Brochure over mensenrechten & milieu Beginselen uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
COUNCIL� OF EUROPE�
CONSEIL� DE L'EUROPE�
Brochure over mensenrechten & milieu Beginselen uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
02
Inhoudsopgave
Inleiding
05
Deel I: Beginselen uit de rechtspraak van het Hof Hoofdstuk I: Recht op leven en het milieu Hoofdstuk II: Recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning en het milieu Hoofdstuk III: Bescherming van eigendom en het milieu Hoofdstuk IV: Informatie en communicatie bij milieuaangelegenheden Hoofdstuk V: Besluitvormingsprocessen over milieuaangelegenheden en inspraak daarbij Hoofdstuk VI: Toegang tot de rechter en andere rechtsmiddelen bij milieuaangelegenheden
09 10
Deel II: Grondbeginselen uit de rechtspraak van het Hof, met toelichting Hoofdstuk I: Recht op leven en het milieu Hoofdstuk II: Recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning en het milieu Hoofdstuk III: Bescherming van eigendom en het milieu Hoofdstuk IV: Informatie en communicatie bij milieuaangelegenheden Hoofdstuk V: Besluitvormingsprocessen over milieuaangelegenheden en inspraak daarbij Hoofdstuk VI: Toegang tot de rechter en andere rechtsmiddelen bij milieuaangelegenheden
21 22
Bijlagen: Bijlage I: Verklarende woordenlijst Bijlage II: Overzicht van uitspraken en beslissingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens die betrekking hebben op het milieu Bijlage III: Nuttige websites
67 68
Meer informatie
82
12 14 15 17 18
29 38 44 51 53
76 79
03
Wat is het doel van deze brochure? Met deze brochure wordt beoogd inzicht te verschaffen in de relatie tussen de bescherming van de rechten van de mens die zijn neergelegd in het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (“het Verdrag”) en het milieu, en zo bij te dragen aan de verbetering van de bescherming van het leefmilieu op nationaal niveau. Om dat doel te bereiken wordt in deze brochure informatie verstrekt over de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“het Hof”) op dit gebied1.
Indirect biedt het Verdrag echter wel een zekere mate van bescherming in milieuaangelegenheden, zoals blijkt uit de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof. Het Hof krijgt namelijk steeds vaker zaken voorgelegd waarin wordt geklaagd over schending van door het Verdrag beschermde rechten als gevolg van schadelijke milieufactoren. Milieufactoren kunnen deze rechten op drie verschillende manieren raken: Ten eerste kunnen de rechten die het Verdrag beschermt rechtstreeks worden aangetast door schadelijke milieufactoren. In dergelijke gevallen kan de overheid verplicht zijn maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat deze rechten niet ernstig worden geschaad.
Voor wie is deze brochure bestemd? De brochure is, als praktische leidraad, bestemd voor de overheid (op alle niveaus), besluitvormers, juristen en overige belangstellenden.
Wordt het milieu beschermd door het verdrag? Het Verdrag is niet opgesteld ter bescherming van het milieu als zodanig en het waarborgt ook niet uitdrukkelijk het recht op een duurzame, rustige en gezonde leefomgeving.
Ten tweede kunnen aan het Verdrag bepaalde procedurele rechten worden ontleend indien sprake is van factoren die nadelig zijn voor het milieu. Het Hof heeft namelijk bepaald dat de overheid in milieuzaken moet voldoen aan vereisten op het gebied van informatie en communicatie, op het gebied van inspraak in besluitvormingsprocessen, alsmede aan het vereiste van toegang tot de rechter. 1 Deze brochure is een vertaling van de ‘Manual on human rights and the environment’. Uitspraken van na de datum van het verschijnen van die uitgave zijn niet meegenomen in deze brochure. Deze zijn te vinden op de website van het Hof, www.echr.coe.int.
04
Ten derde kan de bescherming van het leefmilieu ook een legitiem doel zijn dat inmenging in bepaalde individuele mensenrechten rechtvaardigt. Zo heeft het Hof bepaald dat het recht op het ongestoord genot van iemands eigendom beperkt kan worden indien dit noodzakelijk is voor de bescherming van het leefmilieu.
Welke door het verdrag beschermde rechten kunnen worden geraakt door milieufactoren? Het Hof heeft inmiddels kwesties op het gebied van het milieu behandeld in relatie tot het recht op leven (artikel 2), het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de woning (artikel 8), het recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter (artikel 6), het recht inlichtingen of denkbeelden te ontvangen en te verstrekken (artikel 10), het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel (artikel 13) en het recht op het ongestoord genot van eigendom (artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag).
05
Inleiding
Het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden werd in 1950 ondertekend door de Staten die de Raad van Europa hadden opgericht. Deze internationale organisatie is gevestigd in Straatsburg en telt momenteel 47 lidstaten.2 Alle lidstaten hebben het Verdrag bekrachtigd en daarmee de rechtsmacht van het Hof aanvaard, waardoor de naleving van het Verdrag wordt gewaarborgd.3 De kracht van het Verdrag is gelegen in het effectieve toezichtmechanisme. Eenieder die meent slachtoffer te zijn van een schending van één van de gewaarborgde rechten of vrijheden, kan een klacht indienen bij het Hof, mits voldaan is aan bepaalde, in het Verdrag omschreven voorwaarden4. Het Hof kan oordelen dat Staten het Verdrag hebben geschonden, en kan in dat geval aan de slachtoffers schadevergoeding toekennen. In het Verdrag zijn voornamelijk burgerlijke en politieke rechten en vrijheden vastgelegd. Sinds de goedkeuring van het Verdrag zijn via protocollen (het eerste, vierde, zesde, zevende, twaalfde en dertiende protocol) andere rechten opgenomen, maar geen daarvan bevat het recht op een gezond milieu.
In 1950 werd aan het milieu nog niet zoveel politiek belang gehecht als vandaag de dag. In die tijd waren wederopbouw van de economie en duurzame vrede de eerste prioriteiten. In het tijdsbestek van de daaropvolgende halve eeuw groeide het milieu echter uit tot een belangrijk onderwerp. Algemeen aanvaard wordt dat het milieu een breed scala elementen omvat zoals lucht, water, land, flora en fauna, maar ook de gezondheid en veiligheid van de mens, en dat het milieu als onderdeel van het bredere doel van duurzame ontwikkeling beschermd moet worden.
2 Albanië, Andorra, Armenië, Azerbeidzjan, België, Bosnië-Herzegovina, Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Georgië, Griekenland, Hongarije, Ierland, IJsland, Italië, Kroatië, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Luxemburg, Malta, “de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië”, Moldavië, Monaco, Montenegro, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Russische Federatie, San Marino, Servië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechische Republiek, Turkije, Oekraïne, Verenigd Koninkrijk, Zweden, Zwitserland. 3 Monaco heeft het Verdrag wel ondertekend maar nog niet bekrachtigd. De bekrachtigingsprocedure was ten tijde van de aanneming van deze publicatie gestart maar nog niet afgerond. 4 De toelatingseisen worden genoemd in artikel 35 van het Verdrag.
