,/4
Creating A Competition Commissionin Indonesia: A SuggestedAgenda for the First Phase of Implernentation by Wllliam E. Kovacic Professor of Law, 6orge Washington University, US
ifc!(LrM[i!T.q.':i & ARSTP
BAfi}PHI'dAS .Acc.t;o. t .19/,...:.....2*.(..
CraEs, ......Lry.
d,' "'/d:'.:' checrcc "'.f.:.'.'.r51'.i..
i
Witliam E. Kovacic William Evan Kovacic is a Professor at The George WashinSon University Law School in Washington, D.C., where he joined the faculty in 1999. Professor Kovacic currently teaches antitrust, contracts, and government contracts and previously has taught courses or seminars involving Economic taw Reform in Transition Economies, Property, Quanritative Methods for Lawyers, and Unfair Trade Practices.He also is an Associate Faculty Member with the Rutgers University Center for Researchin RegulatedIndustries. ProfessorKovacie received an A.B. degreefrom Princeton University in 1974 and a J.D. degree from Columbia University in 1978. In 1978-1979,hewas a law clerk to the Honorable Roszel C. Thomsen, United StatesDistrict Judge for the District of Maryland. From 1979 to 1983, he worked at the Federal Trade Commission, first with the Bureau of Competition's Planning Office and later as an attorney-advisor to Commissioner George W. Douglas. From 1983 to 1986 he was an associatewith the Washington D.C. office of Bryan Cave, where he practiced in the firm's antitrust and government contractsdepartrnent. From 1986 to 1999, he was a professor at the George Mason University School of Law. Before completing law school, he also served for one year on the majority staff of the Subcommittee on Antitrust and Monopoly of the U.S. SenateCommittee on the Judiciary. ProfessorKovacic is a member of the American Bar Association, where he is vice-chair of the Law Educators Committee of the Section of Public Contract Law and a Contributing Editor to the Antitrust Law Journal of the Section of Antitrust Law. He is a Past Chair of the Antitrust and Economic RegulationCommitteeof the Associationof American Law Schools. He is coeditor (with Richard Zerbe) of Research in Law and Economics and is a member of the Editorial Board of the Journal of Regulatory Economics. With John Whelan and JamesNagle, he is preparinga new edition of ProfessorWhelan'scasebook,Federal Government Contracts. He also is co-authorof the Fourth Edition of Emest Gellhorn'sAntitrust Law and Economics in a Nutshell (West Publishing: i994). Since 1992 ProfessorKovacic has servedas an advisor on antitrust and consumer protection issues to the goverrunentsof Benin, Egypt, El Salvador, Georgia. Indonesia, Mongolia, Morocco, Nepal, Panama, Russia, Ukraine, Vietnam, and Zimbabwe.
William E. Kovacic Current Draft: May 15,2000
Creating a Competition Commission in Indonesia: A SuggestedAgenda for the First Phase of Implementation ?
Introduction
This paper sugge$s an possible agendaof measuresthat Indonesiamight take to establish the new competition commission and lay the foundation for implementing the new competition law. The proposals presentedbelow reflect "best practices" from older and newer competition policy systems,alike. The early phase of implementing a competition law in a transition economy setting involves five major tasks: * + + + *
Forming the agencyresponsiblefor enforcing the law (the Indonesian competition commission). Drafting administrative regulationsthat describehow the competition commission will operate. Drafting guidelines that describe how the competition commission will use its substantivepowers under the law. Increasing the expertise of courts responsible for reviewing decisions by the competitionagency;and Enhancing the capabiliry of collateral institutions, such as universities and professionalassociations,that support the operation of the competition policy system.
I.
Establishingthe Competition Commission
The chief priority for the initial phaseof implementationis to organizethe competition agencl-.Discussedbelow are the key stepsin this process. A.
Choosingthe Members of the Commission
individuals The indispensablefirst step in building an effectivecommissionis to appoint 'At absolute an of the highest qualifications to the membershipposts on the commission. minimum. the chairperson of the commission should be a person of exceptional stature -someonewho is respectedas a strong technocratand who has good political judgment. From a revieq' of foreign experience,it is clear that the competition agenciesthat have enjoyed strong beginnings all have shared a common characteristic:the agency's leaders were highly capable and well regardedindividuals. Strong appointmentsare essentialif the new competition agency is to be respectedby extemal constituencies. Choosing individuals with indifferent credentials suggeststo external groups and the outside world that the new institution is a charadeand should not be taken seriously.
The history of the U.S. Federal Tiade Commission (FTC) demonstrates this point. Forrned in 1914,the FTC was ha$pered from the start by feeble appointments. Louis Brarideis, the FTC's chief architect and later a member of the U.S. Supreme Court, called President Woodrow Wilson's early appoinments to the agency "a stupid administration." Insipid Ieadership badly limited the FTC's ability to undertake effective competition initiatives in its first five decadesand led many experts to view the agency as incompetent to perform a useful role. Not until the late 1960s, following several official studies that criticized the poor quality of the FTC's membersand called for the agency'sabolition if improvementsdid not take place, did U.S. presidentsbegin to appoint memberswith greaterqualifications. B.
Recruiting and Training the ProfessionalStaff
Second in importance only to the appointment of the commission's members is the building of a professional staff. The agency's early goal should be to hire a small number of capableprofessionalswith exposureto the law or economicsof competition law. Quality counts far more than sheernumbers in getting off to a good start. Transition economy officials such as Beatnz Boza (Peru), Anna Fornalczyk (Poland), Ana Julia Jatar (Venezuela),Vaztra Maisuradze (Georgia), and Olexander Zavada (lJkraine) have shown that it is possible to build a new competition agency around a small number of carefully chosen professionals and use the core team to oversee the expansion and training of the agency's staff. Efforts to build a top managementteam of first-rate professionalspay large dividends for the commission. 1.
Assembling the Core Management Team
As a generalrule, early recruiting efforts should focus on filling six positions. Chief Legal Advisor. The principal legal advisor will be responsible for developing a lan' enforcement agenda and o'zerseeingthe activities of the commission's professional legal staff. The appointeeshould be a highly capableattorney who are familiar with competition law conceptsand businesslaw generally. Chief Economic Advisor. The principal economic advisor will be responsible for organizing the agency's economic research activities and overseeing the contributions of the agency's economiststo the identification and developmentof law enforcement cases. The appointeeshould be a highly capableeconomistwho has expertisein industrial organization economics. It is useful to emphasizethe significance of the two appointmentsdescribed above. The selection of the chief legal advisor and the chief economic advisor are the most important personnel decisionsthat the competition commission will make in the first months after the law is adopted. It is diflicult to exaggeratehow much good appointments to these positions can contribute to the early successof the new agency. These offrcials play crucial roles in shaping the agency internally and as serving as its external spokesmen. Good appointments to these positions set the tone for the agency and help substantially in recruiting good economists and lawyersto join the professionalstaff.
