Coziek 14084
Aan
: Deelnemers Bestuurlijk Overleg BZK, VNG en VWS
Van
: NBA - drs. J.A. Walhout RA en drs. R.B.M. Mul MPA
Betreft
: Inventarisatie knelpunten WMO en Jeugdzorg
Datum
: 25 september 2014
Met ingang van 2015 zijn gemeenten rechtstreeks verantwoordelijk voor de uitvoering van de WMO en Jeugdzorg. Door deze decentralisatie lopen de geldstromen voortaan van de gemeenten naar de zorginstellingen die gecontracteerd worden. Dit zorgt voor vraagstukken op het gebied van rechtmatigheid, verantwoording en controle. De NBA heeft afgelopen maand een inventarisatie uitgevoerd bij de accountants van de zorginstellingen. Centraal stonden de ervaren knelpunten in de lopende trajecten van WMO en Jeugdzorg. De inventarisatie geeft een overzicht van de belangrijkste thema’s, zonder volledig te willen zijn: 1. 2. 3. 4. 5.
Algemene observaties Inkoop en aanbesteding Financiële aspecten Normenkader en registratieverplichtingen Verantwoording en controle
De NBA heeft bovengenoemde thema’s al eerder gesignaleerd. Te noemen zijn: de brief van 7 januari 2014 aan de VNG over decentralisaties in het sociale domein (bijlage 2), de brief van 12 maart aan het Ministerie van VWS over sectorproblemen bij care en jeugdzorg (bijlage 3) en de begeleidende brief bij de Schrijfwijzer Accountantsprotocollen van 17 september 2014 (bijlage 4). De NBA pleit voor zoveel mogelijk uniformeren en standaardiseren van het kader voor registratie, informatie-uitwisseling, verantwoording en controle. Het is belangrijk om vooraf duidelijk te maken aan welke specifieke normen de instellingen moeten voldoen. Dit betekent dat hieraan al invulling moet worden gegeven bij het opstellen van verordeningen, aanbestedingen en inkooptrajecten in 2014. Voorkomen moet worden dat een verhoging van de administratieve lastendruk ontstaat die ten koste gaat van het budget voor de zorgverlening aan de cliënt.
Bijlagen: 1. 2. 3. 4.
Inventarisatie Knelpunten WMO en Jeugdzorg Brief NBA 7 januari 2014 Brief NBA 13 maart 2014 Brief NBA 17 september 2014
Bijlage 1: Inventarisatie Knelpunten WMO en Jeugdzorg - versie 25 september 2014
Coziek 14084
1. Algemene observaties
1.
2. 3. 4. 5. 6.
Rechtmatigheid staat centraal in het gemeentelijke domein. Gemeenten gaan eisen stellen op het gebied van rechtmatigheid aan de instellingen die zij contracteren. Er moet een inventarisatie worden gemaakt van de relevante rechtsmatigheidsbepalingen in de wet- en regelgeving van het betreffende sociale domein. Hierbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen bepalingen die voor de gemeenten zelf gelden en die voor de instellingen van toepassing zijn. Een voorbeeld van het rechtmatigheidsvraagstuk is de toepasselijkheid van de WNT voor de instellingen. Zijn de software en basisadministraties van zowel gemeenten als instellingen tijdig in staat om aan alle verschillende eisen te voldoen? Is e-Wmo tijdig ingevoerd? Er worden vaak verplichtingen opgelegd om deel te nemen aan gegevensuitwisseling, waardoor de privacy van de cliënten in geding kan komen. De invulling van het woonplaatsbeginsel bij jeugdzorg is weerbarstig (vooral door complexe en veranderende omstandigheden over wie het gezag heeft en waar die persoon woont etc.) Sommige gemeenten willen voor jeugdpsychiatrie in het kader van de financiering van schadelastjaar terug naar kalenderjaar. Hoe wordt de social return ingevuld: zijn de te stellen eisen haalbaar en toetsbaar?
2. Inkoop en aanbesteding
1.
2.
3.
4. 5. 6.