06
Op internationaal en Europees niveau zijn juridisch bindende instrumenten op dit gebied aangenomen, zoals het Verdrag van Aarhus.5 Daarnaast worden instrumenten op het gebied van de rechten van de mens, zoals het herziene Europees Sociaal Handvest zodanig uitgelegd dat ze verplichtingen bevatten op het gebied van de bescherming van het milieu; zo heeft het Europees Comité inzake Sociale Rechten artikel 11 van het Europees Sociaal Handvest over het recht op bescherming van de gezondheid uitgelegd als een waarborg van het recht op een gezond leefmilieu6. Tijdens de derde top, gehouden in Warschau in mei 2005, hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de Raad van Europa opnieuw toegezegd dat zij de duurzame ontwikkeling zullen bevorderen7. Uit de rechtspraak van het Hof komt ook naar voren dat het milieurecht en mensenrechten steeds vaker met elkaar verweven raken. Het Hof is niet gebonden door zijn eerdere beslissingen en hanteert bij het uitvoeren van zijn taak een evolutieve benadering. De interpretatie van rechten en vrijheden ligt niet vast, dus het Hof kan rekening houden met de sociale context en veranderingen in de maatschappij.8 Als gevolg daarvan laat de rechtspraak van het Hof zien dat, ook al voorzien het Verdrag en de protocollen niet in een uitdrukkelijk recht op een gezond leefmilieu,
het verband tussen mensenrechten en milieu in toenemende belangstelling staat. Doordrongen van deze ontwikkeling heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa9, naar aanleiding van een aanbeveling van de Parlementaire Vergadering10, besloten dat het nu tijd is om deze rechtspraak toegankelijk te maken voor het grote publiek, hetgeen geleid heeft tot het opstellen van deze brochure.
5 Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (op 25 juni 1998 aangenomen in Aarhus, Denemarken) werd opgesteld binnen de Economische Commissie voor Europa van de VN (UN/ECE). Het is tot dusver bekrachtigd door 26 lidstaten van de Raad van Europa. Het is in 2001 in werking getreden. Voor meer informatie zie: http://www.unece.org/env/pp/ 6 http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Esc/, zie met name de Conclusies XV-2, 2001 van het Europees Comité inzake Sociale Rechten. 7 Plan van Aanpak, 17 mei 2005, Warschau: sectie II, punt 7. 8 Het Hof noemt het Verdrag vaak een “levend instrument”. 9 De opdracht om deze publicatie op te stellen is gegeven door het Comité van Ministers in een besluit van 21 januari 2004 (869e vergadering). 10 Aanbeveling (2003) 1614 van de Parlementaire Vergadering, aangenomen op 27 juni 2003.
07
Het Hof benadrukt dat het daadwerkelijk genot van de in het Verdrag vervatte rechten in belangrijke mate afhankelijk is van een duurzame, rustige en gezonde leefomgeving die bijdraagt aan het algemene welzijn. Uit de door het Hof behandelde zaken blijkt dat een reeks van milieufactoren van invloed kan zijn op de individuele verdragsrechten, zoals geluidsniveaus van luchthavens, vervuiling door de industrie of ruimtelijke ordening.
waarmee zij geconfronteerd worden bij hun streven naar een duurzame, rustige en gezonde leefomgeving, zonder tijd en geld te moeten steken in een procesgang naar het Hof, en daardoor bij te dragen aan het versterken van de bescherming van het leefmilieu op nationaal niveau.
In het kader van milieuaangelegenheden is ook het subsidiariteitsbeginsel van bijzonder belang. Volgens dit beginsel dienen schendingen van het Verdrag op nationaal niveau te worden voorkomen of ongedaan gemaakt, met inschakeling van het Hof als ultieme remedie. Het Hof heeft onderkend dat de nationale overheid bij uitstek in de positie verkeert om beslissingen te nemen over milieukwesties, waar vaak ingewikkelde sociale en technische aspecten aan kleven. Bij zijn uitspraken kent het Hof de nationale overheid daarom in beginsel een ruime beoordelingsvrijheid toe - in de terminologie van het Hof aangeduid als de “margin of appreciation” bij haar besluitvorming op dit gebied.
De brochure bestaat uit twee delen. Het eerste deel is gewijd aan de beginselen die kunnen worden afgeleid uit de relevante rechtspraak van het Hof. In het tweede deel worden deze beginselen toegelicht. In de toelichting bij het tweede deel wordt verwezen naar concrete zaken, waarbij de context wordt geschetst waarin de beginselen een rol hebben gespeeld. Het gaat hier weliswaar slechts om een greep uit de zaken, maar de auteurs hebben getracht de meeste relevante zaken te selecteren. In beide delen worden de beginselen verdeeld over zes thematische hoofdstukken. Ter wille van de duidelijkheid worden in de eerste hoofdstukken van beide delen de materiële rechten behandeld (hoofdstukken I tot en met III) en in de daarna volgende hoofdstukken de procedurele rechten (de hoofdstukken IV tot en met VI).
Met deze publicatie wordt beoogd mensen op lokaal, regionaal of nationaal niveau - te helpen bij het oplossen van de problemen
Er is geprobeerd het taalgebruik zo helder mogelijk te houden, maar wel juridisch correct en getrouw aan de wijze van redeneren
08
van het Hof. Ingeval technisch jargon onvermijdelijk bleek te zijn, zijn beknopte definities te vinden in de bijgevoegde verklarende woordenlijst (bijlage I). Ook is een lijst opgenomen van de meest relevante uitspraken en beslissingen van het Hof over milieuvraagstukken (bijlage II). In deze publicatie wordt niet getracht iets toe te voegen of af te doen aan de rechten uit het Verdrag zoals het Hof ze in zijn rechtspraak uitlegt. Er wordt slechts getracht inzicht te geven in deze rechtspraak. Meer informatie over het Verdrag en het Hof, alsmede de volledige tekst van het Verdrag en de praktische voorwaarden om een klacht in te dienen bij het Hof, zijn te vinden op de website van het Hof: http://www.echr.coe.int/ echr. Ook is er een database (HUDOC) met de integrale teksten van alle uitspraken van het Hof en de meeste beslissingen ervan: http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/ Case-Law/HUDOC/HUDOC+database/.
09
Deel I. Beginselen uit de rechtspraak van het Hof
10
Hoofdstuk I.
