Brussel, 22 november 2006 112206_Advies_Europees Globaliseringsfonds
Advies over het Europees Fonds voor de aanpassing aan de Globalisering
Advies Europees Globaliseringsfonds
Situering van de adviesvraag Bij brief dd. 24 oktober 2006 vraagt Geert Bourgeois, Vlaams minister van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme aan de SERV bij hoogdringendheid om advies over het Europees Fonds voor aanpassing aan de Globalisering, hierna aangeduid als EGF. De adviesvraag betreft de zienswijze van het Finse voorzitterschap, verwoord in document DS691/06 van de Raad van de Europese Unie, gedateerd op 3 oktober 2006. De minister verantwoordt een spoedadvies opdat de Vlaamse overheid op een proactieve manier kan wegen op de Europese besluitvorming in de Europese Raad van ministers. Op vraag van de SERV wordt het dossier, voorafgaand aan de bespreking binnen de SERV, toegelicht op de bijeenkomst van de VESOC-werkgroep dd. 9 november 2006. In afspraak met de vertegenwoordiger van minister Geert Bourgeois wordt overeengekomen: a) dat de SERV zich op 22 november 2006 uitspreekt over dit dossier; b) dat het meest recente tekstvoorstel voor de Europese Raad van Ministers als basis dient voor het advies. Concreet gaat het om document 14374/06 van de Raad van de Europese Unie, gedateerd op 27 oktober 2006, met als titel: “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Globalisation adjustment Fund”, waarover de SERV onderstaand advies formuleert.
2
Advies Europees Globaliseringsfonds
Het Europees Globaliseringsfonds (EGF): hoe en waarom? Met het EGF wil de Europese Unie een wezenlijke boodschap van solidariteit uitzenden naar personen en gewesten die lijden onder de asymmetrische negatieve effecten van globalisering1. Het EGF heeft tot doel werknemers te ondersteunen waarvan de arbeidsplaats door de negatieve impact van internationale handel verloren gaat. In de toelichting wordt benadrukt dat globalisatie over het algemeen positieve effecten heeft op de groei van de werkgelegenheid en de gehele economie, maar dat negatieve gevolgen voor de “meest kwetsbare en minst gekwalificeerde werknemers in een aantal sectoren” niet kunnen vermeden worden2. Het gaat om specifieke en eenmalige steun bedoeld om de herintegratie van werknemers in de arbeidsmarkt te bevorderen in gebieden of bedrijfstakken geconfronteerd met een ernstige economische verstoring. Het is niet de bedoeling dat alle personen die hun werk verliezen in aanmerking komen. De Europese Unie wenst het EGF te beperken tot werkgelegenheidsverlies a/ veroorzaakt door internationale handelsstromen met b/ een significante impact op de lokale economie, zoals een substantiële toename van de invoer naar de EU, een snelle daling van het marktaandeel van de EU in een bepaalde sector, of een verplaatsing van bedrijfsactiviteiten naar landen buiten de EU. De link met globalisering dient duidelijk gedocumenteerd vooraleer het Fonds kan aangesproken worden. Steun door het EGF wordt pas mogelijk indien aan één van volgende criteria voldaan wordt: a) Tenminste 1.000 gedwongen ontslagen in een periode van vier maanden in één onderneming, met inbegrip van de ontslagen bij leveranciers en afnemers; b) Tenminste 1.000 gedwongen ontslagen binnen een periode van negen maanden in één of meerdere ondernemingen, met name kleine of middelgrote ondernemingen, in een NACE 2-bedrijfstak (indeling in 60 bedrijfstakken) in een regio volgens de NUTS II-indeling (provincie); c) Op kleine arbeidsmarkten of in uitzonderlijke omstandigheden, die grondig dienen gedocumenteerd, kan een bijdrage uit het EGF ontvankelijk verklaard worden, ook als niet vol-
1 2
Council of the European Union, 14374/06, pagina 1. Council of the European Union, 14374/06, pagina 9.
