Brussel, 17 juni _Overwegingen_Ruimtelijk_Beleid. Overwegingen. bij de uitdagingen voor het ruimtelijk beleid

Brussel, 17 juni 2009 060309_Overwegingen_Ruimtelijk_Beleid

Overwegingen bij de uitdagingen voor het ruimtelijk beleid

Overwegingen Ruimtelijk Beleid - II -

Inhoud 1.

SAMENVATTING ........................................................................................................................................... 1

2.

CONTEXT ....................................................................................................................................................... 5

3.

UITDAGINGEN VOOR HET RUIMTELIJK BELEID ....................................................................................... 8 3.1. DEMOGRAFISCHE TRANSITIE ..................................................................................................................... 8 3.1.1 Vergrijzing ..............................................................................................................................................8 3.1.2 Gezinsverdunning ..................................................................................................................................9 3.1.3 Selectieve migratie...............................................................................................................................11 3.2. ECONOMISCHE TRANSITIE: UITSPELEN VAN RUIMTELIJKE TROEVEN ........................................................... 17 3.2.1 Netwerkeconomie ................................................................................................................................17 3.2.2 Stedelijke gebieden spelen hoofdrol in de economie ..........................................................................18 3.2.3 Het bereiken van frictiewerkloosheid ...................................................................................................27 A. Actuele situatie ............................................................................................................................................ 27 B. Afname actieve bevolking ........................................................................................................................... 30 3.3. KLIMAAT EN CO2: WIN-WIN SCENARIO’S MOGELIJK ................................................................................... 32 3.4. MET CREATIEVE STEDEN INSPELEN OP DE ‘GLOBAL/LOCAL PARADOX’ ........................................................ 33 3.5. VITALE RURALE ECONOMIE: AANDACHT VOOR ALLE RURALE ONDERNEMERS.............................................. 35 3.5.1 Sterke landbouw ..................................................................................................................................35 3.5.2 Aandacht voor het ruraal ondernemerschap........................................................................................37

4.

ANTWOORDEN VIA EEN COHERENT EN CONSISTENT LANGE TERMIJN KADER ............................. 39 4.1. COHERENT EN CONSISTENT .................................................................................................................... 39 4.2. KIJKEN NAAR DE TOEKOMST: HET NUT VAN SCENARIOPLANNING ................................................................ 39 4.2.1 Vier mogelijke toekomstbeelden ..........................................................................................................40 4.2.2 Vier mogelijke toekomstbeelden bis ....................................................................................................42 4.2.3 Vlaanderen: exploratieve strategische scenario’s in MIRA ..................................................................43 4.3. INTEGREREND WERKEN ........................................................................................................................... 45 4.3.1 Detectie van metadoelstellingen ..........................................................................................................45 4.3.2 Themadoelstellingen ............................................................................................................................47 4.3.3 Van themadoelstellingen naar geïntegreerde (beleids)acties ..............................................................50 A. Geïntegreerd woonbeleid ............................................................................................................................ 50 B. Kwalitatieve benadering van de ruimtelijke ordening .................................................................................. 50 C. Geïntegreerde planning............................................................................................................................... 52

5.

NOOD AAN KEUZES OP MIDDELLANGE TERMIJN ................................................................................. 53 5.1. HET PACT 2020 EN VIA-DOORBRAKEN .................................................................................................... 53 5.2. DUURZAME LEEFOMGEVING..................................................................................................................... 54 5.2.1 Nadenken over sturingsmodellen ........................................................................................................54 5.2.2 Duurzame steden ................................................................................................................................55 5.2.3 Investeren in ruimtelijke kwaliteit .........................................................................................................56

Overwegingen Ruimtelijk Beleid - III -

5.2.4 5.2.5 5.2.6

Wonen en woning benaderen vanuit de levenscyclus .........................................................................56 Vergrijzing impliceert opdracht zowel in steden als op platteland........................................................57 Verder inzetten op functionele verweving ............................................................................................57

5.3. DUURZAME WERKOMGEVING ................................................................................................................... 58 5.3.1 Actief inzetten op creatieve steden ......................................................................................................58 5.3.2 Maximale benutting van (nieuwe) economische potenties ..................................................................58 5.3.3 IJzeren voorraad en vaststelling lange termijn behoefte: continue opdracht .......................................59 5.3.4 Lokaal en regionaal .............................................................................................................................60 5.3.5 Optimale benutting van bedrijventerreinen ..........................................................................................60 5.3.6 Herintegratie van brownfields als onderdeel van actief verwevingsbeleid in de steden ......................61 5.3.7 Koppeling van ruimtelijk-economisch beleid aan een locatie- en mobiliteitbeleid ...............................61 5.3.8 Grootschalige detailhandel: impact van de dienstenrichtlijn opvangen ...............................................63 5.3.9 Sterke landbouw in een stabiele productieruimte ................................................................................63 5.3.10 Ruraal ondernemerschap stimuleren ...................................................................................................64 6.

VERDERE VRAGEN OP KORTE TERMIJN OVER HET RUIMTELIJK ORDENINGSKADER ................... 65 6.1. NOOD AAN JURIDISCHE STABILITEIT ......................................................................................................... 65 6.2. HET PARTNERSCHAPSMODEL EFFECTIEF REALISEREN .............................................................................. 65 6.3. EVALUATIE STRUCTUURPLANNEN EN ONTVOOGDING ................................................................................ 66 6.4. EVALUATIE AFBAKENINGSPROCESSEN ..................................................................................................... 68 6.5. PLANNINGSCONTEXT: PLANNINGSINSTRUMENTARIUM DAT KAN INSPELEN OP MAATSCHAPPELIJKE NODEN ................................................................................................................................................... 69 6.5.1 Realisatie ruimtelijk structuurplannen: Effectieve monitoring...............................................................70 6.5.2 Geen planhiaat tussen 2012/2015 en 2020 .........................................................................................70 6.5.3 Evaluatie van het huidige instrumentarium nodig ................................................................................71

7.

BESLUIT ....................................................................................................................................................... 73

Overwegingen Ruimtelijk Beleid - IV -

Lijst met figuren Figuur 1: Evolutie gezinnen 2001-2005 ............................................................................................................ 10 Figuur 2: Evolutie eenpersoonsgezinnen 2001-2005........................................................................................ 10 Figuur 4: Extern migratie saldo 1998-2007 ...................................................................................................... 12 Figuur 5: Intern migratie saldo 1988-1997 ....................................................................................................... 13 Figuur 6: Intern migratie saldo 1998-2007 ....................................................................................................... 13 Figuur 7: Loop van de bevolking in Antwerpen 1988-2007 ............................................................................... 14 Figuur 8: Loop van de bevolking in Gent 1988-2007 ........................................................................................ 14 Figuur 9: Loop van de bevolking in Brussel 1988-2007 .................................................................................... 15 Figuur 10: Loop van de bevolking in de regionale steden 1988-2007 ............................................................... 15 Figuur 11: Loop van de bevolking in de kleine steden 1988-2007 .................................................................... 16 Figuur 12: Werkgelegenheid in Vlaanderen 1981-2006 .................................................................................... 18 Figuur 13: Werkgelegenheidsdichtheid in Vlaanderen 1981-2006 .................................................................... 19 Figuur 14: Sectorale specialisatie – Industrie 2006 .......................................................................................... 20 Figuur 15: Sectorale specialisatie – Diensten 2006 .......................................................................................... 20 Figuur 16: Werkgelegenheid 1981-2006 – 1981=1 ........................................................................................... 21 Figuur 17: Sectorale werkgelegenheid 1993-2006 - Industrie .......................................................................... 22 Figuur 18: Sectorale werkgelegenheid 1993-2006 - Diensten .......................................................................... 23 Figuur 19: Werkgelegenheidsdichtheid 2006 - Totaal ...................................................................................... 24 Figuur 20: Werkgelegenheidsdichtheid 2006 - Industrie ................................................................................... 25 Figuur 21: Werkgelegenheidsdichtheid 2006 - Diensten .................................................................................. 25 Figuur 22: Werkgelegenheidsdichtheid 1993-2006 - Totaal ............................................................................. 26 Figuur 23: Werkgelegenheidsdichtheid 1993-2006 - Industrie .......................................................................... 26 Figuur 24: Werkgelegenheidsdichtheid 1993-2006 – Diensten ......................................................................... 27 Figuur 25: Werkloosheidsgraad 03/2009 (NWWZ/bevolking 18-65 jaar) ........................................................... 28 Figuur 26: Index werkloosheid 03/2008-03/2009 (NWWZ) ............................................................................... 29 Figuur 27: Werkloosheidsgraad 03/2008-2009 (NWWZ/bevolking 18-65 jaar) per ruimtelijke zone .................. 30 Figuur 28: Evolutie actieve bevolking 2000-2060 per arrondissement .............................................................. 31 Figuur 29: Evolutie vervanging der actieven in % (15-24)/(55-64) 2000-2060 per arrondissement .................. 32 Figuur 30: Woningen gebouwd voor 1945 (links) en tussen 1991-2001 ........................................................... 32 Figuur 31: Stedelijke en landelijke gebieden in Vlaanderen ............................................................................. 36 Figuur 32: Belang van de grote sectoren per ruimtelijke zone .......................................................................... 36 Figuur 33: Belang van de economie per ruimtelijke zone ................................................................................. 37 Figuur 34: Sectorale specialisatie op het platteland - industrie ........................................................................ 38 Figuur 35: Sectorale specialisatie op het platteland - Diensten ........................................................................ 38 Figuur 36: Vier toekomstscenario’s .................................................................................................................. 41 Figuur 37: Mogelijke metadoelstellingen voor Vlaanderen 2020-2050 .............................................................. 46 Figuur 38: Mogelijke metadoelstellingen en enkele themadoelstellingen voor Vlaanderen 2020-2050 ............. 49 Figuur 39: Themadoelstellingen beleefbare steden .......................................................................................... 51 Figuur 40: Realisatiegraad van de ‘5 voorwaarden’ ......................................................................................... 67 Figuur 41: Stand van zake afbakeningsprocessen op Vlaams niveau .............................................................. 68

-1-

1. SAMENVATTING De SERV is een belangrijke partner in het tot stand komen van een gedragen coherent en consistent ruimtelijk beleid. Met voorliggende overwegingen bij de uitdagingen van het ruimtelijk beleid voor de komende regeerperiode en daarna wil de SERV de coherentie en de consistentie van het ruimtelijk beleid verstevigen. De SERV zal initiatieven ontwikkelen die de vraagstukken op korte termijn mee helpen oplossen. Tevens zal de SERV mee bouwen aan de antwoorden op de uitdagingen op de middellange en lange termijn.

UITDAGINGEN Vlaanderen moet zich voorbereiden en antwoorden op de uitdagingen die zich op middellange en lange termijn stellen ten aanzien van de ruimtelijke ontwikkeling. In het besef er dat geen volledig beeld kan gegeven worden, werd door de SERV in deze nota kort ingegaan op de transities die reeds bezig zijn op demografisch en economisch vlak en op de impact van het klimaatdebat. De demografische transitie is een eerste uitdaging. Door de vergrijzing zal de vraag naar aangepaste woningen toenemen. De verdere gezinsverdunning, die zowel optreedt in de steden als daarbuiten, zorgt voor een aangehouden vraag naar woongelegenheden. Wel zal de omvang van de woning globaal kleiner zijn. De steden laten een fors positief extern migratiesaldo optekenen. Dit geldt ook voor de kust en de grensgebieden met Nederland en, wat het Kortrijkse betreft, ook het grensgebied met Frankrijk. Het intern migratiesaldo geeft een totaal andere beeld. De steden verliezen fors terwijl hun randen een overschot optekenen. Dit leidt tot een sluipende wijziging van de samenstelling van de stedelijke bevolking. Het is niet zeker welk ruimtelijk profiel zal beantwoorden aan de te verwachten nieuwe selectieve externe economische migratie, maar een mix van de huidige profielen is waarschijnlijk. Ook de economische transitie is een uitdaging. De huidige economische crisis versterkt de desindustrialisering van de Vlaamse (en West-Europese) economie. Parallel is er een verdere groei van tertiaire en quartaire sectoren. De economische ontwikkeling is duidelijk ook verbonden met ruimtelijke kenmerken (stedelijk-randstedelijk-landelijk), waarbij de verschillende sectoren inspelen op onderscheiden vestigingsmilieus. Dit geldt zowel voor de industrie als voor de diensten. De economie is nog altijd sterk geconcentreerd in stedelijke gebieden. Er is dus geen uitholling. Wel ontvluchten de ruimtebehoevende industrie en diensten de stad. Dit is echter niet het geval voor de zakelijke diensten. (Groot)stedelijke milieus bieden immers een interessante creatieve omgeving aan en er is een rechtstreeks verband tussen innovatie en economische groei en de aanwezigheid van ‘creatievelingen’ in de stad. Een aangepast stedelijk-economisch beleid is dus belangrijk. Verder is het platteland van oudsher de productieruimte van de landbouw die nog altijd belangrijk is voor de economie van het platteland. Daarnaast is er, veelal geconcentreerd in de kernen van het platteland, een ruime economische portefeuille en zijn er een aantal sterke niches. De demografische transitie heeft ook gevolgen voor de arbeidsmarkt. Zoals de economie en de werkgelegenheid kent ook de werkloosheid een sterk gedifferentieerd beeld in functie van de

Overwegingen Ruimtelijk Beleid -2-

ruimtelijke karakteristieken. De evolutie op korte termijn tussen 2008 en 2009 geeft in de regionale steden de sterkste groei van de werkloosheid. Een beperktere toename wordt genoteerd in de agglomeratie- en banlieuegemeenten. In de grootsteden is de werkloosheid het grootst en wordt het verschil tussen de mannelijke en de vrouwelijke werkloosheid groter, ten nadele van de mannelijke werkloosheid. Op lange termijn kan men uit de bevolkingsprognose tot 2060 afleiden dat de actieve bevolking in Vlaanderen en Brussel overal afneemt. De grootstedelijke gebieden bieden de grootste weerstand, wat ondermeer samenhangt met de externe instroom en het groeiend natuurlijk saldo. De West-Vlaamse arrondissementen hebben de minst gunstige vooruitzichten. In deze regio’s zit men nu al dicht tegen de frictiewerkloosheid aan. Ook in andere regio’s kan zich dit voordoen. In Limburg is de vervangingsratio minder gunstig. Tekorten op de arbeidsmarkt impliceren concurrentie voor arbeidskrachten op een regionaal schaalniveau. Een versterkte migratie naar gebieden met een hoge jobdensiteit en/of een versterkte mobiliteit, ook op langere afstand, zijn mogelijk. Het klimaat en CO2-debat zal ook de ruimtelijke ordening niet ongemoeid laten. Wel is de inertie van de ruimtelijke structuren groot en externe invloeden zullen slechts langzaam impact hebben. Daardoor bepaalt het beeld van de bestaande bebouwde ruimte vermoedelijk ook in grote mate dat van de toekomst. Mogelijk kunnen de duurdere energieprijzen ook een ondersteuning vormen voor de realisatie van de basisdoelstelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, Vlaanderen open en stedelijk. De verder stijgende energieprijs zal automatisch leiden tot meer investeringen in energiezuinige woningen. Door het relatieve oude woningbestand in stedelijke gebieden, maar ook in sommige plattelandsregio’s, zal nog sterker moeten ingezet worden op energiezuinige vernieuwbouw. Verder hebben installaties voor decentrale energieproductie een niet onbelangrijke impact op de (kwaliteit van de) omgeving, waardoor een ruimtelijke visie meer dan noodzakelijk is.

COHERENT EN CONSISTENT LANGE TERMIJN KADER De specifieke trends en ontwikkelingen vragen een coherent en consistent ruimtelijk ordeningskader. Met coherentie wordt bedoeld dat het planmodel en de inhoudelijke keuzes logisch aan mekaar hangen en toelaten om een geïntegreerd beleid te voeren vertrekkende van goede analyses, de formulering van de juiste probleemstellingen en aangepaste doelstellingen. Consistent wil zeggen dat men bij de oplossingen vertrekt van de maatschappelijke processen die aan de basis liggen van de ruimtelijke structuur en de veranderingen hierin. De coherentie en de consistentie van het ruimtelijk beleid zullen toenemen wanneer men op een gestructureerde wijze trends en uitdagingen tegemoet treedt. De opmaak van scenario’s kan hierbij een hulpmiddel zijn. Op het vlak van de ruimtelijke ordening is vooralsnog weinig sprake van scenario’s. In de opmaak en de uitwerking van scenario’s is het belangrijk dat integrerend wordt gewerkt. Oplossingen die tegelijkertijd meervoudige doelstellingen realiseren zijn vanzelfsprekend sterker, terwijl antwoorden op een uitdaging die nieuwe problemen creëren weinig zin hebben. Dit impliceert dat bovenop de ‘sectorale’ doelstellingen, die focussen op een maatschappijbeeld en een strategie om dat beeld te realiseren vanuit één specifieke invalshoek, gemeenschappelijke uitdagingen worden geformuleerd. Het formuleren van deze metadoelstellingen laat in principe toe dat de realisatie ervan meer geïntegreerd kan aangepakt worden.


NOOD AAN KEUZES OP MIDDELLANGE TERMIJN Er zal nog heel wat werk moeten gebeuren om integrerende scenario’s te kunnen ontwikkelen. Ondertussen moeten ook voor de middellange termijn keuzes gemaakt worden. De facetten duurzame leef- en werkomgeving, waaraan ook in het Pact 2020 en de VIA-doorbraken aandacht wordt besteed, worden verder bekeken. Wat de leefomgeving betreft bestaan er vandaag verschillende visies op de verdere ontwikkeling van het wonen in Vlaanderen. De visie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is gebaseerd op de hiërarchie van kernen, waarbij grotere steden meer kunnen groeien en kleine minder. In de visie van het Witboek Stedenbeleid weegt het netwerk van mobiliteit en infrastructuur als sturend gegeven door. De Nederlandse cultuurlandschappelijke benadering zou kunnen leiden tot nieuwe, landschappelijk verantwoorde nederzettingspatronen. De stedelijke visies richten zich meestal op het aantrekken van gezinnen met kinderen en twee verdieners, wat kan leiden tot een sterke verdichting van de grotere steden en een concurrentie tussen stad en rand. Verder is het huidig ruimtelijk beleid sterk toegespitst op kwantitatieve doelstellingen bij de verdeling van woonbehoeftes en woondichtheden. Deze benadering is te weinig duurzaam, is te weinig afgestemd op de differentiële woonbehoeften en heeft geen aandacht voor de verscherpte dualisering als gevolg van de externe en selectieve migratiepatronen. Het is in deze context ondermeer belangrijk dat naast een grondactiveringsbeleid tevens een pandenbeleid wordt ontwikkeld. Ook kwaliteitsverhogende investeringen in zowel verstedelijkte als open ruimte zijn een belangrijk aandachtspunt. Daarnaast moet het wonen benaderd worden vanuit de gehele levenscyclus, waarbij de noden van de verschillende bevolkingssegmenten integraal afgewogen worden. Tenslotte moet een actief beleid gericht op verweving ontwikkeld worden. Wat de werkomgeving betreft moet het ruimtelijk ordeningsbeleid, binnen de beleidslijnen die zijn uitgetekend, flankerend en ondersteunend werken voor de economische ontwikkeling van Vlaanderen. De kwaliteit van de economische ruimte moet zodanig zijn dat Vlaanderen zijn logistieke en andere economische troeven op een optimale manier kan uitspelen. Dit impliceert een afstemming van de locatievereisten van het bedrijf en de locatiekenmerken van de plek en een operationele differentiatie van de bedrijventerreinen. Dit betekent ook een goed functionerend ijzeren voorraad systeem op subregionaal niveau dat de lange termijn behoefteraming, die het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen hanteert, complementeert. Inzake deze behoefteraming ondersteunt de SERV dat naast de realisatie van de taakstelling uit de vorige planperiode bijkomende taakstellingen worden bepaald in overeenstemming met de verwachte ruimtebalans voor de nieuwe planperiode. De eind 2008 principieel goedgekeurde actualisatie en gedeeltelijke herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen komt hierbij tot 6.792 ha te realiseren bedrijventerreinen. Daarnaast is een duurzame ontwikkeling van de bedrijventerreinen nodig. Dit betekent aandacht voor de herintegratie van bestaande maar onderbenutte economische ruimte en brownfields voor economische doeleinden. Initiatieven en instrumenten moeten worden ontwikkeld om deze percelen beschikbaar te stellen. Ook via de bestaande heffingen kan men leegstand en onbebouwde percelen bestrijden. Verder wordt het effectief vermarkten van onbenutte gronden bevorderd door de onderhandelingsteams ‘onbenutte bedrijfsgronden’. Evenzeer is een oordeelkundige inrichting en


beheer van de bedrijventerreinen en zorgvuldig ruimtegebruik door de bedrijven noodzakelijk. Voorts moet het locatiebeleid voor de grootschalige detailhandel geïntegreerd worden in het ruimtelijk beleid. Immers vanaf volgend jaar verbiedt de dienstenrichtlijn het hanteren van economische tests als vergunningsvoorwaarde. Tevens moet het ruimtelijk beleid bijzondere aandacht besteden aan de vestigingsvoorwaarden voor kennisintensieve bedrijven. Op wereldvlak blijkt dat creatieve steden hierin een belangrijke rol kunnen spelen. Het is dus een kwestie van sterk te investeren in creatieve steden en in de verbinding ervan met andere creatieve (wereld)steden. Tenslotte impliceert een sterke landbouw een stabiele productieruimte. Na 2009 dienen nog 250 000 ha agrarisch gebied te worden afgebakend. Om de troeven van de kernen in het platteland te kunnen uitspelen moet ruraal ondernemerschap gestimuleerd worden dat, binnen de grenzen van de draagkracht van de plattelandskernen, ook verder lokaal moet kunnen ontwikkelen.

VRAGEN OP KORTE TERMIJN Wetgevende stabiliteit in de komende periode is belangrijk, wat ook ten goede zal komen aan de besturen die met de recent gewijzigde decretale basis worden geconfronteerd. Verder moet het partnerschapsmodel gerealiseerd worden. In essentie komt het partnerschapsmodel erop neer dat de ruimtevragende sectoren op een gelijkwaardige wijze in de ruimtelijke afweging aan bod kunnen komen. Het decreet ruimtelijke ordening moet daarom naast het aspect wonen, tevens de aanknopingspunten bevatten om de doelstellingen met ruimtelijke implicaties van andere sectoren te kunnen realiseren. Het is belangrijk dat sectorale doelstellingen met ruimtelijke repercussies door een eigen sectorale decretale basis worden verzekerd, waardoor ook de relatie met de wetgeving ruimtelijke ordening duidelijk wordt. Verder wordt een evaluatie gevraagd van het ontvoogdingsbeleid van de gemeenten om na te gaan op welke wijze het einddoel hiervan sneller kan bereikt worden. Ook een evaluatie van het afbakeningsbeleid wordt gevraagd. Specifiek voor de afbakening van het Vlaams Strategisch Gebied rond Brussel stelde de SERV vragen bij de relevantie en meerwaarde van het uiteindelijk voorstel van afbakeningslijn. Bij die afbakening werd verder niet aangegeven met welke middelen de ruimtelijke keuzes kunnen gerealiseerd worden. Bekeken moet worden in welke mate de opmerkingen over het VSGB ook van toepassing zijn op de andere afbakeningen en afbakeningsprocessen. Tot slot wordt een planningsinstrumentarium gevraagd dat kan inspelen op maatschappelijke noden. Binnen het huidig instrumentarium is er nood aan een effectieve monitoring van de realisatie van de bestaande structuurplannen. Daarnaast is het evident dat er geen planhiaat ontstaat tussen 2012/2015 en 2020. Verder is het belangrijk dat er een evaluatie komt van het bestaande instrumentarium in het licht van de uitdagingen op middellange en lange termijn die een antwoord behoeven via een ruimtelijk ordeningsbeleid. Naast de wijze waarop de integrerende scenario’s als methodiek kunnen worden opgevangen, kunnen er ondermeer vragen gesteld worden bij de dubbele planstructuur, met structuurplannen en uitvoeringsplannen, en bij de subsidiariteit.


