellingnames die erin besloten liggen Gegeven de conclusies van de twee vorige hoofdstukken kan dit streefbeeld van de overheid als volgt worden geformuleerd: een maatschappij waarin alle burgers tot een eigen culturele oordelingsvorming, zelfnormering en participatie in staat zijn op basis van een confrontatie met en van een keuze uit een ook feitelijk aanwezig pluriform en kwalitatief hoogwaardig aanbod; de culturele participatie betekent dat de burgers zowel een eigen bijdrage aan de culturele ontwikkeling kunnen leveren als dat zij van elkander kunnen leren.
-
-
-
Dit streefbeeld dat zijn basis zowel vindt in de gevonden rechtsbeginselen als in de politiek-ideele consensus, krijgt, zo concludeerden wij aan het eind van het derde hoofdstuk, een politiek verschillende invulling en uitwerking, waarbij drie essentiele scheidslijnen de politieke dissensus het sterkst markeren: de a1 of niet zelfstandige waardering van de vrijheid van particuliere maatschappelijke verbanden en de hen a1 of niet toegedachte primaire rol bij de uitvoering van uit publiek oogpunt wenselijke activiteiten; hier ligt met name een cruciaal onderscheid tussen de christen-democratischeen de liberale visie; de waardering van de normatieve Bn effectieve grenzen van de actieve overheidsbevorderingvan gelijke conditiesvoor ontplooiingvan burgers; de klassieke scheidslijn tussen liberalen en sociaal-democraten is vooral hier manifest; de verschillende accenten die ieder der drie stromingen legt bij de invulling en uitwerking van de kwaliteitsgedachte. Dit patroon van politiek-ideeledifferentiatie geeft de cultuurpolitiek een eigen karakter. Met algemeen gangbare politiek-ideele onderscheidingen als die tussen markt en staat en tussen individu en gemeenschap komt men op dit terrein niet geheel uit de voeten.
CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN EN MOETEN
4.2.1
D e overheid tussen cultuurrelativisme en -absolutisme
Dit streefbeeld impliceert vergaande cultuurinhoudelijke keuzes. Allereerst worden bepaalde cultuuropvattingen uitgesloten. Zowel zuiver cultureel relativisme en subjectivisme aan de ene kant, als zuiver cultuurabsolutisme en -0bjectivisme aan de andere kant worden hier afgewezen als overheidshouding. Het streefbeeld plaatst de overheid in het spanningsveld tussen deze uitersten. De afwijzing van cultureel absolutisme, als overheidshouding, vormt geen opzienbarende constatering en behoeft weinig toelichting. Het idee dat de overheid iedere burger de kans moet geven om eigen culturele concepties te ontwerpen en tot gelding te brengen, vormt immers een van de kernpunten van genoemd streefbeeld. Moeilijker ligt de afwijzing van cultureel relativisme die ook in dit streefbeeld van de overheid Kesloten ligt. De gedachte dat de overheidsrol ook cultureel relativisme uitsluit, mist een direct aansprekende vanzelfsprekendheid. Veel feitelijke factoren begunstigen immers het idee dat de overheidsrol met cultuurrelativistische opvattingen vereenzelvigd moet worden. Dit cultuurrelativisme heeft heden ten dage immers een zware maatschappelijke verankering die doonverkt in het denken over de gewenste overheidsrol. Het in onze maatschappij sterk dominante idee dat cultuur, in brede en in specifieke zin, subjectief en situationeel bepaald is en dient te zijn, wordt zowel gevoed door de notie dat dit relativisme de beste uitdrukking vormt van de hoog gewaardeerde pluriformiteit en tolerantie als door de reductie van rationaliteit tot natuurwetenschappelijke en technische rationaliteit. Een dergelijke reductie bevordert de opvatting dat vragen van culturele waarden zich slecht lenen voor een rationeel debat, waarin op basis van objectieve maatstaven in algemeen geldende zin kan worden geconcludeerd. In de sfeer van de overheid en de politiek krijgt deze opstelling haar vertaling a1 snel in een veronderstelde koppeling van democratie en cultureel relativisme en in een reductie van cultuurpolitieke vragen tot technische beleidsproblemen van instrumentele beheersine: '. Gegeven deze maatschappelijke context die eerder het tegendeel suggereert, vormt de stelling dat de overheidsrol geen exponent is van volledig cultuurrelativisme een van onze belangrijkste slotconclusies. u
4.2.2
D e overheid tussen culturele neutraliteit en partijdigheid
Waar de negatieve relatie van de overheidsrol met de beide eindpolen van dit spanningsveld tussen cultureel relativisme en absolutisme nu voldoende duidelijk is gemaakt, vraagt vervolgens de preciese plaatsbepaling van de overheid binnen genoemd veld ruimere aandacht. Het is zinvol deze vraag te relateren aan de gewenste positie van de overheid binnen een ander hier relevant spanningsveld, namelijk dat tussen neutraliteit en partijdigheid van de overheid ten opzichte van de cultuur. Dit is wenselijk daar in het cultuurpolitieke debat op de achtergrond het onderscheid tussen cultureel relativisme en absolutisme we1 meespeelt, maar de vraag van de overheidsneutraliteit een veel centralere plaats inneemt. De koppeling van beide spanningsvelden is bovendien mogelijk, daar zij in hoge mate in elkaars verlengde liggen. Cultureel relativisme als opvatting over cultuur, leidt a1snel tot neutralisme, als normatieve standpuntbepaling met betrekking tot de cultuur. Hetzelfde geldt in de relatie tussen cultureel absolutisme en de afwijzing van een neutrale houding, ofwel culturele partijdigheid. De venvantschap tussen beide spanningsvelden komt speciaal naar voren in
'1
Zie hierover: S.J. Doorman, 'Over smaak valt te twisten'; Verslog congres cultuurporticipotie; Amersfoort. Landelijke Raad Cultureel Werk. 1987, blz. I l e.v. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
het gegeven dat, evenals cultuurrelativisme, het idee van de culturele overheidsneutraliteit een grote maatschappelijke aantrekkingskracht heeft, doch dat ook hier geldt dat schijn vaak bedriegt. De vier aan de vrijheid gelieerde rechtsbeginselen van cultuurpolitiek roepen op het eerste gezicht dit beeld van een neutrale overheid op. Hetzelfde geldt voor de in het cultuurpolitieke debat steeds naar voren geschoven gedachte dat de overheidsrol conditionerend is. Het in ons land lang overheersende cultuurpolitieke model van verzuiling en van pacificatie, met zijn grote nadruk op verdeling van gelden naar objectieve maatstaven en op vragen van institutionele vormgeving, heeft neutraliteit tot de beoogde kern gemaakt van onze cultuurpolitieke traditie, zeker waar het de presentatie van deze politiek betreft. Een cultuurbeleid dat zich richt op de 'neutrale' instrumenten, vergemakkelijkt bovendien de politieke consensusvorming en de maatschappelijke aanvaarding van dit beleid. De eerdergenoemde factoren die het cultureel relativisme bevorderen, geven het beeld van de neutrale overheid nog een extra impuls. Een eerste plaatsbepaling
De gewenste positiebepaling van de overheid in dit spanningsveld tussen neutralisme en partijdigheid kan een eerste markering vinden in de normatieve notie dat de overheidsrol op de eerste plaats een hoge mate van partijdigheid ten opzichte van de cultuur impliceert. De culturele waarden die de overheid maatschappelijk tot gelding moet brengen, geven vervolgens het kader waarbinnen de overheid neutraal dient te zijn. Aan het omschreven handelingsperspectief dat de culturele overheidsrol zin geeft, ligt immers een door een waardenhierarchie bepaald mens- en maatschappijbeeld ten grondslag. Dit streefbeeld gaat niet uit van de vrije burger 'tout court' maar van de educatief goed toegeruste burger, die in het bezit is van de voor culturele zelfnormering en participatie nodige vaardigheden en die kan accepteren dat zijn medeburgers andere keuzes doen. Ook op dit microniveau van de individuele burger is cultuurpolitiek weliswaar meestal conditionerend maar daarom nog niet neutraal. Sommige omgevingsfactoren die het culturele gedrag van de .burger conditioneren, worden door de overheid meer begunstigd dan andere, teneinde hem te confronteren met het geheel van pluriforme en kwalitatief hoogwaardige culturele referentiekaders die zich hebben ontwikkeld. Op zijn minst be'invloedt de overheid de waarschijnlijkheid van een bepaald cultureel gedrag van de burger. Ook hier blijkt weer de in cultuurpolitiek opzicht centrale positie van het verplichte, primaire onderwijs, waarin sprake is van directe gedragsdirectieven van overheidwege in de vorm van de leerplicht. Op het macroniveau van de maatschappelijke inrichting en van het patroon van voorzieningen is de in cultuurinhoudelijke zin be'invloedende, stuwende en soms zelfs sturende rol van de overheid nog manifester aanwezig. In directe zin richt de cultuurpolitiek zich immers veelal op dit niveau. Niet alleen de realisatie van het geheel van relevante rechtsbeginselen roept in hun onderling verband ingrijpende cultuurinhoudelijke dilemma's ter beantwoording op; dit geldt ook voor de instrumentele uitwerking van vele beginselen afzonderlijk. Voorbeelden geven met name de keuze tussen eisen van pluriformiteit en kwaliteit bij de samenstelling van het aanbod en de vraag wie als beoordelaar van kwaliteit moet worden aangewezen. Het kwaliteitsbeginsel, als BBn juridische hoeksteen van cultuurpolitiek, maakt de aanwijzing van beroepsbeoefenaren als beoordelaars uitdrukkelijk mogelijk. Hierin ligt de erkenning door de overheid van het publiek belang van culturele Blites besloten. Aan de aanbodkant leidt deze erkenning tot doorbreking van de gelijkheids- en neutraliteitsgedachte. Op het instrumentele niveau is het instrument van de subsidiering het beste voorbeeld. Dit instrument dat het meest de schijn van neutraliteit opwekt, is CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
dit naar zijn aard allerminst. De subsidierende overheid ontkomt er niet aan zich uit te spreken over de organisatorische vormgeving van de gesubsidieerde activiteiten en over de vergaande inhoudelijke gevolgen van deze vormgeving. Zo leidde, zeker in zijn beginfase, het cultuurpolitieke model van de verzuiling tot een hoge mate van culturele afzondering en compartimentering. Vooral op omroepterrein werden sommige instellingen in een bepaald keurslijf gedrongen dat in strijd was met de door hen zelf gekozen algemenetaakstelling. Een meer definitieveplaatsbepaling Bij wijze van conclusie kan het gewenste evenwicht tussen cultureel relativisme en neutralisme enenijds en cultuur-absolutismeen culturele partijdigheid in de overheidsrol anderzijds als volgt globaal worden aangegeven. De normatief gewenste overheidsrol dient een uiting te zijn van cultureel absolutisme en culturele partijdigheid, waar het de venverping betreft van wat evident als geen goede cultuur moet worden aangemerkt; hier manifesteert zich een 'zeker weten' en is sprake van een afwijzing door de overheid van wat als een slechte cultuur is aan te merken. De culturele partijdigheid van de overheid betreft de minim.de on&rgrens. Deze door genoemd streefbeeld bepaalde kennis en attitude van de overheid geven 66k in positieve zin aan voor welke culturele condities de overheid zeker moet zorgen. De overheidsneutraliteit en een cultuurrelativistische houding van de overheid betreffen de vraag van de optimale cultuur. Instrumentele, voor de hand liggende overwegingen, zoals de afwezigheid bij de overheid van voor dit optimum adequate (wetenschappelijke) informatie en inzichten, zijn hier secundaire overwegingen om van de overheid bij deze vraag van het optimum een neutrale houding te vragen. Doorslaggevend is dat deze vraag van het optimum buiten het normatief bereik van de overheid valt. De zedenbewakende rol van de overheid maakt het belang van een dergelijke markering het meest manifest. De oppositie hiertegen heeft zich altijd gericht tegen het risico dat de overheid als pleitbezorger gaat optreden voor een specifieke conceptie van een optimale cultuur, zoals die conceptie in bepaalde stromingen wordt beleefd. De klassieke vrijheidsrechten geven de overheid uitdrukkelijk de bevoegdheid om die culturele uitingen te verbieden, welke een grove en stelselmatige aantasting inhouden van de algemeen aanvaarde culturele waarden, welke de irnrnateriele kwaliteit van het publieke domein bepalen. In de in het internationale recht gestelde eis dat de vrijheidsbeperking nodig moet zijn in een democratische samenleving, krijgt deze gedachte de duidelijkste venvoording. De politieke consensus over de noodzaak van een dergelijk overheidsingrijpen is bovendien groot. Bovenstaande ovenvegingen geven niet meer maar ook niet minder dan een orientatiekader en 'ordre de discours' voor een cultuurpolitiek debat. De preciese vaststelling van het gewenste omslagpunt waarin de overheid haar partijdige, bei'nvloedende rol als culturele actor moet omzetten in een meer neutrale houding, wordt bepaald door de cultuurpolitieke differentiaties, zoals die in het vorige hoofdstuk beschreven zijn. 4.2.3