3
Advies Europees Globaliseringsfonds
daan wordt aan voorwaarden a) of b). Voorwaarde is dat het om minstens 500 gedwongen ontslagen gaat, en dat dit een ernstige impact op de werkgelegenheid en lokale economie heeft. Het totaal van de steun toegekend onder criterium C mag niet meer bedragen dan 15% van de gehele steun jaarlijks uitgekeerd door het EGF.
Advies 1. Algemeen De SERV betreurt slechts zeer laat betrokken te worden in het besluitvormingsproces. Al op 1 maart 2006 formuleerde de Europese Commissie een voorstel tot oprichting van het EGF. Op 1 januari 2007 treedt het EGF normaliter in werking, zodat in deze fase van de besluitvorming het weinig waarschijnlijk is dat nog belangrijke wijzigingen doorgevoerd kunnen worden.
In principe kan de SERV de invoering van het EGF ondersteunen. De SERV waardeert een mechanisme van solidariteit met werknemers die gedwongen ontslagen worden door veranderingen in wereldhandelspatronen. Vandaag is immers duidelijk dat globalisering naast positieve ook negatieve gevolgen heeft voor bepaalde regio’s en bedrijfstakken3.
Ondanks deze appreciatie vraagt de SERV aandacht voor volgende aspecten:
1.1. Afsprakenprotocol met federale overheid De SERV onderstreept de noodzaak de doorstroming van informatie en besluitvorming van de federale overheid (als indiener van het voorstel en ontvanger van de door het EGF uitgekeerde steun) naar de regionale overheden en sociale partners optimaal te organiseren en te bewaken. Immers, wanneer zich een herstructurering voordoet die in aanmerking komt voor steun vanuit het
3
Zie bijvoorbeeld: Commission of the European Communities (2005), The EU Economy 2005 Review, Rising International Economic Integration, Opportunities and Challenges. Brussels, Commission of the European Communities, Directorate-General Economic and Financial Affairs, November 2005. Denis, Cécile; Kieran Mc Morrow; Werner Röger (2006): Globalisation: Trends, Issues and Macro Implications for the EU. Brussels, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Economic Papers, N° 254, July 2006. Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (2006): Werkgelegenheidscreatie in België en Vlaanderen sinds 1995, met focus op de indirecte werkgelegenheid. Brussel, Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, synthesenota, 10 mei 2006.
4
Advies Europees Globaliseringsfonds
EGF, heeft de federale overheid (als gesprekspartner met de Europese Commissie) slechts 10 weken om een volledig dossier op te bouwen en over te maken aan de Europese instanties (artikel 5.1). De SERV pleit ervoor dat een afsprakenprotocol tussen de Vlaamse regering en de federale overheid over het EGF wordt afgesloten. Dit protocol verduidelijkt – wanneer een dossier vanuit Vlaanderen zich aandient – de verantwoordelijkheden in het gehele indieningsproces van een steunaanvraag bij het EGF. Dit afsprakenprotocol maakt het niet alleen mogelijk de aanvraag binnen de gevraagde tijdstermijn van 10 weken (artikel 5.1) na het inwerkingtreden van de toepassingscriteria (artikel 2) bij de Europese Commissie in te dienen. Het garandeert eveneens dat de gevraagde vormvereisten (artikel 5.2) op een consistente en gestandaardiseerde wijze gedocumenteerd worden. Dit is in het bijzonder van belang voor het aantonen van het verband tussen het werkgelegenheidsverlies en de globalisering (artikel 5.2.a). Ook het documenteren van voor steun door het EGF in aanmerking komende acties (artikel 5.2.d) vergt bijzondere aandacht. De omschrijving (“coordinated package of personalised services”, artikel 3.1 en artikel 5.2.d) is immers vaag en laat een brede interpretatiemarge toe. Ook de opsomming van mogelijk ondersteunde acties in artikel 3 laat heel wat interpretatie toe. De SERV onderstreept de rol van de VDAB in het indieningsproces van een steunaanvraag bij het EGF. Bovendien dient gegarandeerd dat deze steun complementair is aan acties gefinancierd door de Europese Structuurfondsen en aan steun die reeds door binnenlandse overheden en CAO’s voorzien wordt (“…including its complementarity with actions financed by the Structural Funds as well as information on obligatory actions by virtue of national law and collective agreements”, artikel 5.2.d; zie ook artikel 6.1 en 6.2 waar deze complementariteit verder uitgewerkt wordt).
