Fragmentatie en structuur: Uitdagingen voor ruimtelijk onderzoek en beleid
Intreerede Prof.dr. W.A.M. Zonneveld
Colofon ISBN: 978 90 5269 383 5 © 2010 W.A.M. Zonneveld Productie: Linda de Vos Vormgeving: Stephan Saarloos Drukwerk: JB&A, Delft Afbeelding voorplaat: PhOtOnQuAnTiQuE/Flickr Faculteit Bouwkunde, afdeling Stedebouw Delft, augustus 2010
Fragmentatie en structuur: Uitdagingen voor ruimtelijk onderzoek en beleid Intreerede Uitgesproken op 11 september 2009 ter gelegenheid van de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Stedelijke en Regionale Ontwikkeling aan de Faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft Door Prof.dr. W.A.M. Zonneveld
Fragmentatie en structuur: Uitdagingen voor ruimtelijk onderzoek en beleid Mijnheer de Rector Magnificus, leden van het College van Bestuur, collegae hoogleraren en andere leden van de universitaire gemeenschap, zeer gewaardeerde toehoorders, Dames en Heren, Ruimtelijke concepten en het samenbrengen van concepten in ruimtelijke visies vormen een onderwerp waar ik al sinds lang onderzoek naar doe. Percepties van ruimten en van sturingsmogelijkheden komen in concepten en visies samen waardoor beide een sleutelfunctie vervullen in de ruimtelijke planning. In mijn dissertatie heb ik destijds vastgesteld dat de ruimtelijke planning regelmatig wordt geconfronteerd met wat ik explosieve veranderingen heb genoemd.1 In de context van ruimtelijke planning vinden ontwikkelingen plaats die ertoe dwingen om anders te gaan denken over de organisatie van de ruimte en de mogelijkheden om ruimtelijke ontwikkelingen te beïnvloeden. Van een dergelijk breukvlak is nu ook weer sprake. Ruimtelijke planning wordt geconfronteerd met een tweevoudig fragmentatie-proces. Dat is aan de ene kant de fragmentatie van de ruimtelijke orde en aan de andere kant de fragmentatie van de sturingsorde. Ik wil op beide processen van fragmentatie ingaan en in de loop van mijn betoog een aantal conclusies trekken voor het doen van onderzoek.
01
1. Fragmentatie van ruimte
Schaaldynamiek en schaalcomplexiteit
Sinds de jaren negentig is sprake van een rijke en omvangrijke literatuur over de ingrijpende veranderingen die plaats vinden in de ruimte en de gevolgen daarvan voor planning. Ordeningen die voorheen duidelijk herkenbaar waren, zijn uiteengelegd geraakt en opnieuw aan elkaar gerelateerd in complexe structuren. Als reactie hierop heeft een herijking plaats gevonden van allerlei bestaande analytische concepten en planconcepten, met name ten aanzien van stad en stedelijke regio. Zo heeft het sterk morfologisch georiënteerde megalopolis concept van Jean Gottmann van de late jaren vijftig zijn moderne tegenhanger in de mega city of de global city region, begrippen die vooral bedoeld zijn om uitdrukking te geven aan relaties tussen steden.2 Het concept van centrale plaatsen is opzij geschoven door dat van stedelijke netwerken, dat veel minder uitgaat van hiërarchie en orde.3 Veel van de nieuwe begrippen kijken vooral naar bedrijven en ondernemingen, vooral om zo greep te krijgen op de structuur van stedelijke netwerken op regionaal, nationaal, continentaal mondiaal niveau.4 Maar ook het ruimtelijk handelen van personen laat een opschaling en schaalvervlechting van activiteiten zien. Elke tijdschaal – dag, week, maand, jaar – laat andere interacties en verplaatsingspatronen zien, over verschillende afstanden, met gebruikmaking van verschillende verplaatsingsmedia, soms fysiek – men verplaatst zich – soms virtueel. De patronen en relaties zijn niettemin anders dan die van bedrijven. De vanuit het oogpunt van ruimtelijk beleid zo belangrijke dagelijkse, veelal fysieke verplaatsingen vinden plaats op veelal lagere schaalniveaus. Maar de structuur van deze verplaatsingen is sterk veranderd, veel minder gebundeld dan voorheen.5 De literatuur over deze processen en het ontstaan van wat wel wordt aangeduid als de nieuwe, relationele ‘werkelijkheid’ is de laatste jaren zeer omvangrijk en divers geworden. Niettemin is een aantal conclusies te trekken. Deze zijn op zich niet nieuw voor diegenen die de literatuur en het actuele debat kennen, maar mij is het vooral te doen om de gevolgen voor ruimtelijk beleid en concepten.
02
Inrichting: stad en land onderscheid goeddeels verdwenen
Een eerste conclusie is dat stad-land relaties ingrijpend zijn veranderd en, hiermee verbonden, de betekenis van de begrippen stad en land als zodanig.6 Een combinatie van deels ruimtelijke ontwikkelingen ligt hieraan ten grondslag zoals extensivering en intensivering in de landbouw, maar voor alles de doordringing van het landelijk gebied met stedelijke functies, van wonen tot zorgboerderijen en het in weekeinden populaire schuurzuipen. Grote delen van het ‘land’ gaan hierdoor deel uit maken van de stedelijke gebruiksruimte. Functioneel zijn de verschillen tussen stad en land niet meer glashelder. Morfologisch, dus met het blote oog zichtbaar, is het verschil tussen stad en land eveneens steeds moeilijker te maken.
De fundamenteel veranderde en veranderende relatie tussen stad en land heeft aanleiding geven tot een zoektocht naar nieuwe begrippen.7 Door sommigen is wel voorgesteld om niet langer stad en land, rural en urban te gebruiken. Die begrippen verwijzen immers expliciet naar bepaalde ruimten, naar bepaalde afbakenbare territoria. In plaats daarvan zouden we beter ruraliteit en urbaniteit kunnen gebruiken, als aanduiding voor dimensies in plaats van gebieden. Het lastige is dat deze aanduidingen ook vastgehecht moeten worden aan bepaalde omschrijvingen of definities. We zien ook neologismen ontstaan. Zo worden soms rural en urban bij elkaar gevoegd, zoals in URBAL of Rurban. De Duitse term Zwischenstadt komen we ook nogal eens tegen, ook in Nederland.8 De Duitse taal is, meer dan het Nederlands, bij machte om complexe en soms tegenstrijdige fenomenen in één begrip te vangen. Overigens wil ik benadrukken dat de veranderende stad-land relaties nogal verschillend kunnen uitpakken. Wat in Nederland en elders in Noordwest-Europa plaats vindt is niet te vergelijken met de situatie in grote delen van Noord-, Oost- en ZuidEuropa. Een tweede conclusie, daar heb ik in feite al op gewezen, is dat zowel de structuur als de vorm van steden ingrijpend veranderd zijn. Een begrip waar vandaag de dag veel meegewerkt wordt is dat van de polycentrische stad, een stad op regionale schaal die een complexe structuur laat zien van stedelijke centra die op verschillende niveaus van intensiteit in relatie tot elkaar staan.9 Zelfs ten aanzien van klassieke, monocentrische geordende steden als Londen en Parijs wordt door bijvoorbeeld Peter Hall benadrukt dat die opgaan in een groter, polycentrisch geheel.
