CASA NOVA: voortgang bibliotheekvernieuwing, financiële aspecten. Notitie voor de Commissie Welzijn Arnhem, 1 juli 2003 Gedeputeerde Staten 1
Inleiding.
Tijdens de behandeling van de nota Casa Nova, een nieuw thuis voor de bibliotheek in de vergadering van Provinciale Staten d.d. 19 februari 2003 is door het College van Gedeputeerde Staten toegezegd voor 1 mei 2003 te rapporteren over de gevolgen van de bezuinigingen bij Biblioservice Gelderland (noodzakelijk in verband met financiële problemen bij deze instelling), de gevolgen van de splitsing van Biblioservice Gelderland in een servicebedrijf en innovatiecentrum (kenniscentrum), en de subsidies aan bibliotheken voor lokaal management (rayondirecteuren) en financiële administratie. Het gaat hier om verschillende onderwerpen die echter hun weerslag hebben op de financiële mogelijkheden van het lokaal bibliotheekwerk en de dienstverlening en ondersteuning van Biblioservice Gelderland.. De vraagstukken van bezuinigingen en financiële herschikkingen kunnen vervolgens niet geïsoleerd worden beoordeeld: er is immers een proces van bibliotheekvernieuwing in gang gezet dat onder meer moet leiden tot de oprichting van basisbibliotheken en de inrichting van het bibliothekennetwerk. In deze notitie gaan wij achtereenvolgens in op deze onderwerpen. In onze conclusie gaan we in op het vervolg van het proces van bibliotheekvernieuwing. Tot slot: de datum van 1 mei voor de aanlevering van deze notitie is te optimistisch geweest. Ook nu nog blijken gegevens niet ‘hard’ te zijn en is het nodig over een aantal aspecten op termijn afzonderlijke beslissingen te nemen. 2
Bezuinigingen Biblioservice.
De resultaten van 2001 waren voor Biblioservice Gelderland zeer negatief. Het tekort voor 2001 liep op tot ƒ 5-miljoen / 2.268.901, hetgeen aanleiding was de accountant een analyse uit te laten voeren van de financiële situatie van Biblioservice. Deze analyse heeft geresulteerd in een zogenaamde “Business Recovery Report”: adviezen om de structurele tekorten weg te werken. Er moet een lastendaling worden gerealiseerd van 1.410.000 (structureel) door reductie van personele lasten met 954.000 en materiele lasten van 456.000. Volgens Biblioservice moeten hiervoor incidentele kosten worden gemaakt van maximaal 1.500.000 (sociaal beleid, externe begeleiding en ondersteuning op personeels en juridisch gebied). Biblioservice heeft verklaard voor herstel van de situatie binnen het bedrijf een oplossing te vinden.
De directie van Biblioservice heeft naar aanleiding van dit rapport een aantal maatregelen genomen: a realiseren van incidentele besparingen b inzetten van een reorganisatietraject c herberekening van de kostprijs van diensten en producten. ad a Realiseren van incidentele besparingen: het tekort voor 2001werd grotendeels veroorzaakt door een hoge dotatie aan de voorziening ‘onderhoud gebouwen’ en verder door ruimten die nog niet verhuurd zijn en de inzet van boventallige formatie. Inmiddels zijn maatregelen genomen om deze incidentele tegenvallers op te vangen, o.a. vacaturestop, geen directe vervanging bij ziekte. ad b Inzetten van een reorganisatietraject: het reorganisatietraject is ingezet om zoveel mogelijk een efficiencyverbetering te realiseren binnen het centrale bedrijf (en tevens om te anticiperen op de nieuwe situatie na 1-1-2005). Medio 2002 is hiermee een begin gemaakt, de Ondernemingsraad is met het plan (nog) niet akkoord gegaan. Inmiddels zijn besprekingen gaande over een sociaal plan. ad c Herberekening van de kostprijs van diensten en producten: een groot deel van de structurele tekorten werd opgebouwd doordat kosten voor ondersteunende personele dienstverlening in de loop der jaren toenamen terwijl daar geen stijging van de tarieven tegenover stond. Het gaat om zaken als werving- en selectie, ARBO-zaken, opleiding e.d., zaken daarom die behoren tot de lokale verantwoordelijkheid als werkgever. De provincie Gelderland heeft, toen in het verleden de vraag ter sprake kwam of centraal werkgeverschap toegestaan was, deze toestemming verleend op voorwaarde dat alle daaraan verbonden kosten ten laste kwam van het lokale bibliotheekbestuur (notitie: ‘Openbaar Bibliotheekwerk onder de Welzijnswet’, mei 1988). Biblioservice zal derhalve een correctie moeten toepassen op de tarieven om deze weer volledig kostendekkend te maken. Vervolgens