In een welvarende, dichtbevolkte en verstedelijkte regio als Vlaanderen is de ruimtedruk groot. Door de snelle veranderingen in de samenleving – aanhoudende economische groei, de aanleg en uitbreiding van woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur en de aanpak van de hoogwaterproblematiek – neemt de behoefte aan ruimte voor wonen, werken en recreëren in de komende jaren nog aanzienlijk toe. Dit geldt ook voor de milieudruk die daarmee gepaard gaat. Tegelijkertijd hechten burgers en bedrijven belang aan een grotere belevingswaarde van de ruimte en aan duurzaamheid. Daarom is er zowel maatschappelijk als politiek behoefte aan een vernieuwende en onderbouwde toekomstverkenning van maatschappelijke ontwikkelingen met belangrijke ruimtelijke effecten. (Vrij geciteerd naar Dammers e.a., 2003)1.

2. CONTEXT Vlaanderen heeft met de structuurplanning en specifiek met het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in principe een instrumentarium om de maatschappelijke ontwikkelingen met belangrijke ruimtelijke effecten tijdig te detecteren en er via de structuur- en uitvoeringsplannen ook op in te spelen. Op decretaal vlak werd het decreet ruimtelijke ordening van 18/05/1999 grondig bijgestuurd en kwam er een decreet op het gronden pandenbeleid (Beide decreten van 27/03/2009, BS van 15/05/2009). Ook werd de milieueffectrapportage geoperationaliseerd (Besluit 12/10/2007) waarbij voor ruimtelijke uitvoeringsplannen tevens het integratiespoor werd geconcretiseerd (besluit 18/04/2008). Tevens werden er zogenaamde typevoorschriften geïntroduceerd met nadere regels inzake de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen (Besluit 11/04/2008). Recent werd aan het Steunpunt Ruimte en Wonen een korte termijn opdracht toevertrouwd. Deze opdracht moest in mei 2009 uitmonden in een visienota waarin zowel de inhoudelijke als procedurele uitdagingen voor de lange termijn planning worden geformuleerd2. Overkoepelend werd de administratie en de advisering uitgewerkt volgens de Beter Bestuurlijk Beleid filosofie. Eveneens overkoepelend was er het pact 2020 en de doorbraken van Vlaanderen in Actie,

1

2

DAMMERS E., PÁLSDÓTTIR H., STROEKEN F., CROMMENTUIJN L., DRIESSENE., FILIUS F., 2003, Scene, Een kwartet ruimtelijke scenario’s voor Nederland. Ruimtelijk Planbureau, NAI Uitgevers, 63p. Nederland werd in dit citaat vervangen door Vlaanderen. Ad Hoc opdracht Visie Ruimtegebruik en Ruimtebeslag 2020-2050. Op het ogenblik van de opmaak van de overwegingen in dit rapport, was die visienota nog niet ter beschikking.


waarin ook enkele aanknopingspunten voor een ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid werden geformuleerd. In de afgelopen regeerperiode kwam de SERV actief tussenbeide zowel via advisering als via eigen standpunten en studies. Wat de wetgeving betreft gaat het om de volgende adviezen:  Advies over het voorontwerp van decreet betreffende de ruimtelijke plannings vergunningen en handhavingsbeleid (11/06/2008);  Advies over het voorontwerp van decreet betreffende het gronden pandenbeleid (11/06/2008);  Advies Milieueffectrapportage over ruimtelijke uitvoeringsplannen (integratiespoor) (29/01/2008);  Standpunt over het ontwerpbesluit inzake de typevoorschriften – Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (11/04/2007);  Advies voorontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996 (reparatiedecreet) (09/02/2005). Inzake ruimtelijke planning werden volgende adviezen, aanbevelingen en studies gemaakt:  Advies actualisering en gedeeltelijke herziening Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2009 (1 april 2009);  Advies afbakening Vlaams Stedelijk Gebied rond Brussel (15/10/2008),  Aanbeveling over de actuele problematiek van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen (14/05/2008);  Sociaal-economisch rapport Vlaanderen 2007, Hoofdstuk Ruimte voor ondernemerschap (09/02/2007). Verder werden net voor de huidige legislatuur twee belangrijke aanbevelingen geformuleerd:  Agenda 2007, Aanbeveling over de betrokkenheid van de ruimtevragende beleidssectoren bij het tot stand komen van ruimtelijke visies, doelstellingen en plannen en de realisatie daarvan. (10/12/2003)  Aanbeveling, Krachtlijnen voor de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke structuurplanning in Vlaanderen. Naar een nieuw RSV in 2007, (14/072004: Gezamenlijk advies SERV en MiNaRaad) Tenslotte werd eveneens advies uitgebracht over de bestuurlijke hervorming met betrekking tot de ruimtelijke ordening.  Advies SAR Ruimtelijke Ordening - Onroerend erfgoed (16/11/2005)  Advies over BBB - beleidsdomein 'Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed' (16/11/2005)


In zijn advisering en standpuntinname stelde de SERV kritisch constructieve vragen met als doel de coherentie en de consistentie van het ruimtelijk beleid, zowel inhoudelijk als procedureel, te verstevigen. Dit dossier bouwt verder op deze kritisch constructieve vragen en geeft daarbij een aantal overwegingen bij de uitdagingen van het ruimtelijk beleid voor de komende regeerperiode en daarna. Dit dossier is als volgt opgebouwd. In de eerste sectie wordt ingegaan op een aantal belangrijke trends en uitdagingen voor het ruimtelijk beleid op middellange en lange termijn. Vervolgens wordt ingegaan op het belang van een coherent en consistent lange termijn ruimtelijk ordeningskader. Hierin wordt een pleidooi gehouden voor de introductie van scenario’s in het ruimtelijk beleid en voor integrerend werken. Daarna wordt ingegaan op keuzes die op de middellange termijn moeten gemaakt worden in het ruimtelijk beleid. Er wordt vertrokken van het Pact 2020, waarin ondermeer een duurzame leef- en woonomgeving centraal staan. Tenslotte zijn er verdere vragen op korte termijn over het ruimtelijke ordeningskader.


3. UITDAGINGEN VOOR HET RUIMTELIJK BELEID Vlaanderen moet zich voorbereiden op de uitdagingen die zich op middellange en lange termijn stellen ten aanzien van de ruimtelijke ontwikkeling. Hiervoor wordt het lange termijn spoor3 voorbereid. Het is hierbij belangrijk om deze uitdagingen te kunnen beantwoorden. Op dit moment is het al duidelijk dat er een aantal ontwikkelingen bezig zijn die een grote impact op de ruimtelijke ordening en beleid in de (nabije) toekomst in Vlaanderen kunnen uitoefenen. Het betreft hierbij in eerste instantie de zich verder zettende demografische en de economische transitie. Daarnaast is er tevens het klimaat- en CO2 debat dat, via aangepast gedrag en door de introductie van specifieke maatregelen gericht op hernieuwbare energie en energiereductie, een mogelijke impact heeft op de ruimtelijke organisatie. Deze ontwikkelingen zijn eerder generiek en niet specifiek ruimtelijk, maar van deze ontwikkelingen is het zeker dat ze een belangrijke weerslag kunnen hebben op de ruimtelijke organisatie van de maatschappij. Hierbij moet worden aangestipt dat de aangehaalde ontwikkelingen nu reeds bezig zijn. Ze hebben met andere woorden eerder betrekking op de middellange dan op de (zeer) lange termijn. Hoe dan ook zal het ruimtelijk beleid hierop dienen te anticiperen. Ook de rol die men toekent aan steden en aan het platteland in de maatschappelijke ontwikkeling kan een belangrijke impact hebben op het ruimtelijk model dat men voor ogen heeft.

Hieronder wordt kort ingegaan op enkele kernelementen.

3.1. DEMOGRAFISCHE TRANSITIE Binnen de demografische transitie vormt naast de zich verder zettende vergrijzing, ook de gezinsverdunning een realiteit. Daarnaast is er de externe (economisch) en interne migratie. Deze bestaande of te verwachten realiteit kan een belangrijke invloed uitoefenen op de ruimtelijke ontwikkeling en het ruimtelijk beleid. 3.1.1

Vergrijzing

Uit de sociaal-economische enquête van 2001 (SEE2001) blijkt dat ondermeer door de vergrijzing 59% van de woningen eigenlijk onderbezet zijn (23% is overbezet en 18% is aangepast4). In die mate dat dit fenomeen samenhangt met de vergrijzing heeft dit te maken met het gegeven (Woonsurvey 2005) dat 73% van de senioren aangeeft niet te willen verhuizen. Ongeveer 7% van de 60-plussers antwoordt zeker te zullen verhuizen uit de woning, 6% geeft aan waarschijnlijk te zullen verhuizen en 14% zou misschien de stap zetten om te verhuizen.

3 4

Zie voetnoot 2. Vanneste, D., Thomas, I., Goossens, L. m.m.v. De Decker, P., Laureys, J., Laureyssen, I., Quérriau, X.,Vanderstraeten, L., Wevers, W. (2007): Woning en woonomgeving in België, FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie, Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie, Brussel.


Deze vaststelling brengt mee dat de vraag naar aangepaste woningen voor alleenstaande ouderen zal toenemen. In deze context is het duidelijk dat de opvatting waarbij er op latere leeftijd maar twee oplossingen zijn – de eigen woning en het rusthuis – is achterhaald. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen (1) in de eigen woning blijven, (2) het verhuizen naar een aangepaste woning, of (3) wonen in een complex waar men verzorgd of verpleegd kan worden5. Wat een verhuis naar een aangepaste woning betreft gaat het bijvoorbeeld over aangepaste kleinere appartementen en zogenaamde kangoeroewoningen. Op basis van een constant aandeel van alleenwonenden en alleenstaanden, wordt geschat dat er in Vlaanderen tegen 2020 een extra vraag zal zijn naar ongeveer 80.000 extra woongelegenheden die aangepast zijn voor alleenstaanden. Tegen 2050 kan dit geschat worden op 170.000 eenheden (Studie APS, van maart 20056). Inzake de huisvestingssituatie van bejaarden is er een belangrijk deel privéwoningbezit. Dit ligt bij de oudere huishoudens nog hoger (80%) dan wat gemiddeld het geval is (74%). De uitgaven van oudere gezinnen die een woning huren loopt in 2 op de 3 gevallen op tot boven de 20% van het inkomen. Niet minder dan 28% van de sociale woningen wordt bewoond door 65-plussers. Ouderen zijn ook sterk aangewezen op de voorzieningen in de buurt van de woning, wat het belang van die voorzieningen, openbaar vervoer en openbaar groen beklemtoont. In deze context wordt ook gewezen op de dalende trend inzake samenwonen met de kinderen. 3.1.2

Gezinsverdunning

De gezinsverdunning heeft enerzijds te maken met de vergrijzing. Anderzijds is er de vaststelling dat de gezinsverdunning een algemeen fenomeen is, met steeds grotere groepen van alleenstaanden, jonge gezinnen zonder kinderen, eenoudergezinnen, enz.. Vlaanderen telde eind 2007 2.550.088 huishoudens. Dit is 347.050 of 15,7% huishoudens meer dan in 19917. In dezelfde periode groeide de bevolking in Vlaanderen met 6.3%. Nagenoeg alle steden en gemeenten winnen huishoudens. Ook in de meest recente periode (2001-2005) blijft die tendens bestaan. In de steden is de groei matig (tussen de 1 – 5%). De meest winnende gemeentes zijn gelegen aan de kust, in de Kempen en vooral de grensregio met Nederland (tussen de 7 en de 10% meer huishoudens op 5 jaar tijd) (zie Figuur 1). Ook de toename van het aantal eenpersoonsgezinnen zet zich door. De sterkste toename van dit type gezinnen is terug te vinden buiten de steden en aan de kust (Figuur 2). De te verwachten verdere gezinsverdunning zorgt voor een aangehouden vraag naar woongelegenheden, maar de omvang van de woning zal globaal kleiner zijn. Dit sluit aan bij vaststellingen die nu reeds kunnen gemaakt worden, waarbij de gemiddelde kavelgrootte in Vlaanderen in de periode 2002-2007 is geëvolueerd van kavels van gemiddeld 614 m² naar kleinere kavels van gemiddeld 508 m². Dit is een gemiddelde daling van de kaveloppervlakte met 17%. Verklaringen zijn de toename van het aandeel van de appartementen en een afname van de

5 6 7

Mycnke, R & B. Vandekerckhove (2007): de toekomstige ruimtebehoefte voor ouderen in Vlaanderen, Kenniscentrum voor een Duurzaam woonbeleid. Pelfrene E., 2005, Ontgroening en vergrijzing in Vlaanderen 1990-2050. Verkenningen op basis van de NISbevolkingsvooruitzichten. Stativaria 36, oktober 2005. FOD Economie, on-line data

Overwegingen Ruimtelijk Beleid - 10 -

gemiddelde kaveloppervlakte van de alleenstaande woningen. Vooral in steden is er vandaag een relatief eenzijdige nieuwbouwmarkt8, met een overaanbod aan appartementen. Figuur 1: Evolutie gezinnen 2001-2005 0

25

50

kilometres

Toename aantal gezinnen 4 900 2 450 490

Evolutie gezinnen 2001=1 1.07 to 1.11 (16) 1.05 to 1.07 (51) 1.04 to 1.05 (76)

1.03 to 1.04 (77) 1 to 1.03 (104) 0.97 to 1 (3)

Bron: FOD Economie en eigen verwerking

Figuur 2: Evolutie eenpersoonsgezinnen 2001-2005 0

25

50

kilometres

Evolutie 3 700 1 850 370

Evolutie eenpersoonsgezinnen 2001=1 1.15 to 1.26 (60) 1.13 to 1.15 (41) 1.1 to 1.13 (90)

1.05 to 1.1 (94) 1 to 1.05 (35) 0.93 to 1 (7)

Bron: FOD Economie en eigen verwerking 8

Cf Toelichting van de Philippe Janssens (Stadim) op de hoorzitting in het Vlaams Parlement in de Commissie leefmilieu, natuur, landbouw, visserij en plattelandsbeleid en ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed, inzake het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid en het ontwerp van decreet betreffende het gronden pandenbeleid, op 29/01/2009.


3.1.3

Selectieve migratie

Op Vlaams niveau speelt een selectieve migratie. Ouderen trekken naar de kust en van de suburbane gordels – waar zij als babyboomers hebben gebouwd - naar het centrum van de steden. Jongvolwassenen en jonge koppels verkiezen dikwijls in het verlengde van de studies een centraal stedelijke omgeving omwille van de nabijheid van een ruime korf van voorzieningen. Eenmaal er kinderen zijn, verkiest men nog in grote mate een randstedelijke locatie onder andere omwille van de beschikbaarheid van eengezinswoningen, meer groen en grotere (verkeers)veiligheid. Dit beeld wordt opnieuw bevestigd in de nieuwe stadsmonitor van 20089. Deze bewegingen zijn vrij stabiel, wat te maken heeft met leeftijdsgebonden woonvoorkeuren. Om bovenstaande kwalitatieve beschrijving beter te kunnen plaatsen worden in de Figuur 3 tot en met Figuur 11 enerzijds kaarten opgenomen met het extern (saldo met het buitenland) en het intern (binnenlands) migratiesaldo voor de periodes 1988-1997 en 1998-2007. Anderzijds is er voor de grootsteden en Brussel afzonderlijk en voor de regionale en de kleine steden gezamenlijk, de loop van de bevolking weergegeven. De kaarten geven aan dat in de twee bestudeerde tijdsvakken de patronen van de externe en de interne migratie niet ten gronde zijn veranderd. Inzake externe migratie laten de steden een fors positief saldo optekenen. Dit geldt ook voor de kust en de grensgebieden met Nederland en wat het Kortrijkse betreft ook het grensgebied met Frankrijk. De zone tussen Brussel en Leuven heeft eveneens een positief saldo, wat wel afgezwakt is in de laatste tien jaar. Voor het intern migratiesaldo is er een totaal andere beeld. De steden verliezen fors terwijl hun randen een overschot optekenen. Voor sommige steden is er hier wel een verbetering (Brugge, Aalst, Genk). Net zoals voor de externe saldi kent de kust een belangrijk overschot. De grensgebieden met Nederland, die een sterk extern surplus hebben, hebben een negatief intern migratiesaldo. Dit geldt ook voor de ruime Kortrijkse regio. De grafieken voor de grootsteden laten zien dat het globale migratiesaldo in de jaren 1990 positief wordt (begin jaren 1990 in Brussel en eind jaren 1990 in Antwerpen en Gent). Het is wel duidelijk dat dit een gevolg is van twee tegenovergestelde bewegingen: een steeds sterker wordend extern migratiesaldo en een negatief intern migratiesaldo, dat de laatste jaren opnieuw negatiever wordt. Dit laatste geldt, alhoewel niet overal gelijk, globaal ook voor de regionale steden. Deze migratiebewegingen zorgen er samen met een toenemend natuurlijk saldo voor dat de steden in Vlaanderen en Brussel opnieuw een bevolkingsgroei kennen. Echter tegelijkertijd zet de suburbanisatie zich door en versterkt ze opnieuw sinds 2001t10. Dit is zeker rond Brussel het geval. 9

Bral, L., Doyen G., Schelfaut H., Tubex S., Vanderhasselt A., (2009), Stadsmonitor 2008. Een monitor voor duurzame en leefbare steden. 306 pp. 10 Moortgat, W. en B. Vandekerckhove (2007): Ruimtelijke analyse van de migratie in en naar Vlaanderen, in Ruimte & Planning, nr. 4, p. 6-17. De Corte, S. e.a. (2003), Onderzoek naar de migratiebewegingen van de grote steden in de drie gewesten van België, FOD Maatschappelijke Integratie, Cel Grootstedenbeleid, Brussel. Willems, P. (2008), Migratiebewegingen in het Vlaamse Gewest in de periode 1997-2006, SVR-rapport 2, Studiedienst van de Vlaamse regering, Brussel


Figuur 3: Extern migratie saldo 1988-1997 0

25

50

kilometers

Extern migratiesaldo 1988-1997

0

3 to 24 (48) 1 to 3 (66) 0.5 to 1 (79)

25

50

kilometers

in % van bevolking 1997

0 to 0.5 (123) -0.5 to 0 (11)


Figuur 4: Extern migratie saldo 1998-2007 0

25

kilometers

Extern migratiesaldo 1998-2007 3 to 33.1 (50) 1 to 3 (90) 0.5 to 1 (84)

0

25

kilometers


0 to 0.5 (87) -1.7 to 0 (16)


50

50


Figuur 5: Intern migratie saldo 1988-1997 0

25

50

kilometers

Intern migratiesaldo 1998-2007

0

25

50

kilometers


8 to 13.2 (12) 4 to 8 (69) 2 to 4 (64)

0 to 2 (73) -5 to 0 (91) -38.1 to -5 (18)


Figuur 6: Intern migratie saldo 1998-2007 0

25

kilometers

Intern migratiesaldo 1988-1997 in % van bevolking 1997

8 to 16.7 (30) 4 to 8 (73) 2 to 4 (63)

0 to 2 (62) -5 to 0 (74) -22.5 to -5 (25)


0

25

kilometers

50

50


Figuur 7: Loop van de bevolking in Antwerpen 1988-2007 8000

6000

Natuurlijk Saldo

Extern migratiesaldo

Intern migratiesaldo

Migratiesaldo

Statische aanpassing

Aangroei bevolking

4000

2000

0

-2000

-4000

-6000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


Figuur 8: Loop van de bevolking in Gent 1988-2007 3000 2500 2000

Natuurlijk Saldo



Migratiesaldo


Aangroei bevolking

1500 1000 500 0 -500 -1000 -1500 -2000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007



Figuur 9: Loop van de bevolking in Brussel 1988-2007 30000 25000 20000

Natuurlijk Saldo



Migratiesaldo


Aangroei bevolking

15000 10000 5000 0 -5000 -10000 -15000 -20000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Figuur 10: Loop van de bevolking in de regionale steden 1988-2007 5000 4000

Natuurlijk Saldo



Migratiesaldo


Aangroei bevolking

3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007



Figuur 11: Loop van de bevolking in de kleine steden 1988-2007 10000

8000

Natuurlijk Saldo



Migratiesaldo


Aangroei bevolking

6000

4000

2000

0

-2000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


Daarnaast is het opmerkelijk dat de kleinstedelijke gebieden steeds meer inwoners winnen (Figuur 11). Binnen het stedelijke netwerk zijn dit zijn de minst verstedelijkte gebieden die bovendien ook landelijke kernen bevatten (onder meer door de grote fusies). Naast de kust die attractief is voor ouderen neemt ook de migratie in het grensgebied met Nederland onafgebroken toe. Omgekeerd is er vanuit het grensgebied met Wallonië een jaarlijkse netto-uitstroom van Vlaanderen en Brussel naar Wallonië. Ongeveer 72% hiervan komt uit Brussel. Zoals ook zichtbaar in de kaarten en de grafieken, was de externe (economische) migratie ruimtelijk gesproken tot nu toe in belangrijke mate gericht op de centraal stedelijke gebieden. Een uitzondering hierop is de grote groep Europese en andere internationale werknemers die naast de centraal (groot)stedelijke woonplaats (vooral Brussel) zich in belangrijke mate vestigden in de Brusselse suburbane gordel. Als gevolg hiervan zijn er in die suburbane gemeenten grote groepen niet Belgische bewoners. Ook de grensgebieden kennen een sterke aantrekkingskracht voor deze groep. Het is niet zeker welk ruimtelijk profiel zal beantwoorden aan de te verwachten nieuwe selectieve externe economische migratie, maar een mix van de hierboven beschreven profielen is waarschijnlijk. Een gevolg van de verschillende ruimtelijke processen is dat heel wat Vlaamse steden zoals gezegd opnieuw een toename van de bevolking kennen. Vooral de 13 Vlaamse centrumsteden worden ondersteund om een krachtdadig bestuur uit te bouwen. Op verschillende plekken wordt een actief gronden pandenbeleid gevoerd. Dit neemt niet weg dat er nog talrijke uitdagingen overblijven om de steden verder te versterken. Zo is er, zoals hiervoor vastgesteld, als gevolg van de selectieve migratiestromen tussen de stad, de rand en het buitenland nog steeds een negatief saldo voor de stad voor de zittende bewoners en een positief saldo voor bewoners van buitenlandse origine. Dit leidt tot een sluipende wijziging van de samenstelling van de stedelijke bevolking. Dat is op zich geen probleem


maar het wordt dat wel als dat hand in hand gaat met een verscherpte dualisering, ondermeer door de economische transitie. Eveneens problematisch is de toenemende ruimtelijke concentratie van minder draagkrachtige inwoners, vaak in de negentiende-eeuwse gordels. Suburbanisatie en versterkte dualisering van de stad gaan daardoor hand in hand. Het gebrek aan kwaliteit van het wonen in de stad is een deel van de verklaring voor deze ontwikkelingen. De kwaliteit van het stedelijk wonen kan te weinig uitgespeeld worden in de vestigingsplaatskeuze. Wonen in de stad wordt bovendien te dikwijls beschouwd als een overgangssituatie (als student, als jong gezin, als alleenstaande, …). Eenmaal de gezins- en/of inkomenssituatie het mogelijk maakt, zoeken mensen de kwaliteit elders. Ook dit gegeven heeft veelal een negatieve invloed op de kwaliteit van het woonbestand in de centrumstad, waardoor een vicieuze cirkel ontstaat. Ook de sociale huisvesting blijft achter. Als gevolg van de suburbanisatie blijkt tevens dat een heel ruim gebied dat zich tussen de steden en de grootschalige open ruimtes (Westhoek, Meetjesland) bevindt een sterke verstedelijkingsdruk kent (zie Figuur 6).