Het aanbestedingstraject voor 2015 kent een kort tijdspad. Omdat veel gemeenten nog niet goed hebben nagedacht over verantwoording en controle bestaan in veel aanbestedingstrajecten onduidelijkheden en onzekerheden over allerlei praktische knelpunten. Er bestaat een mismatch tussen de aanbestedingsregio’s van gemeenten en de werkgebieden van de instellingen. Dit leidt bij instellingen tot de gedwongen keuze om zich terug te trekken dan wel voor het gehele gebied aan te bieden. Vrijwel alle GGZ-instellingen krijgen bij de jaarrekening 2013 verklaring met beperking (zie NBA Alert 32). Omdat gemeenten bijna altijd een goedkeurende verklaring eisen kunnen zij mogelijk niet in aanmerking komen voor bepaalde aanbestedingen. Het komt voor dat gemeenten hun inkoopvoorwaarden eenzijdig afdwingen en de algemene voorwaarden van de instellingen niet van toepassing verklaren. Het komt voor dat afspraken en eisen pas later (na contractering) worden ingevuld, waaronder de verantwoordings- en controlevoorwaarden. Bij veel aanbestedingen worden eisen gesteld aan klanttevredenheid. Onduidelijk is wat de financiële en rechtmatigheidsgevolgen zijn als de norm net niet wordt gehaald (bijvoorbeeld een 7,9 in plaats van een 8 score in klanttevredenheid)
3. Financiële aspecten
1.
2. 3. 4.
De bezuinigingsdoelstellingen worden door de gemeenten vertaald in lage inkoopniveaus; dit leidt tot kortingen op de prijzen en de omvang van de zorginkoop. Instellingen raken hierdoor een deel van hun omzet kwijt, wat tot continuïteitsproblemen kan leiden. Het zorgbudget wordt als maximum op gemeente of regioniveau neergezet. Voor instellingen is dit onvoldoende inzichtelijk, terwijl ze op het budget geen invloed kunnen uitoefenen. Instellingen krijgen van gemeenten geen, onvoldoende of niet tijdige bevoorschotting dan wel afrekening van kosten. Hierdoor is kostbare overbruggingsfinanciering nodig. In sommige aanbestedingsvoorwaarden is opgenomen dat kosten van controles door of namens de gemeente bij de aanbieder in rekening worden gebracht als sprake is van onregelmatigheden.
4. Normenkader en registratieverplichtingen
1. 2.
Er bestaan in het algemeen onduidelijkheden over de definities van zorgproducten en wat als zorgproductie geregistreerd mag worden. Een all-in tarief inclusief BTW? Is er dan BTW af te dragen? Heeft de staatsecretaris van VWS niet medegedeeld dat WMO levering in 2015 vrijgesteld zijn van BTW, omdat de vrijstelling voor 2
Bijlage 1: Inventarisatie Knelpunten WMO en Jeugdzorg - versie 25 september 2014
Coziek 14084
zorglevering uit de AWBZ meegaat naar de WMO? Past dit kader binnen de diversiteit van te leveren prestaties in het sociale domein en wat zijn de gevolgen bij samenwerkingsvormen in de wijk waarbij onderlinge afrekeningen en verrekeningen plaatsvinden? 3. Is het mogelijk om de administratieve lasten voor instellingen te beperken door toepassing van het principe planning is realisatie, forfaitaire opslagen voor indirecte cliëntgebonden tijd etc? 4. Regelmatig worden minimale en maximale vermogensnormen van toepassing verklaard, zonder duidelijk is wat de exacte norm hiervoor is. 5. De aanwendingsmogelijkheden van de Reserves AWBZ (RAK) voor Jeugdzorg en Wmo lijken vanaf 1 januari 2015 te zijn geregeld. Wordt hierover nog meer inzicht verstrekt (onder andere wat betreft de aanloopkosten voor 2015? 6. Sommige gemeenten financieren instellingen op basis van een bedrag per inwoner die ondersteuning nodig heeft, niet op basis van de feitelijke prestatie. Voor CAK eigen bijdrage zouden wel prestaties (uren/dagdelen) aangeleverd moeten worden? 7. Het indicatieproces en de looptijd van indicaties kan problemen opleveren. Er zijn signalen dat de korte looptijd van indicaties tot complicaties leidt, vooral als het om langdurige zorg gaat. 8. Risico's rond vastgoed en personeel kunnen de continuïteit van de instelling bedreigen en effect hebben op de jaarrekeningen vanaf 2014, zeker nu ontslagaanvragen niet door UWV worden goedgekeurd. 9. Inzake vastgoed rijst de vraag hoe de overgangsregeling verloopt als de bestaande situaties en activiteiten overgaan naar de WMO of Jeugdwet. In hoeverre is het NHC-tarief gegarandeerd? 10. Inzake personeel is in een aantal aanbestedingen opgenomen dat de winnaar moet overleggen met de verliezende partijen over overname van personeel indien zij de aanbesteding niet hebben gewonnen. De gevolgen hiervan zijn onduidelijk. 11. In een aantal aanbestedingen is opgenomen dat de aanbieder de toepasselijke CAO volgt, echter onduidelijk welke dat is en of die mogelijk kan mee veranderen met de wijzigende activiteiten.
