Commissioning: katalysator voor verandering

e-overheid

t

Commissioning: katalysator voor verandering

Vijf dimensies voor succes

De auteurs gaan in op de bestuurlijke vernieuwing van dienstverlening binnen de (e-)overheid. Ze presenteren een raamwerkmodel om richting te geven aan een verandering van denken en werken in de publieke sector en gaan specifiek in op aspecten van succesvolle besturing van publieke dienstverlening in de praktijk. Daarbij komt ook de cruciale rol die ICTarchitectuur binnen de e-overheid moet vervullen aan bod.

Hendrik van Moorsel en Jan Willem Rietdijk

informatie / juni 2008

De veranderende rol van de overheid

32

In de afgelopen decennia heeft de rol van de overheid ten aanzien van dienstverlening voor burger en bedrijfsleven een duidelijke ontwikkeling doorgemaakt, van voorschrijvend en uitvoerend naar onderhandelend, toezichthoudend en stimulerend. De behoefte aan kwalitatief betere publieke dienstverlening is de afgelopen jaren sterk toegenomen. De overheid stelt daarom de burger (lees: klant) centraal bij haar dienstverlening. Het streven is om beter in te spelen op de behoeften van de burger en het bedrijfsleven en het aantal regels en bureaucratie te verminderen. Deze verschuiving heeft ingrijpende consequenties voor de inrichting van publieke organisaties, hun processen en besturing. Bovendien zijn burgers en bedrijven steeds mondiger geworden en eisen zij betere dienstverlening van hun organisatie vanuit de overheid. Het beleid van het vierde kabinet Balkenende bouwt voort op deze ontwikkeling waarbij nieuwe vormen van samenwerking ontstaan tussen overheid, private partijen en klanten. Ter illustratie: in de periode 1997-2005 zijn bij de provincies rond 1030

initiatieven aangemeld om publieke taken via een privaatrechtelijke rechtsvorm uit te voeren.

Ketenregie Sinds 2003 stimuleert de overheid het principe van ketenregie, waarbij diverse partijen onder leiding van een ketenregisseur vanuit de éénloketgedachte als aanspreekpunt voor de burger of bedrijfsleven optreden. Ketenregie verbindt de partijen in de keten aan de wensen van de klant. De organisaties hebben elkaar nodig om vraaggericht te opereren en optimaal aan de wensen van de klant te voldoen. De ketenregisseur is echter niet direct verantwoordelijk voor de prestaties van de partijen en is aangewezen op de goede intenties van de partijen, die zelf verantwoordelijk zijn voor hun eigen rol in de keten. Het daadwerkelijke coördinatieprobleem is met ketenregie dus nog niet opgelost. In Nederland, maar ook in andere landen, is op diverse plaatsen binnen de publieke sector een doorontwikkeling van het regiemodel zichtbaar waarbij een van de partijen wel de eindverantwoordelijkheid draagt voor de prestaties van de keten. In dat model wordt een nieuwe balans

Samenvatting Een recente ontwikkeling in de e-overheid is dat overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties samen publieke diensten ontwikkelen en leveren, waarbij een commissioner manager is van en verantwoordelijk is voor het voortbrengingsproces en het resultaat. Cruciaal voor het verbeteren van de dienstverlening zijn klantrelatiemanagement, marktmeesterschap, risicomanagement, governance en waardemanagement.

gevonden tussen enerzijds de sturende kracht van (gedelegeerde) autoriteit en anderzijds de kracht van nauwe samenwerking tussen diverse partijen in een keten, zonder terug te keren naar centralistische overheidsbemoeienis. Ernst & Young volgt deze ontwikkeling op de voet en heeft de kenmerken van de eerste varianten, naar Engels voorbeeld, vertaald in het ‘commissioningmodel’.

Commissioning: de logische vervolgstap In de afgelopen decennia is het management van publieke diensten sterk ontwikkeld. In de eerste fase van deze ontwikkeling richtte de overheid zich met name op relatief eenvoudige meetbare doelstellingen (prestatiecriteria) zoals ‘de kosten van reiniging per vierkante meter’ (input). Vervolgens is zij zich meer gaan richten op complexere output zoals het serviceniveau van callcenters of de inrichting van het spoorwegnet. Vandaag de dag richt de overheid zich op outcome (maatschappelijk effect) waarmee waarde wordt gecreëerd, zoals een effectief openbaar vervoer of verbetering van de zorg. Men is steeds beter in staat de beoogde maatschappelijke effecten meetbaar te maken.