is een herberekening gemaakt van àlle kostprijzen. In een brief aan alle gemeenten heeft Biblioservice dit als volgt toegelicht:: “Om tot een goede kostprijsberekening te komen, zijn alle directe kosten van Biblioservice Gelderland aan de producten en diensten toegerekend. Voor de bepaling van de toe te rekenen overhead is daarbij gebruik gemaakt van de normstelling uit het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid (de zgn HAFIR-norm). Het betreft hier o.a. de kosten voor huisvesting, kantoorautomatisering en indirecte kosten. In geval de werkelijke kosten van overhead de norm overschrijden worden door Biblioservice Gelderland maatregelen getroffen.” Per product is het toe te rekenen subsidiepercentage vastgesteld. Biblioservice verklaart de achterblijvende dekking van de kosten van dienstverlening en producten uit de heersende cultuur binnen Biblioservice: het belang van het lokale bibliotheekwerk om de producten en diensten voor het lokale bibliotheekwerk betaalbaar te houden was te zeer leidend. De tariefstijging exclusief prijsindex varieert van 5% voor levering van cd’s of bladmuziek tot 14% voor speel-leermateriaal. Daarnaast worden de tarieven voor detachering van personeel gedifferentieerd. Daarvoor bestond slechts één tarief, dat wordt nu gerelateerd aan de functie. Bijlage 1 bevat een overzicht van de tarieven 2003 en 2004 van Biblioservice. 2
Diverse bibliotheekbesturen en gemeentebesturen hebben al gereageerd op de voorgenomen stijging van de tarieven boven de stijging op grond van de prijsindex. Zij maken zich uiteraard zorgen over de stijgende kosten maar ook over de gevolgen voor de tot stand koming van basisbibliotheken. 3
Splitsing van Biblioservice in een servicebedrijf en innovatiecentrum.
Servicebedrijf. Zoals in Casa Nova aangegeven (par 5.2) wordt Biblioservice omgevormd tot een servicecentrum dat zich richt op de behoeften van de klanten (basisbibliotheken). Biblioservice wordt een bedrijf dat flexibeler, efficiënter en meer vraaaggericht kan opereren in een zich veranderende markt en wordt een zelfstandige partij binnen het provinciale netwerk van bibliotheken, dat wil zeggen: zij is geen vertegenwoordiger van bibliotheken, maar heeft een eigen inbreng vanuit haar opdracht. Biblioservice zal zich als aanbieder van diensten moeten omvormen tot een meer marktgericht bedrijf. (Basis-)bibliotheken kunnen zich immers voor de afname van diensten oriënteren op de markt en zijn niet meer verplicht diensten van Biblioservice af te nemen. Anderzijds ontvangt Biblioservice als ondersteuningsinstelling provinciale subsidie voor de afzet van specifieke producten, zoals de bibliobussen, advisering voor leesgehandicapten e.d. Gemeenten en bibliotheken worden door deze subsidiëring van producten en diensten gestimuleerd gebruik te maken van de diensten van Biblioservice. De eerder genoemde reorganisatie heeft -behalve kostenbesparingen- tot doel Biblioservice op haar nieuwe situatie voor te bereiden. Het aanbod van producten en diensten moet opnieuw bezien worden. Er zullen producten en diensten vervallen, andere komen daarvoor in de plaats. Een aantal personeelsleden zal boventallig worden, mogelijk kan een deel door scholing elders in het bedrijf ingezet worden, het management wordt ingeperkt. De organisatie zal ook strakker aangestuurd worden. Daarom zal onder meer de huidige personele en financiële administratiesoftware omgebouwd worden tot een managementinformatiesysteem dat de benodigde planning en control-systematiek ondersteunt. Biblioservice heeft de kosten van de reorganisatie ten behoeve van het reorganisatie-proces geschat op: •afvloeiingskosten (ca. 8 fte) 320.000 •omscholingstrajecten (ca. 6 fte) 120.000 •investeringen man. info. systeem 100.000 •externe begeleidingskosten 120.000 •totale kosten 660.000 Biblioservice vraagt om een eenmalige subsidie ter dekking van deze kosten in het kader van de afwegingen bij de provinciale begroting 2004. Innovatiecentrum. De ontwikkeling van een innovatiecentrum is een van de speerpunten van het bibliotheekvernieuwingsproces. 1 Het doel van het proces van bibliotheekvernieuwing is het
1
De term innovatiecentrum heeft de voorkeur boven kenniscentrum, omdat de term kenniscentrum een meer
passieve instelling suggereert die zich niet pro-actief opstelt maar en meer passieve raadpleegfunctie heeft.