De culturele identiteit van de overheid die in dit streefbeeld besloten ligt
De positie van de overheid als culturele actor kan het beste worden aangeduid met de trefwoorden: beperkt, bijzonder en veelzijdig. De beperkte overheidsrol in normatieve zin, als afgeleide van vooral het vrijheidsbeginsel, is voldoende aan de orde geweest. Hier is het zinvol iets dieper in te gaan op de beperktheid van de overheidsrol als feitelijk gegeven. De staatsvrije culturele ruimte wordt ook in toenemende mate realiteit. Deze ontwikkeling doet zich vooral voor op het culturele deelterrein van de artistieke en symbolische expressie, zoals de kunsten en het uiting geven aan individuele 'leefstijlen'. Waar zeker in vroegere perioden de overheidszorg voor cultuur mede werd gezien als een dam WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
tegen de zich opdringende, minderwaardig geachte en vervlakkende, uniformerende massacultuur, blijkt nu juist d a t het commercieel en technologisch gedragen aanbod van de culturele industrie het best aan de toenemende differentiatie van de vraagzijde kan voldoen 2 . Het bijzondere van de overheidsrol komt vooral hierin tot uiting dat zij zich niet alleen en niet in de eerste plaats richt op de naar tijd, plaats en individueel bepaalde publieksvoorkeuren. Er ligt hier een duidelijk verschil met het culturele bedrijfsleven dat zich richt op gratificaties op korte termijn, waarbij de kosten zich zo snel mogelijk moeten vertalen in enigszins vooraf vaststelbare baten; dit leidt ertoe dat vooral manifeste publieksvoorkeuren worden gehonoreerd. De overheid laat zich niet alleen minder leiden door eisen van economisch rendement; gegeven de immateriele waarden waar zij voor staat, is zij soms gehouden inspanningen te verrichten waarvan ook het maatschappelijk rendement vooraf niet precies voorspelbaar en vaststelbaar is. Qneinde bepaalde kenmerken in het culturele leven duurzaam te garanderen, zorgt zij in globale zin voor een normatieve ordening, voor behoud en overdracht van het algemeen aanvaarde culturele erfgoed en voor een infrastructuur voor communicatie en distributie. In meer specifieke zin schenkt zij extra aandacht aan het irreguliere, het nietvanzelfsprekende, aan voorlopers en achterblijvers die in het vrije spel van maatschappelijke krachten te weinig ruimte krijgen of worden weggedrukt. Aan de aanbodkant kan gedacht worden a a n vormen van kunstzinnige en wetenschappelijke vernieuwing, aan de vraagzijde aan de bestrijding van educatieve achterstanden. Vooral de tijdsdimensie kan hier verhelderend werken. Veel cultuurbeleid van de overheid betreft diepte-investeringen i n een verre toekomst. Bij het cultuurbehoud geeft de overheid de solidariteit tussen generaties gestalte. Grosso mod0 kan worden gesteld dat de overheid het hoofdaccent legt op de strategische rationaliteit, de door bepaalde waarden duurzaam bepaalde immateriele kwaliteit van de samenleving, terwijl het culturele bedrijfsleven zich eerder richt op de kortere termijn, op de tactische rationaliteit van direct causale berekening. Men hoede zich voor overdrijvingen en a1 t e eenvoudige scheidslijnen. De overheid is slechts voor enkele culturele waarden verantwoordelijk; bovendien is deze verantwoordelijkheid niet exclusief. Vooral lagere overheden verzorgen ook veel dienstverlening, welke op de directe vraag van de bevolking is gericht. De veelzijdigheid van de positie van de overheid als culturele actor kan als volgt worden aangeduid. In navolging van Huber onderscheidt Van Wieringen vijf mogelijke overheidsrollen ten aanzien van de cultuur: onthouder, dienstverlener, actieve vormgever en de overheid als een resultaat dan we1 als de exclusieve vormgeving van de cultuur 3. Naar onze mening kan gesteld worden dat in ons type maatschappij de vier eerstgenoemde rollen relevant zijn. Vanuit de beginselen van vrijheid, gelijkheid, pluriforrniteit en ontplooiing is de overheid in hoge mate onthouder en neutrale dienstverlener. Omdat zij bij dit actieve faciliterend beleid moet kiezen uit de verschillende varianten van beginselen en uit verschillende interventietypen, ontkomt zij er niet a a n selectieve, inhoudelijke keuzes te maken en aldus de cultuur vorm te geven. Deze rol van actieve vormgever
'1 '1
A.J. van der Staay, 'Een democratische cultuur'; Beleid en Maatzchappij, novernber/december 1986, jaargang X V I nr. 6. blz. 292. A.M.L. van Wieringen. 'Lange terrnijnbeleid voor het voortgezet onderwijs': in Beeld von het voortgezet onderwijs; door A.M.L. van Wieringen (red.). AssenlMaastricht. Van Gorcurn. 1985, blz. 235. CULTUURPOLITIEK: HETMOCEN EN MOETEN
wordt nog versterkt vanuit het kwaliteitsbeginsel. Als maatschappelijk arrangement om bepaalde culturele waarden tot gelding te brengen is een democratische rechtsstaat ook Ben, niet dB, vormgeving van cultuur.
4.3 4.3.1
H e t nut van de bevindingen voor toekomstige cultuurpolitiek Algerneen
Het nut van de resultaten van de zoektocht betreft allereerst het concept van specifieke cultuurpolitiek, zoals dit concept in de inleiding is omschreven en als voorlopig uitgangspunt is genomen. Het belang van het daar gemaakte onderscheid tussen een meer instrumenteel, facetmatig politiek cultuurbeleid en een specifieke, multi-sectorale cultuurpolitiek, gericht op de expliciete reflectie over en op de bei'nvloeding van de cultuur, als goed op zich, kan hier definitief worden bevestigd. Weliswaar staat in de presentatie en uitwerking van deze cultuurpolitiek de sectorale benadering voorop - zoals het onderwijs- en het kunstbeleid - deze sectoren hebben een aantal normatieve hoekstenen gemeen, waarbij algemeen geldende beginselen, als vrijheid en gelijkheid, een eigen vertaling en een aanvulling krijgen in eisen van met name culturele pluriformiteit, ontplooiing en kwaliteit. Alvorens de nuttige gebruiksmogelijkheden voor toekomstige cultuurpolitiek aan te geven van deze beginselen en van het hiermee verbonden politieke ideeengoed, dient eerst hun belang voor het tot nu toe feitelijk gevoerde politiek beleid te worden vastgesteld. Dit belang is groot en overstijgt verre het niveau van de politieke rethoriek. De in de inleiding genoemde stelling van onder andere Zijderveld, dat een cultuurinhoudelijke politiek, gericht op de realisering van culturele waarden en zingeving, a1 snel verzandt in vage abstracties en wordt verdrongen door het instrumentele cultuurbeleid, dient dan ook gerelativeerd te worden. De stelling is eenzijdig en geeft eerder een risico aan dan een feitelijkheid. De juridische beginselen en politieke ideeen bepalen in hoge mate de conceptualisering van de werkelijkheid, de agendering van de politieke problemen en zij geven een zekere rangorde in de plausibiliteit van mogelijke opties 4. Waar rechtsbeginselen mede hun vorm hebben gekregen in juridisch hecht verankerde, in Grondwet of in internatinaal recht neergelegde regels, worden bepaalde opties zelfs uitgesloten. De noodzakelijke relativering dient ook het in de genoemde stelling besloten onderscheid tussen inhoudelijke cultuurpolitiek en instrumenteel beleid te betreffen. Niet alleen sluit vooral het vrijheidsbeginsel bepaalde instrumenten uit, nog belangrijker is dat de essentiele scheidslijnen tussen de politiekideele stromingen ook de instrumentering betreffen. De in juridische en politieke zin normatieve bepaaldheid van de instrumentering heeft de laatste jaren een henvaardering gekregen 5; deze normatieve bepaaldheid heeft op de (Nederlandse) cultuurpolitiek altijd een zware, expliciete stempel gedrukt. Het belang van onze bevindingen is voor de verschillene fasen van het politieke beleid niet gelijk en zal dan ook hieronder voor deze fasen afzonderlijk worden aangegeven.
'1
Een goed voorbeeld van het belang van (verschillen in) politiek-filosofische stromingen voor het concrete, ook instrumentele beleid geeft M.A.P. Bovens; de verschillen tussen het meer traditionele, op de instituties gerichte, communitarisme en de meer op het actieve burgerschap van het individu gerichte variant van deze stroming hebben zowel vergaande politiek-inhoudeliike als instrumentele gevolgen. M.A.P. Bovens. 'Liberalisme als gemeenschap'; in Beleid voor de vrije somenleving; door J.W.de Beus. P.B. Lehning (red.), Meppell Amsterdam. Boom. 1990. blz. 105.
s] Zie met name Publieke gerechtigheid; Rapport van het Wetenschappelijk lnstituut voor het C D A , Houten. Boon Stafleu Van Loghum. 1990. blz. 136.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
4.3.2
De conceptualisering
Het meest duidelijk komt het potentiele nut van de bevindingen naar voren in de eerste beleidsfase van de conceptualisering, ofwel de vorming van de optiek die informatie over de empirische werkelijkheid in een zinvol handelingsperspectief zet. Deze conceptualisering is geen afgeleide van de empirische werkelijkheid. De optiekvorming wordt eerder bepaald door een samenstel van cognitieve denkbeelden en normatieve desiderata, die tezamen de verwerving en de verwerking van informatie structureren en richting geven. Deze denkbeelden en desiderata bepalen eveneens welke empirische feitelijkheid als zinvol dan we1 als problematisch moet worden ervaren. Bij de huidige exponentiele groei van het informatie-aanbod worden ook in overheidsverband het kunnen kiezen, het kunnen venverken en het zinvol kunnen hanteren van informatie een steeds moeilijkere conceptuele vaardigheid 6. De sterk culturele en normatieve bepaaldheid van deze conceptualisering vergroot het belang van de juridische en politieke basisideeen voor het overheidshandelen. Deze culturele en normatieve bepaaldheid van de conceptualisering kan als volgt worden verduidelijkt. In cultuurpolitieke zin betreffen de vrijheids- en gelijkheidsgedachte niet zozeer de empirische vraag of mensen feitelijk vrij en gelijk zijn, maar gaat het om vrijheid en gelijkheid als inspiratiebronnen en als ideele bouwstenen voor een zinvol handelingsperspectief; dit perspectief krijgt vervolgens onder andere zijn neerslag in het institutionele patroon van voorzieningen dat de overheid schept. Hetzelfde geldt voor de pluriformiteit. In cultuurpolitieke zin is deze pluriformiteit in eerste instantie voor de overheid een normatief postulaat dat haar handelingsopdracht bepaalt en veel minder een feitelijkheid die haar handelingsvermogen beperkt. Ook hier komt weer de eigen rol van recht en politiek bij de bepaling van het normatieve element in de cultuurpolitiek naar voren. Het recht schept hier het eenheidsbrengende kader voor de politieke differentiatie.
Bouwstenen voor de beeldvorming en probleemstelling Het bovenstaande kan op verschillende wijzen worden geconcretiseerd. Bij de informatieverwerving kunnen deze normatieve basisideeen de zoektocht en het onderzoeksbeleid van de overheid een eigen richting geven. Zij geven een beoordelingsnorm voor de vraag welke autonome, door de overheid niet gegenereerde sociaal-culturele ontwikkelingen relevant zijn. Veel van deze ontwikkelingen lenen zich immers slecht voor signalering en voor pleitbezorging door goed georganiseerde maatschappelijke belangen, daar deze organisaties hier geen direct voordeel bij hebben. Een voorbeeld. Ontwikkelingen die de positie van kunstenaars en andere culturele beroepsbeoefenaren bedreigen, zullen sneller in beeld komen dan meer diffuse, zich niet direct manifesterende tendensen welke als'onderstroom' op de langere termijn essentiele waarden in de kunst en cultuur kunnen aantasten. Men denke aan technische verschuivingen in typen van informatie- en cultuuroverdracht. De vraag of de overgang van een schrijf- en leescultuur
6]
Zie hierover J.J.van Cuilenburg. 'De openbare bibliotheek in de komende informatiemaatschappij';Jubileumnummer Leesteken magazine, 4e jrg, afl. 4. PBC Groningen, Groningen 1985, blz. 54. Ph.A. Idenburg. 'Het einde van de verzorgingsstaat'; in: De nodogen van de verzorgingsstaat; door Ph.A. ldenburg (red.). Amsterdam, Meulenhoff Informatie. 1983. blz. 224.