focus

kostenbeheersing/ eerste gebruik marktmechanismen (input)

De meest recente ontwikkeling is dat overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in samenwerking met elkaar publieke diensten ontwikkelen en leveren, waarbij één verantwoordelijke partij (commissioner) manager is van en verantwoordelijk is voor het voortbrengingsproces en het resultaat. Commissioning biedt een kans om de verantwoordelijkheid voor het leveren van publieke diensten op te schalen naar een hoger niveau. De commissioner is daarbij de partij die verantwoordelijk is voor het doorgronden van wat de burger wil, voor het organiseren van de dienstverlening en voor het erop toezien dat partijen de gemaakte afspraken nakomen. Dit vereist duidelijke rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor alle partijen in de keten. De rol van commissioner omvat het ontwikkelen van inzicht in de behoeften en het gedrag van de klant, het bijeenbrengen van partijen uit de markt, het creëren van nieuwe markten en het afleggen van verantwoording. De centrale vraag in dat kader is: welke aspecten vormen nu de basis voor een succesvolle toepassing van commissioning?

partnerships met gespecialiseerde dienstverleners voor creatie meer toegevoegde waarde (output)

gebruikmaken van (op marktprincipe gebaseerde) competitie en verscheidenheid aan ‘providers’ voor grotere kwaliteit (outcome)

mechanismen

t agentschappen t aanbesteding t privatisering t private financiering

t outsourcing t Publiek-Private Samenwerking (PPS) t joint ventures

t commissioning t regisseren marktkrachten t klantbetrokkenheid t pluriformiteit

0 1980

1990

2000

2007 tijd

Figuur 1. Ontwikkeling van publieke services 1980-2007


mechanismen voor uitvoering publieke dienstverlening ontwikkeld en verfijnd

33

e-overheid

t

Vijf dimensies voor succes

Commissioning Commissioning betekent diepgaand de wensen en behoeften van de consument en bedrijven van publieke diensten begrijpen en verantwoordelijk en aanspreekbaar zijn voor het vervullen daarvan door het leveren van publieke diensten, van hoge kwaliteit, duurzaam en prijsgunstig, gebruikmakend van een ‘marktmakers’ benadering zodat de beste dienstverleners te kiezen en in te zetten zijn.

Het commissioningmodel dat we hier presenteren, is gebaseerd op de vele benaderingen die in het verleden zijn gebruikt om publieke diensten te verbeteren. Binnen het raamwerk zijn vijf kernaspecten onderkend die dominant zijn om de dienstverlening met succes te verbeteren: klantrelatiemanagement, marktmeesterschap, risicomanagement, governance en waardemanagement. In figuur 2 zijn de kernaspecten en hun samenhang geïllustreerd.

Klantrelatiemanagement De essentie van een klantgerichte organisatie is te begrijpen wat de klantbeleving is bij de dienstverlening. Essentieel is het inrichten van een klantproces waarbij op alle contactmomenten via verschillende kanalen een goede service zorgt voor een excellente klantbeleving. Gebruik van CRMinstrumenten en specifieke vaardigheden zijn daarbij essentieel. Dit betekent ook dat de wensen en eisen van de klant voor de verschillende partijen in de keten steeds dominant zijn in de operatie. In het kader van marktwerking impliceert dit ook regulering en het vaststellen van kwaliteitsnormen.


Marktmeesterschap Binnen de publieke sector is de rol van ketenregisseur aan vernieuwing toe. Er zijn meer leiderschap en nieuwe spelregels nodig die in de private sector al langere tijd hebben bijgedragen aan succesvolle ondernemingen. Voor de uitoefening van ketenregie is het noodzakelijk inzicht te krijgen in de toeleveranciers en de wederzijdse voordelen. Door het hanteren van lage grenzen voor toetreding is de onderlinge competitie aan te moedigen. Dit vereist zowel diepgaande kennis van specifieke sectoren als sterk alliantiemanagement met consortia. De creatie van nieuwe markten zal innovatie en efficiëntie stimuleren.