Executivb D.irector.' The executive director is the competition commission's chief administrative official. This person iS responsible for such matters as internal budgeting, personnel (including recruifinent), and procurement. The appointee should have significant management experience, with sorre skill in accounting being a valuable asset. Director of Public Relations. The public relations director overseesthe commission's contacts with the media, directs the agency's outreach efforts with external constituencies such as consumer groups and professional associations,and overseesthe publication of materials (such as annual reports and pamphlets) dealing with the agency's activities. The appointee should have substantialexperiencein journalism or public relations. Secretary- The secretarymaintains the commission'srecords,overceesthe collection and 'commission archiving of documents provided by business organizations in response to information requests,and acts as the commission's official point of contact with individuals or institutions who have matters before the commission. The appointee should be an attorney with experiencein administrative law. Information Senices Director. The information services director is responsible for designing and maintaining the commission's computer and communications network. The appointeeshould have substantialexperiencein computer systems. Becausethe new competition commission probably will have to work with very modest resources,it must find ways to stretch those resourcesas far as possible. Many competition agencieshave found that investments in information technology can greatly improve the capability of even a poorly-funded institution. A strong computer network helps the agency monitor its workload and conduct research. the internet can give the commission staff low-cost accessto excellent information resourcesabout competition policy. New competition agenciesin countries such as Brazil and Peru have found that the internet is a valuable, low-cost tool for providing information (e.g., through a web page) to externalconstituencies. 2.
Building the ProfessionalStaff
The appointments described above supply the supervisory framework for building the professional staff. The initial goal should be to hire a small number of lawyers and economists to serveunder the chief legal advisorand chief economist,respectively. It is desirableto recruit a mix of relatively recentgraduatesof lau' schooland economicsprogramsin universitiesand of individuals'*'ith somepracticalexperiencein other governmentagenciesor in the private sector. One specific need is to hire at least one attomey with litigation experienceand a sound knorvledgeof administrativelaw and civil procedurein Indonesia. Particularlyin its early years, a competition agencywill be required to convince the courts that its casesare procedurally sound and substantivelymeritorious. Soon after it is established,the commission may be forced to litigate cases involving crucial enforcement issues such as the validity of its interpretation of substantivecommands,the scopeof its power to compel the production of businessrecords, and the bounds of its remedial authority. Becausethe outcome of the first litigated casescan have lasting effects on the commission's reputation and effectiveness,it is vital that the agency be read-vto addressartd prevail on theseissuesfrom the very start.
Failure to attend to technical legal details has proven costly for competition commissions in civil law jurisdictions where courts are likely to focus on irregularities in Process. Judges in many transition economies have extensive knowledge about administrative procedure, but few have any familiarity with market economics or an understanding of the principles underlying the operation of a competition policy system. Becausethey are attunedto matters of process,judges reviewing competition casesfor the first time tend to focus chiefly on an enforcement agency's adherence to procedgral formalities and to ignore the merits of a case. In anticipating the possibility of litigation, the new competition agency would be wise to ensure that its first initiatives comply perfectly with procedural requirements and administrative formalities. Early, extensive involvement by lawyers specializing in adminisEative law and civil procedure is necessaryif the new competition agencyis to achievethis end. 3.
Training
The competition commission will need to begin immediately to increasethe intellectual capital of new employees in both the general concepts and practical enforcement methods of competition law. The commission needs to undertake two t)?es of substantive training. The first consists of a basic introduction to the microeconomic principles and legal concepts underlying the operation of a competition policy system. The second takes the form of workshops in which the agency's professionals participate in role-playing, problem-solving exercisesbased on competition problems that commonly arise in Indonesia or other transition economieswith roughly comparablecircumstances. One meansfor training is for the new agencyto take advantageof instruction provided by bodies such as the OECD, LINCTAD, and the World Bank. In designing training programs, it is. important to provide a mix of theory and exposure to practical techniques for conducting investigations, applying a conceptual framework to the facts of an industry, and designing remedies. Instructors should be pressed to show how commonly-accepted analytical methodologiescan best be appliedto the Indonesiancontext. Foreign training programs must be supplementedwith internal training exercises that draw on foreign experience and problems based upon the country's own economy. Regular internal training exercises are necessaryelements of a larger effort to create self-sustaining mechanismsfor enhancinganal1'ticalcapability and transmitting the alency's accumulatedknowhow to new personnel. The likelihood of rapid turnover in the junior professionalstaff placesa premium on the agency'sability to train newly-hired economistsand lawyers. The Korean Fair TradeCommissionprovidesan excellentmodel for the developmentof training programs. in general.the optimal mix of training shouldconsistof participationin: * *
*
Training exercises organized and presentedby foreign donors and competition policy organizations. Occasional conferencesand seminarsheld in-country and conducted by a mix of senior competition agency officials and foreign advisors, including experts from other transitioneconomies. Regular internal training exercises conducted by agency personnel in its headquartersand regional offices.
'
the agencycan revise and use The latter form of training should developstaridardized'exeriises repeatedlyovertime. C.
Obtaining NecessaryOfiice Resources
To function effectively, the new competition commission will require (voice and e-mail), farc,copier, and computercapability, along with an telecommunications offices to any regional facilities the commission infomration network that links the headquarters estabiishes.Initial priority shouidbe given to obtaining,from the nationalbudgetand foreign donors,informationsystemshardwareand software. As suggestedabove,internetaccessis a crucial tool for transition economyagenciesto collect data on businessdevelopmentsand enforcementactivity in other nations, and to inform extemal constituenciesabout their work. Foreigndonorsshouldbe approachedto earmarkfunds for equipmentin budgetingtechnical for the new commissionand shouldbe encouragedto recogrrtzethe importanceof assistance suchequipmentfrom the beginning. D.
Organizingthe Commission
The new agency must promptly create,through administrativeregulations or internal protocols,the organizationalframeworkthat will governthe allocationof responsibilities'and prioritiesinclude: controlits flow of work. Imponantorganizational * *
*
Creating operationalbureauswith clearly defined responsibilities; Developing central administrative units, including an office that oversees the training of new employees and a secretariat that collects and maintains the agency'srecords. Establishing a public affairs office to educate external constituencies about the new competition law and the agency'sactivities.
The highest organizationalpriority should be given to structuring functions for which an early institutional failure might be most damaging to the commission. For example, before the commission begins collecting businessrecords, it must institute safeguardsto ensure that such recordsare logged into the agencyand can be retrievedreadily. It is absolutelyessentialthat the commission develop proceduresto ensurethat confidential businessinformation will not be disclosed. A lapsein confidentialitysafeguardsearly in the commission'sexistencecould elicit harsh criticism from businessoperatorsand raise fatal doubts about the agency'scompetence. In this and other respects,a key aim for the competition agency in the early phasesof its operations is to establish a reputation for technical proficiency and professional skill. Good record keeping proceduresand effective information retrieval systemshelp instill confidence on the part of outside observesthat the commission knows what it is doing. 1.
DesigningInternal Procedures
A major element of constructing the commission'sorganizational architecture is creating procedures that describe how the agency will function internally and will deal with external
bodies. A top priority for the commission'sinternal operationsis to define, for professional staff' the processthe agency will follow to approve investigations and cases. Through administrative 'commission should inform external groups about the regulations or guidelines, the responsibilities of the agency's operating units, explain how citizens or business open$ors can file complaints or otherwise make formal requests.ofthe agency. 2.
Establishing Integrity Safeguards
An additional dimension of process-oriented institution building is to establish commission policies that ensurethat its employees execute their responsibilities honorably and that the commission'is perceived externally as a firm but fair champion of the Indonesia's competition laws.. For exirmple, restrictions on conflicts of interest diminish opporhmities for com"rption and build a reputation for administrative integnty. Efforts to curb conflicts of interest (e.g., by limiting outside employment) are closely related to salaries. It is better for the commission to retain a small number of capable,well paid employeesthat to hire a large number of staffmembers who will feel compelled to hold a secondjob. 3.
