Publieke bemoeienis met private veiligheidszorg? Over de bewaking van de kwaliteit van particuliere beveiliging en recherche

Publieke bemoeienis met private veiligheidszorg? Over de bewaking van de kwaliteit van particuliere beveiliging en recherche

Inhoudsopgave rapport 1. Inleiding .............................................................................................................................................. 3 2. Probleemstelling ................................................................................................................................ 3 3. Werkwijze............................................................................................................................................ 3 4. Analyse regelgeving .......................................................................................................................... 5 4.1 Historie en achtergronden van de wet ...................................................................................... 5 4.2 Inhoud van de wet en de gedelegeerde regelgeving ............................................................... 5 4.3 Verantwoordelijkheidsverdeling ................................................................................................ 6 4.4 Eisen ............................................................................................................................................. 6 5. Ontwikkelingen .................................................................................................................................. 8 5.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 8 5.2 Ontwikkelingen in de branche ................................................................................................... 8 5.3 Ontwikkelingen in activiteiten; de reikwijdte van de wet ...................................................... 12 5.4 Ontwikkelingen m.b.t. de wet ................................................................................................... 20 5.5 Ontwikkelingen in visie overheid op toezicht en handhaving .............................................. 23 6. Maatschappelijke en publieke belangen ....................................................................................... 23 7. Analyse Vreemde ogen ................................................................................................................... 26 7.1 Vergunningseis.......................................................................................................................... 27 7.2 Betrouwbaarheid ....................................................................................................................... 29 7.3 Bekwaamheid (opleidingseisen) .............................................................................................. 34 7.4 Uniformplicht ............................................................................................................................. 37 7.5 Legitimatieplicht ........................................................................................................................ 39 7.6 Materieel en uitrusting .............................................................................................................. 40 7.7 Bezit certificaat voor particuliere alarmcentrales .................................................................. 42 7.8 Instructie en controle personeel.............................................................................................. 43 7.9 Klachtenafhandeling ................................................................................................................. 44 7.10 Afstemming werkzaamheden beveiligingsorganisaties met de politie ............................. 45 7.11 Bijzondere eisen geld- en waardetransportbedrijf............................................................... 46 7.12 Vaststellen (privacy)gedragscode ......................................................................................... 47 7.13 Verbod nevenfunctie ............................................................................................................... 48 8. Aanbevelingen ................................................................................................................................. 50 8.1 Algemeen.................................................................................................................................... 50 8.2 Specifiek ..................................................................................................................................... 52

2

1. Inleiding Sinds 24 oktober 1997 bestaat er een aparte wet voor particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Er was in die tijd sprake van een sector die sterk in opkomst was en waarop de wetgever greep wilde houden. De vigerende wetgeving voldeed niet meer aan de eisen van die tijd. Inmiddels heeft de sector een zekere ‘volwassenheid’ gekregen: particuliere beveiliging en recherche zijn een algemeen bekend en geaccepteerd fenomeen geworden. Dat geldt niet alleen voor de burgers op straat, maar ook voor de overheid die steeds meer de samenwerking met de sector is gaan zoeken. Daarnaast hebben zich allerlei andere (hierna in hoofdstuk 5 nader aan te duiden) ontwikkelingen voorgedaan met betrekking tot de branche, de door beveiligingsorganisaties en recherchebureaus te verrichten activiteiten, de wet en meer in het algemeen de visie van de overheid op wetgeving en de handhaving daarvan. Het is daarom, na bijna tien jaar, tijd om de wettelijke voorschriften te toetsen aan de situatie van 2006: tot hoever moet de bemoeienis van de minister van Justitie met de beveiligingsbranche zich heden ten dage uitstrekken en is er wellicht aanleiding voor een andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheid en de inmiddels verder geprofessionaliseerde branche? Deze vraag is behandeld in het project particuliere beveiliging en recherche, dat het onderhavige rapport heeft opgeleverd. Het project vormt een onderdeel van het programma Bruikbare rechtsorde. Dit rijksbrede programma beoogt problemen die voortvloeien uit regeldruk te onderzoeken en daar waar mogelijk op te lossen door nieuwe wetgevingsconcepten in te voeren. Daarbij is het doel tot wetgeving te komen die beter bruikbaar is en erop gericht is burgers ruimte te laten voor eigen invulling. De wetgeving moet beter aansluiten bij de praktijk en minder onnodig belastend of belemmerend zijn. Daartoe moet onderzocht worden in hoeverre regelgeving waarin tot nu toe vooral is uitgegaan van gedragsvoorschriften kan worden gewijzigd of vervangen door regelgeving die in de eerste plaats tot doel heeft het onderlinge verkeer tussen burgers van een duidelijke en bestendige ordening te voorzien. Om dit te bereiken wordt tot 2007 een twintigtal projecten uitgevoerd, waarvan het onderhavige er één is.

2. Probleemstelling De doelstelling van het project is een meer fundamentele bezinning op de vraag welk publiek belang met het toezicht op de particuliere veiligheidssector is gemoeid, welke verantwoordelijkheid en daaraan gekoppelde rol voor de minister van Justitie is weggelegd en welke verantwoordelijkheden bij de branche zelf thuis horen. Kunnen we in deze sector op bepaalde terreinen tot horizontalisering van het toezicht komen in de zin van onderlinge controle in plaats van overheidscontrole? Is er sprake van een soort zelfreinigend vermogen vanuit marktwerking: doen bedrijven “vanzelf” wel hun best omdat ze anders geen werk hebben? In hoeverre kan de overheid van een dergelijk mechanisme gebruik maken?

3. Werkwijze De werkgroep die het project heeft uitgevoerd en waarvan de samenstelling in bijlage 1 is opgenomen, heeft een aantal stappen gezet om tot beantwoording van de vragen genoemd in de vorige alinea te komen.

3

In de eerste plaats is een analyse uitgevoerd van de regelgeving rondom de particuliere beveiliging en recherche. Hoe ligt de verantwoordelijkheidsverdeling in die wet, welke wettelijk eisen zijn er met betrekking tot beveiliging en recherche et cetera? Deze analyse is opgenomen in het volgende hoofdstuk. Ook is bezien welke ontwikkelingen zich inmiddels hebben voorgedaan na de totstandkoming van de wet, bijna tien jaar geleden. Die ontwikkelingen worden beschreven in hoofdstuk 5. Vervolgens heeft een consultatiebijeenkomst plaatsgevonden, waarin vertegenwoordigers van onder andere beveiligings- en recherchebedrijven, brancheorganisatie VPB, de politie, gemeenten, verzekeraars en VNO-NCW hun visie op de regelgeving konden geven. Dit gebeurde aan de hand van een aantal gerichte vragen, opgenomen in een discussienota. Een lijst met deelnemers aan deze bijeenkomst is in bijlage 2 bijgevoegd. De discussienota is als bijlage 3 opgenomen. Daarna is een sessie georganiseerd met een aantal deelnemers uit deze consultatieronde waarin een analyse werd gehouden van de doelgroepen van de wet (de normadressaten en de verschillende groepen die daarbinnen te onderscheiden zijn) en de vraag waardoor het gedrag van die doelgroepen beïnvloed wordt. Hiervoor werd de ’Tafel van elf-analyse‘ gebruikt. De ‘Tafel van elf’ is een op de gedragswetenschappen gebaseerd model, opgebouwd uit elf dimensies. Met elkaar zijn deze dimensies bepalend voor een beoordeling van de mate van naleving van regelgeving. Deze analyse geeft inzicht in het nalevingsgedrag van een bepaalde groep met betrekking tot bepaalde normen. Op die manier valt te ontdekken wat een bepaalde doelgroep ertoe brengt om die normen al dan niet na te leven. Is dat de intrinsieke waarde van een norm, is dat een kritische omgeving (opdrachtgever, collega-bedrijven, een brancheorganisatie) of een handhavende overheid? Of is er wellicht geen 1

prikkel om na te leven? Ook van de deelnemers aan deze analyse is een overzicht opgenomen, in bijlage 2. De analyse van wet en ontwikkelingen, de informatie uit de consultatiebijeenkomst en de Tafel van elfanalyse zijn vervolgens gebruikt voor de beantwoording van de probleemstelling. Daarbij is gebruik gemaakt van het rapport ’Vreemde ogen, naar een andere kijk op toezichtarrangementen’2. In dit rapport wordt een beslisboom gepresenteerd voor het vinden van arrangementen met een grotere verantwoordelijkheid voor de samenleving (burgers, bedrijven, branches, de markt et cetera). Daarbij moet eerst worden bezien welke publieke belangen er aan de orde zijn en vervolgens welke rol de samenleving kan spelen bij het behartigen van deze publieke belangen. Die rol wordt bezien in de verschillende stappen van de toezichtketen: 1. het stellen van normen; 2. het verzamelen van informatie over de naleving daarvan; 3. het op basis van die informatie vormen van een oordeel; 4. het eventueel interveniëren. Deze analyse is opgenomen in hoofdstuk 7. De eerste resultaten van de analyse zijn gepresenteerd op het jaarcongres particuliere beveiliging en recherche op 8 juni 2006. Het commentaar dat tijdens dit congres op deze voorlopige resultaten is

1

Zie voor meer informatie over de Tafel van elf: www.justitie.nl, onder Opsporing en handhaving, Rechtshandhaving, Producten instrumenten en methodes, Tafel van Elf. 2 Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 13.

4

gegeven, heeft geleid tot aanpassingen en toevoegingen met betrekking tot enkele nog niet behandelde of onderbelichte onderwerpen. Ten slotte is het concept rapport aan de deelnemers van de consultatiebijeenkomst en enkele andere belangstellenden voor commentaar gestuurd en behandeld in een bijeenkomst op 20 september 2006. De uitkomsten van deze consultatiebijeenkomst zijn verwerkt in het rapport.

4. Analyse regelgeving 4.1 Historie en achtergronden van de wet De Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr) dateert van 24 oktober 1997 en trad in werking op 1 april 1999. Tot die tijd vielen particuliere beveiligingsorganisaties onder de uit 1936 stammende Wet op de weerkorpsen. Deze wet was destijds tot stand gebracht om een dam op te werpen tegen weerbaarheidsorganisaties die in die tijd werden opgericht. Door de ruime definitie van weerkorps vielen ook beveiligingsorganisaties onder dit begrip. In 1992 is de naam van de wet veranderd in Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties en zijn particuliere recherchebureaus ook onder de wet gaan vallen. De aparte wettelijke regeling in 1997 markeerde de behoefte aan een volwaardige en eigen plaats voor beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Specifieke wetgeving was, volgens de toelichting bij het wetsvoorstel3, “gelet op de aard van hun werkzaamheden vereist. Het is in het algemeen belang dat er wettelijke waarborgen zijn voor de betrouwbaarheid van het personeel van deze organisaties en bureaus, een duidelijke en correcte presentatie tegenover opdrachtgevers en burgers en een goede afstemming met het werk van de politie.” Ter onderbouwing van dit “algemeen belang” van wettelijke waarborging werden in dezelfde passage drie argumenten genoemd: 1. Het werk van de organisaties en bureaus kan bepaalde belangen of rechten van burgers raken, zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van bewegen. De wetgeving strekt er mede toe waarborgen te scheppen met het oog op deze belangen en rechten van burgers. 2. Een voldoende kwaliteit van de beveiligingswerkzaamheden die door beveiligingsorganisaties worden verricht, is van belang omdat daardoor criminaliteit kan worden voorkomen. 3. Preventie van criminaliteit door toezicht, bewaking en beveiliging van goederen en bedrijven is mede een verantwoordelijkheid van de burgers zelf. Er is voor de overheid een taak voorwaarden te scheppen voor de kwaliteit van beveiligingsorganisaties die de burger bij kunnen staan bij het invullen van deze verantwoordelijkheid. 4.2 Inhoud van de wet en de gedelegeerde regelgeving De Wpbr bestaat uit een vergunningplicht voor het uitvoeren van beveiligings- of recherchewerkzaamheden en algemene regels ter zake van de bekwaamheid, de betrouwbaarheid, de legitimatie en de uniformen van het personeel alsmede ter zake van de bekwaamheid en betrouwbaarheid van personen die alarmapparatuur installeren en de kwaliteit van alarmapparatuur waarmee particuliere alarmcentrales werken.

3

Kamerstukken II 1993/94, 23 478, nr. 3, p. 2.

5

De vergunningplicht geldt voor beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, waarbij de beveiligingsorganisaties zijn te onderscheiden in de volgende 5 categorieën: 1. particuliere beveiligingsbedrijven; 2. particuliere alarmcentrales; 3. particuliere geld- en waardetransportbedrijven; 4. bedrijfsbeveiligingsdiensten; 5. restcategorie. De Wpbr delegeert de regeling van een aantal onderwerpen rechtstreeks aan de minister van Justitie. Deze regels zijn opgenomen in de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Rpbr). Een algemene maatregel van bestuur is er niet. Verder is er een circulaire opgesteld, de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Cpbr), waarin beleidsregels staan en procedures zijn uitgewerkt. Het is belangrijk om voor ogen te houden dat de Wpbr niet de enige wet is waar beveiligingsorganisaties en recherchebureaus mee te maken hebben. Er zijn algemene wetten die voor deze organisaties in het bijzonder van belang zijn, zoals de Wet politieregisters (binnenkort vervangen door de Wet politiegegevens) voor de (on)mogelijkheden van verstrekking van gegevens uit politieregisters aan met name particuliere rechercheurs, de Wet bescherming persoonsgegevens voor de privacy van burgers en het Wetboek van Strafrecht voor mogelijke strafbare feiten bij de uitoefening van de werkzaamheden (mishandeling, wederrechtelijk afluisteren van gesprekken et cetera). Dergelijke aspecten vallen niet onder de reikwijdte van de Wpbr en daarmee ook niet onder de reikwijdte van dit rapport. 4.3 Verantwoordelijkheidsverdeling De verantwoordelijkheden worden in de Wpbr verdeeld over de minister van Justitie, de korpschef van het politiekorps in de regio waarin de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau is gevestigd, de commandant van de Koninklijke marechaussee als het om luchtvaartterreinen gaat, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau zelf. De hoofdtaken die de Wpbr toekent zijn de vergunningverlening (minister van Justitie), de toestemming aan leidinggevenden (minister van Justitie) en de toestemming aan het personeel (korpschef/ commandant Kmar). In bijlage 4 wordt een overzicht gegeven van de verdeling van taken en verantwoordelijkheden in de wet. 4.4 Eisen 4.4.1 Vergunningseis De meest in het oog springende eis die de Wpbr stelt is die van het bezit van een vergunning. Het zonder vergunning uitoefenen van beveiligings- of recherchewerkzaamheden is verboden: artikel 2, eerste lid, Wpbr. Een vergunning wordt op grond van artikel 4, eerste lid, verleend “indien, gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen, naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels en ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht”. In deze bepaling vallen drie elementen te onderscheiden:

6

-

“… gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen …” Dit element is niet een zelfstandig criterium voor de verlening van de vergunning. Er wordt slechts “op gelet” bij de behandeling van de vergunningaanvraag. Op dit element en de verhouding tot de eis van betrouwbaarheid zal nog worden ingegaan in paragraaf 7.2.3.

-

“… naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels …” Dit element is wel een criterium voor de beoordeling, maar geen zelfstandige eis. Als het vermoeden bestaat dat voldaan zal worden aan de eisen van de Wpbr, dan kan ook een vergunning worden verleend, en andersom.

-

“… en ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht” Dit element is wel te zien als een zelfstandige eis. Wordt aan alle eisen van de Wpbr en Rpbr voldaan, of bestaat het vermoeden dat daaraan voldaan zal worden, dan kan toch op basis van dit criterium vergunningverlening achterwege blijven.

4.4.2 Betrouwbaarheid en bekwaamheid De twee belangrijkste eisen van de regelgeving zijn de betrouwbaarheid en bekwaamheid van leidinggevende(n) en personeel van beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Beide eisen worden gesteld voor de toestemming voor het aanstellen van een leidinggevende en het personeel door respectievelijk de minister van Justitie en de korpschef/ commandant van de Koninklijke marechaussee. De betrouwbaarheidseis wordt nader uitgewerkt onder punt 2.1 van de Cpbr. Het gaat dan om de screening op criminele antecedenten en andere relevante feiten die een persoon ongeschikt zouden maken om voor een beveiligings- of recherchebedrijf te werken. De bekwaamheidseis ziet op de kwaliteit van leidinggevenden en personeel. Deze eis krijgt in de regelgeving haar vertaling in opleidingseisen voor personen die beveiligings- of recherchewerkzaamheden verrichten (artikel 8 Wpbr jo. artikelen 5 t/m 10 Rpbr). Er worden ook betrouwbaarheids- en bekwaamheidseisen gesteld aan alarminstallateurs (artikel 10, eerste lid Wpbr jo. artikel 11 Rpbr). Alarminstallateurs moeten beschikken over een ‘verklaring van betrouwbaarheid’. De criteria die gelden voor het verlenen van toestemming aan personeel van een beveiligingsorganisatie of recherchebureau zijn van overeenkomstige toepassing op deze verklaring van betrouwbaarheid. De bekwaamheidseis is vertaald in een opleidingseis (artikel 11 Rpbr). 4.4.3 Overige eisen Daarnaast kent de regelgeving een aantal andere, specifieke kwaliteitseisen: -

(voor particuliere beveiligingsorganisaties) de uniformplicht (artikel 9, eerste lid, Wpbr en artikel 12 Rpbr);

-

het dragen van een legitimatiebewijs (artikel 9, achtste lid, Wpbr en artikel 13 Rpbr);

-

het materieel en de uitrusting: artikel 9, derde t/m zesde lid, Wpbr (handboeien) en (voor particuliere beveiligingsorganisaties) artikel 17 Rpbr (gebruik hond);

-

het bezit van een certificaat voor particuliere alarmcentrales (artikel 10 Wpbr en artikel 20 Rpbr);

7

-

de instructie van en de controle op het personeel (artikel 9, negende lid, Wpbr en artikelen 14 en 15 Rpbr);

-

de behandeling van klachten (artikel 18 Rpbr);

-

de afstemming met de politie (artikel 12, tweede lid Wpbr en artikelen 19 en 22 Rpbr);

-

de verrichting van werkzaamheden door een particulier geld- en waardetransportbedrijf en het gebruikte materieel (artikel 23 Rpbr) en

-

(voor recherchebureaus) het vaststellen van een (privacy)gedragscode (artikel 23a Rpbr).

Naast deze eisen is er in artikel 5, tweede lid, van de Wpbr ook een verbod opgenomen voor opsporingsambtenaren om werkzaamheden te verrichten voor een beveiligingsorganisatie of recherchebureau of een dergelijke organisatie of een dergelijk bureau in stand te houden. Van dit verbod kan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overeenstemming met de minister van Justitie en de minister van Defensie als het om personeel van de Koninklijke marechaussee gaat, ontheffing verlenen.

5. Ontwikkelingen 5.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is de regelgeving aan de orde geweest zoals deze in 1997, na een lange voorbereidingstijd, is ingevoerd. Met de invoering van de wet is de sinds de jaren ’30 van de vorige eeuw uiteraard sterk veranderde branche voor het eerst gereguleerd. Zo werden voor het eerst de activiteiten van horecaportiers, voetbalstewards en evenementenbeveiligers onder de wetgeving gebracht en werden er aparte eisen aan de opleiding van deze groepen gesteld. Zoals in de inleiding al is aangegeven zijn er in de bijna tien jaar na de totstandkoming van de Wpbr en in de zeven jaar na de inwerkingtreding ervan, wederom de nodige ontwikkelingen geweest die aanleiding geven tot een nadere bezinning op deze wet. Hieronder worden deze ontwikkelingen één voor één beschreven, voor zover zij relevant zijn voor dit rapport. Telkens wordt afgesloten met een conclusie over de desbetreffende ontwikkeling. 5.2 Ontwikkelingen in de branche 5.2.1 Omvang en structuur van de branche in Nederland De beveiligingsbranche heeft sinds de Tweede Wereldoorlog en dan met name de laatste decennia een spectaculaire groei meegemaakt. Waren er in 1981 nog 10.227 mensen werkzaam in de private veiligheidszorg4, in 2006 was dit aantal gestegen tot rond de 30.0005. Op mondiaal niveau zien we met name de laatste jaren door een groot aantal fusies een klein aantal zeer grote bedrijven ontstaan. Het gaat dan met name om Group4 Securicor, Securitas en Trigion (Falck Security en PreNed Beveiliging). Deze bedrijven nemen een groot deel van de internationale en ook van de Nederlandse markt in. Van Dijk en De Waard spreken in dit verband over “multinationale ondernemingen in de veiligheidszorg”. Zij vervolgen: “Deze ondernemingen streven naar een herkenbare mondiale bedrijfspolitiek. Herkenbare producten van uniforme kwaliteit zijn daarvan een 4

F. van Dijk en J. de Waard, Publieke en private veiligheidszorg, Nationale en internationale trends, 2001, p. 15. Regioplan, Grensoverschrijdende beveiligers en rechercheurs, Inventarisatie regelgeving particuliere beveiliging en recherche in zes EU-landen, mei 2006, p. 6.