Recht op leven en milieu a. Artikel 2 van het Verdrag beschermt het recht op leven. Deze bepaling ziet niet alleen op situaties waarin overheidsfunctionarissen een persoon onrechtmatig van het leven beroven, maar legt Staten ook de positieve verplichting op om passende maatregelen te treffen om het leven van personen die zich onder hun rechtsmacht bevinden te beschermen. b. Het Hof heeft vastgesteld dat deze verplichting ook geldt in het kader van gevaarlijke activiteiten, zoals kernproeven, de exploitatie van chemische fabrieken met giftige emissies of vuilstortplaatsen, ongeacht of deze activiteiten verricht respectievelijk beheerd worden door de overheid zelf of door private ondernemingen. Over het algemeen hangt de omvang van de overheidsverplichting af van verschillende factoren, zoals de schadelijkheid van de gevaarlijke activiteiten en de mate waarin de gevaren voor het leven voorzienbaar zijn. c. In de eerste plaats kan de overheid ingevolge artikel 2 verplicht zijn preventieve maatregelen te treffen om inbreuken op het recht op leven als gevolg van gevaar-
lijke activiteiten te voorkomen. Daartoe dient de Staat een afdoende juridisch en administratief kader te scheppen waarbij onder meer wordt voorzien in: • h et opstellen van regelgeving met betrekking tot het verlenen van vergunningen voor het opzetten en beheren van gevaarlijke activiteiten, en met betrekking tot het toezicht op de veiligheid van die activiteiten, waarbij de specifieke kenmerken van de activiteiten en de omvang van de potentiële risico’s in aanmerking moeten worden genomen; • h et informeren van het publiek over dergelijke activiteiten; • h et creëren van passende procedures voor het vaststellen van tekortkomingen in de betreffende technische processen en het ter verantwoording roepen van de verantwoordelijke personen. d. Ten tweede dient de betrokken overheid, indien iemand mogelijk als gevolg van het optreden, of juist het nalaten op te treden, door de overheid om het leven is gekomen, op een adequate manier te reageren, hetzij langs gerechtelijke weg, hetzij langs andere wegen. Zij dient te waarborgen dat
11
het wetgevende en administratieve kader op de juiste wijze is geïmplementeerd en dat schendingen van het recht op leven op passende wijze worden bestreden en bestraft. Dit omvat ook de plicht om bij een incident terstond een onafhankelijk en onpartijdig onderzoek in te stellen. Het onderzoek moet het mogelijk maken om de omstandigheden vast te stellen waaronder het incident heeft plaatsgevonden en om de tekortkomingen in de regelgeving of de toepassing daarvan op te sporen. Ook moet het mogelijk zijn na te gaan welke overheidsfunctionarissen of –organen betrokken waren bij de gebeurtenissen in kwestie. Indien de schending van het recht op leven niet opzettelijk plaatsvond, kan mogelijk worden volstaan met een civiele, administratieve of tuchtrechtelijke maatregel. Het Hof heeft echter vastgesteld dat, indien de overheid op de hoogte was van bepaalde risico’s die een gevaar voor het leven meebrengen maar desondanks geen maatregelen heeft getroffen, uit artikel 2 kan voortvloeien dat degenen die verantwoordelijk waren voor dat gevaar strafrechtelijk vervolgd dienen te worden.
12
Hoofdstuk II.
Recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning & het milieu a. Het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning wordt beschermd door artikel 8 van het Verdrag. Dit recht behelst ook eerbiediging van de kwaliteit van het privé-leven alsmede van het woongenot. b. Aantasting van het milieu behoeft niet noodzakelijkerwijs tot een schending van artikel 8 te leiden, aangezien dit artikel niet voorziet in een uitdrukkelijk recht op milieubescherming of natuurbehoud. c. Om een zaak op grond van artikel 8 aan de orde te stellen, dienen de milieufactoren het privé-, familie- en gezinsleven of (het genot van) de woning rechtstreeks en in ernstige mate aan te tasten. Met andere woorden: de schadelijke gevolgen moeten een bepaalde drempel overschrijden. Wanneer dat punt is bereikt, hangt af van alle omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en de duur van de overlast, de fysieke of mentale gevolgen ervan en het algemene milieukader.
d. Het doel van artikel 8 is weliswaar met name de bescherming van (natuurlijke) personen tegen willekeurige inmenging door de overheid, maar in bepaalde gevallen kan artikel 8 de overheid ook verplichten tot het treffen van positieve maatregelen om de in deze bepaling vervatte rechten te waarborgen. De verplichting bestaat niet alleen in gevallen waarin de milieuschade direct door activiteiten van de Staat wordt veroorzaakt, maar ook wanneer deze voortvloeit uit activiteiten van de private sector. De overheid moet er in dat geval op toezien dat zodanige maatregelen worden getroffen dat de door artikel 8 beschermde rechten worden gewaarborgd. Het Hof heeft voorts uitdrukkelijk erkend dat uit artikel 8 een plicht voortvloeit om burgers te informeren over milieurisico’s. e. Indien de beslissingen van de overheid het leefmilieu zodanig aantasten dat sprake is van een inmenging in het recht op eerbiediging van het privé‑, familie- of gezinsleven of de woning, moeten die beslissingen voldoen aan de voorwaarden bedoeld in artikel 8, tweede lid. Ze moeten dus bij wet zijn voorzien en een legitiem doel dienen, zoals het economisch welzijn van het land of de bescherming van de rechten
13
en vrijheden van anderen. Daarnaast moeten zij proportioneel zijn ten opzichte van het beoogde legitieme doel: er moet dus een evenwicht worden gevonden tussen de belangen van het individu en die van de gemeenschap als geheel. Aangezien het vaak moeilijk is de sociale en technische aspecten van milieukwesties vast te stellen, zijn de betrokken overheden bij uitstek in staat om te bepalen welke aanpak de beste is. Zij hebben daarom in beginsel een ruime “margin of appreciation”, of beoordelingsvrijheid, bij het maken van die afweging. Niettemin kan het Hof toetsen of de overheid het probleem met de nodige zorgvuldigheid heeft aangepakt en alle concurrerende belangen in haar afweging heeft meegenomen. f. Daarnaast heeft het Hof erkend dat het behoud van natuur en milieu, met name in het kader van de ruimtelijke ordening, een legitiem doel is op grond waarvan enige beperking van het recht van individuen op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de woning door de overheid wordt gerechtvaardigd.
14
Hoofdstuk III
Bescherming van eigendom & het milieu a. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag bepaalt dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom, met inbegrip van bescherming tegen onrechtmatige onteigening. Dat recht omvat echter in beginsel niet het recht op ongestoord genot van eigendom in een aangename leefomgeving. In het artikel wordt verder bepaald dat de overheid bevoegd is het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Het Hof heeft overwogen dat het leefmilieu in dit verband een steeds belangrijkere rol speelt. b. Het algemeen belang bij de bescherming van het leefmilieu kan een rechtvaardiging vormen voor het beperken door de overheid van het recht op het ongestoord genot van eigendom. Die beperking moet dan wel rechtmatig zijn en proportioneel ten opzichte van het legitieme doel dat wordt nagestreefd. De overheid heeft een ruime “margin of appreciation”, of beoordelingsvrijheid, bij het bepalen welke maatregelen in het algemeen belang dienen te worden genomen. Bij het nemen van deze maatregelen moet zij echter alle
betrokken belangen zorgvuldig afwegen. c. Anderzijds kan de bescherming van het recht van het individu op het ongestoord genot van zijn eigendom vergen dat de overheid bepaalde milieunormen waarborgt en handhaaft. Ook uit artikel 1 van het Eerste Protocol kan dus een positieve verplichting voor de overheid worden afgeleid. Het Hof heeft bepaald dat een dergelijke verplichting kan ontstaan bij gevaarlijke activiteiten.
