8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471 Onderdeel directie Rampenbeheersing en Brandweer Inlichtingen ir.A.M.M. van Leest T (070) 426 7367 F (070) 426 8244 Blad 1 van 8 Aan
Commandanten van de regionale brandweren, Korpschefs regiopolitie, Regionaal Geneeskundig Functionarissen.
Onderwerp
Maatramp en Operationele Prestaties
Doelstelling
informatieverstrekking
Juridische grondslag
geen
Relaties met andere circulaires
EB2000/ 89825, d.d. 3 okt.2000 en EB2001/85931, d.d. 10 sept.2001
Ingangsdatum
n.v.t.
Geldig tot
n.v.t.
Aantal bijlagen 1 Bezoekadres Schedeldoekshaven 200 2511 EZ Den Haag Postadres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
1. Inleiding Medio 2000 en 2001 zijn respectievelijk de leidraad Maatramp (LM) en de leidraad Operationele Prestaties (LOP) gepresenteerd aan de gemeenten en regionale hulpverleningsdiensten als hulpmiddel bij de voorbereiding van de rampenbestrijding op regionaal niveau. In alle regio’s zijn vervolgens multidisciplinaire werkgroepen met die leidraden aan het werk gegaan. Daarbij is geconstateerd dat de toepassing en de daaruit voortvloeiende inhoudelijke discussies heel wat hebben losgemaakt en tal van vragen hebben opgeworpen. Vanuit de helpdesk, door middel van diverse workshops en in tal van besprekingen met individuele regio’s is getracht dat proces zo goed mogelijk te ondersteunen. Desondanks blijkt het proces op weg naar het eerste regionale beheersplan rampenbestrijding (RBR), waarbij de risico-analyse de eerste stap is, in diverse regio’s enigszins te stagneren dan wel veel trager te verlopen dan oorspronkelijk is ingeschat. Bedoeling van deze circulaire is u, uitgebreider dan in eerdere circulaires, informatie te geven over de context waarin de risico-analyse en de beide leidraden geplaatst dienen te worden. Daarbij wordt aangegeven wat de doelstelling en de verwachte uitkomsten zijn van de regionale analyse voor het bestuur en het operationele niveau. Verder wordt een voorstel gedaan om vertraging in dit analyse-proces te voorkomen. Voorts wordt in deze circulaire een aantal veel gehoorde opmerkingen / vragen geanalyseerd en van een reactie voorzien. Ik stel u voor deze informatie verder te verspreiden naar degenen die belast zijn met het genoemde analysetraject in uw regio. 2. Doel en verwachte resultaten van de analyse Met de leidraad Maatramp kan op systematische wijze inzicht verkregen worden in de maximale omvang van de hulpvraag die aan de hand van geïnventariseerde risico’s in het verzorgingsgebied voor 18 ramptypen kunnen worden afgeleid. Vervolgens kan met de leidraad Operationele Prestaties inzichtelijk worden gemaakt welke omvang het hulpverleningsaanbod vanuit 22 hulpverleningsprocessen dient te hebben indien men in de regio binnen bepaalde tijd en met een bepaalde kwaliteit aan die hulpvraag wil kunnen voldoen, m.a.w. de operationele prestaties. Resultaat van toepassing van beide leidraden is dat inzicht wordt gegeven in de omvang en aard van de maximale hulpvraag enerzijds en het maximale hulpaanbod vanuit de eigen regionale rampbestrijdingsorganisatie anderzijds en daarmee in het te verwachten tekort en de krapte in bestrijdingscapaciteit bij de onderscheidene ramptypen en bestrijdingsprocessen. Dit resultaat vormt de basis voor de verdere discussies en besluitvorming over de rampenbestrijding en de mogelijkheden om hier verbeteringen in aan te brengen.