3
ondersteunen van gemeenten en de bibliotheeksector bij het ontwikkelen van beleid. Het innovatiecentrum, aangestuurd en ondersteund door de gezamenlijke bibliotheken, neemt initiatieven in de beleidsontwikkeling, volgt trends en is zelf trendsetter, implementeert nieuwe werkwijzen. Door een gebundelde inzet van middelen kan efficiënt het proces van bibliotheekvernieuwing ondersteund worden. Inmiddels is in samenspraak met het Gelders Directie Overleg door organisatie-adviesbureau De Beuk een advies uitgebracht over de taken en functies van een Gelders Innovatiecentrum. In het advies wordt uitgegaan van een bijdrage van de provincie in de bekostiging van 3 fte (dekking uit vrijvallende middelen per 1-1-2005). Over de omvang van de subsidie moet nog nader overleg worden gepleegd. Uitgangspunt is dat de basisbibliotheken eveneens bijdragen aan het innovatiecentrum door bijvoorbeeld detachering van personeel voor specifieke projecten of door het verstrekken van een bijdrage in ontwikkelkosten. De ontwikkeling van het innovatiecentrum moet worden gezien in samenhang met de ontwikkeling van het Gelders Bibliotheeknetwerk, dat wil zeggen het samenwerkingsverband van basisbibliotheken dat het werkprogramma van het innovatiecentrum aanstuurt. Het OGOB (Overleg Gelders Openbaar Bibliotheekwerk) neemt op 30 juni een standpunt in over het advies. Hoewel het innovatiecentrum ondergebracht wordt binnen de organisatie van Biblioservice vormt het een afzonderlijke eenheid met eigen begroting en eigen aansturing. Nog onduidelijk is of door deze constructie vanwege de reorganisatie van Biblioservice de verplichting bestaat ‘boventallig’ personeel van Biblioservice in dienst te nemen van het centrum.
4
Subsidie voor rayondirectie en financiële administratie.
Met de opheffing van de Wet op het openbaar bibliotheekwerk en onderbrenging van het bibliotheekwerk naar de Welzijnswet (en in 1993 naar de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid) is vastgelegd dat de rayondirectie en financiële administratie voor bibliotheken in gemeenten beneden 30.000 inwoners door de provincie gesubsidieerd zal worden, zij het dat de regeling daarvan niet meer in de Wet op het specifiek cultuurbeleid expliciet is opgenomen. Verdere regels zijn daar niet aan gesteld zodat de interpretatie ervan per provincie/bibliotheekcentrale verschilt. In Overijssel is bijvoorbeeld in 1988 direct besloten om de verantwoordelijkheid van provincie en gemeenten strikt te scheiden en is de bekostiging van lokaal management en financiële administratie neergelegd bij de gemeenten. In de Gelderse nota Openbaar Bibliotheekwerk onder de Welzijnswet van mei 1988 is een beschrijving gegeven van de taken die voor bekostiging door de provincie in aanmerking komen (zie Bijlage 2 ). Dit houdt in dat toen al is besloten de directievoering en financiële administratie niet volledig gratis aan te bieden maar te beperken tot een aantal aspecten van deze dienstverlening. In Bijlage 1 staat op pagina 1 en 2 aangegeven hoe de tarieven voor directievoering en financiële administratie berekend worden. De tarieven zijn gebaseerd op het aantal inwoners. De opbouw en samenstelling van de tarieven is historisch bepaald en door het ontbreken van een adequaat management informatie systeem onvoldoende onderbouwd. Bijlage 3 geeft inzicht in de doorberekende tarieven, de werkelijke kosten en de provinciale subsidie die thans worden verstrekt voor directievoering en financiële administratie. 4
Dit houdt in dat volgens de opgaven van Biblioservice gemeenten/ lokale bibliotheken thans gemiddeld de volgende subsidies ontvangen voor financiële administratie en directievoering: totaal gemiddeld
administratie gemiddeld
dir voering gemiddeld
1
subsidie per 30- gemeente gemiddeld (47 gemeenten)
12.756
4.754
8.001
2
subsidie per 30- gemeente excl. Overbetuwe / Nijkerk / Lingewaard gemiddeld (44 gem.)