J. Verhoef. 'Over informatie'; Kwortoolreeksover informotie en informotiebeleid, 3e jrg. juli 1985, blz. 86. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
naar een beeld- en trefwoordencultuur tot een dergelijke aantasting leidt, dient in ieder geval gesteld te worden De juridische en politieke basisideeen geven de mogelijkheid en wenselijkheid van een zelfstandige, aanvullende rol van de overheid, die tot een meer evenwichtige beeldvorming en probleemstelling kan leiden. De overheid hoeft niet volgend te zijn ten aanzien van probleemformuleringen die haar vanuit de maatschappij worden aangereikt.
Bouwstenen voor herGking van vanzelfsprekendheden Nog essentieler is de functie van onze bevindingen bij het doordenken, het waarderen en het mogelijk uitsluiten van conceptualiserende denkbeelden en veronderstellingen, die een te gemakkelijke vanzelfsprekendheid hebben; uit oogpunt van presentatie en aanvaarding van overheidsbeleid bezitten zij een grote aantrekkingskracht. Historisch gegroeide fixaties en taboes kunnen bij een dergelijke doordenking worden doorbroken en door de mode van de tijd begunstigde cliches kunnen worden ontmaskerd. Het voorbeeld van de overheidsneutraliteit is a1vele malen aan de orde geweest, maar er zijn vele andere te noemen: - omdat cultuur in a1 haar vormen nu hoog maatschappelijk wordt gewaardeerd, is er a1 gauw de politieke verleiding om na de'verzorgings- en welzijnsstaat' de 'cultuurstaat' als nieuwe generatieve metafoor, als wenkend perspectief, ten tonele te voeren, met alle normatieve risico's van overheidscentrismevan dien; - daar deze maatschappelijke appreciatie vooral de (beeldende)kunst betreft, is er het risico van een cultuurpolitieke ovenvaardering van de elementen van artistiek-symbolische expressie van de cultuur en van een relatieve venvaarlozing van de cognitieve en normatieve bestanddelen, die andere culturele sectoren betreffen; de specifieke cultuur wordt dan ten onrechte gereduceerd tot haar afdeling 'Public Relations7,de sector van de kunsten; - er kan een te zware nadruk komen liggen op het culturele aanbod dan we1 op de vraag, als aanknopingspunt voor overheidshandelen; deze vormen van overaccentuering waren kenrnerkend voor respectievelijk de jaren tachtig en zeventig; in het overheidsbeleid vragen beide cirkels zelfstandige aandacht Bn vragen zij om verbinding zonder dat deze cirkels direct moeten samenvallen; - de gedachte dat overheidsbemoeienis met de cultuur steeds legitiem is, wanneer er maar voldoende politieke en maatschappelijke consensus is, is ook zo'n clich6; in het bijzonder de aanwezigheid van een breed maatschappelijk draagvlak is op het culturele terrein geen noodzakelijke voonvaarde voor overheidshandelen; gegeven de extra overheidsverantwoordelijkheid voor wat we1 waardevol maar wat maatschappelijk niet vanzelfsprekend en kwetsbaar is, vormt deze aanwezigheid in vele gevallen eerder een contra-indicatie voor overheidsingrijpen. 4.3.3
De legitimering
Betreft de conceptualisering de vraag in hoeherre van een cultureel probleem gesproken kan worden, in de legitimeringsfase wordt de verantwoordelijkheid voor het probleem bepaald. In de inleiding is bij de indicatie van de overheidsinterne factoren die de studie zinvol maken, de stelling ingenomen dat de zoektocht een goede bijdrage kan
'1
ZO vraagt Langenbucher aandacht voor de voorshands unieke, essentiele kenmerken van lezen als techniek van cultuuroverdracht. Meer dan de audiovisuele media en de huidige electronische databestanden leidt lezen t o t een gedifferentieerd bevattingsvermogen en t o t synthesevorming,ook met betrekking t o t wat men waarneemt via andere media. Lezen bevordert het vermogen om logisch, consequent en complex t e denken. In het nieuwe medialandschap hebben de verschillende media een elkaar aanvullende functie.
W.F. Langenbucher 'Betekenis en toekomst van het boek'; Buch undBibliothek, 1986 nr. 5, ook verschenen in Bibliotheeken Somenleving; december 1986. blz. 380. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
leveren aan de inhoudelijke vragen van legitimatie (en herorientatie) van overheidshandelen, die door het in de laatste jaren sterk opgekomen beeld van de selectieve (rijks)overheidworden opgeroepen. Deze stelling kan hier definitief worden bevestigd, zij het met de aantekening dat sprake is van een potentieel nut van onze bevindingen. Ook hier is immers het door Zijderveld genoemde risico reeel. De recente opmars van dit concept van de zich beperkende overheid is in eerste instantie het gevolg van algemene, bestuurlijke en financiele, ontwikkelingen en nieuwe inzichten. Het is zeer we1 mogelijk dat deze sterk instrumentele overwegingen de realisatie van dit concept bepalen en dat de inhoudelijke vragen van legitimatie en orientatie feitelijk een kleine rol spelen. Niet de vraag wat de overheid mag en moet, maar wat zij redelijkerwijs kan, geeft dan de doorslag. Zoals op het einde van het derde hoofdstuk is aangegeven, heeft het politiekideele gedachtengoed vooral een functie in termen van beschikbaarheidsnut en wordt de gelding grotendeels door andere factoren bepaald. Ook rechtsbeginselen hebben meestal een indirecte werking en een heuristische, geleidende functie. Zij kunnen worden geminimaliseerd en zij kunnen worden gereduceerd tot de enkele 'harde' regels en gedragsdirectieven, waarin zij in het positieve recht hun uitwerking hebben gekregen. In meer positieve zin kan de potentiele functie van onze bevindingen voor de legitimatie van overheidshandelen en voor de vormgeving van de selectieve overheid als volgt worden aangeduid. Vooral het vrijheidsbeginsel plaatst de legitimatievraag scherp in het vizier. De bewijslast wordt omgedraaid. Actieve overheidsbemoeienismet de cultuur vraagt een zware motivering. Deze motivering kan gevonden worden in het geheel van besproken rechtsbeginselen en in de uitwerking en differentiatie welke de verschillende politieke stromingen geven. De juridische en politieke basisideeen stabiliseren de positie van de overheid in het samenspel met andere actores, daar zij duidelijk maken op welke culturele waarden de overheid aanspreekbaar is. Dit is de ene kant van de medaille. Daarnaast geeft vooral de doorbreking van de gedachte van overheidsneutraliteit de mogelijkheid van ontvlechting in de relatie tussen de overheid en andere actores, waardoor de overheid ook zelfstandig cultuurinhoudelijke keuZen kan maken die leiden tot reductie, tot vervanging of tot nieuw, initierend beleid. De laatste toevoeging is om twee redenen wezenlijk. Vanuit de beperktheid van de middelen wordt h i t idee van de selectieve overheid soms te snel uitsluitend geassocieerd met reductie en vervanging van beleid, zoals een meer globale, afstandelijke overheidsbemoeienis.De toevoeging maakt tevens duidelijk dat de actieradius van de overheid niet beperkt hoeft te blijven tot een volgend beleid. Een evenwicht van handelen en niet-handelen door de overheid Uit oogpunt van een selectieve overheid is wellicht een andere conclusie nog belangrijker, namelijk de gedachte dat de overheid we1 verantwoordelijk is voor een bepaald cultureel niveau van de samenleving, maar dat deze verantwoordelijkheid niet betekent dat de overheid zelf steeds voor dit niveau zorg draagt. Deze notie betreft niet zozeer het bekende cultuurpolitieke geschilpunt van het primaat van het particulier initiatief bij de uitvoering; de notie raakt een daaraan voorafgaandevraag, namelijk de wenselijkheid van iedere actieve overheidsbemoeienis. Men kan zeggen dat voor het culturele terrein het concept van de selectieve overheid op zich niets nieuws biedt. Vooral vele behandelde rechtsbeginselen vragen om een goed evenwicht tussen handelen en niet-handelen door de overheid. Hun gewicht betekent niet dat zij in termen van overheidsbeleid de CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
zwaarst mogelijke uitwerking moeten hebben. Een 'benign neglect' kan soms een vorm zijn van goede cultuurpolitiek. De kwaliteit van de cultuurpolitiek wordt niet bepaald door de hoogte van het voorzieningenniveau dat deze politiek mogelijk maakt, maar door de doordachtheid van genoemd evenwicht. De gevonden juridische en politieke basisideeen maken de beantwoording van de legitimatievraag niet alleen mogelijk; zij bestempelen deze vraag ook tot het meest wezenlijke punt van cultuurpolitiek.
Voorbeelden Vooral het tweede hoofdstuk geeft indicaties voor het gewenste evenwichtspunt tussen handelen en niet-handelen. 1. Aan de aanbodkant kan de overheidszorg voor een pluriform en kwalitatief hoogwaardig aanbod zich dikwijls beperken tot een aanvullend beleid, dat alleen nodig is voorzover de autonome of de door de overheid in het verleden gestimuleerde sociaal-culturele processen niet leiden tot de, gegeven de genoemde norm, gewenste situatie. Deze gedachte heeft een toenemende maatschappelijkerelevantie. Economischeen technologische ontwikkelingen, zoals de verruiming van communicatiekanalen, geven zulk een aanbod een sterke impuls. Het vroegere expansieve en stimulerende voorzieningenbeleid van de overheid heeft een dergelijk aanbod bovendien een zekere maatschapelijke vanzelfsprekendheid gegeven; het mede door overheidsbeleid omhoog gestuwde educatieve peil van de bevolking als geheel heeft de consumptieve vaardigheden om met dit aanbod om te gaan en derhalve ook de vraag naar dit aanbod versterkt. 2.
Aan de vraagzijde kan de norm van de oordeel- en participatiekundige burger en het essentiele niveau van kennis, vaardigheden en attitudes dat deze norm vraagt, een indicatie geven voor de mate waarin de overheid de ontplooiingvan burgers door faciliteiten moet bevorderen. Ook voorzover de onmogelijkheid tot culturele participatie meer bepaald wordt door andere - materiele, financiele - condities, is een beperkte, aanvullende overheidsfacilitering in beginsel mogelijk in de vorm van gerichte consumentensubsidies, zoals vouchers. De eis van ook financiele toegankelijkheid van essentiele culturele voorzieningen vraagt niet zonder meer publieke financiering van dit aanbod als geheel.
3.