3.2. ECONOMISCHE TRANSITIE: UITSPELEN VAN RUIMTELIJKE TROEVEN In de Vlaamse Lissabonrapportering (200811) stelt men dat de bovengrenzen zijn bereikt van een efficiëntere inzet van productiefactoren. Het wordt noodzakelijk om door kennis en creativiteit toegevoegde waarde te genereren. Men kiest voor een innovatiegerichte economie die zich richt op de aanwezigheid van menselijk kapitaal, digitalisering, duurzaam energie- en materiaalgebruik, duurzaam milieu- en mobiliteitsbeleid. De Vlaamse overheid wil het bedrijfsleven voor het realiseren daarvan stimuleren en ondersteunen. Al deze uitgangspunten hebben duidelijke implicaties voor de toekomstige ruimtelijke organisatie van de economische activiteiten. 3.2.1

Netwerkeconomie

Nog versterkt door de huidige economische crisis is de desindustrialisering van de Vlaamse (en West-Europese) economie een voortschrijdend proces dat mee wordt aangestuurd door de globaliserende netwerkeconomie. Het afnemend aandeel van de industrie in de werkgelegenheid en in de toegevoegde waarde betekent evenwel niet dat een ‘landbouw’ scenario waarschijnlijk en wenselijk is. Wel zal de industrie verder toegespitst worden op competitieve kennisintensieve industriële niches en industrieën geënt op de locatievoordelen van de poorten (havens, luchthavens) en de centrale ligging van Vlaanderen. Het verder toenemend belang van tertiaire en quartaire sectoren is het complement van de hierboven beschreven evolutie. Binnen deze sectoren is de groei van vooral de zakelijke dienstverlening en ook de logistiek duidelijk. Echter ook de toename van de zorgberoepen is een zich sterk verder zettende trend. Deze economische transitie heeft vanzelfsprekend ook ruimtelijke gevolgen. 11 Ambtelijke Lissabonwerkgroep Vlaanderen (2008), Vlaamse Lissabonrapportering 2008, Vlaanderen in Actie, Vlaamse Overheid, Brussel.


3.2.2

Stedelijke gebieden spelen hoofdrol in de economie

De werkgelegenheid in Vlaanderen en België is nog altijd sterk geconcentreerd, vooral in stedelijke gebieden (Figuur 12). Wel valt de veel sterkere groei op in de regionaal stedelijke gebieden, terwijl de werkgelegenheid in Antwerpen en Gent minder sterk groeit (vooral dan in Antwerpen). Ook de kleine steden groeien sterk. In de agglomeraties van de grootsteden en in de banlieue en de andere zones in Vlaanderen groeide de werkgelegenheid aanzienlijk. Er bestaat met andere woorden, zij het minder uitgesproken dan voor het wonen, een ruimtelijke uitdeining van de economische activiteiten. Vandaag wordt daardoor een groter deel van de Vlaamse ruimte ingezet dan tien of twintig jaren geleden voor hetzelfde aandeel van de werkgelegenheid (maar wel grotere absolute cijfers). De verschuiving van concentratiegebieden is evenwel beperkt. Meestal gaat het om verschuivingen binnen een stadsgewest of een grote stedelijke regio. Figuur 12: Werkgelegenheid in Vlaanderen 1981-2006 Stad Grootstad

1981 Agglomeratie

1995 2006

Banlieue Forensenzone

Regionale stad

Stad Agglomeratie Banlieue

Andere

Forensenzone Kleine‐stad Geen stadsgewest 0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking (loontrekkenden + zelfstandigen)

De concentratie in de stedelijke gebieden bewijst zich ondermeer door de werkgelegenheidsdichtheid die in de grootstedelijke gebieden dubbel zo groot is dan in regionale en de kleine steden (Figuur 13). Wel kan men merken dat in de agglomeraties van de grootsteden Antwerpen en Gent en in de regionaal stedelijke gebieden de toename van werkgelegenheidsdichtheid minstens gelijke tred houdt met deze in de grootsteden.


Figuur 13: Werkgelegenheidsdichtheid in Vlaanderen 1981-2006

Grootstad

Stad Agglomeratie Banlieue Forensenzone 1981 Regionale stad

Stad

1995 2006

Agglomeratie Banlieue

Andere

Forensenzone kleine‐stad Geen stadsgewest 0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking

De verschillende sectoren spelen in op verschillende vestigingsmilieus. Dit geldt zowel voor de industrie (Figuur 14) als voor de diensten (Figuur 15). Zo laat de sectorale specialisatie voor de industrie (aandeel van de sector in een zone/gemiddeld aandeel van de industrie+bouw in een zone) zien dat in de grootsteden Antwerpen en Gent de autoindustrie, de olie-, de chemie- en de rubbernijverheid zeer sterk zijn vertegenwoordigd. In de regionale steden zijn dat eveneens de auto-industrie, de machines en apparaten en de uitgeverijen. In de kleine steden is vooral de sector van textiel en kleding sterk aanwezig. In de agglomeraties van de grootsteden en de regionale steden ziet men een sterke aanwezigheid van de machines en de apparaten, de olie-, chemie- en rubberindustrie en de uitgeverijen. In de banlieue zijn vooral de bouwsector en de meubelindustrie goed vertegenwoordigd. Tenslotte zijn in de rest van Vlaanderen behalve de auto-industrie, de machines en de apparaten en de uitgeverijen, de overige sectoren sterker dan gemiddeld aanwezig. Inzake dienstensectoren (Figuur 15) zijn in Antwerpen en in Gent de TDL, de financiële en zakelijke dienstenverlening sterk vertegenwoordigd. In de regionale steden zijn behalve de handelssectoren, de TDL en de Horeca alle andere sectoren en vooral de gezondheidszorg en de overheid sterker aanwezig. Kleine steden hebben een sterkere aanwezigheid van de autoverkoop en de kleinhandel en ook van de sectoren onderwijs, gezondheid en overheid. In de agglomeratie en de banlieue ziet men een sterkere aanwezigheid van de handels- en distributiesectoren. In overig Vlaanderen is er een sterkere aanwezigheid van de sectoren onderwijs, gezondheid en overheid. Het zou te ver leiden om in detail naar verbanden te zoeken tussen ruimtelijke en sectorale kenmerken, maar beschikbaarheid van ruimte, de mobiliteitsproblematiek en geproduceerde toegevoegde waarde zijn ongetwijfeld sterk sturende mechanismen.


Figuur 14: Sectorale specialisatie – Industrie 2006 Grootstad

Regionale stad Bouw Auto‐industrie Hout & Papier

Kleine‐stad

Machines & apparaten Metaal Meubels

Agglomeratie

Olie &Chemie & Rubber Textiel & Kleding Uitgeverijen

Banlieue

Voeding & tabak

Overig Vlaanderen

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking (aandeel van de sector in een zone/gemiddeld aandeel van de industrie+bouw in een zone)

Figuur 15: Sectorale specialisatie – Diensten 2006 Grootstad

Autoverkoop Horeca Kleinhandel Groothandel TDL Financiele diensten Zakelijke diensten Gezondheidszorg en maatschappelijke diensten Onderwijs Overheid Overige diensten

Regionale stad

Kleine‐stad

Agglomeratie

Banlieue

Overig Vlaanderen

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking (aandeel van de sector in een zone/gemiddeld aandeel van de diensten in een zone)

1.8

2.0


Figuur 16: Werkgelegenheid 1981-2006 – 1981=1

Grootstad

Stad Agglomeratie Banlieue Primair

Forensenzone

Bouw

Regionale stad

Stad

Industrie Diensten

Agglomeratie Banlieue

Andere

Forensenzone Kleine‐stad Geen stadsgewest Vlaanderen 0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking

De industriële werkgelegenheid krimpt overal en het sterkst in de stedelijke gebieden (Figuur 16). Dit geeft natuurlijk in principe heel wat mogelijkheden voor het economisch hergebruik van de verlaten industriële gebouwen en sites door de nieuwe diensten die overal sterk groeien. Er wordt inderdaad vastgesteld dat vele van deze ruimtes voor logistieke of commerciële doeleinden worden hergebruikt, maar ze worden ook in de richting van stedelijk wonen geheroriënteerd. In de banlieue, de forensenwoonzone en zeker in overig Vlaanderen is de krimp van de industrie veel minder uitgesproken dan in de steden. Met andere woorden hoe minder stedelijk de omgeving hoe sterker de industrie presteert. De sectorale prestaties verschillen sterk van sector tot sector en ook in functie van de ruimtelijke zone waarin de sectoren zijn gelegen. Tabel 1: Evolutie industriële sectoren 1993-2006 Evolutie Bouw 6.1% Meubels Olie &Chemie & Auto‐industrie ‐14.8% Rubber Delfstoffen ‐81.5% Recuperatie Elektriciteit, water en gas ‐14.3% Textiel & Kleding Hout & Papier ‐4.4% Uitgeverijen Machines & apparaten ‐15.9% Voeding & tabak Metaal ‐2.1% Industrie + Bouw Bron: RSZ en eigen verwerking

Evolutie ‐36.3% ‐3.4% ‐12.8% ‐51.7% ‐12.9% 1.3% ‐11.0%


In de industrie is er zoals gezegd een globale krimp. Op sectoraal niveau groeit op Vlaams niveau (Tabel 1) de bouwsector nog (+6%) en heeft de metaalnijverheid (-2%) en de olie-, chemie, en rubberindustrie (-3%) de kleinste krimp. De zwaarst getroffen sectoren zijn de meubelnijverheid (36%) en de textielnijverheid (-52%). Als men vervolgens de evolutie van de sectoren per ruimtelijke zone bekijkt (Figuur 17) en dit afzet tegenover de gemiddelde evolutie in de industrie (+bouw12) dat valt op dat de grootsteden het alleen relatief goed doen voor de auto-industrie. De regionale steden scoren voor 4 van de 10 sectoren sterker en dan vooral voor de hout- en papierindustrie en de olie-, chemie- en rubberindustrie. Ook de kleinere steden doen het relatief goed voor 6 van de 10 belangrijke sectoren, met de bouwsector als uitschieter. De agglomeraties scoren beter voor de bouwsector, de hout- en papiersector, de metaal- en de voedingnijverheid. In de banlieue scoren 7 van de 10 sectoren sterk en doet de autonijverheid en de bouwsector het zeer goed. In de overige gebieden in Vlaanderen doen, behalve de meubelnijverheid en de textielsector, de overige sectoren het beter dan gemiddeld. Figuur 17: Sectorale werkgelegenheid 1993-2006 - Industrie Grootstad

Bouw Auto‐industrie Hout & Papier

Regionale stad

Machines & apparaten Metaal Meubels

Kleine‐stad

Olie &Chemie & Rubber Textiel & Kleding Uitgeverijen

Agglomeratie

Voeding & tabak

Banlieue

Overig Vlaanderen

Vlaanderen

0.3

0.5

0.7

0.9

1.1

1.3

1.5

1.7

1.9

2.1

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking (Evolutie van de sector per zone/Evolutie van de industrie+bouw)

Voor de dienstensectoren is er behalve de financiële sector die ter plaatse trappelt, voor iedere sector een groei tot sterke groei, met de zakelijke diensten (+ 114%) en de gezondheidszorg (+62%) als grootste groeiers (Tabel 2).

12

Behalve de bouwsector krimpen alle sectoren. Deze analyse geeft dus aan in welke ruimtelijke zone de onderscheiden sectoren het best weerstand bieden aan de globale krimp.


Tabel 2: Evolutie diensten sectoren 1993-2006 zone Evolutie Autoverkoop 20.0% Zakelijke diensten Horeca 18.1% Gezondheidszorg en maatschappelijke diensten Kleinhandel 33.1% Onderwijs Groothandel 20.7% Overheid TDL 13.3% Overige diensten Financiële diensten ‐2.2% Diensten

Evolutie 114.1% 61.8% 12.2% 20.4% 7.5% 34.0%

Dezelfde oefening als voor de industriële sectoren geeft aan dat de twee sterkst groeiende sectoren in alle ruimtelijke zones de sterkste prestaties laten optekenen (Figuur 18). Het is opmerkelijk dat de zakelijke diensten de sterkste groei laten optekenen buiten de grote steden en dan vooral in agglomeratie en banlieue. De gezondheidszorg groeit overal ongeveer even sterk. De grootste groei voor deze sector wordt opgetekend in de overige gebieden in Vlaanderen. Door de sterke groeicijfers van de zakelijke diensten en de gezondheidssector komen de verschillen tussen de zones voor de andere sectoren wat in de verdrukking, maar zijn er toch enkele opmerkelijke vaststellingen. Zo doen de autoverkoop, de groothandel en de TDL het goed in de kleine steden en in de banlieue van de grote steden. De kleinhandel doet het buiten de grote steden goed. De TDL scoort ook in de overige gebieden in Vlaanderen sterk. Figuur 18: Sectorale werkgelegenheid 1993-2006 - Diensten Autoverkoop Horeca

Grootstad

Kleinhandel Groothandel TDL

Regionale stad

Financiele diensten Zakelijke diensten Gezondheidszorg en maatschappelijke diensten

Kleine‐stad

Onderwijs Overheid Overige diensten

Agglomeratie

Banlieue

Overig Vlaanderen

Vlaanderen

0.3

0.8

1.3

1.8

2.3

2.8

Bron: RSZ & RSVZ en eigen verwerking (Evolutie van de sector per zone/Evolutie van de diensten)

De kort geschetste evoluties zijn dus duidelijk verbonden met ruimtelijke kenmerken (stedelijkrandstedelijk-landelijk), maar van een uitholling van de kernen van de (groot)steden is er uiteindelijke geen sprake gezien de groei er nog steeds aanzienlijk is. Voor de ruimtebehoevende industrie en diensten (o.a. TDL en groothandel) zit de stad aan de bovengrens van de economische groei


waardoor dit type van activiteiten de stad ontvlucht. Dit is niet het geval voor de zakelijke diensten, waar de groei in de steden nog steeds belangrijk is. Toch zijn er ook hier indicaties dat een te grote concentratie negatieve effecten sorteert (bijvoorbeeld in Antwerpen). Met een aangepast ‘stedelijk’, economisch beleid kan deze bovengrens een stuk verlegd worden. De ruimtelijke dynamiek van de industrie en van de ruimtebehoevende dienstverlening verschillen van elkaar. Ruimtebehoevende dienstverlening is veel meer gerelateerd aan grootstedelijke ontwikkelingen. Deze bedrijven vestigen zich in de omgeving van deze grootsteden. Een zone gaande van Antwerpen, over Brussel en Leuven tot Waals-Brabant is een economisch belangrijke en dynamische regio (zie Figuur 19 tot Figuur 24). Met name ook de luchthavenregio vormt hierin een sterke motor. Het is een gebied dat ruimtelijk-economisch als één geheel kan bekeken worden en het heeft alle kenmerken van een economische groeipool. De dienstenbedrijven in dit gebied en ook elders rond de steden functioneren duidelijk complementair met de internationale besluitvormingscentra gevestigd in Brussel. Ruimtebehoefte in deze regio moet minder als een industrieel gegeven gezien worden maar in functie van nieuwe diensten die zich vestigen in de ruime omgeving van de grootsteden en hun tussenliggende verbindingsgebieden. In die zin dient men ook het aanbod van terreinen te differentiëren naar de noden van deze dienstverlenende bedrijven. Figuur 19: Werkgelegenheidsdichtheid 2006 - Totaal 0

25

50

kilometers

Dichtheid 2006

0

200 to 4 200 (99) 160 to 200 (32) 120 to 160 (34)

25

kilometers

Werknemers/km2 80 to 120 (79) 0 to 80 (83)

Vlaanderen: 154 Wallonië: 57 Brussel: 3775 België: 120

Bron: RSZ en eigen verwerking

50


Figuur 20: Werkgelegenheidsdichtheid 2006 - Industrie 0

25

50

kilometers

Dichtheid 2006

0

Werknemers/km2 61 to 237 (79) 31 to 61 (57) 21 to 31 (60)

25

50

kilometers

14 to 21 (54) 0 to 14 (77)



Figuur 21: Werkgelegenheidsdichtheid 2006 - Diensten 0

25

50

kilometers

0

Dichtheid 2006 150 to 3 880 (92) 120 to 150 (28) 90 to 120 (31)

25

kilometers

Werknemers/km2 60 to 90 (72) 0 to 60 (104)



50


Figuur 22: Werkgelegenheidsdichtheid 1993-2006 - Totaal

0

25

50

kilometers


Figuur 23: Werkgelegenheidsdichtheid 1993-2006 - Industrie 0

25

50

kilometers

Dichtheid 1993-2006 4 to 30 (17) 2 to 4 (25) 0 to 2 (40)

0

25

kilometers

Werknemers/km2

-5 to 0 (107) -20 to -5 (88) -96 to -20 (50)

Vlaanderen: -5.5 Wallonië: -1.3 Brussel: -91.0 België: -3.6


50


Figuur 24: Werkgelegenheidsdichtheid 1993-2006 – Diensten 0

25

50

kilometers

Dichtheid 1993-2006

0

67 to 373 (58) 35 to 67 (54) 25 to 35 (45)

25

50

kilometers

Werknemers/km2

17 to 25 (57) 10 to 17 (54) 0 to 10 (59)



3.2.3

Het bereiken van frictiewerkloosheid

A.

ACTUELE SITUATIE

Net zoals de werkgelegenheid kent ook de werkloosheid een sterk gedifferentieerd beeld in functie van de ruimtelijke karakteristieken. In een Belgische context (Figuur 25) is het niveau van de totale werkloosheid meer dan dubbel zo hoog in Brussel en Wallonië13. Op Vlaams niveau is de problematiek in de eerste plaats een stedelijke problematiek (vooral Antwerpen, Gent - en de as tussen Antwerpen en Gent - , Mechelen en Hasselt en Genk). Daarnaast zijn er ook subregio’s met een duidelijk hogere werkloosheid. Het betreft Limburg, vooral het centrale en (zuid)oostelijke deel, en de kust. Vanzelfsprekend zijn er ook verschillen in functie van kenmerken van de werklozen (geslacht, leeftijd en werkloosheidsduur). Zo kan worden vastgesteld dat de werkloosheid bij de mannen vooral hoog is aan de kust, het noorden van Oost-Vlaanderen en Antwerpen, de Denderstreek en het midden en zuiden van Limburg, Voor de vrouwelijke werkloosheid ligt het accent vooral op de grote steden en het midden en noorden van Limburg.

13

Gemeten in NWWZ/bevolking in actieve leeftijd (18-65 jaar in maart 2009).


Figuur 25: Werkloosheidsgraad 03/2009 (NWWZ/bevolking 18-65 jaar) Totaal Mannen 0

25

50

kilometers 0

25

50

kilometers

0

Werkloosheidsgraad 0

25

50

4.5 to 18.3 (81) 3.8 to 4.5 (52) 3.2 to 3.8 (56) 2.7 to 3.2 (58) 1.2 to 2.7 (80) Belgie 7.1% Vlaanderen 4.7% Wallonie 9.8% Brussel 12.5%

% bevolking 18-65 jaar

4.8 to 16.4 4.1 to 4.8 3.6 to 4.1 3 to 3.6 1.5 to 3 Belgie Vlaanderen Wallonie Brussel

(74) (56) (55) (67) (75)

Werkloosheidsgraad % bevolking 18-65 jaar

8.1 to 16.4 6.1 to 8.1 4.5 to 6.1 3.4 to 4.5 1.5 to 3.4

7.0% 4.6% 9.9% 11.6%

25

50

kilometers


kilometers

Werkloosheidsgraad

(122) (112) (117) (116) (122)


7.7 to 18.3 5.7 to 7.7 4.1 to 5.7 3.1 to 4.1 1.2 to 3.1

(126) (114) (112) (110) (127)

Vrouwen 0

25

50

kilometers

0

Werkloosheidsgraad

25

50

kilometers


5.1 to 14.6 4.5 to 5.1 3.9 to 4.5 3.2 to 3.9 0 to 3.2

(69) (52) (62) (74) (70)

Belgie 6.9% Vlaanderen 4.5% Wallonie 10.0% Brussel 10.8%


8.4 to 16.9 6.4 to 8.4 4.7 to 6.4 3.7 to 4.7 0 to 3.7

(122) (115) (116) (107) (129)

Bron: RVA en Fod-economie, statistieken bevolking naar leeftijd Noot: Voor de Belgische en de Vlaamse kaart zijn er verschillende klassenindelingen gebruikt.

Uit de evolutie tussen maart 2008 en maart 2009 (Figuur 26) kan men afleiden dat, niettegenstaande de veel lagere werkloosheidsgraden, in Vlaanderen de schok van de economische crisis sterker aankomt, met globaal een toename van de werkloosheid van 11%, terwijl in Wallonië er geen stijging wordt genoteerd en in Brussel er een toename is van 2.5%. De toename is in Vlaanderen quasi algemeen met een accent in het oosten van Limburg en centraal West-Vlaanderen. Opmerkelijk is ook dat de stijging zo goed als volledig bij de mannen te lokaliseren is. Bij de vrouwelijke werkloosheid is er in heel grote delen van Vlaanderen nog een daling of een status-quo. Zoals gezegd komt Vlaanderen met deze hogere groeicijfers nog niet op het werkloosheidsniveau van Wallonië en Brussel.