34

Risicomanagement Binnen de context van commissioning is het managen van de risico’s bij de aansturing van verschillende leveranciers een belangrijke taak voor de commissioner. Risicomanagement versterkt de garantie op het behalen van de resultaten. Het

is van belang met behulp van een systematische aanpak periodiek audits op de dienstverlening van de verschillende leveranciers uit te voeren. Risicomanagement vereist een intensieve samenwerking met de serviceleveranciers en een cultuur van wederzijdse samenwerking op het gebied van risicobeheersing. Het onderkennen van risico’s is een essentieel onderdeel bij een goed inkoopproces. De diensten zijn tastbaar en zichtbaar voor een grote groep burgers en bedrijven en fouten zijn dus geen optie. Informatie-uitwisseling tussen partijen in de keten verhoogt de risico’s door het aantal interfaces. Bij complexe consortia zijn extra risico’s door onduidelijke afspraken vaak debet aan de toename van de totaalkosten. Al deze redenen pleiten voor het uitvoeren van excellent risicomanagement. Governance De klant wil één aanspreekpunt en wil niet van het kastje naar de muur gestuurd worden. Dat vraagt om een partij die van het begin tot het eind van de keten verantwoordelijk is en hierop kan worden aangesproken. Om een dergelijke rol te kunnen vervullen is versterking van de governance van de gehele keten nodig. Dit vereist een helder raam-

waardemanagement ken je klant, begrijp zijn behoeften en ontwerp overeenkomstige diensten

klantrelatiemanagement

marktmeesterschap

hanteer lage deelnamegrenzen en stimuleer gedrag dat waarde creëert voor consumenten

commissioningcapaciteiten maak comgovernance missioners direct verantwoordelijk voor op waarde gebaseerde uitkomsten

risicomanagement

Figuur 2. Het commissioningmodel

beheers risico’s bij uitvoering van services door leveranciers in de keten

In 2000 heeft de Britse overheid zich ten doel gesteld dat het gebruik van bus en trein in 2010 met 12 procent gegroeid moest zijn. Medio 2005 bleek dat in elke regio rond 7 procent minder gebruik werd gemaakt van het openbaar vervoer, behalve in Londen, waar het gebruik met 32 procent was toegenomen. Het succes van deze groei is voor een belangrijk deel te danken aan de semioverheidsorganisatie Transport for London (TfL). TfL faciliteert een open markt waarin aanbieders van busvervoer in concurrentie bieden op de openbare aanbestedingen. De organisatie reguleert de markt, stelt de servicestandaarden samen en beoordeelt de kwaliteit van de dienstverlening door de private aanbieders. Verder stuurt ze op prestaties van meerdere commerciële vervoersaanbieders. TfL is de commissioner en heeft een gedelegeerde verantwoordelijkheid voor het eindresultaat. En

werk van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Daarbij is ook een continue monitoring van toeleveranciers op basis van vooraf overeengekomen KPI’s en prestatienormen nodig. De commissioner is persoonlijk aanspreekbaar op het resultaat en de beloofde diensten. Individuele partijen behouden hun eigen verantwoordelijkheden voor hun inbreng in de keten. Cruciaal is het hanteren van transparant en rigoureus performancemanagement in combinatie met een aangepaste belonings systematiek: goede commissioners ontvangen een beloning, niet-presterende commissioners moeten worden vervangen omwille van een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening. Waardemanagement Het is van belang dat de commissioner begrijpt welke waarde de diverse partijen toevoegen aan het dienstverleningsproces. Waardecreatie vereist dat de uiteindelijke waarde voor individuele klanten of voor de maatschappij als geheel meetbaar is, in termen van zowel output als outcome. Het meetbaar maken van outcome is in de publieke sector lange tijd een grote uitdaging geweest omdat de doelen veelal complex en abstract zijn geformuleerd. Sociaal-maatschappelijke effecten zijn nu eenmaal moeilijker meetbaar dan ‘winst’. Niet alleen de opbrengst is moeilijk te meten, ook de gedane investering is moeilijk te bepalen, zeker wanneer de kosten en inzet om doelen te bereiken verspreid worden over diverse partijen. De commissioner moet een helder beeld hebben

met succes. Effectievere samenwerking, sturing op prestaties en het meten van de klanttevredenheid zijn belangrijke ingrediënten daarvan. Het TfL-commissioningmodel biedt ook buiten Londen goede toepassingsmogelijkheden om de dienstverlening in het openbaar vervoer te verbeteren. Onafhankelijke commissioners zijn al actief met de regulering van compliance aan licenties waaraan vervoersaanbieders dienen te voldoen. Een van de knelpunten op dit moment is gebrek aan data om de commerciële diensten ook daadwerkelijk te monitoren en te sturen. De effectiviteit van de regionale openbaarvervoerbedrijven is sterk te vergroten door toepassing van het TfL-model, waardoor performance-informatie sneller beschikbaar en transparant is voor de lokale overheden. Daardoor ontstaat een sterkere sturing op resultaatverantwoording en regulering.

van de beoogde outcomes. Ook moet de commissioner begrijpen welk voordeel er voor de individuele ketenpartners te behalen is. Om beoogde outcomes te vertalen naar output en doelen voor individuele ketenpartners is de balanced scorecard een prima instrument.