Blad 2 van 8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
Van het bestuur en het operationele niveau wordt daarbij een verschil in diepgang en detaillering verwacht. In de regio’s blijkt de diepgaande technisch operationele discussie het bestuurlijk besluitvormingstraject vaak te vertragen. Daarom worden voorbewerkte tabellen beschikbaar gesteld om snel de analyse op hoofdlijnen voor het bestuurlijk niveau te kunnen presenteren. Parallel daaraan kan het operationeel niveau in multidisciplinair verband aan de hand van de leidraden de technisch operationele analyse uitvoeren. 3. Hoe moeten het bestuur en de operationele hulpdiensten nu omgaan met de in de regio’s aangetoonde discrepantie tussen hulpvraag en beschikbaar hulpaanbod? Een eerste reactie blijkt vaak een kritische blik te zijn naar de omvang van de rampscenario’s en de daaruit af te leiden hulpvraag. Vervolgens wordt eveneens kritisch gekeken naar de methodiek en uitkomsten van de berekening van het hulpaanbod. Beide reacties zijn voorspelbaar indien men niet eerder systematisch en kwantitatief naar de verhouding tussen hulpvraag en slagkracht van de rampbestrijdingsorganisatie heeft gekeken. Ik adviseer u echter om niet te lang bij de getallen te blijven stilstaan doch om op basis van dit gepresenteerde inzicht nader te analyseren hoe men met de geconstateerde discrepantie kan en moet omgaan en welke mogelijkheden er zijn tot verbeteringen. Onder 8 ga ik daar wat verder op in. 4. Zijn de maatrampscenario’s onrealistisch en te groot ? Doel van de analyse is de voorbereiding van en inzicht in de rampenbestrijding en niet de planning van dagelijkse routinematige hulpverlening. Daarom zijn de grote rampscenario’s in beeld gebracht om helder te krijgen waar de grenzen van de mogelijkheden liggen. Bij de meeste ramptypen zal immers sprake zijn van een chaotische beginfase, met een beperkt overzicht over de situatie en een groot tekort aan beschikbare capaciteit om voldoende grip te krijgen op de rampsituatie en die hulp te verlenen die men in de dagelijkse praktijk gewend is te geven. Door goed geprepareerd ongevalsmanagement wordt getracht die chaotische fase zo kort mogelijk te houden en zo snel mogelijk tot beheersing van de situatie te komen. Daarbij zal men prioriteiten moeten stellen en keuzes moeten maken ten aanzien van de optimale inzet van de beperkte capaciteit, het daarbij te hanteren kwaliteitsniveau van hulpverlening en de tijd waarbinnen dat alles te realiseren is. Om dat ongevalsmanagement voor te bereiden is inzicht noodzakelijk in mogelijkheden en onmogelijkheden en dat vraagt vooraf analyse van de bestuurlijke en operationele dilemma’s die zijn te verwachten als men met de betreffende rampscenario’s geconfronteerd zou worden. De rampscenario’s zijn afgeleid uit beschikbare literatuur, ongevalsstatistieken en specialistische scenario-analyses en geschaald naar Europese/ Nederlandse
Blad 3 van 8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
omstandigheden. De ervaringen in Nederland met rampen laten overigens zien dat de scenario’s zeker niet onrealistisch zijn. 5. Wordt de LOP alleen voor de regionale maatramp gehanteerd? In de leidraad Maatramp is het begrip regionale maatramp geïntroduceerd als een soort van grootste gemene deler voor alle 18 ramptypen. Achteraf gezien blijkt die “samenvatting” in de regionale maatramp snel tot een vage en virtuele ramptypering te leiden, waar bijvoorbeeld voor bestuurders weinig lokale herkenning in zit. Verder blijkt het voor de GHOR-processen niet eenvoudig de aantallen gewonden bij verschillende ramptypen te vergelijken in verband met de grote variatie in mogelijke letselvormen en de consequenties daarvan voor de behandelcapaciteit. Beter is het daarom om in het verdere traject uit te gaan van de maatscenario’s voor, ideaal gezien, alle 18 ramptypen afzonderlijk, dan wel voorlopig uit te gaan van die ramptypen waaruit de grootste en