Figuur 26: Index werkloosheid 03/2008-03/2009 (NWWZ) Totaal Mannen 0 0

25

50

25

50

kilometers

kilometers

0

Index

25

Index

50

kilometers

115 to 161.4 (102) 110 to 115 (64) 105 to 110 (62) 104.9 Belgie Vlaanderen 111.3 Wallonie 100.9 102.5 Brussel

0

25

50

kilometers

03/2008=100

130 to 212 (101) 120 to 130 (62) 110 to 120 (82)

03/2008=100

100 to 105 (67) 90 to 100 (26) 76.3 to 90 (6)

100 to 110 (57) 90 to 100 (20) 65 to 90 (5)

110.2 Belgie Vlaanderen120.3 Wallonie 105.2 103.3 Brussel

Vrouwen 0

25

50

kilometers

0

Index

25

50

kilometers

03/2008=100

130 to 145 (3) 120 to 130 (16) 110 to 120 (53)

100 to 110 (132) 90 to 100 (91) 0 to 90 (32)

100.0 Belgie Vlaanderen 103.2 97.1 Wallonie 101.3 Brussel

Bron: RVA en Fod-economie, statistieken bevolking naar leeftijd

Als de werkloosheid wordt bekeken per ruimtelijke zone (Figuur 27) vallen de globaal hogere werkloosheidsgraden op in de grootsteden Antwerpen en Gent. Ook de regionale steden, gevolgd door de kleinere steden kennen hogere cijfers. De residentiële woongebieden in de banlieue kennen de beste situatie. Opgesplitst naar mannen en vrouwen is het duidelijk dat de mannelijke werkloosheid groter is in groot- en regionaal stedelijke gebieden. Beide werkloosheidsgraden zijn ongeveer even hoog in de kleine steden, agglomeratie en banlieue. De vrouwelijke werkloosheid is groter dan de mannelijke in de overige gebieden in Vlaanderen. Tussen 2008 en 2009 wordt de sterkste groei van de werkloosheid opgetekend in de regionale steden (+14%). Een beperktere groei wordt genoteerd in de agglomeratie- en banlieuegemeenten. In de grootsteden wordt het verschil tussen de mannelijke en de vrouwelijke werkloosheid groter, ten nadele van de mannelijke werkloosheid. Zoals al gezegd, stijgt in heel Vlaanderen de mannelijke werkloosheid veel sterker (+20%) dan de vrouwelijke (+3%).


Figuur 27: Werkloosheidsgraad 03/2008-2009 (NWWZ/bevolking 18-65 jaar) per ruimtelijke zone 10.0

10.0

9.0

9.0 03/2008

03/2009

8.0

8.0

Mannen Vrouwen Totaal

7.0

7.0

6.0

6.0

5.0

5.0

4.0

4.0

3.0

3.0

2.0

2.0

1.0

1.0 0.0

0.0 Grootstad Regionale stad kleine‐stad Agglomeratie

Banlieue

Overig Vlaanderen

Vlaanderen

Bron: RVA en Fod-economie, statistieken bevolking naar leeftijd

B.

AFNAME ACTIEVE BEVOLKING

Samen met de vergrijzing verwacht men in Vlaanderen een afname van de actieve bevolking die meer of minder uitgesproken is al naargelang de subregio. Uit de bevolkingsprognose tot 2060 kan worden afgeleid (Figuur 28) dat in Vlaanderen en Brussel de actieve bevolking overal afneemt. Te noteren valt dat de grootstedelijke gebieden de sterkste weerstand bieden, wat ondermeer samenhangt met de eerder vastgestelde externe instroom en het groeiend natuurlijk saldo. Figuur 29 geeft de verhouding tussen de instromende en uitstromende actieve bevolking weer. Een hoge ratio betekent dat de oudere actieven makkelijker kunnen vervangen worden. Ook hier kan men vaststellen dat Brussel de beste papieren kan voorleggen. Ook Antwerpen en Gent scoren niet slecht, naast bijvoorbeeld Halle-Vilvoorde, Sint-Niklaas, Leuven, Mechelen en Ieper. Opvallend is ook dat er in de Limburgse arrondissementen vervangingsproblemen opduiken. Globaal kan ook worden vastgesteld dat vooral in de periode 2020-2030 grotere vervangingsproblemen bestaan dan ervoor en erna.


Figuur 28: Evolutie actieve bevolking 2000-2060 per arrondissement 70.0% Brussel Gent Antwerpen Mechelen

65.0%

Aalst Halle‐Vilvoorde Leuven Sint‐Niklaas 60.0%

Dendermonde Turnhout Vlaanderen Tongeren Hasselt

55.0%

Maaseik Eeklo Oudenaarde Kortrijk Roeselare

50.0%

Tielt Ieper Brugge Diksmuide Oostende

45.0% 2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Bron: Fod-economie, bevolkingsprognoses – bevolking 18-65 jaar en eigen verwerking

Uiteraard zeggen deze figuren niet alles over de te verwachten krapte op de arbeidsmarkt. Ze moeten naast andere indicatoren gelegd worden (zoals arbeidsparticipatie). Men kan uit deze figuren alleen dus niet afleiden of het niveau van actieve bevolking en van de vervangingsratio op zich voldoende zijn om de vraag naar arbeid te kunnen opvangen. Wel kan opgemerkt worden dat de West-Vlaamse arrondissementen de minst gunstige vooruitzichten hebben inzake omvang van de actieve bevolking. In deze regio’s is er nu al een werkloosheidsgraad die dicht tegen de frictiewerkloosheid aanzit. Ook in andere regio’s kan zich dit voordoen. In Limburg is de vervangingsratio kleiner wat mogelijk positieve effecten kan hebben op de vandaag hogere werkloosheid aldaar. Een veralgemeende krapte op de arbeidsmarkt impliceert concurrentie voor arbeidskrachten op regionaal schaalniveau14. Ruimtelijke effecten kunnen ondermeer zijn een versterkte migratie naar gebieden met een hoge jobdensiteit en/of een versterkte mobiliteit, mogelijk ook op langere afstand.

14 Vanhaverbeke W., (2007); Arbeidsmobiliteit lost niet alles op. Het geval Noord-Frankrijk, West-Vlaanderen en Henegouwen, De Franse Nederlanden, nr 32, pp. 9-30. Vanhaverbeke, Wim, Nadine Lybaert, Sigrid Vandemaele (2004): Demografie en arbeidsmarktevolutie in Limburg: van werkloosheidsprobleem tot economische troef, Staten-generaal van de Limburgse economie en werkgelegenheid, Lannoo Campus: Tielt, pp. 339-357..


Figuur 29: Evolutie vervanging der actieven in % (15-24)/(55-64) 2000-2060 per arrondissement 135.0

Brussel Halle‐Vilvoorde Antwerpen

125.0

Ieper Sint‐Niklaas Leuven

115.0

Gent Mechelen Diksmuide

105.0

Tielt Oudenaarde Roeselare

95.0

Kortrijk Vlaanderen 85.0

Dendermonde Aalst Eeklo

75.0

Turnhout Hasselt Maaseik

65.0

Tongeren Brugge Oostende

55.0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

Bron: Fod-economie, bevolkingsprognoses – bevolking 18-65 jaar en eigen verwerking

3.3. KLIMAAT EN CO2: WIN-WIN SCENARIO’S MOGELIJK Het klimaat en CO2-debat zal ook de ruimtelijke ordening niet ongemoeid laten. Weliswaar is de inertie van de ruimtelijke structuren groot en zullen externe invloeden slechts langzaam impact hebben op die structuur. Daardoor is het beeld van de bestaande bebouwde ruimte vermoedelijk ook in grote mate dat van de toekomst. Figuur 30: Woningen gebouwd voor 1945 (links) en tussen 1991-2001

Bron: Vanneste e.a., 200715

15

Vanneste D., Thomas I., Goossens L., 2007, Woning en woonomgeving in België. Sociaal-Economische enquête 2001. Monografieën.


De duurder wordende energieprijzen kunnen zowel op woningniveau als op het locatiegedrag invloed uitoefenen. Op woningniveau is er reeds een belangrijke beleidsimpuls om energiezuinigere woningen te bouwen. Deze inspanningen worden ook aangemoedigd door de bewustwording dat energie in toenemende mate een schaars goed is. De verder stijgende energieprijs zal automatisch leiden tot meer investeringen in energiezuinige woningen. Door het relatieve oude woningbestand, zeker ook in stedelijke gebieden maar ook in sommige plattelandsregio’s (Figuur 30), zal echter nog sterker moeten ingezet worden energiezuinige vernieuwbouw. Mogelijk kunnen de duurdere energieprijzen ook een ondersteuning vormen voor de realisatie van de basisdoelstelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, Vlaanderen open en stedelijk. Verplaatsingen kosten immers steeds meer geld. Samen met de demografische transitie, met steeds meer alleenstaanden, kan dit voor een extra impuls zorgen voor stedelijk wonen, dichter bij het werk en met heel wat meer mogelijkheden van openbaar vervoer. Die tendens is evenwel niet zeker. Enerzijds is er toch de vraag in welke mate de mogelijkheden van ICT en telewerken door de duurdere energieprijzen een groter segment van de werkende bevolking zal vatten. Hierbij moet worden aangestipt dat ICT en telewerken zowel een concentrerend als een deconcentrerend effect kunnen hebben. Anderzijds vormt de werksituatie slechts één van de motieven van woonplaatskeuze. In de mate dat het aantal arbeidsdagen verder wordt verkort kan men aannemen dat het werkplaatsmotief minder doorslaggevend wordt. De verplaatsingen in functie van kinderen, winkelen, cultuur en vrije tijd, enz., zullen dan meer doorslaggevend worden, naast uiteraard de motieven gekoppeld van de kwaliteit van de woonplek zelf. Een ander aspect van impact op ruimte en ruimtelijk beleid betreft de hernieuwbare energie. Het betreft vandaag in hoofdzaak biomassa, zonnepanelen en windmolens. In de energieopwekking zal de biomassa en de decentrale productie via zonnepanelen en windmolens een steeds belangrijkere rol spelen en zullen verdere investeringen in Vlaanderen nodig zijn. Deze installaties hebben een niet onbelangrijke impact op de (kwaliteit van de) omgeving, waardoor een ruimtelijke visie meer dan noodzakelijk is. Vragen die specifieke ten aanzien van de decentrale energieproductie spelen zijn ondermeer of men overal deze installaties kan toestaan, of er hierbij vanuit een ruimtelijke invalshoek plaatsen zijn die zich meer dan andere lenen voor deze installaties, hoe ze beter in het bebouwde weefsel kunnen geïntegreerd worden, of er collectieve installaties nodig zijn, of men ruimte moet voorzien voor bv. zonne-energieboerderijen, enz. .

3.4. MET CREATIEVE STEDEN INSPELEN OP DE ‘GLOBAL/LOCAL PARADOX’ De mondialisering van de economie zorgt er paradoxaal voor dat ook het ‘lokale’ een toenemend belang kent. Inspelen op traditionele vestigingsfactoren (bv bedrijventerreinen) blijft wel een noodzakelijke voorwaarde. Echter zeker in een West-Europese context zijn het andere specifiek lokale factoren die meer en meer het verschil maken tussen succesvolle en andere regio’s. Met name creatieve steden kunnen hierin het verschil maken.


De OESO publiceerde in 2006 een boek ‘Competitive Cities in the Global Economy16’, waarin men vertrekt van de feitelijke vaststelling dat grote steden en metropolitane regio’s (metro-regions) vandaag meer dan de helft van de wereldbevolking huisvest. Daarnaast is er een grote concentratie van het nationaal product en van de toegevoegde waarde in deze grote steden. Zo wordt bv. vastgesteld dat in het ‘metropolitaan gebied Brussel17’de helft van het nationaal inkomen van België wordt gegenereerd. Men stelt een aantal factoren voorop waarom grote steden en metropolitane regio’s het zo goed doen. Het gaat dan om:  agglomeratievoordelen,  voordelen inzake specialisatie en diversiteit,  concentratie van R&D activiteiten en innovatie,  groter menselijk kapitaal,  meer fysisch kapitaal (gebouwen etc). Uiteraard zijn er ook negatieve facetten, zoals:  het bestaan van agglomeratienadelen vanaf een zeker omvang  het bestaan van een ‘stedelijke paradox’ met een mismatch tussen het grote aanbod aan arbeid en een grote werkloosheid,  exclusie en armoede,  sociaal-economische ongelijkheid,  criminaliteit,  problemen inzake leefkwaliteit,  enz. Behalve Brussel heeft Vlaanderen geen echt grote steden. Het beschikt wel over een netwerk van kleinere steden die samen wel de concurrentie in een steeds verder mondialiserende economie aankunnen. Het concept van de Vlaamse Ruit in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen is overigens vooral vanuit deze invalshoek gelanceerd. Grotere steden komen in Vlaanderen dikwijls negatief in het nieuws (onveiligheid, congestie, ongezond, enz.). Nochtans bieden (groot)stedelijke milieus onder meer door de daar aanwezige agglomeratievoordelen absoluut een interessante omgeving. De omvang van de stedelijke economie maakt het ook mogelijk dat er een ruim keuzepallet van zakelijke diensten kan worden aangeboden. De grote omvang zorgt ook voor een voedingsbodem voor de ontwikkeling van nieuwe economische activiteiten. Creativiteit is inderdaad in grote mate gebonden aan grotere steden en er is een rechtstreeks verband tussen innovatie en economische groei en de aanwezigheid van ‘creatievelingen’ (veelal beter geschoolde en beter betaalde mensen) in de stad18. De steden zijn aldus laboratoria waar met behulp van verzameld jong talent, in kleine bedrijfjes nieuwe goederen en diensten worden bedacht en ontwikkeld. Grotere bedrijven kunnen er terecht voor nieuwe ideeën, wat

16 17 18

OECD, (2006), Competitive Cities in the Global Economy. OECD Territorial reviews. Paris, 445 p. Het hier gaat om het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de provincies Vlaams- en Waals-Brabant en Oost-Vlaanderen FLORIDA R., (2002), The rise of the creative class: And how it is transforming work, leisure, community and everyday life, Basic Books, 350 p,


cruciaal is in een mondiale economie19. Het is met andere woorden niet het globale tegen maar samen met het lokale: de ‘glocalisering’.

3.5. VITALE RURALE ECONOMIE: AANDACHT VOOR ALLE RURALE ONDERNEMERS

Het platteland is van oudsher de productieruimte van de landbouw. Naast de economische transitie heeft de plattelandsgemeenschap doorheen de tijd heel wat wijzigingen ondergaan en de wisselwerking met de stad is in Vlaanderen sterk aanwezig. De landbouw is in zijn economische functie niet meer wat hij historisch was. Daarnaast is er veelal geconcentreerd in de kernen van het platteland een heel wat ruimere economische portefeuille ontwikkeld. 3.5.1

Sterke landbouw

De economische betekenis van de landbouw in de enge betekenis20 is in vergelijking met de industrie en de diensten relatief beperkt. In Vlaanderen is tussen 1974 en 200521 het belang van de landbouw in het bruto regionaal product gedaald van 4.6% tot 0.93%. Op niveau van de productiekolom, waarbij wordt rekening gehouden met de indirecte activiteiten die in de toelevering en de verwerkende industrie gegenereerd worden, kan het economisch belang geschat worden op 5 à 7% van de economie22. De landelijke gebieden in Vlaanderen hebben nog steeds een belangrijke landbouwfunctie in vergelijking met andere ruimtelijke zones. In het ruraal gebied is het aandeel van de landbouw in de werkgelegenheid het grootst (9 à 10% van de totale werkgelegenheid23 - zie Figuur 32). Daarom is de landbouw nog altijd belangrijk voor de economie van het platteland. Ook vanuit landschappelijk en ecologische invalshoek blijft de landbouw zeer belangrijk (open ruimte, landbouwgrond, boerderijen).

19 20

21 22

23

HEMEL, Z., (2002), “ Creatieve steden “ in Stedenbouw en Ruimtelijke ordening, 02, pp 6-13 Met abstractie van de door de landbouw gegenereerde verwerkingsindustrie. Strijker (1999) ziet in Nederland een situatie waarbij tegenover één arbeidskracht in de landbouw één arbeidskracht in andere economische sectoren wordt gegenereerd. Het meest recente cijfer op het ogenblik van deze tekst (Bron: STATBEL). Bruto toegevoegde waarde per bedrijfstak, ramingen tegen lopende prijzen (ramingen tegen basisprijzen). Gebaseerd op SPRE onderzoek. Er is hierbij wel niet nagegaan of de kolom zoals die werd omschreven, ook werkelijk als (Vlaamse) kolom functioneert. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door een input-outputanalyse. De geformuleerde conclusies moeten dan ook met voorzichtigheid benaderd worden. Dit doet evenwel niets af van aan de relevantie van de kolombenadering op zich. In loonverband en zelfstandigen alle categorieën samen.


Figuur 31: Stedelijke en landelijke gebieden in Vlaanderen

0

25

50

Km RURAAL RURAAL OVERGANGSGEBIED

AMORF EN SUBURBAAN

AMORF EN SUBURBAAN MET STERKE TOENAME DICHTHEID

STEDELIJK

Bron: Cabus & Vanhaverbeke,

200424

Figuur 32: Belang van de grote sectoren per ruimtelijke zone

Bron: RSZ en RSVZ (RSZ+RSVZ alle categorieën)

Als economische sector kent ook de landbouw heel wat uitdagingen. De opkomst van de energiegewassen heeft nu reeds op mondiaal niveau een belangrijke impact op de voedselproductie. Men kan aannemen dat dit ook in Vlaanderen niet ongemerkt zal voorbijgaan. Ook de toenemende energiekosten kunnen hun invloed uitoefenen, bv. in de concurrentiepositie van serreteelten ten opzichte van landen waar die teelten in open lucht kunnen gebeuren. 24

Cabus P., Vanhaverbeke W., (2004), Ruimte en economie in Vlaanderen, Academia Press, Gent


3.5.2

Aandacht voor het ruraal ondernemerschap

De economie van het landelijk gebied in Vlaanderen is substantieel (+- 15% van de economie in Vlaanderen) en de economische portefeuille van het landelijk gebied is ruim, vooral gelokaliseerd in de kernen van het platteland, maar ook zonevreemd. Binnen de globale dynamiek ontsnapt het platteland - net zoals de stedelijke gebieden - niet aan een aantal gemeenschappelijke tendensen. De belangrijkste trend is de afname van de industriële werkgelegenheid en de toename van de werkgelegenheid in de tertiaire en quartaire sector. Toch is de afname van de industrie minder scherp op het platteland. Tevens is de groei van de dienstensectoren er groot. Bovendien is het platteland sterk in een aantal niches. Het eerste nichetype hangt samen met de voordelen die het platteland biedt op vlak van goedkopere ruimte en het gebrek aan congestie. Daar varen een aantal industriële sectoren wel bij (dikwijls verwant met de agrarische sector), samen met de bouwsector en de logistiek (Figuur 34 en Figuur 35). Het tweede nichettype gaat samen met de kenmerken van het platteland op het vlak van kwalitatieve en gezonde open ruimte. Het toerisme, de Horeca en de gezondheidssector zijn daardoor sterker vertegenwoordigd op het platteland (Figuur 34 en Figuur 35). Naast de aanwezigheid van een ruime economische portefeuille in de kernen van het platteland wordt ook vastgesteld dat het bestaande gebouwenpatrimonium in belangrijke mate wordt aangewend voor nieuwe economische dragers, al dan niet gerelateerd aan de oorspronkelijke landbouwfunctie25. Figuur 33: Belang van de economie per ruimtelijke zone 80 %

Economisch belang per gebied 70

70 63

Omzet TW Werkgelegenheid Werk 81-05 Bevolking Oppervlakte

61

60

50

46

48

40 34

34 30

30 24

23

27

25

19

20

17 13

10 10 10 4

6

9

8

6

8

9

0

Stedelijk

Amorf en suburbaan

Ruraal overgangsgebied

Ruraal

Bron: RSZ en NBB-Balanscentrale 25

Verhoeve, A. en De Roo N., (2008), Economische dynamiek en ruimtelijke kwaliteit op het platteland. Onderzoek in de regio Roeselare-Tielt, Academia Press, Gent..


Figuur 34: Sectorale specialisatie op het platteland - industrie 300

Klein maar gespecialiseerd

Specialisatie index 250

Belangrijk en gespecialiseerd

Zeer belangrijk en gespecialiseerd 200

36 meubels

15 voeding

29 machines

17 textiel

150

100

25 rubber

27 metallurgie

28 metaal

20 hout

34 auto's

Belangrijk maar niet gespecialiseerd

50

18 kleding

Klein en niet gespecialiseerd

Gecumuleerde werkgelegenheid

0 0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Bron: RSZ (2002)

Figuur 35: Sectorale specialisatie op het platteland - Diensten 200

Specialisatie index

Klein maar gespecialiseerd

180

Zeer belangrijk en gespecialiseerd

160

60 vervoer te land

Belangrijk en gespecialiseerd

140

93 overige dienst

55 horeca 85 gezondheidszorg + mij diensten

120

52 kleinhandel

75 openbaar bestuur

50 autoverkoop

80 onderwijs

100

51 groothandel

80

60

40

Belangrijk maar niet gespecialiseerd

Klein en niet gespecialiseerd

74 zakelijke dienst

Gecumuleerde werkgelegenheid 0

5

10

Bron: RSZ (2002)

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100


4. ANTWOORDEN VIA EEN COHERENT EN CONSISTENT LANGE TERMIJN KADER 4.1. COHERENT EN CONSISTENT De specifieke trends en ontwikkelingen waarvan er een aantal in de vorige sectie werden geschetst vragen een coherent en consistent ruimtelijk ordeningskader. Met coherentie wordt bedoeld dat het planmodel en de inhoudelijke keuzes logisch aan mekaar hangen en toelaten van een geïntegreerd beleid te voeren vertrekkende van goede analyses en de formulering van de juiste probleemstellingen en aangepaste doelstellingen. Consistent wil zeggen dat men bij de oplossingen vertrekt van de maatschappelijke processen die aan de basis liggen van de ruimtelijke structuur en de veranderingen hierin. Belangrijk hierbij is het besef dat een ruimtelijke structuur dikwijls een gevolg is van maatschappelijke dynamieken die in se niet ruimtelijk zijn of slechts aan de oppervlakte ruimtelijk zijn. Voorts zijn die dynamieken dikwijls niet specifiek voor Vlaanderen, maar spelen ze op een hoger schaalniveau. De coherentie en de consistentie van het ruimtelijk beleid zullen toenemen wanneer men op een gestructureerde wijze trends en uitdagingen tegemoet treedt. De opmaak van scenario’s kan hierbij een hulpmiddel zijn. Op het vlak van de ruimtelijke ordening is vooralsnog weinig sprake van een gebruik van scenario’s. Naar aanleiding van de opstart van het ‘lange termijn spoor’ werden sectornota’s opgesteld die met stakeholders werden besproken 26. Wat de lange termijn betreft werden de vier toekomstbeelden van Nederland (zie verder) als uitgangspunt genomen, ervan uitgaande dat wat op lange termijn geldt voor Nederland ook in grote mate zal opgaan voor Vlaanderen. In de opmaak van scenario’s en de uitwerking van scenario’s is het ook belangrijk dat integrerend wordt gewerkt. Oplossingen die tegelijkertijd meervoudige doelstellingen realiseren zijn vanzelfsprekend sterker, terwijl antwoorden op een uitdaging die nieuwe problemen creëren weinig zin hebben.