5. Verantwoording en controle
1. 2. 3.
4.
5.
6.
Er bestaat onduidelijkheid over de vorm en inhoud van de verantwoording. Betreft het aantallen, aantallen x prijs, gemaakte kosten of geleverde prestaties (output of outcome)? Er bestaat onduidelijkheid over wanneer welk accountantsproduct hierbij wordt gevraagd. Als tijdspad voor verantwoording en controle wel reeds bekend is, is dit te krap. Vaak moeten de verantwoordingen en verklaringen vóór 1 maart van het erop volgende jaar worden ingeleverd. Vanuit het eigen jaarrekeningperspectief van de gemeenten begrijpelijk, maar voor veel kleine instellingen praktisch is dit niet uitvoerbaar. De normstelling voor de accountantscontrole is te algemeen. Er wordt teveel verwezen naar algemene regelingen en wetgeving. Bijvoorbeeld de WMO, BADO en BBV. Het is belangrijk om de criteria voor de controle zo specifiek mogelijk te maken. Er bestaat vaak spraakverwarring over accountantstermen, doordat betreffende teksten niet door professionals zijn opgesteld. Vaak zijn alleen goedkeurende verklaringen toegestaan of wordt van de accountant teveel zekerheid gevraagd. Bijvoorbeeld dat de verklaring geen negatieve continuïteitsgedachte mag bevatten of dat de accountant moet verklaren dat de instelling over een goede financiële positie beschikt. Een verklaring is geen verzekering voor de toekomst. Controleprotocollen zijn vaak niet beschikbaar. Voorzover deze er wel zijn, zijn ze nog niet op uitvoerbaarheid getoetst of kunnen ze die toets niet doorstaan. Soms is bijvoorbeeld 2 % van het bedrag pas betaalbaar na ontvangst van goedkeurende accountantsverklaring, zonder dat duidelijk is waarbij de verklaring afgegeven moet worden en volgens welke criteria.