Sturen op concrete resultaten De commissioner kan strategische doelstellingen die leiden tot gemeenschappelijke uitkomsten omzetten in een balanced scorecard (zie figuur 3). waarden t eenduidige resultaatafspraken t cumulatie van operationele resultaten t heldere inzichten in rapportages t robuuste rapportage en toezicht

operationele resultaten klanten t klanttevredenheid en -retentie

klantfocus

lerende organisatie

mensen t medewerkertevredenheid

uitkomsten service efficiency diensten t operationele performance

budget compliance ICT-effectiviteit strategische doelstellingen

financiën en ICT t benchmarkingniveau van efficiency tkwaliteit managementinformatie

Figuur 3. Balanced scorecard binnen commissioning


Sterke groei openbaar vervoer Londen

35

e-overheid

t

Voorbeeld toepassingsmogelijkheden commissioning Het programma ‘Vernieuwing toezicht’ is gericht op het organiseren van toezicht rond inspectiedomeinen. De keuze voor deze domeinen is zodanig van aard dat herkenbaarheid ontstaat in de vorm van een herkenbare branche, keten of locatie. Ieder domein zal voorzien zijn van een frontoffice: één aanspreekpunt dat op een (voorspelbare) manier het toezicht organiseert alsof er één (rijks)toezichthouder is in dat domein en dat op één manier gegevens verzamelt. De frontoffices kunnen qua vorm en inhoud per domein verschillen, afhankelijk van de omstandigheden in dat domein. Daarbij zijn de architectuur en infrastructuur gebaseerd op de e-overheid een belangrijk vertrekpunt voor implementatie. Zo werkt het Frontoffice Schiphol aan vermindering van de toezichtlast voor bedrijven door inspectiediensten samen te laten opereren. Het zorgt voor minder, efficiëntere en effectievere inspecties. De basis is vertrouwen tussen de meest betrokken toezichthouders en de aanwezige bedrijven op Schiphol. Zie ook www.inspectieloket.nl/organisatie.

Het gebruik van een balanced scorecard zorgt voor transparantie van de doelstellingen en resultaten voor alle partijen en is een van de sleutels tot succes. Uiteindelijk volgt de uitwerking van de gemaakte afspraken in service-levelcontracten en kritische performance-indicatoren (KPI’s). Dit stelt extra eisen aan de kwaliteit van de informatievoorziening en de governance in de keten. Om de processen en competenties behorende bij de vijf kernaspecten succesvol te veranderen is een adequate informatievoorziening een belangrijke randvoorwaarde. Alle binnen commissioning te onderscheiden dimensies zijn daarom afhankelijk van kwalitatief goede en flexibele informatiesystemen. En dat versterkt de noodzaak tot een goede vertaling naar ICT-ondersteuning. Daarnaast zijn diverse algemene succesfactoren te benoemen.

Kritische succesfactoren Voor de effectieve toepassing van commissioning is het van belang de kritieke succesfactoren (KSF’s) per dimensie te onderkennen. In figuur 4 is per dimensie een aantal voorbeelden uitgewerkt.

Commissioning en e-overheid Bij commissioning gaat het om het vinden van de balans tussen enerzijds het benutten van de individuele kwaliteiten van ketenpartners en anderzijds het besturen van het gehele voortbrengingsproces. Dit vereist heldere afspraken, koppeling van primaire processen, goede stuurinformatie en rapportages en onderlinge uitwisseling van informatie. Een hoogwaardige ICT-architectuur is daarvoor onontbeerlijk. De besturingsfilosofie die commissioning voorstaat vraagt echter om een nieuwe kijk op ICT-architectuur.

Met NORA op weg naar commissioning Een goed vertrekpunt voor de inrichting van ICT bij commissioning biedt de Nederlandse Overheid


»Een goed

36

vertrekpunt voor de inrichting van ICT bij commissioning is het NORAmodel

«

KSF’s waardemanagement t eenduidige resultaatafspraken t operationele resultaten transparant t heldere inzichten in prestaties t robuuste rapportage en inspecties

waardemanagement KSF’s klantrelatiemanagement t klantbeleving staat centraal t klantresponsmetingen t CRM-tools en -vaardigheden t afstemming vraag en aanbod van dienstverlening

klantrelatiemanagement

marktmeesterschap

commissioning gebaseerd op waarden

KSF’s governance t eindverantwoordelijkheden governance t duidelijke rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden betrokken partijen t KPI’s t passende beloningssystematiek t continue monitoring toeleveranciers