5

8

belangrijk onderdeel. Uniforme gedragscodes horen daarbij, evenals standaardisatie van bijvoorbeeld alarmsystemen. Er kan gesproken worden over de “MacDonaldisering” van de private veiligheidszorg. Op mondiaal niveau ontwikkelt de private veiligheidszorg zich mede daardoor in hoog tempo tot een 6

innovatieve en professionele bedrijfstak in een groeimarkt bij uitstek.” Daarnaast is een groeiend aantal zeer kleine bedrijven (veel eenmansbedrijven) actief in de markt. Hierdoor ontstaat een steeds groter onderscheid tussen ‘groot’ en ‘klein’ in de branche. Het aantal vergunninghoudende beveiligingsorganisaties is in de periode 2000-2006 gestegen van 1.091 tot 1.853. Het aantal vergunninghoudende recherchebureaus steeg in dezelfde periode van 295 naar 337. De grootste brancheorganisatie is de Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisaties (VPB). Deze organisatie bestaat sinds 1939. Ruim 90 procent van de beveiligingsmedewerkers in ons land is in dienst van een bij de VPB aangesloten beveiligingsbedrijf.7 Het gaat daarbij vooral om de grote, veelal internationaal opererende organisaties. Er zijn veel kleine bedrijven die niet bij de VPB zijn aangesloten. Slechts ongeveer 80 bedrijven zijn lid van de VPB. Dit is ongeveer 4% van het totaal. De VPB maakt deel uit van het Verbond van Beveiligingsorganisaties (VvBO), opgericht in 2003. Dit verbond overspant de gehele beveiligingsketen: producten, technische systemen, manbewaking en surveillance (goed voor 45.000 werknemers inclusief installateurs). Van de VvBO maken voorts deel uit de Vereniging van BeveilingsOndernemingen in Nederland (VEBON), de Vereniging van Europese Beveiligingsbedrijven (VEB), de vakgroep Beveiliging van Uneto-Vni, de Nederlandse Hekwerk Industrie (NHI) en de Vereniging Beveiligingsmanagers Nederland (VBN). Voor de branche van evenementenbeveiligers bestaat er een afzonderlijke branchevereniging: de Vereniging van Beveiligingsorganisaties voor Evenementen (VBE). 5.2.2 Europese ontwikkelingen Het Europese Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de Nederlandse regelgeving niet onverkort kan gelden voor particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus uit andere Europese lidstaten. In het kader van het vrij verkeer van diensten moet bij de toepassing van de wet rekening worden gehouden met verplichtingen waaraan in het land van vestiging al is voldaan. Dit is inmiddels vastgelegd in de Cpbr en de Rpbr. Deze verplichting zal door middel van een clausule van 8

wederzijdse erkenning ook in de wet worden opgenomen . Zijn die eisen in de andere lidstaat gelijkwaardig aan de Nederlandse eisen, dan worden bedrijven die daar al aan voldoen, geacht ook aan de Nederlandse eisen te voldoen. Deze bedrijven kunnen daardoor direct een vergunning ontvangen. Welke invloed het arrest en de daaruit voortvloeiende wetswijziging zullen hebben op het aanbod van bedrijven op de Nederlandse markt valt niet goed in te schatten. Sleutelpersonen uit de Nederlandse beveiligingsbranche verwachten niet dat grote aantallen buitenlandse particuliere beveiligers en rechercheurs in Nederland zullen gaan werken omdat voor de uitoefening van de werkzaamheden een goede beheersing van de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse wet- en regelgeving van cruciaal belang wordt geacht.9 6

F. van Dijk en J. de Waard, Publieke en private veiligheidszorg, Nationale en internationale trends, 2001, p. 20. Bron: website VPB (www.vpb.nl). 8 Kamerstukken 30 661. 9 Regioplan Grensoverschrijdende beveiligers en rechercheurs, mei 2006, p. 57. 7

9

Overigens ontbreekt vooralsnog specifieke Europese regelgeving op het terrein van de beveiliging en recherche. Het lijkt niet waarschijnlijk dat een dergelijke specifieke Europese regeling er op afzienbare termijn zal komen. De wetgeving in de verschillende lidstaten loopt sterk uiteen. In Nederland gaat het om een specifiek gereguleerde branche, maar veel andere lidstaten zijn (nog) niet zo ver. Dergelijke lidstaten zullen waarschijnlijk niet de harmonisering van de wetgeving via Europese regelgeving voor ogen hebben. Particuliere beveiligingsdiensten zijn van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn uitgesloten. Wel is daarin opgenomen dat de Europese Commissie uiterlijk binnen een jaar na de omzetting van de Dienstenrichtlijn zal beoordelen of er specifieke harmonisatiemaatregelen moeten worden voorgesteld voor deze diensten. In Europees verband wordt er op brancheniveau reeds samengewerkt in de Conféderation Européenne des Services de Sécurité (Co.ESS). De VPB is bij deze organisatie aangesloten. 5.2.3 Zelfregulering Keurmerk Beveiliging De VPB heeft begin 2006 een keurmerk ontwikkeld voor beveiligingsbedrijven. Dit keurmerk, het ‘Keurmerk Beveiliging’, is verplicht voor toetreding tot de VPB. Daarnaast is het keurmerk ook opengesteld voor bedrijven die geen lid zijn van de VPB. Om het keurmerk te behalen dient voldaan te zijn aan eisen met betrekking tot de organisatie, het integriteitsbeleid, het middelenbeheer, de dienstverlening, de (zelf)evaluatie en het verbeterproces. Het voldoen aan de wettelijke eisen is één van de eisen. Verder is er een implementatiedocument en een checklist. Of voldaan wordt aan de eisen zal door middel van een audit gecontroleerd moeten worden door een certificerende instelling (CI). Deze CI brengt een rapport uit aan het keurmerkuitgevende orgaan en neemt vervolgens ieder jaar een audit af om te controleren of het bedrijf nog steeds aan de eisen voldoet. Het is de bedoeling de regeling later uit te breiden met een of meer segmentparagrafen voor specifieke beveiligings- en recherchetaken. In juli 2006 waren bij 5 bedrijven de audits succesvol doorlopen. De verwachting was dat er snel andere bedrijven zouden volgen. Op 26 september 2006 werd aan de eerste groep bedrijven het certificaat uitgereikt. Tevens bestaan er plannen voor een uitbreiding van het keurmerk naar recherchebureaus en naar geld- en waardetransportbedrijven. Over de werking van het keurmerk in de praktijk valt uiteraard nog niets te zeggen. Certificering particuliere alarmcentrales Volgens de Wpbr kan de minister van Justitie technische eisen stellen aan de kwaliteit van een particuliere alarmcentrale. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van het instrument certificering. Certificering gebeurt op basis van de regeling BORG particuliere alarmcentrales. Bij de opstelling van de regeling zijn de relevante partijen betrokken. Sinds 1 januari 2005 is het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) de beheerder van deze regeling. Alarmapparatuur Volgens de Wpbr kunnen er eisen worden gesteld aan alarmapparatuur. Tot 1 januari 2005 gold als eis dat apparatuur gecertificeerd moest zijn. Het doel dat met deze eis werd beoogd was het

10

voorkomen van alarmeringen die tot nodeloze inzet van de politie leiden. Ook werden daarmee voorwaarden geschapen voor de kwaliteit van alarmapparatuur, in het belang van burgers en bedrijven die maatregelen nemen om criminaliteit tegen te gaan. Zowel de politie als de branche heeft aangegeven dat technische eisen voor alarmapparatuur niet of onvoldoende bijdragen aan het daarmee beoogde doel. Dit doel kan effectiever worden bereikt langs andere wegen, zoals verplichte alarmverificatie voordat assistentie wordt gevraagd aan de politie en eventueel het verbinden van gevolgen aan nodeloze alarmeringen. De eisen voor de apparatuur zijn daarom ingetrokken. De Raad van Hoofdcommissarissen heeft in augustus 2005 procedures voor alarmopvolging door de politie bij meldingen van particuliere alarmcentrales vastgesteld. Uitgangspunt is dat elektronische alarmmeldingen pas aan de politiemeldkamer worden doorgegeven nadat het alarm geverifieerd is. Bij overvalmeldingen verifieert de politie de melding zelf, gelijktijdig met de inzet. Naar verwachting zal de nieuwe procedure op 1 januari 2007 worden ingevoerd. Opleidingseisen Volgens de Wpbr stelt de minister van Justitie voor bepaalde categorieën werkzaamheden opleidingseisen vast. In de Rpbr is dit vertaald in diploma-eisen. Wat de inhoud van de opleiding betreft wordt sedert de invoering van de Wet educatie beroepsonderwijs in 1996 aansluiting gezocht bij de landelijke kwalificatiestructuur van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De opleidingseisen worden feitelijk bepaald door de branche in samenwerking met de Stichting ECABO (kenniscentrum beroepsonderwijs bedrijfsleven). De rol van de minister van Justitie is daarbij gering. De meeste examens zijn gebaseerd op eindtermen die ECABO voor de verschillende functies heeft opgesteld en die zijn vastgesteld door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De examens worden afgenomen door particuliere organisaties: de Stichting Vakexamens voor de Particuliere beveiligingsorganisaties (SVPB), het Horecabranche Instituut en de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond (KNVB). De SVPB staat onder toezicht van het Kwaliteitscentrum Examinering, de toezichthouder examens in het beroepsonderwijs. Normalisatie evenementenbeveiliging De Vereniging van Beveiligingsorganisaties voor Evenementen (VBE) heeft in samenwerking met het normalisatie-instituut NEN kwaliteitseisen voor de evenementenbeveiliging opgesteld. Deze kwaliteitseisen staan beschreven in de Nederlandse Technische Afspraak (NTA) 8020-30: Evenementenbeveiliging en publieksbeveiligingsdiensten. In de NTA 8020-30 staan onder meer eisen die aan evenementenbeveiligingsbedrijven mogen worden gesteld, een risicoanalyse, planning, organisatie en communicatie.10 Honden De minister van Justitie kan eisen stellen met betrekking tot de mogelijkheid om bij de uitvoering van de beveiligingswerkzaamheden gebruik te maken van een hond. De invulling van de kwaliteitseisen voor deze honden wordt overgelaten aan particuliere organisaties, die ook beoordelen of aan de eisen wordt voldaan.

10

Bron: website VBE (www.evenementenbegeleiders.nl).

11

Privacygedragscode In 2001 werd een stuurgroep ingesteld om nieuw beleid te ontwikkelen op het terrein van de particuliere recherche. Onder andere bleek de stuurgroep van mening dat normering van (de werkzaamheden van) de particuliere recherche noodzakelijk was, met name ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van onderzochte personen. Op grond van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is de overheid gehouden de privacy van haar burgers te beschermen tegen inbreuken, niet alleen door de overheid maar ook door andere burgers. In juli 2002 namen de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de adviezen van de stuurgroep over. In vervolg daarop heeft de VPB een privacygedragscode opgesteld in overleg met de overheid en het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP). Op basis van de Wpbr is in de Rpbr het hanteren van de privacygedragscode met ingang van 1 juni 2004 verplicht gesteld voor alle advies-, rechercheen schadeonderzoekbureaus die vergunningplichtig zijn onder de Wpbr. De privacygedragscode geldt niet voor beveiligingsorganisaties. Dit jaar start het WODC met een evaluatieonderzoek naar het gebruik van de privacygedragscode. 5.2.4 Conclusie De internationalisering leidt tot de constatering dat de Nederlandse wetgeving al lang niet meer alleen op nationale bedrijven is gericht en nationaal bepaald wordt. De eisen die in Nederland gesteld worden zullen enerzijds vanuit concurrentieperspectief niet te veel uit de pas moeten lopen met eisen die in concurrerende landen worden gesteld en anderzijds vanuit Europees perspectief geen belemmering mogen vormen voor het vrij verkeer van diensten. Met de oprichting van het VvBO, de ontwikkeling van een keurmerk door de VPB en de vaststelling van een gedragscode voor recherchebureaus heeft de branche aangetoond verder te willen en kunnen professionaliseren. De branche neemt de kwaliteit van het werk serieus en is bereid gebleken hieraan ook zelf een bijdrage te leveren. De bemoeienis van de minister van Justitie met de branche is in het algemeen gering. De inhoud van de regels wordt (nu al) grotendeels bepaald door de branche zelf. 5.3 Ontwikkelingen in activiteiten; de reikwijdte van de wet 5.3.1 Van beveiliging privaat domein naar toezicht in publiek domein? Ontwikkeling De definitie van beveiligingswerkzaamheden in de Wpbr luidt als volgt: het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen. Ten tijde van de totstandkoming van de Wpbr was het uitgangspunt dat de bewaking en beveiliging van het publieke domein is voorbehouden aan de politie. Het werk van particuliere beveiligers zou daarvan te onderscheiden zijn door het feit dat dit werk: 1. zich primair richt op particuliere doelen;11 2. in opdracht van private partijen wordt uitgevoerd. Beide uitgangspunten zijn met name de laatste jaren ter discussie komen te staan. In de eerste plaats de beperking tot privaat en semi-privaat domein. In een brief aan de Tweede Kamer van 7 mei 2004 11

12

constateert de minister van Justitie, mede namens de minister van

Kamerstukken II 1994/95, 23 478, nr. 5, p. 10.

12

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat de grens tussen het private en publieke domein in de praktijk lijkt te vervagen. Beveiligers worden ook ingezet voor de beveiliging van bijvoorbeeld woonwijken. Zolang dit gebeurt met het oogmerk van preventie van criminaliteit en object- en terreinbeveiliging, keuren de ministers deze inzet goed en moedigen zij dergelijke initiatieven juist aan. Daarbij dient wel te worden aangetekend dat de mogelijkheden en bevoegdheden van de beveiligers ook in het publieke domein niet verder gaan dan die van elke andere burger en dus niet verder reiken 13

dan “burgerarrest” . Het gebruik van geweld is, behoudens noodweer, aan de politie voorbehouden. In de tweede plaats is dus de vraag aan de orde of beveiligers ook voor toezichtstaken moeten kunnen worden ingezet. De hiervoor genoemde brief gaat ook hierop in. Het gaat dan om de inschakeling van beveiligers door gemeenten voor toezicht in het publieke domein. Deze inzet vindt al in een aantal gemeenten plaats. De ministers keuren deze inzet goed. Er wordt echter wel een aantal voorwaarden aan verbonden. Zo moet de inzet op instemming van de gemeenteraad en de lokale driehoek kunnen rekenen, moet de politie betrokken blijven bij het toezicht en moet de betrokkene herkenbaar zijn als toezichthouder van de gemeente. Door het Verbond van BeveiligingsOrganisaties (VvBO) wordt ervoor gepleit om ook (semi-) publieke toezichthouders, waaronder stadswachten, binnen het bereik van de Wpbr te brengen. Dit omdat naar zijn mening deze toezichthouders gelijksoortige werkzaamheden verrichten en daarom aan dezelfde betrouwbaarheids- en bekwaamheidseisen dienen te voldoen. Een discussie die in dit verband ook nog speelt is die over de mogelijkheid om aan beveiligers ook opsporingsbevoegdheid te geven. Omdat deze discussie verband houdt met een verbod dat in de Wpbr is opgenomen (artikel 5, tweede lid), komt deze vraag apart bij de bespreking van de verschillende eisen in de wet in hoofdstuk 7 aan de orde, en wel in paragraaf 7.13. Een andere element dat in discussie is geweest, is de vraag of de inzet van vrijwilligers voor beveiligingswerkzaamheden onder de reikwijdte van de wet moet vallen. Twee voorbeelden hiervan, waar de discussie met name heeft gespeeld, zijn de inzet van leden van een studentensociëteit voor bewaking bij de deur van een feest van die sociëteit en de inzet van ‘eigen mensen’ door de organisatie van een braderie ten behoeve van een ordelijk verloop van de braderie. Zouden deze werkzaamheden onder het begrip ‘beveiligingswerkzaamheden’ vallen, dan zou dit betekenen dat de genoemde personen aan de eisen van de wet zouden moeten voldoen. Daarmee zouden zij bijvoorbeeld moeten beschikken over een vergunning, zou aan hen toestemming moeten worden verleend door de korpschef en/of de minister van Justitie en zouden zij moeten beschikken over een uniform en een legitimatiebewijs. Overwegingen van de werkgroep De werkgroep is van mening dat in verband met de onduidelijkheid over de reikwijdte van de wet, de definitie van beveiligingswerkzaamheden in de zin van de Wpbr aanpassing c.q. aanscherping behoeft. Te constateren valt dat het oorspronkelijk gehanteerde onderscheid tussen private en publieke terreinen (al gebruikt de definitie slechts het onbepaalde begrip “terreinen”, zonder aanduiding van een privaat of publiek karakter daarvan) geen duidelijke begrenzing oplevert voor wat 12

Kamerstukken II 2003/04, 28 684, nr. 28, p. 4. Het op heterdaad aanhouden van een verdachte van een strafbaar feit en het “onverwijld” overdragen van deze verdachte aan de politie conform artikel 53 van het Wetboek van Strafvordering.

13

13

wel en niet onder beveiligingswerkzaamheden in de zin van deze wet valt; een scherp onderscheid tussen private en publieke terreinen (of het meer gebruikelijke “privaat en publiek domein”) is immers moeilijk te geven. Zo kan men discussiëren over de vraag of een bedrijventerrein of een winkelcentrum publiek of privaat domein is. In die gevallen wordt ook wel van semi-publiek of semiprivaat domein gesproken. Gaat men uit van de eigendom van het terrein of van de publieke toegankelijkheid van het terrein? En wat nu als een winkelcentrum ’s nachts wordt afgesloten: wordt het daarmee van publiek domein privaat domein? Maar nog belangrijker dan dit argument is dat een onderscheid tussen privaat en publiek domein in de praktijk geen zin (meer) heeft. Beveiligers beperken zich immers, zoals uit de gegeven voorbeelden blijkt – met instemming van de gemeentelijke en rijksoverheid – niet (meer) tot het private terrein. Daarmee is ook het onderscheid tussen beveiligings- en toezichtstaken in de praktijk moeilijk te maken. Waar eindigt “bewaking van de veiligheid personen of goederen of het waken voor de orde of rust op terreinen en gebouwen”? Verricht een horecaportier zijn portierswerkzaamheden alleen ter beveiliging van de horecazaak of de bezoekers daarvan en met het oog op de orde en rust in het etablissement? De huidige convenanten tussen gemeente, horeca en politie in het kader van “Veilig uitgaan” vragen immers ook een bijdrage van de horeca, en dus van de portiers, aan de orde en rust in de naaste omgeving van het café, de discotheek et cetera. Ook bij de inzet van beveiligers in woonwijken of op bedrijventerreinen loopt het beveiligen van de woningen of de bedrijven en het houden van preventief toezicht door elkaar. Het beveiligen van het private domein kan in dat geval niet efficiënt geschieden zonder het houden van (preventief) toezicht in en vanuit het publieke domein. Naar de mening van de werkgroep kan het onderscheid in de wettelijke definitie dan ook het beste worden getrokken bij het wel of niet uitoefenen van een ‘publieke taak’. Is sprake van de uitoefening van een publieke taak, dan kan het niet gaan om beveiligingswerkzaamheden in de zin van de wet. Het begrip publieke taak wordt geregeld in wetgeving gebruikt. Zo komt de term voor in het Burgerlijk Wetboek (artikel 6:227a), de Comptabiliteitswet 2001 (artikel 45), de Wet op de economische delicten (artikelen 37 en 58) en de Wet openbaarheid van bestuur (artikel 1). Van Ommeren definieert ‘publieke taak’ als “een taak die gericht is op de behartiging van het of een algemeen belang, bijvoorbeeld milieu, ruimtelijke ordening, gezondheidszorg, openbaar vervoer, onderwijs, volkshuisvesting, media, de openbare orde, defensie enz.”14. De publieke taak kan in zijn ogen zowel door de overheid als door andere instanties worden uitgevoerd. Hij noemt daarbij de woningcorporaties en de bijzondere onderwijsinstellingen als voorbeeld. Maar hij heeft de indruk dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State “zich beter thuis voelt bij het beperkte concept ‘publieke taak’”, in de zin “dat de publieke taak alleen aan de hand van publiekrechtelijk 15

optreden kan worden gerealiseerd” . Anders gezegd: het gaat om taken die de overheid “als zodanig” verricht en waarbij zij niet als op voet van gelijkheid aan het maatschappelijk verkeer deelneemt. In die laatste zin zou de werkgroep het begrip ‘publieke taak’ willen hanteren. Dit leidt tot de volgende definitie van publieke taak: een taak die aan een overheidsorgaan is opgedragen en die alleen door publiekrechtelijk optreden kan worden gerealiseerd. Een publieke taak wordt derhalve door of namens de overheid uitgevoerd. Dat betekent niet dat alles wat een overheidsorgaan doet, gebeurt ter uitvoering van een publieke taak. De inzet van particuliere beveiligers voor de bewaking van een gemeentehuis is daar een voorbeeld van. De overheid fungeert 14

F.J. van Ommeren, Het publieke-taakcriterium in de bestuursrechtelijke jurisprudentie, in: J.W. Sap, B.P. Vermeulen, C.M. Zoethout (red.), De publieke taak, Deventer 2003, p. 152. Idem, p. 154.

15

14

in zo’n situatie niet als overheid, maar als werkgever of contractant. Van een publiekrechtelijk optreden is dan dus geen sprake. Wat in ieder geval onder publieke taak valt is een wettelijke taak. De beveiliging van een ambassade en de beveiliging van leden van het Koninklijk Huis zijn wettelijke en daarmee publieke taken. Deze werkzaamheden vallen in de huidige wet wel onder de definitie van beveiligingswerkzaamheden, maar vallen buiten de reikwijdte van de wet doordat de organisatie die ze uitvoert (de politie) niet onder de definitie van beveiligingsorganisatie (“particuliere organisatie”) valt. Bij het hanteren van de publieke taak als onderscheidend criterium zouden deze werkzaamheden als zodanig buiten de wet vallen. Belangrijker nog is dat ook de werkzaamheden van beveiligers ingehuurd door een gemeente voor toezichtstaken in het publieke domein, buiten de wet vallen. De gemeente, in de persoon van de burgemeester, heeft namelijk de wettelijk taak de openbare orde te handhaven (artikel 172, eerste lid, Gemeentewet). De gemeente zet daarvoor in principe politie, buitengewoon opsporingsambtenaren, stadswachten en gemeentelijke toezichthouders in, maar kan, bijvoorbeeld vanwege capaciteitsproblemen, ook particulieren inschakelen. Die particulieren zouden in principe iedereen kunnen zijn, maar het ligt voor de hand dat de overheid zoekt naar personen voor wie dergelijke activiteiten aansluiten bij hun deskundigheid: de medewerkers van particuliere beveiligingsorganisaties. Die medewerkers treden in die situatie niet meer op als beveiliger, maar als toezichthouder van de gemeente. Dit is ook in lijn met de opvattingen van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die in de genoemde brief van 7 mei 2004 bijvoorbeeld voorschrijven dat zij in dat geval niet meer een beveiligingsuniform (een wettelijke eis voor de uitvoering van beveiligingswerkzaamheden: artikel 9, eerste lid, Wpbr), maar een uniform van gemeentelijk toezichthouder moeten dragen. Het gaat niet meer om een private partij die voor eigen belangen een beveiliger inhuurt, maar om de overheid die dat doet voor de uitoefening van haar publieke taak. De inzet van toezichthouders, ingehuurd bij particuliere beveiligingsorganisaties, gebeurt dan onder volledige overheidsverantwoordelijkheid en derhalve onder democratisch toezicht. Aangezien toezichthouders onder (personele en politieke) verantwoordelijkheid van de overheid vallen en deze verantwoordelijkheid zich ook uitstrekt tot de betrouwbaarheid en bekwaamheid, is de werkgroep in het verlengde van deze redenering – anders dan het VvBO – van oordeel dat de toezichthouders in gemeentelijke dienst niet onder het regime van de Wpbr dienen te vallen. De vraag of ook het uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden door vrijwilligers onder het bereik van de Wpbr zouden moeten vallen, beantwoordt de werkgroep negatief. Het is, gelet op artikel 2, eerste lid, van de Wpbr, de bedoeling van de wetgever om de professionele beveiligingsbranche te reguleren, niet om de wettelijke eisen ook aan vrijwilligers te stellen die bijvoorbeeld namens het sociëteitsbestuur of het organiserende buurtcomité toezicht houden op een ordelijke gang van zaken in het private dan wel publieke domein. Een dergelijke uitbreiding van de reikwijdte van de wet past ook geenszins bij het belang dat thans in het kader van het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’16 wordt gehecht aan zelfredzaamheid en participatie van burgers in het werken aan veiligheid. In verband met dit onderscheid stelt de werkgroep voor de formule “in de uitoefening van een beroep of bedrijf”, die reeds in de definitie van recherchebureau is opgenomen, aan de definitie van beveiligingswerkzaamheden toe te voegen. Overigens kunnen uiteraard slechts kleinschalige evenementen, waarbij geen problemen te verwachten zijn, volledig aan vrijwilligers worden overgelaten. Bij grotere evenementen zal de 16

Kamerstukken II 2002/03, 28 684, nr. 1.