Een derde voorbeeld van het nut van onze bevindingen betreft de legitimatievraag welke proces- en produkteisen de overheid mag opleggen aan de gesubsidieerde instellingen. Instrumentele overwegingen vragen niet alleen in toenemende mate om een reductie van het gebruik van dit instrument, maar ook om een sterkere controle van de overheid op de doelmatigheid en doeltreffendheid van subsidies waar dit instrument op zich we1 nodig wordt geacht. Deze laatste gedachte kan a1 snel in conflict komen met cultuurinhoudelijke desiderata, zoals het idee dat subsidiering primair de eigen vrijheid en verantwoordelijkheid van de gesubsidieerde instelling moet versterken. Bovendien ligt de ratio van veel culturele instellingen in de verzorging van functies zonder dat er sprake is van een duidelijk vaststelbaar, laat staan te kwantificeren produkt. Men denke aan zuiver wetenschappelijk onderzoek en aan de belangeloze, kritische reflectie bij bepaalde onderwijs- en onderzoeksinstellingen. In meer algemene zin kunnen dergelijke instrumentele ovenvegingen van doelmatigheid en doeltreffendheid leiden tot een te gemakzuchtige overplanting van de bedrijfseconomische rationaliteit van doelgerichte berekening en tot verdringing van de waardengebonden rationaliteit, welke zowel de overheid als de culturele instelling legitimeert. Dit spanningsveld kan verminderd worden wanneer deze inhoudelijke legitimatie een explicieter en zwaarder gewicht krijgt, zowel bij de subsidierende overheid als bij de gesubsidieerde instelling. Juist overheidssubsidie heeft een sterk consensueel en fiduciair karakter, waarbij de waarden die beide partijen WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HET REGERINGSBELEID
'.
willen realiseren, elkaar ten dele overlappen Deze waardenconsensus biedt de mogelijkheid van een door subsidient en gesubsidieerde gezamenlijk te onderschrijven immateriele taakstelling van de instelling, en voor daaraan af te leiden procesvoorwaarden en evaluatienormen. Het begrip 'doeltreffendheid' krijgt dan meer inhoud, terwijl ook duidelijker is welke eisen van doelmatigheid zeker kunnen worden gesteld daar zij ten opzichte van die immateriele taakstelling neutraal zijn, zoals financieel-administratieve eisen. Subsidievoorwaarden welke uit deze taakstelling niet kunnen worden afgeleid maar deze we1 in hoge mate bei'nvloeden, kunnen worden geweerd. Er blijven natuurlijk vele twijfelgevallen, maar de geexpliciteerde waardenconsensus tussen de gever en nemer van subsidie geeft voor de bespreking van dit soort vragen een inhoudelijk kader. Waar bijvoorbeeld facilitering van immateriele vrijheidsrechten een belangrijke legitimatie van de subsidie vormt, kan een overheidsbeschermingvan kwetsbare vrijheden, als subsidievoorwaarde,goed gerechtvaardigd worden. Men denke aan de vrijheid van culturele beroepsbeoefenaren in dienstverband. Het VN-verdrag inzake onder andere culturele rechten geeft de nationale overheden hier een beschermende taak (art. 15lid 3). 4.3.4
De orientatie op hoofdlijnen
Deze vervolgfase in de beleidsvormingbetekent een verdere concretisering; de gewenste richting van de oplossing moet worden bepaald van culturele problemen welke, gegeven de vorige fase, een zaak van de overheid zijn. Waar juist in deze fase de cultuurpolitieke differentiatie zich veel sterker dan in de vorige doet gevoelen, is hier een gescheiden behandeling van de twee onderdelen van onze bevindingen, te weten de rechtsbeginselen en de politieke ideeen, wenselijk. Zoals in het tweede hoofdstuk is aangegeven, hebben rechtsbeginselen meestal geen direct programmerende werking voor politiek beleid. Bovendien zijn er verschillen in gradaties van werking. Vooral varianten van het vrijheids- en gelijkheidsbeginsel sluiten bepaalde opties uit. Andere beginselen geleiden de oplossingsrichting in de zin van omkering van bewijslast. Afwijking van het beginsel vraagt een zware motivering. Men denke aan de voorrang voor culturele pluriformiteit boven culturele integratie. De lichtste werking houdt in dat het beginsel als aandachtspunt in de afweging moet, dan we1 kan worden betrokken. Een andere benadering: culturele functies als aangrijpingspunt voor politiek beleid Aldus geven deze beginselen indicaties voor de formulering, voor het gewenste niveau van realisatie en voor de onderlinge ordening van concrete doelen van politiek beleid. Hun vaag, algemeen en minder aan plaats en tijd gebonden karakter geeft hen een eigen sturende kracht Waar, zeker in een type maatschappij als het onze, toekomstige, feitelijke culturele ontwikkelingen in hoge mate onvoorspelbaar zijn, geven deze beginselen, als normatief baken, de contouren van de gewenste culturele situatie op een breed terrein en voor een langere toekomstige periode. De overheid krijgt hierdoor de mogelijkheid om zelf een meer afstandelijk referentiekader op te bouwen voor een eigen interpretatie en onderlinge (her)waardering van de aanspraken op handelen en op niet-handelen, welke aanspraken haar vanuit de maatschappij bereiken. Waar deze externe claims naar hun aard zo concreet mogelijk zullen zijn en bepaalde (sub)sectoren,instellingen of direct opeisbare rechten zullen betreffen, geven di! genoemde beginselen de overheid de kans om deze aanspraken in een eigen en breder perspectief te zetten.
'.
'1
Zie hierover: F.J.P.M. Hoefnagel en A. Reinders, Kunst, kunstbeleid en odministrotief recht; Geschriften van de Vereniging voor Administratief Recht XC. Alphen aan de Rijn. H.D. Tjeenk Wilink. 1983, blz. 46 e.v.. en vooral blz. 1 17 e.v.
9]
119
G.J.H. van Hoof. Normvervoging en rechtsbeginsel; lnaugurele rede RU Utrecht, Zwolle. Tjeenk Willink. 1987, blz. 17 e.v. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
In het bijzonder geven zij de mogelijkheid van een andere benadering die wat abstraheert van sectorale indelingen en van de organisatorische en institutionele vormgeving. Deze andere benadering richt zich op de prealabele en meer essentiele vraag van de culturele functies, ofwel typen van cultureel handelen, welke de overheid, gegeven de waarden waar zij voor staat, moet garanderen dan we1 bevorderen lo. In tentatieve zin kan bovenstaande gedachte worden uitgewerkt op basis van de volgende maatstaven. 1. Welke culturele functies zijn gegeven de overheidsverantwoordelijkheid zo essentieel dat de overheid ze duurzaam moet garanderen, zelfs indien zij in maatschappelijke of in economische zin niet kwetsbaar zijn? De primaire vormen van educatie vallen natuurlijk onder deze categorie; het verplichte onderwijs vormt hier we1 de harde kern, maar ook educatieve functies binnen het sociaal-cultureel werk, de openbare bibliotheken en de publieke omroep komen hier in aanmerking; bij hogere vormen van educatie kan gedacht worden aan opleidingen voor culturele beroepsbeoefenaren, als noodzakelijke voorwaarden voor een kwalitatief hoogwaardig aanbod. 2. Welke culturele functies dient de overheid blijvend te garanderen daar ze met name uit oogpunt van een pluriform en kwalitatief hoogwaardig aanbod belangrijk en bovendien permanent maatschappelijk en economisch kwetsbaar zijn? Deze kwetsbaarheid kan worden bepaald door de afwezigheid van 'natuurlijke' pleitbezorgers of door de aard van de activiteiten; zij leveren in het laatste geval geen direct, vooraf vaststelbaar, maatschappelijk of economisch rendement op. De kwetsbaarheid van culturele functies kan ook hierin gelegen zijn dat zij aan het mechanisme van de markt onttrokken dienen te worden, omdat het daar overheersend denken in termen van economisch nut met hun aard in strijd is. Voorbeelden van het eerste vormen culturele uitingen van vorige generaties. Bij de twee andere genoemde vormen van kwetsbaarheid zij gedacht aan kunstzinnige vernieuwing, aan zuiver wetenschappelijk onderzoek en aan de functie van kritische, belangeloze reflectie enerzijds en de veiligstelling van met name levensbeschouwelijkepluriformiteit in het voorzieningenpatroon anderzijds. 3. Welke culturele functies vragen een meer naar tijd en plaats bepaald aanvullend beleid, dat nodig is voorzover de autonome of de door vroeger overheidsbeleid gestimuleerde sociaal-culturele processen niet leiden tot een, gegeven de in het geding zijnde waarden, gewenste situatie? Als voorbeeld kan de zorg voor een pluriform en kwalitatief goed kunstzinnig en informatief aanbod worden genoemd. 4. Welke culturele functies kan de overheid desgewenst op basis van vrij beleid verzorgen, zonder dat er sprake is van een normatieve noodzakelijkheid? Het aantal voorbeelden is legio. Om redenen van economische doelmatigheid kunnen delen van de distributieve infrastructuur, zoals accommodaties,onder de overheidszorg worden gebracht. Ovenvegingen van maatschappelijke doeltreffendheid kunnen ertoe leiden dat ook recreatieve, op manifeste publieksvoorkeuren gerichte activiteiten van instellingen als de publieke omroep en bibliotheken overheidssteun krijgen, teneinde de maatschappelijke aanvaarding en zelfstandigheid van deze instellingen te vergroten. De overheid kan ook voornamelijk om redenen van ruimtelijk en economisch beleid culturele voorzieningen treffen. Voordelen van deze aanpak Een dergelijke aanpak, waarbij de gradatie in overheidsaandacht voor de verschillende culturele functies centraal staat, heeft verschillende voordelen. Deze voordelen betreffen allereerst de mogelijkheid van de doorbreking van a1
'1
In het bijzonder de Duitse rechtsleer en rechtspraakgeven indicaties hoe vanuitgrondrechten en rechtsbeginselen bepaalde culturele functies, als mede door de overheid t e beschermen collectief goed, kunnen worden afgeleid. Zie hierover: R. Alexy. 'Grundrechten als subjective Rechte und als objective Normen'; Zeitschrift der Stoat, 29. Band, 1990. Heft I. blz. 68. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
te rigide organisatorische scheidslijnen die zich in de praktijk hebben ontwikkeld. Een viertal varianten zijn hier het noemen waard: de scheidslijnen tussen culturele sectoren, de scheidslijnen tussen de door de overheid en anderszins gefinancierde voorzieningen, de scheidslijnen tussen de overheden onderling en die tussen cultuurpolitiek beleid en andere vormen van beleid. De vier varianten kunnen als volgt worden toegelicht. De doorbreking van de sectorale indeling biedt mogelijkheden voor een bovensectoraal afwegingskader voor alle culturele sectoren.bij de hertoedeling van middelen. Zoals in het eerste hoofdstuk is aangegeven, versterkt de opkomst van het bestuurlijk concept van de selectieve overheid de noodzaak van een dergelijke afweging tussen sectoren. De abstrahering van de institutionele vormgeving k a n tot een meer gerichte overheidssteun leiden en kan de scheiding tussen publieke en private vormen van financiering flexibeler maken, daar instellingen dan niet zonder meer onder de ene dan we1 de andere categorie vallen. Hetzelfde geldt in de relatie tussen overheden; vooral veel grootstedelijke culturele voorzieningen vertegenwoordigen immers een landelijk en een plaatselijk belang. In de relatie tussen cultuurpolitieke en andere doelen kan tenslotte meer sprake zijn van gelijkwaardig samenspel. De mogelijkheid van wederzijdse versterking van cultuurbeleid en andere vormen van beleid moet uiteraard maximaal worden uitgebuit, maar met name bij de hantering van de tweede bovengenoemde maatstaf, de kwetsbaarheid, liggen vooral culturele en economische desiderata niet in elkaars verlengde. De explicitering van wat cultuurpolitiek gezien gewenst is, geeft ruimte voor een in beginsel open, gelijkwaardige afweging tussen eisen van economisch en cultureel beleid. Basisvoorzieningen en basisfuncties Deze benadering heeft nog een geheel ander potentieel nut. Zij maakt een gewenste herformulering mogelijk van het cruciale cultuurpolitieke strijdpunt van wat als culturele basisvoorziening dient te worden aangemerkt. Het is immers de vraag of dit concept, zoals dat vanuit het welzijnsdenken is ontwikkeld, het eigene van het cultureel terrein voldoende honoreert. De bekende definitie - een voorziening waarvan de centrale overheid moet garanderen dat ze voor iedere burger beschikbaar en bereikbaar is - legt alle nadruk op de subjectieve opeisbare rechten van de burger als consument, welke vraag en aanbod met elkaar verbinden. Op het culturele terrein heeft het aanbod evenwe1 ten dele een eigen legitimatie. De overheidszorg voor cultuurbehoud, voor kunstzinnige en voor wetenschappelijke vernieuwing kan veel beter worden gelegitimeerd vanuit het idee van de essentiele basisfuncties die de culturele kwaliteit van de samenleving bepalen. De optiek van de rechten van de consument, welke in de genoemde definitie van basisvoorzieningen besloten ligt, kan een dergelijke overheidszorg per definitie niet schragen. Het specifieke belang van het politieke ideeengoed Ten aanzien van het nut van het politieke ideeengoed als orientatie voor toekomstig cultuurpolitiek beleid past in een studie als de onderhavige enige terughoudendheid. Hier geldt de eigen autonomie van politieke stromingen en partijen. Slechts zij in indicatieve zin op het volgende gewezen. Het politiek ideeengoed heeft zich vooral ontwikkeld op basis van typisch negentiendeeeuwse problemen, zoals de ontwikkeling van de moderne rechtsstaat en de vrijmaking van culturele sectoren van kerkelijke e n politieke autoriteiten, de schoolstrijd en de 'sociale kwestie'. Hun retrospectieve functie lijkt zeker op het eerste gezicht groter dan hun prospectieve. Voor hedendaagse problemen als de culturele implicaties van nieuwe technieken van informatie-overdracht en voor de confrontatie van westerse en niet-westerse culturen geeft dit ideeengoed veelal geen direct toepasbaar beoordelingskader. Sommige politieke CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN EN MOETEN
ideeen zijn zelfs nu geheel niet meer relevant, zoals de vroegere preventieve censuur van de politieke overheid op het terrein van de omroep. Ook hier geldt dat juist de meer 'filosofische' noties van bredere strekking die in de verschillende politieke denktradities besloten liggen, verrassend actueel kunnen zijn en het politieke geheugen, het arsenaal van mogelijke opties kunnen verruimen. Men denke aan ideeen als'volksopvoeding', cultuurspreiding en de door Thorbecke genoemde overheidszorg voor een 'positief organisme der vrijheid'. Ook voor deze politiek-ideele component geldt overigens dat zij we1 een wezenlijke, maar ook een beperkte bouwsteen geeft voor toekomstgerichte beleidsprogramma's. Zij geeft bijvoorbeeld alleen een toetsingsnorm voor nieuwe, zich feitelijk voordoende verschuivingen in kwetsbaarheden en schaarsten. Waar door technologische en economische ontwikkelingen de aanwezigheid op zich van een pluriform en hoogwaardig aanbod eerder dan vroeger ook zonder overheidsinterventie verzekerd is, gaat de schaarste zich wellicht verplaatsen van de aanbodkant naar de vraagzijde. De vaardigheid van de consument om bewuste, zinvolle keuzes te maken wordt dan een schaars goed. Een ander voorbeeld. Het toenemend belang van informatie als commercieel verhandelbaar en als economisch goed kan een nieuwe 'Wissenskluft' doen ontstaan, waarbij alleen de economisch en educatief sterkeren toegang hebben tot de bewust schaars gemaakte, 'geprijsde' informatie ". De eerste ontwikkeling, de verschuiving van schaarsten, accentueert nog eens het cultuurpolitieke gewicht van alle vormen van primaire educatie. De genoemde 'Wissenskluft' plaatst het belang van het openbaar bibliotheekwerk uit oogpunt van gelijke ontplooiingskansen nog eens scherp in het vizier. 4.3.5
Enige instrumentele aspecten
Deze instrumentele aspecten vallen enigszins buiten de oorspronkelijk geformuleerde vraagstelling. De in dit slothoofdstuk eerder getrokken conclusie dat het o~rs~ronkelijk gemaakte onderscheid tussen de normatieve, inhoudelijke cultuurpolitiek en het meer instrumentele cultuurbeleid maar ten dele houdbaar is, vormt echter een goede aanleiding om in te gaan op de wederzijdse bei'nvloeding van het normatieve, inhoudelijke en het instrumentele niveau. Bovendien is in het voorafgaande zo sterk de nadruk gelegd op het risico dat instrumentele overwegingen het normatieve element kunnen verdringen, dat het van belang is ook de andere kant van de medaille te laten zien en ook de mogelijkheid van wederzijdse versterking van beide niveaus te belichten. Een uitgewerkte normatieve instrumentenleer kan we1 vanuit BBn bepaalde politieke stroming worden opgesteld, maar niet in een studie als de onderhavige. Ook hier doet de cultuurpolitieke differentiatie zich in hoge mate gevoelen. In deze studie moet volstaan worden met enkele globale indicaties.