Designing Substantive Guidelines and Protocols
Competition laws vary in their specificity, but most statutescontain general substantive commandsand give the competition agency extensive discretion to determine whether business practices fall within the statutes'prohibitions. The laws articulate basic principles and rely on administrative rules to supply operationalcontent. Two forms of administrative clarification will be necessary to execute individual statutory provisions in a manner that provides suitable guidance to affected parties, redressestruly harmful behavior, and does not deter desirable businessconduct. The first level of elaboration usually consists of presenting a conceptual framework that defineshow'the substantivecommandwill be appliedin practice. Compelition agenciesin many Western countries publish such conceptual frameworks as guidelines to inform the business community and their own professional staffs about how the agency will exercise its discretion. For example, the U.S. antitrust authorities have published policy statementsthat describe their methodology for evaluating horizontal mergersand for analyzing competition issuesthat involve intellectual propeffy. The effort to prepare such guidelines forces the competition agency to understandand resolve issuesassociatedwith such basic exercisesas defining a relevant market or enforcinga ban against"predatorypricing." The second step is to translate the conceptual framework into operational criteria by i,vhich the competition authority's staff can apply the framework in practice. Often prepared in the form of internal agency protocols, the operational criteria would consist of methodologies, check-lists, and other highly practical guides for the staff to use in gathering and interpreting information about specific practices. For example, the agency could prepare an investigation protocol that an attorney or economist might use to determine the dimensions of the relevant market in a merger or monopolization case. The protocol would suggestquestionsthat the staff might pose in an interview with industry participants, or identif data sources that the staff shouldconsult.
Creating an Institutional Memory . ": Competition agencies in older and newer systems, alike, must cope with substantial turnover within the top management tier and the professional staff. In many new competition agencies in transition economies, top managersand more junior members of the professional staffroutinely are recruited to fill positions in the private sector6r in other govemment bodies. Because personnel can change frequently, it is important to develop mechanisms to ensure that valuable institutional know-how does not leave the competition Flnmission with every retirement or move to a new job. Early in its existence, the agency should create manuals containing relevant laws, regulations, organizational data policy statements, and operational protocols. The manuals should be updatedregularly and made available to all new employees. F.
Relations with Foreign Competition Agencies and Donors
'
A new competition commission can increase ir effectiveness by drawing on the experiencesand resourcesof foreign competition policy bodies. Multinational bodies such as the OECD, UNCTAD, and the World Bank subsidize training activities and provide useful data on competition law trends in transition economies. Individual Western competition bodies frequently supply short-term technical assistanceto transition economy competition agencies, and some Western $oups have funded long-term projects that place Western experts in the offices of their transition economy counterparts. New competition agencies should develop relationships with a wide array of Western antitrust bodies and donors. For two reasons, diversification helps increase the new antimonopoly agency's accessto foreign assistance. First, becausethe ability of any single foreign entity to provide assistancemay change over time, maintaining numerous relationships increasesthe prospects of receiving foreign technical assistance. Second, individual national bodies sometimes compete to gain influence in shaping foreign laws. Sustaining ties with several national groups can stimulate rivalry that increases the resources available to the transitioneconomyagency. Competition authorities from other transition economies can be especially valuable sources of guidance. More than their Western counterparts, current and former transition economycompetitionpolicy officials can provide insightsabout solving the distinctive problems associatedwith establishingne\4'competitioninstitutionsand developingenforcementprograms in the transition environment. Participationin regionalworking grouPsor associationsalso can provide venues for transition economy agenciesto shareinformation on enforcementtrends and ro create a basis for cooperating in enforcementactivities that addresstransnatiohal competition problems. G.
Establishingan Education and Publicity Program
A central contribution of new competition agencies is to educate consumers, business leaders,and government offrcials about the competition policy system and help them understand the rationale for relying on competitive market processesto organize economic activity. Among other measures,the new agency should develop ties with media organizations to inform the public about the content and enforcementof the country's competition and consumer protection
laws. 'An educationand publicity progranrcan help establishthe competilisn egencyas the forpromotingeconomicprogress. govemment's chief advocateforplo-competitivemeasures H.
Formulating a ResearchAgenda
The new agencyshouldbeginperformingresearchon obstaclesto marketrivalry. Case studiescan servevaluablesubstantiveand methodologicalobjectives. Performingstudiescan enrich the agency'sunderstandingof market phenomenathat it must analyze and addressin applying its enforcementpowers. Casestudiesalso serveimportantmethodologicalends. A study can be seenas an opporunity for the agency'sstaff to developskills ttrat are instrumental in investigatingpossibleviolationsof the law andbuildingcases. Case studiesdeservedonor support and should be viewed as important ingredients technicalassistance.Collaborationbetweenthe agencyand foreign advisorscan be effective elementsof the agency'strainingprogram. In performingcasestudies,the agency'sprofessional methodologies staff can acquirefamiliarity with the analyticaltools and information-gathering thatwill be neededto enforcethe competitionlaw. I.
Developinga CompetitionAdvocacyProgram
The education,publicity, andresearchactivitiesprovidethe basisfor the agencyto serve asan advocatefor competitionthroughoutthe govemment.Partof the early institutionbuilding effort is to identiff (through research)the major impedimentsto market rivalry, including governmentpolicies that suppresscompetition. Well before it begins bringing cases.the competition agency can use its education,publicity, and researchactivities to criticize governmentrestrictionson entry andmarketaccess.Particularlyfor a new agencyfacing severe resourceconstraints,advocacyprovides a way to promote the adoption of pro-competitive policies without the extensivecommitmentof personnelthat the prosecutionof casesoften entails. il.
Building and Enhancing Collateral Institutions
An important ingredient of the initial implementation phase is to establish and enhance institutionsu'hoseeffectivenesswill facilitatethe successof the new competitionpolicy agency. A.
Training Judges
The most important institutional-building priority outside the enforcement agency is to train judges in the principles of market economicsand competition law. In most transition countries. the courts play a major role in interpreting the law's requirements and reviewing decisionsby the competitioncommission. With rare exceptions,transition economyjudges lack the substantive expertise to perform this task. Unless such judges are trained early in the implementation process,there is a grave risk that they will issue perverse interpretations of the law.
B.
ProfessionalOrginizations and ConsumerGroups
A secondpriority is to educateand work with non-governmentorganizationssuch as consumergroups, bar associations,and trade associations. With assistancefrom donors, the and organize5sminanfor thesegroups. The agencyalso competitionagencycangive speeches should develop liaison arangements to encouragenon-govemmentgrcups to inform their aboutthe competitionlaw and the agency'senforcementprogmms. Cooperation constituencies with outsideorganizationsalso can help stimulatecriticd discussionand debatethat ultimately that the promotethe developmentof sounCcompetitionpoliciesandcreatea generalpublic.sense andfairness. competitioncommissionabidesby highestprincipiesof transparency C..