15

gemeente de inzet van professionele beveiligers, eventueel samen met vrijwilligers, als voorwaarde stellen voor het verlenen van toestemming. Waar die grens precies ligt, wordt aan gemeenten overgelaten. Zij voeren immers een evenementenbeleid en kunnen per geval de omvang van het evenement en de eventueel daaraan verbonden risico’s inschatten. 5.3.2 Recherche Ontwikkeling De definitie van recherchewerkzaamheden in de Wpbr luidt als volgt: het vergaren en analyseren van gegevens. Dit is uiteraard een weinig onderscheidende definitie. De afbakening van de reikwijdte van de wet zit dan ook niet in deze definitie, maar in die van de organisatie die ze uitvoert: een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in de uitoefening van een beroep of bedrijf met winstoogmerk recherchewerkzaamheden verricht, voor zover die werkzaamheden worden verricht op verzoek van een derde, in verband met een eigen belang van deze derde en betrekking hebben op een of meer natuurlijke personen. In het rapport ‘Particuliere recherche, Uitbreiding van de reikwijdte van de wet?’ van de Politieacademie en Eysink Smeets en Etman wordt geconstateerd dat de definitie van recherchewerkzaamheden nadere afbakening behoeft. De definitie is naar de mening van de onderzoekers zodanig vaag dat niet duidelijk is welke activiteiten er nu wel en niet onder vallen. Bovendien stellen de onderzoekers het nut van de criteria in de definitie van recherchebureaus “voor derden” en “met winstoogmerk” ter discussie. Dit met name vanuit gelijkheidsoverwegingen. Door het criterium “voor derden” hoeven bedrijfsrechercheafdelingen van een bedrijf geen vergunning te hebben, maar onafhankelijke bureaus die precies dezelfde activiteiten voor anderen uitvoeren wel. Ditzelfde geldt voor rechercheactiviteiten door de overheid (genoemd wordt het Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam), non-profitorganisaties (in bijvoorbeeld onderwijs, gezondheidszorg en musea) en onderzoeksjournalisten door de aanwezigheid van het criterium “met winstoogmerk”. Een conclusie over de houdbaarheid van deze criteria geven de onderzoekers niet. De onderzoekers hebben het onderzoeksveld verdeeld in een zestal categorieën te weten de bedrijfsrecherche bij banken, de bedrijfsrecherche bij verzekeringsmaatschappijen, de bedrijfsrecherche bij overige bedrijven/organisaties, information brokers, handelsinformatie- en incassobureau’s en schadeexpertisebureau’s. De vraag (uit de onderzoeksopdracht), in hoeverre deze bedrijven onder het regime van de Wpbr kunnen worden gebracht en wat daarvan de consequenties zouden zijn, beantwoorden de onderzoekers met een pleidooi voor differentiatie. En dan niet zozeer differentiatie naar type organisatie maar differentiatie naar type werkzaamheden. De forensische accountancy, een in dit kader relevante zevende categorie, is buiten de scope van dit onderzoek gebleven. De reden daarvan is dat nog onlangs (2002) een explorerende studie naar deze tak van onderzoek is afgerond. De onderzoekers bevelen aan deze categorie van onderzoeksactiviteit bij de beleidsvorming te betrekken. Overwegingen van de werkgroep Zoals de onderzoekers van de Politieacademie en Eysink Smeets en Etman naar de mening van de werkgroep terecht constateren is de definitie van recherchewerkzaamheden (“het vergaren en analyseren van gegevens”) te vaag. Daarmee zouden alle vormen van onderzoek als recherchewerkzaamheden kunnen worden aangemerkt. Dat de afbakening uitsluitend in de definitie van recherchebureaus wordt gevonden, acht de werkgroep niet gelukkig. Niet alleen de organisatie die de werkzaamheden uitvoert, maar ook de werkzaamheden als zodanig zouden mede bepalend

16

moeten zijn voor de vraag of de Wpbr van toepassing is, zoals ook bij beveiligingswerkzaamheden door particuliere beveiligingsorganisaties het geval is. Voor de begrenzing van recherchewerkzaamheden in de zin van de wet zou de Wpbr zich moeten (blijven) richten op het klassieke recherchewerk – het vergaren en analyseren van informatie omtrent (natuurlijke) personen en dan met name op de “operationele” kant daarvan. Dat wil zeggen dat onder de werking van deze wet moeten vallen al die bedrijven die in een externe relatie onderzoeken (kunnen) doen naar natuurlijke personen. Anders dan genoemde onderzoekers is de werkgroep niet van oordeel dat louter omwille van het gelijkheidsbeginsel de organisatiekenmerken uit de definitie van het recherchebureau in artikel 1, eerste lid, onder f, die de reikwijdte van de wet begrenzen, ter discussie moeten worden gesteld. Het criterium van het verrichten van werkzaamheden “op verzoek van een derde, in verband met een eigen belang van deze derde” zou volgens de werkgroep moeten blijven bestaan. Hier zijn twee redenen voor. De eerste reden is dat naar de mening van de werkgroep de bedrijfsrecherche buiten de reikwijdte van de wet dient te blijven. Het gaat om een interne organisatie die binnen het bedrijf onderzoeken doet. Een werknemer mag verwachten dat hetgeen hij in diensttijd of in relatie tot zijn functie verricht, onderwerp kan zijn van een onderzoek door zijn werkgever. Datzelfde geldt voor personeel dat niet in dienst is van het desbetreffende bedrijf, maar daar wel werk voor verricht of van plan is te verrichten: ook bijvoorbeeld uitzendkrachten, ingehuurd schoonmaakpersoneel en sollicitanten (‘preemploymentonderzoeken’) moeten er van uit gaan dat wat zij doen binnen dat bedrijf onderzocht zou kunnen worden door de recherchedienst van dat bedrijf. Omdat het een interne organisatie betreft, is de werkgever ook direct aansprakelijk voor het handelen van de bedrijfsrecherche. Een aparte wettelijke bescherming, buiten hetgeen in algemene zin geregeld is met betrekking tot het onderzoeken van personen (privacyregelgeving, afluisteren van personen et cetera), is hiervoor naar de mening van de werkgroep niet benodigd. Voor het inhuren van een extern particulier recherchebureau ligt dit anders. In de eerste plaats zullen zij zich in het algemeen niet beperken tot onderzoeken binnen een bedrijf. Daardoor bestaat de mogelijkheid dat een willekeurige burger subject van onderzoek wordt. Een dergelijke burger verdient wel een wettelijke bescherming. Maar ook als het recherchebureau zich wel zou beperken tot onderzoeken binnen een bedrijf, is er reden voor het stellen van eisen aan dit bureau. De werkgever heeft immers geen directe zeggenschap over een dergelijk bureau: er is geen arbeidsrelatie, maar ‘slechts’ een dienstverleningscontract. Een werknemer die subject van onderzoek is, kan de werkgever dus ook niet rechtstreeks aanspreken op het handelen van het bureau. Ook in deze situatie moet de wet dus bescherming bieden. Met het aldus afbakenen van de reikwijdte van de Wpbr blijft deze wet bij de oorspronkelijke doelstelling. Het ging immers – onder andere – om een méér specifieke bescherming van bepaalde belangen van burgers (persoonlijke levenssfeer, vrijheid van bewegen e.d.) dan het strafrecht en het burgerlijk recht in algemene zin bieden. Overigens bleek tijdens de consultatiebijeenkomst van 20 september 2006 dat er tussen de deelnemers geen overeenstemming bestond op dit punt. Door sommigen, onder wie vertegenwoordigers van de VPB en een recherchebureau, werd ervoor gepleit de bedrijfsrecherche wél onder de reikwijdte van de wet te brengen. Als argument hiervoor werd met name genoemd dat de werkzaamheden van de bedrijfsrecherche (of anderen als onderzoeksdiensten binnen banken en verzekeraars of forensische accountants) en een ingehuurd recherchebureau niet van elkaar (hoeven te) verschillen. De werkgroep bestrijdt niet dat de werkzaamheden gelijk kunnen zijn, maar ziet het verschil in de strekking van de werkzaamheden (voor het eigen bedrijf of op contractsbasis voor een

17

externe) en in de zeggenschap over de uitvoering van de werkzaamheden. Anderen deelden tijdens genoemde consultatiebijeenkomst overigens de mening van de werkgroep. De consultatiebijeenkomst heeft op dit punt niet tot wijziging van het standpunt van de werkgroep geleid. De tweede reden is dat volgens de werkgroep ook het onderscheid tussen recherchewerkzaamheden in de zin van de Wpbr en onderzoeksjournalistiek dient te blijven bestaan. Het zou een beperking van de journalistieke vrijheid zijn indien door onderzoeksjournalisten een Wpbr-vergunning zou moeten worden aangevraagd en ook overigens aan de eisen van de Wpbr zou moeten worden voldaan. De werkgroep wijst er voorts op dat de andere door de onderzoekers onderscheiden soorten werkzaamheden (zorgvuldige bedrijfsvoering, compliance en intelligence) voor de bescherming van de belangen van de burger onderworpen zijn aan ándere specifieke regelgeving. Zo bestaan veel van de in het rapport beschreven activiteiten uit het werken met gegevensbestanden. De bescherming van het individu op dit terrein is vooral in de Wet bescherming persoonsgegevens geregeld. De reguliere bedrijfsvoering van banken en verzekeraars alsmede de forensische accountancy is omgeven met strikte regelgeving en codes. Als zou worden vastgesteld dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen dit type onderzoeksactiviteiten verbetering behoeft moet deze in een aanscherping van díe regelgeving worden gezocht. Het criterium ‘met winstoogmerk’ kan naar de mening van de werkgroep vervallen. Dit criterium is minder relevant. Het gaat om de aard van de werkzaamheden (recherchewerkzaamheden gericht op een of meer natuurlijke personen), om de vraag of deze beroeps- of bedrijfsmatig worden uitgevoerd en om de relatie met derden. 5.3.3 Conclusie Naast de in paragraaf 5.2 genoemde groei in de omvang van de branche en de internationalisering en professionalisering die zich de afgelopen decennia heeft voorgedaan, zien we ook een uitbreiding van de rol van particuliere beveiliging en recherche in de totale veiligheidszorg. Een evenement kan niet meer goed georganiseerd worden zonder evenementenbeveiliging. De veiligheid in het uitgaansleven is gebaat bij de inzet van professionele horecaportiers. Veel fraudezaken zouden niet meer opgelost worden zonder de inzet van particuliere rechercheurs et cetera. De samenleving doet steeds vaker een beroep op de particuliere veiligheidssector. En ook de overheid maakt, bijvoorbeeld door de inhuur van beveiligers voor toezichtstaken, steeds meer gebruik van deze branche. In deze paragraaf heeft de werkgroep stilgestaan bij de vraag of deze ontwikkeling consequenties moet hebben voor de Wpbr. Beveiligingswerkzaamheden De werkgroep is tot de conclusie gekomen dat in verband met de onduidelijkheid over de reikwijdte van de wet met betrekking tot beveiligingswerkzaamheden, de definitie van deze werkzaamheden in de zin van de Wpbr aanpassing c.q. aanscherping behoeft. Daarbij heeft de werkgroep aangegeven dat het, gelet op de feitelijke ontwikkelingen, geen begaanbare weg is om deze aanscherping te zoeken in ofwel de afbakening van privaat en publiek domein ofwel in het onderscheid tussen beveiliging en toezicht dat in de praktijk elkaar overlapt. De werkgroep is van oordeel dat de begrenzing van de reikwijdte van de wet gezocht moet worden in het criterium of de werkzaamheden al dan niet onderdeel zijn van de publieke taakuitoefening. Dat sluit,

18

gelet op artikel 2, aan bij de bedoeling van de wetgever en de werkgroep beveelt aan om dit ook expliciet op te nemen in de definitie van beveiligingswerkzaamheden in artikel 1, eerste lid, onder c. Dit brengt met zich mee dat indien de overheid medewerkers van particuliere beveiligingsorganisaties inhuurt voor publieke toezichtwerkzaamheden, die werkzaamheden niet zijn te beschouwen als beveiligingswerkzaamheden die onder het regime van de Wpbr vallen, maar moeten voldoen aan de eisen van betrouwbaarheid, integriteit en herkenbaarheid die de overheid aan het publieke toezicht stelt. Dit sluit aan bij het standpunt van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verwoord in de brief aan de Tweede Kamer van 7 mei 2004. Door de toevoeging van “anders dan ter uitvoering van de publieke taak” wordt ook buiten kwestie gesteld dat, anders dan het VvBO heeft voorgesteld, de toezichthouders in gemeentelijke dienst niet onder het regime van de Wpbr vallen. Zoals de werkgroep heeft aangegeven is daar ook geen reden voor; de overheid stelt haar eigen eisen aan betrouwbaarheid, bekwaamheid en herkenbaarheid van publieke toezichthouders en bovendien vindt dat toezicht plaats onder democratische controle. Ten slotte heeft de werkgroep met betrekking tot de uitoefening van beveiligingswerkzaamheden door vrijwilligers overwogen dat dit niet onder het bereik van de Wpbr zou moeten vallen. Vanwege de bedoeling van de wetgever om met deze wet de professionele beveiligingsbranche te reguleren, en het belang dat thans in het kader van het veiligheidsprogramma “Naar een veiliger samenleving” wordt gehecht aan zelfredzaamheid en participatie van burgers in het werken aan veiligheid, ligt het niet in de rede om de inzet van vrijwilligers thans onder het regime van de Wpbr te brengen. In verband hiermee stelt de werkgroep voor de formule “in de uitoefening van een beroep of bedrijf”, die reeds in de definitie van recherchebureau is opgenomen, aan de definitie van beveiligingswerkzaamheden toe te voegen. Overigens betekent dit niet dat de bedrijfsbeveiliging alsnog buiten de reikwijdte van de Wpbr zou vallen. De bedrijfsbeveiliging verricht de beveiligingswerkzaamheden immers beroepsmatig. Recherchewerkzaamheden De werkgroep vindt dat de definitie van recherchewerkzaamheden in de Wpbr te vaag is en vindt het niet gelukkig dat de afbakening van de reikwijdte van de wet vooral zit in de definitie van de organisatie die ze uitvoert: het recherchebureau. Ook de werkzaamheden als zodanig zouden mede bepalend moeten zijn voor de vraag of de Wpbr van toepassing is. De werkgroep is van oordeel dat het daarbij moet gaan om het klassieke private recherchewerk – het vergaren en analyseren van informatie omtrent (natuurlijke) personen. De werkgroep is evenwel niet van mening dat, zoals in het rapport ‘Particuliere recherche, Uitbreiding van de reikwijdte van de wet?’ van de Politieacademie en Eysink Smeets en Etman is gesuggereerd, omwille van het gelijkheidsbeginsel de reikwijdte van de wet moet worden uitgebreid door de organisatiekenmerken uit artikel 1, eerste lid, onder f, van het recherchebureau ter discussie te stellen. Met name het criterium van het verrichten van recherchewerkzaamheden “op verzoek van een derde, in verband met een eigen belang van deze derde” moet volgens de werkgroep blijven bestaan. In de eerste plaats om de bedrijfsrecherche buiten de reikwijdte van de Wpbr te houden. Het betreft interne organisaties waarvoor de werkgever in de arbeidsverhouding tot de werknemer volledig aansprakelijk is en die geen aparte wettelijke bescherming vraagt, hetgeen wel het geval is bij een ingehuurd recherchebureau. In de tweede plaats is de werkgroep van oordeel dat het evident is dat het onderscheid tussen recherchewerkzaamheden in de zin van de Wpbr en onderzoeksjournalistiek dient te blijven bestaan; ook deze wordt gevonden in de organisatiekenmerken in de wettelijke definitie van het recherchebureau.

19

De werkgroep is wel van oordeel dat het criterium “met winstoogmerk” in de definitie van het recherchebureau kan vervallen. De werkgroep wijst er ten slotte op dat voor het “verzamelen en analyseren van gegevens” de bescherming van het individu niet alleen afhankelijk is van de vraag of dit wel of niet onder de reikwijdte van de Wpbr valt. Op dit terrein is tal van andere wetgeving van toepassing waarbij met name de Wet bescherming persoonsgegevens moet worden genoemd. Als zou worden vastgesteld dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer tegen dit type onderzoeksactiviteiten verbetering behoeft, moet deze in een aanscherping van díe regelgeving worden gezocht. 5.4 Ontwikkelingen m.b.t. de wet 5.4.1 Uitvoerbaarheid In het evaluatierapport van Regioplan17 wordt een aantal punten genoemd die de uitvoerbaarheid van de regelgeving raken. Wat de wet zelf betreft wordt geconstateerd dat het begrip “beveiligingswerkzaamheden” niet scherp is afgebakend waardoor er discussie mogelijk is over de reikwijdte van de wet. Hierop is in paragraaf 5.3.3 al ingegaan. Voorts wordt gewezen op de ongelijkheid tussen de duur van de vergunning en de toestemming voor de leidinggevenden, respectievelijk vijf en drie jaar. Heldere criteria waarop de opzet en inrichting van de beveiligingsorganisatie worden getoetst ontbreken. Zowel de politie als de beveiligingsorganisaties geven aan dat de wet niet voor alle partijen duidelijkheid biedt over de vraag voor welke personen toestemming moet worden gevraagd. De uitvoering en het model van de legitimatiebewijs worden in het algemeen als “niet meer van deze tijd” betiteld. Het legitimatiebewijs is moeilijk in te vullen en zou ook fraudegevoelig zijn. 5.4.2 Handhaafbaarheid en naleefbaarheid De conclusie van de evaluatie van de Wpbr in 2003 was dat de aandacht van zowel Justitie als de politie voornamelijk uitgaat naar de preventieve controle via vergunning en toestemming. De handhaving is volgens het evaluatierapport verder vooral reactief: pas als er een incident is, wordt er opgetreden. Er zou geen sprake zijn van systematische controle. De verleiding tot niet-naleving door de branche zou daardoor groot zijn. In 2004 heeft Deloitte in opdracht van de ministers van Justitie en van BZK een onderzoeksrapport uitgebracht over de mogelijkheden om het toezicht op de naleving van de Wpbr op een andere wijze in te richten18, waarin deze conclusie wordt herhaald. In de Tafel van elf-analyse die de werkgroep zelf heeft georganiseerd, bleek er qua motieven voor naleving en mate van overtreding van bepaalde regels uit de Wpbr, een opvallend verschil te bestaan tussen de beveiligingssector en de recherchesector. Waar de beveiligingssector de fysieke dan wel administratieve controle- en detectiekans met betrekking tot de beveiliging (door de politie) als redelijk hoog inschatte, hetgeen een nalevingsbevorderende werking heeft, was er bij de deelnemers aan de analyse met betrekking tot de particuliere recherche een veel negatiever beeld. Daarbij werd verondersteld dat er zich door de aard van de recherchewerkzaamheden veel buiten het gezichtsveld van de politie afspeelt. 17

Regioplan, De particuliere beveiliging bewaakt?, Evaluatie regelgeving particuliere beveiligingsorganisaties, juli 2003. 18 Deloitte, Een visie op hernieuwd toezicht op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, 11 november 2004.

20

Inmiddels blijkt dat de politie meer controles uitvoert. Dit geldt met name voor de werkzaamheden die gerelateerd kunnen worden aan openbare ordeaspecten. Te denken valt hierbij aan controles van stewards, portiers, evenementenbeveiligers en winkelsurveillanten. Binnen de lokale en regionale driehoek worden in voorkomende gevallen inspanningsverplichtingen afgesproken. Net zoals in de contacten met de schietverenigingen (Wet wapens en munitie) en bij het preventief toezicht op buitengewoon opsporingsambtenaren, zou minimaal tweemaal per jaar tussen politie en beveiligingsorganisaties en recherchebureaus onderling van gedachten gewisseld kunnen worden over de bedrijfsvoering en ontwikkelingen binnen de werkzaamheden. 5.4.3 Administratieve lasten Administratieve lasten zijn de kosten voor het Nederlandse bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen, die voortvloeien uit regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking stellen van informatie. De administratieve lasten die de Wpbr en de gedelegeerde regelgeving gezamenlijk opleveren werden op 31 december 2002 op € 8.556.100,- per jaar geschat19. Dit bedrag is als volgt verdeeld over de verschillende handelingen: -

kosten verband houdend met de vergunning (met name aanvraag vergunning zelf, aanvraag toestemming/ontheffing voor verandering leidinggevende en personeel en verstrekken van informatie aan derden (politie) inzake aard en duur van de werkzaamheden): € 1.880.000,-;

-

kosten verband houdend met de uitvoering van beveiligings-/recherchewerkzaamheden (met name aanvragen goedkeuring of ontheffing uniform, aanvragen erkenning alarminstallateurs, actueel houden bedrijfs(nood)plannen en –programma’s, uitvoeren van registraties/metingen van certificatie): € 2.503.000,-;

-

kosten verband houdend met verantwoording en klachten (met name uitvoeren van registraties/metingen van diploma personeel, opstellen jaarverslag): € 4.013.100.