-
"1
Zowel de lijn van bei'nvloeding van het normatieve naar het instrumentele niveau, als de lijn in omgekeerde richting kennen twee aspecten. Aan de orde zullen komen: de vanuit het recht en de politiek gestelde normatieve vereisten die de keuze en hantering van bepaalde groepen van instrumenten en van bepaalde, specifieke instrumenten afzonderlijk bepalen; de vormen van instrumentering die dilemma's en spanningsvelden, welke door de normatieve desiderata in onderling verband worden opgeroepen, hanteerbaar maken en verkleinen en instrumenten die indirecte, onbedoelde en ongewenste, feitelijke neveneffecten van overheidsbemoeieniskunnen reduceren.
J. Becker, 'Die Privatiserung und Kornrnerrialiserung offentliches Wissens; Das kiinftige Verhaltnis von offentlichen Bibliotheken zu IUK-Technologien'. Zeitschrift Media Perspektiven, 1984, nr. 7, blz. 544. WETENSCHAPPELIJKE R A A D VOOR H E T REGERLNGSBELEID
Normatieve vereisten die mede de instrumentering moeten bepalen De indeling in groepen van instrumenten waarvan bij het eerste aandachtstreepje sprake is, betreft vooral het onderscheid tussen rnarktvervangende instrumenten, ofwel de directe overheidsfacilitering, -instandhouding en -subsidiering enerzijds en de marktconforme instrumenten, te weten marktordening, -stimulering en -aanvulling anderzijds. Bij marktordening zij gedacht aan auteursrechtelijke en prijsmaatregelen, bij marktstimulering aan begunstigende maatregelen van fiscale of van informatieve aard, bij marktaanvulling aan de incidentele, specifieke subsidiering welke de overheid op basis van een zekere vrije beleidsruimte kan verlenen. Men kan het onderscheidtussen rnarktvervangende en marktconforme instrumenten ook zien als vormen van respectievelijk directe en indirecte cultuurzorg. Beide groepen van instrumenten hebben hun eigen voordelen en nadelen. De kracht van de marktvervangende instrumenten is er vooral in gelegen dat de overheid, als een gezagsinstituut dat zich niet geheel hoeft laten te leiden door eisen van direct rendement, duurzaam culturele functies kan garanderen. Zowel de nodige stabiliteit als de dynamiek van de cultuur kunnen aldus verzekerd worden. De marktconforme, indirecte cultuurzorg heeft het voordeel van vergroting van het maatschappelijk draagvlak van cultuuruitingen en van vermindering van de eenzijdige orientatie op en afhankelijkheid van de overheid. De keuze tussen en binnen beide groepen van instrumenten is natuurlijk in sterke mate politiek bepaald. Bij de keuze tussen marktvervangende en marktconforme maatregelen zijn niet alleen de scheidslijnen tussen het liberalisme en overige stromingen relevant, maar ook de verschillen binnen het liberale denken. Het politieke strijdpunt van het primaat van het particulier initiatief bepaalt de gewenste variant van uitwerking van rnarktvervangende maatregelen: instandhouding of subsidiering door de overheid van voorzieningen? Grosso mod0 kan hier we1 worden gesteld dat de eerder aangegeven twee hoogste gradaties van overheidszorg, te weten het garanderen door de overheid van essentiele en permanent kwetsbare culturele functies, om rnarktvervangende maatregelen vragen en de overige typen van culturele activiteiten eerder om marktconforme overheidsinterventies. De normatieve begrenzing van de keuze en hantering van specifieke beleidsinstrumenten afzonderlijk is thans het duidelijkst bij de strafrechtelijke maatregelen en de stelsels van erkenningen en vergunningen. Grondwet en internationale verdragen stellen aan het gebruik van deze directe stuurinstrumenten zware beperkingen, waardoor zij op het culturele terrein veel minder overheersen dan elders. Meer aandacht vragen hier de normatieve vragen die recente instrumentele ontwikkelingen oproepen en die leiden tot indirecte sturing door middel van informatieve en financiele stimulansen.
ltvee specifieke voorbeelden: voorlichting en incidentele subsidiering Wij beperken ons tot twee, de laatste tijd sterk opkomende instrumenten, te weten de gedragsbe'invloedende voorlichting door de overheid en de incidentele, aanvullende subsidiering die de overheid op basis van vrij beleid kan, maar niet hoeft te verlenen 12. Beide instrumenten zijn voor de overheid uit oogpunt van doelmatigheid en doeltreffendheid zeer aantrekkelijk; de normatieve risico's liggen vooral bij de geadresseerde burger of instelling. De nieuwe technieken maken het instrument van voorlichting vrij goedkoop. Hetzelfde geldt voor de incidentele subsidie in vergelijking met de duurzame, wettelijk gegarandeerde subsidie. Daar de voorlichtende overheid haar gezag
12]
F.J.J.P.M.Hoefnagel. De st$ vondeoverheid, bestuurlijkeontwikkelingenopsociaalencultureel terrein van 1983 tot midden 1988; Reeks Dwarskijken HRWBIWRR, nr. 17, f-Gravenhage, WRR. 1988.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
verbindt aan de verstrekte informatie en daar zij in vele gevallen op deze informatie ook het monopolie heeft, is het risico van onterechte belnvloeding van vooral de individuele burger vrij groot. Een bepaalde beeldvorming, die culturele kernkeuzes van de burger betreft, zoals die op ondenvijsterrein, kan door overheidsvoorlichting te gemakkelijk een vanzelfsprekende plausibiliteit krijgen. De normatieve codes die de overheid hier vanouds in acht neemt, zijn onzes inziens in een pluriforme samenleving of moeilijk hanteerbaar of wat ambigu geformuleerd 13. De moeilijke hanteerbaarheid geldt voor de vereisten dat de voorlichting aanvaard beleid en geen controversieel onderwerp mag betreffen. De vereiste dat de voorlichting de zelfstandige oordeelsvorming van de geadresseerde moet bevorderen, is daarom als ambigu aan te merken, daar de voorlichtingjuist als gedragsbehvloedend instrument wordt aangeprezen. Ook de incidentele, beleidsmatige subsidieverlening kan een vrij zware cultuurinhoudelijke bei'nvloeding van overheidswege betekenen. Meer dan bij de reguliere, wettelijk gegarandeerde subsidie bevat deze incidentele subsidie een element van waardering. Het geringe aantal door de overheid uitverkorenen krijgt hierdoor een zeker prestige. Het gaat om kleine financiele 'tikjes' met mogelijke verstrekkende psychologische en derhalve ook cultuurinhoudelijke gevolgen. De grotere beleidsvrijheid maakt het risico van een zekere willekeur aan de kant van de overheid groter.
De andere kant van de wisselwerking: van het instrumentele naar het normatieve niveau De bei'nvloeding in omgekeerde richting, van het instrumentele naar het normatieve niveau, is, zoals gezegd, tweeledig. Een bepaalde instrumentering kan spanningsvelden die normatieve desiderata in onderling verband oproepen, beter hanteerbaar maken en verkleinen. Instrumenten kunnen bovendien als contra-instrument werken; hiermede wordt bedoeld dat hun kracht niet primair ligt in de realisatie van bepaalde waarden, maar in hun mogelijkheid om de onbeoogde en ongewenste feitelijke neveneffecten van overheidsbemoeienis te reduceren. Deze effecten kunnen de oorspronkelijkenormatieve ratio van overheidsbemoeienisimmers overwoekeren. Men denke hierbij aan professionele en institutionele nevenbelangen, welke vooral door de directe overheidsfacilitering worden gecreeerd en welke kunnen leiden tot verstarring en tot onterechte bevoorrechting van het gevestigde, ofwel van de 'beati possedentes', die reeds lange tijd subsidie genieten.