03
Naast de polycentrische stad of netwerkstad worden ook nog begrippen gebruikt als edge city10, exopolis11, corridors12 of 100-mile city13. Het zijn begrippen die, dat moet benadrukt worden, inhoudelijk weliswaar ongeveer in dezelfde richting wijzen, namelijk de ruimtelijke uiteenlegging en fragmentatie van stedelijke structuren, maar telkens weer andere facetten en dimensies benadrukken. Tot slot, een derde conclusie betreft de positie van steden en stedelijke regio’s in wijder verband, zowel ruimtelijk als temporeel. Een deel van de discussies die ik zojuist heb aangestipt onder de noemer van stedelijke structuren heeft ook hier betrekking op. Hedendaagse steden en stedelijke regio’s zijn ingebed in complexe netwerken op meerdere ruimtelijke schaalniveaus. Een belangrijk deel van de nieuwe taal die in de ruimtelijke en planningswetenschappen aan het ontstaan is, met begrippen als megacities, global city regions en world city network, gaat over externe positionering. Ik hoef hier alleen maar op het werk van Saskia Sassen te wijzen, dat zelfs in de reguliere boekhandel is doorgedrongen. Samengevat kan een groot deel van het huidige en recente debat over de fragmentatie van de ruimtelijke orde worden teruggebracht tot vraagstukken die betrekking hebben op inrichting, structuur en positionering. Vanouds zijn dit hoofdonderwerpen in de ruimtelijke planning, in ieder geval in Nederland, waarbij het ambitieniveau sprongsgewijs in de tijd is toegenomen. Aan het eind van de negentiende, begin twintigste eeuw is ruimtelijke planning opgekomen om vraagstukken aan te pakken op het niveau van inrichting: de kwaliteit van de inrichting en morfologie van stad en land. Discussies over het open houden van de ruimten buiten de steden bijvoorbeeld, de harde kern van het inrichtingsvraagstuk, zijn meer dan honderd jaar oud. Vanaf de jaren zestig is ruimtelijke planning daarnaast ook gericht op de beïnvloeding van stedelijke structuren, vooral via diverse stadsgewestelijke benaderingen, vandaag de dag bekend onder de noemer van stedelijke netwerken. Het niveau van stadscentra en mobiliteitsgedrag zijn hier centrale onderwerpen. Vanaf de jaren tachtig is daar een andere, ruimtelijk-economische ambitie bijgekomen: het streven om de positie van steden, stedelijke regio’s en corridors en daarmee de positie van het land als geheel te versterken. Een reeks van concepten en benaderingen is elkaar in de loop van de tijd opgevolgd, van stedelijke knooppunten eind jaren tachtig tot Pieken in de Delta nu, met de mainportgedachte als standvaste planningdoctrine. De ruimtelijke ontwikkelingen die ik zojuist beknopt heb besproken raken 04
daarmee alle verschillende vormen en doelstellingen van ruimtelijke planning beleid tot in de kern.
Relatie wetenschappelijk debat en ruimtelijke planning
Er zit een grote spanning tussen recente, wetenschappelijke debatten over ruimtelijke inrichting, structuur en positionering en belangrijke uitgangspunten en concepten in de ruimtelijke planning. In de wetenschappelijke literatuur wordt vrij algemeen beklemtoond dat het aloude idee om de ruimtelijke organisatie te bezien in termen van containers, afbakenbare ruimten, niet meer te handhaven is.14 Met een ondertoon van verwondering, ja, soms zelfs verontwaardiging wordt de conclusie getrokken dat deze nieuwe relationele ‘werkelijkheid’ niet of maar mondjesmaat doordringt in de ruimtelijke planning. Opvattingen over de structuur van de ruimte zoals die zijn terug te vinden in de ruimtelijke planning berusten nog te veel op afgebakende ruimten, met weinig tot geen oog voor complexe ruimtelijke relaties die vele schaalniveaus tegelijk overspannen. De handelingsruimte van planners en overheden is hierdoor veel beperkter dan die planners en overheden zelf veronderstellen. Ik kan in deze analyses en conclusies een eind meegaan. Toch stralen deze observaties een zekere gemakzucht uit. Waarop berust dit kennelijk onvermogen van ruimtelijke planning en ruimtelijke planners? Waar komt dat door? Moet de verklaring worden gezocht in het gegeven dat ruimtelijke planning nog steeds teveel een overheidsgebeuren is, waardoor de grenzen van het eigen bestuursterritorium leiden tot een fixatie op absolute, afbakenbare ruimten? Of komt dit doordat ruimtelijk beleid nog steeds gedomineerd wordt door de traditie van grondgebruiksplanning? Dit alles vormt volgens mij maar een deel van het antwoord. In een aantal recente publicaties is geprobeerd verder te reiken dan het uitspreken van verwondering, zoals in studies van Patsy Healey15, Simin Davoudi en Ian Strange16 en – in Nederland – Luuk Boelens17. Onderzoek naar ‘framing’ van ruimte, mede in relatie tot de ‘framing’ van handelingsruimten en planningsstrategieën zal empirisch nog een aantal lagen dieper moeten graven. Wellicht zal dit type onderzoek voor een deel in de vorm van simulaties moeten worden uitgevoerd. Hoe kan bijvoorbeeld een relationele ruimtelijke visie op de Randstad eruitzien? Hoe anders is die vergeleken met Randstad 2040? Wat zijn de implicaties op operationeel niveau, bijvoorbeeld voor wat betreft de rol van overheden in relatie tot andere actoren?
05
Overigens moet mij van het hart dat de kloof tussen de wetenschappelijke literatuur aan de ene kant en die van de ruimtelijke planningspraktijk aan de andere kant deels op het conto van de wetenschap zèlf is te schrijven. Een groot deel van de literatuur uit de hoek van de kritische, relationele, post-moderne geografie is buitengewoon complex en tamelijk exclusief gericht op een wetenschappelijk lezerspubliek. Dat draagt niet bij aan de overbrugging van de kloof tussen het wetenschappelijke onderzoek naar ruimtelijke ontwikkelingen aan de ene kant en ruimtelijke politiek en het publieke domein van overheidsplanning aan de andere kant. Op het niveau van de Nederlandse planologie-leerstoelen en het ministerie van VROM zijn inmiddels gesprekken gestart om deze kloof te lijf te gaan. Dit brengt mij bij mijn tweede hoofdthema van deze rede: de fragmentatie van governance.
06
2. Fragmentatie van governance Naast een fragmentatie van ruimtelijke ordeningen vindt een fragmentatie aan de sturingskant plaats, zo ben ik mijn oratie begonnen. Aan de zijde van de overheid heeft een ware explosie plaats gevonden van overleg- en coördinatiestructuren, als reactie op groeiende ruimtelijke samenhangen op bovenlokaal niveau. Om met Patsy Healey te spreken: er is een rusteloze zoektocht gaande naar het geschikte schaalniveau voor de sturing van ruimtelijke ontwikkelingen.18 Zij plaatst hier terecht vraagtekens bij, net zoals in Nederland bijvoorbeeld iemand als Willem Salet.19
Op zoek naar het juiste schaalniveau
Nergens zien we de queeste naar het juiste sturingsniveau zo duidelijk als in de Randstad. Zo zien we dat in de tijd voortdurend heen en weer wordt geschakeld tussen het schaalniveau van de Randstad en dat van de Randstadvleugels of lager nog, de stedelijke regio’s binnen de Randstad. Het openbaar bestuur in Nederland heeft een zeer slecht track record als het gaat om het opzetten en in stand houden van een governance structuur op het niveau van de Randstad. Dat geldt voor alle bestuursniveaus, ook het rijk.20 Dieptepunt is wel geweest het imploderen van Regio Randstad en het stopzetten van de gemeenschappelijke regeling met ingang van 1 januari 2008.21 Dit viel overigens vrijwel samen met de publicatie van verschillende artikelen in internationale tijdschriften waarin Nederlandse auteurs gewag maakten van het bestaan van Regio Randstad en dat aanmerkten als een indicatie van het vermogen om in Nederland te komen tot effectieve vormen van multilevel governance op het niveau van een mega-city region.22 Het gezegde ‘een kinderhand is gauw gevuld’ lijkt hier van toepassing. Maar ik mag niet onvermeld laten dat gemiddeld al gauw twee jaar verstrijkt tussen het indienen van een wetenschappelijk artikel en de publicatie daarvan. Dat is natuurlijk veel te lang als het gaat om het volgen van de discussie over de sturingsstructuur van de Randstad.
Zuidvleugel
Omdat we daar vandaag zijn ligt het voor de hand om de situatie in ZuidHolland nader te bezien. Deze provincie kent al zeer lange tijd het grootste aantal gemeenten in Nederland: vanaf januari 2010 staat de teller op 84 en dat is bijna 20% van het totale aantal Nederlandse gemeenten. Vanuit het idee van functionele vervlechting is het vooral interessant om de Zuidvleugel te bekijken te bezien. Ook qua ruimtelijke inrichting is in feite sprake van één samenhangende stedelijke regio: de afstand tussen de 07
bebouwing van de Haagse en Rotterdamse agglomeraties is op bepaalde plaatsen slechts 300 meter. De groenblauwe slinger die langs en door deze agglomeraties meandert is op sommige plaatsen zo smal dat je daar met gemak overheen kunt pissen, zo tekende Maarten Hajer ooit op uit de mond van de bedenker van dit vernuftige concept.23 De geleidelijke uitgroei van een sterk vervlochten stedelijke structuur zou bestuurlijk een parallel kunnen hebben door de vervlechting van bestuur. De samenwerking op het niveau van de Zuidvleugel is echter licht, misschien wel vederlicht te noemen. Er bestaat een Bestuurlijk Platform Zuidvleugel, dat een zeer kleine uitvoeringsorganisatie kent van slechts enkele personen en dat vooral getrokken wordt door de provincie. Dominant in de bestuurlijke structuur van de Zuidvleugel zijn de beide stadsregio’s, eigenlijk de twee grote steden: Rotterdam en Den Haag. De concurrentie tussen beide steden en stedelijke regio’s is van oudsher erg groot. Een gevolg van dit alles is dat ruimtelijke planvorming en strategieontwikkeling erg verbrokkeld is: elke stadsregio heeft een visie. In het kader van het Bestuurlijk Platform Zuidvleugel is nog eens een structuurvisie ontwikkeld die vooral een optelsom van de twee stadsregionale structuurvisies is en daardoor weinig toevoegt. En sinds kort heeft de provincie ook een structuurvisie ex Wro, als opvolger van de aloude streekplannen, al gaf dit aanleiding tot een hevige politieke strijd over de sturingsfilosofie van de provincies die door gemeenten als veel te dirigistisch werd gezien. Daarnaast bestaan nog allerlei plannen en visies op gemeentelijk niveau. Een overvloed aan plannen dus. Deze plannen volgen nauwkeurig de bestuurlijke indelingen, inclusief de hulpconstructies in de vorm van samenwerkingsgebieden. De grenzen van de afzonderlijke stadsregio’s en die van de Zuidvleugel als geheel worden als vast gezien. Hier ligt de herschaling van governance – rescaling heet dat in de literatuur – in de Zuidvleugel geketend aan de klassieke indeling van het openbaar bestuur. Deze situatie is niet uniek voor Nederland en is dat evenmin gezien vanuit internationaal perspectief.