15
Hoofdstuk IV
Informatie en communicatie & milieu
c. Het recht informatie te ontvangen als bedoeld in artikel 10 kan echter niet worden uitgelegd als een algemene verplichting voor de overheid om uit eigen beweging informatie over het leefmilieu te verzamelen en te verspreiden.
Het recht op het ontvangen en verstrekken van informatie en denkbeelden over milieuaangelegenheden a. Artikel 10 van het Verdrag waarborgt het recht informatie en denkbeelden te ontToegang tot informatie over milieuaangelevangen en te verstrekken. Het Hof heeft overwogen dat het met name in het kader genheden d. Onder bepaalde omstandigheden kan op van milieuaangelegenheden van groot de overheid een specifieke verplichting belang is dat individuen en groepen in rusten om informatie over milieuaangestaat worden gesteld om deel te nemen legenheden toegankelijk te maken. Deze aan het publieke debat daaromtrent. verplichting vloeit voort uit de door de arDaarvoor is het noodzakelijk dat een ietikelen 2 en 8 van het Verdrag beschermde der toegang heeft tot relevante informarechten. Het Hof heeft geoordeeld dat bij tie. gevaarlijke activiteiten die vallen onder de verantwoordelijkheid van de Staat bijzonb. Beperkingen die de overheid stelt aan dit dere nadruk moet worden gelegd op het recht moeten in de wet zijn vastgelegd recht van het publiek op informatie. en een legitiem doel dienen. Bovendien moeten de maatregelen die dit recht e. Als de overheid betrokken is bij gevaarbeperken proportioneel zijn ten opzichte lijke activiteiten waarvan zij weet dat er van het beoogde legitieme doel en dergezondheidsrisico’s aan verbonden zijn, halve dient een zorgvuldige afweging moet zij door middel van een effectieve en plaats te vinden tussen het belang van toegankelijke procedure mensen in de gehet individu en dat van de gemeenschap legenheid stellen toegang te verkrijgen tot als geheel. alle relevante en aangewezen informatie.
16
f. Het Hof onderstreept daarbij het belang van personen bij toegang tot informatie die de angst kan wegnemen voor de gevolgen van gevaarlijke activiteiten en informatie op grond waarvan betrokkenen in staat worden gesteld de omvang te bepalen van het milieugevaar waaraan zij mogelijk worden blootgesteld. De overheid is verplicht dergelijke informatie te verstrekken aan personen wier recht op leven als bedoeld in artikel 2 of het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning als bedoeld in artikel 8 wordt bedreigd.
17
Hoofdstuk V
Besluitvormingsprocessen over milieuaangelegenheden en inspraak daarbij a. Bij besluitvormingsprocessen die betrekking hebben op het leefmilieu moet de overheid rekening houden met de belangen van degenen die daardoor mogelijk worden geraakt. Daarvoor is het noodzakelijk dat betrokkenen hun bedenkingen aan de overheid kenbaar kunnen maken. b. Als de overheid beslissingen neemt over complexe kwesties op het gebied van milieu- en economisch beleid, dient het besluitvormingsproces gepaard te gaan met adequaat onderzoek en dito studies, waarbij de gevolgen voor het leefmilieu in kaart worden gebracht om zodoende een zorgvuldige afweging te kunnen maken tussen de betrokken belangen. Het Hof heeft het belang benadrukt van publieke toegang tot de resultaten van dergelijk onderzoek en tot informatie op grond waarvan individuen kunnen bepalen hoe groot het gevaar is waaraan zij worden blootgesteld. Dit betekent evenwel niet dat alleen beslissingen kunnen worden genomen indien er allesomvattende en meetbare gegevens beschikbaar zijn die betrekking hebben op elk aspect van de betrokken aangelegenheid.
18
Hoofdstuk VI
Toegang tot de rechter en andere rechtsmid- c. Het recht op toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 is van toepassing indien delen bij milieuaangelegenheden er een voldoende rechtstreeks verband bestaat tussen bedoeld milieuprobleem en a. Diverse bepalingen van het Verdrag waarhet burgerlijke recht dat iemand aanvoert; borgen dat individuen procedures kunnen een zwak verband of ver verwijderde geinstellen om hun rechten veilig te stelvolgen zijn onvoldoende. Bij een ernstig, len. Artikel 6 waarborgt het recht op een specifiek en dreigend milieurisico kan eerlijk proces, dat ook, zo heeft het Hof artikel 6 worden aangevoerd indien het geoordeeld, het recht op toegang tot de gevaar zich met enige waarschijnlijkheid rechter omvat. Artikel 13 garandeert een zal manifesteren, waardoor het resultaat effectief rechtsmiddel voor een nationale van de procedure rechtstreeks doorslaginstantie voor een ieder die stelt dat zijn gevend wordt voor de rechten van betrokrechten en vrijheden onder het Verdrag kenen. zijn geschonden. Bovendien heeft het Hof procedurele vereisten afgeleid uit een aantal bepalingen van het Verdrag, zoals d. Milieuorganisaties die volgens het natide artikelen 2 en 8. Deze bepalingen kunonale rechtsstelsel bevoegd zijn procenen allemaal van toepassing zijn in zaken dures in te stellen teneinde de belangen waarbij mensenrechten en milieuaangelevan hun leden te verdedigen, kunnen zich genheden een rol spelen. eveneens op het recht op toegang tot de rechter beroepen indien zij de economib. Het recht op toegang tot de rechter als besche belangen van hun leden (bijv. hun doeld in artikel 6 komt in de regel in beeld persoonlijke bezittingen en leefwijze) wilwanneer “burgerlijke rechten of verplichlen behartigen. Zij genieten echter niet tingen” in de zin van het Verdrag voorwerp noodzakelijkerwijs het recht op toegang zijn van een “geschil”. De bepaling omvat tot de rechter indien zij alleen opkomen mede het recht op tenuitvoerlegging van voor een algemeen belang. definitieve en afdwingbare rechterlijke beslissingen en impliceert dat alle partijen, e. Wanneer de overheid beslissingen moet met inbegrip van de overheid, beslissinnemen over complexe aangelegenheden gen van de rechter dienen te eerbiedigen. inzake milieubeleid en economisch beleid,
19
dient ze te waarborgen dat bij de besluitvorming rekening wordt gehouden met de rechten en belangen van degenen van wie de rechten bedoeld in artikel 8 mogelijk in het geding zijn. Indien betrokkenen menen dat bij de besluitvorming onvoldoende gewicht is toegekend aan hun belangen, moeten zij beroep kunnen instellen bij een rechter. f. Naast het recht op toegang tot de rechter zoals hiervoor beschreven waarborgt artikel 13 dat een ieder die op een onderbouwde wijze stelt dat zijn rechten en vrijheden bedoeld in het Verdrag zijn geschonden een daadwerkelijk rechtsmiddel heeft voor een nationale instantie. g. De bescherming bedoeld in artikel 13 gaat echter niet zo ver dat een specifiek rechtsmiddel is voorgeschreven. De Staat heeft een “margin of appreciation”, of beoordelingsvrijheid, bij het bepalen van de wijze waarop hij zijn verplichtingen op grond van deze bepaling nakomt. De aard van het betrokken recht is van invloed op de vorm van rechtsherstel waarin de Staat dient te voorzien. Indien bijvoorbeeld geklaagd wordt over schending van de rechten bedoeld in artikel 2, dient in beginsel ook vergoeding van economische
en niet-economische schade mogelijk te zijn als vorm van rechtsherstel. Artikel 13 noch enige andere bepaling van het Verdrag garandeert echter dat kan worden bewerkstelligd dat de verantwoordelijken strafrechtelijk worden vervolgd en veroordeeld.