moeilijkste taken voortkomen. Verder kan de leidraad OP niet alleen worden gebruikt om de omvangrijkste hulpvraag voor de 18 ramptypen naast het maximaal mogelijke (en veelal tekort aan) hulpaanbod te plaatsen. Een even verstandige exercitie is te beginnen aan de onderkant van de schaal door die match te maken voor een kleinere omvang en van de meest relevante ramptypen. Zo kan in beeld worden gebracht tot welke prestaties de organisatie bij een ramp van kleinere omvang kan komen. Op deze wijze wordt op ’n positieve manier naar de voorbereiding van de rampenbestrijding gekeken.Tevens kan worden aangegeven waar de rampbestrijdingsorganisatie tegen haar begrenzingen aanloopt bij een hogere rampklasse (schaal I t/m V). De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid zal bijvoorbeeld bij de eerste doorlichtingen de prestaties van de regionale organisatie vergelijken met een prestatieniveau I uit de leidraad Maatramp voor een rampscenario dat is samengesteld door de hulpverleningsprocessen, gerelateerd aaan vier van de belangrijkste rampscenario’s, te clusteren. 6. Wat is het realiteitsgehalte van de getalswaarden die in de LOP voor de taken binnen de rampbestrijdingsprocessen worden gehanteerd ? Op de eerste plaats is in de LOP uitgegaan van generieke gegevens waarbij geen rekening kan worden gehouden met regiospecifieke detailgegevens. Bijvoorbeeld zijn bij een gemiddeld bos een x aantal compagnieën brandweer nodig om een verwachte bosbrand onder controle te brengen. Indien men over onderbouwde regiospecifieke gegevens beschikt waaruit blijkt dat andere waarden kunnen worden gehanteerd vormen die natuurlijk een betere basis. Bijvoorbeeld als uit de beschikbare eigen brandstatistieken blijkt dat bosbranden in de betreffende regio ( bijv. meer loofhout) steeds met y compagnieën succesvol zijn aangepakt.
Blad 4 van 8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
Gewaakt moet echter worden voor wijd lopende discussies over normen en getallen waarbij men het uiteindelijke, doel van inzicht in aard en omvang van vraag en aanbod, uit het oog dreigt te verliezen. Bij de totstandkoming van de LOP is overigens veelvuldig overlegd met en teruggekoppeld naar representatief geachte vertegenwoordigers uit de diverse disciplines. De getalswaarden komen dus wel degelijk ook uit praktijkervaring voort. Verder is vaak, bij gebrek aan beschikbare praktijkstandaarden voor grootschalige ongevallen, uitgegaan van een extrapolatie van operationele kengetallen van kleinschalige incidenten naar de grootschalige scenario’s. Uitgangspunt daarbij is dat in beginsel de kwaliteit van hulpverlening en de tijd waarbinnen die hulp dient te worden gegeven, door de operationele hulpverleningsdiensten als een vast gegeven wordt beschouwd. Met andere woorden: capaciteit, kwaliteit en tijd worden aan elkaar gekoppeld en alle slachtoffers, waarbij het niet uitmaakt of het er één of 50 zijn, dienenzoveel mogelijk gelijk te worden behandeld. Er moeten echter bij rampen keuzes worden gemaakt waar en waarvoor de beperkte capaciteit wordt ingezet en waar gezien het tekort met minder kwaliteit dus grover gewerkt moet worden. Er moeten dus prioriteiten worden gesteld en sommige hulp kan pas later worden gegeven dan wenselijk is of soms zelf niet mogelijk zijn. Als voorbeeld kan dienen dat indien de brandweer één verkeersslachtoffer uit een auto moet bevrijden bij een verkeersongeval, daarbij standaard wordt gekozen voor een zorgvuldige doch vrij langdurende werkprocedure waarbij getracht wordt het slachtoffer rechtstandig uit de auto te krijgen onder maximale medische begeleiding. Indien men met tientallen verkeersslachtoffers tegelijk wordt geconfronteerd, zal men om levens te redden bij beperkte capaciteit veel grover te werk gaan en minder tijd per slachtoffer kunnen besteden. Eenzelfde vermindering van kwaliteit is te verwachten indien men in plaats van enkele toxiciteitsgewonden heeft te maken met enkele duizenden patiënten die beademd moet worden. De logica van noodzakelijke vermindering van de kwaliteit van de hulpverlening bij een sterke vergroting van de hulpvaag, spreekt voor zich maar leidt ook vaak tot emotionele discussies. Aan de hand van de leidraden worden deze discussies tussen de operationele diensten onderling en vervolgens ook met de bestuurlijk verantwoordelijken juist gestimuleerd zodat daarover afspraken gemaakt kunnen worden. Deze discussie moet daarom niet worden geschuwd. 