Van deze lasten is het opstellen van het jaarverslag veruit de hoogste: in totaal wordt deze last geschat op € 3.763.600,-. Het kabinet Balkenende II had tot doelstelling de administratieve lasten in totaal met 25% te reduceren. In dat kader zijn ook met betrekking tot de administratieve lasten van de Wpbr reductievoorstellen ontwikkeld. Deze voorstellen zijn op 15 april 2004 aan de Tweede Kamer bekend 20

gemaakt . Daarbij werd aangegeven dat een reductie van de lasten met € 2.243.400,- mogelijk zou moeten zijn. Dit moet bewerkstelligd worden door: 1. de geldigheidsduur van de vergunning en de toestemming voor leidinggevenden op elkaar af te stemmen (de toestemming zal van drie jaar naar vijf jaar gaan, zodat dit gelijk komt te liggen met de geldigheidsduur van de vergunning); 2. de jaarverslagverplichting te verlichten; 3. de inlichtingenplicht aan de politie te verlichten; 4. een standaard voor de klachtenregeling en de personeelsinstructie te introduceren. De eerste twee maatregelen zijn inmiddels geëffectueerd: de toestemming voor leidingegevenden is van drie jaar naar vijf jaar gegaan en de jaarverslagverplichting is zelfs in zijn geheel afgeschaft21. 19

SIRA, Actualisatie nulmeting AL Ministerie van Justitie, bijlage bij Kamerstukken II 2003/04, 29 515, nr. 8, ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 20 Kamerstukken II 2003/04, 29 515, nr. 8. 21 Wijziging Rpbr: Staatscourant 2 oktober 2006, nr. 191 en wijziging Cpbr: Staatscourant 3 oktober 2006, nr. 192.

21

Over het derde punt, de mogelijke verlichting van de inlichtingenplicht, moet nog advies worden uitgebracht door de politie en de branche. De standaard voor een klachtenregeling en voor een personeelsinstructie zijn gereed. De Wpbr is ook beoordeeld in het kader van het project Vereenvoudiging Vergunningen22. Daarbij is voorgesteld om de geldigheidsduur van de toestemming voor het personeel van beveiligingsorganisaties en recherchebureaus ook van drie naar vijf jaar te brengen. Tevens is voorgesteld om de eis dat de personeelsinstructie en elke wijziging daarvan de goedkeuring behoeft van de minister van Justitie, te laten vervallen. Een voorstel tot wijziging van de Wpbr die hiervoor nodig is zal worden opgenomen in één verzamelwet met voorstellen voor aanpassing van regelgeving van andere departementen. 5.4.4 Conclusie Met betrekking tot de conclusie in het evaluatierapport van Regioplan dat Justitie en de politie meer aandacht hebben voor het toezicht aan de ‘voorkant’ (toestemming en vergunningverlening) dan aan de ‘achterkant’ (fysieke controles), kan worden opgemerkt dat dit op zich in lijn is met de opzet van de Wpbr. Bij de parlementaire behandeling van de wet hebben de ministers hierover namelijk het volgende gezegd: “Zoals wij in paragraaf 1 hebben uiteengezet, voelen wij niet voor een dagelijks toezicht op alle activiteiten van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Ons beleid is gericht op een zorgvuldige controle en toetsing vóóraf, dat wil zeggen voordat een vergunning wordt verstrekt en voordat nieuwe personeelsleden hun werkzaamheden gaan verrichten. De in het voorstel opgenomen regelgeving voorziet er dus in dat zowel het bedrijf zelf als de daar werkzame personen aan de gestelde kwaliteitseisen voldoen. Wij menen dan ook dat een bedrijf dat aan alle toetsingscriteria voldoet ons vertrouwen behoort te genieten en niet dagelijks geconfronteerd hoort te worden met allerlei controles. Alle eerdergenoemde toezichtmechanismen, die er meestal vanzelf toe leiden dat zaken die mis dreigen te gaan aan het Ministerie van Justitie worden gemeld, voorzien in voldoende mogelijkheden om te corrigeren waar dat nodig is. Als er signalen zijn dat een bedrijf of een werknemer bij zo’n bedrijf zich niet aan de gestelde regels houdt, dan biedt artikel 11 de mogelijkheid om concreet onderzoek te doen. Die signalen kunnen binnenkomen bij collega-bedrijven, bij de branche, bij de politie of bij het Ministerie van Justitie.”23 De afdelingen bijzondere wetten concentreren zich dan ook terecht met name op de verlening van toestemming aan personeel van beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. De conclusie kan dus zeker niet zijn dat de politie “er niets aan doet”. Bovendien voert de politie al steeds meer controles uit. Desondanks is het in algemene zin wenselijk dat de politie meer aandacht zou kunnen besteden aan haar repressieve taak. Uit de Tafel van elf-analyse bleek dat met name bij recherchewerkzaamheden nog veel in de handhaving te verbeteren valt. Over de uitvoerbaarheid van de Wpbr met betrekking tot het begrip ‘beveiligingswerkzaamheden’ is reeds in paragraaf 5.3.3 ingegaan. Over de vraag voor wie precies de toestemmingseis geldt wordt ingegaan in paragraaf 7.2, waar de betrouwbaarheidseis wordt besproken. Het legitimatiebewijs ten slotte wordt behandeld in paragraaf 7.5. 22

Kamerstukken II 2005/06, 29 515, nr. 140. Nota naar aanleiding van het eindverslag van de Tweede Kamer: Kamerstukken II 1996/97, 23 478, nr. 10, p. 16/17.

23

22

Met betrekking tot de administratieve lasten zijn al reductievoorstellen gedaan. Deze voorstellen worden in dit rapport uiteraard gevolgd. De voorstellen komen bij de bespreking van de desbetreffende eisen in hoofdstuk 7 aan de orde. 5.5 Ontwikkelingen in visie overheid op toezicht en handhaving De laatste jaren heeft de overheid in een aantal visiedocumenten haar ideeën over toezicht en wetgeving ontvouwd. Zonder de pretentie van een compleet beeld, vallen te noemen: het programma Andere Overheid, het project administratieve lasten (voor zowel burgers als bedrijven), het project Vereenvoudiging Vergunningen, de aanpak van tegenstrijdige regelgeving, de Kaderstellende visie op toezicht, het programma Bruikbare rechtsorde en meer specifiek het rapport Vreemde ogen. Al deze visies hebben een gezamenlijk oogmerk: het bieden van ruimte aan, en het wegnemen van belemmeringen voor de ontwikkeling van de samenleving. In plaats van een overheid die ‘van boven af’ bepaalt hoe de samenleving moet functioneren, moet de samenleving in de hoedanigheid van burgers, bedrijven, brancheorganisaties en maatschappelijk organisaties, zelf in staat worden gesteld haar verantwoordelijkheid te nemen. Deze gemeenschappelijke visie leidt in het kader van dit project tot de vraag of de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de particuliere beveiligings- en recherchebranche bij de overheid of bij de branche zelf moet liggen. Zijn de taken die de wetgever in de huidige Wpbr aan de overheid heeft opgedragen nodig voor die kwaliteit, of belemmeren zij deze alleen maar? Welke publieke belangen zijn er met die regels gemoeid?

6. Maatschappelijke en publieke belangen Nu we het verleden en het heden van de Wpbr in beeld hebben gebracht, kunnen we overstappen naar de centrale vraagstelling van dit rapport: is er ruimte voor een andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en samenleving? Om die vraag te beantwoorden maken we, zoals al bij de probleemstelling is aangegeven, gebruik van het rapport Vreemde ogen. In dat rapport wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan twee, (zoals we in het vervolg zullen zien) nauw verwante, vragen: de vraag welke publieke belangen er zijn (de wat-vraag) en de vraag of de behartiging van die publieke belangen (deels) aan “de samenleving” overgelaten kunnen worden (de hoe-vraag). In de eerste plaats moeten dus de publieke belangen worden gedefinieerd. Immers: als er geen publiek belang is, zou de overheid zich niet met het onderwerp moeten bemoeien. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) draait dit uitgangspunt om. Van een publiek belang is volgens hem sprake “als de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang (een belang waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is) aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”24. Anders gezegd: als de overheid meent dat zij zich met een onderwerp moet bemoeien, wordt het een publiek belang. En dat kan pas het geval zijn als zij de overtuiging heeft dat het belang anders niet goed tot zijn recht komt.

24

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Het borgen van publiek belang. Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000, p. 19-22.

23

De WRR gebruikt voor het onderscheid tussen een maatschappelijk belang en een publiek belang het voorbeeld van het rijden van de treinen. Het is een maatschappelijk belang dat er treinen rijden: de welvaart in zijn algemeenheid is daarmee gediend. Daarmee is het echter nog geen publiek belang: ook zonder overheidsbemoeienis zouden er ongetwijfeld treinen rijden. Je kunt je echter afvragen of de treinen zonder overheidsbemoeienis ook op ‘onrendabele’ tijden/ trajecten zouden rijden. Wordt die vraag ontkennend beantwoord, dan is sprake van een publiek belang. De WRR noemt dit de watvraag; een volgens de WRR bij uitstek politieke vraag. Is de conclusie dat er een publiek belang is, dan komt de hoe-vraag aan de orde: hoe moet de overheid haar eindverantwoordelijkheid vormgeven? Moet de overheid zelf de operationele verantwoordelijkheid dragen, of kan zij daarvoor beter private partijen inschakelen? Dit resulteert in het volgende stroomschema:

Is er sprake van een belang waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel van belang is: een maatschappelijk belang?

nee

In dat geval is er slechts sprake van individuele belangen, waar de overheid geen bemoeienis mee hoort te hebben (en is er dus ook geen sprake van een publiek belang).

nee

Er is een maatschappelijk belang dat door de samenleving reeds in voldoende mate behartigd wordt en waarvoor geen overheidsbemoeienis nodig is (en dat dus geen publiek belang is).

ja

Moet de overheid zich de behartiging van dit belang aantrekken omdat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt: is er een publiek belang? (wat-vraag)

ja

Kunnen private partijen worden ingeschakeld voor de behartiging van dit publieke belang? (hoe-vraag)

De overheid staat volledig aan de lat voor het stellen van de normen, het houden van toezicht op de naleving en het handhaven daarvan.

nee

De overheid deelt (binnen haar eindverantwoordelijkheid) de verantwoordelijkheid voor normstelling, toezicht en/of handhaving met private partijen.

ja

24

Voor de beantwoording van de wat-vraag en de hoe-vraag spelen dezelfde criteria een rol. Die hebben betrekking op de vraag of er private partijen zijn die het maatschappelijke belang willen borgen en of zij dit ook kunnen. Deze criteria zijn in het rapport Vreemde ogen uitgewerkt. Trekt niemand zich individueel iets aan van een maatschappelijk belang (omdat men dat niet wil of kan), dan is overheidsbemoeienis nodig en wordt het maatschappelijk belang daarmee tot een publiek belang. De wat-vraag is daarmee (positief) beantwoord. Ook de hoe-vraag zal snel beantwoord zijn: de overheid kan om dezelfde reden weinig hoop koesteren dat “de samenleving” een rol zou kunnen spelen bij de borging van het publieke belang. Wordt daarentegen het maatschappelijke belang voldoende geborgd door private partijen, dan is er geen reden voor overheidsbemoeienis en wordt de wat-vraag negatief beantwoord. We komen dan aan de hoe-vraag niet meer toe. In de meeste gevallen zal het echter zo zijn dat er weliswaar private partijen zijn die een rol kunnen en willen spelen bij de borging van een maatschappelijk belang, maar dat dit onvoldoende is om het geheel zonder bemoeienis van de overheid te stellen. Daarmee is sprake van een publiek belang, maar kan de overheid bij beantwoording van de hoe-vraag wel weer gebruik maken van diezelfde private partijen. Een voorbeeld om het bovenstaande te illustreren is het milieubelang. Het behoeft geen betoog dat dit een maatschappelijk belang is. Van een spontane behartiging van dit maatschappelijke belang zal slechts voor een deel sprake zijn. Een voorbeeld daarvan zijn milieukeuren: burgers zijn voor een deel bereid iets meer te betalen voor producten als die producten op een milieuvriendelijke wijze geproduceerd zijn. Ook zijn er bedrijven die de eigen verantwoordelijkheid voor de behartiging van het milieu erkennen en waarmaken. Burgers en bedrijven zullen echter in meerderheid een calculerende instelling vertonen. Pas als de voordelen van milieuvriendelijk handelen opwegen tegen de nadelen ervan (met name hogere kosten), dan zullen zij geneigd zijn dergelijk gedrag te vertonen. En als burgers of bedrijven al het milieubelang zouden willen borgen, dan is men daar vaak niet toe in staat door een gebrek aan kennis over het milieu of macht ten opzichte van bij voorbeeld een vervuilende multinational. Als we dan gaan kijken naar milieubelangengroepen, dan ontstaat een ander beeld. Hun doel is juist het borgen van milieubelangen. Ook de deskundigheid en de macht (b.v. het dreigen met of voeren van processen tegen vervuilende bedrijven) zijn over het algemeen aanwezig. Toch heeft de overheid geoordeeld dat het milieubelang niet voldoende tot zijn recht komt als de borging aan de samenleving wordt overgelaten. In artikel 21 van de Grondwet is dan ook het milieubelang als publiek belang vastgelegd. De wat-vraag is daarmee beantwoord. Als we dan gaan kijken naar de invulling van de eindverantwoordelijkheid van de overheid dan kunnen we wellicht wel een beroep doen op diezelfde burgers, bedrijven en (vooral) belangengroepen. De stappen in het stroomschema volgend levert dit het volgende plaatje op: 1. Is er sprake van een belang waarvan de behartiging voor de samenleving als geheel van belang is: een maatschappelijk belang? Antwoord: ja 2. Moet de overheid zich de behartiging van dit belang aantrekken omdat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt: is er een publiek belang? (wat-vraag) Antwoord: ja 3. Kunnen private partijen worden ingeschakeld voor de behartiging van dit publieke belang? (hoevraag) Antwoord: ja

25

4. Uitkomst: De overheid deelt (binnen haar eindverantwoordelijkheid) de verantwoordelijkheid voor normstelling, toezicht en/of handhaving met private partijen.

7. Analyse Vreemde ogen In deze paragraaf zal elke eis die in de regelgeving omtrent particuliere beveiliging en recherche gesteld wordt, op basis van het rapport Vreemde ogen worden geanalyseerd. Deze analyse houdt in dat eerst zal worden bezien of de eis die gesteld is nog aansluit bij een maatschappelijke belang – immers geen publiek belang zonder maatschappelijk belang. Vervolgens zal aan de hand van het stappenschema van het rapport Vreemde ogen worden geanalyseerd of er ook van een publiek belang sprake is en zo ja, of er een rol voor private partijen kan zijn weggelegd bij de borging daarvan. Bij private partijen kan gedacht worden aan het bedrijf zelf, een brancheorganisatie als de VPB, een opdrachtgever, een concurrerend bedrijf, een verzekeringsbedrijf of een burger. Die rol zou bij elk van de verschillende stappen van de toezichtsketen – normstelling, informatieverzameling, oordeelsvorming en interveniëren – kunnen liggen. Daartoe wordt het volgende stroomschema gebruikt:

26

Is het mogelijk en gewenst dat de overheid normstelling overlaat aan burgers/ bedrijven?

ja

Is het mogelijk en gewenst dat de overheid de privaatrechtelijke norm overneemt (b.v. als vergunningsvoorwaarde)?

nee

Verantwoordelijkheid van burgers/ bedrijven bij elke stap

ja nee

Is het mogelijk en gewenst dat de overheid informatieverzameling overlaat aan burgers/ bedrijven?

ja

Is het mogelijk en gewenst dat de overheid oordeelsvorming en interventies overlaat aan burgers/ bedrijven?

ja

nee

(Alleen) informatieverzameling, oordeelsvorming en handhaving door burgers/bedrijven

(Alleen) informatieverzameling door burgers/bedrijven

nee

Is het mogelijk en gewenst dat de overheid de interventies overlaat aan burgers/ bedrijven?

ja

Is het mogelijk en gewenst dat de overheid oordeelsvorming overlaat aan burgers/ bedrijven?

ja

nee

(Alleen) oordeelsvorming en interventies door burgers/bedrijven (Alleen) interventies door burgers/ bedrijven

nee

Geen verantwoordelijkheid voor burgers/ bedrijven Uit het schema blijkt al dat als de conclusie is dat normstelling aan private partijen kan worden overgelaten, ook de overige stappen (informatieverzameling, oordeelsvorming en interveniëren) aan die partijen kan worden overgelaten. Er is dan immers sprake van een private norm, die ook privaatrechtelijk gecontroleerd en gehandhaafd wordt. De overheid heeft daarbij geen rol. 7.1 Vergunningseis 7.1.1 Maatschappelijk belang Zoals in paragraaf 4.4.1 is aangegeven, bevat de vergunningseis in essentie slechts één zelfstandige eis: de eis van het handelen als een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau. Dit

27

element betreft een zogenaamde zorgplicht. Een zorgplicht wordt in het rapport “Ruimte voor zorgplichten”25 omschreven als een gedragsnorm 1. die zich niet uitsluitend tot de overheid richt, 2. die verplicht tot het betrachten van zorg voor een bepaald, door de wetgever geformuleerd belang, 3. die zodanig algemeen geformuleerd is dat de normadressaat meerdere, zelf te kiezen, rechtmatige gedragsalternatieven open staan, en 4. waarvan het de bedoeling is deze langs publiekrechtelijke weg te handhaven. De onderhavige zorgplicht heeft, in de terminologie van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten26. de vorm van een vangnetbepaling: de zorgplicht wordt opgenomen voor het geval een ongewenste gedraging niet onder een van de concrete voorschriften kan worden gebracht. Met andere woorden: wordt weliswaar aan alle specifieke eisen van de Wpbr voldaan, maar heeft de minister van Justitie toch reden om aan te nemen dat het desbetreffende bedrijf niet bonafide is, dan kan hij met een beroep op deze bepaling alsnog een vergunning weigeren, of een reeds verleende vergunning intrekken. De toelichting bij de wet27 geeft geen indicatie van de wijze waarop de minister met deze bepaling kan omgaan. Een voorbeeld zou kunnen zijn het overtreden van de privacyregels in de Wet bescherming persoonsgegevens. In de Wpbr zijn hier geen eisen over gesteld, maar het kan wel via deze link reden zijn om een vergunning in te trekken. Het voorbeeld maakt reeds duidelijk dat er een maatschappelijk belang met deze eis gemoeid is. 7.1.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Gezien het feit dat de eis van het handelen als een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau onderdeel uitmaakt van de vergunningseis, kan een dergelijke normstelling niet aan private partijen worden overgelaten. Naar zijn aard is de zorgplicht echter een open norm, die nadere invulling moet krijgen door de “gebruikers” van de norm. Dat betekent dat de nadere concretisering van de normstelling juist wél aan bedrijven en brancheorganisaties wordt overgelaten. Informatieverzameling De verzameling van informatie over het voldoen aan de zorgplicht vindt plaats in het kader van de beoordeling van de vergunningaanvraag. Dit is dus een zaak van de overheid. Van het overlaten van deze stap aan private partijen kan geen sprake zijn. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.1.3 Conclusie: publiek belang? De specifieke eis van “het handelen als een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau” is naar zijn aard een bijzondere eis. Het gaat om een vangnetbepaling voor de 25

Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 14, paragraaf 1.3. Advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten inzake zorgplichtbepalingen (CTW 90/6 – 20 augustus 1990). 27 Kamerstukken II 1993/94, 23 478, nr. 3, p. 18. 26

28

vergunningverlening door de minister van Justitie. Die normstelling en de controle daarop kunnen niet aan private partijen worden overgelaten. Maar de eis brengt tevens met zich mee dat beveiligingsorganisaties en recherchebureaus zich “goed” moeten gedragen. Wat “goed” is wordt niet gedefinieerd en is dan ook vooral aan de partijen zelf. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid mede bij de branche neergelegd. Omdat we in paragraaf 5.2.4 geconstateerd hebben dat sprake is van een over het algemeen bonafide branche, die bereid is de kwaliteit serieus te nemen, is die verantwoordelijkheidstoekenning mogelijk. Malafide bedrijven zijn via de zorgplicht door weigering of intrekking van de vergunning aan te pakken. De eis dient een publiek belang en moet om die reden blijven bestaan. 7.2 Betrouwbaarheid 7.2.1 Maatschappelijk belang De eis van betrouwbaarheid is, zoals eerder aangegeven, geen losstaande eis, maar maakt onderdeel uit van de verplichting tot toestemming aan leidinggevende(n) (artikel 7, eerste lid Wpbr) en personeel (artikel 7, tweede lid, Wpbr). De betrouwbaarheidseis is in principe voor beide groepen hetzelfde. Volgens de Cpbr (2.1) gaat het enerzijds om rechterlijke veroordelingen voor misdrijven en anderzijds om “andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten” op basis waarvan “kan worden aangenomen dat: -

deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten of

-

deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.”