20
Deel II. Grondbeginselen uit de rechtspraak van het Hof, met toelichting
22
Hoofdstuk I
Recht op leven en het milieu Artikel 2 - Recht op leven 1. Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet. 2. De beroving van het leven wordt niet geacht in strijd met dit artikel te zijn geschied ingeval zij het gevolg is van het gebruik van geweld, dat absoluut noodzakelijk is: a. ter verdediging van wie dan ook tegen onrechtmatig geweld; b. teneinde een rechtmatige arrestatie te bewerkstelligen of het ontsnappen van iemand die op rechtmatige wijze is gedetineerd, te voorkomen; c. teneinde in overeenstemming met de wet een oproer of opstand te onderdrukken.
a. Artikel 2 van het Verdrag beschermt het recht op leven. Deze bepaling ziet niet alleen op situaties waarin overheidsfunctionarissen een persoon onrechtmatig van het leven beroven, maar legt Staten ook de positieve verplichting op om passende maatregelen te treffen om het leven van personen die zich onder hun rechtsmacht bevinden te beschermen.11 b. Het Hof heeft vastgesteld dat deze verplichting ook geldt in het kader van gevaarlijke activiteiten, zoals kernproeven, de exploitatie van chemische fabrieken met giftige emissies of vuilstortplaatsen, ongeacht of deze activiteiten verricht respectievelijk beheerd worden door de overheid zelf of door private ondernemingen12. Over het algemeen hangt de omvang van de overheidsverplichting af van verschillende factoren, zoals de schadelijkheid van de gevaarlijke activiteiten en de mate waarin de gevaren voor het leven voorzienbaar zijn13. 11 L.C.B. tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 9 juni 1998, paragraaf 36; Paul en Audrey Edwards tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 14 maart 2002, paragraaf 54; Öneryıldız tegen Turkije, uitspraak van 30 november 2004 (Grote Kamer), paragraaf 71. 12 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 71. 13 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 73; L.C.B. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragrafen 37-41.
23
1. Het voornaamste doel van artikel 2 is te voorkomen dat Staten mensen opzettelijk van het leven beroven, buiten de in het artikel omschreven gevallen. Deze bepaling is negatief geformuleerd, hetgeen betekent dat zij erop is gericht bepaalde overheidsactiviteiten te beëindigen. Het Hof heeft in zijn rechtspraak echter de “doctrine van positieve verplichtingen” ontwikkeld. Dit houdt in dat artikel 2 de overheid in bepaalde situaties een verplichting oplegt om maatregelen te treffen om het recht op leven te waarborgen wanneer dat bedreigd wordt door personen of activiteiten die niet rechtstreeks verbonden zijn aan de Staat. Zo dient de politie bijvoorbeeld degene die voornemens is een levensbedreigende handeling jegens een of meerdere personen te verrichten, daarvan te weerhouden en de wetgever dient elke opzettelijke handeling die de dood tot gevolg heeft als misdrijf aan te merken. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat deze verplichting niet alleen geldt voor de rechtshandhavende instanties. Gezien het fundamentele belang van het recht op leven en het feit dat de meeste inbreuken hierop onomkeerbaar zijn, kan deze positieve beschermingsverplichting van toepassing zijn in situaties waar het recht op leven wordt bedreigd. In het kader van het
leefmilieu is artikel 2 toegepast in situaties waarin bepaalde activiteiten zodanig milieugevaarlijk waren dat ook mensenlevens in gevaar werden gebracht. 2. Het is onmogelijk een uitputtende lijst met voorbeelden te geven van situaties waarin deze verplichting zou kunnen ontstaan. Benadrukt dient echter te worden dat zaken waarin een geschil over artikel 2 zich voordoet uitzonderlijk zijn. Theoretisch kan artikel 2 zelfs van toepassing zijn indien niemand is omgekomen, bijvoorbeeld in situaties waarin ten onrechte gebruik wordt gemaakt van mogelijk dodelijk geweld14. 3. Het Hof heeft in twee zaken die waren aangespannen op grond van artikel 2 milieukwesties behandeld. In L.C.B. tegen het Verenigd Koninkrijk was de vader van klaagster blootgesteld aan straling toen hij in de jaren vijftig tijdens kernproeven als militair diende. Klaagster zelf was geboren in 1966. Zij kreeg leukemie en stelde dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen voortvloeiend uit artikel 2 had geschonden, aangezien de Staat verzuimd 14 Bijvoorbeeld Makaratzis tegen Griekenland, uitspraak van 20 december 2004 (Grote Kamer), paragraaf 49.
24
had haar ouders te waarschuwen voor en te informeren over de gevaren van de proeven voor hun eventuele kinderen en had nagelaten onderzoek te doen naar haar gezondheid. Het Hof overwoog dat het zijn taak was te bepalen of de Staat alles had gedaan dat van hem verwacht mocht worden om te voorkomen dat het leven van klaagster onnodig in gevaar zou komen15. Het Hof stelde dat het Verenigd Koninkrijk alleen verplicht zou zijn geweest de ouders van klaagster eigener beweging te informeren en haar gezondheid te controleren, indien het, op grond van de informatie waar de Staat indertijd over beschikte, waarschijnlijk had geleken dat de blootstelling van klaagsters vader aan straling een daadwerkelijk risico voor haar gezondheid zou opleveren. In dit geval stelde het Hof dat klaagster geen causaal verband tussen de blootstelling van haar vader aan straling en het feit dat zij aan leukemie leed had aangetoond. Het Hof concludeerde daarom dat het niet redelijk zou zijn te oordelen dat de Britse overheid aan het eind van de jaren zestig op grond van dit niet bewezen verband maatregelen had kunnen of moeten treffen ten behoeve van klaagster. Het Hof oordeelde aldus dat geen sprake was van een schending van artikel 2.