3
Coziek 14084
Coziek 14084
Coziek 14084
Coziek 14084
Coziek Copro 14039 14084
T.a.v. de heer drs. L.A.M. van Halder PER EMAIL
Betreft: Verantwoordingsvraagstukken ‘Zorg in transitie’ Sectorproblemen bij care- en jeugdzorg
Geachte heer Van Halder, Zoals 6 maart jl. met u besproken, leiden de transities in de sectoren Care en Jeugdzorg tot een aantal (verantwoordings)vraagstukken die niet zijn voorzien. Enerzijds is sprake van een spanningsveld tussen administratieve eisen en verantwoordingsvoorschriften. Anderzijds heeft discontinuïteit in de bekostiging grote consequenties voor de instellingen. Zonder volledig te zijn, brengen wij bij u vier kritische vraagstukken onder de aandacht voor discussiedoeleinden: 1. CARE: Spanningsveld administratieve eisen en verantwoordingseisen 2. CARE: Verantwoordingsvraagstukken vanaf 2015 3. CARE: Bestemming AWBZ-middelen en -reserves 4. JEUGDZORG: Frictiekosten transitie en continuïteitsproblematiek 1. CARE: Spanningsveld administratieve eisen en verantwoordingsvoorschriften Wij nemen in de Care-sector een spanningsveld waar: enerzijds is sprake van een ontwikkeling, (en speerpunt van uw beleid) om de administratieve lasten voor instellingen te verminderen. Anderzijds nemen de verantwoordingseisen steeds meer toe, voorvloeiend uit het speerpunt de fraude in de zorgsector te bestrijden. Dit heeft geleid tot de status quo waarin de intramurale zorgverlening niet meer op cliëntniveau behoeft te worden geregistreerd. Voor de extramurale zorgverlening is door de NZa medio 2013 aangegeven dat geen tijdregistratie (minutenregistratie) behoeft te worden bijgehouden. Daarnaast is sprake van experimenten met regelarme zorg en invoering van systemen met als uitgangspunt ‘planning is realisatie’. Tegelijkertijd is zeer recent aangekondigd dat de normen in het AWBZ-controleprotocol 2014 zullen worden aangescherpt. Zo heeft de NZa de instellingen eind februari jl. geïnformeerd dat ze voldoende waarborgen moeten treffen dat een redelijke mate van zekerheid bestaat dat de gerealiseerde zorg ook feitelijk is geleverd aan de cliënt. Accountants moeten dit controleren. Voor 2013 is nog sprake van een overgangssituatie, waarbij voor de extramurale zorg vaak nog een tijdregistratie beschikbaar is en voor de intramurale zorg (evenals in 2012) de aanwezigheid van de cliënt en een passende CIZ-indicatie voldoende worden geacht voor het antwoord op de vraag of de zorg feitelijk is geleverd. 1
Coziek Copro 14039 14084
Instellingen kunnen op dit moment niet voldoen aan de aangescherpte normen voor de feitelijke levering van zorg. Het gevolg is dat over 2014 bij de bekostigingsverantwoordingen in de AWBZ geen goedkeurende controleverklaringen zouden kunnen worden verstrekt. Dit werkt door in de jaarrekeningen 2014. Het behoeft nauwelijks nadere toelichting dat een en ander ook met extra administratieve lasten en mogelijk extra financieringslasten gepaard zal gaan. Een andere beleidslijn is ‘populatiebekostiging’ waarbij de relatie tussen de bekostiging, de feitelijke geleverde zorgprestatie en bekostiging van de individuele cliënt niet meer het primaat heeft. Een voorbeeld hiervan is de toekomstige bekostiging van de wijkverpleegkundige en de VP/PV-zorg die wordt overgeheveld naar de Zvw. Ook tegen de achtergrond hiervan zijn waarborgen rondom het vraagstuk van feitelijk geleverde zorg niet helder. 2. CARE: Verantwoordingsvraagstukken vanaf 2015 Met ingang van 2015 zullen vanwege de diverse decentralisaties de gemeenten verantwoordelijk worden voor een groot deel van de langdurige zorg en voor de jeugdzorg. Wij hebben de indruk dat bij gemeenten grote onduidelijkheid bestaat over registratie, verantwoording en controle. Weliswaar heeft de VNG twee transitiebureaus ingesteld (waarin ook uw ministerie participeert), maar wij hebben de indruk dat het vraagstuk van verantwoording en controle onvoldoende prioriteit heeft. Daarbij komt dat de problematiek die nu speelt met één NZa en 32 zorgkantoren en 11 provincies, straks wordt verdeeld over ruim 400 gemeenten. Indien de eisen rond registratie, verantwoording en controle niet tijdig worden gestroomlijnd, voorzien wij grote problemen om tot een goedkeurende verklaring te komen bij de verantwoording van instellingen vanaf 2015. Weliswaar ligt de primaire verantwoordelijkheid hiervoor bij de gemeenten en de VNG, maar wij zien hier ook een rol voor uw ministerie in het kader van de transitie. 