7. Is de LOP niet te technocratisch opgezet en vraagt deze niet erg veel rekenwerk ? Gezocht is naar een mogelijkheid om zo onderbouwd en verantwoord mogelijk te komen tot bruikbare getallen. Daarvoor is een diepgaande analyse van de processen noodzakelijk geweest en een even diepgaande analyse van de werkwijze van verschillende diensten. Achter al die getallen zit dus een
Blad 5 van 8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
inschatting van die verwachte, enigszins gestandaardiseerde, praktijk. Met name voor de operationeel leidinggevende wordt het, om inzicht te krijgen in de grenzen van de eigen mogelijkheden en de operationele dilemma’s die daarbij spelen, belangrijk om die denk- en procesgang te kunnen volgen en te vertalen naar en waar nodig aan te passen aan de eigen praktijksituatie. Voor bestuurders is de vertaling naar de grote lijnen en de orde van grootte van de uitkomsten van die denkwijze relevant. Er zijn inmiddels handige spreadsheets beschikbaar, op basis van een vereenvoudigde modellering, waarmee het rekenwerk aanzienlijk kan worden verkort en vrij eenvoudig tabellen zijn uit te draaien waarin hulpvraag en hulpaanbod naast elkaar worden gepresenteerd. Zo’n spreadsheet brengt echter ook risico’s met zich mee. Zoals eerder vermeld is in de LM en LOP uitgegaan van generiek toepasbare gegevens, waarbij geen rekening kan worden gehouden met zeer specifieke regionale omstandigheden en detailgegevens. Voor de spreadsheet zijn die modelleringen zelfs nog hier en daar nog verder vereenvoudigd. Zonder de waarde van de tabellen in de leidraden en de spreadsheets ter discussie te willen stellen, wijs ik wel op de noodzaak van eventuele aanpassingen met te onderbouwen afwijkende getalswaarden die door de eigen regionale situatie worden geïndiceerd. Voor het bestuur zijn deze afwijkingen minder relevant omdat vooral de hoofdlijnen in de keuzen en orden van grootte belangrijk zijn. Voor het multidisciplinair doordenken op operationeel niveau van de rampscenario’s zijn die details echter wel relevant. Belangrijk nevendoel is immers het verkrijgen van “operationeel gevoel” voor de operationele kengetallen en de beïnvloeding van die getallen door het treffen van bepaalde maatregelen en de gevolgen van die maatregelen voor andere diensten en processen. Dat doel dreigt men te missen als wordt blindgevaren op de rekenkundige uitkomsten van de spreadsheet. Desondanks heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, om het proces van bestuurlijke besluitvorming in het kader van het regionale beheersplan niet te veel te vertragen, een licentie verworven voor het vrij gebruik van deze spreadsheet door de regio’s. Deze spreadsheet kan worden gedownload van de website van AVD (http://www.adviesbureauvandijke.nl) en kan eveneens op aanvraag per mail worden toegezonden. Besloten is het programma nu niet op cd-rom te verspreiden omdat er mogelijk in september nog enige updating zal zijn. AVD zal zorgen dat de laatste update op zijn webadres vrij beschikbaar is. Nogmaals merk ik op dat de spreadsheet zeker niet dient als vervanger van de leidraden, maar hulpmiddel is om sneller hoofdconclusies t.a.v. de verhouding hulpvraag en hulpaanbod in beeld te krijgen. Een voorbeeld van zo’n uitdraai is als bijlage bij deze circulaire gestuurd. Naar verwachting is in september een verbeterde uitdraai voor alle ramptypen beschikbaar in de vorm van een tabellenboek.