1.2. Rol van sociale partners Sociale partners geïnformeerd en geconsulteerd De werking van het EGF behoort tot het kerndomein van de sociale partners. Het EGF treedt immers in werking wanneer ondernemingen of bedrijfstakken een belangrijke deel van hun werkgelegenheid verliezen, wat bijna onvermijdelijk een vorm van herstructurering in één of meerdere ondernemingen inhoudt. In dergelijke situaties spelen sociale partners per definitie een cruciale rol, zowel op het terrein - in de onderneming(en) waar het werkgelegenheidsverlies zich voordoet – als ten aanzien van de betrokken overheden. De SERV ziet het dan ook als een evidentie dat de sociale partners van een lidstaat conform de geldende regeling geïnformeerd en geconsulteerd worden over elke aanvraag tot steun door een lidstaat (artikel 5.2.f). De SERV vraagt dat steun vanuit het EGF enkel goedgekeurd wordt wanneer
5
Advies Europees Globaliseringsfonds
aangetoond wordt dat de organen van sociaal overleg (zoals de Ondernemingsraad en de Europese Ondernemingsraad) in de betrokken ondernemingen geconsulteerd werden. De SERV vraagt dat deze voorwaarde als amendement aan het Ontwerp van Verordening tot Oprichting van het EGF toegevoegd wordt. Sociale partners: betrokkenheid in EGF-procedure De SERV pleit ervoor dat – bij toepassing van het EGF in een dossier uit Vlaanderen - de sociale partners in elke aanvraag tot steun door het EGF structureel en van bij het begin betrokken worden. Op deze manier wordt niet alleen een optimale afstemming met de sociale partners op het terrein gegarandeerd, maar ook de optimale besteding van de beschikbare middelen voor de werkelijke noden op het terrein verzekerd.
1.3. EGF ook toegepast bij verhuis van werkgelegenheid van “oude” naar “nieuwe” EU-lidstaten Steun door het EGF vereist dat werkgelegenheid binnen de EU vernietigd wordt en de facto verschuift naar buiten de EU. Het verschuiven van werkgelegenheid binnen de 25 landen van de EU komt niet in aanmerking, ook niet van de “oude” naar de “nieuwe” EU-landen (artikel 2). Uiteraard blijven de sociaaleconomische gevolgen in het land waar de herstructurering plaatsgrijpt in beide gevallen in beginsel identiek. Dit impliceert: een Belgische onderneming die meer dan 1.000 arbeidsplaatsen afstoot en tegelijkertijd een nieuwe productie-eenheid in pakweg Polen uitbouwt, komt niet in aanmerking voor steun door het EGF. Indien diezelfde onderneming haar nieuwe productie-eenheid net buiten de grenzen van de EU neerzet, bijvoorbeeld in Oekraïne, komt het Belgische herstructureringsproces potentieel wel in aanmerking voor steun door het EGF. De SERV vraagt als overgangsmaatregel dat het EGF ook kan aangesproken worden voor delocalisaties van de “oude” (EU15) naar de “nieuwe” (EU25) Europese lidstaten. De economische en sociale verschillen tussen oude en nieuwe lidstaten zijn vandaag immers zodanig dat de impact van globalisering zich ook binnen de EU duidelijk laat voelen. Deze overgangsperiode sluit aan bij de afspraken die de EU maakt met elke nieuwe lidstaat. Immers, bij hun intrede in de EU wordt heel wat Europese wetgeving slechts na een overgangsperiode en in verschillende fases toegepast in de nieuwe lidstaten.