4.2. KIJKEN NAAR DE TOEKOMST: HET NUT VAN SCENARIOPLANNING Om op de inhoudelijke uitdagingen een antwoord te kunnen bieden moet men vooruit kijken. Dit betekent de ontwikkeling van mogelijke of gewenste scenario’s, waarbij men, uitgaand van hypothesen, paden ontwikkelt om een te verwachten of een gewenste toestand te bereiken. Het is duidelijk dat nadenken over wat er beleidsmatig te doen staat op een wat langere termijn, sterk kan worden geholpen door de ontwikkeling van scenario’s.

26

Visie ruimtegebruik en ruimtebeslag 2020-2050. Verwachtingen, knelpunten, uitdagingen. Studiedagen in Hasselt, op 3 maart 2009 en Brussel op 28 april 2009..


De vaststelling is dat de ruimtelijke planning in Vlaanderen, in tegenstelling tot Nederland, geen traditie heeft in de opmaak van verkennende toekomstscenario’s. Dit is nochtans belangrijk om aan scenarioplanning te kunnen doen. Er wordt daarom stilgestaan bij enkele relevante scenario’s voor de toekomstige ontwikkeling van Vlaanderen. Scenario’s mogen en kunnen niet als voorspelling van de toekomst bekeken worden. Gebaseerd op aannames over mogelijke ontwikkelingen worden effecten beschreven op de maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling. In anticipatie op die mogelijke of gewenste ontwikkelingen kan beleid ontwikkeld worden om mogelijk ongewenste effecten te voorkomen of te remediëren of gewenste effecten te realiseren. Scenario's dienen daarbij twee doeleinden. Ten eerste verstrekken zij een structuur voor het bespreken van een onzekere toekomst. Op deze wijze kunnen scenario’s een knipperlichtfunctie hebben voor de beleidsverantwoordelijken en de maatschappelijke stakeholders om in een vroeg stadium te kunnen inspelen op de specifieke toekomstige uitdagingen. Ten tweede kan men scenario’s gebruiken als hulpmiddel voor lange termijn beleidsstrategieën, bv. op het vlak van milieu, infrastructuur, energie, ruimtegebruik en demografie. Zo kan men bv. ook kosten-batenanalyses maken van specifieke beleidsmaatregelen die men zou willen nemen in de verschillende scenario's. Bij wijze van voorbeeld worden hieronder drie scenario’s kort besproken. Het eerste werk ontwikkelt scenario’s voor Nederland in 2040. De tweede publicatie is een werk dat specifiek focust op ruimtelijke scenario’s. Het derde gaat dieper in op de exploratieve strategische scenario’s van het Milieu- en Natuurrapport Vlaanderen (MIRA). 4.2.1

Vier mogelijke toekomstbeelden

Gebaseerd op een eerdere studie27 over een mogelijke toekomst voor Europa komt men in de scenariostudies voor Nederland in 204028 tot vier mogelijke scenario’s, gebaseerd op twee sleutelonzekerheden. De eerste onzekerheid (verticale as) betreft de mate waarin landen bereid en in staat zijn om internationaal samen te werken. Op Europees niveau is het de uitdaging om slagvaardig te blijven opereren en tegelijkertijd de legitimiteit te behouden. Een belangrijke vraag is of Europa kiest voor een gezamenlijke aanpak van grensoverschrijdende problemen, of dat lidstaten meer belang hechten aan hun eigen soevereiniteit en identiteit. Ook op mondiaal niveau spelen belangrijke vraagstukken van internationale samenwerking, waaronder milieu en handelsliberalisatie. De tweede sleutelonzekerheid (horizontale as) voor Europa is de hervorming van de publieke sector. Alle Europese landen krijgen in de komende decennia te maken met een vergrijzende bevolking, verdergaande individualisering en een naar verwachting toenemende loonongelijkheid tussen hoogen laagopgeleiden. Deze trends verhogen de druk op de publieke sector. De vraag is voor welk niveau van publieke voorzieningen de lidstaten zullen kiezen. Welke taken worden verricht door de collectieve sector en welke worden afgestoten en overgelaten aan de markt? 27 28

de Mooij R., Tang P., 2003, Four futures of Europe, Central Planbureau, 220p. Janssen L.H.J.M., Okker V.R., Schuur J., 2006, Welvaart en Leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in 2040, Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau.


Figuur 36: Vier toekomstscenario’s

Bron: de Mooij & Tang, 2003, p 177

Elk kwadrant van de figuur geeft een scenario weer. In Regional Communities hechten landen veel waarde aan hun soevereiniteit en identiteit, en hervormingen in de collectieve sector komen nauwelijks tot stand. Dit scenario leidt tot een op zichzelf gekeerd Europa en de jaarlijkse arbeidsproductiviteitstijging en economische groei zijn gering. In Strong Europe is er veel aandacht voor internationale samenwerking. De Europese instituties worden succesvol hervormd en landen geven een deel van hun soevereiniteit op. Daarmee wordt Europa een invloedrijke speler op het economische en politieke wereldtoneel. Dit maakt het mogelijk internationale milieuvraagstukken gecoördineerd aan te pakken. De groei van de arbeidsproductiviteit komt hoger uit dan in Regional Communities. Ook de economische groei is in dit scenario hoger. In het scenario Transatlantic Market wordt de uitbreiding van de Europese Unie geen politiek succes. Daarvoor hechten landen te veel aan hun soevereiniteit en ze lossen problemen op nationaal niveau op. Wel vindt er een vergaande handelsliberalisatie plaats tussen de Verenigde Staten en Europa, waardoor op termijn een nieuwe interne markt ontstaat. De groei van de arbeidsproductiviteit en de economische groei zijn hoog. Grensoverschrijdende milieuvraagstukken worden niet opgepakt, maar de hogere welvaart leidt wel tot lokale milieu-investeringen gericht op bijvoorbeeld geluids- en stankoverlast en onderhoud van natuur. In het scenario Global Economy breidt de EU zich nog verder naar het oosten uit. Naast Turkije worden ook landen als Oekraïne lid. De WTO-onderhandelingen zijn succesvol, en de internationale handel vaart er wel bij. Politieke integratie komt echter niet van de grond. Internationale samenwerking op andere gebieden dan handelsvraagstukken mislukt. Vergeleken met Transatlantic Market krijgt de groei van de arbeidsproductiviteit nog een extra stimulans door de sterke wereldwijde economische integratie. De groei van de materiële welvaart is dan ook het hoogst in dit scenario. Net als in Transatlantic Market komt er geen overeenkomst voor de aanpak van grensoverschrijdende milieuvraagstukken. Dit en de wereldwijde hoge economische groei leiden tot forse milieuvervuiling. Wel leidt de hogere welvaart ook hier tot lokale milieu-initiatieven.


Vanzelfsprekend hebben deze vier scenario’s een sterk verschillende impact niet alleen op de rol van de EU en van de nationale staten of op de economische evolutie en parameters (bv arbeidsproductiviteit en -participatie), De scenario’s hebben ook een verschillende impact op bv. de mobiliteit, het milieu en de bevolking (vooral o.w.v. de sterk verschillende houding t.o.v. de externe migratie). Deze verschillen in ontwikkeling impliceren ook een andere impact op het ruimtegebruik en -vraag. Zo varieert de vraag naar bedrijventerreinen van +43% tegen 2040 in het mondiaal scenario tot -3% in het regionaal scenario. De woningvraag varieert binnen de scenario’s van +1% (van de totale woningvoorraad per jaar) tot +0.2%. Overigens is het regionaal scenario gekenmerkt door een globale krimp van zowel de economie als de bevolking. 4.2.2

Vier mogelijke toekomstbeelden bis

Een tweede voorbeeld van scenariobouw focust meer direct op de ruimtelijke ontwikkeling29, waarbij de tijdshorizon 2030 is. Er worden eveneens vier toekomstbeelden geschetst: Nederland als overlevingsruimte, als productieruimte, als belevingsruimte en als milieuruimte. Het overlevingsscenario impliceert een lage economische groei en weinig structuurverandering. Tevens is er een afnemende bevolkingsgroei en toenemende vergrijzing. De economische positie van Nederland verslechtert in Europa. Ruimtelijk impliceert dit scenario dat stedelijke netwerken stagneren en dat er een sterke dualisering optreedt in de stad en in het landelijk gebied. De stadsrand verrommelt. Er is slechts een beperkte ruimtelijke inrichting en er is weinig aandacht voor kwaliteit leefomgeving. Het productieruimte scenario leidt tot hoge economische groei en een doorbraak in de kennis- en innovatie-economie. Er is een grote bevolkingsgroei door hoge immigratie. Het beleid wordt vooral op mondiaal en lokaal niveau gemaakt en leidt tot een mondiale toppositie van Nederland. Ruimtelijk worden stedelijke netwerken ‘urban fields’ en wordt de stad nog meer een central business district. De stadsrand wordt een overloopgebied en anticipatiezone. De landbouw is dan op zijn retour. De ruimtelijke inrichting staat in het teken van functionaliteit. In het belevingsruimte scenario breekt een duurzame kenniseconomie door. De bevolking groeit gestaag en vergrijst geleidelijk. Het beleid wordt vooral op Europees en regionaal niveau gemaakt. Nederland blijft economisch in de kopgroep van Europa. Ruimtelijk bloeien stedelijke netwerken en de stad blijft het zakelijk en cultureel centrum. De stadsrand wordt een parkachtig landschap en de landbouw verbreedt. De ruimtelijke inrichting komt in het teken te staan van duurzaamheid. Tenslotte is er in het milieuruimte scenario een transitie naar een ‘verantwoordelijke economie’. De bevolking groeit nauwelijks en vergrijzing neemt sterk toe. Het beleid wordt op alle schaalniveaus gemaakt. Dit scenario leidt ertoe dat Nederland naar de middengroep van Europa zakt. Ruimtelijk impliceert dit dat stedelijke netwerken zich voor een deel ontwikkelen. De stad verliest haar functie als zakelijk en cultureel centrum en er komt een groter contrast tussen stad en land. De landbouw kenmerkt zich door de komst van agroparken. De ruimtelijke inrichting komt in teken van veiligheid en milieu te staan en de omgeving wordt ook bekeken als gezondheidsfactor.

29

DAMMERS E., PÁLSDÓTTIR H., STROEKEN F., CROMMENTUIJN L., DRIESSENE., FILIUS F., 2003, Scene, Een kwartet ruimtelijke scenario’s voor Nederland. Ruimtelijk Planbureau, NAI Uitgevers, 63p.


Niettegenstaande de verschillende invalshoeken zijn er uiteraard gelijkenissen met de scenario’s uit vorig punt. Zo sluit bv. het overlevingsruimte scenario sterk aan bij het regionale scenario. Het scenario van Nederland als productieruimte vertoont gelijkenissen met het mondiale scenario. Wat belangrijk is vanuit de invalshoek die in dit rapport centraal staat is het grote verschil in ruimtelijke impact van de verschillende scenario’s. 4.2.3

Vlaanderen: exploratieve strategische scenario’s in MIRA

In Vlaanderen is op het vlak van de ruimtelijke ordening scenarioplanning niet echt ontwikkeld. Voor sommige facetten zijn er buiten het terrein van de ruimtelijke ordening wel vooruitzichten beschikbaar. Voor de lange termijn vooruitzichten kan men bv. terugvallen op de demografische vooruitzichten (vandaag berekend tot 2060 op arrondissementeel niveau en tot 2025 op gemeentelijk niveau30). Macro-economische middellange termijn vooruitzichten (6 jaar) worden door het Planbureau in samenwerking met de gewesten op gewestelijk niveau berekend (via het zgn. HERMREG model). Het beleidsdomein dat het sterkst de scenarioplanning benadert31 is het milieubeleid en specifiek het Milieurapport Vlaanderen (MIRA)32. De opdracht van het Milieurapport Vlaanderen (MIRA) is drieledig en werd vastgelegd in het Decreet houdende Algemene bepalingen inzake Milieubeleid (DABM, 5 april 1995):  een beschrijving, analyse en evaluatie van de bestaande toestand van het milieu (MIRAT);  een evaluatie van het tot dan toe gevoerde milieubeleid (MIRA-BE);  een beschrijving van de verwachte ontwikkeling van het milieu bij ongewijzigd beleid en bij gewijzigd beleid volgens een aantal relevant geachte scenario’s (MIRA-S). MIRA-S werkt in hoofdzaak met exploratieve strategische scenario’s. Tot nu toe publiceerde de VMM één scenariorapport, MIRA-S 2000. Het tweede MIRA-S zal verschijnen in 2009 ter onderbouwing van de beleidsplanning en in het bijzonder het milieubeleidsplan 'MINA-plan 2010-2015'. MIRA-S 2009 schetst de mogelijkheden voor een toekomstig milieubeleid aan de hand van drie beleidsscenario’s:  een scenario, uitgaande van het huidige beleid, het referentiescenario;  een scenario uitgaande van bijkomende maatregelen teneinde Europese milieudoelstellingen te halen tegen 2020-2030, het Europa-scenario;  een visionair scenario, uitgaande van bijkomende maatregelen teneinde een duurzame oplossing te realiseren voor de huidige milieuvraagstukken, het visionair scenario De scenario’s schetsen de ruimte voor milieubeleid. Door de sterk verschillende uitgangspunten wordt de bandbreedte voor milieubeleid weergegeven.

30 31

32

Willlems P., (2006), Bevolkingsprojecties 2004-2025 voor de 308 gemeenten van het Vlaams gewest. SVR Technisch rapport, 2006-/2. Ook voor de opmaak van de Strategische Visie Zaventem 2025 zijn er 4 scenario’s ontwikkeld met daaruit de effectberekening op het vlak van luchtvaart, economie, ruimte, mobiliteit en milieu (Idea Consult e.a., 2005, Ontwikkelingsperspectief Zaventem 2025. In opdracht van Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement EWI. VMM, Blauwdruk MIRA-S 2009 Toekomstverkenning. 28 pp.


Het referentiescenario omvat een toekomstbeeld dat aangeeft hoever het huidige (milieu)beleid doorwerkt. De toetsing aan de doelstellingen op korte en lange termijn geeft de behoefte aan bijkomend (milieu)beleid. Met het huidige beleid wordt onder meer bedoeld de van kracht zijnde wetgeving en regelgeving (ook bv. lopende convenanten) tot 1 april 2008. Doelstellingen vastgelegd in wetgeving worden niet als input in modellen opgenomen, enkel bestaande maatregelen die genomen zijn met het oog op het doelbereik. Het Europa-scenario gaat uit van de autonome evolutie van de externe omgeving en een pakket maatregelen en instrumenten nodig om Europese middellange termijndoelen te halen, zoals:  de 20-20-20 doelstellingen rond energie & klimaat van de Europese Commissie;  de kaderrichtlijn water;  de luchtemissieplafonds voor het jaar 2020, uitgaande van de meer ambitieuze scenario’s in het voorbereidend studiewerk voor de EU-richtlijn NEC die momenteel herzien wordt. Indien nodig worden ook doorgedreven maatregelen opgenomen die de huidige draagkracht van een sector overschrijden. Het bereiken van de doelstellingen staat voorop. Bijkomend wordt een evaluatie gegeven van de haalbaarheid van dit scenario. Over de vertaling van bepaalde thematische doelstellingen naar de sectoren wordt een aanname gemaakt, zelfs indien daarover nog geen beleidskeuzes zijn gemaakt. De toekomstverkenning MIRAS 2009 wil daarmee niet in de plaats van de beleidsmaker treden, maar wil wel de mogelijke benodigde inspanningen van de sectoren in beeld brengen. Het uitgangspunt voor het visionair scenario is de nood aan drastische maatregelen met het oog op een duurzame toekomst. Dit scenario wordt opgehangen aan de uitdaging van de klimaatverandering waarbij aansluitende thema’s worden meegenomen. Er moet worden nagegaan welke drastische/visionaire/transitie maatregelen nodig zijn om lange termijn doelstellingen te halen, zonder afwenteling op andere milieuthema’s, zoals:  een 60 à 80 % emissiereductie broeikasgassen tegen 2050, met een halvering van de emissies in 2030 t.o.v. 1990;  een koolstofarme economie. Als men ervan uitgaat dat de welvaart (behoeftevervulling) per inwoner moet blijven toenemen (strategie van Lissabon) kan men de milieudruk enkel doen dalen door de milieudruk per eenheid welvaart te verminderen. Om milieuwinst van die grootteorde te boeken is een radicale omschakeling nodig in de manier waarop de maatschappij haar behoeftes, bv. de behoefte aan energie of aan voeding, invult. Er zijn m.a.w. systeeminnovaties nodig, samenhangende combinaties van sprongsgewijze veranderingen op niveau van technologie, structuur en cultuur. Voorbeelden van sprongsgewijze innovaties die mogelijk onderdeel kunnen zijn van systeeminnovaties zijn nieuwe technologieën zoals productie van hernieuwbare energie en decentrale energieopwekking, of radicale gedragswijzigingen zoals thuiswerken of minder vlees eten. Wat er in binnen- en buitenland in dat verband al is gebeurd (en waar het is misgelopen of waar het goed gaat) maakt integraal deel uit van de rapportering over dit scenario en kan in de vorm van concrete gevalstudies geanalyseerd worden (bijvoorbeeld ecologische innovatie in kader van energieopwekking).


Vanzelfsprekend zijn deze exploratieve strategische scenario’s gericht op het bereiken van milieudoelstellingen en worden ze ook ingevuld vanuit deze invalshoek. Ze kunnen een grote impact hebben op de maatschappelijke en dus ook de ruimtelijke ontwikkeling.

4.3. INTEGREREND WERKEN In de vorige sectie werd een pleidooi gehouden om ook in de ruimtelijke ordening te werken met scenario’s. Scenario's dienen daarbij twee doeleinden. Ten eerste verstrekken zij een structuur voor het bespreken van een onzekere toekomst zodat in een vroeg stadium kan ingespeeld worden op de specifieke toekomstige uitdagingen. Ten tweede kan men scenario’s gebruiken als hulpmiddel voor lange termijn beleidsstrategieën. De ruimtelijke uitdagingen op lange termijn zullen sterk afhangen van de uitkomsten van verschillende scenario’s en de wijze waarop men al dan niet wil en kan inspelen op de (verwachte) ontwikkelingen. Ter sturing van de beleidsmatige antwoorden op de uitkomsten van die scenario’s, moeten echter ook maatschappelijke doelstellingen geformuleerd worden die aangeven waar men met de (ruimtelijke) ontwikkeling naar toe wil. In deze sectie wordt een aanzet gegeven tot een conceptueel kader hiervoor. Deze aanzet vertrekt van de detectie van metadoelstellingen die vervolgens kunnen vertaald worden naar belangrijke themadoelstellingen, operationele doelstellingen en acties. Uiteindelijk dienen er concrete beleidsacties te worden opgezet. Dit model is slechts een aanzet en dus zeker niet te nemen of te laten. Wat wel belangrijk is, is het accent op de integrale benadering. Er wordt immers vastgesteld dat scenario’s, zoals die in MIRA, bijzonder sterk sectoraal worden ingevuld waardoor dwarsverbanden uit het oog verloren worden, of het bereiken van een doelstelling absoluut wordt zonder rekening te houden met andere effecten, waardoor de duurzaamheid (in al zijn aspecten) twijfelachtig wordt. Deze aanzet, die enkel exemplarisch werd uitgewerkt, heeft dan ook als doel aan te geven dat concrete acties zodanig kunnen geconcipieerd worden dat ze vertrekken vanuit een meervoudig en integraal kader eerder dan vanuit een enkelvoudig sectoraal kader. 4.3.1

Detectie van metadoelstellingen

Als men een toekomstbeeld formuleert voor Vlaanderen kan men in essentie tewerk gaan op twee manieren. Ofwel gaat men voor alle relevante segmenten van de maatschappij (economie, huisvesting, ruimtelijke ordening, enz.) een aantal te realiseren doelstellingen vooropstellen, zonder de raakvlakken te zoeken. Ofwel zoekt men doorheen die afzonderlijke doelstellingen ook een aantal overkoepelende ‘metadoelstellingen’. Deze metadoelstellingen zijn vanzelfsprekend verbonden met fenomenen die ook in andere landen en regio’s en zelfs op mondiaal niveau kunnen gedetecteerd worden. Rond deze metadoelstellingen moeten maatschappelijke keuzes gemaakt worden, die dan in een specifiek Vlaamse context kunnen geplaatst worden. Het beleid wint aan meerwaarde, efficiëntie en maatschappelijke legitimering wanneer men erin slaagt om doelstellingen op een metaniveau te formuleren die nadien op strategisch en actieniveau


horizontaal worden gerealiseerd. Dit impliceert dat bovenop de ‘sectorale’ doelstellingen, die focussen op een maatschappijbeeld en een strategie om dat beeld te realiseren vanuit één specifieke invalshoek, gemeenschappelijke uitdagingen worden geformuleerd. Het formuleren van metadoelstellingen laat in principe toe dat de realisatie ervan meer geïntegreerd kan aangepakt worden. Zo zou men op gelijkwaardig niveau de in Figuur 37 opgenomen doelstellingen als mogelijke metadoelstellingen kunnen omschrijven. Een voorbeeld van een sectorale doelstelling is dat energiegebruik en het fossiel energiegebruik in het bijzonder met x% dient te worden gereduceerd (gezien eindigheid en gezien klimaatproblematiek). Een bredere metadoelstelling, waarin ondermeer deze sectorale doelstelling wordt geïncorporeerd is bv. ‘een grondstofarme samenleving’, waarin ondermeer het zorgvuldig gebruik van fossiele energie een themadoelstelling kan zijn. Figuur 37: Mogelijke metadoelstellingen voor Vlaanderen 2020-2050

Bron: Brainstorm SERV, Mechelen 8 juli 2008.