Universitie
A third activity is for the competition agency to create relations with university in economics,business,andlaw. Workingwith the r:niversitycommunityservesto: departments *
Encourageacademicinstitutions to develop coursesin competition economics and law that help createspecialistsin competition poiicy. Engage faculty members in doing research that increases understanding about competition questions. Develop internship progams by which the universities allow studentsto work on a part-time basis for the competition commission. Internship programs can supply the commission with a low-cost source of assistanceand help the commission identiff promising candidatesfor employment on the agency'sprofessional staff. Help the competition commission identiff academic experts who might serve as consultantsto the agency.
.
Translation
No.
WBOOMAY0T Paqe
1
William E. Kovacic William Evan Kovacic adalah seorang Guru Besar di Fakultas Hukum Universitas George Washingtondi Washington,D.C., dan dia bergabungdenganfakultas ini pada tahun 1999.Profesor Kovacic kini mengajuiAi UiAongantitnrst, kontrak dan kontrak pemerintahdan sebelumnyatelah mengajar pada kursus-kursusdan seminar-seminaryang menyangkut Reformasi Undang-undang perekonomiandalamperekonomianTransisi,Properti,MetodeKuantitatif untuk paraPengacara,dan prakrek perdaganganCurang. Dia juga Anggota Fakultas Tidak-Penuhpada Pusat Riset Industri Yang Diatur di UniversitasRutgers. profesorKovacicmendapatgelarA.B. dari UniversitasPrincetonpadatahun 1974dangelarJ.D- dari UniversitasKolumbia piduLtun 1978.Padatahun 1978-1979,dia bekerjasebagaipaniterauntuk yang Mulia Roszel C. Thomsen,Hakim Distrik Amerika Serikat untuk Distrik Maryland. Sejak Federal,mula-mula denganBiro tahun 1979 sampai 1983 dia bekerjapada Komisi Perdagangan untuk Komisaris perencanaan Persaingandan belakangansebagai penasihat-pengacara Instansi GeorgeW. Douglas. Dari tafiun 1983sampai1986 ia menjadirekan pada kantor Bryan Cave di Wash-ingtonD.C. , di mana ia berpraktekdi departemenantitrust perusahaandan kontrak-kontrak pemerinlh. Dari tahun 1986 sampai 1999, ia menjadi guru besar p.9u-Fakultas Hukum di I;niversitas George Mason. Sebelummenyelesaikanstudinya di fakultas hukum, ia juga bekerja selamasarutahundalamstaf mayoritasSub-komiteuntuk Antitmst dan Monopoli padaKomite Senat A.S. untuk LembagaPeradilan. ProfesorKovacic adalahanggotaAsosiasiPengacaraAmerika, di mana ia menjadi wakil ketua Komite Pendidik Undang-undangpada Bidang Undang-undangKontrak Publik dan Redaktur Antitrust. Ia Antitrust mengenaiBidang Undang-undang untuk JurnalUndang-undang Penyumbang adalah Bekas Ketua Komite PeraturanAntitrust dan Ekonomi pada Asosiasi Fakultas Hukum Amerika. Ia adalahasistenredaktur(bersamaRichard Zerbe)untuk Riset Hukum dan Ekonomi dan anggotaDewan RedaksiJurnal Ilmu Ekonomi Peraturan. BersamaJohn Whelan dan James perkarapengadilan edisi baru buku berisi keputusan-keputusan Nagle. Ii sedangmempersiapkan karanganprofesorWhelan,berjudulKontrak PemerintahFederal. Ia juga menjadiasistenpenulis Edisi Keempat buku Undang-undang Antitrust dan Ilmu Ekonomi Ringkas karanganEmest Gellhorn (West Publising: 1994).Sejak 1992 ProfesorKovacic bertugassebagaipenasihatuntuk Benin, Mesir, antitrustdan perlindungankonsumenuntuk pemerintah-pemerintah masalah-masalah Vietnam,dan Rusia, Ukraina, Nepal, Panama, Maroko, El Salvador.Georgia,Indonesia,Mongolia, Zimbabwe.
No. WBOOIIAYOT
Translation
Page 2
William E. Kovacic Draft Sekarang: 15 Mei 2000 Membentuk Komisi Persaingandi Indonesia: Agenda yang Diusulkan untuk Tahap Pertama Implementasi Pendahuluan Makalah ini mengusulkankemungkinanagendl untuk tindakan-tindakanyang dapatdiambil oleh indonesia dalam mendirikan komisi persaingin yang baru dan meletakkan dasar bagi implementasiundang-undangpersainganyang baru. Usulan-usulanyang disajikan di bawah ini mencerminkan"prakfek-praktekterbaiK' dari sistemkebijakanpersainganyang lama mauPunyang baru. Tahap awal implementasiundang-undangpersaingandalam suatu latar ekonomi transisi meliputilima tugasutama: Membentuk lembagayang bertanggungjawab untuk melaksanakanundang-undang (persaingan Indonesia); administratif yang menguraikanbagaimanakomisi Menyusun peraturan-peraturan persainganakanberoperasi; yang menguraikanbagaimanakomisi persainganakan Menyusunpedoman-pedoman substantifrryadi bawahundang-undangitu; menggunakankekuasaan-kekuasaan Meningkatkan keahlian pengadilan-pengadilanyang bertanggung jawab untuk dari lembagapersaingan;dan meninjaukeputusan-keputusan Memantapkan kemampuan institusi-institusi tambahan, seperti universitas dan profesional,yang mendukungdiberlakukannyasistem kebijakan asosiasi-asosiasi persaingan. 1. Mendirikan Komisi Persaingan lembagapersaingan. Prioritasutamauntuk tahapawal implementasiadalahmengorganisasi Di bawahini dibahaslangkah-langkah kuncidalamprosesini. A.
Memilih Anggota Komisi
Langkah pertamayang sangatdiperlukandalam membangunkomisi yang efektif adalah mengangkatindividu-individuberkualifikasitertinggiuntuk duduk sebagaianggotakomisi. Sebagai syaratmutlak minimum. ketuakomisi hendaknyaseorirngyang sangatahli di bidangnya- seorang politik yang baik. Dari segi yang dihormatisebagaiteknokratyang kuat dan memiliki pertimbangan jelaslah yang pengalamanluar negeri, semualembagapersaingan telah menikmatipermulaanyang kuat sama-sama memiliki karakteristikyang umum: para ketua lembagaadalah individu-individu yang kuat sangatpentingbila yang berkemampuan tinggi dan sangatdiperhitungkan. Pengangkatan yang baruini ingin dihormatioleh parapendukungeksternal.Memilih individulemba-qa persaingan individu denganmandatyang asal-jadimemberikesankepadapara pendukungeksternaldan dunia luar bahwainstitusibaruini adalahsebuahsandiwaradantidak harusdianggapserius. hal ini. Dibentuktahun1914, SejarahKomisi Perdagangan Federal(FTC)A.S. menunjukkan yang lemah.Louis Brandeis,sang FTC sudahterhambatsejakawal oleh pengangkatan-pengangkatan arsitek utama FTC dan yang kemudian menjadi anggota Mahkamah Agung A.S., menyebut pengangkatan-pengangkatan awal Presiden Woodrow Wilson untuk lembaga itu sebagai "administrasiyang.bodoh."Kepemimpinanyang loyo sangatmembatasikemampuanFTC untuk
Translation
No. WBOOMAYOT Page 3
mengambil inisiatif peraingan yang efektif dalam lima dekadePertamanyadan mendorongbanyak ahli menganggaplembagaitu tidak kompetenuntuk melaksanakanperananyang berguna.Kecuali sampai akhir l960an, setelahdilakukannyabeberapapenelitian resmi yang mengkritik rendahnya kualitasparaanggotaFTC dan menyerukanpembubaranlembagabila tidak ada perbaikan,presidenpresidenA.S. mulai mengangkatanggotadengankualifikasi yang lebih bagus. B. , Merekrut dan Melatih Staf Profesional Segi penting yang kedua untuk pengangkatananggotakomisi adalah pembinaanstaf yang profesional. Tujuan awal lembaga ini hendaknyaadalah mempekerjakansejumlah kecil tenaga profesionalyang cakap dalam bidang hukum atau ilmu ekonomi hukum persaingan.Kualitas jauh Iebihpentingdaripadasekadarjumlahdalammemulaiawal yang baik. Parapejabatekonomitransisi seperti Beatriz Boza (Peru), Anna Fornalczyk (Polandia), Ana Julia Jatar (Venezuela), Vazha Maisuradze(Georgia),dan OlexanderZavada(Ukraina) telah membuktikanbahwa adalahmungkin untuk membangunsuatu lembagapersainganyang baru dengansejumlah kecil tenagaprofesional yang dipilih secaracermat dan menggunakantim inti untuk mengawasiekspansidan pelatihan staf lembaga . Upaya-upayauntuk membina tim pengelola tertinggi dari para profesional kelas satu keuntunganyang besarbagikomisi ini. menghasilkan 1.