Zachte ruimten
Iets soortgelijks zien we namelijk in de Thames Gateway, het immense stedelijke ontwikkelings- en herstructureringsgebied ten oosten van London. Ook dit gebied kent een ingewikkelde verkaveling van bestuur en werkgebieden van overheidsorganisaties, ingewikkelder dan Randstad of Zuidvleugel. Ook voor dit gebied kan geconstateerd worden dat ruimtelijke planning uitgaat van formele grenzen. De Britse onderzoekers Allmendinger 08
en Haughton stellen hier een andere benadering tegenover: als reactie op wat zij noemen ‘de complexe relationele wereld’ moeten planners en decision-makers leren werken binnen een veelheid aan verschillende ruimten. Zij noemen dit het leren omgaan met zachte ruimten en vage begrenzingen, ‘soft spaces and fuzzy boundaries’.24 Hooghe en Marks, bekend van hun onderzoek naar multil-level governance binnen de Europese Unie, hebben een handzaam onderscheid geïntroduceerd tussen twee vormen van sturing die zij eenvoudig Type I en Type II noemen.25 Governance van het Type I gaat uit van bestaande bestuurlijke indelingen en hiërarchische relaties tussen overheden. Als het gaat om ruimtelijke planning is dit de wereld van de formele plannen die veelal via de gangbare wijzen van politieke besluitvorming gelegitimeerd worden. Sturing Type II vertrekt niet vanuit bestuurlijke indelingen maar vanuit specifieke planningsopgaven. De ruimtelijke grenzen zijn open, zo ook de constellatie van actoren. En vaak is sturing Type II ad hoc, tijdelijk dus. Hooghe en Marks spreken geen voorkeur uit voor één van beide sturingsmodellen. Vandaar dat zij deze simpel I en II noemen omdat elke naam al gauw een waardeoordeel impliceert. Wel benadrukken zij dat sturing volgens Type I niet meer kan zonder Type II. Type II sturing is te meer nodig daar de overheid vandaag de dag nauwelijks zelf de ruimte inricht. De concrete handelingsruimte van de overheid, om een wat ouder begrip van Hans Mastop te gebruiken26, is beperkt en moet gekoppeld worden aan die van anderen. De VROMRaad zit met een advies op hetzelfde Type II spoor: zoek niet de ideale samenwerkingsstructuur, maar werk in wisselende coalities samen rond concrete vraagstukken.27 In de literatuur wordt dit ook wel aangeduid als network governance, netwerk sturing.28 In mijn eigen onderzoeksgroep binnen OTB spreken we momenteel in termen van ‘soft planning for soft spaces’. In de Zuidvleugel is inmiddels een vorm van type II samenwerking van de grond gekomen. Dit is het bekende Stedenbaan-project, gericht op het beter afstemmen van de stedelijke ontwikkeling op de bereikbaarheid van knooppunten en stations. Het is een project dat verder reikt dan de overheid aangezien ook de Nederlandse Spoorwegen meedoen en voor de ontwikkeling van stationsomgevingen een groot aantal private partijen een rol speelt. Over het succes van Stedenbaan valt nog geen definitief oordeel te vellen, maar het gaat hier wel om een sterk probleemgerichte samenwerking, met op de achtergrond een deels impliciet, meer integrale,
09
brede visie op verstedelijking en de integratie van ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur-ontwikkeling.
Positie overheid en ruimtelijke plannen
Stedenbaan is weliswaar een in de schoot van de overheid ontstaan project, het staat niettemin open naar buiten toe. De realisatie van de ambities is immers afhankelijk van de medewerking van partijen buiten de overheid. Het is wat dit betreft een hybride project, net zoals vele andere voorbeelden van wat vandaag de dag gebiedsontwikkeling heet. Dit doet in recente discussies de vraag opkomen of de overheid nog wel een rol heeft die verder reikt en wezenlijk anders is dan die van andere partijen waar het gaat om de aansturing van ruimtelijke ontwikkeling. Twee voorbeelden van recente uitlatingen in dit verband. Luuk Boelens houdt in zijn boek ‘The Urban Connection’ een pleidooi voor wat hij noemt een actor-gerichte benadering. Deze berust niet langer meer op aloude planningprincipes als een streven naar ‘een plan dat werkt’, de titel van een boek onder redactie van Maarten Hajer en Dirk Sijmons.29 Een actor-gerichte benadering is gericht op het identificeren van kansen en mogelijkheden en het leggen van verbindingen met ‘leidende actoren’ uit het bedrijfsleven en de civic society. De overheid, in al zijn gedaanten en verschijningsvormen, is in deze benadering een actor temidden van andere actoren. Uiteraard, zo wordt hier aan toegevoegd, heeft de overheid altijd een kaderstellende of faciliterende rol.30 Deze uitspraak maakt zeer nieuwsgierig wat onder ‘kaderstellend’ verstaan kan en mag worden. Een plan of ruimtelijke visie wellicht? Dat zou namelijk onderdeel kunnen zijn van een kaderstellende rol. Dit hoeft geen uitgewerkt plan te zijn. Het kan ook gaan om een aantal ruimtelijke principes gaan. Ik denk hierbij aan wat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid destijds bepleitte in zijn advies over ruimtelijke ontwikkelingspolitiek.31 Hierin werden verschillende gradaties van overheidsbetrokkenheid onderscheiden voor verschillende typen gebieden. Of treedt de overheid enkel op in de rol van een procesmanager? Niks kaderstellends dus. Dat laatste werd recentelijk bepleit door Peter van Rooy van Habiforum. De overheid moet er geen inhoudelijke opvattingen op na houden, zo stelde hij. Niemand zit te wachten op hoe de overheid denkt over de Belle van Zuylen toren, zo werd met grote vanzelfsprekendheid beweerd. Op dit punt werd hij van repliek gediend door Henk Ovink, directeur Nationale Ruimtelijke Ordening. De overheid mag er wel degelijk 10
een visie op na houden. Sterker nog: zij moet dat, zo stelde Ovink.32 En als het gaat om het voorbeeld van de Belle van Zuylen toren: dat is juist een issue waar volgens vele anderen de overheid een uitspraak over moet doen en wel in negatieve zin. Vanwege zijn hoogte staat deze toren immers feitelijk in het Groene Hart.33 Dit wordt ook wel aangeduid als extern effect, een gegeven dat bij werelderfgoed en Natura 2000 gebieden van cruciale betekenis is. Juist door deze externe effecten kan Dresden de status van werelderfgoed verliezen, om maar eens wat te noemen. Dus ik ben het hartgrondig eens met degenen die zeggen dat de overheid niet louter een procesmanager is. Ruimtelijke planning is ruim honderd jaar geleden voortgekomen vanuit een brede maatschappelijke beweging die publieke waarden aanvoerde in haar pleidooi voor een actieve rol van de overheid waar het gaat om ruimtelijke ontwikkeling. Deze waarden lagen op het vlak van open ruimte, natuur, landschap en de kwaliteit van het stedelijk woon- en leefmilieu. In de loop der jaren zijn daar waarden bijgekomen, zoals territoriale cohesie, om een Europees begrip te lenen. Aan de legitimiteit van dit soort waarden wil ik blijven vasthouden, ook al verandert hun betekenis in de loop der tijd.