4. Daarentegen oordeelde het Hof dat er in de zaak Öneryıldız tegen Turkije wel sprake was van een schending van artikel 2. In deze zaak had een explosie plaatsgevonden op een gemeentelijke vuilstortplaats, waarbij negenendertig mensen omkwamen die rond de vuilstortplaats illegaal een woning hadden gebouwd. Negen leden van de familie van de klager waren bij het ongeval omgekomen. Hoewel de gemeente twee jaar voor het ongeluk door middel van een deskundigenrapport op het gevaar van een methaanexplosie op de vuilstortplaats was gewezen, had zij geen maatregelen getroffen. Het Hof oordeelde dat aangezien de overheid wist - of had moeten weten - dat er een werkelijk en onmiddellijk gevaar voor de omwonenden van de vuilstortplaats bestond, zij ingevolge artikel 2 verplicht was preventieve maatregelen te treffen om die mensen te beschermen. Het Hof leverde ook kritiek op de overheid omdat zij verzuimd had de omwonenden van de vuilstortplaats te wijzen op de gevaren die zij liepen omdat zij daar woonden. Ook de destijds geldende regelgeving werd als gebrekkig aangemerkt. De conclusies van het Hof in deze uitspraak vormen de belangrijkste basis voor de elementen die in de paragrafen b tot en met d van dit hoofdstuk aan de orde komen. 15 L.C.B. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragrafen 36 en 38.
25
c. In de eerste plaats kan de overheid ingevolge artikel 2 verplicht zijn preventieve maatregelen te treffen om inbreuken op het recht op leven als gevolg van gevaarlijke activiteiten te beschermen. Daartoe dient de Staat een afdoende juridisch en administratief kader te scheppen waarbij onder meer wordt voorzien in:16
5. In de Öneryıldız-uitspraak heeft het Hof verklaard dat dit de voornaamste eis is die voortvloeit uit de positieve verplichting van artikel 2. Het wetgevende en administratieve kader dient te voorzien in effectieve afschrikking van bedreigingen van het recht op leven. Hoewel dit al eerder is toegepast in het kader van de wetshandhaving, is het belang van de Öneryıldızuitspraak erin gelegen dat het Hof heeft • het opstellen van regelgeving met bebepaald dat het ook van toepassing is in trekking tot het verlenen van vergunninde context van gevaarlijke activiteiten. gen voor het opzetten en beheren van geHier zal het noodzakelijke wetgevende en vaarlijke activiteiten, en met betrekking administratieve kader gewoonlijk vereisen tot het toezicht op de veiligheid van die dat de verantwoordelijke overheden regels activiteiten, waarbij de specifieke kenontwikkelen waaraan gevaarlijke activiteimerken van de activiteiten en de omvang ten moeten voldoen. In moderne industrivan de potentiële risico’s in aanmerking ële samenlevingen zullen er altijd activimoeten worden genomen;17 teiten plaatsvinden waaraan risico’s zijn verbonden. Het Hof stelde dat regelgeving • het informeren van het publiek over der18 ervoor moet zorgen dat het voor alle gelijke activiteiten; betrokkenen verplicht is om praktische maatregelen te nemen ter bescherming • het creëren van passende procedures van mensen wier leven mogelijk gevaar voor het vaststellen van tekortkomingen loopt vanwege die risico’s. in de betreffende technische processen en het ter verantwoording roepen van de verantwoordelijke personen19. 16 17 18 19
Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 89. Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 90. Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 90. Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 90.
26
meebrengen maar desondanks geen maatd. Ten tweede dient de betrokken overheid, regelen heeft getroffen, uit artikel 2 kan indien iemand mogelijk als gevolg van het voortvloeien dat degenen die verantwooroptreden, of juist het nalaten op te treden, delijk waren voor dat gevaar strafrechtelijk door de overheid om het leven is gekomen, vervolgd dienen te worden22. op een adequate manier te reageren, hetzij langs gerechtelijke weg, hetzij langs andere wegen. Zij dient te waarborgen dat het 6. De verplichtingen van de overheid in verwetgevende en administratieve kader op band met het recht op leven zijn niet alde juiste wijze is geïmplementeerd en dat leen preventief; dat wil zeggen dat zij niet schendingen van het recht op leven op passlechts verplicht zijn alles in het werk te sende wijze worden bestreden en bestraft20. stellen om te verzekeren dat menselijk leven wordt beschermd. Indien iemand om het leven komt, is de overheid tevens Dit omvat ook de plicht om bij een incident verplicht te onderzoeken hoe dit heeft terstond een onafhankelijk en onpartijdig kunnen gebeuren, wie verantwoordelijk onderzoek in te stellen. Het onderzoek was en welke lering uit de gebeurtenis moet het mogelijk maken om de omstankan worden getrokken. Dit wordt soms digheden vast te stellen waaronder het omschreven als het “procedurele asincident heeft plaatsgevonden en om de pect” van artikel 2, aangezien het Staten tekortkomingen in de regelgeving of de verplicht bepaalde procedures te volgen toepassing daarvan op te sporen. Ook moet om uit te zoeken waarom er dodelijke het mogelijk zijn na te gaan welke overslachtoffers zijn gevallen. Het doel is te heidsfunctionarissen of –organen betrokken waarborgen dat het vereiste wetgevende waren bij de gebeurtenissen in kwestie21. en administratieve kader om het leven te beschermen niet alleen op papier be Indien de schending van het recht op leven staat. Ook wordt onderkend dat de familie niet opzettelijk plaatsvond, kan mogelijk van slachtoffers het recht heeft te weten worden volstaan met een civiele, adminiwaarom hun familielid is omgekomen en stratieve of tuchtrechtelijke maatregel. Het Hof heeft echter vastgesteld dat, indien de 20 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 91. overheid op de hoogte was van bepaalde 21 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 94. risico’s die een gevaar voor het leven 22 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 93.
27
dat de maatschappij er belang bij heeft dat 8. Het Hof heeft in de zaak Öneryıldız voorts benadrukt dat artikel 2 niet automatisch degene die voor het incident met dodelijke inhoudt dat iemand er recht op heeft dat afloop verantwoordelijk is, gestraft wordt. de verantwoordelijken strafrechtelijk worden vervolgd of veroordeeld. In zaken 7. De reden waarom de overheid verplicht waarbij iemand om het leven is gekomen is een onderzoek in te stellen, is dat zij kan strafrechtelijke vervolging van de doorgaans de enige is die in staat is de verantwoordelijken in bepaalde situaties oorzaken van de incidenten in kwestie te nodig zijn om toekomstige overtredingen achterhalen. Teneinde de effectiviteit van te voorkomen en aldus te voldoen aan arhet onderzoek te verzekeren is vereist dat tikel 2, bijvoorbeeld wanneer de dodelijke het onverwijld, onafhankelijk en neutraal slachtoffers het gevolg zijn van opzetgeschiedt. In Öneryıldız tegen Turkije, dat telijk handelen. Op het specifieke gebied ging over een incident waarbij mensen van milieurisico’s zal er evenwel hoogst om het leven waren gekomen, stelde het zelden sprake zijn van opzet bij het verHof dat de overheid eigener beweging oorzaken van dodelijke slachtoffers. In onderzoek had moeten instellen naar de dergelijke gevallen zijn Staten niet autogebeurtenis waarbij deze levens verloren matisch verplicht de verantwoordelijken waren gegaan. Ook stelde het Hof dat de te vervolgen. Wanneer bijvoorbeeld een bevoegde overheid bij de uitvoering van dodelijk slachtoffer valt als gevolg van dit onderzoek ten eerste moet nagaan een menselijke fout of van onzorgvuldig waarom de vigerende regelgeving niet handelen kunnen minder zware strafgefunctioneerd heeft en ten tweede moet fen worden opgelegd. In Öneryıldız tegen vaststellen welke ambtenaren of overTurkije oordeelde het Hof echter dat de heidsorganen, in welke hoedanigheid dan Staat, indien de overheid op de hoogte ook, betrokken waren bij de gebeurteniswas van bepaalde risico’s en wist dat sen die tot het verlies van mensenleven(s) het achterwege laten van maatregelen hebben geleid. om die risico’s te beperken zou kunnen uitmonden in dodelijke slachtoffers, verplicht kan zijn de verantwoordelijken strafrechtelijk te vervolgen. Dit kan zelfs
28
het geval zijn als er ook andere mogelijkheden zijn om maatregelen te treffen tegen degenen die verantwoordelijk zijn (bijvoorbeeld via administratieve of tuchtrechtelijke procedures).