Figuur 4. KSF’s commissioningmodel

risicomanagement

KSF’s marktmeesterschap t inzicht in processen toeleveranciers t lage grenzen voor toetreders t creatieve oplossingen uit de markt t alliantiemanagement t sectorspecifieke expertise

KSF’s risicomanagement t cultuurverandering van risicomijdend naar risicobeheersend t systematische aanpak tpartnerships met toeleveranciers tperiodieke audits op dienstverlening

Referentie Architectuur (NORA, 2007). Deze bevat een aanzienlijk aantal inrichtingsprincipes die bij de implementatie van commissioning te gebruiken zijn. In figuur 5 is het basisraamwerk van NORA weergegeven. Het commissioningmodel is te positioneren binnen het NORA-architectuurmodel binnen de e-overheid, en wel binnen de bedrijfsarchitectuur en het aspect ‘diensten’. Zoals eerder aangegeven is het hanteren van een balanced scorecard een uitstekend instrument om de gewenste uitkomsten te vertalen naar meetbare doelstellingen. Om de governance binnen commissioning te borgen is het noodzakelijk dat de wijze van besturing en toezicht in de keten transparant verloopt, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen. Vanuit deze invalshoek is het van belang deze governance expliciet te maken. Door een extra contextlaag (waarom, waarvoor, voor wie) op te nemen wordt de vertaalslag naar de bedrijfs-, informatie- en technische architectuuraspecten verstevigd. Onderdeel van de contextlaag is het uitwerken van het waardebod en werkmodel in de keten. Vervolgens zijn de klantgerelateerde doelstellingen (extern) en de servicedoelstellingen aan de betrokken partijen in de keten(intern) te bepalen. In figuur 6 is deze contextlaag grafisch weergegeven. Partijen in de keten maken afspraken in het kader van rapportages over bijvoorbeeld de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de elektronische gegevensuitwisseling. De verantwoording voor de nakoming van deze afspraken is een essentieel onderdeel van de governance binnen commissioning.

waarom (contextueel)

doelstellingen/ KPI’s diensten/ producten

TFSWJDFHFSJDIUF BSDIJUFDUVVS

beheer wie

wat

hoe

bedrijfsarchitectuur

organisatie

diensten/ producten

processen

informatiearchitectuur

medewerkersapplicaties

berichten/ gegevens

informatieuitwisseling

technische architectuur

technische componenten

gegevensopslag

netwerk

Figuur 5. NORA-raamwerk (NORA, 2007)

Conclusie Commissioning is gericht op hoogwaardige publieke dienstverlening, gebruikmakend van de kwaliteiten van diverse partijen, door het creeren van nieuwe markten waar mogelijk, door het stimuleren van innovatie en door het sturen op waardecreatie voor burgers en het managen van risico’s. De besturingsfilosofie die commissioning voorstaat, vraagt om performancemanagement dwars door beleids- en uitvoeringsketens heen. Dat vergt een nieuwe kijk op de verdeling van rollen tussen partijen en de wijze waarop ICT de invulling van (nieuwe) rollen optimaal kan ondersteunen. Het NORA-model aangevuld met een contextlaag biedt hiertoe goede houvast voor de inrichting van de e-overheid-inrichtingsprincipes. Een dergelijke toepassing van het NORA-model ter ondersteuning van commissioning verbetert de samenwerking tussen partijen en daardoor de kwaliteit van de publieke dienstverlening.

scope afspraken/ service levels

processen

beveiliging en privacy

organisatie

waardebod klant werkmodel keten informatiesysteem

ICTinfrastructuur

Literatuur NORA (2007). NORA 2.0, Nederlandse Overheid Referentie Architectuur, 25 april 2007, www.eoverheid.nl/atlas/ referentiearchitectuur.

Links www.e-overheid.nl/ atlas/referentiearchitectuur www.inspectieloket.nl/ organisatie Hendrik van Moorsel is partner bij Ernst & Young en is verantwoordelijk voor advisory in de publieke sector. E-mail: hendrik.van.moorsel@ nl.ey.com. Jan Willem Rietdijk is director bij Ernst & Young Business Advisory Services. E-mail: jan.willem. [email protected].

hoe (logisch) waarmee (fysiek)

Figuur 6. Contextlaag architectuur


wat (conceptueel)

37

Commissioning: katalysator voor verandering

Recommend Documents