Institutionele leegte of de fragmentatie van de Nederlandse ruimtelijke planningdoctrine
Veel van de waarden die ik zojuist heb genoemd zijn in de loop der tijd gemeengoed geworden. Maar ze zijn op dit moment niet langer meer vanzelfsprekend en moeten daardoor telkens opnieuw ingevuld worden. Het bereiken van consensus hierover is ontegenzeggelijk moeilijker geworden. Enige jaren geleden verscheen in ‘Policy Science’ een artikel van Maarten Hajer waarin hij ingaat op de implicaties van wat hij noemt ‘Policy without polity’.34 Een citaat: “There are no generally accepted rules and norms according to which policy making and politics is to be conducted and policy measures are to be agreed upon”. Het resultaat is een institutionele leegte, of institutional void zoals Hajer dat aanduidt. Het is een analyse die van toepassing is op de ruimtelijke planning in Nederland. Laten we de veronderstelling van politiek en beleid zonder bijbehorende gemeenschap of polity eens nader bezien, toegespitst op ruimtelijke planning. In 1994 verscheen van de hand van Andreas Faludi en Arnold van der Valk de internationaal zeer bekend geworden studie ‘Rule and Order; Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century’.35 Planning doctrine staat dan voor een in de tijd stabiel geheel van opvattingen over de gewenste ruimtelijke orde in een gebied, de ontwikkeling van dat gebied en de wijze van aanpak. 11
Een planning doctrine komt niet vanzelf tot stand en is dan ook zeldzaam in de wereld. Een belangrijke voorwaarde voor het ontstaan en in stand houden van een planningdoctrine volgens Faludi en Van der Valk is de aanwezigheid van een planninggemeenschap, een invloedrijke gideonsbende van professionals, betrokken bestuurders, politici, academici en allerlei organisaties, met andere woorden een constellatie van actoren uit de wereld van politiek, bestuur en civil society. Uit de literatuur over wat wel wordt aangeduid als framing weten we dat bepaalde institutionele kaders of frames niet zichzelf vormen, interpreteren of in stand houden, maar sponsors nodig hebben.36 Bestaat zo’n coherente planninggemeenschap in Nederland nog zoals die vijftien jaar geleden volgens Faludi en Van der Valk wel bestond en ten aanzien waarvan zij toen al opperden dat deze wel eens uiteen kon gaan vallen? Ik ken geen recent sociologisch onderzoek waarin dit is bekeken, maar ik waag het te betwijfelen. Er zijn sterke aanwijzingen om te concluderen dat de Nederlandse planninggemeenschap uiteen is gevallen, gefragmenteerd is geraakt. Daarbij komt dat ruimtelijke planning ontegenzeggelijk gedaald is op de politieke agenda vergeleken met de jaren tachtig en negentig, waardoor bijvoorbeeld de status en politieke impact van woordvoerderschappen in de Tweede Kamer achteruit is gegaan. Er wordt door velen getwijfeld of het ministerie van VROM in het Haagse krachtenveld nog wel sterk genoeg is. Een voorbeeld van zo’n geluid is de filipica van Jaap Modder in Stedebouw & Ruimtelijke Ordening.37 Sterk opgekomen zijn organisaties die zich inzetten voor één specifiek ruimtelijk belang, zoals natuur (Natuurmonumenten) of de begrenzing van de open ruimte (Natuur en Milieu). Voor alles: de discussie over ruimtelijke planning vertoont een grote mate van onenigheid. Deze heeft vooral betrekking op de positie van de overheid in het algemeen en die van de nationale overheid in het bijzonder. Sommigen pleiten voor een meer krachtige rol voor de overheid, anderen juist weer niet. Denk aan het zojuist gegeven voorbeeld van de Belle van Zuylen toren.
Open visievorming
Planvorming en visievorming zijn in diskrediet gekomen. Hoofdpunten van kritiek zijn dat ruimtelijke plannen zelden visionair, maar vooral introvert zijn, dat wil zeggen op het bereiken van consensus tussen overheden en overheidsorganisaties en nauwelijks uitvoeringsgericht. In de nieuwe Wet 12
ruimtelijke ordening is geprobeerd op het laatste een antwoord te geven door de verplichting om aan ruimtelijke plannen – structuurvisies heten die – een uitvoeringsparagraaf toe te voegen. Ik zou juist willen pleiten voor een losse koppeling tussen strategische plan- en visie-ontwikkeling enerzijds en concrete ruimtelijke beslissingen anderzijds. En dat noem ik open visievorming. Het is een misverstand dat plannen en ruimtelijke visies direct kunnen en moeten gekoppeld worden aan uitvoeringsmaatregelen. Plannen en visies dragen argumentaties aan voor het al of niet nemen van beslissingen. Een goed plan is niet een plan dat wordt uitgevoerd, het is een plan dat bruikbaar is om tot keuzes te geraken. Zo’n plan – ik geef de voorkeur aan het begrip ‘visie’ – biedt voor alles een perceptie van de ruimtelijke inrichting, structuur en positionering van een gebied. In een notedop is dit de planningtheoretische fundering van mijn pleidooi voor een losse koppeling tussen strategische plan- en visie-ontwikkeling en concrete besluiten.38 Dit pleidooi is echter ook te onderbouwen door naar de praktijk van vandaag te kijken. De institutionele leegte die momenteel geldt waar het ruimtelijke planning betreft blijkt moeilijk te vullen met visies waarvan de hoofdfunctie is dat zij uitvoeringsgericht zijn. Het bereiken van consensus over uitvoeringsmaatregelen zal elk meer open debat over inrichting, structuur en positionering volledig gaan domineren en leiden tot zware, conflictrijke procedures. De uiteindelijke visie zal dan weinig meer zijn dan de optelsom van projecten en uitvoeringsmaatregelen waarover overeenstemming kon worden bereikt. Open visievorming leent zich ook veel meer om op een creatieve wijze om te gaan met de geografische grenzen van het openbaar bestuur en met de grenzen tussen overheid en niet-overheid. In Nederland zien we in de praktijk experimenten met visievorming op armlengte van de dagelijkse besluitvorming en op uitvoering gerichte overheidsorganisaties. Het Atelier Zuidvleugel en een reeks van andere ateliers kunnen hier als voorbeeld worden genoemd.39 Ook dit is voor mij een aanwijzing dat een al te strikte koppeling tussen visievorming en uitvoering niet werkt. Binnen de bestaande organisaties en langs de erkende procedures is het kennelijk niet mogelijk om te komen tot probleemverkenning, visievorming en het ontwerpen van mogelijke handelingsstrategieën.
13
Onderzoeksopgaven
Netwerksturing lijkt een perspectiefvolle werkwijze te zijn om om te gaan met het gegeven dat bestuurlijke indelingen niet langer meer samenvallen met de schaal waarop ruimtelijke ontwikkelingen zich voordoen en ruimtelijke structuren zich manifesteren. Dit vereist een nogal ingrijpende verandering van de wijze waarop in de ruimtelijke ordening van oudsher plannen worden opgezet. In de ruimtelijke ordening is het altijd gewoon geweest om uit te gaan van concrete gebieden en daarop toegesneden integrale plannen en visies. Als deze uitgangspunten worden los gelaten, en dat lijkt noodzakelijk te zijn, dan doet zich een aantal fundamentele vraagstukken voor en die betreffen onder meer de koppeling tussen open vormen van visievorming – open naar de betrokken actoren en het betrokken gebied,maar ook naar inhoud, vorm en doorwerking – en bestaande gebiedsautoriteiten en de wijze waarop politieke legitimering plaats vindt. Als we de ruimte moeten voorstellen, zo heb ik eerder betoogd, als een constellatie van soft spaces dan past daar een benaderingswijze bij die als soft planning kan worden getypeerd. Zowel theoretisch als empirisch ligt hier een uitdagend onderzoeksveld waaraan ik vanuit de leerstoel stedelijke en regionale ontwikkeling graag wil bijdragen. Ik heb gezegd.