Mengumpulkan Tim PengelolaInti
Biasanya,upaya-upai'aperekrutanawal hendaknyaterfokuspadapengisianenamposisi. Kepala Staf Ahli Hukum. Pimpinan staf ahli hukum ini bertanggungjawab dntuk mengembangkanagenda pelaksanaanhukum dan mengawasi kegiatan staf hukum profesional tinggi yang mengenaldengan komisi. Orang yang diangkathendaknyapengacaraberkemampuan persaingan danundang-undang usahasecaraumum. baik konsep-konsep undang-undang Kepala Staf Ahli Ekonomi. Pimpinan staf ahli ekonomi ini bertanggungjawab untuk penelitianekonomilembagadan mengawasikontribusipara ahli mengorganisasi kegiatan-kegiatan pelaksanaan pengidentifikasian kasus-kasus hukum. ekonomilembagabagi danpengembangan yang diuraikandi atas. Adalah bergunauntuk menekankanpentingnyakeduapengangkatan kepala ahli hukum dan ekonomi Penyeleksian staf kepalastaf ahli merupakankeputusanpersonalia terpentingyang harusdiambil oleh komisi persaingandalam bulan-bulanpertamasetelahundangundangnyadiadopsi.Sulit untuk membesar-besarkan seberapabaiknya pengangkatanbagi posisiposisi ini dapat menyumbangkepadakeberhasilanawal dari lembagayang baru tersebut.Para pejabatini memainkanperananyang menentukandalam membentuklembagasecarainternal dan yang tepat bagi posisi-posisiini dalam melayanisebagaijuru bicara eksternalnya.Pengangkatan menentukankeadaanlembagadan sangatmembantudalammerekrutahli ekonomidan ahli hukum yan_s tepatuntukbergabungdenganstafprofesionaltersebut. Direktur Pelaksana. Direktur pelaksanaadalah kepala pejabat administratif komisi jawab atas urusan-urusan persainean.Orang ini bertang-eung sepertipembuatananggaranbelanja internal,personalia(termasukperekrutan)dan pengadaan. Orangyang diangkathendaknyamemiliki pengalaman mengelolayangsignifikan,denganketrampilanakuntansisebagaiasetyang berharga. Direktur Hubungan Masyarakat. Direkrur hubunganmasyarakatmengawasihubunganhubungankomisi denganmedia, mengarahkanupaya-upayapengembangan lembagadenganpara pendukung eksternal seperti kelompok konsumen dan asosiasi profesional, dan mengawasi penerbitanbahan-bahan(seperti laporantahunandan pamflet) yang berkaitan dengan kegiatan lembaga.Orang yang diangkat hendaknyasangatberpengalaman dalam bidang jurnalisme atau hubunsanmasvarakat.
Translation No. WBOOMAY0T :
Page 4
Sekretaris. Sekretarismemelihara catatan-catatankomisi, mengawasi pengumpulan dan pengarsipandokumen yang diberikan oleh organisasi-organisasiusaha sebapi tanggaPanatas p"r;nint"un informasi oleh komisi dan bertindak sebagaititik penghubungresmi komisi dengan individu atau institusi yang berperkaradi hadapankomisi. Orang yang diangkat hendaknyaseorang pengacaradenganpengalamandalamundang'undangadministratif' Direktur Pelayanan Informasi. Direktur pelayanan informasi bertanggungjawab untuk merancang dan memelihara jaringan komputer dan komunikasi komisi. Orang yang diangkat hendaknyasangatberpengalamandalam sistem komputer.Karena komisi persainganyang baru ini mungkin harus bekeria dengansumber-sumberdaya yang sangatsederhana,ia harus mencari cara untuk menjangkau sumber-sumberdaya itu sejauh mungkin. Banyak lembaga persaingantelah mendapati bahwa' investasi dalam teknologi informasi dapat sangat memperbaiki kemampuan institu;i yang bahkan berdana lemah. Jaringan komputer yang kuat membantu leinbaga untuk penelitian.Internetdapatmemberikanbagi staf komisi memonitorbebankerjanyadan melaksanakan aksesyang murah ke sumber-sumberinformasi yang sangatbagus tentang kebijakan persaingan. Lembaga persainganyang baru di negara-negaraseperti Brasil dan Peru telah mendapati bahwa internei merupakan alat berharga yang murah untuk menyediakan informasi (misalnya melalui halamanweb) kepadaparupendukungeksternal. 2.