De hier opgenomen 5 metadoelstellingen zijn ongetwijfeld voor discussie vatbaar en ze worden ook niet als absoluut voorgesteld. Ze sluiten zeker wel aan bij cruciale uitdagingen op zowel mondiaal als lokaal niveau. Zo is het duidelijk dat het veilig stellen van de voedselvoorziening een primaire doelstelling is die weliswaar in het westen (bijna) geen aandachtspunt is, maar die dat zeker wel is op wereldschaal. De metadoelstelling inzake grondstofarme samenleving brengt alle facetten van energie en grondstof samen met daaraan gekoppeld de CO2 en klimaatproblematiek. Solidariteit is uiteraard ook een overkoepelende doelstelling net zoals het aangaan van de demografische uitdagingen die, afhankelijk van het werelddeel waarin men zich bevindt, andere


vormen aanneemt. In het westen gaat het vooral om de vergrijzingsproblematiek en de externe economische migratie. Tenslotte is er tevens een ruimtelijke metadoelstelling die duurzame creatieve steden werd genoemd. De vaststelling is dat mensen in toenemende mate in steden leven. Tegen het midden van deze eeuw zullen tussen 2/3e en 3/4e van de wereldbevolking in een of andere vorm van stedelijke agglomeratie wonen (Castells, 200133). De metadoelstelling van duurzame creatieve steden is naast een feitelijke vaststelling vooral een signaal dat de toekomst in grote mate zal bepaald worden door de ruimtelijke organisatie van de maatschappij, waarin de stad een centrale rol speelt. Ook het Vlaamse Witboek stedenbeleid (2003) gaat uit van die stelling. Metadoelstellingen zijn globaal en niet contextueel. Ze kunnen met andere woorden overal gelden. Het komt er dus op aan op deze te contextualiseren wat impliceert dat ze naar een Vlaams niveau concreter worden gemaakt door themadoelstellingen te formuleren. 4.3.2

Themadoelstellingen

Metadoelstellingen kunnen verder verfijnd worden met themadoelstelling, die op hun beurt weer verder kunnen verfijnd worden en finaal uitmonden in concrete acties. Naarmate men zakt in de hiërarchie komt men dichter bij de sectorale benadering. Het formuleren van deze doelstellingenboom laat echter duidelijk zien welke verbanden er bestaan tussen deze themadoelstellingen en welk horizontaal beleid zich hierdoor opdringt. Het is op deze wijze dat men met concrete acties meervoudige doelstellingen kan realiseren. Themadoelstellingen zijn bijvoorbeeld:  Inzake ‘Solidariteit’: o Bestrijding van alle vormen van kansarmoede, wat dan verder kan toegespitst worden op specifiekere doelstellingen inzake vervoersarmoede, energiearmoede en maatschappelijke integratie.  Inzake ‘Demografische uitdagingen aangaan’ o De problematiek van vergrijzing o Externe economische migratie o De ontwikkeling van alternatieve circuits van integratie  Inzake ‘Grondstofarme samenleving’ o Sluiten van kringlopen.  Inzake ‘Creatieve steden’: o Uitbreiding en diversificatie van energie o Connectiviteit o Vitale economie o Beleefbare steden

33 Castells M., (2001), Local and global: cities in the network society. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie – 2002, Vol. 93, No. 5, pp. 548–558


Merk op dat de meeste themadoelstellingen dwarsverbanden hebben met verschillende metadoelstellingen.  Zo heeft de problematiek van vergrijzing en externe economische migratie als themadoelstellingen inzake demografische transitie, dwarsverbanden met de creatieve stad en met het geïntegreerde kansenbeleid.  Zo heeft de themadoelstelling inzake uitbreiding en diversificatie van energie die onder de metadoelstelling creatieve steden werd geformuleerd, uiteraard ook de maken met de ‘grondstofarme’ samenleving.  … Het bestaan en het formuleren van deze dwarsverbanden laat toe dat de paden naar een te verwachten of een gewenst maatschappijbeeld kunnen opgeladen worden vanuit verschillende invalshoeken. Figuur 38 geeft van bovenstaande een schematisch beeld voor een beperkt aantal facetten.

Vervolgens kan er een verdere vertaalslag gebeuren. In de metadoelstelling ‘Duurzame creatieve steden’ tekenen zich (zeker) vier themadoelstellingen af: 1. Er is nood aan een vitale economie; 2. Een goede connectiviteit (op alle schaalniveaus) is noodzakelijk; 3. Er is nood aan een diversificatie van de energiebevoorrading; 4. De steden moeten beleefbaar zijn. Om deze themadoelstellingen te realiseren moeten er keuzes gemaakt worden. Bijvoorbeeld om een vitale economische ontwikkeling te creëren komt men vanuit de Lissabonstrategie op de verdere ontwikkeling van de kenniseconomie. Specifiek in Vlaanderen komt daar ook de keuze voor de verdere uitbouw van de logistieke sector bij (vanuit het Pact 2020 en VIA). Dit laatste impliceert dan weer goede infrastructuren en een optimaal gebruik ervan. Goede infrastructuren zijn ook nodig voor de doelstelling van uitbreiding en diversificatie van de energie. Figuur 38 (links) gaat beperkt verder op de concrete maatregelen die hiervoor zouden kunnen nodig zijn.

- 49 -

Figuur 38: Mogelijke metadoelstellingen en enkele themadoelstellingen voor Vlaanderen 2020-2050


- 50 -

4.3.3

Van themadoelstellingen naar geïntegreerde (beleids)acties

In deze sectie wordt bij wijze van voorbeeld meer gedetailleerd ingegaan op de realisatie van de themadoelstelling beleefbare steden. Binnen die themadoelstelling kunnen ondermeer volgende operationele doelstellingen herkend worden: 1. De ontwikkeling van een geïntegreerd woonbeleid; 2. De ontwikkeling van een geïntegreerde planning; 3. Een kwalitatieve benadering van de ruimtelijke ordening. A.

GEÏNTEGREERD WOONBELEID

Een geïntegreerd woonbeleid impliceert dat tegelijkertijd wordt rekening gehouden met de woning en de woonomgeving. Het kan bv. gaan om volgende aspecten:  Milieu: bv in functie van sluiten van kringlopen  Gezinsfase: flexibele woningen in functie van de gezinsfase  Mobiliteit: bereikbaarheidsaspecten  Locatiebeleid: goede inplanting  Energie: bv. energienormen  Sociaal: bv sociaal huisvestingsbeleid  Fiscaal: ondersteunend beleid voor andere facetten zoals: o omvorming van onroerende fiscaliteit in functie van vervuiler betaald (impliceert dat suburbane inplantingen een hogere belastingsschaal zouden kennen). o soepele eigendomsoverdracht in functie van grotere woningmobiliteit gerelateerd aan de gezinsfase. B.

KWALITATIEVE BENADERING VAN DE RUIMTELIJKE ORDENING

Deze operationele doelstelling kan geformuleerd worden vanuit de vaststelling dat vandaag het ruimtelijk beleid, door de ruimteboekhouding en de taakstellingen, sterk kwantitatief wordt ingevuld. Dit kan verbonden worden met het gebrek aan ruimtelijke kwaliteit in Vlaanderen en dus de noodzaak daarin meer te investeren. Bij wijze van voorbeeld worden twee deelfacetten centraal gesteld, nl. wonen en werken. Het dient gezegd dat er nog andere facetten kunnen belicht worden (bv. toerisme, openbare ruimte, verkeersruimte, enz.). Inzake wonen kunnen bv. twee operationele doelstellingen geformuleerd worden:  Inzetten op de belevingswaarde van de stedelijke ruimte: Dit slaat dan vooral op de woonomgeving (in de ruime betekenis). Deze doelstelling is ondermeer gekoppeld aan het gegeven van de verdere toename van de vrije tijd, de bevordering van het stedelijk toerisme en het gegeven dat aangename beleefbare steden, eveneens belangrijke locatiefactoren zijn voor mobiel kapitaal.  Realisatie van milieuzones in steden: Dit impliceert bijvoorbeeld dat in bepaalde delen van de stad de hinder (bv van verkeer) serieus wordt gereduceerd.


Inzake werken kunnen bij wijze van voorbeeld eveneens twee doelstellingen geformuleerd worden:  Inzetten op kwalitatief economisch ruimtegebruik: Dit impliceert ondermeer de realisatie van duurzame kwalitatieve bedrijventerreinen, integratie van brownfields en inzetten op verweving en multifunctionaliteit zowel in de stedelijke ruimte als op de bedrijventerreinen.  Inzetten op voldoende kwantiteit: Dit impliceert de realisatie van een goed functionerend ijzeren voorraad systeem. Daarnaast moet ook ingezet worden op de verhoging van de ruimteproductiviteit. Figuur 39: Themadoelstellingen beleefbare steden



C.

GEÏNTEGREERDE PLANNING

Gelet op de accumulatie van planprocessen uit verschillende invalshoeken (ruimtelijke ordening, milieu en natuur, mobiliteit) is er nog een weg te gaan om te kunnen komen tot een geïntegreerde planning:  Voor er een realisaties in de ruimte kan gebeuren moeten heel wat procedures doorlopen worden: planproces, MER, MOBER, speciale beschermingszones. Deze zijn nog onvoldoende op elkaar afgestemd.  Een effectieve realisatie van het partnerschapsmodel, met reële betrokkenheid van de ruimvragende sectoren bij het tot stand komen en de realisatie van het ruimtelijk beleid.  Een efficiënt locatiebeleid, met afstemming van de ruimtelijke kenmerken van de plek op de ruimte-eisen van de investeerder (bv inzake mobiliteit).


5. NOOD AAN KEUZES OP MIDDELLANGE TERMIJN In de vorige sectie werd, via een proeve van conceptueel model voor integrerend werken, benadrukt dat beleidsacties zodanig moeten geconcipieerd worden dat ze meervoudige belangrijke maatschappelijk doelstellingen kunnen realiseren. Er zal nog heel wat werk moeten gebeuren om integrerende scenario’s te kunnen ontwikkelen. Ondertussen dienen voor de middellange termijn keuzes te worden gemaakt. In deze sectie worden daarvoor twee facetten verder bekeken. Het betreft de facetten duurzame leef- en werkomgeving, waarin ook in het Pact 2020 en de VIA-doorbraken aandacht werd besteed. Deze sectie is in belangrijke mate gebaseerd op uitspraken die de SERV over die facetten in de voorbije periode heeft geformuleerd.

5.1. HET PACT 2020 EN VIA-DOORBRAKEN In de context van de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen beklemtoont het Pact 2020 het belang van duurzame, creatieve steden, zodat steden in Vlaanderen en Brussel in creatieve economische niches een voortrekkersrol vervullen. Stedelijke kernen worden aantrekkelijke woonkernen waar jongvolwassenen en jonge gezinnen met kinderen samenleven met ouderen, met een interessant cultureel, onderwijs-, verzorging-, mobiliteit-, winkelen arbeidsaanbod, evenals betaalbare woningen. In die zin zijn stedelijke kernen ook aantrekkelijke woonkernen en een afspiegeling van de maatschappelijke diversiteit. Ook de doorbraken van VIA beklemtonen, via het concept van het groen stedengewest, de rol van de stad als groeipool met creatief talent. Verder zet het Pact 2020 in op ondernemerschap, waarbij Vlaanderen een sluitend, kwalitatief hoogstaand subregionaal aanbodbeleid van economische ruimte, zowel verweven als op bedrijventerreinen, moet realiseren. Een actief verwevingsbeleid integreert brownfields die economisch nog inzetbaar zijn, en voorkomt veroudering van bedrijventerreinen. Er wordt ingezet op verweving en multifunctionaliteit, zowel in de stedelijke ruimte als op bedrijventerreinen. Een aangepast locatiebeleid stemt de locatie-eisen van de onderneming en de locatiekenmerken van de plek op elkaar af, ondermeer gebaseerd op een operationele segmentatie- en mobiliteitseffectrapportage. Hieraan gekoppeld wordt de doelstelling geformuleerd dat de ruimte die nodig is voor ondernemerschap, wetenschappelijk zal bepaald worden in het kader van het RSV-2020. Een economisch activeringsbeleid en de filosofie van de ijzeren voorraad dienen tegen 2020 het aantal effectief bruikbare bedrijventerreinen te verhogen tot minimaal 95% van het totaal aantal bestemde bedrijventerreinen.


5.2. DUURZAME LEEFOMGEVING 5.2.1

N a d e n k e n o v e r s t u r i n g s m o d e l l e n 34

In de periode 2001-2006 werden er jaarlijks gemiddeld ongeveer 32400 woongelegenheden bijgebouwd. Dit staat voor een gemiddelde jaarlijkse aangroei van 1,2%. Dit houdt in dat een kleine 90% van de woningen van 2020 er nu reeds staan. Bij ongewijzigd beleid zal een verdere groei op deze bestaande voorraad geënt worden en wordt de ruimtelijke structuur in belangrijke mate bevestigd. Vandaag bestaan er verschillende visies op de verdere ontwikkeling van het wonen in Vlaanderen. Het betreft de visie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, van het Witboek Stedenbeleid, de cultuurlandschappelijke benadering en visies die vanuit de steden zelf worden ontwikkeld. Binnen het huidige beleid in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen worden de ontwikkelingsmogelijkheden sterk geënt op wat men de hiërarchie van de kernen kan noemen. Op het terrein impliceert dit een groei van alle kernen en steden, waarbij de mate van de groei afhankelijk wordt gesteld van de huidige omvang van de kernen of steden. Grote steden groeien dus in absolute aantallen inwoners meer, kleine dorpen minder. In het Witboek stedenbeleid wordt het concept van de rasterstad geïntroduceerd dat er zou in kunnen bestaan dat het netwerk van mobiliteit en infrastructuur als sturend gegeven optreedt voor de lokalisatie van nieuwe woningen. Dit zou op het terrein kunnen leiden tot een sterke groei van dorpen of steden die duurzaam ontsloten worden met het huidig en te ontwerpen infrastructuurnetwerk en een standstill voor bestaande nederzettingsconcentraties die niet duurzaam ontsloten kunnen worden. Een heel andere invalshoek wordt gehanteerd in de Nota Belvédère35, waar sterke nadruk wordt gelegd op de cultuurlandschappelijke waarde als sturend gegeven voor de lokalisatie van nieuwe woningen. Dit zou op het terrein kunnen leiden tot nieuwe, landschappelijk verantwoorde nederzettingspatronen met aandacht voor de natuurlijke structuur en erfgoedwaarden, en tot een discussie over de huidige landschappelijke waarde van de courante verkavelingen en verdichtingsprojecten. Tenslotte kan verwezen worden naar de vandaag courante stedelijke praktijken die zich richten op het aantrekken van gezinnen met kinderen en tweeverdieners. Op het terrein kan dit leiden tot een sterke verdichting van de grotere steden en een sterke concurrentie tussen stad en rand.

34 35

Mede geïnspireerd door de Sectornota Wonen (De Decker e.a.) die op de studiedag 2020-2050 op 3 maart in Hasselt werd gepresenteerd. Dit is een Nederlandse beleidsnota over de relatie tussen cultuurhistorie en ruimtelijke inrichting. De nota is in de zomer van 1999 uitgebracht en ondertekend door vier ministeries: de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Verkeer en Waterstaat.


Binnen bovenstaande modellen, die ieder verschillende uitkomsten hebben op de lange termijn, kan men hetzij een zwakke hetzij een sterke sturing ontwikkelen. Hoe zwakker de sturing hoe sterker de huidige structuur zal doorspelen. 5.2.2

Duurzame steden

De ruimtelijke gevolgen van de demografische transitie zullen zoals uiteengezet zowel bepaald worden door de vergrijzing, de gezinsverdunning, de externe economische migratie en de selectieve interne en externe migratie. In een stedelijke context kan hierbij een grote dynamiek worden verwacht. Het huidige ruimtelijk beleid is nogal sterk toegespitst op kwantitatieve doelstellingen inzake verdeling van woonbehoeftes en woondichtheden. Dit wordt zoals gezegd mee ondersteund door de stedelijke praktijken gericht op het aantrekken van tweeverdieners. Deze benadering is te weinig afgestemd op de differentiële woonbehoeften van de verschillende bevolkingsgroepen en heeft geen aandacht voor de verscherpte dualisering - in een vooral stedelijke omgeving - als gevolg van de externe en selectieve migratiepatronen. Gezien de te verwachte bevolkings- en gezinsevolutie kan men aannemen dat de bestaande voorraad van 410 000 woonpercelen globaal zal volstaan om de groei op Vlaams niveau op te vangen. Een belangrijk deel van de voorraad ligt echter in het buitengebied. Daarom moet nagegaan worden in welke mate de beschikbaarheid van de 410 000 woonpercelen toelaat dat enerzijds de initiële doelstellingen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen kunnen gerealiseerd worden en anderzijds kan ingespeeld worden op de reeds bestaande en nieuwe ontwikkelingen die zich aandienen. Mogelijk dringt zich een differentiëring op inzake het aanmoedigingsbeleid om de onbenutte percelen ook daadwerkelijk op de markt te krijgen. Verder kan verwezen worden naar het SERV-advies over het decreet gronden pandenbeleid van 4 juni 2008. In dat advies stelt de SERV dat het bouwen op nieuw aan te snijden gronden vandaag nog slechts goed voor ongeveer 15% van de bouwmarkt. Het merendeel van de projecten betreft dus renovatie of vernieuwbouw in reeds bestaande concentraties in steden of kernen in het buitengebied. Het is dus belangrijk dat naast een grondactiveringsbeleid tevens een pandenbeleid wordt ontwikkeld waarmee men inzake de sociale huisvesting en het stedelijk verdichtingsbeleid heel wat kan bereiken in de creatie van een duurzame stad (in al de componenten van duurzaamheid: sociaal, cultureel, economisch, ecologisch). Er moet vermeden worden dat ongenuanceerde kwantitatieve doelstellingen een hypotheek leggen op de verdere ontwikkeling van duurzame steden. Tenslotte is het duidelijk dat een versneld op de markt brengen van een deel van de 410 000 percelen die vandaag onbebouwd zijn een impact zal hebben op het toekomstig aanbod. Een duurzaam beleid houdt rekening met de behoeftes van de komende generaties, wat dus impliceert dat men nu reeds visies dient te ontwikkelen om de demografische evoluties van de toekomst kwalitatief en betaalbaar te kunnen opvangen. Met duurzaam wonen kan ook de win-win bereikt worden inzake CO2-reductie. Dit vraagt zeker in een stedelijke context, maar ook in sommige plattelandscontexten (ondermeer in West- en Oost-


Vlaanderen en in Haspengouw) met een ouder gebouwenpatrimonium met slecht comfort, ook extra inspanningen. 5.2.3

Investeren in ruimtelijke kwaliteit

Naast de algemene verhoogde aandacht voor de belevingswaarde van de ruimte waarin men leeft, zorgt ook de toegenomen vrije tijd ervoor dan kwaliteitsverhogende investeringen in zowel verstedelijkte als open ruimte een belangrijk aandachtspunt zijn. De verbeterde omgevingskwaliteit is overigens ook vanuit de invalshoek van regionale concurrentie van belang omdat buitenlandse investeerders niet alleen puur economische overwegingen laten meetellen in hun beslissing maar tevens de algemene levenskwaliteit van de regio waarin men investeert. Vanuit beide overwegingen zijn zowel investeringen in ruimtes die op de internationale kaart staan, zoals de kunststeden, als kwaliteitsverbetering van de open ruimte vanuit een medegebruiksperspectief, belangrijk. 5.2.4

Wonen en woning benaderen vanuit de levenscyclus

Vastgesteld werd dat woonvoorkeuren samengaan met de gezinsfase waarin men zich bevindt. Tevens werd vastgesteld dat er fricties bestaan tussen deze voorkeuren en de actuele woonsituatie. Woningen worden te lang bewoond door de bejaarde koppels en alleenstaanden. Veelal zijn deze woningen qua omvang onaangepast omdat ze zijn gebouwd in de context van een andere gezinsituatie. Omgekeerd wordt vandaag vastgesteld dat jongere koppels het moeilijk hebben om een aangepaste woning te vinden en is tegelijkertijd de druk op de nieuwbouwmarkt groot. Het wonen benaderen vanuit de gehele levenscyclus betekent dat de noden vanuit de verschillende bevolkingssegmenten integraal afgewogen worden. Dit betekent enerzijds aandacht voor flexibelere woningen die makkelijk aan nieuwe noden kunnen aangepast worden. Anderzijds moet hierbij onderzocht worden hoe een grotere verhuizingmobiliteit kan bewerkstelligd worden zonder de bestaanszekerheid en de bestaande sociale netwerken in gevaar te brengen. Soepeler vormen van eigendomsoverdracht en aankoop van woningen aangepast aan de levensfase van het huishouden kunnen mogelijke oplossingen bieden. Het is duidelijk dat scenario’s in dit verband niet alleen vanuit het perspectief van de vergrijzing maar tevens in het perspectief van de betaalbaarheid van geschikte woningen van jonge koppels moet bekeken worden. Uiteraard dient dit ook samen bekeken te worden met ondermeer de woonzekerheid die gebonden is aan eigen woningbezit. Verder zijn in functie van de verschillende levensfasen afwegingen nodig vanuit woonomgeving, mobiliteit, zorgvoorzieningen, impact op het commerciële apparaat, sociale relaties, toegankelijkheid, enz. .


5.2.5

Vergrijzing impliceert opdracht zowel in steden als op platteland

In een stedelijke context zijn er vandaag al heel wat woonprojecten die inspelen op de toenemende vraag door vergrijzing, waardoor de stedelijke bejaarden dikwijls in hun eigen omgeving kunnen opgevangen worden. Om de bestaande sociale netwerken te kunnen behouden moet ook op het platteland kunnen ingespeeld worden op de nood aan aangepaste wooneenheden. Binnen het huidige ruimtelijk beleidskader is het niet evident om in plattelandskernen die aangepaste woonvormen te kunnen bouwen. Het gaat dan bijvoorbeeld om woonprojecten met kleinschalige appartementsgebouwen. Zeker in de dorpskernen moet dit soort veranderingen in het woningbestand kunnen gestimuleerd worden. Dergelijk beleid kan overigens ook gunstige gevolgen hebben voor de steden. Daar evolueert men nu - ondermeer onder druk van de vergrijzingproblematiek en de hieraan gekoppelde trek van oudere gezinnen naar de stad - naar een meer eenzijdige gezinssamenstelling en woningbestand. Het is dus duidelijk dat men moet onderzoeken hoe een actief beleid gericht op verweving van verschillende gezinssituaties, zowel op het platteland als in de stad, kan gevoerd worden. Tenslotte zorgt het succes van de steden voor bejaarden voor specifieke uitdagingen, ondermeer inzake de voorzieningen in de stad, de publieke en commerciële ruimtes en de stedelijke inkomsten. 5.2.6

Verder inzetten op functionele verweving

Verweving is in de regel een feitelijke toestand op terrein waarbij twee of meerdere functies samen in ondergeschikte of nevengeschikte vorm voorkomen. Verweving kan aldus voorkomen in alle bestemmingsgebieden. Toegepast op de woonomgeving zijn stedelijke gebieden bij uitstek zones waarin verschillende functies naast mekaar bestaan. Dit maakt precies de sterkte uit van het stedelijk milieu en het vormt ook voor kleinschalige economische functies een goede omgeving. Tegenover deze multifunctionele omgeving staan heel wat monofunctionele ruimtes. Enerzijds heeft dit te maken met de kwetsbaarheid van deze zones (bv natuurgebieden). Anderzijds worden hierop hardere (economische) functies afgezonderd. Toegespitst op de monofunctionele economische ruimtes is het uiteraard een goede zaak dat zeer grootschalige activiteiten met een belangrijke omgevingsimpact op dergelijke zones functioneren. Aan de andere kant kan men niet omheen de economische transitie die ervoor zorgt dat heel wat tertiaire activiteiten in de plaats komen van industriële activiteiten. Voor veel van die activiteiten is een multifunctioneel milieu waarschijnlijk een betere omgeving dan een monofunctionele ruimte. Modellen voor economische ruimte in de toekomst zouden dan ook meer moeten rekening houden met de nood aan meer multifunctionele ruimtes, zonder hierbij evenwel de andere functies (zoals wonen, natuur en open ruimte) die van dezelfde ruimte gebruik maken onder druk te zetten.