De Cpbr geeft aan dat van dit laatste in het algemeen slechts sprake zal zijn “indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven de rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Ook tegen betrokkene opgemaakte processen-verbaal of (dag)rapporten kunnen ertoe leiden dat betrokkene niet voldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat.”. Voor de toestemming voor leidinggevenden is in de Cpbr een aparte paragraaf opgenomen (2.4). Hierin wordt, buiten hetgeen hiervoor als algemeen kader is geschetst, aangegeven dat “in het bijzonder zal worden bezien of er omtrent betrokkene relevante feiten bekend zijn op grond waarvan kan worden aangenomen dat hij niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om leiding te geven aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau”. De eisen die aan de betrouwbaarheid gesteld zijn, hebben, zo blijkt uit de in paragraaf 4.1 aangehaald passage in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, als achtergrond dat het werk van de organisaties en bureaus bepaalde belangen of rechten van burgers kan raken, zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van bewegen. De eis van betrouwbaarheid schept een waarborg met het oog op deze belangen en rechten van burgers. Dat het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het recht op vrijheid van bewegen als maatschappelijke belangen en ook als publieke belangen aangemerkt moeten worden, staat buiten kijf: beide rechten hebben als zodanig een plaats in de Grondwet gekregen (met name de artikelen 10 en 15). Daarnaast is een maatschappelijk belang gelegen in het voorkomen van criminaliteit. Zo is het van belang dat een horecaportier niet is veroordeeld voor geweldsmisdrijven en dat een beveiliger op

29

een geld- en waardetransport geen diefstallen heeft gepleegd. De vraag die nu nog beantwoord moet worden is of het werk van beveiligingsorganisaties en recherchebureaus nog steeds als zodanig vervlochten met deze belangen moet worden beschouwd, dat de betrouwbaarheid als een maatschappelijk belang moet worden aangemerkt. De werkgroep is van mening dat dit het geval is. Het soort werk is immers niet veranderd en voor dat werk is het nog steeds van belang dat het niet door personen met justitiële en politiële antecedenten wordt uitgevoerd. Voor het uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden kan zelfs worden geredeneerd dat de belangen nog pregnanter zijn geworden doordat beveiligers steeds meer in het publieke domein actief zijn en daardoor mogelijk nog meer met burgers in aanraking komen. Voor het uitvoeren van recherchewerkzaamheden is de betrouwbaarheid door het karakter van deze werkzaamheden – het verzamelen en analyseren van gegevens over personen – wellicht nog meer van belang dan voor beveiligingswerkzaamheden. Verder zijn de ideeën over het belang van betrouwbaarheid onveranderd. Het ging in het voorgaande over de betrouwbaarheid van particuliere beveiligers en rechercheurs en hun leidinggevenden. De Wpbr gaat echter verder: al het personeel van beveiligingsorganisaties en recherchebureaus dient te beschikken over een toestemming van de korpschef. Blijkt dit wellicht nog enigszins impliciet uit de Wpbr zelf (gesproken wordt over andere werkzaamheden dan die van een leidinggevende), de Cpbr maakt dit in punt 2 expliciet. Dat betekent dat bijvoorbeeld ook schoonmakers en de secretaresse van de directeur gescreend moeten worden. De redenering kan daarbij zijn dat ook dergelijk personeel binnen de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau aan gevoelige informatie zou kunnen komen. Maar van een rechtstreeks contact met burgers is bij hen geen sprake en men kan zich afvragen of dit risico zodanig is dat er van een maatschappelijk belang sprake is. Het gaat immers niet om overheidsinformatie, laat staan politie-informatie. Beoordeling van de betrouwbaarheid van alarminstallateurs is (volgens de wetgever) nodig omdat zij door hun werk beschikken over strategische informatie over de beveiliging van de op een particuliere alarmcentrale aangesloten objecten. Het is uiteraard van belang dat deze kennis niet in verkeerde handen komt. Dit is in de eerste plaats een individueel belang van de betrokken abonnees (bedrijven en particulieren). Het gaat immers om informatie over hun beveiliging. Daarnaast is het ook een maatschappelijk belang, maar dan wel een andere dan hiervoor is genoemd: niet het belang van bescherming van de burger, maar het belang van het voorkomen van criminaliteit. 7.2.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Bonafide private partijen (hier met name individuele bedrijven, brancheorganisaties en opdrachtgevers) hebben er uiteraard belang bij dat bij beveiligingsorganisaties en recherchebureaus betrouwbaar personeel en betrouwbare leidinggevenden worden aangesteld. Dat geldt ook als het gaat om alarminstallateurs. Deze private partijen hebben de mogelijkheid om hiervoor een norm te stellen. De betrouwbaarheid kan namelijk getoetst worden via een verklaring omtrent het gedrag. Dit is een verklaring die door de minister van Justitie wordt afgegeven na raadpleging van justitiële en politiële gegevens. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau kan, net als elk ander bedrijf, een verklaring omtrent het gedrag eisen voor het aannemen van personeel of leidinggevenden. En de opdrachtgever kan uiteraard eisen dat de opdracht wordt uitgevoerd door personeel dat beschikt over een dergelijke verklaring.

30

Informatieverzameling Hier moet een onderscheid worden gemaakt tussen de informatieverzameling over de verklaring omtrent de betrouwbaarheid en de betrouwbaarheid zelf. Voor het eerste maakt het uiteraard verschil of vastgehouden wordt aan een eis in de wetgeving of dat het stellen van de eis aan private partijen wordt overgelaten. Blijft de eis in de wetgeving staan, dan zal het ook in eerste instantie aan de overheid zijn om te controleren of er geen personeel of leidinggevenden rondlopen van wie de betrouwbaarheid niet (of negatief) is beoordeeld. Wel is het uiteraard mogelijk dat partijen, met name opdrachtgevers, brancheorganisaties en concurrerende bedrijven, aangifte doen van een vermoeden van overtreding van de norm. Wordt het stellen van de eis aan private partijen overgelaten, dan is het ook aan die partijen om de naleving te controleren. Het gaat dan simpelweg om het daadwerkelijk opvragen van de verklaring omtrent het gedrag. Voor het tweede (de betrouwbaarheid zelf) is de informatieverzameling uiteraard een zaak van de overheid. Private partijen kunnen hierin geen rol spelen. Oordeelsvorming Hiervoor geldt dezelfde driedeling en ook dezelfde rol daarbinnen voor overheid en private partijen als onder informatieverzameling is aangegeven. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.2.3 Conclusie: publiek belang? De werkgroep acht de maatschappelijke belangen die gemoeid zijn met de betrouwbaarheid van leidinggevenden en personeel van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en ook van alarminstallateurs, groot. Hoewel er duidelijk individuele belangen aanwezig zijn kan de normstelling naar het oordeel van de werkgroep niet aan de branche worden overgelaten. De overheid zou zich dan te zeer afhankelijk stellen van de welwillendheid van private partijen. Dit betekent dus dat de betrouwbaarheid als een publiek belang moet worden gezien en dat de wetgever dus normen moet blijven stellen. Reikwijdte betrouwbaarheidstoetsing De werkgroep heeft overwogen of de screening met betrekking tot het personeel beperkt zou moeten worden tot diegenen die beveiligings- of recherchewerkzaamheden uitvoeren. Daarvoor pleit dat het gevaar van het uitlekken van gevoelige informatie via ander personeel over het algemeen minder groot zal zijn. Te denken valt dan aan de (spreekwoordelijke) kantinejuffrouw en schoonmaker. Maar er is ook personeel dat geen beveiligings- of recherchetaken uitvoert en toch over gevoelige informatie beschikt of kan beschikken. Te denken valt dan aan administratief personeel. Voor hen is de screeningseis wellicht wel opportuun. Daarmee zou een beperking van de eis tot het uitvoerende personeel weer te beperkt zijn. De grens zou dan moeten liggen bij personeel dat op de één of andere manier met gevoelige informatie in aanraking komt of zou kunnen komen. Vanwege de vaagheid van een dergelijk criterium en gezien het feit dat de groep die op deze manier buiten de screening zou vallen niet erg groot zal zijn, pleit de werkgroep ervoor om de reikwijdte van de betrouwbaarheidstoetsing niet in deze zin te beperken.

31

Uitvoering betrouwbaarheidstoetsing De vraag die nog beantwoord moet worden is hoe de verantwoordelijkheidsverdeling met betrekking tot de screening binnen de overheid vorm moet krijgen. Tot nu toe is de screening van leidinggevenden een taak van de minister van Justitie (en in mandaat de dienst Justis), met een adviesrol voor de politie, en is de screening van het personeel een taak van de korpschefs of de commandant van de Koninklijke marechaussee. Deze versnippering brengt een aantal bezwaren met zich mee. In de eerste plaats laat de regelgeving veel ruimte voor eigen invulling/beoordeling. Enerzijds vloeit die ruimte voort uit de hardheidsclausule op grond waarvan korpschefs een soepeler opstelling naar de aanvrager kunnen kiezen. Anderzijds kan men tot een strakker oordeel komen op grond van het criterium dat (naast de concreet geformuleerde criteria) op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat hij niet voldoende betrouwbaar of geschikt is. Dit betreft altijd feiten die uit politie-informatie naar voren komen. Deze discretionaire ruimte is ongewenst uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en bovendien werkt dit ’shopgedrag’ tussen regio’s in de hand. Een voorwaarde voor dergelijk shopgedrag is dat men (neven)vestigingen heeft op het 28

grondgebied van meerdere korpsen. Overigens is het door het Verona-systeem al niet meer mogelijk om na afwijzing van een aanvraag in het ene korps, het in het andere korps nog een keer te proberen: de afwijzing wordt geregistreerd en is voor alle korpsen kenbaar. Wel zou het nog mogelijk zijn om verschillende korpsen ‘uit te proberen’ om te bezien welk korps het ‘gemakkelijkst’ een vergunning afgeeft en daar vervolgens alle toekomstige aanvragen in te dienen. In de tweede plaats blijkt dat de vraag wie gescreend moeten worden niet eenduidig wordt beantwoord. Ondanks het feit dat, zoals we gezien hebben, de Cpbr duidelijk bepaalt dat al het personeel van bedrijven in de particuliere veiligheidsbranche gescreend moet worden, geven korpsen hier vaak een eigen invulling aan. En ten slotte rijst in toenemende mate de vraag of de bestuurlijke last, die voor de politiekorpsen voortvloeit uit dit aspect van het toezicht, zich nog wel verdraagt met de huidige opvattingen over de kerntaak van de politie. De werkgroep ziet twee mogelijkheden om deze knelpunten op te lossen: De eerste oplossing is het onderbrengen van de volledige toestemmingverlening bij het Ministerie van Justitie (dienst Justis). Daarmee zou een volledige scheiding worden aangebracht tussen enerzijds het administratieve toezicht (vergunningverlening, toestemmingverlening, screening, sancties et cetera) door Justis en anderzijds het operationele toezicht (proactieve en reactieve controles, opsporing van illegale aanbieders van diensten et cetera) door de politie. De concentratie van het administratieve toezicht bij Justis zou een einde kunnen maken aan de versnippering op het vlak van de screening. De politie, aan de andere kant zal, ontlast van veel administratief werk, als ’tegenprestatie’ de bereidheid hebben zich meer dan nu het geval is te richten op het operationele deel van het toezicht. Een beweging die te vergelijken is met de overheveling van administratieve taken van de politie naar de IND onder gelijktijdige versterking van het operationele vreemdelingentoezicht door de politie. Wordt de screening bij de minister van Justitie neergelegd, dan kan deze worden vervangen door een verplichting voor bedrijven om alleen personeel aan te stellen dat beschikt over een verklaring omtrent het gedrag. De verklaring omtrent het gedrag kan even ver strekken als de screening op grond van de

28

Verona staat voor vergunningen- en ontheffingenadministratie.

32

Wpbr. Daarmee biedt een verklaring omtrent het gedrag evenveel waarborgen als de huidige screening. De verklaring wordt door de minister van Justitie (dienst Justis) afgegeven. Het voordeel van deze oplossing is dat er geen apart regime meer geldt voor de beoordeling van de betrouwbaarheid van particuliere beveiligers en rechercheurs. De verklaring omtrent het gedrag is bedoeld om voor allerlei situaties één regeling en één procedure voor die beoordeling te geven. Zo wordt ook voor buitengewoon opsporingsambtenaren en rechters de eis van een verklaring omtrent het gedrag gesteld. Een bezwaar dat nu nog tegen deze oplossing bestaat is dat Justis geen directe toegang heeft tot de politiegegevens. Dit betekent dat Justis bij elk verzoek om screening de politie zal moeten verzoeken na te gaan of de desbetreffende persoon in de politieregisters voorkomt. Dit kan uiteraard vertraging opleveren. Het wetsvoorstel Wet politiegegevens29, dat naar verwachting binnenkort tot wet zal worden verheven, biedt in artikel 23 de mogelijkheid van rechtstreekse (geautomatiseerde) toegang tot politieregisters voor daartoe specifiek aan te wijzen overheidsinstellingen. Die aanwijzing vindt plaats bij een algemene maatregel van bestuur, die thans wordt voorbereid. Het is mogelijk om daarin ook de minister van Justitie (dienst Justis) aan te wijzen in verband met de verstrekking van politiegegevens met het oog op een verklaring omtrent het gedrag. De tweede oplossing is om bij de vergunningverlening aan een bepaald bedrijf één korpschef aan te wijzen die de screening van alle medewerkers van dat bedrijf uitvoert. Het bedrijf kan dan niet meer via een (neven)vestiging in een ander korps, het bij dat korps gaan proberen. Dit is vergelijkbaar met de aanwijzing van een directe toezichthouder voor een organisatie waar buitengewoon opsporingsambtenaren in dienst zijn. Het aanwijzen van één bevoegde korpschef wordt overigens in de praktijk al wel gedaan. Ook hier is dus sprake van centralisering, maar dan binnen de politie. In deze oplossing is eveneens ‘shopgedrag’ tussen korpsen niet meer mogelijk: per bedrijf is er slechts één bevoegde korpschef. Om ook de rechtsgelijkheid te verbeteren zou voor de toepassing van de hardheidsclausule aangescherpte beleidsregels kunnen komen. De huidige bezwaarprocedure zou wellicht kunnen worden vervangen door een beroepsprocedure bij de minister van Justitie (Justis). Op die wijze zou vanuit het ministerie de uniformiteit in de behandeling van aanvragen van de verschillende categorieën beveiligers en rechercheurs door de verschillende korpschefs, kunnen worden bewaakt. Bovendien zou dit de bestuurlijke lasten van de politie aanzienlijk verminderen. In beide oplossingen zou de bijzondere positie van de Commandant van de Koninklijke marechaussee voor de screening van beveiligingspersoneel op Schiphol behouden moeten blijven. De werkzaamheden die daar door beveiligingspersoneel worden uitgevoerd bestaan onder andere uit de beveiliging van de burgerluchtvaart. Het gaat daarbij mede om het voorkomen van terroristische aanslagen. Bovendien is er een groot economisch belang in verband met de grote goederen- en passagiersstromen die dagelijks passeren. Dit stelt eigen eisen aan de betrouwbaarheid van het personeel. Zo zal een overtreding van de Opiumwet voor beveiligingspersoneel op Schiphol wellicht bezwaarlijker zijn dan voor beveiligingspersoneel in de rest van Nederland. Naar de mening van de werkgroep zouden beide oplossingen nader uitgedacht moeten worden, ook met betrekking tot de consequenties voor de praktijk. Met name de eerste oplossing zou immers (grote) financiële en personele gevolgen hebben.

29

Kamerstukken II 2005/06, 30 327.

33

Betrouwbaarheidstoetsing leidinggevenden en beoordeling antecedenten bij aanvraag Een ander punt betreft nog de verhouding tussen de screening van leidinggevenden in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr, en de “antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen” die ingevolge artikel 4, eerste lid, bij de aanvraag in beschouwing moeten worden genomen. In de eerste plaats is er sprake van overlap tussen deze eisen. Door het tweede element van artikel 4, eerste lid (“naar redelijke verwachting zal worden voldaan aan de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels”), valt de screening van leidinggevenden al binnen hetgeen beoordeeld moet worden voor het verlenen van de vergunning. De vraag is dus waarom nog “gelet moet worden op de antecedenten” als dat al gebeurt via artikel 7. In de tweede plaats wordt de onduidelijkheid vergroot doordat de overlap niet volledig is. Waar het in artikel 7 gaat om de antecedenten van leidinggevenden gaat het hier om de antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen. De vraag is hier dus hoe dit verschil geduid moet worden. Over beide vragen zwijgt de toelichting bij het wetsvoorstel. De werkgroep beveelt hier aan om de beoordeling van de aanvrager als aparte eis uit de procedure tot vergunningverlening te halen. De vergunning moet kunnen worden geweigerd als de indruk bestaat dat het bedrijf bijvoorbeeld als dekmantel voor criminele activiteiten gebruikt zal worden. In dat verband kan de weigering plaatsvinden op grond van de eis dat “ook overigens zal worden gehandeld in overeenstemming met hetgeen van een goede beveiligingsorganisatie of een goed recherchebureau in het maatschappelijk verkeer mag worden verwacht” of op grond van een vermoeden dat niet zal worden voldaan aan de toestemmingseis. 7.3 Bekwaamheid (opleidingseisen) 7.3.1 Maatschappelijk belang Zoals we al in paragraaf 4.4 hebben gezien, heeft de eis van bekwaamheid van leidinggevende(n) en personeel haar vertaling gekregen in opleidingseisen voor personen die beveiligings- of recherchewerkzaamheden verrichten. Deze eisen hebben met alle in paragraaf 4.1 genoemde doelstellingen van de wet te maken. In de eerste plaats kunnen de opleidingseisen worden gezien als kwaliteitseisen. De achtergrond van deze kwaliteitseisen was, blijkens wederom de in paragraaf 4.1 aangehaalde passage in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, met name het faciliteren van burgers en bedrijven bij het invullen van de eigen verantwoordelijkheid voor preventie van criminaliteit. De wetgever zag voor de overheid een taak in het scheppen van voorwaarden voor de kwaliteit van beveiligingsorganisaties die de burger kunnen bijstaan bij het invullen van deze verantwoordelijkheid. Maar een voldoende kwaliteit van de beveiligingswerkzaamheden die door beveiligingsorganisaties worden verricht, werd ook van belang geacht omdat daardoor criminaliteit kan worden voorkomen. Het is de vraag in hoeverre de overheid de kwaliteit van (de werkzaamheden van) beveiligingsorganisaties en recherchebureaus nog steeds als een maatschappelijk belang moet zien. Die vraag is moeilijk eenduidig te beantwoorden. Enerzijds kan geredeneerd worden dat het in de eerste plaats een individueel belang van burgers/bedrijven als opdrachtgever is om een kwalitatief goed bureau in te huren. Bovendien is de sector is de loop der tijd voor een deel geprofessionaliseerd. We hebben daar in paragraaf 5.2 aandacht aan besteed. De branche is in omvang enorm gegroeid in de laatste decennia. De sector heeft gaandeweg een steeds belangrijkere plaats in de veiligheidszorg ingenomen. Er zijn steeds meer grote, internationaal opererende ondernemingen die een groot deel van de branche vormen.

34

Brancheorganisatie VPB heeft aan zelfregulering in de vorm van een keurmerk gewerkt (overigens vooralsnog alleen voor beveiligingsorganisaties en niet voor recherchebureaus). Veel bedrijven werken met interne kwaliteitsborgingssystemen et cetera. Het doel van de wetgever is daarmee wellicht bereikt: de burger heeft voldoende keuze uit kwalitatief hoogwaardige bureaus. In deze redenering valt de kwaliteit van het personeel van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus dus niet als een maatschappelijk belang te zien. Anderzijds kan juist geredeneerd wordt dat door de steeds belangrijkere rol van particuliere beveiliging en recherche in de totale veiligheidszorg, het belang om de kwaliteit van die bedrijven in de gaten te houden, juist is toegenomen. We zijn hier in paragraaf 5.3.3 al op ingegaan. Met een achteruitgang van de kwaliteit van de particuliere veiligheidszorg zou in deze redenering dus ook de kwaliteit van de gehele veiligheidszorg achteruit kunnen gaan. In die zin is het wél een maatschappelijk belang dat het personeel beschikt over een goede opleiding. In de tweede plaats hebben de opleidingseisen ook te maken met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van bewegen van burgers. Het werk van zowel beveiligers als rechercheurs kan, ieder op zijn eigen manier, met die vrijheden van burgers te maken hebben. In verband daarmee is het van belang dat het contact met de burgers op een ordentelijke wijze verloopt. Ook in die zin kunnen de opleidingseisen dus als verbonden met een maatschappelijk belang worden beschouwd. Alles overziend is er dus wel reden om het stellen van opleidingseisen te zien als een maatschappelijk belang. Maar dan wel een maatschappelijk belang dat zozeer verbonden is met individuele belangen, dat het interessant is om te bezien of van die individuele belangen gebruik kan worden gemaakt bij de behartiging ervan. We zullen dat verder in de volgende paragraaf onderzoeken. Een aparte plaats wordt nog ingenomen door de alarminstallateurs. De opleidingseisen die voor deze groep gesteld worden hebben namelijk een heel andere achtergrond. De overheid wilde met het stellen van opleidingseisen voorkomen dat de alarmapparatuur ondeskundig zou worden aangebracht, waardoor de politie geconfronteerd zou worden met nodeloze alarmeringen. Dit is een afgeleid maatschappelijk belang in die zin dat er te veel politiecapaciteit opgaat aan nodeloos werk en dus niet kan worden besteed aan nuttige zaken. 7.3.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling De opleidingseisen die in de Rpbr worden gesteld (artikelen 5 tot en met 11) verwijzen alle naar diploma’s die door particuliere onderwijsinstellingen worden afgegeven. Het gaat daarbij met name om de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties en de Stichting Ecabo voor de algemene opleiding (artikel 5 Rpbr), voor de differentiaties persoonsbeveiliger en winkelsurveillant (artikel 9 Rpbr) en voor particuliere rechercheurs (artikel 10 Rpbr), het Horecabranche Instituut (artikel 7 Rpbr), de KNVB voor voetbalstewards (artikel 8 Rpbr) en Kenteq en ROVC Certificeringen voor alarminstallateurs (artikel 11 Rpbr). Verder wordt een aantal diploma’s van andere onderwijsinstellingen als gelijkwaardig aan het algemeen diploma Beveiliger van de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties en de Stichting Ecabo bestempeld. De minister van Justitie stelt derhalve niet, zoals op andere terreinen wel gebeurt, zelf de opleiding of in ieder geval de eindtermen daarvan, vast. Daarmee is de feitelijke normstelling met betrekking tot de