6
Advies Europees Globaliseringsfonds
1.4. Grondige en snelle evaluatie wenselijk Op basis van het eerste Jaarverslag (van toepassing op 2007, gepubliceerd voor juli 2008) zullen het Europese Parlement en de Raad het EGF evalueren, om te verzekeren dat de solidariteitsdoelstelling gerealiseerd wordt en dat de financiële middelen op een evenredige manier tegemoetkomen aan de economische, sociale en regionale kenmerken van alle lidstaten (artikel 20). De SERV benadrukt dat heel wat elementen in het Ontwerpvoorstel van het EGF onduidelijk zijn en verder dienen uitgewerkt. De SERV wenst dan ook een snelle en grondige evaluatie van het EGF in juli 2008, inclusief een mogelijke bijsturing indien het EGF niet aan haar vooropgestelde doelstellingen beantwoordt of niet tegemoetkomt aan de economische, sociale en regionale kenmerken van alle lidstaten. De SERV wenst dat bij deze evaluatie grondig onderzocht wordt dat de steun van het EGF wel degelijk zoals voorzien bij ontslagen werknemers terechtkomt, en niet als een verkapte vorm van bedrijfssteun functioneert. De SERV pleit ervoor dat een afzonderlijke evaluatie gemaakt wordt van de toepassing van het EGF in Vlaanderen.
2. Per artikel 2.1. Artikel 2: voorwaarden voor steun door het EGF Criterium 1 De SERV vraagt dat aangegeven wordt hoe de 1000 gedwongen ontslagen “including workers made redundant in its suppliers or downstream producers” (artikel 2.a) berekend worden. In wetenschappelijke of beleidsteksten zijn vandaag weinig of geen gegevens ter beschikking, terwijl deze wel een belangrijk element kunnen vormen in de berekening van 1.000 gedwongen ontslagen. Criterium 2 De SERV wijst erop dat de gehanteerde maatstaf (1.000 gedwongen ontslagen per bedrijfstak (A60) en per provincie in een periode van 9 maanden) onbedoelde gevolgen kan hebben. Immers, de regionale specialisatie van een bedrijfstak hoeft helemaal niet samen te vallen met de provinciegrenzen. Bovendien speelt de grootte van de NUTS II-omschrijving een rol. In landen waar de NUTS IInomenclatuur relatief grote regionale omschrijvingen omvat is het rekenkundig eenvoudiger om de gevraagde drempel te halen. Ook binnen Vlaanderen is het rekenkundig eenvoudiger om de ge-
7
Advies Europees Globaliseringsfonds
vraagde drempel te halen in de provincie Antwerpen dan in de provincie Vlaams-Brabant, om de eenvoudige reden dat de provincie Antwerpen heel wat meer werkgelegenheid omvat. De SERV pleit ervoor dat de periode waarin het werkgelegenheidsverlies wordt geregistreerd opgetrokken wordt van 9 naar 12 maanden. Deze langere periode maakt het aanzienlijk eenvoudiger om een werkgelegenheidsachteruitgang in meerdere ondernemingen te documenteren. Ook lijkt een periode van een jaar een minimum om de negatieve gevolgen van een cyclische economische evolutie in een gehele sector in werkgelegenheidstermen tot uiting te laten komen. Criterium 3 Uit de toelichting blijkt dat artikel 2.c bedoeld is als “opvangnet” voor landen en bedrijfstakken die niet in aanmerking komen via de eerste twee criteria. Dit kan van toepassing zijn op eerder kleine landen, gewesten, provincies (NUTS II) en bedrijfstakken (A60), en heeft dus potentieel een zeer groot toepassingsgebied. Aangenomen mag worden dat Vlaanderen vooral via artikel 2.c in aanmerking zal komen voor steun door het EGF. De SERV pleit ervoor dat de steun uitgekeerd via artikel 2.c opgetrokken wordt tot minimaal 20% van het gehele EGF-budget, en niet beperkt blijft tot maximaal 15% zoals vandaag voorgesteld. Een billijke regionale spreiding van het EGF over de gehele EU is immers slechts mogelijk indien voldoende middelen van het EGF via het derde criterium kunnen aangewend worden, wat een basisvoorwaarde is voor een gelijkwaardige participatie van alle EU-landen aan het EGF.