Membina Staf Profesional
yang diuraikan di atas menyediakan kerangka pengawasan Pengangkatan-pengangkatan untuk pembinaanstaf profesional.Tujuan awal hendaknyaadalahmempekerjakansejumlahkecil di bawahkepalastaf ahli hukum dan ahli hukum dan ahli ekonomiuntuk mengabdimasing-masing kepala staf ahli ekonomi. Perekrutanyang disukai adalah campuranantara lulusan-lulusanyang ilmu ekonomidi universitasdenganindividurelatif barudari fakultashukum dan program-program pemerintahlain ataudi sektorswasta. praktek pengalaman di lembaga-lembaga individudengan Satu kebutuhan khusus adalah mempekerjakan setidaknya seorang Pengacara yang berpengalamandalam proses pengadilan dan berpengetahuanluas dalam undang-undang lembaga administratifdan prosedurperdatadi Indonesia.Khususdalamtahun-tahunpermulaannya. secaraprosedurmasuk akal dan persainganharus meyakinkanpengadilanbahwa kasus-kasusnya sangatbermanfaat.Segerasetelahdidirikan,komisi ini dapatdidesakuntuk mengajukankasus-kasus .vang meliputi pokok-pokok persoalan pelaksanaanyang sangat penting seperti keabsahan untuk memaksa substantif,ruang lingkup kekuasaannya tentangperintah-perintah interprestasinya wewenanguntuk mengambillangkah-koreksi. usahadan batas-batas catatan-catatan dikeluarkannya yang pertamadiajukan dapat terus berpengaruhatas reputasidan Karena hasil dari kasus-kasus keefektifankomisi, maka vital bagi lembagaini untuk siap membahasdan memenangkanpokok pokokpersoalan ini sejakawalsekali. Kegagalan dalam menyelesaikanrincian-rincian hukum secara teknik telah terbukti hukumperdatadi manapengadilan dalamyurisdiksi-yurisdiksi merugikankomisi-komisipersaingan dalam prosesnya.Para hakim dalam banyak kemungkinanharus terfokus pada ketidakberesan ekonomi transisi memang memiliki pengetahuanyang luas tentang proseduradministratif,tapi sedikit yang mengenal ilmu ekonomi pasar atau mengerti prinsip-prinsip yang mendasari diberlakukannyasistemkebijakanpersaingan.Karenasudahterbiasadenganmasalahproses,para persaingan untukpertamakalinyacenderungterfokuskhususnya hakim yangmemeriksakasus-kasus pelaksana terhadap formalitas prosedural dan mengabaikanmanfaatpada ketundukan lembaga manfaarkasus. Dalam mengantisipasikemungkinanprosespengadilan,bijaksanabagi lembaga persainganyang baru ini untuk memastikanbahwa inisiatif pertamanyadengantepat memenuhi persyaratanproseduraldan formalitas administratif.Sebagaipermulaan,perlu dilibatkan secara
Translation
No. WBOOMAY0T Page 5
ekstensif para ahli hukum yang hrspesialisasi dalam undang-undangadministratif dan prosedur perdatajika lembagapersainganyang baru ini ingin mencaPaitujuannya. 3.
Pelatihan
., intelektual para karyawan modal meningkatkan Komisi persainganperlu segera mulai praktis untuk undang-undang yang barunyabaik daiam konsepum.nn -iupun metodepelaksanaan duajenis pelatihansubstantif.fang pertamaterdiri dari p.rruingun. Komisi ini peilu melaksanaican p"ng.nil"n dasar akan prinsip-prinsip mikroekonomi dan konsepkonsep hukum yang mendasari iibe-rlakukannyasistem kebijakan persaingan.Yang kedua berupa lokakarya-lokakaryayang di dalamnyatenaga-tenagaprofesional lembagaini berpartisipasidalam latihan pemegangan-peranan persainganyang bi4sa muncul di Indonesia terdasarkan masalah-masalah dan pemecahan-masalah yang secarakasardapatdisamakan. atauekonomi-ekonomitransisilainnyadengankeadaan-keadaan Safu cara pelatihan bagi lembaga baru ini adalah dengan mengambil keuntungan dari sepertiOECD, LINCTAD dan Bank Dunia. Dalam instruksi yang disediakanoleh lembaga-lembaga merancangprogrampelatihan,penting untuk memberikancampuranteori dan pengungkapanteknikteknik p.utrir ,ntuk melaksanakaninvestigasi,menerapkankerangkakonseptualterhadapfakta-fakta suatu industri dan merancangtindakan koreksi. Para.instruktur dituntut untuk memperlihatkan bagaimanametodologi-metodologianalistis yang telah diterima secaraumum dapat dengan tePat diterapkanbagi konteksIndonesia. Program-progfampelatihanluar negeri harusditambahkandenganpraktek-praktekpelatihan di luar negeri berdasarkanekonomi internal yung minggunakanpengalamandan permasalahan merupakan unsur-unsur yang yang teratur internal pelatihan Praktek-praktek negeri sendiri. mekanismeyang mandiri, menciptakan untuk diperlukan dari suatu upuy" yang lebih besar yang terakumulasidari lembaga memperbaikikemampuananalistisdan mengalihkanpengetahuan pergantianstafprofesionalyunior yangcepatmengharuskan ini ki personelyangbaru.Kemunglcinan ditingkatkannvakemampuanlembagaini untuk melatih ahli ekonomi dan ahli hukum yang baru dipe[erjakan. Komisi PerdaganganJujur Korea menyediakan model yang bagus untuk pelatihan. program-program pengembangan Secaraumum,campuranpelatihanyangoptimalhendaknyaterdiri dari partisipasidalam: * pelatihanyang diorganisasidan disajikanoleh paradonor asingdan Praktek-praktek kebijakanpersaingan. organisasi-organisasi * Konperensidan seminarberkalayang diadakandi dalam negeri dan dilaksanakan oleh gabunganparapejabatlembagapersainganseniordan staf ahli asing,termasuk transisilainnya. paraahli dariekonomi-ekonomi * oleh personellembagadi pelatihaninternalteraturyangdilaksanakan Praktek-praktek regionalnya. kantorpusatdan kantor-kantor Bentuk pelatihan yang disebutkanterakhir hendaknyamengembangkanpraktek-prakrekyang olehlembagasecaraberulangkali. yangdapatdirevisidandigunakan dibakukan. C. MendapatkanSumberDaya Kantor yang Diperlukan Untuk berfungsidenganefektil komisi persainganyang baru ini memerlukankecakapan dalam bidang telekomunikasi(suaradan e-mail), faksimili, mesin fotokopi dan komputer,serta jaringan informasi yang menghubungkankantor pusat dengan fasilitas-fasilitasregional yang didirikan oleh komisi. Prioritas pertama hendaknyadiberikan pada upaya mendapatkan,dari anggaranbelanjanasionaldan paradonorasing,perangkatkerasdan lunak sisteminformasi.Seperti ekonomi diusulkandi atas,aksesinternetadalahalat yang sangatpenting bagi lembaga-lembaga
Translation
No. WBOOMAYO? Page 6
di gansisi untuk mengumpulkandata riiengenai perkembanganusaha dan aktivitas pelaksanaannegara-negaralain, dan untuk memberitahukanpara pendukungekstemal rnengenaikarya mereka' pal Oonoi asing hendaknyadidekati agar -"ntadangkan dana untuk mendapatkanperlengkapan bantuandknik untuk komisi baru ini dan merekahendaknyadidorong ketika merekamenganggarftan untuk mengakuipentingnyaperlengkapandemikiansejakawal' D.
MengorganisasiKomisi
Lembaga yang baru ini harus segera menciptakan,melalui p€raturan administratif atau jawab dan protokol interial, kerangka organisasi yang akan mengatur pembagian tanggung mengontrolaruskerjanya.Prioritasorganisasiyang pentingmencakup: * Menciptakan biro-biro operasional dengan tanggung jawab yang telah jelas didefinisikan; *
Mengembangkan unit-unit administratif sentral, termasuk sebuah kantor yang mengawasipelatiirankaryawanbaru dan sebuahsekretariatyang mengumpulkandan memeliharacatatan-caatanlembaga.