29
Hoofdstuk II
Recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning en het milieu Artikel 8 - Recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven 1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is en in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
a. Het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning wordt beschermd door artikel 8 van het Verdrag. Dit recht behelst ook eerbiediging van de kwaliteit van het privé-leven alsmede van het woongenot23. 9. In een aantal zaken heeft het Hof geoordeeld dat ernstige milieuvervuiling het welzijn van mensen kan aantasten en hun op zodanige wijze kan belemmeren bij het genot van hun woning dat er sprake is van schending van hun rechten bedoeld in artikel 8. Volgens het Hof houdt het recht op eerbiediging van de woning behalve het recht op de feitelijke fysieke ruimte, ook het ongestoorde genot daarvan in. Schendingen van dit recht zijn daarom niet noodzakelijkerwijs beperkt tot een onmiskenbare inmenging als het betreden van iemands woning zonder toestemming; ze kunnen ook een immateriële oorzaak hebben, zoals lawaai, uitstoot van (giftige) gassen, stank en dergelijke24. In zaken waarin kwesties op het gebied van milieuvervuiling of overlast aan de orde worden gesteld, neigt het Hof ertoe 23 Powell & Rayner tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 21 februari 1990, paragraaf 40. 24 Moreno Gómez tegen Spanje, uitspraak van 16 november 2004, paragraaf 53.
30
begrippen als privé-, familie- en gezinsleven en de woning op te vatten als zijnde nauw met elkaar verbonden; zo verwees het in een zaak naar het begrip “persoonlijke levenssfeer”25 b. Aantasting van het milieu behoeft niet noodzakelijkerwijs tot een schending van artikel 8 te leiden, aangezien dit artikel niet voorziet in een uitdrukkelijk recht op milieubescherming of natuurbehoud.26 c. Om een zaak op grond van artikel 8 aan de orde te stellen, dienen de milieufactoren het privé-, familie- en gezinsleven of (het genot van) de woning rechtstreeks en in ernstige mate aan te tasten. Met andere woorden: de schadelijke gevolgen moeten een bepaalde drempel overschrijden. Wanneer dat punt is bereikt, hangt af van alle omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en de duur van de overlast, de fysieke of mentale gevolgen ervan en het algemene milieukader.27 10. Eerst dient erop gewezen te worden dat milieufactoren aanleiding kunnen vormen tot een geschil over artikel 8 en de toepasselijkheid ervan, zonder dat het Hof later noodzakelijkerwijs oordeelt dat het Verdrag inderdaad geschonden is. Het Hof
start zijn onderzoek dan ook met vast te stellen of artikel 8 al dan niet van toepassing is op de omstandigheden van het geval (dat wil zeggen of het gesignaleerde probleem valt onder de reikwijdte van artikel 8 of niet), en alleen wanneer het oordeelt dat dat inderdaad het geval is, onderzoekt het Hof of er al dan niet sprake is van een schending van deze bepaling. 11. In de zaak Kyrtatos tegen Griekenland dienden klagers een klacht op grond van artikel 8. Zij stelden dat stadsontwikkeling had geleid tot de vernietiging van een moeras dat aan hun grond grensde, waardoor de omgeving van hun woning had ingeboet aan landschappelijke schoonheid. Het Hof benadrukte dat de nationale wetgeving en bepaalde andere internationale instrumenten geschikter zijn voor de algemene bescherming van het leefmilieu dan het Verdrag. Doel van het Verdrag is de bescherming van de individuele rechten van de mens, zoals het recht op eerbiediging van de woning, en niet zozeer de bescherming van algemene 25 Fadeyeva tegen Rusland, uitspraak van 9 juni 2005, paragrafen 70, 82 en 86. 26 Fadeyeva tegen Rusland, paragraaf 68; Kyrtatos tegen Griekenland, uitspraak van 22 mei 2003, paragraaf 52. 27 Fadeyeva tegen Rusland, paragraaf 69.
31
aspiraties of behoeften van de gemeenschap als geheel. In deze zaak heeft het Hof geoordeeld dat er geen sprake was van een schending van artikel 8. 12. Aan de andere kant heeft het Hof geoordeeld dat ernstige milieuvervuiling, zoals extreme geluidsoverlast door een luchthaven28, dampen, stank en verontreiniging door een afvalverwerkingsinstallatie29 en giftige uitstoot door een fabriek30 kan leiden tot een zodanige inbreuk op het ongestoord genot van iemands woning dat een klacht op grond van artikel 8 kan worden ingediend. 13. In de zaak López Ostra tegen Spanje stelde klaagster bijvoorbeeld, dat de dampen en het lawaai van een in de nabijheid van haar woning gelegen afvalverwerkingsinstallatie het leven van haar gezin ondraaglijk maakten. Na deze overlast drie jaar te hebben verdragen, is het gezin verhuisd toen duidelijk werd dat de overlast voor onbepaalde tijd door zou kunnen gaan en de kinderarts van de dochter verhuizing geadviseerd had. De nationale overheid onderkende weliswaar dat het lawaai en de stank een negatief effect hadden op de kwaliteit van het leven van klaagster, maar voerde tevens aan dat zij
geen ernstig gezondheidsrisico vormden en niet van zodanige omvang waren dat de grondrechten van klaagster werden geschonden. Het Hof oordeelde echter dat ernstige milieuvervuiling het welzijn van mensen kan aantasten en het genot van hun woning zodanig kan belemmeren dat hun privé-, familie- en gezinsleven nadelig wordt beïnvloed, zelfs als hun gezondheid niet ernstig wordt bedreigd. In deze zaak heeft het Hof geoordeeld dat er sprake was van een schending van artikel 8. 14. Een ander voorbeeld is de zaak Fadeyeva tegen Rusland. In deze zaak woonde klager in de nabijheid van een staalfabriek. Het Hof stelde dat om onder artikel 8 te vallen, bij klachten over milieuoverlast eerst moet worden aangetoond dat er daadwerkelijk inbreuk is gemaakt op de “persoonlijke levenssfeer” van een individu en vervolgens dat de overlast een bepaalde drempel heeft overschreden. In deze zaak oordeelde het Hof dat de concentratie van diverse giftige elementen in de lucht in de omgeving van het huis 28 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 8 juli 2003 (Grote Kamer), paragraaf 96, 29 López Ostra tegen Spanje, uitspraak van 9 december 1994. 30 Guerra e.a. tegen Italië, uitspraak van 19 februari 1998.