2.2. Artikel 3: acties ondersteund door het EGF In artikel 3.1 wordt een hele reeks maatregelen opgesomd die de herintegratie van een werknemer in de arbeidsmarkt stimuleren, inclusief maatregelen die als een financiële ondersteuning van sommige categorieën werknemers kunnen begrepen worden (“measures to stimulate in particular disadvantaged or older workers, to remain in or return to the labour market”, artikel 3.1.c). Artikel 3.2 stelt dat “passieve sociale beschermingsmaatregelen” niet voor steun in aanmerking komen. De SERV vraagt dat verduidelijkt wordt wat met het begrip “passieve sociale beschermingsmaatregelen” bedoeld wordt, om elke willekeur in de besluitvorming uit te sluiten. Voor de SERV is het evident dat alle door het EGF gefinancierde acties gericht zijn op de duurzame herinschakeling en activering van de getroffen werknemers in de arbeidsmarkt.
8
Advies Europees Globaliseringsfonds
2.3. Artikel 10: aandeel van het EGF in de kosten van een herstructureringsproces In artikel 10.1 wordt verduidelijkt dat de steun van het EGF nooit meer dan 40% kan bedragen van de totale kosten van een herstructureringsproces dat voor steun van het EGF in aanmerking komt. Dit percentage is een maximum: hetzelfde artikel verduidelijkt dat de Commissie per dossier de hoogte van haar bijdrage zal bepalen, in functie van het aantal ontslagen werknemers, de voorgestelde acties tot herintegratie in de arbeidsmarkt, en de geschatte kosten. De SERV pleit ervoor dat de drempel voor EGF-financiering in een herstructureringsproces wordt opgetrokken tot 50% van de totale kost, zoals oorspronkelijk voorgesteld door de Commissie.
2.4. Artikel 12: begrotingsprocedure In de werkteksten is steeds een bedrag van 500 mio euro (huidig prijsniveau) vooropgesteld als maximale uitgaven per jaar voor het EGF (voor de gehele EU). Bij het voor advies voorgelegde document is geen financieel memorandum gevoegd waarin de budgettaire aspecten verduidelijkt worden. De SERV baseert zich dan ook op het financiële memorandum gevoegd bij een eerdere versie van het voorstel tot oprichting van het EGF4. Er zijn geen specifieke financiële middelen voor het EGF in de begroting van de EU ingeschreven. De Commissie stelt voor middelen die in voorgaande jaren niet besteed werden via een begrotingswijziging aan het EGF toe te wijzen. De SERV vraagt dat de financiële parameters waarbinnen het EGF moet functioneren gegarandeerd worden, aangezien de huidige financieringsbasis wankel is. De SERV pleit ervoor dat de middelen bestemd voor het EGF in de begroting van de EU ingeschreven worden.
4
Commissie van de Europese Gemeenschappen, Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Europees fonds voor de aanpassing aan de globalisering. Brussel, Europese Commissie, COM(2006) 91 definitief, 2006/0033 (COD), 3 oktober 2006. Deze tekst is de compromistekst van het Finse voorzitterschap van de EU die rekening houdt met de tijdens de Raadswerkgroepen geformuleerde aanbevelingen.
9