11.879
4.431
7.448
3
subsidie per 30+ gemeente gemiddeld (6 gem.)
28.324
10.565
17.759
Toelichting ad 3 De gemeenten Harderwijk, Barneveld, Epe, Zutphen, Renkum en Rheden hebben zich onder de Wet op het openbaar bibliotheekwerk vrijwillig aangesloten bij Biblioservice Gelderland. Strikt genomen hebben deze gemeenten geen recht op een subsidie in de kosten van financiële administratie en directievoering omdat zij meer dan 30.000 inwoners hebben. De directievoering voor deze bibliotheken is niet gratis, in de tarifering wordt door Biblioservice een subsidiebedrag toegerekend. ad 2 Er is door Biblioservice nog geen rekening gehouden met de gemeentelijke herindelingen waardoor ook de gemeenten Overbetuwe, Lingewaard en Nijkerk boven de grens van 30.000 inwoners komen en dus eveneens strikt genomen geen recht hebben op de betreffende subsidies. Deze bedragen worden met ingang van 1 januari 2005 niet meer beschikbaar gesteld voor bekostiging van directievoering en financiële administratie. Dit betekent overigens niet, zoals wel wordt beweerd, dat er sprake is van provinciale bezuinigingen. In Casa Nova is aangegeven dat de vrijvallende middelen opnieuw worden ingezet voor het Gelderse openbaar bibliotheekwerk 5
Conclusies
Aan de ene kant wordt Biblioservice geconfronteerd met een aantal noodzakelijke wijzigingen op organisatorisch en financieel terrein. Anderzijds worden de lokale bibliotheken (en dus ook hun opdrachtgevers, de gemeenten -met name de gemeenten beneden 30.000 inwoners en een aantal wat grotere gemeenten) geconfronteerd met tarieven die per 1 januari 2004 meer dan trendmatig stijgen als gevolg van de herberekening van de kostprijzen en vervolgens herschikking van tarieven per 1 januari 2005 door het wegvallen van subsidies voor de rayondirectie en financiële administratie. Een gemiddelde kostenstijging kan niet aangegeven worden, de kostenstijging is namelijk sterk afhankelijk van de aard en hoeveelheid producten en diensten dat wordt afgenomen. Biblioservice analyseert momenteel de kostenstijging per bibliotheek. Uit de voorlopige bevindingen blijkt dat ongeveer 10% van de tekorten 2004 wordt veroorzaakt door de extra 5
tariefstijgingen van de specifieke diensten van Biblioservice. Het gaat dan met name om de personeelsintensieve diensten van Biblioservice. De rest van de tekorten op lokaal niveau, zo’n 90% dus, wordt volgens een eerste inschatting veroorzaakt door stijging van lokale personeelskosten, leenrecht, deelname aan Bibliotheek.nl en lokale knelpunten. Dat zegt nog niets over de omvang van de tekorten, wel over de mate waarin de kostenstijging van de tarieven bijdraagt aan die tekorten. Wij zullen Biblioservice vragen na vaststelling van de onderzoeksresultaten ons hierover te informeren. Met name de abruptheid van de tariefsverhoging en het samenkomen van de diverse veranderingen maken het voor lokale bibliotheken en gemeentebesturen moeilijk acceptabel waardoor ook het draagvlak voor bibliotheekvernieuwing vermindert. Alles in ogenschouw nemend stellen wij het volgende vast: a Biblioservice heeft lange tijd te lage tarieven berekend voor lokaal uitvoerende taken. De provincie heeft daarmee onbedoeld het lokaal bibliotheekwerk mede gesubsidieerd. Weliswaar is sprake van een abrupte stijging van tarieven per 1-1-2004, ten principale dient het lokaal bibliotheekwerk zelf de kosten te