Blad 6 van 8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
8. Hoe nu verder met de regionale analyses en besluitvorming ? Hiervoor is uiteengezet dat het gebruik van beide leidraden leidt tot inzicht in de mogelijk hulpvraag in rampsituaties en het hulpaanbod. Aan de hand daarvan kunnen bij de voorbereidingen van de rampenbestrijding meerdere conclusies worden getrokken en besluiten worden genomen. Een eerste richting kan zijn het onderzoeken of voldoende aan pro-actie en preventie is gedaan om de aard en omvang van de betreffende rampscenario’s te beperken. Het gaat dus om besluitvorming tot meer of gerichter inspanning/ inzet aan de voorkant van de veiligheidsketen, zodat mogelijk de hulpvraag kan worden beïnvloed. Verder kan de operationele planning worden geoptimaliseerd waarbij gezocht wordt naar mogelijkheden om de beschikbare hulpverleningscapaciteit uit te breiden en op te rekken door onder meer het handiger organiseren van de disciplines en dienstonderdelen, het kiezen voor andere werkmethoden en/of het voorbereiden van extra bijstandsmogelijkheden vanuit andere regio’s, het buitenland, het bedrijfsleven, Defensieorganisatie, enz. Met andere woorden door te spelen met de variabelen capaciteit, kwaliteit en tijd in de operationele prestaties. In een volgende stap dient op regionaal niveau te worden onderzocht of extra opleiding, werkinstructies, piketroosters en beschikbaarheidsregelingen, oefening, betere uitrusting, enz. tot verdere vergroting en/ of verbetering van de hulpverleningscapaciteit en –kwaliteit kan leiden. Tot slot dient te worden geaccepteerd dat er een onafgedekt rest-risico overblijft. Het is immers niet realistisch om koste wat koste vraag en aanbod van hulp voor deze grotere rampscenario’s in evenwicht te willen brengen. De bedoeling van deze analyse is vooraf inzichtelijk te maken wat men met een redelijke kwaliteit aan hulpverleningscapaciteit wil kunnen presteren, hoe die capaciteit kan worden opgerekt door met minder kwaliteit en/of uitgestelde hulp te rekenen en waar de absolute grens van een nog redelijke kwaliteit van hulpverlening wordt bereikt. Dat totaalbeeld dient voor bestuurlijke besluitvorming te worden voorgelegd en vervolgens de basis te zijn van afspraken van het bestuur met de hulpverleningsdiensten en de presentatie door het bestuur aan de burgers van wat de overheid aan veiligheid en rampenbestrijding kan bieden. Dat totaalpakket aan inzicht, keuzes, ambities en de daarvoor noodzakelijke inzet in de komende jaren wordt beleidsmatig vastgelegd in het regionaal beheersplan rampenbestrijding. Indien blijkt dat het risico-analyse traject erg veel vertraging oplevert, onder meer door langdurige inhoudelijke discussies over getallen en operationele uitvoeringsdetails, kan worden overwogen om in de regio twee paralleltrajecten te
Blad 7 van 8
Datum 23 juli 2002 Kenmerk EB2002/80471
laten doorlopen. Het eerste traject betreft de aanloop naar een bestuurlijke discussie over het regionale zorgniveau en de operationele prestaties in het kader van de rampenbestrijding. Daarvoor volstaat een vrij grofmazige analyse van risico’s en richt zich vooral op overzicht over en inzet van de totale veiligheidsketen, op het beter in beeld brengen en optimaal afstemmen van hulpvraag en aanbod. Het tweede traject betreft het operationele doordenken van de rampbestrijdingsprocessen op te verwachten operationele vragen en dilemma’s. Die exercitie zal aanzienlijk meer tijd en inzet van de operationele diensten kunnen vragen en dient ook zorgvuldig te worden doorlopen. Uitgangspunt is dan wel dat de uitkomsten daarvan de resultaten van het eerste traject niet of nauwelijks zullen beïnvloeden.
Indien bovenstaande voor u aanleiding is tot nadere vragen of reacties kunt u contact op te nemen met de heer ir. A.M.M. van Leest, via telefoonnummer 070.4267367 of het e-mailadres
[email protected]. De STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, voor deze, de plv. Directeur Rampenbeheersing en Brandweer,
drs.J. Maasland
Blad 8 van 8