3. CARE: Bestemming AWBZ-middelen en -reserves Door de hervorming van de langdurige zorg zal een groot deel van de zorg die momenteel op basis van de AWBZ wordt geleverd, niet langer vanuit de AWBZ worden gefinancierd. Instellingen bereiden zich hierop voor en maken aanloopkosten ten laste van de AWBZ. Dit levert de vraag op of deze aanloopkosten ten laste van de AWBZ mogen worden gebracht. Daarnaast de vraag, of en in welke mate het collectief gefinancierde gebonden vermogen ingezet mag worden voor de nieuwe activiteiten die in de plaats komen van de huidige AWBZ zorg. Zoals met u besproken, kan de NZa hierover geen duidelijkheid verstrekken en is deze vraag bij uw Ministerie gelegd. Wij verzoeken u om op dit punt snel duidelijkheid te verschaffen, omdat dit al de jaarrekening 2013 raakt. Overigens verwachten wij dat het niet mogelijk zal zijn om de specifieke aanloopkosten in 2013 goed te traceren, omdat deze zijn verweven in de totale organisatiekosten en niet afzonderlijk worden geadministreerd. 4. JEUGDZORG: Frictiekosten transitie en het continuïteitsproblematiek Wij attenderen u er op dat gesignaleerde knelpunten rond de invoering van de nieuwe Jeugdwet al in de jaarrekening 2013 van de jeugdzorginstellingen tot uitdrukking zal komen. Deze jaarrekeningen bevinden zich in een eindstadium. De gesignaleerde vertraging in het 3e voortgangsrapport Transitie Stelselherziening Jeugd van 4 maart jl. heeft consequenties voor het inzicht in het perspectief van jeugdzorginstellingen en Bureaus Jeugdzorg (portfolio, vastgoed, personeel en overige financiële aspecten). 2
Coziek Copro 14039 14084
Daarnaast komen vanuit de jaarverslaggeving twee specifieke vraagstukken naar voren die samenhangen met de transitie van de jeugdzorg met ingang van 1 januari 2015: 1. Frictiekosten De frictiekosten voor de transitie en transformatie van de jeugdzorg zijn ingeschat. Het is echter onduidelijk hoe die zullen worden bekostigd. Provincies zijn van mening dat zij de frictiekosten niet mogen betalen met gelden vanuit de Wet op de Jeugdzorg. Volgens hen mogen de instellingen hiervoor geen voorziening vormen. Dit botst met de verplichting vanuit de jaarverslaggeving. Bovendien veroorzaakt dit vraagstuk onzekerheid over het vermogen en resultaat van de instellingen, zolang niet duidelijk is wie de frictiekosten gaat betalen. 2. Continuïteitsvraagstuk Op dit moment hebben provincies de subsidierelatie met de instellingen per 1 januari 2015 opgezegd, terwijl er nog geen garanties zijn op de subsidies van gemeenten vanaf 2015. Bij het opstellen van de jaarrekeningen 2013 moeten instellingen en hun accountants een inschatting maken van de continuïteitsverwachting. Een dergelijke inschatting dient minimaal een periode van 12 maanden na datering van de jaarrekening te beslaan. In een dossier als de jeugdzorg zou dit minimaal een inschatting tot en met eind 2015 moeten omvatten. Onder de huidige omstandigheden is het veelal niet mogelijk om een goede inschatting te maken. 3. BTW en voorfinanciering Er is onduidelijkheid over het BTW-vraagstuk. Voor zover er al toezeggingen zijn vanuit gemeenten is niet duidelijk of hierover 21% BTW betaald moet worden; dit draagt bij aan de hiervoor genoemde onzekerheid. Daarnaast is er ook nog geen duidelijkheid over de financieringsstructuur. Omschakeling van een subsidierelatie met voorfinanciering naar een inkooprelatie is alleen goed mogelijk indien ook in die setting sprake is van voorfinanciering. Gelet op de zeer beperkte reserves die instellingen mogen aanhouden, kan financiering achteraf leiden tot grote liquiditeitsproblemen. Wij verzoeken u om op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te verschaffen over bovengenoemde vraagstukken. Ten slotte Wij merken op dat bovengenoemde ontwikkelingen ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de medewerkers, het vastgoed en voortbestaan van de instellingen in het algemeen. Hierdoor kan de continuïteit van de zorgverlening onder druk komen te staan. Hierbij willen wij u nog wijzen op aanbeveling 3A uit de Rapportage Platform Publieke Sector: Zorg als sectorminister zoveel mogelijk voor stabiliteit in de regelgeving rond verslaggevings- en verantwoordingseisen en kies bij wijzigingen voor een zorgvuldig implementatietraject. Het Platform geeft hierbij aan dat bij aanpassingen tijdigheid van groot belang is. Wijzigingen doorvoeren gedurende het jaar is vaak complex en tegen het jaareinde zelfs onuitvoerbaar.