35

opleidingseisen al aan de branche overgelaten. Wat de overheid stelt is een andere norm: dat beveiligers en particuliere rechercheurs de desbetreffende opleiding met succes gevolgd hebben. De vraag is nu of de overheid ook die norm aan private partijen kan overlaten. Met andere woorden: zullen bedrijven, ook als de overheid geen opleiding verplicht stelt, in voldoende mate slechts overgaan tot het aanstellen van personeel als dit voldoende opgeleid is? In de Tafel van elf-analyse die in het kader van dit project is uitgevoerd

30

is deze vraag specifiek aan de orde gesteld. Daarbij

bleek dat er met name bij grote bedrijven op dit punt sprake is van veel spontane naleving. Dit komt met name voort uit gevoeligheid voor “de omgeving”. Uit specifieke navraag bleek het met name te gaan om de opdrachtgever. Dit is een indicatie voor horizontalisering en dus voor het overlaten van de norm aan private partijen. Het kan dan gaan om bedrijven zelf die dat in hun personeelsbeleid opnemen, een brancheorganisatie als de VPB via bijvoorbeeld keurmerkeisen of de opdrachtgever in zijn contractsvoorwaarden. Bij kleine bedrijven speelt de kosten-baten analyse een grotere rol: het binnenslepen van een opdracht kan zo belangrijk zijn dat men het even niet zo nauw neemt met de opleidingseisen. Verder viel het onderscheid met evenementenbeveiligers op. Bij hen ligt de verleiding om niet-opgeleid personeel in te zetten nog hoger, vanwege het feit dat in korte tijd veel mensen ingezet moeten kunnen worden. Het werk is niet planbaar, maar toch gelden de wettelijke eisen structureel. Informatieverzameling Als het stellen van de opleidingseis aan private partijen zou worden overgelaten, is ook de informatieverzameling over het voldoen aan die eis een zaak voor die private partijen. Zou de eis tot een onderdeel van het keurmerk van de VPB worden gemaakt, dan valt het daarmee ook onder het controleregime van dit keurmerk. Uiteraard geldt deze controle dan alleen voor bedrijven die bij de VPB zijn aangesloten (waarvoor het keurmerk verplicht is) en bedrijven die vrijwillig het keurmerk aanvragen. Overige bedrijven behoeven niet aan een daarin opgenomen norm te voldoen. De opdrachtgever kan uiteraard niet zelf controleren of voldaan is aan opleidingseisen, maar hij kan wel controleren of voldoende opgeleid personeel de klus uitvoert (door bijvoorbeeld te vragen naar diploma’s). Uiteraard moet de opdrachtgever daar dan wel het belang voor zichzelf van inzien. Blijft de eis in de wetgeving opgenomen, dan zal de informatieverzameling primair een taak voor de overheid zijn. Wel bestaat de mogelijkheid van spontane aangiftes door collega-bedrijven, opdrachtgevers of een brancheorganisatie, maar de overheid moet niet veel heil van dit ‘klikgedrag’ verwachten. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als voor het punt van de informatieverzameling. Degenen die de informatie over het naleven van de norm verzamelen, zullen hier ook een oordeel over kunnen en willen geven. Interveniëren Mochten de opleidingseisen in een keurmerk opgenomen worden, dan zal de interventie uiteraard kunnen bestaan uit het intrekken van het keurmerk. De opdrachtgever heeft, indien de opleidingseisen onderdeel uitmaken van het contract, de mogelijkheid het contract te ontbinden en schadevergoeding te eisen uit wanprestatie. Maken de 30

Zie hoofdstuk 3 voor een beschrijving hiervan.

36

eisen geen onderdeel uit van het contract dan heeft de opdrachtgever toch de mogelijkheid van “stemmen met de voeten”: bedrijven die slecht personeel inzetten zullen een slechte naam krijgen en niet meer snel door dezelfde opdrachtgever of anderen ingeschakeld worden. Bij het handhaven van de eis in de wetgeving zal de interventie uiteindelijk kunnen bestaan uit het intrekken van de vergunning. 7.3.3 Conclusie: publiek belang? Zoals aangegeven in paragraaf 7.3.1 is sprake van een maatschappelijk belang met sterke individuele belangen. De werkgroep constateert dat die individuele belangen ook al een rol hebben gespeeld bij de opzet van de huidige regeling. Die regeling voorziet immers in opleidingseisen die de markt zelf heeft geformuleerd, en die de wetgever algemeen verbindend heeft verklaard door opname in de Rpbr. Het gaat dus om zeer beperkte overheidsbemoeienis, terwijl die overheid toch, gelet op het maatschappelijk belang, de mogelijkheid heeft om in te grijpen in die opleidingseisen als dat nodig is. Dat ingrijpen bestaat dan uit het schrappen van de desbetreffende opleiding uit de Rpbr. Volgens de werkgroep wordt daarmee op een juiste wijze ingespeeld op de indicaties in de vorige paragraaf dat het volledig overlaten van de opleiding aan de branche toch niet op alle punten goed zou aflopen. Voor sommige bedrijven weegt het belang van goed opgeleid personeel immers niet op tegen andere (commerciële) belangen. Er is dus sprake van een eindverantwoordelijkheid van de overheid, en derhalve van een publiek belang, dat op een juiste wijze in de regelgeving is verwerkt. Met betrekking tot de opleidingseisen voor alarminstallateurs is het een ander verhaal. Het (indirecte) maatschappelijke belang van het voorkomen van capaciteitsverlies bij de politie door nodeloze alarmeringen, wordt namelijk al op een andere manier geborgd. Er is immers een procedure afgesproken waarbij eerst een verificatie van de alarmering door de desbetreffende particuliere alarmcentrale plaatsvindt, alvorens de melding wordt doorgegeven aan de politie. Op die manier is het aantal nodeloze alarmeringen bij de politie al sterk gedaald. De opleidingseisen voor alarminstallateurs in de regelgeving kunnen dus vervallen. Als er geen ministeriële eisen meer aan de bekwaamheid van alarminstallateurs worden gesteld, zou ook artikel 10, vierde lid, Wpbr kunnen vervallen. Volgens dat artikel moet een particuliere alarmcentrale zorg dragen dat zij over documenten beschikt waarmee de bekwaamheid en betrouwbaarheid kan worden aangetoond van alarminstallateurs die zijn betrokken bij de installatie van alarmapparatuur die op de particuliere alarmcentrale is aangesloten. Voor het toezicht op de naleving van de betrouwbaarheidseis alleen hoeft dit artikel niet in stand te blijven omdat de politie daarvoor haar eigen registratie van de afgifte van verklaringen van betrouwbaarheid kan raadplegen. 7.4 Uniformplicht 7.4.1 Maatschappelijk belang Deze eis wordt alleen voor beveiligers gesteld; particuliere rechercheurs hoeven, uiteraard, geen uniform te dragen. De uniformplicht heeft een aantal aspecten. In de eerste plaats zorgt de eis er natuurlijk voor dat beveiligers voor burgers als beveiliger herkenbaar zijn. Hier speelt dus het belang van “een duidelijke en correcte presentatie tegenover opdrachtgevers en burgers” (zie de in paragraaf 4.1 aangehaalde memorie van toelichting) en de preventieve werking die van de herkenbaarheid uitgaat met betrekking tot het plegen van strafbare feiten of anderszins ongewenst gedrag. In de tweede plaats speelt ook het belang van herkenbaarheid van beveiligers ten opzichte van toezichthouders, buitengewoon opsporingsambtenaren, de politie en het leger. Het is voor de burgers

37

dus direct duidelijk dat men hier niet met een overheidsfunctionaris, maar met een particuliere persoon te maken heeft. In beide gevallen kan over een maatschappelijk belang gesproken worden: het is in het belang van iedere burger die op straat te maken kan hebben met een beveiliger om te weten dat hij met een beveiliger van doen heeft. In de derde plaats speelt ook de herkenbaarheid van het bedrijf zelf een rol. Een uniform kan worden beschouwd als een visitekaartje van het beveiligingsbedrijf. Dat is een individueel belang. 7.4.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Zowel een individueel bedrijf als een brancheorganisatie heeft belang bij een correcte presentatie van beveiligers. Dit is echter nog iets anders dan een uniformplicht die de herkenbaarheid van de beveiliger als beveiliger regelt. Enerzijds kost een uniform uiteraard geld. Vooral kleine bedrijven zullen daarom niet snel spontaan, zonder overheidsverplichting, tot de aanschaf van uniformen overgaan. Ook kan er voor bedrijven reden zijn om hun personeel juist ongeüniformeerd en dus onopvallend te laten werken. Op die manier zou het immers gemakkelijker zijn om bijvoorbeeld een winkeldief op heterdaad te betrappen. Anderzijds, als een bedrijf wél het gezag van zijn personeel belangrijk acht, kan dit een reden zijn om zoveel mogelijk met op de politie gelijkende uniformen te werken, om zo meer gezag uit te stralen. Iets dergelijk zien we bij de striping van voertuigen. Bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties waar het auteursrecht op de striping van politievoertuigen is ondergebracht, wordt regelmatig melding gemaakt van voertuigen van beveiligingsorganisaties die verdacht veel lijken op politievoertuigen. Ook de opdrachtgever heeft wel belang bij een correcte presentatie van beveiligers, maar niet bij een onderscheid met de politie of andere overheidsfunctionarissen. Informatieverzameling Uit de Tafel van elf-analyse kwam naar voren dat bedrijven niet gevoelig zijn voor de omgeving (in casu bestaande uit concurrerende bedrijven, een brancheorganisatie, de opdrachtgever of burgers) als het gaat om het controleren van de uniformeis. Men gaat ervan uit dat er niet snel aangifte wordt gedaan van overtreding van die eis. Wel zou nog gedacht kunnen worden aan een rol voor de burgers zelf. Als iemand zich uitgeeft voor een beveiliger, zonder dat hij als zodanig herkenbaar is, kan dat immers tot klachten leiden. Meer dan een beperkte ondersteuning van het werk van de overheid bij de controle en handhaving, zal dit echter niet kunnen zijn. Dat betekent dat overheid de controle zal moeten blijven verrichten en daarvoor niet of nauwelijks een beroep op private partijen kan doen. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.4.3 Conclusie: publiek belang? Er is duidelijk sprake van een maatschappelijk belang. Geconstateerd is dat de behartiging van dit belang niet of nauwelijks aan private partijen kan worden overgelaten, omdat het belang daartoe ontbreekt of er zelfs individuele belangen mee in strijd zijn. Er is dus sprake van een publiek belang

38

waarbij de overheid de eis zal moeten blijven stellen. Ook de controle op en de handhaving van de eis zal een zaak van de overheid zijn en blijven. Er zou nog over kunnen worden gedacht om het huidige systeem van een voorafgaande goedkeuringseis voor individuele gevallen, om te zetten in een algemene eis (het uniform moet duidelijk maken dat het om een beveiliger gaat en mag niet lijken op de politie of het leger), met repressieve handhaving. Gezien het feit dat er nauwelijks horizontale prikkels bestaan en de repressieve handhavingstaak dus volledig bij de overheid zou komen te liggen, en gezien het feit dat er wel een groot maatschappelijk belang is, ligt een overgang naar een dergelijke algemene eis niet voor de hand. Ook in het reeds genoemde project ter reductie van de administratieve lasten van de Wpbr is naar de uniformplicht gekeken. Daarbij werd geconstateerd dat de procedure die in de Cpbr is neergelegd met betrekking tot het insturen van een foto gehandhaafd zou moeten blijven, maar dat het insturen van een staal stof afgeschaft zou kunnen worden. Er is namelijk geconstateerd dat er met die staal stof verder niets gebeurt. De werkgroep neemt deze aanbeveling van het administratieve lastenproject graag over. 7.5 Legitimatieplicht 7.5.1 Maatschappelijk belang Het gaat hier in de eerste plaats om een verplichting tot het dragen en op verzoek tonen van een legitimatiebewijs dat door de minister van Justitie is vastgesteld. De plicht geldt voor beveiligers en rechercheurs. Net als voor de uniformplicht, geldt voor de legitimatieplicht dat deze volgt uit het feit dat het werk van de organisaties en bureaus bepaalde belangen of rechten van burgers kan raken, en waarborgen daarvoor geschapen moeten worden. De beveiliger of rechercheur moet als zodanig voor de burger herkenbaar zijn. Verder is de plicht slechts te zien als een uitvloeisel van de toestemming die verleend moet worden aan het personeel en de vergunning die verleend moet worden aan het desbetreffende bedrijf. Degene die zijn legitimatie toont, laat daarmee zien dat hij of zij bevoegd is de desbetreffende werkzaamheden uit te voeren en voor welk bedrijf hij of zij werkzaam is. Net als bij de uniformplicht gaat het om bij uitstek maatschappelijke belangen. Daarnaast wordt in artikel 13 Rpbr ook een model voor het legitimatiebewijs voorgeschreven. Tevens wordt daarin voorgeschreven dat het bewijs een verklaring van de toestemming van de korpschef en zo nodig een beschrijving van de werkzaamheden waartoe de toestemming beperkt is, bevat. Deze voorschriften hebben betrekking op de duidelijkheid van het legitimatiebewijs. Dat is uiteraard een maatschappelijk belang. 7.5.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Ook hier geldt, net als bij de uniformplicht, dat zowel een individueel bedrijf als een brancheorganisatie weliswaar belang heeft bij een correcte presentatie van beveiligers of rechercheurs, maar dat dit nog niet zal betekenen dat men spontaan tot het instellen van een legitimatieplicht zal overgaan. Ook de opdrachtgever heeft wel belang bij een correcte presentatie van beveiligers, maar zal niet zo snel zelfstandig een legitimatieplicht opleggen voor degenen die zijn opdracht uitvoeren. Iets anders is de normstelling met betrekking tot de duidelijkheid van het legitimatiebewijs. Nu wordt de (mogelijke) inhoud van het legitimatiebewijs nauwkeurig vastgelegd. Het is de vraag of de branche

39

hier niet een eigen rol in zou kunnen vervullen. Het VvBO heeft in een brief aan de minister van Justitie al aangegeven bereid te zijn de administratieve handeling bij de branche neer te leggen. De wetgever zou kunnen volstaan met het voorschrijven van de elementen die in de pas moeten worden opgenomen: wellicht de grootte en kleur en in ieder geval het nummer van de toestemming voor de desbetreffende medewerker en eventueel de werkzaamheden waartoe die toestemming beperkt is. Het aanbrengen van deze gegevens op het bewijs en het vervaardigen van het bewijs zou aan de branche overgelaten kunnen worden. Daarmee worden de administratieve lasten uiteraard verminderd. Informatieverzameling Vanwege de grote gelijkenis met de uniformplicht kan de uitkomst van de Tafel van elf-analyse op dat punt, zoals hiervoor besproken, worden doorgetrokken naar de legitimatieplicht. Dat betekent dat bedrijven ook met betrekking tot de controle op de legitimatieplicht niet gevoelig zijn voor de omgeving. Men gaat ervan uit dat er niet snel aangifte wordt gedaan van overtreding van die eis. De rol van de burgers zou wellicht wel iets groter kunnen zijn dan bij de uniformplicht. Burgers zullen waarschijnlijk eerder geneigd zijn om te vragen naar de bevoegdheid van degenen die hen lastige vragen stelt, zeker als diegene niet beschikt over bij voorbeeld een uniform dat zijn bevoegdheid al aantoont. Dit is met name het geval bij de particuliere recherche. Van deze mogelijke rol van burgers zal waarschijnlijk een zekere preventieve werking uitgaan. Desondanks zal dit slechts een informele rol kunnen zijn en zal de overheid de controle moeten blijven verrichten. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.5.3 Conclusie: publiek belang? Ook de legitimatieplicht (draag- en toonplicht) zal moeten blijven bestaan. Het dient een maatschappelijk belang dat niet voldoende door private partijen opgepakt zal worden en dus een publiek belang. De controle en de handhaving blijven ook aan de overheid. Het gaat hier overigens om een eenvoudige eis die ook eenvoudig te controleren zal zijn en voor de burger zelf een handvat biedt. De voorschriften met betrekking tot de inhoud van het legitimatiebewijs zelf zouden beperkt kunnen worden tot hetgeen hiervoor onder Normstelling is aangegeven. 7.6 Materieel en uitrusting 7.6.1 Maatschappelijk belang In de regelgeving worden in dit verband eisen gesteld aan het gebruik van een hond (artikel 17 Rpbr) en geldt een verbod op het gebruik van handboeien tenzij daarvoor toestemming is gegeven (artikel 9, derde lid, Wpbr jo. punt 8 Cpbr). Aan de toestemming voor het gebruik van handboeien kunnen voorwaarden worden verbonden. De eisen met betrekking tot het gebruik van een hond gelden alleen voor de beveiliging en niet voor de recherche. De toestemming voor het gebruik van handboeien kan zowel aan beveiligers als aan rechercheurs worden verleend.

40

Ook hier is het belang gelegen in het contact met burgers en de mogelijkheid dat rechten van deze burgers in het geding komen. Het gaat dan met name om het recht op bescherming van de lichamelijke integriteit, als het gaat om de eisen aan het gebruik van een hond en om de vrijheid van bewegen als het gaat om het gebruik van handboeien. Er is hier duidelijk sprake van maatschappelijke belangen. De huidige eisen aan het gebruik van honden zijn toegespitst op surveillance of objectbeveiliging. Voor het gebruik van honden voor het opsporen van explosieven en drugs gelden op dit moment geen specifieke eisen. De afgelopen tien jaar heeft de inzet van explosieven-speurhonden en narcoticaspeurhonden een grote vlucht genomen. Dit heeft allerlei knelpunten met zich meegebracht, o.a. ten aanzien van de certificering, waarin de wetgeving nog niet voorziet. Justitie heeft voor explosievenspeurhonden voorlopig uitvoeringsbeleid ontwikkeld, maar vanuit de branche is de roep om een meer definitieve regulering groot. Met een regeling hiervan zou daarom wel een maatschappelijk belang gediend zijn. 7.6.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Het gaat hier om het gebruik van geweldmiddelen31. Het overlaten van normen over dit onderwerp aan partijen buiten de overheid is niet mogelijk. Geweldgebruik dient immers in principe voorbehouden te zijn aan de overheid. Het gaat hier om een uitzondering op dat principe, waarvoor wettelijke waarborgen moeten gelden. Informatieverzameling Artikel 17 Rpbr bevat eisen tot het bezit van verklaringen met betrekking tot de geschiktheid van de hond en de combinatie met de hondengeleider. Controle hierop door andere bedrijven, de branche of een opdrachtgever lijkt niet opportuun. De eisen aan het gebruik van handboeien in artikel 9, vierde en vijfde lid, Wpbr, betreffen de situaties waarin de handboeien mogen worden gebruikt, de eis van een redelijk en gematigd gebruik en een melding van het gebruik aan de opsporingsambtenaar aan wie de aangehouden persoon wordt overgedragen. Ook hiervoor ligt toezicht door anderen dan de overheid niet voor de hand. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.6.3 Conclusie: publiek belang? Het is duidelijk dat de eisen moeten blijven bestaan. Er is een publiek belang gemoeid met het stellen van de eisen aan handboeien en honden.

31

Handboeien worden weliswaar in de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar niet als geweldmiddel aangemerkt, maar in het Besluit geweldgebruik defensiepersoneel in de uitoefening van de bewakings- en beveiligingstaak is dit wel het geval.

41

7.7 Bezit certificaat voor particuliere alarmcentrales 7.7.1 Maatschappelijk belang Met de eisen die in de certificeringsregeling staan wordt beoogd het goed functioneren van een particuliere alarmcentrale te waarborgen, de gevoelige informatie waarover de centrale beschikt te beschermen tegen overvallen en valse alarmeringen die tot nodeloze inzet van de politie leiden, te voorkomen. Daarmee wordt een maatschappelijk belang gediend. Het is echter de vraag of deze certificeringsregeling de verplichting in de wetgeving nodig heeft. Met andere woorden: zou bij het schrappen van de certificeringseis in de wet, het certificaat zijn waarde houden en het maatschappelijk belang in voldoende mate gediend blijven worden? 7.7.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Er is duidelijk sprake van individuele belangen om tot normstelling over te gaan. Het goed functioneren van een particuliere alarmcentrale is een belang dat het bedrijf zelf ook zal nastreven om zijn klanten naar tevredenheid te kunnen bedienen. Dat geldt ook voor de bescherming van de gevoelige informatie tegen overvallen. Het maatschappelijk belang en het bedrijfsbelang vallen hier grotendeels samen. En ook de klant (opdrachtgever) heeft uiteraard belang bij het goed functioneren van het bedrijf en vooral het beschermen van informatie. De branche ten slotte heeft ook een belang, hetgeen al blijkt uit het feit dat de certificeringsregeling is gemaakt. Deze belangen zullen een voldoende impuls tot regelgeving blijven geven, ook als de wetgever de certificaatseis zou laten vallen. Informatieverzameling Nu de normstelling buiten de wetgeving plaatsvindt, is het niet meer relevant om naar de informatieverzameling te kijken. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.7.3 Conclusie: publiek belang? Het maatschappelijke belang en het bedrijfsbelang vallen in voldoende mate samen. Om de nodeloze inzet van de politie als gevolg van valse alarmeringen te voorkomen zijn inmiddels afspraken gemaakt tussen de politie en de branche. Verwezen zij naar paragraaf 5.2.3. Er is dus geen sprake van een publiek belang. De werkgroep is dan ook van mening dat de certificeringseis kan vervallen en eventueel kan worden vervangen door een zorgplicht, naast de eisen die in het algemeen aan particuliere beveiligingsorganisaties worden gesteld en die ook voor particuliere alarminstallaties (moeten) blijven gelden. Overigens bleek dat de VPB wel voorstander is van het handhaven van de certificeringseis, omdat de certificering van belang is voor het alarmeringsproces.