Toegespitst op natuurverweving is er de feitelijke toestand waar binnen op de gewestplannen ingekleurde landbouwgebieden natuur en landbouw in nevengeschikte vorm voorkomen. Functionele verweving bestaat. Deze verweving wordt in de praktijk vandaag georganiseerd via beheersovereenkomsten. Naar aanleiding van de herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen moet verder bekeken worden welke instrumenten het best ingezet kunnen worden om de natuurverweving in de praktijk te realiseren en te onderzoeken of het instrument van beheersovereenkomsten in de praktijk een volwaardig alternatief is voor de planfiguur natuurverwevingsgebied. Ten aanzien van toeristisch-recreatief neven- of medegebruik van het platteland zullen, omwille van de toegenomen vrije tijd, inspanningen moeten gebeuren die de toegankelijkheid en de kwaliteit verhogen, zonder hierbij evenwel de basisfunctie van het platteland te hypothekeren.

5.3. DUURZAME WERKOMGEVING 5.3.1

Actief inzetten op creatieve steden

Algemeen maakt de voortgaande opkomst van de kenniseconomie het noodzakelijk dat in het ruimtelijk beleid bijzondere aandacht wordt besteed aan de vestigingsvoorwaarden voor kennisintensieve bedrijven. Zoals eerder beschreven blijkt op wereldvlak dat creatieve steden hierin een belangrijke rol kunnen spelen. Het is dus een kwestie van sterk te investeren in creatieve steden en de verbinding van die creatieve steden met andere creatieve (wereld)steden. In Vlaanderen bestaat een netwerk van middelgrote en kleine steden. Behalve Brussel (en dan nog) zijn er in Vlaanderen geen steden met een mondiale allure. Zelfs Antwerpen en Gent zijn in de Europese context middelgroot tot klein te noemen. Toch kunnen Vlaamse steden voor sommige facetten ‘grootstedelijke’ uitstraling hebben. In bijvoorbeeld Antwerpen zijn dat de haven en de diamant als historische ankerpunten en mode en cultuur als mogelijke nieuwe bakens. Bij het investeren in creatieve steden dient er, voor het hergebruik of een ander gebruik van bestaande stedelijke ruimtes, een actieve prospectie te gebeuren naar nieuwe stedelijke creatieve functies die inspelen op nieuwe maatschappelijke noden of mogelijkheden36. Het is wel belangrijk dat samen met de ontwikkeling van de potenties tevens de problemen van de steden, zoals inzake kwaliteit, dualisering en sociale exclusie, worden aangepakt. 5.3.2

Maximale benutting van (nieuwe) economische potenties

Het ruimtelijk ordeningsbeleid dient binnen de beleidslijnen die zijn uitgetekend, flankerend en ondersteunend te werken voor de economische ontwikkeling van Vlaanderen. De kwaliteit van de

36

Greenleese R., (2002), “ Londen, de creatieve metropool. Naar een culturele strategie voor Greater London “ in Stedenbouw en Ruimtelijke ordening, 02, pp 32-36


economische ruimte moet van zodanige aard zijn dat Vlaanderen zijn logistieke en andere economische troeven op een optimale manier kan uitspelen. Nieuwe potenties kunnen bestaan op het vlak van de selecties van economische knooppunten, van nieuwe plekken die vanuit een economisch perspectief belangrijke potenties hebben en de aanduiding van strategische toplocaties. Uiteraard blijft ook de inbedding in de ruimtere ruimtelijkeconomische context (stedelijke structuur, economisch netwerk, etc) belangrijk. In het detecteren van die ruimtelijke potenties in Vlaanderen is het belangrijk dat inzichten worden verworven in de ruimtelijk-economische structuur en keuzes worden gemaakt voor de ruimtelijkeconomische ontwikkeling van Vlaanderen. Binnen het partnerschapsmodel dat door de SERV samen met de MiNa-raad in 2004 werd ontwikkeld, ligt hier een belangrijke taak weggelegd voor de sector economie. Het partnerschap impliceert immers dat de verschillende sectoren met een belangrijk ruimtegebruik eigen visies ontwikkelen en op gelijkwaardige basis met elkaar in dialoog gaan om aldus een gedragen maatschappelijke keuze te bereiken. De ruimtelijk-economische potenties die hieruit resulteren moeten waar nodig vastgelegd worden in de ruimtelijke plannen. 5.3.3

IJzeren voorraad en vaststelling lange termijn behoefte: continue opdracht

De SERV ondersteunde in zijn advies van 1 april 2009 dat naast de realisatie van de taakstelling uit de vorige planperiode bijkomende taakstellingen worden bepaald die overeenstemmen met de verwachte ruimtebalans voor de nieuwe planperiode. De actualisatie en gedeeltelijke herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 1997 werd principieel goedgekeurd door de Vlaamse regering op 12 december 2008. Op basis van de nog te realiseren taakstelling uit de voorbije planperiode en de nieuwe behoefteraming voor de komende planperiode (uitgaande van de minimale prognose ) komt men tot 6.792 ha te realiseren bedrijventerreinen in de komende planperiode. Het verschil met de maximale prognose (1400 ha) wordt als marge ingezet op Vlaams niveau. In zijn advies stelde de SERV vast dat de actualisering en gedeeltelijke herziening onder meer op het vlak van bedrijventerreinen, slechts summier wordt geduid. Bovendien is het cijfermateriaal ondoorzichtig, zodat beoordeling ten gronde is uitgesloten. De SERV stelde dat een goed functionerend IJzeren Voorraad systeem, opgevolgd door een goede monitoring, veel makkelijker en meer accuraat kan inspelen op de korte en middellange termijn vraag. Reeds in het SERA-rapport 2007 werd door de SERV gepleit voor een goed functionerend ijzeren voorraad systeem op subregionaal niveau, zowel wat de bouwrijpe als de uit te rusten terreinen betreft. Dit laat toe dat de economie zonder al te grote fricties kan functioneren. Anderzijds is het dan mogelijk om een aanbodbeleid te voeren. De ijzeren voorraad moet een voorraad zijn van bouwrijpe terreinen die voldoende is om de vraag voor de komende 3 tot 5 jaar te kunnen opvangen. Men kan, inspelend op de lokale bedrijfsdynamiek, een subregionaal aanbodsbeleid voeren, waarbij men de vraag van zeer dichtbij kan opvolgen zodat noch te veel, noch te weinig bedrijventerreinen moeten ontwikkeld worden.


Tevens kan men hiermee een strategisch aanbodbeleid voeren zodat Vlaanderen interessante investeringen op strategische plekken kan aantrekken of behouden. Hiervoor is het belangrijk te kunnen beschikken over een performant meet- en monitorsysteem. Tevens moeten de planprocessen beter in beeld gebracht worden zodat zonder giswerk kan nagegaan worden welke planprocessen tot welk resultaat hebben geleid of zullen leiden. Het ijzeren voorraad-systeem is in essentie een buffersysteem dat er voor zorgt dat er op ieder tijdstip voldoende bedrijventerreinen, zowel bouwrijp als bestemd, voorradig zijn. Het huidige planningssysteem gaat uit van een behoefteraming op lange termijn, waaraan planinspanningen op de drie planniveaus, ondermeer in het kader van de afbakeningsprocessen, worden gekoppeld. Er wordt weliswaar een planhorizon gehanteerd, maar dit systeem is geen waarborg voor de tijdige en continue ontwikkeling van een buffer. De inschatting van een lange termijn behoefte moet per definitie als een scenario beschouwd worden, waarbij men op basis van een aantal hypothesen schat hoe de ruimtevraag de komende tijd zal evolueren. Deze schatting heeft geen voorspellende waarde, wat impliceert dat de werkelijke evolutie op lange termijn in belangrijke mate kan afwijken van het ontwikkelde scenario. Zeker in een dynamische sector als de economie is dit bijna per definitie het geval. Vanuit maatschappelijk perspectief is het wenselijk dat het aansnijden van de ruimte zo dicht als mogelijk aansluit bij de reële noden. Het is vanuit dit perspectief dat het ijzeren voorraad systeem enerzijds en de lange termijn behoefte anderzijds elkaar complementeren. 5.3.4

Lokaal en regionaal

Vandaag bestaat er een onderscheid tussen regionale en lokale bedrijventerreinen. Deze laatste zijn bedoeld voor de lokale economie en zijn maximaal 5 ha. De SERV meent dat er redenen zijn om de limiet van 5 ha te verlaten. Immers kleine lokale terreinen kunnen nooit de hedendaagse inrichtings- en beheersprincipes hanteren en veroorzaken versnippering van de economische ruimte. Het loslaten van de grens van 5 ha impliceert dat terreinen voor lokale economie voor meerdere gemeenten tegelijkertijd moeten functioneren en dat een degelijke inrichting en beheer mogelijk wordt. Ook een combinatie met de regionale terreinen is hierbij een optie. 5.3.5

Optimale benutting van bedrijventerreinen

Naast kwantitatieve doelstellingen is het ook belangrijk dat voldoende aandacht wordt geschonken aan de duurzame ontwikkeling van de bedrijventerreinen. Dit betekent aandacht voor de herintegratie van bestaande maar onderbenutte economische ruimte alsook oordeelkundige inrichting en beheer van de bedrijventerreinen en zorgvuldig ruimtegebruik door de bedrijven. De onbenutte bedrijfspercelen in eigendom van particulieren en bedrijven, waarvan het zeker is dat ze door het zittend bedrijf niet zullen aangewend worden voor de toekomstig ontwikkeling, moeten opnieuw op de markt worden aangeboden, zodat minder nieuwe terreinen moeten worden aangesneden.


De strategische reserves bij de bedrijven zijn bedoeld om de ruimtevraag te kunnen opvangen van het betrokken bedrijf zelf, bv. als gevolg van investeringen. Deze kunnen dan (gedeeltelijk) op het reserveterrein uitgevoerd worden, waardoor ook geen nieuwe terreinen moeten aangeboord worden. De potentieel in te zetten reserves in handen van bedrijven en de vrij benutbare percelen van particulieren zijn, tenzij men ze vrijwillig te koop aanbiedt, niet op de markt en daardoor ook niet beschikbaar. Initiatieven en instrumenten moeten ontwikkeld worden om deze bedrijven en particulieren aan te sporen deze percelen beschikbaar te stellen, waardoor er een kleinere behoefte bestaat aan bijkomende terreinen. Via de bestaande heffingen zijn er vandaag al instrumenten om leegstand en onbebouwde percelen te bestrijden. Verder wordt verwezen naar het initiatief Vlaamse oproep tot onderhandelingsteams ‘onbenutte bedrijfsgronden’ dat hieromtrent in 2008 werd geïnitieerd. De onderhandelingsteams zijn gericht op het effectief vermarkten van onbenutte gronden. 5.3.6

Herintegratie van brownfields als onderdeel van actief verwevingsbeleid in de steden

Naast instrumenten ter mobilisatie van de bestaande reserves is het ook belangrijk dat blijvend wordt ingezet op de herintegratie van brownfields. Het instrument van de brownfieldconvenanten is bedoeld om op deze problematiek in te spelen maar mist nog de nodige diepgaande visionaire omkadering. De Vlaamse overheid moet een visienota opmaken over brownfieldontwikkeling die de maatregelen beschrijft die naast het afsluiten van brownfieldconvenanten zullen worden ingezet om brownfieldontwikkeling te stimuleren. In dergelijke visienota dient ook een preventief beleid te worden uitgetekend om veroudering van bedrijventerreinen te voorkomen. Dit impliceert een permanente opvolging van bestaande bedrijventerreinen en het uittekenen van een beleid om de veroudering en uiteindelijk de leegstand van bedrijventerreinen te vermijden. Het is verder belangrijk dat bedrijven zich kunnen vestigen op deze gesaneerde economische ruimtes in de stad, waardoor ook minder greenfields zullen moeten aangesneden worden. Het is essentieel dat een flankerend beleid wordt gevoerd dat verweving ondersteunt waardoor bedrijven effectief op deze gesaneerde ruimtes kunnen gelokaliseerd worden en deze ruimtes niet alleen voor wonen, winkelen en vrijetijdsbesteding worden ontwikkeld. Naast de milieuaspecten zijn ook het locatie- en mobiliteitsbeleid hiervan een belangrijk onderdeel. Ook het instrumentarium van de ruimtelijke planning moet creatief worden aangewend om economische verweving in de praktijk te ondersteunen en te versterken. 5.3.7

Koppeling van ruimtelijk-economisch beleid aan een locatie- en mobiliteitbeleid

Verplaatsingen hebben te maken met vele maatschappelijke activiteiten. Mensen verplaatsen zich naar hun werk, naar de school, naar de winkel, enz.. De toenemende vrije tijd zorgt ervoor dat meer en meer verplaatsingen plaatsvinden buiten de werksfeer. Bovendien worden activiteiten dikwijls gecombineerd. Mensen gebruiken hiervoor een eigen vervoermiddel of maken gebruik van het collectief vervoer. Een bepalende factor hiervoor is de woonplaats en de plaats waar de voorziening is gelokaliseerd.


Voor bedrijven spelen zowel de mobiliteitsaspecten van de werknemers als van de goederen en diensten die het bedrijf nodig heeft of produceert. Hiervan afhankelijk zal een bedrijf andere vestigingsvoorkeuren hebben. In een strategisch locatiebeleid is een afstemming nodig tussen maatschappelijke doelstellingen inzake ruimtelijke ontwikkeling, de locatievereisten van het bedrijf en de locatiekenmerken van de plek. Naast het voorzien van voldoende en kwalitatieve ruimte voor de verdere economische ontwikkeling, moet in deze context moet ook ingezet worden op strategische locaties waarmee Vlaanderen kan mikken op belangrijke internationale investeringen. Er is ook een afstemming noodzakelijk tussen het mobiliteitsprofiel van de bedrijven en de mobiliteitskenmerken van de vestigingsplaats. Een locatiebeleid impliceert ook dat er een operationele differentiatie van bedrijventerreinen wordt ontwikkeld. De differentiatie van bedrijventerreinen zoals die in het RSVI is uitgewerkt is niet operationeel. Ondertussen moet er wel een operationele differentiatie gehanteerd worden die rekening houdt met enerzijds de beleidsdoelstellingen inzake het locatiebeleid en anderzijds de locatievereisten van de bedrijven. Het is belangrijk dat hierbij wordt rekening gehouden met de kenmerken van de geviseerde economische activiteiten in relatie tot de kenmerken van de plek. Belangrijke aandachtspunten zijn ondermeer de bestaande en toekomstige mix van economische activiteiten, de dimensie van de bedrijven, mobiliteitskenmerken, personeelsintensiteit, beoogde kwaliteit, mogelijke hinder, enz. Onderzoek van het Steunpunt Ondernemen en Internationaal Ondernemen 37 naar het locatiegedrag van bedrijven komt tot het besluit dat er in Vlaanderen een aanbodbeleid kan gevoerd worden in functie van 3 tot 5 vestigingsmilieus. Voor ongeveer 2/3e van de bedrijven, met ongeveer 2/5e van de werkgelegenheid, volstaat het om gemengde bedrijventerreinen te voorzien op goed bereikbare plaatsen en tegen een betaalbare prijs. Voorts hecht een belangrijke groep van bedrijven een groot belang aan lokale binding en uitstraling (19% van de werkgelegenheid). Dit impliceert ook dat een aanbodsstrategie zeker subregionaal moet gevoerd worden en dat kwaliteit een belangrijk aandachtspunt is. Voorts kenmerken er zich twee sterk specifieke en belangrijke groepen van bedrijven. De ene groep van bedrijven stelt internationale bereikbaarheid centraal via havens, waterwegen en goederenvervoer per spoor. Dit impliceert een ruimtelijk-economisch en een aanbodbeleid op en in functie van die strategische locaties. Deze groep van bedrijven telt ongeveer 21% van de werkgelegenheid. De andere groep (16% van de werkgelegenheid) stelt grootstedelijke vestigingsfactoren (nabijheid van luchthavens en HST-stations, de bereikbaarheid met het openbaar vervoer en de nabijheid van onderzoeksinstituten en universiteiten) centraal, wat een beleid gericht op kwalitatieve plekken in en rond de steden impliceert.

37

Steunpunt Ondernemen en Internationaal Ondernemen, 2008, Vestigingsgedrag van bedrijven in Vlaanderen. Een analyse in functie van het ruimtelijk economisch beleid.


5.3.8

Grootschalige detailhandel: impact van de dienstenrichtlijn opvangen

De huidige regeling inzake grootschalige detailhandel is vastgelegd in de zgn IKEA-wet38 die in werking trad op 01/03/2005. Deze wet voorziet een socio-economische vergunning te verstrekken door de gemeente39, gebaseerd op een socio-economische afweging van de aanvraag (art 7 §2 van de wet). De Dienstenrichtlijn, die volgend jaar van kracht wordt, verbiedt het hanteren van economische tests als vergunningsvoorwaarde. Wel is de behoefte aan een vergunningstelsel gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Hiertoe behoren volksgezondheid, consumentenbescherming, diergezondheid en bescherming van het stedelijk milieu. Dergelijke dwingende redenen kunnen een rechtvaardiging zijn voor de toepassing van vergunningstelsels en andere beperkingen. De wet op de handelsvestigingen was opgenomen in het eerste pakket van de staatshervorming, waarvan de timing inzake goedkeuring echter onzeker is. Duidelijk is wel dat vanaf volgend jaar geen economische criteria kunnen gehanteerd worden. Een locatiebeleid voor grootschalige detailhand is nochtans noodzakelijk, waarbij de integratie in de ruimtelijke ordening het meest voor de hand liggend is. In de actualisering en gedeeltelijke herziening die op dit moment lopende is, wordt deze problematiek niet gesitueerd. Gezien de urgentie is dit wel noodzakelijk. Principes hierbij kunnen zijn, een regionaal of subregionaal kader waaraan de lokale noden worden afgewogen en een evenwicht tussen de grootschalige detailhandel en een kernversterkend beleid. De structuurplannen op de verschillende niveaus zijn hierbij uiteraard sterk sturend door het vastleggen van locaties voor grootschalige detailhandel. Het detailhandelsbeleid moet, zeker wat de grootschalige vestigingen betreft, vastgelegd worden in een Vlaams Masterplan voor distributie. 5.3.9

Sterke landbouw in een stabiele productieruimte

Een sterke landbouw impliceert ondermeer dat er zekerheid bestaat over de productieruimte. De huidige herbevestiging van delen van het agrarisch gebied is maar een eerste stap. Binnen de legislatuur 2004-2009 is de herbevestigingsdoelstelling van 500 000 ha gehaald. Na 2009 dienen de overige 250 000 ha te worden afgebakend. Finaal moet er dus 750.000 ha afgebakend worden via GRUP. Bij die afbakening moet men rekening houden met het gegeven dat er geen één op één relatie bestaat tussen gewestplanbestemming en het effectief gebruik als landbouwgrond of natuurgebied. Vandaar dat het instrument van planologische ruil een belangrijke rol kan spelen in de regularisatie van het huidige zonevreemd landbouwgebruik en natuurgebied. Uiteraard dient dit te gebeuren binnen de planologische principes en taakstellingen in de betrokken structuurplannen. 38 39

Wet van 13 augustus 2004 betreffende de vergunning van handelsvestigingen (BS dd 5 oktober 2004) Voor oppervlaktes vanaf 1000 m² na advies van het Nationaal Sociaal-Economisch Comité voor Distributie. Een beroep is mogelijk bij het Interministerieel Comité Distributie.


5.3.10 Ruraal ondernemerschap stimuleren De kernen van het Vlaamse platteland hebben vanuit een economisch perspectief een aantal troeven. Enerzijds is er een endogeen potentieel, ondermeer ontwikkeld vanuit de agrarische sector. Anderzijds zijn de Vlaamse plattelandsgebieden flankerende gebieden van de stedelijke gebieden, waardoor ook exogene invloeden doorspelen. Dit uit zich in woon-werkrelaties, maar dit kan ook bestaan uit plattelandsbedrijven die complementair zijn met hun stedelijke collega’s. Het is belangrijk dat ondernemerschap en specifiek ook een ruraal ondernemerschap wordt gestimuleerd dat binnen de grenzen van de draagkracht van de plattelandskernen ook verder lokaal moet kunnen ontwikkelen.


6. VERDERE VRAGEN OP KORTE TERMIJN OVER HET RUIMTELIJK ORDENINGSKADER 6.1. NOOD AAN JURIDISCHE STABILITEIT Op 18 maart 2009 keurde het Vlaams parlement het decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid goed. Hiermee wordt het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (DRO) grondig gewijzigd. Tevens wordt het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996 (coördinatiedecreet) opgeheven. Sinds 1999 zijn er frequent wijzigingen doorgevoerd. Wetgevende stabiliteit in de komende periode is belangrijk. Dit zal ook ten goede komen aan de besturen die met de nieuwe decretale basis worden geconfronteerd. De opheffing van het coördinatiedecreet van 1996 is positief omdat aldus de legistieke basis voor de ruimtelijke ordening aan duidelijkheid kan winnen. Dit decreet erkent de SERV opnieuw als belangrijk adviesorgaan in het tot stand komen van het ruimtelijk ordeningsbeleid, specifiek wat de advisering betreft over het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Op provinciaal niveau functioneren de Sociaal-Economische Raden voor de Regio (SERR). Ook deze raden moeten betrokken worden bij het provinciale planningsproces, op gelijkaardige wijze zoals de SERV is betrokken bij de planningsproces op Vlaams niveau.

6.2. HET PARTNERSCHAPSMODEL EFFECTIEF REALISEREN De SERV pleitte in het verleden40 voor de opbouw van een partnerschapsmodel. Ruimtelijke ordening is in wezen de ruimtelijke afweging van maatschappelijke belangen. In essentie komt het partnerschapsmodel erop neer dat de ruimtevragende sectoren op een gelijkwaardige wijze in deze ruimtelijke afweging aan bod kunnen komen. Een degelijke afweging van ruimtelijk relevante vragen vanuit andere beleidsdomeinen is slechts mogelijk als deze domeinen zich wetenschappelijk en beleidsmatig grondig voorbereiden. Dit houdt in dat de opmaak van ruimtelijke structuurplannen uitgaat van onderbouwde sectorale wensbeelden die de ruimtelijke vragen van een beleidsdomein helder in beeld brengen. Pas dan kan er sprake zijn van een volwaardig partnerschapsmodel en een beleidsdomeinoverschrijdend afwegingsproces. De realisatie van het partnerschapsmodel is enerzijds een waarborg voor een gelijktijdige en evenwaardige afweging van sectorale belangen. Anderzijds is het een waarborg voor een gestructureerde dialoog tussen de sectoren en de ruimtelijke ordening. 40 SERV, 2003, Agenda 2007, Aanbeveling over de betrokkenheid van de ruimtevragende beleidssectoren bij het tot stand komen van ruimtelijke visies, doelstellingen en de realisatie ervan. Brussel 10 december 2003. SERV en MiNa-Raad, 2004, Aanbeveling, Krachtlijnen voor de verdere ontwikkeling van de ruimtelijke structuurplanning in Vlaanderen. Naar een nieuw RSV in 2007, 14 juli 2004.