14
Noten 1 Zonneveld, W. (1991) Conceptvorming in de ruimtelijke planning; Patronen en processen [dissertatie], Planologische Studies nr.9a, Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut Universiteit van Amsterdam. 2 Zie bijvoorbeeld: Thierstein, A. & Förster, A. (Red.) (2008) The Image and the Region - Making Mega-City Regions Visible!, Baden: Lars Müller Publishers, Baden; Scott, A.J. (Red.) (2001) Global City-Regions; Trends, Theory, Policy, Oxford: Oxford University Press. 3 Zie bijvoorbeeld: Dupuy, G. (2008) Urban Networks - Network Urbanism, Amsterdam: Techne Press. 4 Zie onder meer: Globalization and World Cities Research Network (http://www.lboro.ac.uk/gawc/). 5 Galle, M., Dam, F. van, Peeters, P., et alia (2004) Duizend dingen op een dag, Den Haag/Rotterdam: Ruimtelijk Planbureau/NAi Uitgevers. 6 Zie voor deze discussie bijvoorbeeld: Asbeek Brusse, W., Dalen, H. van & Wissink, B. (2002) Stad en land in een nieuwe geografie; Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek, Voorstudies en achtergronden V 112 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag: Sdu Uitgevers. 7 Frouws, J. (1998) 'The contested redefinition of the countryside', Sociologia Ruralis, Jrg. 38, Nr. 1, pp. 54-68. 8 Sieverts, Th. (1997) Zwischenstadt; Zwischen Ort und Welt, Raum und Zeit, Stadt und Land, Braunschweig: Vieweg. 9 Zie bijvoorbeeld de bijdragen in: Dieleman, F.M. & Faludi, A. (Red.) (1998) European Planning Studies: Special Issue: Polynucleated Metropolitan Regions in Northwest Europe, Jrg. 6, Nr. 4; Atkinson, R. & Rossignolo, C. (Eds.) (2008) The Re-creation of the European City; Governance, Territory and Polycentricity, Amsterdam: Techne Press. 10 Zie het overbekende: Garreau, J. (1991) Edge City: Life on the new frontier, New York: Doubleday. 11 Soja, E. (1992) Inside exopolis: scenes from Orange County, in: Sorkin, M. (Red.) Variations on a Theme Park: The New American City and the End of Public Space, New York: The Noonday Press, pp. 94-122. 12 Duinen, L. van (2004) Planning Imagery: The Emergence and Development of New Planning Concepts in Dutch National Spatial Policy [dissertatie], Amsterdam: University of Amsterdam. 13 Sudjic, D. (1993) The 100-mile City. New York/London: Flamingo. 14 Amin, A. (2004) 'Regions unbound: Towards a new politics of place', Geografiska Annaler, Jrg. 86B, Nr. 1, pp. 33-44. 15 Healey, P. (2007) Spatial Complexity and Territorial Governance; Towards a relational planning for our times, London/New York: Routledge. 16 Davoudi, S. & Strange, I. (Red..) (2008) Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning, London/New York: Routledge. 17 Zie bijvoorbeeld: Boelens, L. (2009) The Urban Connection; An actor-relational approach to urban planning, Rotterdam: 010 Publishers. 18 Zie noot 15, p. 173. 19 Salet, W. (2003) 'Amsterdam and the north wing of the Randstad', in: Salet, W., Thornley, A., & Kreukels, A. (Red.) Metropolitan Governance and Spatial Planning: Comparative Case Studies of European City-Regions, London/New York: Spon Press, pp. 175-188. 20 Lambregts, B. & Zonneveld, W. (2004) From Randstad to Deltametropolis: Changing attitudes towards the scattered metropolis, European Planning Studies, Vol. 12, No. 3, pp. 299-322.
15
21 Regio Randstad – onder toevoeging van ‘Brussel’ – bestaat alleen nog in naam als aanduiding voor een lobby-organisatie in Brussel en is een louter provinciale aangelegenheid, waaraan niet door de grote steden wordt deelgenomen (zie http://www.regio-randstad.nl). 22 Onder meer: Salet, W. (2006) 'Rescaling Territorial Governance in the Randstad Holland: The Responsiveness of Spatial and Institutional Strategies to Changing Socio-economic Interactions, European Planning Studies, Jrg. 14, Nr. 7, pp. 959-978. 23 Hajer, M. (2007) 'Eerherstel voor de planologie', in: Socialisme & Democratie, jrg. 64, nr. 11/12, p. 34. 24 Allmendinger, P. & Haughton, G. (2009) ‘Soft spaces, fuzzy boundaries, and metagovernance: the new spatial planning in the Thames Gateway’, Environment and Planning A, jrg. 41, pp. 617 633. Zie ook: Haughton, G., Allmendinger, P., Counsell, D. & Vigar, G. (2010) The New Spatial Planning; Territorial Management with Soft Spaces and Fuzzy Boundaries, Londoon: Routledge. 25 Hooghe, L. & Marks, G. (2003) ‘Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance’, American Political Science Review, jrg. 97, nr. 2, pp. 233-243. 26 Mastop, J.M. (1987) Besluitvorming, handelen en normeren; Een methodologische studie naar aanleiding van het streekplanwerk [dissertatie], Planologische Studies nr.4, Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut Universiteit van Amsterdam. 27 VROMRaad (2008) Wisselende coalities; Naar een effectief regionaal ruimtelijk beleid, Advies 068, Den Haag: VROMRaad. 28 Deen, J.J.A.N., Denters, S.A.H. & Klok, P.J. (2010) Sturing zonder bestuur; Samenwerking in vier stedelijke netwerken, Den Haag: Nicis Institute. 29 Zie noot 17, p. 188. 30 Idem, p. 189. 31 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Rapporten aan de Regering nr.53, Den Haag: Sdu Uitgevers. 32 Zie voor deze discussie: http://ruimteforum.vrom.nl (geraadpleegd: 17-08-2009). 33 Op 22 januari 2010 hebben de initiatiefnemers van de toren – gemeente Utrecht en projectontwikkelaar Burgfonds – besloten het project stop te zetten. Opgevoerde reden: de malaise op de vastgoedmarkt. 34 Hajer, M. (2003) ‘Policy without polity? Policy analysis in the institutional void’, Policy Sciences, jrg. 36, pp. 175-195. 35 Faludi, A. & Valk, A. van der (1994) Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century, Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers. 36 Rein, M., Schön, D. (1993) 'Reframing Policy Discourse', in: Fischer, F. & Forester, J. (Red.) The argumentative turn in policy analysis and planning, London: UCL Press, pp.145-166. 37 Modder, J. (2009) ‘Opheffingsuitverkoop’, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, jrg. 90, nr. 4, p. 7. 38 Deze positie gaat onder meer terug tot Faludi, A. (1987) A Decision-centred View of Environmental Planning, Oxford: Pergamon Press. 39 Zonneveld, W. & Balz, V. (in voorbereiding) Onderzoek en ontwerp in de netwerkstad: Atelier Zuidvleugel, Stedenbouw & Ruimtelijke Ordening, Jrg. 91, Nr. 3.
16
NL
EN
22 See: Salet, W. (2006) ‘Rescaling Territorial Governance in the Randstad Holland: the responsiveness of spatial and institutional strategies to changing socio-economic interactions’, in: European Planning Studies, Vol. 14, no. 7, pp. 959-978. 23 Hajer, M. (2007) 'Eerherstel voor de planologie' [Restoring Honour to Planology], in: Socialisme & Democratie, jrg. 64, nr. 11/12, p. 34. 24 Allmendinger, P. & Haughton, G. (2009) ‘Soft Spaces, Fuzzy Boundaries, and Metagovernance: the new spatial planning in the Thames Gateway’, in: Environment and Planning A, Vol. 41, pp. 617 - 633. See also: Haughton, G., Allmendinger, P., Counsell, D. & Vigar, G. (2010) The New Spatial Planning; Territorial Management with Soft Spaces and Fuzzy Boundaries, Londoon: Routledge. 25 Hooghe, L. & Marks, G. (2003) ‘Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance’, in: American Political Science Review, Vol. 97, no. 2, pp. 233-243. 26 Mastop, J.M. (1987) Besluitvorming, handelen en normeren; Een methodologische studie naar aanleiding van het streekplanwerk [Decision-making Actions and Norm Formation: a methodological study in response to area planning, dissertation], Planologische Studies nr.4, Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut Universiteit van Amsterdam. 27 VROMRaad (2008) Wisselende coalities; Naar een effectief regionaal ruimtelijk beleid [Changing Coalitions,:towards an effective regional spatial policy], Advies 068, Den Haag: VROMRaad. 28 Deen, J.J.A.N., Denters, S.A.H. & Klok, P.J. (2010) Sturing zonder bestuur [Governance without Government]; Samenwerking in vier stedelijke netwerken, Den Haag: Nicis Institute. 29 See note 17, p. 188. 30 Idem, p. 189. 31 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek [Spatial Development Policy], Rapporten aan de Regering nr.53, Den Haag: Sdu Uitgevers. 32 See: http://ruimteforum.vrom.nl (consulted: 17-08-2009). 33 On 22. Janurry 2010 the initiators – municipality of Utrecht and property developer Burgfonds – took the decision to abandon the project. Main reason: the property crisis. 34 Hajer, M. (2003) ‘Policy without Polity? policy analysis in the institutional void’, in: Policy Sciences, Vol. 36, pp. 175-195. 35 Faludi, A. & Valk, A. van der (1994) Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century, Dordrecht/Boston/London: Kluwer Academic Publishers. 36 Rein, M., Schön, D. (1993) 'Reframing Policy Discourse', in: Fischer, F. & Forester, J. (Eds) The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, London: UCL Press, pp.145-166. 37 Modder, J. (2009) ‘Opheffingsuitverkoop’ [Closing-Down Sale], in: Stedebouw & Spatiale Ordening, jrg. 90, nr. 4, p. 7. 38 This position dates back to, amongst others, Faludi, A. (1987) A Decision-centred View of Environmental Planning, Oxford: Pergamon Press. 39 Zonneveld, W. & Balz, V. (forthcoming) Onderzoek en ontwerp in de netwerkstad: Atelier Zuidvleugel [Research and design in the network city: The South Wing Design Studio], Stedenbouw & Ruimtelijke Ordening, Vol. 91, No. 3.