42

7.8 Instructie en controle personeel 7.8.1 Maatschappelijk belang In het kader van het project tot reductie van administratieve lasten is een standaardinstructie opgesteld, die in de Cpbr is opgenomen. In het project Vereenvoudiging Vergunningen is besloten de eis van goedkeuring door de minister van Justitie af te schaffen. Alleen de algemene eis tot het beschikken over een personeelsinstructie en tot het controleren van het personeel resteert. In paragraaf 7.3.1 is het maatschappelijk belang van de opleidingseis besproken. Daarbij is geconstateerd dat met die eis een maatschappelijk belang is gemoeid. Kort samengevat: het gaat om maatschappelijke belangen in verband met de rol die particuliere beveiligers en rechercheurs spelen in de totale veiligheidszorg en het contact dat zij met burgers hebben, maar er zijn voldoende individuele belangen voor brancheorganisaties, bedrijven zelf en opdrachtgevers om die in te schakelen voor de behartiging van dit maatschappelijk belang. De vraag is nu of het naast die opleidingseis ook nog nodig is een eis te hanteren tot het instrueren en controleren van het personeel. Blijkens de standaardinstructie in de Cpbr gaat de wetgever ervan uit dat de instructie bestaat uit een aantal interne afspraken (degene die opdrachten verstrekt, de standplaats, het dienstrooster et cetera) en een beschrijving van een aantal relevante wettelijke bepalingen (geheimhoudingsplicht, uniform, legitimatiebewijs, fouilleren, aanhouden et cetera). Het eerste kan beschouwd worden als een zaak van het bedrijf zelf, het tweede betreft wettelijke bepalingen (ge- en verboden) die sowieso gelden. De werkgroep is dan ook van mening dat de eis van een personeelsinstructie, naast de opleidingseisen die in de ogen van de werkgroep moeten blijven bestaan, nauwelijks als verbonden met een maatschappelijk belang kan worden beschouwd. Datzelfde geldt voor het controleren van het personeel, dat in de eerste plaats als verantwoordelijkheid van de werkgever moet worden beschouwd. 7.8.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Hiervoor kan verwezen worden naar paragraaf 7.3.2. Er gelden dezelfde belangen voor de verschillende private partijen met betrekking tot de instructie van en de controle op het personeel als met betrekking tot de opleiding. Wel zal een opdrachtgever waarschijnlijk eerder geneigd zijn navraag te doen en afspraken te maken over de opleiding dan over een personeelsinstructie. Informatieverzameling Ook hiervoor kan naar paragraaf 7.3.2. verwezen worden. Oordeelsvorming idem Interveniëren idem 7.8.3 Conclusie: publiek belang? De eis tot het bezit van een personeelsinstructie kan volgens de werkgroep vervallen. Het is een zaak van de werkgever zelf en niet van de overheid. Voor zover er al een maatschappelijk belang met deze eis gemoeid is, wordt deze door de opleidingseisen reeds in voldoende mate geborgd. Ook de

43

verplichting tot het controleren van het personeel, die verder geen uitwerking heeft gekregen, kan om dezelfde reden vervallen. 7.9 Klachtenafhandeling 7.9.1 Maatschappelijk belang In het kader van het project ter reductie van administratieve lasten is een standaardklachtenregeling in de Cpbr opgenomen. De eis tot het bezit van een klachtenregeling en de goedkeuring daarvan door de minister van Justitie zijn blijven bestaan. De conclusie met betrekking tot het maatschappelijk belang van de klachtenafhandeling lijkt op het eerste gezicht dezelfde te kunnen zijn als die voor de personeelsinstructie: het is vooral een zaak voor het bedrijf zelf en er is niet of nauwelijks een maatschappelijk belang bij betrokken. Het maatschappelijk belang kan hier echter wel worden gevonden in het versterken van de mogelijkheden voor de burger om op te treden tegen een beveiligingsorganisatie of recherchebureau en zo in een versterking van de mogelijkheden voor horizontalisering van het toezicht. Bij het overtreden van wettelijke regels door een beveiliger of rechercheur – of dit nu de algemene regels zijn met betrekking tot privacy, gebruik van geweld, belediging et cetera. of de specifieke regels in of op grond van de Wpbr – kan de desbetreffende burger aangifte doen bij de politie. Maar als het niet gaat om de overtreding van een wettelijke regel, maar bijvoorbeeld om de bejegening van de burger of om de kwaliteit van het optreden, is een dergelijke mogelijkheid er niet. Zowel voor de burger als voor de opdrachtgever is het daarom goed dat zij een wettelijke mogelijkheid hebben om toch iets met hun klacht te kunnen doen.. Het bevordert daarnaast het ‘zelfreinigend vermogen’ van het bedrijf en de branche in het geheel. Ook al zouden er geen klachten worden ingediend, dan nog kan de mogelijkheid dat er geklaagd gaat worden een preventieve werking hebben. Het mes snijdt zo aan twee kanten. En beide kanten vertegenwoordigen een maatschappelijk belang. 7.9.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Een bedrijf heeft er zelf belang bij om een klachtenregeling te hebben in de beeldvorming naar de klant. Het door de VPB ontwikkelde Keurmerk Beveiliging bevat al een eis met betrekking tot de klachtenafhandeling. En ook de opdrachtgever zal via het contract kunnen bepalen dat hij ergens terecht kan met klachten over de daadwerkelijke uitvoering van de opdracht. Maar voor de burger bestaat een dergelijke mogelijkheid niet. Bij een klacht over een bedrijf dat niet bij de VPB is aangesloten en dus ook niet (verplicht) onder het keurmerk valt, zou hij zonder wettelijke verplichte klachtenregeling, dus niet terecht kunnen. Informatieverzameling Niet van toepassing. Oordeelsvorming Niet van toepassing. Interveniëren Niet van toepassing.

44

7.9.3 Conclusie: publiek belang? Er is een maatschappelijk belang met de klachtenafhandeling gemoeid. Of eigenlijk twee: dat van het creëren van een postbus voor klachten en dat van de preventieve bevordering van de kwaliteit van bedrijven en de branche. Voor een groot deel kunnen die maatschappelijke belangen wel door private partijen worden behartigd. Bedrijven die bij de VPB zijn aangesloten vallen reeds onder het keurmerk en zijn uit dien hoofde al verplicht om een klachtenregeling te hanteren. Maar zoals we in paragraaf 5.2.1 al gezien hebben is dit maar een klein deel van de bedrijven. Onder de bedrijven die niet bij de VPB zijn aangesloten, zullen ongetwijfeld ook bedrijven zijn die de kwaliteit van de uitvoering minder hoog in het vaandel hebben staan. Juist voor dergelijke bedrijven heeft de verplichte klachtenregeling waarschijnlijk betekenis: burgers moeten ook daarbij met hun klacht terecht kunnen en juist voor dit soort bedrijven is de preventieve werking van de klachtenregeling van belang. Met het oog daarop is een wettelijke verplichting dus gerechtvaardigd. 7.10 Afstemming werkzaamheden beveiligingsorganisaties met de politie 7.10.1 Maatschappelijk belang Het maatschappelijk belang van deze eis is de handhaving van de wet en de taakuitvoering door de politie. De politie moet weten waar de beveiligingsorganisaties mee bezig zijn om daar goed op in te kunnen spelen. Het gaat daarbij zowel om de mogelijkheden tot samenwerking en afstemming, als om de mogelijkheden om eventueel handhavend te kunnen optreden. Zonder deze informatieplicht kan de politie nauwelijks weten welk bedrijf waar op welke wijze opereert. 7.10.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling De politie en de particuliere beveiligingsorganisaties zouden uiteraard gezamenlijk tot afspraken kunnen komen over de informatievertrekking aan de politie. Dat zal echter slechts tot op een zekere hoogte gebeuren, namelijk tot daar waar er van wederzijdse belangen sprake is. Het gaat dan met name om de afstemming van de werkzaamheden. Daar waar de politie informatie nodig heeft om haar handhavende taak te kunnen waarmaken, zal de beveiligingsbranche niet snel spontaan tot afspraken willen komen. Informatieverzameling Niet van toepassing. Oordeelsvorming Niet van toepassing. Interveniëren Niet van toepassing. 7.10.3 Conclusie: publiek belang? Er is sprake van een duidelijk maatschappelijk belang, dat niet volledig door partijen zelf (politie en beveiligingsbranche) geborgd kan worden en dus van een publiek belang. Hoever dit gaat is binnen dit project niet precies te overzien. In het kader van het project ter reductie van administratieve lasten is voorgesteld dat de politie en de branche gezamenlijk om de tafel gaan zitten om afspraken te

45

maken over informatieverstrekking. Het is afhankelijk van de uitkomsten daarvan om te bepalen hoe ver de verplichting in de Wpbr (nog) moet strekken. 7.11 Bijzondere eisen geld- en waardetransportbedrijf 7.11.1 Maatschappelijk belang Er worden eisen gesteld aan geld- en waardetransportbedrijven om het overvalrisico zoveel als mogelijk te beperken. Het voorkomen van overvallen op deze transporten is een belang dat voor de samenleving als geheel van belang is. Er is echter ook sprake van duidelijke individuele belangen. Achter het geld en de waardevolle spullen die vervoerd worden zit immers een eigenaar die niet zal willen dat er iets tijdens dat vervoer mee gebeurt. En ook verzekeraars hebben belang bij een goed beveiligd transport. 7.11.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Gelet op de belangen die in het geding zijn en de partijen die daarbij een rol spelen, lijkt de verwachting gerechtvaardigd dat de bedrijven zelf maatregelen zullen treffen om de transporten afdoende te beschermen en dit niet te laten afhangen van een ministeriële verplichting daartoe. Bij de evaluatie van de Wpbr is geconcludeerd dat de huidige ministeriële eisen door de stand der techniek zijn achterhaald en aanpassing behoeven. Dit pleit er ook voor om dergelijke eisen niet als algemeen verbindende voorschriften op te nemen. Ze verouderen blijkbaar snel en vereisen dus telkens aanpassingen. Als toch overheidsnormering nodig wordt geacht, zou wellicht met een zorgplicht kunnen worden volstaan. Het zou dan gaan om het betrachten van de nodige zorg voor de beveiliging van een transport. Waar het in de meeste gevallen wel goed zal gaan, zouden de gevallen waarin het toch mis gaat door middel van deze zorgplicht aangepakt kunnen worden. Informatieverzameling De informatieverzameling met betrekking tot de naleving van de private afspraken is uiteraard aan de partijen zelf. Met betrekking tot de naleving van de mogelijke zorgplicht, zou ook een rol voor de gedupeerde (bank, particulier, museum, verzekeraar et cetera) kunnen zijn weggelegd. Zij hebben immers een (groot) belang bij naleving van de zorgplicht. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.11.3 Conclusie: publiek belang? Er speelt hier weliswaar een maatschappelijk belang van het voorkomen van overvallen, maar er zijn in de ogen van de werkgroep genoeg individuele belangen mee gemoeid om dit belang te borgen. Bovendien zijn private partijen in staat er afspraken over te maken. De werkgroep ziet het stellen van specifieke eisen aan geld- en waardetransporten daarom niet als een publiek belang. Zou toch de behoefte worden gevoeld aan een mogelijkheid om in bijzondere situaties te kunnen ingrijpen, dan zou volstaan kunnen worden met een zorgplicht. Overigens laat dit onverlet dat geld- en

46

waardetransportbedrijven beveiligingsorganisaties zijn, die aan de eisen van de Wpbr moeten voldoen. 7.12 Vaststellen (privacy)gedragscode 7.12.1 Maatschappelijk belang De privacygedragscode vormt een uitwerking van de, voor de recherchebureaus, relevante onderdelen van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Deze betreffen: -

algemene principes van gegevensverwerking (artikelen 6 t/m 13 Wbp);

-

omgang met bijzondere persoonsgegevens (artikelen 16 t/m 23 Wbp);

-

methoden van gegevensvergaring (drie basisregels en 9 onderdelen);

-

informatieverstrekking aan onderzochte personen (artikelen 33, 34 en 43 Wbp);

-

rechten van onderzochte personen (artikelen 35, 36, 40 en 43 Wbp);

-

gegevensverkeer met landen buiten de Europese Unie (artikel 76 Wbp).

Het behoeft geen betoog dat het met de privacygedragscode beschermde belang, de privacy van burgers, een maatschappelijk belang vormt. De code is ontwikkeld vanuit het besef dat er in onvoldoende mate sprake is van spontane naleving van de privacyregels. Er bestond dus de behoefte om hier via de code grip op te krijgen. 7.12.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Het is belangrijk onderscheid aan te brengen tussen de privacyregels op zich, die met name in de Wbp zijn opgenomen, en de privacygedragscode. We hebben het hier alleen over het laatste. Deze normstelling is in feite door de branche geschied. Het enige wat de minister van Justitie heeft gedaan is de privacygedragscode in de Rpbr opnemen en verplicht stellen. In zoverre is deze eis dus vergelijkbaar met de opleidingseisen (zie paragraaf 7.3). Hier kan dan ook dezelfde vraag worden gesteld als daar: zullen bedrijven, ook als de overheid de privacygedragscode niet verplicht stelt, in voldoende mate deze code volgen? Uiteraard zijn er ook veel individuele belangen gemoeid met de bescherming van de privacy van burgers die aan een onderzoek onderworpen zijn. Met name geldt dit voor de opdrachtgever. Ook de branche is er, blijkens het feit dat de VPB de code heeft ontwikkeld, van doordrongen dat hier iets voor geregeld moet zijn. Maar uit het feit dat het überhaupt noodzakelijk werd geacht een code te ontwerpen blijkt al dat recherchebureaus in algemene zin niet snel geneigd zijn om de privacyregels te volgen. Ook het volgen van de privacygedragscode zal dan niet snel spontaan geschieden. Dit werd ook bevestigd in de Tafel van elf-analyse. De kracht van de privacygedragscode ligt dus in het feit dat deze wettelijk verplicht is. Informatieverzameling Ook dit punt is in de Tafel van elf-analyse aan de orde geweest. Daarbij bleek dat er nauwelijks tot geen gevoeligheid is voor de omgeving. Dit heeft voornamelijk te maken met het feit dat het werk van recherchebureaus zich bijna per definitie in het verborgene afspeelt en er dus weinig zicht op is. Er zijn dus ook nauwelijks tot geen mogelijkheden voor horizontalisering van het toezicht. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd.

47

Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.12.3 Conclusie: publiek belang? Het is duidelijk dat er een maatschappelijk belang in het spel is en dat de behartiging van dit belang niet aan private partijen kan worden overgelaten. Sterker nog: de reden om dit te regelen was juist het feit dat het belang in de private sfeer onvoldoende tot zijn recht kwam. Er is dus ook sprake van een publiek belang. In de Tafel van elf-analyse bleek verder dat de handhaving van dit gebod nog te wensen over laat. Er moet daarom wellicht extra in de handhaving geïnvesteerd worden. Overigens zal binnenkort een evaluatie van de privacygedragscode worden gehouden. Afhankelijk van de uitkomsten daarvan kunnen nog aanpassingen worden gepleegd. 7.13 Verbod nevenfunctie Het gaat hier om het verbod in artikel 5, tweede lid, van de Wpbr voor opsporingsambtenaren om werkzaamheden te verrichten voor een beveiligingsorganisatie of recherchebureau of een dergelijke organisatie of een dergelijk bureau in stand te houden, met daaraan gekoppeld een ontheffingsmogelijkheid. De normadressaat van dit verbod is de opsporingsambtenaar: hij of zij mag geen beveiligingswerkzaamheden uitvoeren. Maar het verbod werkt ook de andere kant op: een beveiliger kan geen opsporingsbevoegdheid krijgen. Zou dat immers het geval zijn dan zou hij of zij opsporingsambtenaar worden en daarmee onder het verbod vallen. 7.13.1 Maatschappelijk belang In de memorie van toelichting bij de Wpbr werden twee redenen voor het verbod genoemd: 1. het gevaar van vermenging van taken; 2. het risico van het uitlekken van politie- of opsporingsinformatie. Aangegeven werd dat slechts ontheffing zou kunnen worden verleend indien in een individueel geval deze gevaren tot een minimum beperkt zouden blijven. Dat de genoemde belangen als maatschappelijke belangen moeten worden gezien, staat buiten kijf. De vraag is uiteraard weer of de verhouding tot deze belangen zodanig is dat een dergelijk verbod gerechtvaardigd is. Daartoe zullen wij wederom eerst de stappen van Vreemde ogen doorlopen. 7.13.2 Stappen Vreemde ogen Normstelling Er bestaan geen individuele belangen voor bedrijven om geen opsporingsambtenaren aan te nemen. Integendeel: bedrijven kunnen er juist belang bij hebben om dit wel te doen. Een opsporingsambtenaar brengt immers de nodige kennis mee die voor het beveiligings- of (wellicht zelfs nog meer) recherchewerk zeer handig kan zijn. Gaat het niet om specifieke kennis over een bepaalde zaak, dan wel om algemene kennis en vaardigheden. Hoewel de genoemde maatschappelijke belangen waarschijnlijk door de meeste (bonafide) bedrijven onderschreven zullen worden, wijzen de individuele belangen een zodanig andere richting op, dat het niet aan bedrijven overgelaten kan worden zichzelf de verplichting op te leggen om geen opsporingsambtenaren aan te nemen. Voor het omgekeerde, het aannemen van een nevenfunctie als opsporingsambtenaar door het personeel, geldt hetzelfde.

48

Ook speelt het imago van de branche weliswaar een rol (de branche zou als “louche” kunnen worden aangemerkt als zij met politie-informatie aan de haal gaat en er in het algemeen blijkt van een nauwe verbondenheid met de politie), maar deze rol is niet zodanig dat van een brancheorganisatie verlangd kan worden dat zij haar leden een dergelijk verbod gaat opleggen. Een derde partij die een rol zou kunnen spelen, maar dan in een heel andere context, namelijk als organisatie en niet specifiek als overheidsinstantie, is de politie. De politie is zelf namelijk ook als belanghebbende te zien, omdat zij geacht wordt een integriteitsbeleid te voeren en er uiteraard belang bij heeft dat informatie niet uitlekt naar particuliere beveiligers en rechercheurs en er geen vermenging van taken optreedt. Met andere woorden: het maatschappelijk belang valt samen met een eigen belang van de politie. Hieruit vloeit voort dat de politie ook belang zou kunnen hebben bij het maken van afspraken met de beveiligings- en recherchebranche. Hier staat echter tegenover dat dergelijke afspraken nooit het verplichtende karakter kunnen hebben van een wettelijke regeling. Voor het maatschappelijke belang dat hier aan de orde is, zijn deze afspraken waarschijnlijk te zacht. Ditzelfde geldt overigens voor bijzondere opsporingsdiensten en organisaties waar buitengewoon opsporingsambtenaren in dienst zijn. Kortom: de normstelling kan niet aan de betrokken partijen worden overgelaten. Informatieverzameling De informatieverzameling zal ook een zaak voor de overheid blijven. Beveiligingsorganisaties en recherchebureaus kunnen uiteraard aangifte doen van overtredingen door andere bedrijven, maar dat zal niet vaak gebeuren. De politie en andere opsporingsdiensten kunnen wel een rol spelen bij de informatieverzameling. Omdat deze diensten onder de overheid vallen, blijft de informatieverzameling vanuit de opsporingskant een overheidsaangelegenheid. Oordeelsvorming Hiervoor geldt hetzelfde als bij informatieverzameling is gezegd. Interveniëren Ook hiervoor geldt hetzelfde. 7.13.3 Conclusie: publiek belang? In de in paragraaf 5.3 reeds genoemde brief van 7 mei 2004 wordt ook ingegaan op de mogelijkheid van het verlenen van opsporingsbevoegdheid aan particuliere functionarissen. Onder strikte voorwaarden wordt dit mogelijk gemaakt. Daarbij wordt bewust over een particuliere functionaris gesproken. Eén van de voorwaarden is namelijk de volgende: “te allen tijde moet voorkomen worden dat enige (schijn van) belangenverstrengeling zich kan voordoen tussen de functie van particuliere functionaris met opsporingsbevoegdheid enerzijds en de functie van particuliere beveiliger als bedoeld in de Wpbr anderzijds. Zodoende zal aan een particuliere functionaris met opsporingsbevoegdheid in géén geval een ontheffing worden verleend als bedoeld in artikel 5 van voormelde wet”. Hoewel dit laatste later is genuanceerd (een ontheffing kan wel verleend worden, binnen de daartoe opgestelde beleidsregels)32, blijkt uit de voormelde passage wel dat het verbod nog steeds door beide ministers wordt ondersteund en dat er geen ruimte is voor het overlaten van deze zaak aan een afspraak tussen

32

Zie de Circulaire aanvulling functielijst buitengewoon opsporingsambtenaar, Staatscourant 4 februari 2005, nr. 25/ p. 15.

49

de politie en de branche. De werkgroep sluit zich hierbij aan. De belangen zijn zodanig groot dat de overheid de greep hierop moet blijven houden. Een algemeen verbod met een individuele ontheffingsmogelijkheid is hiervoor zeer geschikt. Waar er wellicht wel individuele belangen een rol zouden kunnen spelen, is de materie te gevoelig om over te laten aan private partijen.

8. Aanbevelingen De werkgroep heeft in dit rapport met betrekking tot verschillende onderwerpen aanbevelingen gedaan. Deze worden in dit hoofdstuk overzichtelijk gepresenteerd. Daarbij is een verdeling gemaakt tussen algemene aanbevelingen en meer specifieke, ten aanzien van de verschillende eisen in de wet. Er zijn verder nog enige algemene aanbevelingen te doen met betrekking tot de opbouw en helderheid van de regelgeving. Ook die worden hieronder, in het algemene deel, weergegeven. 8.1 Algemeen 8.1.1 Algemene opbouw regelgeving De regelgeving met betrekking tot de particuliere beveiliging en recherche maakt in het algemeen een weinig consistente indruk. De eisen staan om onduidelijke redenen soms in de wet, soms in de regeling of zelfs in de circulaire. Ook de volgorde van de artikelen in de wet is niet altijd logisch. De werkgroep beveelt dan ook aan de regelgeving in haar geheel nog eens tegen het licht te houden. 8.1.2 Onderscheid beveiliging en recherche De werkgroep is van mening dat de Wpbr een duidelijker onderscheid zou moeten maken tussen beveiliging en recherche. Het gaat om twee verschillende werelden, die ieder ook hun eigen eisen kennen. De eisen in de Wpbr staan nu door elkaar, waarbij de ene eis slechts voor beveiligers, de ander slechts voor rechercheurs en weer een ander voor beide groepen geldt. Het onderscheid tussen beveiligers en rechercheurs kan zijn vertaling krijgen in een verdeling in een hoofdstuk beveiliging en een hoofdstuk recherche en een hoofdstuk met algemene eisen die voor beide groepen gelden. 8.1.3 Aanpassen definities beveiligings- en recherchewerkzaamheden In paragraag 5.3 is ingegaan op deze definities en de reikwijdte die deze zouden moeten hebben in het licht van de ontwikkelingen in de onderscheiden werkzaamheden. Daarbij zijn de volgende aanbevelingen gedaan: -

het invoeren van de term “publieke taak” in de definitie van beveiligingswerkzaamheden als onderscheidend criterium voor de reikwijdte van de wet;

-

het toevoegen van “in de uitoefening van een beroep of bedrijf” aan de definitie van

-

het overhevelen van de onderscheidende criteria met betrekking tot de particuliere recherche van

beveiligingswerkzaamheden; de definitie van recherchebureau naar de definitie van recherchewerkzaamheden; -

het schrappen van de term “met winstoogmerk” met betrekking tot de particuliere recherche;

-

het handhaven van de overige elementen met betrekking tot de particuliere recherche.