*
Mendirikan kantor urusanpublik untuk mendidik para pendukungeksternaltentang persainganyang baru dan kegiatan-kegiatanlembaga. undang-undang
prioritas organisasi tertinggi hendaknya diberikan pada penyusunanfungsi-fungsi yang karenanyakegagalaninstitusionalawal bisa paling merugikanbagi komisi ini. Misalnya, sebelum usaha,ia harusmengadakanupaya pengamananuntuk komisi mulai mengumpulkancatatan-catatan pada lembagadan dapat dicari dengancepat. Tentu sangat itu tercatat memastikancatatan-catatan yang dapat memastikan agar penting bagi komisi untuk mengembangkanprosedur-prosedur informasi uiaha yang bersifatrahasiatidak terbongkar.Kegagalandalampengamanankerahasiaandi awal keberadaankomisi dapat mendatangkankritik yang tajam dari para pelaku usaha dan yangfatalmengenaikompetensilembaga. menimbulkankeragu-raguan Dalam hal ini dan hal lain, tujuan kunci bagi lembagapersainganpada tahap-tahapawal kegiatannyaadalahmembangunsuatureputasikeahlianteknik dan ketrampilanprofesional.Prosedur catatanyang baik dan sistempencarianinformasiyang efektif membantumenanamkan pemeliharaan diketahuikomisi. kepadasebagianpengamatluar yangkegiatannya kepercayaan 1.
MerancangProsedurInternal
arsitekturorganisasikomisi adalahdengan Sebuahunsuryangpentingdalammengkonstruksi bagaimanalembagaini akan berfungsi secara yang men-suraikan menciptakanprosedur-prosedur Prioritastertinggi bagi operasiinternal ekstemal. lembaga-lembaga dengan internaldan berurusan prosesyang akan diikuti oleh lembaga profesional, bagi staf komisi harusdidefinisikansedanskan, ini dalam menyetujuiinvestigasidan kasus.Melalui peraturanatau pedomanadministrasi,komisi hendaknyamenginformasikankelompok-kelompokeksternaltentang tanggungjawab unit-unit menjelaskanbagaimanawargaatau pelakuusahadapatmengajukankeluhanatau operasilemba_sa, formal kepadalembaga. dengancaralain membuatpermohonan 2.
MenetapkanPengamananIntegritas
Suatu dimensi tambahandari pembinaaninstitusi yang berorientasipada proses adalah komisi yang menjaminbahwa para karyawannyamelaksanakan menetapkankebijakan-kebijakan secaraeksternal danbahwakomisi dipersepsikan tanggungjaw,abmerekadenganpenuhpenghargaan persaingandi Indonesia. sekaliguspembelayang adil dari undang-undang sebagaisuatuperusahaan terjadinyakorupsi dan kesempatan menghilangkan kepentingan pelarangan atas konflik Misalnya,
. Translation
No. WBOO!'!AY0? Page 7 :
membangunsuatu reputasi untuk integritas administratif. Upaya-upayl Yntuk mengekangkonflik kepentinlan (misalnya denganmembatasijumlah pekerja dari luar) terkait erat dengangaji. Lebih U"it U"gi komisi untut<mempertahankaniejumlah kecil pekerja mampu yang bagus gajinya dari pada mimpekerjakan sejumlah besar anggota $af yang men*a terpaksa mengadakanpekerjaan sampingan. 3
Merancang Pedoman dan Protokol Substantif
Undang-undangpersainganberbedadalam hal-hal spesifilq tapi kebanyakanundang-undang berisi perintah substantifyang umum dan memberikanlembagapersainganini kebijaksanaanyang ekstenaif untgk menethpkanapakahprakrek-prakreksuatu usahatergolong larangan dari undangundangitu. Undang-undangmenyatakanprinsip-prinsipdasardan mengandalkanPeraturan-Peranlran administratif untuk menyediakan kandungan operasional. Dua bentuk klarifikasi ,administratif diperlukan untuk melaksanakanketentuan undang-undangindividu de191n suatu cara yang mimberikan bimbingan kepadapihak-pihak yang bersangkutan,memperbaiki perilaku yang salah denganbenar,dan tidak menghambatpelaksanaanusahayang diinginkan. Tingkat pertama penjabaran biasanya berupa pengajuan kerangka konseptual yang mendefinisikanbagaimanaperintah substantif akan diterapkan dalam praktek. Lembaga-lembaga persaingandi banyak negara Barat menerbitkankerangka-kerangkakonseptual demikian sebagai pedomanuntuk menginformasikankalanganusahadan staf profesionalmereka sendiri tentang Misalnya, kalanganberwenangantitrust tagaimana lembagaakan melaksanakankebijaksanaannya. kebijakan yang menguraikanmetodologinya untuk A.S. telah menerbitkanpernyataan-pernyataan pokok-pokokpersoalanpersaingan horizontaldan untuk menganalisis merger-merger mengevaluasi yang mencakup hak-milik intelektual. Upaya untuk menyusun pedoman-pedomandemikian memaksalembagapersainganuntuk mengerti dan menyelesaikanpokok-pokok persoalanyang terkait denganpraktek-praktekdasardemikian sepertidenganmendefinisikansuatu pasarrelevan hargayangmerampas"[predatorypricing]. laranganterhadap"penetapan ataudenganmelaksanakan kerangkakonseptualke dalam kriteria operasionalyang Tahap keduaadalahmenerjemahkan dengannyastaf kalanganberwenangpersaingandapatmenerapkankerangkadalam praktek.Sering disusundalambentukprotokollembagaintemal,kriteriaoperasionalitu bisaterdiri dari metodologi, daftar periksa dan buku pedoman lain yang sangat praktis untuk digunakan oleh staf dalam mengumpulkandan menafsirkaninformasi tentang praktek-praktektertentu. Misalnya, lembaga dapatmenyusunsebuahprotokol investigasiyang bisa digunakanoleh seorangpengacaraatau ahli ekonomi untuk menentukandimensi-dimensipasar relevan dalam sebuah kasus merger atau yang mungkin diajukan oleh monopolisasi.Protokol itu bisa menyarankanpertanya:tn-pertanyaan sumberdata yang peserta atau mengidentifikasi industri, staf dalam suatuwawancaradenganpara dengannyastafakanberkonsultasi. E.