14
Notes 1 Zonneveld, W. (1991) Conceptvorming in de ruimtelijke planning; Patronen en processen [Concept Formation in Spatial Planning: patterns and processes], Planologische Studies nr.9a, Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut Universiteit van Amsterdam. 2 See: Thierstein, A. & Förster, A. (Eds) (2008) The Image and the Region - Making Mega-City Regions Visible!, Baden: Lars Müller Publishers, Baden; Scott, A.J. (Ed.) (2001) Global City-Regions; Trends, Theory, Policy, Oxford: Oxford University Press. 3 See: Dupuy, G. (2008) Urban Networks - Network Urbanism, Amsterdam: Techne Press. 4 See: Globalization and World Cities Research Network (http://www.lboro.ac.uk/gawc/). 5 Galle, M., Dam, F. van, Peeters, P., et al. (2004) Duizend dingen op een dag [A Thousand Things in a Day] Den Haag/Rotterdam: Ruimtelijk Planbureau/NAi Uitgevers. 6 See: Asbeek Brusse, W., Dalen, H. van & Wissink, B. (2002) Stad en land in een nieuwe geografie [Town and Country in a New Geography]; Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek, Voorstudies en achtergronden V 112 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag: Sdu Uitgevers. 7 Frouws, J. (1998) 'The Contested Redefinition of the Countryside', Sociologia Ruralis, Vol. 38, no. 1, pp. 54-68. 8 Sieverts, Th. (1997) Zwischenstadt; Zwischen Ort und Welt, Raum und Zeit, Stadt und Land, Braunschweig: Vieweg. 9 See essays in: Dieleman, F.M. & Faludi, A. (Eds) (1998) European Planning Studies: Special Issue: Polynucleated Metropolitan Regions in Northwest Europe, Vol. 6, no. 4; Atkinson, R. & Rossignolo, C. (Eds.) (2008) The Re-creation of the European City; Governance, Territory and Polycentricity, Amsterdam: Techne Press. 10 See: Garreau, J. (1991) Edge City: life on the new frontier, New York: Doubleday. 11 Soja, E. (1992) Inside Exopolis: scenes from Orange County, in: Sorkin, M. (Ed.) Variations on a Theme Park: The New American City and the End of Public Space, New York: The Noonday Press, pp. 94-122. 12 Duinen, L. van (2004) Planning Imagery: The Emergence and Development of New Planning Concepts in Dutch National Spatial Policy [dissertation], Amsterdam: University of Amsterdam. 13 Sudjic, D. (1993) The 100-mile City. New York/London: Flamingo. 14 Amin, A. (2004) 'Regions Unbound: towards a new politics of place', Geografiska Annaler, Vol. 86B, no. 1, pp. 33-44. 15 Healey, P. (2007) Spatial Complexity and Territorial Governance: towards a relational planning for our times, London/New York: Routledge. 16 Davoudi, S. & Strange, I. (Eds.) (2008) Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning, London/New York: Routledge. 17 See: Boelens, L. (2009) The Urban Connection: an actor-relational approach to urban planning, Rotterdam: 010 Publishers. 18 See note 15, p. 173. 19 Salet, W. (2003) 'Amsterdam and the North Wing of the Randstad', in: Salet, W., Thornley, A., & Kreukels, A. (Eds) Metropolitan Governance and Spatial Planning: Comparative Case Studies of European City-Regions, London/New York: Spon Press, pp. 175-188. 20 Lambregts, B. & Zonneveld, W. (2004) From Randstad to Deltametropolis: Changing attitudes towards the scattered metropolis, European Planning Studies, Vol. 12, No. 3, pp. 299-322. 21 Regio Randstad – followed by ‘Brussel’ – exists in name only as a lobby group in Brussels. It is purely a provincial organisation in which major cities do not participate (see http://www.regio-randstad.nl).
13
An open vision also lends itself to a more creative approach to the geographical boundaries of public authorities and the demarcation lines between the public and private sector. In the Netherlands we are seeing experiments with vision forming at arm’s length from everyday decision-making and executive public bodies.39 This is illustrated by Atelier Zuidvleugel and a battery of other ateliers. For me, this shows that a tight connection between vision forming and implementation is unworkable. It is apparently impossible to analyse the problem, form a vision and design feasible action strategies within the existing organisations and the recognised procedures.
Research tasks
Network governance seems to offer promising prospects to address the mismatch between public authority boundaries and the current scale of spatial developments and structures. The established spatial planning culture is urgently in need of change. Spatial planning has habitually been based on concrete areas accompanied by comprehensive, tailor-made plans and visions. If these premises are relinquished – which looks inevitable – some fundamental questions will emerge which will involve, amongst other things, the link between open visioning – open towards the players and the area, but also towards content, form and effect – and existing public authorities and the manner of political legitimisation. As I have stated above, if we imagine territory as a constellation of soft spaces, we need to deploy an approach that can best be described as ‘soft planning’. This opens up challenging opportunities for theoretical and empirical research to which I hope to contribute from the Chair of Urban and Regional Development. I have spoken.
12
Spatiale Ordening (Urbanisation and Spatial Planning).37 There has been an upsurge of organisations that champion one specific spatial cause, such as nature (Natuurmonumenten) or the demarcation of open space (Natuur en Milieu).
One thing is certain: the spatial planning debate is fraught with disagreement, most of it relating to the position of government in general and national government in particular. Some people want the government to play a stronger role; others want it to take a back seat. Remember the example of the Belle van Zuylen Tower.
Open visioning
Plan and vision forming have been discredited. The main criticisms are that spatial planning is seldom visionary, and almost invariably introvert; in other words, it aims to realise consensus between governments and public bodies and has a bad track record on implementation. The new spatial planning legislation is, at long last, trying to find an answer by adding a mandatory paragraph on implementation to spatial plans – now known as structural visions. What I would like to see is a flexible connection between the development of a strategic plan and vision on the one hand and concrete spatial decisions on the other. I call this open visioning. It is highly unnecessary for planning and spatial visions to be directly linked to implementation programmes. Plans and visions put forward arguments for and against certain decisions. A good plan is not an executed plan, it is a plan that can be used to make choices. Such a plan – personally, I prefer the word ’vision’ – provides first and foremost a perception of the spatial organisation, structure and positioning of an area. This, in a nutshell, forms the theoretical underpinning for my plea for a loose coupling between the development of strategic visions and concrete decisions.38
However, it can also be underpinned by looking at present-day practices. It will prove difficult to fill the current institutional void in spatial planning with visions that focus primarily on implementation. The need to achieve consensus on implementation will dominate every open debate on organisation, structure and positioning and lead to laborious and conflicting procedures. The ultimate vision will be little more than the sum of the projects and implementation measures on which consensus could be achieved.