8.1.4 Communicatie branche – overheid Bij de bespreking van de eisen in hoofdstuk 7, en hierna in de volgende paragraaf, wordt een aantal maal verwezen naar het Keurmerk Beveiliging dat door de VPB is ontwikkeld. De werkgroep is van

50

mening dat dit keurmerk op een aantal punten een belangrijke rol kan spelen bij de bevordering van de kwaliteit van beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en de branche in zijn geheel, o.a. door het stimuleren van de naleving van kwaliteitseisen. Het kan immers zo zijn, dat binnen de keurmerkeisen overheidsnormen worden opgenomen of het voldoen aan overheidsnormen verplicht wordt gesteld. Dit betekent dat er een ‘vermenging’ ontstaat tussen de door de overheid vastgestelde normen en het handhavingssysteem van de overheid dat zich op deze normen richt, enerzijds, en door de sector zelf opgelegde en privaatrechtelijk ‘gehandhaafde’ (in keurmerktermen ‘geauditeerde’) normen anderzijds. Het is daarom van belang dat er een goede communicatie is tussen de overheid en de branche over de verhouding tussen de eisen in de regelgeving en de keurmerkeisen of eventuele andere brancheafspraken en over de afstemming tussen de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving (bevordering naleving) hiervan. Een voorbeeld hiervan is de kwestie van het sanctiebeleid bij het overtreden van overheids- én keurmerknorm. Een dergelijke situatie zou moeten betekenen dat het verlies van het keurmerk vanwege het niet voldoen aan wettelijke eisen ook leidt tot het verlies van de vergunning. En andersom. De werkgroep beveelt daarom aan dat er onderlinge afspraken tussen de overheid en de branche worden gemaakt over wederzijdse meldingen hierover. Overigens zou volgens de werkgroep nog verder nagedacht kunnen worden over het van overheidszijde stimuleren van dit soort ontwikkelingen in de branche, voor zover het onderdelen van de branche betreft waarbij keurmerken een positieve invloed op de nalevingsbereidheid van overheidsnormen hebben, met andere woorden: waarbinnen voldoende zelfregulerend en zelfhandhavend vermogen aanwezig is. Zo is het denkbaar dat afspraken gemaakt worden over het – uiteraard binnen wettelijke kaders – verstrekken van bepaalde overheidsinformatie aan bedrijven met een keurmerk. De waarborg die een keurmerk kan bieden voor de kwaliteit van het desbetreffende bedrijf geldt immers zowel voor opdrachtgevers, als ook voor de overheid. Uiteraard vereist het op die manier inspelen door de overheid op een keurmerk wel dat de overheid de waarde van het keurmerk (inclusief het ‘reinigend’ oftewel nalevingsbevorderend vermogen van het keurmerk) in de gaten blijft houden. Ook moet de overheid in het oog houden dat het keurmerk niet concurrentiebeperkend gaat werken, bijvoorbeeld door onnodig hoge eisen te stellen aan bedrijven om de toetreding beperkt te houden. Omdat dit onderwerp buiten de reikwijdte van dit rapport – de eisen in de regelgeving voor particuliere beveiligers en rechercheurs – valt, ziet de werkgroep af van concrete aanbevelingen op dit terrein. 8.1.5 Handhaving Uit de rapporten die recentelijk met betrekking tot de particuliere beveiliging en recherche tot stand zijn gekomen, de consultatiebijeenkomsten en de Tafel van elf-analyse kwam het beeld naar voren dat de fysieke handhaving van de Wpbr versterking behoeft. Zoals in paragraaf 5.4.4 al is aangegeven behoeft dit beeld weliswaar enige nuancering, maar is er toch reden om de handhaving te verbeteren, met name op het terrein van de particuliere recherche. Het gaat dan zowel om het verrichten van recherchewerkzaamheden zonder vergunning als om het naleven van de eisen in de wet door bedrijven met een vergunning (zoals de privacygedragscode; zie de volgende paragraaf). De werkgroep beveelt daarom in algemene zin aan dat de politie voldoende aandacht geeft en/of blijft geven aan de fysieke handhaving, volgens het principe van programmatisch handhaven. Tegelijkertijd erkent de werkgroep dat deze handhaving met betrekking tot recherchebureaus, gezien het verborgen karakter van het werk, moeilijk uitvoerbaar zal zijn.

51

8.2 Specifiek Hieronder volgen puntsgewijs de aanbevelingen met betrekking tot de verschillende eisen in de Wpbr. Voor een onderbouwing van deze aanbevelingen zij verwezen naar hoofdstuk 7. -

Vergunningseis: Deze moet blijven bestaan. Het criterium “gelet op de voornemens en antecedenten van de aanvrager of van de personen die het beleid van de aanvrager bepalen” kan vervallen. De overige criteria (het naar redelijke verwachting voldoen aan de eisen van de wet en het zich gedragen als een goede organisatie of een goed bureau) moeten blijven bestaan.

-

Betrouwbaarheid: Ook deze eis moet blijven bestaan. Er dient nader onderzoek te worden gedaan naar de mogelijkheid van centralisering van het personeel. Deze centralisering zou kunnen plaatsvinden bij ofwel de minister van Justitie (dienst Justis), waarbij de screeningseis vervangen zou worden door een ‘normale’ verklaring omtrent het gedrag, ofwel één korpschef die voor een bepaald bedrijf wordt aangewezen als enige verantwoordelijke voor het uitvoeren van de screening.

-

Bekwaamheid (opleidingseisen): Aan het huidige systeem – ontwikkeling van de opleidingen door de branche en opneming van de verplichting tot het volgen van deze opleidingen in de regelgeving – dient volgens de werkgroep te worden vastgehouden. De opleidingseisen voor alarminstallateurs kunnen wel vervallen. In verband hiermee kan ook de eis voor een particuliere alarmcentrale om over documenten te beschikken waarmee de bekwaamheid en betrouwbaarheid kan worden aangetoond van alarminstallateurs die zijn betrokken bij de installatie van alarmapparatuur die op de particuliere alarmcentrale is aangesloten (artikel 10, vierde lid, Wpbr), vervallen.

-

Uniformplicht: Ook deze eis moet worden gehandhaafd. Wel kan de verplichting tot het insturen van een staal stof vervallen.

-

Legitimatieplicht: De eis als zodanig moet blijven, maar de uitvoering kan binnen wettelijke kaders aan de branche worden overgelaten.

-

Materieel en uitrusting: De eisen die gelden voor het gebruik van handboeien en een hond moeten behouden blijven.

-

Bezit certificaat voor particuliere alarmcentrales: Deze eis kan vervallen. Eventueel kan ter vervanging een zorgplicht worden ingevoerd waarin de verantwoordelijkheid van particuliere alarmcentrales voor het goed functioneren van de organisatie en het beschermen van gevoelige informatie wordt vastgelegd.

-

Instructie en controle personeel: Deze eisen kunnen vervallen.

-

Klachtenafhandeling: Deze eis moet behouden blijven.

-

Afstemming werkzaamheden beveiligingsorganisaties met de politie: De eis moet blijven bestaan, maar de reikwijdte ervan is afhankelijk van mogelijke afspraken tussen de politie en de branche.

-

Bijzondere eisen geld- en waardetransportbedrijf: De bijzondere eisen in de Rpbr kunnen vervallen. Eventueel kan met een zorgplicht gewerkt worden.

-

Vaststellen (privacy)gedragscode: Deze eis moet blijven.

-

Verbod nevenfunctie: Ook deze eis kan niet worden geschrapt.

52

Bijlage 1 Samenstelling werkgroep Voorzitter dhr. mr. M.A. Straver Adviseur Politieacademie, voormalig korpschef politiekorps Hollands-Midden Leden dhr. J. Houben Politiekorps Haaglanden/Bureau Bestuurlijke Politiezorg en Milieu dhr. dr. M.S. van der Land (tot 1 oktober 2006) Ministerie van Justitie/dienst Justis mw. C.P. Drewes (vanaf 1 oktober 2006) Ministerie van Justitie/dienst Justis mw. mr. H.A. Offens Ministerie van Justitie/directie Rechtsbestel mw. W.J.C. Speller-Boone Ministerie van Justitie/Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving dhr. drs. B. Velders Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/directie Politie dhr. drs. M.J. de Willigen Ministerie van Justitie/directie Rechtshandhaving & Criminaliteitsbestrijding Secretaris dhr. mr. D.R.P. de Kok Ministerie van Justitie/directie Wetgeving

53

Bijlage 2 Geraadpleegde personen Deelnemers consultatiebijeenkomsten dhr. Van Hassel

VPB, VvBO

dhr. Cahn

VPB

dhr. Van Dongen

Group4 Securicor

dhr. Bus

VEBON (Vereniging van BeveilingsOndernemingen in Nederland)

dhr. Van de Poel

VEB (Vereniging van Europese Beveiligingsbedrijven)

dhr. Soeteman

Verbond van Verzekeraars

dhr. Westerman

Verbond van Verzekeraars

dhr. Volkers

VNO/NCW

dhr. Van Duykeren

The Security Company

dhr. Westermann

VBE (Vereniging van Beveiligingsorganisaties voor Evenementen)

mw. Van der Velden

Capricorn

dhr. Deelman

Capricorn

dhr. Achten

Politie

dhr. Wiggers

Politie

dhr. Boland

Politie

dhr. Berg

Gemeente Den Haag

dhr. Alonso

Gemeente Den Haag

dhr. Duijndam

Interseco

dhr. Van Rijn

Interseco

mw. Van Dijk

College Bescherming Persoonsgegevens

dhr. Groenhart

College Bescherming Persoonsgegevens

mw. Wiegerinck

Ministerie van Justitie, directie Wetgeving

Deelnemers Tafel van elf-analyse mw. Van der Velden

Capricorn

dhr. Deelman

Capricorn

dhr. De Vries

Group4 Securicor

dhr. Van Duykeren

The Security Company

dhr. Seesink

Politie

dhr. Wiggers

Politie

mw. Moonen

Politie

dhr. Van der Linden

Politie

dhr. Verstraten

Politie

54

Bijlage 3 Discussienota consultatiebijeenkomst particuliere beveiliging en recherche 19 januari 2006 Inleiding Op 27 september 2005 vond de eerst vergadering van de projectgroep particuliere beveiliging en recherche plaats. Dit project wordt uitgevoerd in het kader van het programma Bruikbare rechtsorde. Het programma Bruikbare rechtsorde is ingesteld door het kabinet om problemen die voortvloeien uit regeldruk te onderzoeken en daar waar mogelijk op te lossen door nieuwe wetgevingsconcepten in te voeren. Daarbij is het doel tot wetgeving te komen die beter bruikbaar is en erop gericht is burgers werkelijk ruimte te laten. De wetgeving moet beter aansluiten bij de praktijk en minder onnodig belastend of belemmerend zijn. Om dit te bereiken wordt tot 2007 een twintigtal projecten uitgevoerd, waarvan het onderhavige er één is. De doelstelling van dit project is een meer fundamentele bezinning op de vraag welk publiek belang met het toezicht op de particuliere veiligheidssector gemoeid is, welke verantwoordelijkheid en daaraan gekoppelde rol voor de Minister van Justitie is weggelegd en welke verantwoordelijkheden bij de branche zelf thuis horen. Kunnen we in deze sector op bepaalde terreinen tot horizontalisering van het toezicht komen? Het is de bedoeling om tot een zo concreet mogelijk toezichtarrangement te komen voor de sector. Om dit doel te kunnen behalen, is het uiteraard van belang om de zienswijze van de verschillende actoren te vernemen. Daarvoor is deze bijeenkomst bedoeld. We willen de discussie voeren aan de hand van een aantal hoofdpunten die naar de mening van de projectgroep aan bod zouden moeten komen. Telkens wordt het punt kort toegelicht en voorzien van een of meer concrete vragen. U kunt uiteraard daarnaast eigen onderwerpen aandragen. Als bijlage bij deze discussienota is een brief van het Verbond van BeveiligingsOrganisaties (VvBO) aan de Minister van Justitie bijgesloten. In deze brief wordt de zienswijze van de VvBO over mogelijke verbeteringen in de wet weergegeven. Verder is de deelnemerslijst van de bijeenkomst als bijlage opgenomen. Discussiepunten 1. Overheidsbemoeienis met de branche: Bij de totstandkoming van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) werden twee publieke belangen genoemd die met het wetsvoorstel geborgd zouden worden: de betrouwbaarheid van het personeel en de kwaliteit van de organisaties (bekwaamheid). De eisen aan de betrouwbaarheid hielden volgens de toelichting verband met het feit dat het werk van particuliere beveiligers en rechercheurs aan bepaalde belangen en rechten van burgers kunnen raken. M.b.t. de bekwaamheid werd het stellen van eisen als volgt onderbouwd: “Preventie van criminaliteit door toezicht, bewaking en beveiliging van goederen en bedrijven is mede een verantwoordelijkheid van de burgers zelf. Er is voor de overheid een taak voorwaarden te scheppen voor de kwaliteit van beveiligingsorganisaties die de burger bij kunnen staan bij het invullen van deze verantwoordelijkheid.” Deze voorwaarden voor de kwaliteit zijn b.v. vertaald in opleidingseisen en eisen aan de behandeling van klachten. Inmiddels zien we dat ook binnen de branche aan kwaliteitsbewaking (zelfregulering) wordt gewerkt. Zo is de VPB bezig met de ontwikkeling van een keurmerk.

55

Vragen: 1. Welke rol is er in z’n algemeenheid voor de overheid als het gaat om bemoeienis met de branche? Welk publiek belang moet met regulering gediend worden? Geeft de huidige wet- en regelgeving op een goede manier invulling aan die rol? 2. Is het van belang dat de overheid eisen aan de kwaliteit (bekwaamheid) van beveiligingsorganisaties blijft stellen, of kunnen deze eisen worden vervangen door zelfregulering/ eigen invulling? 3. Is het van belang dat de overheid eisen aan de kwaliteit (bekwaamheid) van en recherchebureaus blijft stellen, of kunnen deze eisen worden vervangen door zelfregulering/ eigen invulling? 4. Welke vorm zou die zelfregulering kunnen krijgen: b.v. regulering door de branche (b.v. het VPB-keurmerk), kwaliteitsbewakingssystemen van individuele bedrijven of de marktwerking (“slechte” bedrijven prijzen zichzelf uit de markt)? Is er daarbij onderscheid te maken tussen beveiligingsorganisaties en recherchebureaus? 5. Hoe worden de eisen die thans worden gesteld t.a.v. betrouwbaarheid ervaren? Welke rol zou zelfregulering kunnen spelen bij de betrouwbaarheid? Kunnen de overheidseisen wellicht ook daar verminderd worden? 2. Toezicht en beveiliging: In de Wpbr wordt onder beveiligingswerkzaamheden verstaan: het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen. In de praktijk zien we dat beveiligers vanuit hun beveiligingstaak ook in de openbare ruimte een rol (zijn gaan) vervullen. Te denken valt daarbij aan het inhuren van beveiligingsorganisaties voor surveillance op industrieterreinen en aan de rol die horecaportiers en evenementenbeveiligers spelen bij de handhaving van orde en rust in de openbare ruimte. Vragen: 1. Moet de rol die particuliere beveiligers vanuit hun beveiligingstaak zijn gaan spelen in de openbare ruimte consequenties hebben voor het toezicht door de overheid op de beveiligingsorganisaties? 2. Moet de wetgever de rol van beveiligers bij ordehandhaving (uitputtend) regelen, of is dit juist een zaak van lokale afspraken? 3. Centraal en decentraal: In de Wpbr is het preventieve toezicht, zoals de verlening van vergunning en toestemming, gesplitst over de Minister van Justitie (Justis) en de politie (en Kmar). Met betrekking tot de screening is nu al aangekondigd dat onderzocht zal worden of tot centralisering hiervan bij de Minister van Justitie moet worden gekomen. Ook met betrekking tot de handhaving kan overwogen worden taken van de politie te verschuiven naar een centrale toezichthouder. Het rapport van Deloitte (Een visie op hernieuwd toezicht op particuliere beveiligingsorganisaties en

56

recherchebureaus) geeft die richting aan. Daarbij wordt in het rapport gewezen op de verschillende rollen die de politie heeft t.a.v. de particuliere beveiliging en recherche en de verwarring die daardoor kan ontstaan. Maar misschien ligt hier ook wel een taak voor gemeenten? Vragen: 1. Hoe wordt de deels centrale en deels decentrale vorm van toezicht door de verschillende partijen ervaren? 2. In hoeverre is de gekozen handhavingsvorm van invloed op het nalevingsgedrag? 3. Is het wenselijk en haalbaar om het toezicht te centraliseren? Welke aspecten zouden (beter) centraal geregeld kunnen worden en welke juist niet?

57

Bijlage 4 verantwoordelijkheidsverdeling in Wpbr In de Wpbr zijn de volgende taken en bevoegdheden aan de volgende personen/instanties opgedragen: Minister van Justitie -

uitvoerende taken en bevoegdheden: o

verlenen vergunning aan beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (artikel 2, eerste lid);

o

verzoeken om nadere informatie voor vergunningverlening (artikel 4, derde lid);

o

verlengen vergunning (artikel 4, vierde lid);

o

verlenen ontheffing kwaliteitseisen beveiligingspersoneel bestuursorganen (artikel 5,

o

verlenen toestemming leidinggevende (artikel 7, eerste lid);

o

aanwijzen andere korpschef voor verlenen toestemming personeel (artikel 7, vierde lid);

zesde lid);

o

intrekken toestemming leidinggevende (artikel 7, zesde lid);

o

verlenen ontheffing opleidingseisen personeel (artikel 8, tweede lid);

o

verlenen goedkeuring uniform (artikel 9, eerste lid);

o

verlenen toestemming dragen handboeien (na overleg met BZK) (artikel 9, derde lid);

o

intrekken toestemming dragen handboeien (artikel 9, zesde lid);

o

verlenen goedkeuring (wijziging in) instructie personeel (artikel 9, negende lid):

o

geven aanwijzingen aan korpschef/ commandant Kmar ter uitvoering wet (artikel 12, derde lid);

o

intrekken vergunning (artikel 14);

o

opleggen bestuurlijke boete (artikel 15, eerste lid);

o

aanwijzen ambtenaren belast met onderzoek beboetbare overtredingen (artikel 16, eerste lid);

-

o

kennisgeven voornemen opleggen bestuurlijke boete (artikel 16, vierde lid);

o

bij dwangbevel invorderen bestuurlijke boete (artikel 17, derde lid);

o

verlenen toestemming voor klachtenregeling (artikel 18, eerste lid).

regelgevende taken: o

-

vaststellen vergoeding vergunningverlening (artikel 4, zevende lid);

o

vaststellen kwaliteitseisen beveiligingspersoneel bestuursorganen (artikel 5, vijfde lid);

o

vaststellen regels kostenvergoeding toestemming (artikel 7, zevende lid);

o

vaststellen opleidingseisen personeel (artikel 8, eerste lid);

o

vaststellen model legitimatiebewijs (artikel 9, achtste lid);

o

vaststellen eisen vakbekwaamheid personeel (artikel 10, eerste lid).

regelgevende bevoegdheden: o

verlenen vrijstelling vergunningplicht (artikel 2, tweede lid);

o

stellen regels ter bevordering kwaliteit, op aantal genoemde terreinen (artikel 6)

o

overdragen bevoegdheid ontheffing uniformplicht en handboeien aan korpschef/commandant Kmar (artikel 9, zevende lid);

o

eisen aan alarmapparatuur en wijze waarop en organisaties door welke goedkeuring kan worden verleend (artikel 10, tweede lid).

58

Minister van BZK -

uitvoerende taken en bevoegdheden: o

verlenen ontheffing verbod opsporingsambtenaren om bij beveiligingsorganisatie of recherchebureau te werken (samen met Justitie en andere minister) (artikel 5, vierde lid).

Korpschef/ commandant Kmar -

uitvoerende taken en bevoegdheden: o

verlenen toestemming personeel (artikel 7, tweede lid);

o

intrekken toestemming personeel (artikel 7, zesde lid);

o

verlenen ontheffing uniformplicht (artikel 9, tweede lid jo. artikel 9, zevende lid Wpbr en artikel 12, tweede lid Rpbr);

o

afgeven verklaring betrouwbaarheid alarminstallateur (artikel 10, vijfde lid);

o

intrekken verklaring betrouwbaarheid alarminstallateur (artikel 10, zesde lid);

o

geven aanwijzingen (artikel 12, eerste lid).

Beveiligingsorganisaties/recherchebureaus Buiten de verplichting tot het verrichten van feitelijke handelingen: -

uitvoerende taken en bevoegdheden: o

vaststellen personeelsinstructie (artikel 9, negende lid);

o

opstellen documenten apparatuur particuliere alarmorganisatie (artikel 10, vierde lid);

o

informeren korpschef/commandant Kmar over nieuwe beveiligingswerkzaamheden (artikel 12, tweede lid);

o

vaststellen klachtenregeling (artikel 6, onder i Wpbr jo. artikel 18 Rpbr);

o

vaststellen (privacy)gedragscode recherchebureau (artikel 6, onder j Wpbr jo. artikel 23a Rpbr).

59