Het eerste aspect van deze beiitvloeding: de instrumentering vermindert het spanningsveld tussen conflicterende normatieve vereisten Het eerste aspect betreft in vele gevallen het spanningsveld tussen respectering van vrijheid enerzijds en actief overheidshandelen, gebaseerd op andere beginselen, vooral dat van kwaliteit, anderzijds. Een van de vormen van instrumentering, die dit spanningsveld beter hanteerbaar kan maken, is eerder a1 globaal aan de orde geweest. Wij doelen op de directe financierende overheidsbemoeienis, welke slechts een beperkt aantal functies, typen van cultureel handelen van instellingen betreft en niet zonder meer instellingen als geheel. De overige hier door de overheid bekostigde functies zijn dan bf object van marktconforme overheidsmaatregelen of vallen geheel buiten overheidsbemoeienis. De voordelen van een dergelijke meervoudige aanpak zijn evident. De directe overheidsfinanciering blijft dan beperkt tot het strikt nodige, gezien het essen-
"1
Zie hierover: ministerie van Algemene Zaken, Memorie van Toelichting begroting 1988: Tweede Kamer. 198711988, 20 200, hoofdstuk 1-11, nr. 2, blz. 3 e.v. Ontwerp (nieuwe) Wet openbaarheid van bestuur; Tweede Kamer, 198611987, 19 859, nr. 2, blz. 30 en nr. 4, blz. 29. WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
tiele of kwetsbare karakter van de betreffende functies. Binnen een sector en bij een type instelling is dan sprake van een publiek en van een particulier gefinancierd segment. Gegeven de eigen voor- en nadelen van beide onderdelen, kunnen beide segmenten niet alleen elkaar aanvullen, maar ontstaan er ook wederzijdse leermogelijkheden. Een tweede vorm van een dergelijke instrumentering betreft de differentiatie in niveaus en fasen van cultureel handelen, als aanknopingspunt van overheidsbemoeienis. Op het micro-niveau van bijvoorbeeld de individuele onderzoeker of kunstenaar domineert dan de respectering van vrijheid. De actieve, selectieve overheidsbemoeienis richt zich op het macro-niveau, op de vraag welke soorten van wetenschaps- en kunstbeoefening voor overheidssteun in aanmerking komen. Bij de differentiatie in fasen lijkt vooral de distributieve fase, welke consumptie en produktie met elkaar verbindt en op elkaar betrekt, het meest in aanmerking te komen voor actief overheidshandelen. Door te zorgen voor een algemeen toegankelijke infrastructuur en het scheppen van publieke ontmoetingsplaatsen, worden dan de culturele produktie en consumptie als zodanig, waar de respectering van vrijheid als normatieve eis het sterkst speelt, niet onnodig ingeperkt. Een derde instrumentering die de vrijheidsgedachte en andere normatieve eisen zoveel mogelijk met elkaar kan verzoenen, betreft vooral e6n vorm van directe facilitering, te weten de subsidiering. Dit punt is ten dele a1 in paragraaf 4.3.3 ter sprake gekomen. In het bijzonder een goede (wettelijke) formulering van verantwoordelijkhedenen taken van subsidient en van gesubsidieerde kan de in het particuliere maatschappelijke verkeer 'vanzelfsprekende' band tussen betalen en bepalen doorbreken. In deze subsidierelatie gaat het adagium 'who pays the piper, calls the tune' immers niet op. Bij de toelating tot de subsidiering kan de wetgever de overheid bovendien binden aan objectieve, getalsmatige criteria. Bij de oplegging van proces- en produkteisen a a n de gesubsidieerde instelling kan, met de wettelijke taakstelling als richtlijn, door de wetgever worden aangegeven welke subsidievoonvaarden de overheid we1 en niet mag stellen. Verdere uitwijding is hier overbodig.Deze laatste modaliteit wordt hier eerder aangegeven vanwege haar illustratieve dan om haar vernieuwende betekenis. Zij is in de huidige wetgeving voor vooral het onderwijs en de omroep in hoge mate terug te vinden 14. Leidt de laatstgenoemde wettelijke vormgeving tot een reductie van inhoudelijke bemoeienis van de overheid als geheel, in de wetgeving voor wetenschap, kunst en de media is gekozen voor een bepaalde organisatie van de instrumentering welke vooral een depolitisering van deze bei'nvloeding door de overheid beoogt. De politiek aanspreekbare overheid beperkt zich tot de algemene regelgeving, de globale belkidslijnen en de vaststelling van het algemene budget. De nadere beleidsformulering en de toedeling van gelden geschiedt door functioneel gedecentraliseerde organen, zoals zelfstandige bestuursorganen en privaatrechtelijke stichtingen. Zijn bij kunst en wetenschap deze constructies vooral ingevoerd om eisen van vrijheid en kwaliteit in onderling verband te verwezenlijken, bij de media heeft het motief overheerst dat de vier aan de vrijheid gerealiseerde beginselen het best kunnen worden gerealiseerd door de bestuurlijke uitwerking en controle op te dragen aan een onafhankelijk college dat buiten de politieke, turbulente omgeving staat. Ook hier komt overigens het probleem van de culturele overheidsneutraliteit, als 'Dichtung und Wahrheit', weer in volle omvang naar voren. In hun uitwerking leiden zulke constructies we1 tot een zekere politieke neutralisering.
"1
Zie voor een uitgebreider overzicht van de wetgeving: F.J.P.M.Hoefnagel. Wetgever en cultuur: Zwolle. Tjeenk Willink, 1988, blz. 31 1 e.v.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
De vormgeving van deze constructies op zich blijft uiteraard een zaak van de politieke overheid. De zich daarbij voordoende vragen hebben impliciet zware inhoudelijke gevolgen. Het maakt nogal wat uit of deze organen worden samengesteld op basis van maatstaven van onafhankelijke deskundigheid, dan we1 van maatstaven die zijn gebaseerd op de gewenste participatie van producenten enlof consumenten. Ook gezien haar budgettaire bevoegdheden blijft de politieke overheid hier indringend aanwezig. Betreffen de hierboven besproken reductiemechanismen vooral de relatie tussen vrijheid en andere beginselen, andere instrumenten en constructies kunnen ook waarden als gelijkheid en pluriformiteit beter tot gelding brengen. Zoals eerder is aangegeven roept de sterk toenemende incidentele, beleidsmatige s~bsidieverlenin~ normatieve vragen op van gelijkheid, in de zin van afwezigheid van willekeur. Dit risico kan worden verkleind wanneer de wetgever de overheid de plicht oplegt periodiek algemene selectiemaatstaven voor deze incidentele subsidiering te formuleren in bijvoorbeeld een indicatief plan. Aldus wordt ook naar buiten toe duidelijk welke beleidsdifferentiatie de overheid toepast. Het beginsel dat gelijke gevallen gelijk door de overheid moeten worden behandeld, kan aldus inhoud krijgen, omdat vastgesteld kan worden welke gevallen gelijksoortig zijn te achten. Anders gezegd: een goede formulering vooraf van maatstaven voor deze incidentele subsidiering kan verhinderen dat de overheid willekeurig en met vele maten meet. Een meer pluriforme organisatie van het overheidshandelen kan ook de pluriformiteit als uitkomst van beleid vergroten. Algemene bestuurlijke eisen zullen ook op het culturele terrein vragen om een zo eenduidige verdeling van taken over de verschillende overheidsorganen, maar soms zijn hier cultuurinhoudelijke contra-indicaties voor een dergelijke eenduidige takenverdeling aanwezig. Zo is het de vraag of het zo slecht is dat zowel hogere en lagere overheden de kunstproduktie zelfstandig subsidieren. Hetzelfde geldt voor het gegeven dat vele andere departementen dan dat van Cultuur, bij wijze van nevenactiviteit, dergelijke subsidies verlenen. Een dergelijk over meerdere 'loketten' verspreid aanbod van overheidssteun vergroot de keuzevrijheid en de uitwijkmogelijkheden van bijvoorbeeld de kunstenaars als vragers van deze steun.
Het tweede aspect van de instrumentele beznvloeding: de verkleining van niet beoogde neveneffecten van beleid Het tweede aspect van de instrumentele bei'nvloeding van het normatieve niveau, te weten de reductie van niet bedoelde en niet gewenste neveneffecten van overheidsingrijpen, heeft vooral betrekking op BBn vorm van overheidsinstrumentering: de duurzaam wettelijk gegarandeerde instandhouding en subsidiering van instellingen. Juist de institutionele en professionele deelbelangen die dit interventietype schept, kunnen tot handhaving van overheidsfaciliteiten leiden, waar gezien de oorspronkelijke normatieve ratio en gezien nieuwe feitelijke ontwikkelingen een dergelijke facilitering niet meer nodig is. Bovendien is hier het risico van onterechte bevoorrechting van het bestaande levensgroot. Het belang van een goede doordenking van relevante beginselen komt hier goed naar voren. De spanning tussen de institutionele 'taaiheid' en de maatschappelijke dynamiek, welke spanning overal speelt, wordt immers op het culturele terrein extra versterkt door bepaalde, oneigenlijke interpretaties van beginselen als vrijheid en kwaliteit. Dit geldt vooral voor de gedachte dat subsidiering alleen als facilitering van vrijheidsrechten moet worden gezien en dat de subsidierende politieke overheid iedere bevoegdheid om als kwaliteitsbeoordelaar op te treden mist. Hetgeen eerder gezegd is geeft in zekere zin de wegen aan om dergelijke risico's van verstarring en van onterechte bevoorrechting van het gevestigde te verkleinen. Waar deze risico's vooral de wettelijk gegarandeerde subsidies van
instellingen betreft, ligt een zo spaarzaam mogelijk gebruik van dit type van overheidsingrijpen voor de hand. Andere instrumenten als subsidiering van functies, de beleidsmatige subsidieverlening en marktconforme maatregelen scheppen in mindere mate specifieke deelbelangen, bij wijze van ongewenst neveneffect. Horizonwetgeving en een wettelijk verplichte periodieke herziening van het geheel van ingezette middelen binnen een (sub)sector kunnen eveneens als remedie worden genoemd. Tknslotte kan de wetgever een meer polycentrisch machtsevenwicht binnen de instelling bevorderen door de immateriele en financiele rechten van relatief zwakke groepen, zoals die van consumenten, te versterken. Hierbij zij gedacht aan wettelijke regels van interne democratisering en aan (gedeeltelijke) directe subsidiering van de gebruiker, zoals vouchers.
n t slot Het bovenstaande is zo uitvoerig uiteengezet daar het illustreert dat het op elkaar betrekken en het wederziids versterken van het normatieve en het instrumentele niveau inderdaad mogelijk zijn. Het risico dat beide denkwerelden, die van de waardengebonden, normatieve en die van de technische, berekenende rationaliteit, zich in een zelfreferentiele geslotenheid op hun eigen bastion terugtrekken, blijft aanwezig; er is echter geen sprake van een fataliteit waaraan niet te ontkomen is. 4.3.6
Aspecten van harmonisatie
Het omslagpunt tussen eenheid en verscheidenheid Nadat wij eerder het idee van 'de cultuurstaat' als generatieve metafoor voor het gehele overheidshandelen hebben afgewezen, is tenslotte nog de vraag aan de orde in hoeverre het politieke beleid in de in deze studie centraal staande sectoren moet worden gevoerd onder de gemeenschappelijke cultuurpolitieke vlag. Waar moet het omslagpunt liggen, waarbij de eenheid brengende cultuurpolitieke noemer zijn einde vindt en ruimte moet maken voor het gedifferentieerde sectorbeleid op de terreinen van het onderwijs, van de kunsten, enzovoort? Het probleem kan ook anders worden geformuleerd. Waar de Grondwet (art. 45 lid 3) de regering opdraagt de eenheid van beleid te bevorderen en waar de rechtseenheid, als beginsel, inhoudt dat gelijke problemen een variatie van oplossingen binnen BBn eenvormig raam vereisen, is het nu de vraag in hoeverre de cultuurpolitieke ingang dit eenvormig raam voor enkele sectoren moet en kan bieden 15. Ook hier is het zinvol onderscheid te maken tussen de eerdere, bij uitstek politieke, fasen van de beleidsvoering - vragen van conceptualisering, legitimatie en orientatie op hoofdlijnen - en de meer operationele fasen, te weten de keuze en vormgeving van instrumenten en de concrete beleidsvaststelling. Na a1 hetgeen in deze studie eerder is gezegd, kan geconcludeerd worden dat de sturende kracht van de eenheid brengende cultuurpolitieke ingang het best tot zijn recht komt in genoemde eerste, politieke fasen van het overheidshandelen. Deze gemeenschappelijke cultuurpolitieke ingang biedt bouwstenen voor een antwoord op voor a1 deze sectoren gemeenschappelijke vragen van conceptualisering, legitimatie en orientatie op hoofdlijnen; ditgeldt zowel voor deze sectoren afzonderlijk als voor hun onderlinge relaties.
"1
I?J.J. van Buuren, 'Harmonisatie van wetgeving'; in: Kracht van Wet; d0orJ.A. van Angeren e.a. (red.). Zwolle.Tjeenk Willink. 1984, blz. 233 e.v., in het biizonder biz. 235.
CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
De cultuurpolitieke ingang biedt een zeker normatief beoordelingskader voor de gewenste differentiatie per afzonderlijke (sub)sector in de operationele vervolgfasen van beleid. De wenselijkheid van deze sectorale differentiatie in de operationele vervolgfasen heeft verschillende achtergronden. Allereerst geeft het genoemd beoordelingskader aan dat alle culturele (sub)sectoren uit oogpunt van overheidszorg juist niht even belangrijk zijn; dit betekent dat per (sub)sectorafzonderlijk concrete, werkbare, doelen moeten worden vastgesteld, waarbij ook het gewenste niveau van doelrealisatie flink per (sub)sector kan verschillen. Als voorbeeld is te noemen de overheidszorg voor primaire educatie enerzijds en voor het sterk recreatief getinte, kunstzinnig aanbod anderzijds. De zwaarte van de overheidszorg dient voor deze (sub)sectoren duidelijk te verschillen. Bovendien worden juist in de operationele fasen van beleid de verschillen in feitelGke aard van de sectoren extra relevant. Deze verschillen roepen per (sub)sector geheel eigen vragen van doeltreffende instrumentering op. Men denke aan de technische schaarste die - althans vroeger - bij de drukpers veel kleiner was dan bij de omroep; 10svan alle normatieve aspecten leidde dit gegeven tot sterk verschillende rollen van de overheid op beide terreinen. Een ander voorbeeld. De bevordering van culturele ontwikkeling, zoals de stimulering van kunstzinnige en van wetenschappelijke vernieuwing, roept specifieke vragen op van realisatie van kwaliteit; de overheid moet hier een groter risico nemen daar zij moet uitgaan van een kwaliteitsverwachting. Vooral hier kan de overheid niet alle succes- en faalfactoren, zoals de aanwezigheid van potentieel talent, in de hand hebben. Tbnslotte is er het gegeven dat juist in deze operationele fasen het samenspel tussen cultuurpolitieke en andere doelen, zoals die van ruimtelijke of economische aard, als vraag aan de orde komt. Het feit dat niet alle culturele (sub)sectoren vanuit ruimtelijk dan we1 economisch beleid even gewichtig zijn, betekent dat de afweging tussen cultuurpolitieke en andere doelen per (sub)sectorafzonderlijk zal moeten plaatsvinden.
Conclusie: voorkeur voorglobale inhoudelGke en voorprocesmatige harmonisatie Het bovenstaande kan aldus worden samengevat, dat de cultuurpolitieke ingang bepaald niet inhoudt dat in iedere sector dezelfde set van wettelijke instrumenten moet worden ingezet en a1 helemaal niet betekent dat in iedere sector dezelfde beleidsuitkomsten moeten gelden, zoals de wettelijke garandering van financiele, direct opeisbare rechten. De hier voorgestane hantering van de cultuurpolitieke ingang verschilt wezenlijk van eerder op dit terrein gedane, maar mislukte pogingen tot harmonisatie. Waar in deze studie slechts gepleit wordt voor een globaal, inhoudelijk referentiekader, werd in de jaren zeventig met name bij de poging tot harmonisatie vanuit het specifiekewelzijn BBn bepaald bestuurlijk, instrumenteel model, te weten de decentrale planning van directe overheidsbekostiging,als aanknopingspunt voor eenvormige produktharmonisatie genomen 16. Een 'Kadenvet cultuurbeleid' die een eenvormige structuur en BBn instrumentarium biedt voor het gehele terrein dat ons hier bezighoudt, is derhalve gBBn wenkend perspectief. Wat in deze operationele fasen wellicht we1 mogelijk is, zijn lichte vormen van procesharmonisatie, in de zin van wederzijds leren tussen en wederzijds 16]
Zie hierover !? de Haan. R. Fernhout. Wetgeving. planning en financiering; Deventerk-Gravenhage. KluwerlStaatsuitgeverij, 198 1. blz. 165 e.v.
!? den Hoed, W.G.M. Salet en H. van der Sluijs. Planning 01s onderneming; Reeks Voorstudies en achtergronden WRR, nr. V 34. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij. 1983. blz. 103. F.J.P.M. Hoefnagel, Wetgeving, planning en financiering wehijnsbeleid; achtergrondstudie nr. 8.5, uitgebracht aan de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst. 's-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 198 1. blz. 66. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
versterken van sectoren. Bij de instrumentering kan gedacht worden aan een lijst van gemeenschappelijke aandachtspunten voor de beantwoording van de vraag voor welk type van problemen welk soort van instrumenten het meest geschikt is. Wanneer is directe, dan we1 indirecte cultuurzorg op haar plaats? De voorafgaande subparagraaf gee&hiervoor enige ovenvegingen. Ook kan een lijst van desiderata worden opgesteld voor de vraag aan welke specifieke eisen de wetgeving op het gehele culturele terrein moet voldoen. Een punt kwam hierbij in het voorafgaande steeds naar voren: culturele wetgeving dient niet primair een instrument van bekostiging te zijn; deze wetgeving moet zich v06r alles richten op de formulering van de legitimerende verantwoordelijkheden van alle actores en op hun immateriele taken, rechten en plichten 17. In werkelijkheid is culturele wetgeving we1 vaak in de eerste plaats bekostigingswetgeving daar de direct betrokkenen hier het meest belang bij hebben. Een ander voorbeeld. Globale, aansporende, inhoudelijke normen welke vanuit een zuiver instrumentele optiek a1 gauw als ongewenste symboliek terzijde worden geschoven, kunnen vanuit de hier voorgestane opvatting over gewenste culturele wetgeving zeer zinvol zijn. Men denke aan de bepaling in de Wet op het basisondenvijs (art. 8 lid 3) dat het ondenvijs er mede van uitgaat dat de leerlingen opgroeien in een multi-culturele samenleving. Het gezag van de wetgever bevordert op zijn minst dat dit punt op de scholen stelselmatig aandacht krijgt. De mogelijkheid van wederzijdse versterking van sectorbeleid wordt vooral bevorderd doordat de cultuurpolitieke ingang zich richt op het gehele culturele landschap, zodat beter in beeld komt welke vormen van sectorbeleid op elkaar betrokken kunnen worden en voor elkaar dienstbaar kunnen zijn. Men denke bijvoorbeeld aan de belangrijke rol van de musea, d e bibliotheken en de omroep ten dienste van het gewenste spreidingsbeleid op het kunstzinnige en het wetenschappelijke terrein. Organisatorische implicaties: e6n departement voor cultuur? Een departementale herschikking, een herstel van het vroegere departement van Ondenvijs, Kunsten en wetenschappen kan een goed organisatorisch opstapje vormen en een zeker multiplier-effect hebben bij het in gang zetten van de hier voorgestane harmonisatie-ontwikkelingen op de verschillende ambtelijke en politieke niveaus. Voor deze herschikking pleit een extra, inhoudelijk argument. Waar in de cultuurpolitiek aanbod en vraag een eigen, zelfstandig aanknopingspunt voor overheidshandelen zijn, maar beide cirkels we1 op elkaar betrokken moeten worden, lijkt een sterkere, ook organisatorische integratie van onderwijsbeleid met andere vormen van politiek cultuurbeleid gewenst. Juist bij de vraag, als aanknopingspunt van dit beleid, speelt het ondenvijs een cruciale rol. Een tweede argument voor eBn departement voor cultuur vormt het gegeven dat de wederzijdse leermogelijkheden die er vooral in de relatie tussen kunsten wetenschapsbeleid bestaan, aldus verruimd kunnen worden.
4.4
Epiloog Het cultuurpolitieke streefbeeld dat aan het begin van dit hoofdstuk is geformuleerd, doet sterk denken aan het idee van een 'moreel goede samenleving', zoals Doorman deze in navolging van Kant schetst Is: een maatschappij waarin burgers voor zich zelf kunnen denken, waarin zij bovendien zeker weten dat zij
"1
Voor een verdere uitwerking zie: Wetgever en cultuur, in noot 14 a.w.. blz. 333 e.v., alsmede: Sociaol en cultureel beleid en het recht; Signalernent nr. 28. HRWBNVRR. 's-Gravenhage. WRR, 1989. blz. 25 e.v.
'1
S.J. Doorman, onder noot I a.w., blz. 15. CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
nooit absolute kennis hebben over de menselijke natuur en het menselijk geluk, maar hiernaar we1 steeds op zoek zijn, hierover met elkaar discussieren en van elkaar leren. De zorg voor een publiek domein dat dit wederzijds leerproces ruimte biedt, vraagt van de overheid een moeizame evenwichtskunst, een 'dansen op het slappe koord', ofwel een laveren tussen het respecteren van vrijheid enerzijds en een selectieve cultuurzorg anderzijds. Moge vanuit een zuiver bestuurlijke en instrumentele optiek cultuurpolitiek een wat vage, 'softe' en derhalve marginale aangelegenheid zijn, de Europese politieke geschiedenis laat zien dat vooral vragen van beheer van kerninstituten voor publieke cultuuroverdracht, zoals de omroep en het onderwijs, lastige en hardnekkige politieke strijdpunten opleveren die decennia lang de politieke agenda kunnen domineren. De bekende stelling van Pen l9 dat cultuurpolitiek per definitie aanmodderen blijft, vraagt om een aanvulling; je kunt goed en slecht aanmodderen; instrumentele en andere valkuilen kunnen worden vermeden. Een wat afstandelijke en vooral belangeloze reflectie door stuurlui aan de wal, die inderdaad 'gemakkelijk praten' hebben, kan wellicht het eerste bevorderen.
19]
J. Pen, De cultuur, het geld en de mensen; J. Huizinga-lezing, 1974, Amsterdam, D e Harmonie, 1975, blz. 47. WETENSCHAPPELIJKE RAADVOOR HETREGERINGSBELEID
Rapporten aan de Regering Eerste raadsperiode:
Europese Unie* Stmctuur van de Nederlandse economie* Energiebeleid Gebundeld in e6n publikatie (l974)* Milieubeleid (1974)* Bevolkingsgroei(1974)* De organisaievan het openbaar bestuur (1975)* Buitenlandse invlwden op Nederland: Internationale migratie (1 976)* Buitenlandse invloedenop Nederland: Beschikbaarheidvan wetenschappelijke en technische kennis (1976)* Commentaar op de Dixussienota Sectorraden ( 1976)* Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel ( 1976)* Ovenicht externe adviesorganen van de centrale overheid ( 1976)* Externe adviesorganenvan de centrale overheid (1976)* Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven ( 1977)* Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)* De komende vijfentwintig jaar - Een toekomstverkenning v w r Nederland ( 1977)* Over sociale ongelijkheid - Een beleidsgerichte probleemverkenning(1977)* Tweede raadsperiode:
Etnische minderheden(l979)* A. Rapport aan de Regering B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Plaats en twkomst van de Nederlandse industrie (1980)* Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel I: Een pogingt o t uitlokking (l980)* Democratie en geweld Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980* Vernieuwingen in het arbeidsbestel(1981)* Herwaardering van welzijnsbeleid (l982)* Onder invloed van Duitsland Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek (1982)* Samenhangend mediabeleid (1982)* Derde raadsperiode:
Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel2: Een verruiming van perspectief (l983)* Waarborgen v w r zekerheid Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hwfdlijnen (1985) Basisvormingin het onderwijs (1986) De onvoltwide Europese integntie (1986) Ruimte v w r groei; kansen en bedreigingenv w r de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987) Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987) Deel I: Rapport aan de Regering; Deel2: Pre-adviezen Cultuur zonder grenzen (1987)* De financieringvan de Europese Gemeenschap; een interimrapport (1987) Activerend arbeidsrnarktbeleid(1987) Overheid en toekomstonderzoek; een inventarisatie(1988)
*
Uitverkocht CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN EN MOETEN
Vierde raadsperiode: 35
Rechtshandhaving(1988)
36
Allochtonenbeleid (1989)
37
Van de stad en de rand (1990)
38
Een werkend penpectiet Arbeidsparticipatie in de jaren '90 (1990)
39
Technologic en overheid
40
De onderwijsverrorging in de toekomn (I99 1)
Rapportenam de Regeringen publikatiesin de reeks 'Voorstudies en a~hter~ronden'zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via de SDU Uitgeverij. Christoffel Plantijnnraat 2. Postbus 20014.2500 EA 's-Gravenhage, tel. 070-378991 1.