11
Institutional void or the fragmentation of the Dutch spatial planning doctrine
Many of the values which I have just mentioned have become generally accepted. But, they are no longer self-evident and need to be re-thought time and again. Consensus building in this area has, without doubt, become more difficult. A few years ago Policy Science published an article in which Maarten Hajer discusses the implications of what he calls ‘policy without polity’.34 Here is what he says: “There are no generally accepted rules and norms for policymaking and politics or for reaching agreement on policy measures”. The upshot, he says, is an ‘institutional void’. This analysis can likewise be applied to spatial planning in the Netherlands. Let us take a closer look at politics and policy from the perspective of spatial planning, without the accompanying polity. In 1994 Andreas Faludi and Arnold van der Valk published the internationally famous study Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century.35 A planning doctrine encompasses a durable set of views on the desired spatial order of a specific area, the development of this area and concrete decisions.. A planning doctrine does not come about of its own accord. Faludi and Van der Valk say that one important prerequisite for the development and maintenance of a planning doctrine is the presence of a planning community, an influential motley crew of professionals, public officials, politicians, academics and all sorts of organisations; in other words, a constellation of players from the world of politics, governance and civil society. We know from what the literature refers to as ‘framing’ that certain institutional ‘frames’ do not form, interpret or maintain themselves; they need sponsors.36 Does a coherent planning community still exist in the Netherlands, like the one that existed fifteen years ago, according to Faludi and Van der Valk, and which, even then, was reportedly at risk of falling apart? I know of no recent sociological research on this question. But I very much doubt it. There are clear indications that the Dutch planning community has collapsed and crumbled. In addition, spatial planning definitely occupies a lower place on the current political agenda than in the 1980s and 1990s, thereby occasioning a decline in the status of parliamentary spokesmen in the House of Representatives. Many people doubt that the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment has sufficient clout in the political arena in The Hague. This view is strongly expressed in Jaap Modder’s philippic in Stedebouw & 10
development still extends farther than and is still essentially different from that of the other players. Let me quote two recent examples. In The Urban Connection Luuk Boelens argues for what he calls an actorrelational approach, which no longer follows time-honoured planning principles such as the need to find ‘a plan that works’, the title of a book edited by Maarten Hajer and Dirk Sijmons.29 The aim of the actor-relational approach is to identify opportunities and potential for connecting with ‘leading players’ from the business community and civic society. The government, in whatever shape or form, is simply one player among several others. Needless to say, Boelens adds, it still determines the general framework and plays a facilitative role.30 But what are we to understand by ‘framework’? A plan or spatial vision perhaps? But not necessarily a full-fledged plan. It may be only a few spatial guidelines. I am reminded of the advisory report on spatial development policy issued by the Scientific Council for Government Policy which recommended different degrees of government involvement for different types of area.31 Or should the government assume only the role of process manager and forget frameworks, as contended by Peter van Rooy of Habiforum? Van Rooy says that the government should refrain from expressing any concrete vision. After all, no-one is waiting to hear the government’s views on the Belle van Zuylen Tower. Henk Ovink, Director of National Spatial Planning, replied by saying that, of course, the government should – and must – express a vision.32 Indeed, the Belle van Zuylen Tower is one issue upon which many people want the government to make a statement – preferably of disapprobation. Because of its height this tower is actually situated in the Green Heart.33 An occurrence of this kind – sometimes referred to as an external effect – is of crucial significance to world heritage and Natura 2000 areas. For example, Dresden could forfeit world heritage status through external effects. So, I wholeheartedly agree with those who say that the government should not be just a process manager. Spatial planning was conceived over one hundred years ago from a broad social movement that emphasised public values in its efforts to achieve a more active government role in spatial development. These values related to open space, nature, landscape and the quality of the urban working and residential environment. Over the years more values have been added, such as ‘territorial cohesion’, to borrow a European phrase. I remain committed to the legitimacy of these values even though their meaning may change in the course of time. 09
They refer to this process as learning to deal with ‘soft spaces and fuzzy boundaries’.24 Hooghe and Marks, well-known for their research on multi-level governance within the European Union, have drawn a useful distinction between two types of governance, described simply as Type I and Type II.25 Type I is based on official public authority boundaries and the hierarchical relationships between tiers of government. It reflects the world of formal spatial planning, which is usually legitimised through the conventional methods of political decision-making. Type II is based on specific planning tasks. The spatial boundaries and the cast of players are both open. Often, Type II governance is ad hoc and therefore flexible. Hooghe and Marks do not express a preference for either model. In fact, they called the models I and II to avoid the value judgements that could be inferred from a name. But they stress that Type I will no longer work without Type II, which is all the more relevant, given that the present-day government barely plays any role in spatial planning. The government’s concrete scope for manoeuvre – to quote a less recent term used by Hans Mastop 26 – is limited and therefore needs to be linked to that of other parties. Recommendations by the VROM Council are in line with Type II: do not try to find the single ideal coalition, but work in shifting coalitions around concrete issues.27 In the literature this is known as network governance.28 In my own research group at OTB we call it ‘soft planning for soft spaces’. A Type II collaboration of sorts has got off the ground in the South Wing. I refer to the well-known Stedenbaan Project, which aims to achieve a better fit between urban development and accessibility to hubs and stations. It is a project that extends beyond the government since it also involves the Dutch Railways (Nederlandse Spoorwegen) and a large number of private players for the station environments. Time will tell whether Stedenbaan proves a success, but the partnership is focusing strongly on problems against the background of a partly implicit, more comprehensive vision of urbanisation and the integration of spatial and infrastructural development.
Position of the government and spatial plans
Though Stedenbaan was initiated by the government, it is an open project. Ambitions will never be realised without the cooperation of external players. In that respect, Stedenbaan is a hybrid project, like many other examples of what nowadays falls under area development. Inevitably, in recent debates, people have asked whether the government’s role in spatial 08
through these agglomerations is so narrow at times that you could ‘pee across it’, says Maarten Hajer, Director of the Netherlands Environmental Assessment Agency, reporting the exact words of the creator of this ingenious concept.23 The gradual growth of a strongly intertwined urban structure could be paralleled by integrated governance, at least in theory. But cooperation at the level of the South Wing is thin, perhaps even wafer-thin. There is a Administrative Platform South Wing (Bestuurlijk Platform Zuidvleugel), but it is only a small executive organisation consisting of a few people, run mainly under the auspices of the province. The governance structure of the South Wing is dominated by two urban regions, in fact, two main cities: Rotterdam and The Hague, which have always competed relentlessly against each other. All in all, this has led to the disintegration of spatial planning and strategy development: each urban region has its own vision. The Administrative Platform South Wing has developed a structural vision, which is more or less the sum of the two regional visions and therefore has very little to offer in terms of added value. The province has recently followed suit and produced a structural vision under the 2008 Spatial Planning Act to replace the former regional plans, even though it, ignited, in the process, a heated political argument in which the municipalities claimed that the provincial governance philosophy was far too draconian. There are, in addition, all sorts of plans and visions at municipal level. All in all, there is a plethora of plans – which strictly adhere to the official configuration, including ancillary arrangements in the form of cooperation areas. The boundaries of each urban region and the South Wing as a whole are regarded as fixed. In the South Wing the process of governance-rescaling – as it is called in the literature – is tied to classically organised public governance. This situation is not unique from a Dutch or indeed an international perspective.
Soft space
A similar sort of situation exists in the Thames Gateway, the immense area of urban restructuring and development to the east of London. It too is subject to a complicated configuration of public administration and the operational domains of government organisations, far more complicated than in the Randstad or the South Wing. Again, spatial planning seems to be based on official boundaries. British researchers Allmendinger and Haughton have suggested a different approach, contending that planners and decision-makers must learn to work within many different types of space if they are to respond effectively to ‘the complex relational world’. 07
2. Fragmentation of governance I began my address by saying that fragmentation of spatial organisation is being paralleled by fragmentation of governance. In government circles we have seen a veritable explosion of consultation and coordination structures in response to the growing spatial interaction at supra-local level. Patsy Healey says that a restless quest has been launched to find a suitable level of governance for spatial developments.18 She has reservations about this course of events – rightly so – as does Willem Salet, amongst others, in the Netherlands.19
The quest for the right scale and level
Nowhere is the quest for a suitable level of governance as evident as in the Randstad, with constant switches between the level of the Randstad and the Randstad ‘wings’, or even lower, the urban regions within the Randstad. The public authorities in the Netherlands have a very poor track record in setting up and maintaining governance structure at Randstad level. This is true of all tiers of government, even the national level.20 The lowest point was reached with the implosion of the Randstad Region and the termination of the common agreement on 1 January 2008.21 This, by the way, more or less coincided with the publication of articles in international journals in which Dutch authors cited the Randstad Region as a measure of the ability in the Netherlands to arrive at effective forms of multilevel governance on the scale of a mega-city region.22 So much for that. To be fair, I should add that, on average, an interval of two years elapses between the submission and publication of an academic article – far too long, of course, to reflect the current state of the debate on the governance structure in the Randstad.