De betrokkenheid van de sectoren is niet geregeld in het DRO en zijn recente aanpassing. Wel is er voor het aspect wonen, in samenhang met het decreet gronden pandenbeleid van 18 maart 2009, een eerste opstap. Er zijn echter geen aanknopingspunten voor de andere aspecten. Het decreet ruimtelijke ordening moet tevens de aanknopingspunten bevatten om de doelstellingen met ruimtelijke implicaties van andere sectoren te kunnen realiseren. Het is belangrijk dat sectorale doelstellingen met ruimtelijke repercussies door een eigen sectorale decretale basis worden verzekerd, waardoor ook de relatie met de wetgeving ruimtelijke ordening duidelijk wordt. In zijn aanbeveling van 14 mei 2008 vroeg de SERV dat de inbouw van het partnerschapsmodel zou verzekerd worden via het globaal decretaal initiatief terzake.

6.3. EVALUATIE STRUCTUURPLANNEN EN ONTVOOGDING Het ruimtelijke ordeningskader dat vandaag op Vlaams niveau bestaat wordt procedureel aangestuurd door het DRO van 1999 en de latere aanpassingen. Dit decreet introduceert de instrumenten structuurplannen en uitvoeringsplannen op de drie bestuurlijke niveaus, naast de vandaag nog steeds bestaande gewestplannen (en Bijzondere Plannen ven Aanleg) die geldig blijven zolang ze niet vervangen zijn door een ruimtelijk uitvoeringsplan. Inhoudelijk wordt het ruimtelijk beleid op Vlaams niveau aangestuurd door het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen dat in 1997 werd goedgekeurd. Het kader vertrekt van de globale doelstelling ‘Vlaanderen, Open en Stedelijk’. Dit vertaalt zich verder in concrete doelstellingen inzake versterking van stedelijke gebieden én van de open ruimte. De afbakeningen via de ruimtelijke uitvoeringsplannen moeten deze versterking mee ondersteunen. Binnen deze afbakeningen worden kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen nagestreefd voor wonen, werken, recreatie, landbouw, natuur en bos. Tijdens de legislatuur 2004-2009 kwam de uitvoering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen op kruissnelheid met de verdere realisatie van de taakstellingen en de voorziene afbakeningen. Tevens was er in 2002-2003 een beperkte bijstelling. Verder is een actualisering en gedeeltelijke bijstelling 2007- 2012 goedgekeurd door de Vlaamse regering op 12 december 2008 en worden hiervoor de planprocedures nog verder te doorlopen. De SERV heeft hieromtrent geadviseerd dat de planperiode maar zou ingaan op het ogenblik van de goedkeuring. De provincies hebben alle hun structuurplan. Van de gemeenten zijn er 222 die een GRS hebben opgemaakt. Behalve in Vlaams-Brabant, waar minder dan 50% van de gemeenten een structuurplan heeft, hebben in de overige provincies minstens 7 op de 10 gemeenten een structuurplan.


Er is ook een koppeling met het vergunningenbeleid. Gemeenten die voldoen aan een aantal voorwaarden41 verkrijgen een grotere autonomie. Vandaag (02/2009) zijn er 43 gemeenten waarvan de ontvoogding formeel is vastgesteld en gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad. Nog 14 andere gemeenten voldoen aan de ontvoogdingsvoorwaarden. Afgaande op de realisatiegraad van de 5 voorwaarden ligt het grootste probleem bij de opmaak van het vergunningenregister, waar gemiddeld slechts 26% van de gemeenten dit gerealiseerd hebben. Plannenregisters blijven achter in West-Vlaanderen (20% van de gemeenten), terwijl het register van onbebouwde percelen in alle provincies in meer dan 60% van de gemeenten is gerealiseerd. Figuur 40: Realisatiegraad van de ‘5 voorwaarden’ 0

25

50

kilometers

Ontvoogd (43) Vervulde voorwaarden 0 (9) 1 (41) 2 (63)

3 (80) 4 (59) 5 (57)

Bron: RWO en eigen verwerking

Tabel 3: Realisatiegraad van de ‘5 voorwaarden’ per provincie

Provincie

Structuur- Ambte- Plannenplan naar register

Vergunningenregister

Register onbebouwde percelen

5 Ontvoogd voorwaarden Aantal %

Antwerpen

90%

89%

69%

23%

60%

19%

8

11%

Vlaams-Brabant

45%

77%

55%

15%

65%

9%

5

8%

West-Vlaanderen

75%

88%

20%

28%

72%

16%

9

14%

Oost-Vlaanderen

72%

88%

63%

23%

66%

22%

11

17%

Limburg

80%

77%

64%

50%

61%

32%

10

23%

Vlaanderen Bron: RWO

72%

84%

54%

26%

65%

19%

43

14%

In het DRO en zijn wijziging wordt een dubbele vergunningsprocedure ingevoerd die rekening houdt met de ontvoogding. De vaststelling is dat er vandaag nog slechts een beperkt aantal gemeenten zijn 41

1) een goedgekeurd gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, 2) een gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar, 3) een conform verklaard plannenregister, 4) een vastgesteld vergunningenregister, 5) een register van de onbebouwde percelen.


die voldoen aan de voorwaarden voor ontvoogding. De kans is niet onbestaande dat deze toestand, die in principe als tijdelijk werd beschouwd, nog een zeer lange tijd kan aanslepen. De Vlaamse overheid organiseert best een evaluatie van het ontvoogdingsbeleid, ten einde na te gaan op welke wijze het einddoel hiervan sneller bereikt kan worden.

6.4. EVALUATIE AFBAKENINGSPROCESSEN Voor 7 van de 13 stedelijke gebieden is het planproces afgerond. Voor de overige steden is het proces bezig of opgeschort (Leuven, Hasselt-Genk). Figuur 41: Stand van zake afbakeningsprocessen op Vlaams niveau

Bron: Website Ruimtelijke ordening Vlaanderen

De SERV is slechts eenmaal gevraagd om advies uit te brengen over een afbakeningsproces, namelijk dat van het Vlaams Strategisch Gebied rond Brussel. Wel had de SERV reeds vroeger42 opgemerkt dat via de RUP niet alleen uitvoering wordt gegeven aan een structuurplan, maar dat zeker voor de meer gecompliceerde RUP, zoals een afbakeningsplan van een stedelijk gebied, ook beleidsbepaling en strategische keuzes aan de orde zijn of moeten zijn. Het is vanuit deze vaststelling dat de SERV aan de afbakening van het VSGB de nodige aandacht besteedde. De grootstedelijke en de regionaal stedelijke gebieden worden geselecteerd en afgebakend op Vlaams niveau. Dit impliceert dat voor deze stedelijke regio’s een plaatsbepaling gebeurt van hun functie en rol binnen Vlaanderen. Bij deze plaatsbepaling hoort ook een toekomstig ontwikkelingstraject omdat men er kan van uitgaan dat de afbakening-Rups het ruimtelijk kader aanreiken voor de komende 10 tot 15 jaar. 42

Agenda 2007, 2003, Aanbeveling over de betrokkenheid van de ruimtevragende beleidssectoren bij het tot stand komen van ruimtelijke visies, doelstellingen en plannen en de realisatie daarvan, 10 december 2003


Specifiek voor de afbakening van het VSGB stelde de SERV vragen bij de relevantie en meerwaarde van het uiteindelijk voorstel van afbakeningslijn voor het VSGB. Er is een strategische keuze nodig inzake ruimtelijk-economische ontwikkeling van dit gebied, dat ongetwijfeld moet bekeken worden in een Vlaams-Brusselse context. Ten tweede is de basisfilosofie achter de afbakeningslijn een onderscheiden beleid met in de stedelijke gebieden een concentratie van wonen en economie en daarnaast een beleid gericht op het maximaal bewaren van open ruimte in de buitengebieden. In die zin is het belangrijk dat ook binnen het Vlaams stedelijk gebied rond Brussel een beleid gevoerd wordt gericht op de realisatie van de voorziene taakstellingen inzake wonen en werken in de structuurplannen, weliswaar met respect voor de waardevolle open ruimte en de goede bereikbaarheid van de voorgestelde locaties. De SERV beklemtoonde dat dit geen pleidooi is voor een verdere uitdeining van de verstedelijking. Wel moet men de opties voor het economisch kerngebied van Vlaanderen op een coherente wijze en in een ruimer geografisch verband ontwikkelen. Noch het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, noch dit ontwerp bieden hiervoor de aanknopingspunten. Niettegenstaande het protocol met de provincie Vlaams Brabant over de bedrijventerreinen gunstig is voor de ontwikkeling van de overige delen van de provincie, beantwoordt dit zeker niet aan wat de SERV hieromtrent voor ogen heeft. Verder werd ook opgemerkt dat heel wat acties, maatregelen en heroriënteringen worden voorgesteld, zonder dat hierbij wordt aangegeven met welke middelen deze kunnen gerealiseerd worden. Het is belangrijk dat de Vlaamse regering bij de uitwerking van de definitieve ruimtelijke opties voor dit gebied, ook de noodzakelijke middelen voorziet om ze te kunnen realiseren. Naast de noodzakelijke middelen zullen eveneens heel wat (nieuwe) stimulerende als sturende maatregelen nodig zijn die niet noodzakelijk specifiek zijn voor dit gebied. Deze opmerking over middelen handelt over alle facetten waarover in dit ontwerp rapport uitspraken worden gedaan en geldt zeker expliciet voor het economische luik (reconversie, herstructurering, sanering en intensivering van de bedrijventerreinen) en voor de voorstellen inzake mobiliteit en bereikbaarheid. Het spreekt vanzelf dat zonder het voorzien van de middelen en instrumenten heel wat opties onrealistisch en onuitvoerbaar zullen zijn. Bekeken moet worden in welke mate bovenstaande opmerkingen over een specifiek afbakeningsproces tevens van toepassing zijn op de andere afbakeningen en afbakeningsprocessen.

6.5. PLANNINGSCONTEXT: PLANNINGSINSTRUMENTARIUM DAT KAN INSPELEN OP MAATSCHAPPELIJKE NODEN

In wat vooraf ging is ingegaan op de uitdagingen voor het ruimtelijk beleid op middellange en lange termijn. Hiervoor werd een coherent en consistent lange termijn ruimtelijke ordeningskader gevraagd dat vertrekt van integrerende scenario’s. Tevens werd de nood aan keuzes op middellange termijn


beklemtoond en werden er ook specifieke aandachtspunten op korte termijn voor het ruimtelijke ordeningsbeleid naar voren geschoven. Uiteindelijk moet het instrumentarium dat wordt ontwikkeld effectief kunnen inspelen op de maatschappelijke noden die zich vandaag stellen of zich zullen stellen in de toekomst. Als men het huidige instrumentarium bekijkt is het in de eerste plaats belangrijk dat er een effectieve monitoring is bij de realisatie van de bestaande structuurplannen. Daarnaast is het evident dat er geen planhiaat ontstaat tussen 2012/2015 en 2020. Eveneens is het belangrijk dat het door de SERV voorgestane partnerschapsmodel effectief wordt ontwikkeld. Met het oog op de toekomst is het belangrijk dat er een evaluatie komt van het bestaande instrumentarium in het licht van de uitdagingen die een antwoord behoeven via een ruimtelijk ordeningsbeleid en waarvoor in de voorgaande secties een insteek werd gegeven. 6.5.1

Realisatie ruimtelijk structuurplannen: Effectieve monitoring

In de aanbeveling van de SERV van 14 mei 2008 en het advies van 1 april 2009 wordt aangedrongen op de volledige realisatie van de taakstellingen van het RSVI. Het is daarom belangrijk dat er op continue wijze een volledig en actueel overzicht bestaat van de stand van zaken van uitvoering van de taakstellingen. In deze context zijn objectieve meetinstrumenten belangrijk om de realisatie van de taakstellingen in beeld te brengen. Ondermeer de ruimtemonitor die door het Steunpunt Ruimte & Wonen wordt ontwikkeld, speelt hierin een rol. Vanzelfsprekend is de monitoring van het ruimtegebruik niet alleen een kwestie van technische registratie, maar dient hieraan ook een beleidsmatige validatie te worden gekoppeld. Dit betekent ondermeer dat de resultaten van de monitor ook een signaalfunctie dienen te hebben die aanleiding geven tot concrete beleidsacties. Op basis van een actueel overzicht kan een prioriteitenlijst worden opgemaakt, met concrete timing en deadlines en mogelijke middelen tot uitwerking. Dit moet de uitwerking van cruciale projecten en intenties van de opeenvolgende structuurplannen garanderen. 6.5.2

Geen planhiaat tussen 2012/2015 en 2020

Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en de structuurplanning zijn 10 jaar oud, met taakstellingen gebaseerd op cijfers van 1994. In 2002-2003 was er een beperkte bijstelling. De beperkte bijstelling 2007-2012 is vermoedelijk afgerond in 2010. Een niet onbelangrijke vaststelling is dat zelfs voor onbetwiste wijzigingen de procedures bijzonder lang zijn. Deze vaststelling noopt volgens de SERV tot een grondige bezinning over de planlast en de besluitvorming die samengaat met de opmaak / herziening van een document dat de maatschappelijke consensus bevat over de te voeren ruimtelijke strategie. De structuurplanning is geconcipieerd om, in tegenstelling tot de gewestplannen, snel te kunnen inspelen op


maatschappelijke veranderingen en nieuwe beleidskeuzes. De vaststelling is dat dit zelfs voor onbetwiste wijzigingen niet lukt. In een normaal plansysteem zou men verwachten dat de procedures van herziening zijn afgerond bij de aanvang van de planperiode. Het is dus logisch om de datum van een geactualiseerde, herzien of nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen te laten samenvallen met de finale goedkeuring ervan zodat het een volledige planperiode kan lopen. In het kader van de ad hoc opdrachten die aan de Steunpunten kunnen opgedragen worden, werd aan het Steunpunt Ruimte en Wonen, een korte termijn opdracht toevertrouwd. Deze opdracht moest in mei 2009 uitmonden in een visienota43 waarin zowel de inhoudelijke als procedurele uitdagingen voor de lange termijn planning worden geformuleerd. Het beantwoorden van uitdagingen moet dan de basis zijn van een nieuwe ruimtelijke strategie, na het huidige Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Dit is de opdracht voor deze Vlaamse regering, zodat een nieuw strategisch plandocument kan lopen vanaf 2016. 6.5.3

Evaluatie van het huidige instrumentarium nodig

Op het ogenblik dat de gewestplannen nog niet alle waren vastgesteld gingen er reeds stemmen op om te gaan naar een meer flexibele planning die kan inspelen op maatschappelijke noden. Het heeft ongeveer 15 jaar geduurd om te kunnen komen tot het huidige kader. Ondertussen is dat kader al 10 jaar oud en is er al heel wat ervaring opgedaan zodat uit de evaluatie van het huidige instrumentarium nuttige lessen kunnen getrokken worden. De eerder beschreven trends en ontwikkelingen geven een eerste indicatie van de inhoudelijke verschuivingen die zich maatschappelijk kunnen manifesteren. Om deze uitdagingen beter in beeld te brengen dient een coherent en consistent ruimtelijk instrumentarium te worden ontwikkeld. Het planologisch instrumentarium dient deze en mogelijke andere ontwikkelingen en antwoorden te integreren. Ongetwijfeld zullen hiervoor nieuwe inhoudelijke concepten en nieuwe instrumenten moeten worden ontwikkeld en zullen bestaande concepten en instrumenten moeten worden bijgestuurd. In dit verband wordt verwezen naar het concept van de integrerende scenarioplanning dat elders in deze nota werd verduidelijkt. Belangrijk is ook dat hierbij wordt bekeken of het ruimtelijk beleid en de sectoren over de instrumenten beschikken om de strategische doelen met ruimtelijk impact te kunnen bereiken. Zo is het concept van ijzeren voorraad in het Pact 2020 aangekaart als belangrijk strategisch doel vanuit ruimtelijk-economisch perspectief. Tot op heden zijn er evenwel geen (sectorale) instrumenten om dit te kunnen implementeren. In deze context is het ook belangrijk te kunnen beschikken over een instrument om de ruimtelijk-economische potenties van Vlaanderen te detecteren.

43

Zie voetnoot 2


Eerder werd door de SERV gesteld dat het instrument van het gronden pandenbeleid dient te worden geëvalueerd 2 jaar na de invoering ervan (advies van 11 juni 2008). Ook het planningsconcept dient in de evaluatie betrokken te worden. Naast de wijze waarop de integrerende scenario’s als methodiek kunnen worden geïntegreerd, kunnen er ondermeer vragen gesteld worden bij de dubbele structuur, met structuurplannen en uitvoeringsplannen, zoals die vandaag functioneert. Structuurplannen dienen strategische beleidsdocumenten te zijn, met de strategische ruimtelijke beleidskeuzes voor de komende planperiode. Zelfs in deze rol blijven structuurplannen een belangrijk instrument. Met de keuze voor een strategisch beleidsplan kunnen ze trouwens ook beter inspelen op de snelle maatschappelijke wijzigingen die vandaag aan de orde zijn en hangen ze niet vast aan disproportionele procedures. Verder zou een structuurplan uiteindelijk meer selectief moeten ingevuld worden met thema’s die urgent zijn voor de komende planperiode. Een tweede evaluatie-element is het gehanteerde subsidiariteitsprincipe. Dit principe moet ertoe leiden dat ieder bestuurlijk niveau binnen zijn bevoegdheid zijn planningstaken ter harte neemt. Gelet op de complexiteit van het planproces vraagt dit een behoorlijke bestuurscapaciteit van de betrokken besturen. Deze complexiteit zal er ongetwijfeld toe leiden dat structuurplannen, eenmaal ze voor de eerste keer zijn opgemaakt, ze niet snel aan herziening of aan vervanging toe zullen zijn. Daardoor is inspelen op een snel veranderende maatschappij met dit systeem niet gegarandeerd. Uiteraard zal dit minder problematisch zijn naarmate een structuurplan een meer strategisch karakter heeft. Verder is het ook belangrijk dat subsidiariteit niet leidt tot onduidelijkheid over verantwoordelijkheden.


7. BESLUIT In deze nota geeft de SERV een aantal overwegingen bij de uitdagingen waarmee het ruimtelijk beleid zal te maken krijgen op korte, middellange en lange termijn. Het doel is om een bijdrage te leveren die de coherentie en de consistentie van het ruimtelijk beleid, zowel inhoudelijk als procedureel, kan verstevigen. De overwegingen voor de korte en de middellange termijn vertrokken hoofdzakelijk van de adviezen, standpunten en studies die in de afgelopen regeerperiode werden gemaakt. Wat de lange termijn betreft werd eerst kort ingegaan op een aantal te verwachten ontwikkelingen, zonder hierbij de ambitie te hebben om een volledig beeld te kunnen geven. Er werd ingegaan op de transities die reeds bezig zijn op demografisch en economisch vlak. Inzake de demografische transitie werd de aandacht toegespitst op de verder zettende vergrijzing en gezinsverdunning, en de selectieve migratie. Deze zullen ongetwijfeld een impact hebben op de ruimtelijke ontwikkeling. Niet onbelangrijk is het grote verschil tussen de interne en externe migratie. In deze laatste staan ondermeer de steden (naast de grensgebieden) centraal als ontvangende territoria. Wat de interne migratie betreft ziet men dat de steden nog steeds bevolking verliezen aan de rand. Wat de economische transitie betreft, werd gewezen op de ontwikkeling van de mondiale netwerkeconomie waarbij creatieve steden een steeds belangrijkere rol spelen. Het is dan ook belangrijk de steden een meer prominente plaats te geven in het (ruimtelijk) beleid van de toekomst. De geschetste evoluties binnen Vlaanderen zijn duidelijk verbonden met ruimtelijke kenmerken (stedelijk-randstedelijk-landelijk), maar van een uitholling van de kernen van de (groot)steden is er uiteindelijk geen sprake. Voor de ruimtebehoevende industrie en diensten zit de stad aan de bovengrens van de economische groei waardoor dit type van activiteiten de stad ontvlucht. Dit is niet het geval voor de zakelijke diensten. Een aangepast stedelijk-economisch beleid is dus belangrijk. Verder is het platteland van oudsher de productieruimte van de landbouw die nog altijd belangrijk is voor de economie van het platteland. Daarnaast is er, veelal geconcentreerd in de kernen van het platteland, een ruime economische portefeuille en zijn er een aantal sterke niches. Samen met de demografische transitie komt ook de problematiek van de frictiewerkloosheid op de voorgrond. Economische scenario’s zullen ongetwijfeld een oplossing moeten bieden voor te verwachten toenemende regionale tekorten op de arbeidsmarkt. Uiteraard wordt het ruimtelijk beleid ook geconfronteerd met het klimaat en CO2 debat. Er wordt vanuit gegaan dat win-win scenario’s mogelijk zijn als het gaat over het bereiken van milieudoelstellingen en de ruimtelijke inrichting van Vlaanderen. Antwoorden op de uitdagingen vragen een coherent en consistent lange termijn ruimtelijk ordeningskader. De coherentie en de consistentie van het ruimtelijk beleid zullen toenemen wanneer men op een gestructureerde wijze trends en uitdagingen tegemoet treedt. De opmaak van scenario’s kan hierbij een hulpmiddel zijn. Op het vlak van de ruimtelijke ordening is vooralsnog weinig sprake van een gebruik van scenario’s. In de opmaak van scenario’s en de uitwerking van scenario’s is het


ook nodig dat integrerend wordt gewerkt. Oplossingen die tegelijkertijd meervoudige doelstellingen realiseren zijn vanzelfsprekend sterker, terwijl antwoorden op een uitdaging die nieuwe problemen creëren weinig zin hebben. Het beleid wint aan meerwaarde, efficiëntie en maatschappelijke legitimering wanneer men erin slaagt om doelstellingen op een metaniveau te formuleren die nadien op strategisch en actieniveau horizontaal worden gerealiseerd. Dit impliceert dat bovenop de ‘sectorale’ doelstellingen, die focussen op een maatschappijbeeld en een strategie om dat beeld te realiseren vanuit één specifieke invalshoek, gemeenschappelijke uitdagingen worden geformuleerd. Het formuleren van metadoelstellingen laat in principe toe dat de realisatie ervan meer geïntegreerd kan aangepakt worden. Ook op de korte en middellange termijn moeten er keuzes worden gemaakt en moet het planningsinstrumentarium vanzelfsprekende adequaat kunnen inspelen op de maatschappelijke noden. De SERV is net zoals in het verleden een belangrijke partner in het tot stand komen van een gedragen coherent en consistent ruimtelijk ordeningsbeleid. Hij zal initiatieven ontwikkelen die de vraagstukken op korte termijn mee helpen oplossen. Tevens zal de SERV mee bouwen aan de antwoorden op de fundamentele uitdagingen op de middellange en lange termijn.

Brussel, 17 juni _Overwegingen_Ruimtelijk_Beleid. Overwegingen. bij de uitdagingen voor het ruimtelijk beleid

Recommend Documents