MenciptakanMemorilnstitusional
persaingan dalamsistemyang lamamaupunyang baru harusmenghadapi Lembaga-lembaga jajaran pengelolatertinggi dan staf profesional.Di banyak lembaga pergantiandalam ban,',-ak persainganyang baru dalam ekonomi transisi,para pengelolatertinggi dan apalagipara anggota yunior dari staf profesionalsecararutin direkrutuntuk mengisiposisi-posisidi sektorswastaatau di pemerintahyang lain. Karenapersoneldapatseringberubah,maka pentinguntuk lembaga-lembaga yang dapat menjamin bahwa pengetahuaninstitusional mekanisme-mekanisme mengembangkan yang berhargatidak lenyapdari komisi persaingansetiapkali ada pengundurandiri atau pindah ke lembagaini hendaknyamenciptakanmanual-manual pekerjaanyang baru. Di awal keberadaannya, peraturan, data organisasi,pemyataan kebijakan dan protokol yang berisi undang-undang,
Translation
No. 9fBOOMAYOT Page 8
opeftNional yang relevan' Manual-manual tersebut hendaknya diperbaharui secara teratur dan tersediabagi semuakaryawanbaru. F.I{ubungandenganLembagapersaingandanDonorAsing Sebuah komisi persaingan yang baru dapat meningkatkan keefektifannya dengan menggunakanpengalam"n d"n iumber daya dari lembaga-lembagakebijakan persaingan-asingLemLiga-lembagamultinasional seperti OECD, UNCTAD dan Bank Dunia mensubsidiakrivitasaktivita-spelatihL dan menyediakandata yang bergunamengenaikecenderunganundang-undang persaingan di ekonomi-ekonomi transisi. Lembaga.lembagapersaingan Barat individu sering persainganekonomi transisi' bantuanteknik jangka pendekkepadalembaga-lembaga ,,'"nyeJi"kun -beberapa jangka panjang yang menempatkan kelompok Barat telah mendanaiproyek-proyek dan ahli-ahli Barat di kantor-kantorimbanganekonomiEansisimereka. Lembaga-lembagapersainganyang baru hendaknya mengembangkanhubungan dengan berbagai lembaga antitrust dan donor Barat. Karena dua alasan, diversifikasi membantu meningkatkanakseslembagaantimonopoliyang baru ke bantuanasing.Pertama,karenakemampuan lembaga asing tunggal manapun untuk menyediakan bantuan dapat berubah setiaP wakftu, 1n.61.lih"* banyak hubungan rneningkatkanprospek untuk mendapatkanbantuan teknik asing. Kedua, lembaga-lembaganasional individu kadang kala bersaing untuk mendapatkanpengaruh dalam membentuk undang-undangasing. Langgengnya hubungan dengan beberapa kelompok ketersediaansumber daya bagi lembaga nasionaldapat mendorongrivalitas yang menin-skatkan transisi. ekonomi Kalanganberwenangpersainganpada ekonomi-ekonomitransisi lain secarakhusus bisa menjadi sumber bimbingan yang berharga.Lebih dari rekan-rekanBarat mereka, para pejabat kebijakanpersainganekorromitransisiyang dulu dan sekarangdapatmenyediakanpenjelasanuntuk khususyangterkaitdenganpendirianinstitusipersainganyang baru masalah-masalah menyelesaikan di lingkungantransisi.Partisipasidalam kelompok atau programpelaksanaan dan pengembangan juga dapat memberikankesempatanyang berhargabagi lembaga-lembaga asosiasikerja regional ekonomi transisi untuk berbagi informasi mengenai kecenderunganpelaksanaandan untuk menciptakandasar kerjasamadalam aktivitas pelaksanaanyang membahasmasalah-masalah onal. persain-eantransnasi G. MenetapkanProgram Pendidikandan Publisitas persainganyang baru adalah untuk mendidik Kontribusi sentral dari lembaga-lembaga dan pejabatpemerintahtentangsistemkebijakanpersaingandan konsumen,pimpinanperusahaan pasarkompetitif proses-proses rnembantumerekamengertidasaryang rasionaluntuk mengandalkan yang baru ini lembaga lain, itu antara aktivitasekonomi.Tindakan-tindakan dalammengorganisasi media dalam menginformasikan hubungandengan organisasi-organisasi harus mengembangkan persaingan dan perlindungankonsumendi pelaksanaan undang-undang dan isi publik tentang kepada menetapkanlembaga publisitas membantu dapat pendidikan dan negara ini. Sebuahprogram dalam pro-persaingan peisaingansebagaiadvokasi utama pemerintahuntuk tindakan-tindakan kemajuanekonomi. meningkatkan H.
Merumuskan AgendaPenelitian
Lembaga yang baru ini hendaknyamulai mengadakanpenelitian mengenai hambatanhambatanrivalitas pasar. Studi-studikasus dapat membantumencapaisasaransubstantif dan metodologiyang berharga.Mengadakanstudi-studidapat memperkayapengertianlembagaakan pelaksanaannya. kekuasaan dalammenerapkan fenomenapasaryang harusdianalisisdandibahasnya
Translation
No. WBOO!4AY07 Page 9
Studi-studi kasus juga membantu mencapaitujuan metodologi yang penting. Suatu studi dapat dipandangsebagaikesempatanbagi staf lembagauntuk mengembangkanketrampilanyang berguna dalam menyelidiki kemungkinanpelanggaranundang-undangdan dalam mengembangkankasuskasus. Studi-studi kasus patut mendapatkandukungan donor dan hendaknyadipandang sebagai unsur-unsurbantuanteknik yang penting. Kolaborasi antara lembagadengan para staf ahli asing dapatmenjadi elemenprogrampelatihanlembagayang efektif. Dalam mengadakanstudi kasus,staf profesional lembaga dapat memperoleh pengenalan akan alat-alat analisis dan metodologi pengumpulaninformasiyang diperlukanuntuk melaksanakanundang-undangpersaingan. I.
MengembangkanProgram Advokasi Persaingan
Aktivitas-aktivitas pendidikan, publisitas dan penelitian menyediakandasar bagi lembaga untuk bertindaksebagaiadvokasipersainganyang sepenuhnyabagi pemerintah.Sebagiandari upaya pembinaaninstitusi awal adalahmengidentifikasi(melalui penelitian)rintangan-rintanganutamabagi rivalitas pasar,termasukkebijakan-kebijakanpemerintahyang menekanpersaingan.Tepat sebelum mulai membawakan kasus-kasus,lembaga persaingan dapat menggunakan aktivitas-aktivitas pemerintahatas pendidikan,publisitas dan penelitiannyauntuk mengkritik pembatasan-pembatasan langkah-masukdan akses pasar. Khususnya bagi lembaga baru yang menghadapi keterbatasan sumberdaya yang parah,advokasimenjadi satu cara untuk mempromosikandiadopsinyakebijakankebijakanpro-persaingantanpakomitmenekstensifdari personelyang seringdiikuti oleh pengusutan kasus. II.
Mendirikan dan Membina Institusi Tambahan
Unsur penting dari tahap implementasiawal adalah mendirikan dan membina institusikeberhasilanlembagakebijakanpersainganyang tnstltusryang keefektifannyaakanmempermudah baru. A.
Melatih Hakim'Hakim
adalahmelatihpara Prioritaspembinaaninstitusionalterpentingdi luar lembagapelaksanaan periaingan.Di kebanyakan hakim mengenaiprinsip-prinsipilmu ekonomipasardan undang-undang negeratransisi, pengadilanmemainkanperananutama dalam menafsirkanketentuanperundangundangandan meninjau keputusan-keputusan komisi persaingan.Dengan sedikit pengecualian, hakim-hakimekonomi transisikurang keahliansubstantifnyauntuk melaksanakantugas ini. Bila hakim-hakimdemikiantidak dilatih sejak awal prosesimplementasi,ada risiko yang mengerikan penafsiranyangbertentangan bahv;amerekaakanmengeluarkan denganundang-undang itu. B.
OrganisasiProfesionaldan KelompokKonsumen
Prioritas kedua adalah mendidik dan bekerja sama denganLSM-LSM seperti kelompok konsumen,asosiasipengacara dan asosiasidagang.Denganbantuanparadonor,lembagapersaingan dapatmemberikanceramahdan mengorganisasi seminaruntuk kelompok-kelompokini. Lembaga juga dapat mengembangkan pengaturanhubunganuntuk mendorongkelompok-kelompoknonpemerintahmenginformasikan persaingan kepadapara pendukungmerekatentangundang-undang pelaksanaan dan program-program lembaga.Kerjasamadenganorganisasiluarjuga dapatmembantu merangsang tumbuhnyadiskusidan debatkritis yang terutamadapatmeningkatkanpengembangan kebijakanpersainganyang sehatdan menciptakanpengertianpublik secaraumum bahwa komisi persaingan tundukpadaazas-azas transparansi dankeadilantertinggi. C.
Universitas