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
'Voorstudies en achtergronden' Eerste raadsperiode: WA.W van Walstijn e.a: Kansen op ondemijs; een literatuumudie over ongelijkheid in het Nederlandse ondemijs (1975)* I.). Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld:De emancipatie van de vrouw (1976)* G.R. Mustert: Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling (1976)* IVAIlnstituut voor Sociaal-WetenschappelijkOnderzoek van de Katholieke HogeschoolTilburg: De verdeling en de waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbe~tel(1976)~ Adviseren aan de overheid'. met bijdragenvan economixhe, juridische en politicologixhe bestuurskundigen(l977)* Verslag Eeme Raadspericde: 1972- 1977* Tweede raadsperiode: J.J.C.Vwrhoeve: Internationalemacht en interne autonomie - Een verkenning van de Nederlandse situatie (1978)* W.M. de Jong: Techniek en wetenschap als basis voor industriele innovatie - Verslag van een reeks van interviews ( 1978)*
R Gerritsellnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: D e publieke sector. ontwikkeling en waardevorming
- Een vwronderroek (l979)* VIO
Vakgroep Planning en BeleidlSociologisch lnstituut RijksuniversiteitUtrecht: Konsumptieverandering in maatxhappelijk perspectief (l979)* R Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?Opgenomen in rapport nr 17 (1 979)' De quartaire sector - Maatschappelijkebehoeften en werkgelegenheid - Verslag van een werkconferentie (l979)* W Driehuis en l?J. van den N w r d : Prcduktie. werkgelegenheid en sectorstructuur in Nederland 1960- 1985 Modelstudiebij het rapport Plvts en toekomst van de Nederlandse indunrie (1980)* S.K. Kuipers. J. Muysken. D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig groeimcdel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de tweede wereldwrlog. Modelstudie bij het rapport Plaats en twkomst van de Nederlandse industrie (1980)*
F. Mullel; F!J.J. Lesuis en N.M. Boxhwrn: Een multisectormodel v w r de Nederlandseeconomie in 23 bedrijfstakken F. Muller. Veranderingen in de sectomructuur van de Nederlandse industrie (l980)* A.B.TM. van Schaik:Arbeidsplaatsen. bezettingsgraad en werkgelegenheid in dertien bedrijfstakken Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (l980)* A.J. Bamski. A. Budd. A. Kalff. L.B.M. Mennes. F. Rack6 en J.C. Ramaer: Exportbeleid en sectomructuurbeleid Pre-adviezenbij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* J.J. van Duijn. M.J. Ellman, C.A. de Feyter, C. lnja. H.W de Jong. M.L Mogendorffen F! VerLoren vanThemaat: Sectorstructuurbeleid: mogelijkheden en beperkingen Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomn van de Nederlandse industrie (1980)* C.l?A. Banels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ~ i m t e l i j k espreiding van economixhe activiteiten in Nederland Studie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* Uitverkocht CULTUURPOLITIEK: HETMOGEN E N MOETEN
M.Th. Brouwer;W. Driehuis. K.A. Koekoek,1. Kol. L.B.M. Mennes. F!J. van den Noord. D. Sinke, K. Vijlbrief en1.C. van Ours: Raming van de finale bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 1985 Technische nota's bij het rapport Plaau en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000 (1980)*
F! Thoenes. R.J. In 't Veld, 1.Th.M. Snellen. A. Faludi: Benaderingen van planning Vier pre-adviezenover beleidsvormingin het openbaar bestuur (l980)* Beleid en toekomst Verslag van een symposium over het rapport Beleidsgerichtetoekomstverkenning deel 1 (1981)* L.J. van den Bosch, G. van Enckevort. RiaJaarsma. D.B.C Kallen. PN. Karstanje. K.B. Koster: Educatie en welzijn (1981)' J.C. van Ours, D. Hamersma, G. Hupkes. CH. Admiraal: Consumptiebeleidvoor de werkgelegenheid Pre-adviezenbij her rappbrtVernieuwingen in het arbeidsbestel(1982)* J.C. van Ours. C. Molenaar;J.A.M. Heijke: De wisselwerkingtussen schaarsteverhoudingenen beloningsstructuur Pre-adviezenbij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbenel(1982)* A.A. van Duijn. W.H.C. Kerkhoff. L.U. de Sitter; Ch.J. De Wolff, F. Sturmans: Kwaliteit van de arbeid Pre-adviezenbij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel(1982)* J.G. Lambooy, F!C.M. Huigsloot en RE. van de Lustgraaf: Greep op de stad? Een institutionele visie op nedelijke ontwikkeling en de be'invloedbaarheid daarvan (1982)* J.C. Hess. F. Wielenga: Duiuland in de Nederlandse p e n - altijd een probleem? Drie dagbladen over de Bondsrepubliek 1969-1980 (1982)* C.WA.M. van Paridon. E.K. Greup, A. Ketting: De handelsbetrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland (l982)* W A . Smit. G.W.M. Tiemessen, R. Geerts: Ahaus, Lingen en Kalkar; Duiue nucleaire installaties en de gevolgen voor Nederland (1983)* J.H. von Eije: Geldstromen en inkomensverdeling in de verzorgingsstaat (1982)* Venlag van de tweede Raadsperiode 1978-1982* F! den Hoed, WG.M. Salet en H. van der Sluijs: Planning als onderneming(1983)* H.F. Munneke e.a.: Organen en rechtspersonen rondom de centrale overheid (1983); 2 delen* M.C. Brands, H.J.G. Beunders. H.H. Selier: Denkend a m Duitsland; Een essay over moderne Duitse geschiedenis en enige hoofdstukken over de Nederlands-Duitsebetrekkingen in de jaren zeventig (1983)* L.G. Gerrichhauzen:Woningcorporaties; Een beleidsanalyse( 1983)* J. Kassies: Notities over een herorientatie van het kunstbeleid( 1983)* Leo Jansen: Sociocratischetendenties in West-Europa (1983)*
*
Uitverkocht WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
'Voorstudies e n achtergronden mediabeleid' M I
J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (1982)*
M 2
E.H. Hollander: Kleinschalige massacommunicatie: lokale mroepvormen in West-Europa (1982)'
M 3
LJ.HeinsmanINOS: De kulturele betekenis van de instrwm van buitenlandse televisieprogramma'sin Nederland Een litentuumudie (l982)*
M 4
LPH. Schwnderwoerd. WP KnuldSociaal en Cultureel Planbureau: Mediagebruikbij verruimingvan het aanbod (1982)*
M 5
N. Boerma, J.J.van Cuilenburg. E. Diemer,J.J. Oostenbrink.]. van Putten: De omroep: wet en beleid; een juridisch-politicologische evaluatie van de omroepwet (1982)'
M 6
Intomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982)*
M 7
PJ. Kalffllnstituut voor GrafischeTechniekTNO: Nieuwe technieken voor produktie en distributie van dagbladen en tijdschriften (1982)*
M 8
1.1. van Cuilenburg. D. McQuail: Mediaen pluriformiteit; Een beoordeling van de stand van zaken (1982)*
M 9
K.J. Alsem. M.A. Boorsma. G.J. van Helden, J.C. Hoekstra, E.H. Leeflang, H.H.M. Visser: De aanbodscructuur van de periodiek verschijnende p e n in Nederland (1982)*
M I0
WP KnuldSociaal en Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de samenhang tussen de twee beleidsvelden(l982)*
MI I
A.F! Bolle: Het gebruik van glasvezelkabel in lokale telecommunicatienetten(1982)*
MI2
I?te Nuyl: Structuur en ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt voor televisieprodukties (1982)*
M 13
PJ.M. Wilms/lnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: Horen, zien en betalen; Een inventariserendestudie naar de toekomstige kosten en bekostigingvan de omroep (1982)*
M 14
WM. de jong: lnformatietechniek in beweging; consequenties en mogelijkhedenvoor Nederland (1982)*
MIS
J.C. van Ours: Mediaconsumptie;Een analyse van het verleden. een verkenning vande toekomst (1982)*
M 16
J.G. Stappers. A.D. Reijnders. W.A.J. Moller: De werking van marsa-media; Een overzicht van inzichten (1983)*
M 17
*
F.J. Schrijver: De invoering van kabeltelevisiein Nederland (1983)*
Uitverkocht CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN E N MOETEN
Derde raadsperiode: V40
G.J. van Driel, C. van Ravenzwaaij,J. Spronk en F.R Veeneklaas: Grenzenen mogelijkheden van het economischstelsel in Nederland(1983)*
V41
Adviesorganenin de politieke besluitvorming. Symposiumvenlagonder redactie van A.Th. van Delden en J. Kwiman (1983)'
V42
E.W. van Luijk. RJ.de Bruijn: Vrijwilligenwerk tussen betaalden huishoudelijk werk; een verkennende studie op basis
van een enquCte (1984) V43
Planning en beleid; venlag van een symposium over de studie Planning als onderneming(1984)
'444
WJ. van der Weijden. H. van der Wal, H.J. de Graaf. N.A. van Brussel. WJ. ter Keurs: Bouwstenen voor een ge'integreerde landbouw (l984)*
V45
J.F. Vos. I?de Koning. S. Blom: Onderwijs op de tweesprong; over de inrichting van basisvormingin de eerste fase van het vwrtgezet onderwijs (1985)'
V46
G. Meester, D. Strijker: Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijnvan zelfvwrriening (1985)
V47
J. Pelkmans: De interne EG-markt voor industriele produkten (1985)
V48
J.J. Feenstra. K.J.M. Mortelmans: Gedifferentieerde integratie en Gemeenschapsrecht: institutioneel- en materieelrechtelijke aspecten (1985)
V49
1H.A. van der Voort, M. Beishuizen: Massamedia en basisvorming (1986)
V50
C.A. Adriaansens. H. Priemus: Marges van volkshuisvestingsbeleid(1986)
VSI
E.F.L Smeets,Th.J.N.N. Buis: Leraren over de eerste fase van het voortgezet onderwijs (1986)
V52
J. Moonen:Toepasingvan computersystemen in het onderwijs (1986)
V53
A.L Heinink (red.). H. Riddenma J. Braaksma: Basisvormingin het buitenland (1986)'
V54
Zelfstandige benuursorganen; verslag van de studiedag op 12 november 1985 (1986)
V55
Europese integratie in beweging; verslag van een conferentie, gehouden op 16 mei 1986 (1986)
V56
C. de Klein, J. Collaris: Sociale ziektekostenverzekeringenin Europees perspectief ( 1987)
V57
RM.A. Jansweijer:Private leefvormen, publieke gevolgen; naar een overheidsbeleidmet betrekking tot individualisering ( 1987)
V58
De ongelijke verdeling van gezondheid; verslag van een conferentie gehouden op 16- 17 maart 1987 ( 1987)
V59
WG.M. Salet: Ordening en sturing in het volkshuisvestingsbeleid (1987)
V60
H.G. Eijgenhuijsen,J. Koelewijn. H. Visser: lnvesteringen en de Rnanciele infrastructuur (1987)
V6l
H. van der Sluijs: Ordening en nuring in de ouderenzorg (1988)
V62
Verslag van de derde Raadsperiode 1983- 1987*
*
Uitverkocht WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HETREGERINGSBELEID
Vierde raadsperiode: V63
Milieu en groei; Verslag van een studiedagop I I februari 1988 (1988)
V64
De maatschappelijkegevolgen van erfelijkheidsonderzoek;Verslag van een conferentie op 16- 17 juni 1988 (1988)
V65
H.F.L. Garretsen, H. Raat: Gezondheid in de vier grote steden (1989)
V66
P de Grauwe e.a: De Europese Monetaire Integratie: vier visies (1989)
V67
Th. Roelandt. J. Veenman: Allochtonen van school naar werk (1990)
V68
WH. Leeuwenburgh. F! van den Eeden: Onderwijs in de vier grote steden (1990)
V69
M.W de Jong. PA. de Ruijter (red.): Loginiek, infrastructuur en de grote stad (1990)
V70
C.A. Bartels. E.J.J. Roos: Sociaal-economische vernieuwing in grwtstedelijke gebieden (1990)
V71
WJ. Dercksen (ed.); The Future of Industrial Relations in Europe; Proceedingsof a conference in honour of prof. W. Albeda (1990)
V72
Sociaal-economische gezondheidsverschillenen beleid; preadviezen (199 1)
V73
F.J.M. Hoefnagel: Cultuurpolitiek: het mogen en mwten (I99 I) Voorstudies en achtergronden technologiebeleid:
TI
W.M. dejong: Perspectief in innovatie: de chemische industrie nader beschouwd (1991)
T2
C.L.J. van der Meer, H. Rutten. N.A. Dijkveld Stoll Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoekl Landbouw Economisch Instituut: Technologie in de landbouw: effecten in het verleden en beleidsoverwegingen v w r de twkomst (I99 1)
T3
F.H. MischgofskylGrondmechanica Delfc Overheid en innovatiebevordering in de grond-, water- en wegenbouwsector: een verkenning (1991)
T4 T5
F.M. Roschar (red.), H.L Jonkers. P Nijkamp: Meer dan transport alleen: 'veredeling' als overlevingsstrategie( 199 1) B. Dankbaar.Th. van Dijk, L Soete. B. Verspagenl Maastricht Economic Research Institute on InnovationandTechnology: Technologie en wetenschapsbeleidin veranderende economische theorievorming ( I99 I)
T6
J.M. Roobeek. E. Broenerhuizen: Verschuivingen in het technologiebeleid:een internationale vergelijking vanuit de praktijk (1991)
T7
H . 1 Jonken, F.M. Roxhar: Samenhang in doen en laten; de ontwikkeling van wetenschaps- en technologiebeleid (1991)
CULTUURPOLITIEK: HET MOGEN E N MOETEN
/
ISBN 90-399-01 56-2