dragen voor het lokaal uitvoerend werk. b De subsidiëring van directievoering en financiële administratie betreft lokaal uitvoerende taken en behoort, zeker ook gezien de ontwikkeling naar basisbibliotheken, tot de lokale verantwoordelijkheid. De overgang vindt plaats met ingang van 1 januari 2005. c Voor de zes vrijwillig aangesloten bibliotheken in gemeenten boven 30.000 inwoners en de inmiddels door herindeling daarbij behorende bibliotheken van de gemeenten Lingewaard, Overbetuwe en Nijkerk is de overgang vrij groot omdat het gaat om relatief gerote subsidiebedragen. Aangetekend moet worden dat de bibliotheken in deze gemeenten in het verleden geen recht hadden op deze subsidie maar deze wel hebben ontvangen. d Biblioservice is zelf verantwoordelijk voor de ontstane tekorten. Het Algemeen Bestuur van Biblioservice, bestaande uit vertegenwoordigers van alle aangesloten bibliotheken, heeft daarin zijn eigen verantwoordelijkheid. e Biblioservice moet in verband met haar nieuwe positie in het kader van de bibliotheekvernieuwing reorganiseren. Zij heeft een verzoek ingediend voor financiële ondersteuning van het reorganisatieproces (frictiekosten). Biblioservice wil door efficiënter werken in verdere jaren niet meer dan trendmatige stijging van de tarieven laten ontstaan. Als de frictiekosten niet gedekt kunnen worden zullen producten en diensten echter afgestoten moeten worden, zodat de lokale bibliotheken deze elders moeten afnemen. Dat heeft natuurlijk aanzienlijke financiële gevolgen voor deze bibliotheken. Een eenmalige financiële impuls van 350.000,-- draagt daarom bij aan meer duidelijkheid en stabiliteit van de tarieven en van het aanbod van producten en diensten op langere termijn. Wij hebben daartoe en voorstel gedaan in het kader van de provinciale begroting 2004. f De provincie bezuinigt niet op het openbaar bibliotheekwerk, het subsidieniveau blijft dezelfde. De provinciale middelen worden echter op een andere manier binnen de bibliotheeksector ingezet. Voorbeeld: mogelijke extra subsidiëring van producten van Biblioservice zodat lokale bibliotheken tegen niet-kostendekkend tarief producten en diensten kunnen afnemen. Bij de gemeenten bestaat bibliotheekvernieuwing.
veel
onzekerheid
6
over
de
financiële
gevolgen
van
Het bleek erg gecompliceerd om voor gemeenten inzichtelijk te maken welke kosten er verbonden zijn aan de vorming van basisbibliotheken (met name de kosten van directievoering). Daarvoor is de variatie aan organisatievormen te groot. Daarnaast ontwikkelt Biblioservice de productbegroting en moeten nadere afspraken worden gemaakt over subsidiëring van producten en diensten. Het Gelders bibliotheeknetwerk reorganiseert zich en zal op korte termijn een eigen organisatie vormen als opvolger van het OGOB (Overleg Gelders Openbaar Bibliotheekwerk) en GDO (Gelders Directie Overleg). Met het nieuwe samenwerkingsverband zullen wij nader overleg voeren en ook de vragen over financiële aspecten van de basisbibliotheek en dienstverlening door Biblioservice aan de orde stellen. In de vergadering van de Commissie Welzijn van 10 september zullen wij hier nadere mededelingen over doen. Bijlagen: 1 Overzicht tarieven 2003 Biblioservice Gelderland 2 Rapport Openbaar Bibliotheekwerk onder de Welzijnswet, hoofdstuk 3 3 Overzicht tarieven en subsidies Administratie en Directievoering.
code: WZC_2955/ 7