3
Coziek Copro 14039 14084
Wij zijn graag bereid om op korte termijn met u van gedachten te wisselen over de in deze brief gesignaleerde vraagstukken en mogelijke oplossingen hiervoor. Uw suggestie om deze thema’s in een overleg tussen uw Ministerie (HLZ), de NZa en Coziek te bespreken nemen wij graag over. Hoogachtend,
drs. J.A. Walhout RA Voorzitter NBA Sectorcommissie Coziek
4
Coziek 14084 Copro 14160
Voorzitter College van Burgemeester en Wethouders ………………..
Datum 17 september 2014
Onderwerp Referentie Decentralisaties Sociaal MA2014/9 Domein: Schrijfwijzer Accountantsprotocollen
Bijlage(n) 2
Geachte …., Met ingang van 2015 gaat elke gemeente nieuw beleid voeren op het terrein van de WMO, Jeugdzorg en Participatiewetgeving. Geldstromen lopen voortaan rechtstreeks van de gemeenten naar instellingen die gecontracteerd worden om dit beleid uit te voeren. Dit zorgt voor vraagstukken op het gebied van de verantwoording en controle. Gemeenten ontwikkelen in dit kader vaak controleprotocollen. Instellingen worden verzocht hiermee hun accountant te instrueren hoe de betreffende verantwoording gecontroleerd moet worden. Ter ondersteuning heeft de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) de bijgesloten Schrijfwijzer Accountantsprotocollen (bijlage 1) ontwikkeld. Verantwoording en controle In uw eigen gemeentelijke jaarrekening legt u verantwoording af over de rechtmatigheid van de hierboven genoemde geldstromen. Daarom zult u gecontracteerde instellingen vragen om geleverde prestaties te verantwoorden. Het is een beleidskeuze of u de controle hierop zelf uitvoert of door de accountants van de instellingen laat verrichten, gebruikmakend van een controleprotocol. Mocht dat het geval zijn, dan is het zaak om hiermee al rekening te houden bij het opstellen van verordeningen, aanbestedingen en inkooptrajecten. U zult daarom nu al voorwaarden moeten formuleren voor de verantwoording en controle van de door u te contracteren instellingen. Wij wijzen u in dit kader graag op de brief die wij eerder aan de VNG stuurden (bijlage 2). Hierin benadrukken wij het belang van een uniforme oplossing voor alle gemeenten, bijvoorbeeld via een basis verantwoordingsmodel of uniforme normenkaders. Schrijfwijzer Accountantsprotocollen De Schrijfwijzer Accountantsprotocollen biedt u ondersteuning bij het opstellen van controleprotocollen. Hij gaat in op vragen als: is een protocol nodig, waarmee moet ik rekening houden en hoe schrijf ik een protocol? Wij verzoeken u de schrijfwijzer in uw organisatie bekend te maken. Door uw gemeente opgestelde protocollen kunt u kosteloos van advies laten voorzien door de NBA werkgroep Controleprotocollen (COPRO). Hoogachtend,
Drs. R.B.M. Mul MPA Hoofd Beroepsontwikkeling & Beleid Bijlagen: Schrijfwijzer Accountantsprotocollen en Brief aan VNG
Doorkiesnummer 020-3010302