South Wing
As we happen to be in South Holland, let’s take a closer look at the situation right here. For a very long time the Province of South Holland has boasted the largest number of municipalities in the Netherlands: 84 as from January 2010 onwards, almost 20% of the grand total. The South Wing is particularly interesting when examined from the perspective of functional integration. In terms of spatial planning it is, in fact, one coherent urban region: the distance between the agglomerations of The Hague and Rotterdam is only 300 metres in some places. The green-blue streamer (‘groenblauwe slinger’) that meanders along and 06
relationships. As a result, the planners and public authorities have even less scope for manoeuvre than they themselves realise. I can relate to these analyses and conclusions, but I do feel that they emanate a certain laxity. What lies behind this apparent incapacity in spatial planning and planners? Where did it originate? Could it stem from the fact that spatial planning is still too much of a public authority concern? Are the boundaries of responsibility necessitating absolute and definable space? Or is it because spatial policy is still dominated by the tradition of land-use designation? This, it seems to me, forms only part of the explanation. Some recent publications – including studies by Patsy Healey15, Simin Davoudi and Ian Strange16 and Luuk Boelens in the Netherlands 17 – have tried to do more than merely express bafflement. Empirical research on the ‘framing’ of space, also in relation to the ‘framing’ of manoeuvrability and planning, will have to delve a few layers deeper. Perhaps part of this research will have to take the form of simulations. For example, how would a relational spatial vision of the Randstad look? How would it differ from Randstad 2040, the current structural vision on the western part of the country? What are the operational implications in terms of, say, the government’s role in relation to other players? I should, incidentally, mention that the academic community itself is at least partially to blame for the divide between the academic literature and the spatial planning practices. Much of the literature from the perspective of critical, relational, post-modern geography is extremely complex and intended more or less exclusively for an academic audience. This does nothing to narrow the gap between scientific research on spatial developments on the one hand and spatial policy and the public domain of government planning on the other. Dutch academic planning chairs and the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment have started to meet regularly to address this problem. And this brings me to my second theme: the fragmentation of governance.
05
The third and last conclusion relates to the position of cities and urban regions in a wider context, both spatial and temporal. This is also the subject of some aspects of the general debate on urban structures. Nowadays cities and urban regions are embedded in complex networks that operate on multiple spatial scales. One important part of the new language that is emerging in spatial and planning sciences, with concepts like ‘mega-cities’, ‘global city regions’ and ‘world city network’, is about the question of external positioning. In this respect I refer to the work of Saskia Sassen, which is even on sale in High Street bookstores. Essentially, a large part of the current and recent debate on the fragmentation of the spatial order revolves around questions relating to organisation, structure and positioning – subjects that lie at the very heart of spatial planning, at least in the Netherlands, whereby levels of ambition have taken a quantum leap in time. Spatial planning was developed in the late nineteenth and early twentieth century to tackle the organisation and morphology of town and country. Discussions on, for example, maintaining the open space outside cities, still the hard core of planning, have been underway for over a hundred years. Since the 1960s, spatial planning has also attempted to influence urban structures, largely through various urban district strategies, nowadays known as urban networks, where the central issues are levels of city centres and mobility patterns. In the 1980s another spatial-economic ambition was added, namely: strengthen the position of cities, urban regions and corridors and thus the position of the country as a whole. A whole cascade of concepts and strategies followed over the years, from urban nodes in the late 1980s to the present-day Peaks in the Delta and the mainport as the enduring spatial-economic doctrine. Hence, the spatial developments that I have briefly mentioned penetrated to the very core of all spatial planning goals and strategies.
Relationship between the academic debate and spatial planning
Recent academic debates on spatial organisation, structure and positioning are out of tune with key principles and concepts in spatial planning. The literature in general stresses that the conventional idea of space and territory made up of well-defined ‘containers’ is no longer viable.14 With undertones of bewilderment, perhaps even indignation, conclusions are being drawn that this new relational ‘reality’ is, at most, only trickling through to spatial planning. Perceptions of territorial organisation to be found in planning are often still grounded on boundaries and show very little understanding of complex multi-level and multi-scale spatial
04
Planning: urban-rural split has more or less disappeared
The first conclusion is that a dramatic change has occurred in urban-rural relationships and hence in the meaning of urban and rural as such.6 This change has to some extent been instigated by a combination of spatial developments, such as extensivation and intensivation in agriculture, but above all by the penetration of urban functions in rural areas, from housing to so called care farms, and the widely popular weekend ‘barn booze-ups’, a true Dutch phenomenon. As a result, large swathes of the ‘land’ have been converted into space for urban use. The functional differences between town and country are nowhere near as clear-cut as before. It is becoming increasingly difficult to distinguish morphologically (i.e. with the naked eye) between town and country.
This continuously changing urban-rural relationship has unleashed a quest for new concepts.7 It has been suggested that we dispense with the adjectives urban and rural, which do, after all, relate to specific spaces, clearly defined territories. We could perhaps trade them in for ‘rurality’ and ‘urbanity’, which indicate dimensions instead of areas. The problem is that these terms need to be attached to certain descriptions or definitions. We are also seeing neologisms. Sometimes rural and urban are merged in, for example ‘URBAL’ or ‘Rurban’. Here in the Netherlands we frequently run into the German term Zwischenstadt.8 The German language is better than Dutch at encapsulating complex and sometimes contradictory phenomena in one concept. It should also be noted that the new urban-rural relationships can take many different forms. Relationships in the Netherlands and elsewhere in North-West Europe cannot be compared with those in large parts of Northern, Eastern and Southern Europe. The next conclusion – which I touched upon earlier – is that profound changes have occurred in both the structure and the shape of cities. One much-heard term nowadays is the ‘polycentric city’, a city on regional scale with a complex structure of urban centres which interrelate at different levels of intensity.9 Peter Hall, amongst others, has stressed that, even classic, monocentrically organised cities like London and Paris are becoming subsumed in a larger, polycentric whole. ‘Edge city’10, ‘exopolis’11, ‘corridors’12 and ‘100-mile city’13 are other terms that are common currency at the moment. It should be clearly understood that although these concepts point in the same direction, namely, to the loosening and fragmentation of urban structures, the facets and dimensions are different in each case.
03
1. Fragmentation of space
Scale dynamics and scale complexity
Since the 1990s, a rich and extensive collection of articles have been published on the radical changes that are taking place in physical space, and their implications for spatial planning. Spatial structures that used to be easily recognisable are becoming amorphous and are interacting with one another in complex configurations. As a result, all sorts of analytical and planning concepts are being reevaluated, particularly with regard to cities and urban regions. Indeed, it looks as if Jean Gottmann’s strongly morphological concept of megalopolis of the late 1950s has found its modern counterpart in the concepts of the ‘mega city’ or the ‘global city region’, which were developed primarily as expressions of inter-city relationships.2 The concept of the central place has been cast aside in favour of the concept of the urban network, which is far less determined by hierarchy and order.3 Many of the new concepts focus mainly on businesses and commercial enterprises in an effort to get a grip on the structure of urban networks at regional, national, continental and global level.4 But the spatial activities of individuals are also becoming upscaled and entwined. Every timescale – day, week, month, year – is showing new patterns of interaction and movement across new distances, using new media, some physical and some virtual. These patterns and relationships are, however, different from those of businesses. Most of the daily physical movements – which are so crucial to spatial policy – are taking place at lower levels. Their structure has also changed dramatically; they are far less concentrated than before.5 In recent years, the literature on these processes and the evolution of what has been dubbed the new, relational ‘reality’ has been both extensive and wide-ranging. But we can still draw a number of conclusions. These, in themselves, will not be new to those who closely follow the literature and the current debate. My foremost interest lies with their implications for spatial policy and spatial concepts.
02
Fragmentation and Structure: Challenges for spatial research and policy Rector Magnificus, members of the Executive Board, fellow-professors and other members of the university community, honoured guests, Ladies and Gentlemen, Spatial concepts and combining concepts into spatial visions are subjects that I have been researching for some time. Perceptions of space and of forms of governance come together in concepts and visions and accordingly play a key role in spatial planning. In my PhD thesis I contended that spatial planning was confronted with what I called ‘explosive changes’1 which were forcing us to re-think spatial organisation and to find new ways of influencing spatial developments. At present, spatial planning is again facing a major challenge, this time in the form of a dual fragmentation process: fragmentation of space on the one hand and fragmentation of governance on the other. In this address I shall explore this process and draw a number of conclusions to point the way for further research.
01
Fragmentation and Structure: Challenges for spatial research and policy Inaugural lecture Delivered on 11 September 2009 on the occasion of the acceptance of the appointment of Professor of Urban and Regional Development at the Faculty of Architecture, Delft University of Technology by Professor W.A.M. Zonneveld
Colofon ISBN: 978 90 5269 383 5 © 2010 W.A.M. Zonneveld Production: Linda de Vos Design: Stephan Saarloos Printing: JB&A, Delft Cover image: PhOtOnQuAnTiQuE/Flickr Faculty of Architecture, department Urbanism Delft, August 2010
Fragmentation and Structure: Challenges for spatial research and policy
Inaugural lecture Prof.dr. W.A.M. Zonneveld