32
van klager het veilige niveau in ernstige mate overschreed en dat de gezondheid van klager ten gevolge van de langdurige blootstelling aan de industriële uitstoot van de staalfabriek achteruit was gegaan. Het Hof aanvaardde daarom dat de feitelijke verslechtering van de gezondheid en het welzijn van klager een zodanig niveau hadden bereikt dat deze onder de reikwijdte van artikel 8 van het Verdrag vielen. Hier heeft het Hof geoordeeld dat er sprake was van een schending van artikel 8.
uitdrukkelijk erkend dat uit artikel 8 een plicht voortvloeit om burgers te informeren over milieurisico’s34. 15. Volgens de rechtspraak van het Hof35 dient de overheid zich niet alleen te onthouden van willekeurige inmenging in de rechten van individuen, maar dient zij ook actief maatregelen te treffen om deze rechten te waarborgen36. Dergelijke plichten kunnen eveneens ontstaan ten aanzien van de betrekkingen tussen private partijen.
d. Het doel van artikel 8 is weliswaar met 16. In de zaak Hatton e.a. tegen het Verenigd name de bescherming van (natuurlijke) perKoninkrijk, inzake vliegtuiglawaai afkomsonen tegen willekeurige inmenging door stig van een internationale luchthaven, de overheid, maar in bepaalde gevallen kan stelde het Hof dat, hoewel de activiteit artikel 8 de overheid ook verplichten tot het werd verricht door private partijen, artikel treffen van positieve maatregelen om de in 8 desalniettemin van toepassing was op deze bepaling vervatte rechten te waarborgrond van het feit dat de Staat verantwoorgen31. delijk was voor de adequate regulering van het particuliere bedrijfsleven teneinde geluidsoverlast te voorkomen of te ver De verplichting bestaat niet alleen in geminderen. In deze zaak oordeelde het Hof vallen waarin de milieuschade direct door activiteiten van de Staat wordt veroorzaakt, maar ook wanneer deze voortvloeit uit acti31 Guerra e.a. tegen Italië, paragraaf 58. 32 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf viteiten van de private sector32. De overheid 98. moet er in dat geval op toezien dat zoda33 Moreno Gómez tegen Spanje, paragraaf 61. nige maatregelen worden getroffen dat de 34 Guerra e.a. tegen Italië, paragraaf 60. 35 Bijv. Guerra e.a. tegen Italië. door artikel 8 beschermde rechten wor36 De zogenaamde “doctrine van positieve verplichtinden gewaarborgd33. Het Hof heeft voorts gen”.
33
viduen op grond van artikel 8. In deze zaak daarom dat de Staat tot taak heeft het heeft het Hof geoordeeld dat er sprake was luchtverkeer te reguleren, en dus ook de van een schending van artikel 8. geluidsoverlast van vliegtuigen. Het Hof constateerde evenwel geen schending, aangezien niet kon worden gesteld dat de 18. Op vergelijkbare wijze wordt de overheid Staat had verzuimd bij de regelgeving een geacht uitstoot van industriële activiteiten zorgvuldige afweging te maken tussen de te reguleren opdat omwonenden geen last belangen van de klagers en die van derden hebben van stank, lawaai of rook van fabrieen de gemeenschap in zijn geheel (zie e. ken in de omgeving. Dit wordt geïllustreerd hieronder). in de zaak Guerra e.a. tegen Italië. In deze zaak was vastgesteld dat een chemische 17. In de zaak Moreno Gómez tegen Spanje ging fabriek niet ver van de woning van klagers het over geluidsoverlast veroorzaakt door een groot risico vormde. In het verleden discotheken en bars. De Spaanse overheid hadden zich diverse ongelukken voorgedaan werd geacht maatregelen te treffen teneinde die hadden geleid tot de ziekenhuisopname de geluidsoverlast tot een redelijk niveau te van veel omwonenden. Klagers beriepen beperken. Hoewel er plaatselijke regelgezich niet op de maatregelen die de overheid ving was waarin was voorzien in maximaal had getroffen, maar juist op het feit dat de toegestane geluidsniveaus en in sancties overheid verzuimde om op te treden. Het en andere maatregelen voor overtreders Hof oordeelde dat de overheid de verplichvan die niveaus, verzuimde de overheid ting om het recht van klagers op eerbiedierop toe te zien dat deze maatregelen ook ging van hun privé-, familie- en gezinsleven naar behoren werden geïmplementeerd. In te waarborgen niet was nagekomen, omdat dit verband heeft het Hof benadrukt dat de klagers van de overheid geen essentiële overheid niet alleen maatregelen dient te informatie hadden ontvangen die hen in treffen teneinde verstoring van het leefmistaat zou hebben gesteld een inschatting te lieu, zoals het lawaai in deze zaak, te voormaken van de gevaren die zij en hun famikomen, maar ook dient te waarborgen dat lies en gezinnen zouden lopen indien ze in deze preventieve maatregelen in de praktijk het gebied zouden blijven wonen. Hier heeft worden toegepast zodat ze effectief zijn bij het Hof geoordeeld dat er sprake was van het beschermen van de rechten van indieen schending van artikel 8.
34
19. Zie hoofdstuk IV over de plicht van de overheid om burgers te informeren over milieuaangelegenheden. e. Indien de beslissingen van de overheid het leefmilieu zodanig aantasten dat sprake is van een inmenging in het recht op eerbiediging van het privé‑, familie- of gezinsleven of de woning, moeten die beslissingen voldoen aan de voorwaarden bedoeld in artikel 8, tweede lid37. Ze moeten dus bij wet zijn voorzien en een legitiem doel dienen, zoals het economisch welzijn van het land of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Daarnaast moeten zij proportioneel zijn ten opzichte van het beoogde legitieme doel: er moet dus een evenwicht worden gevonden tussen de belangen van het individu en die van de gemeenschap als geheel38. Aangezien het vaak moeilijk is de sociale en technische aspecten van milieukwesties vast te stellen, zijn de betrokken overheden bij uitstek in staat om te bepalen welke aanpak de beste is39. Zij hebben daarom in beginsel een ruime “margin of appreciation”, of beoordelingsvrijheid, bij het maken van die afweging40. Niettemin kan het Hof toetsen of de overheid het probleem met de nodige zorgvuldigheid heeft aangepakt en alle concurrerende belangen in haar afweging heeft meegenomen41.
20. Het Verdrag onderkent dat de verplichting van de Staat om zich te onthouden van maatregelen die een inmenging vormen in het privé-, familie- en gezinsleven of de woning niet absoluut is. Daarom kan ingrijpen door de overheid in bepaalde situaties op grond van het Verdrag aanvaardbaar zijn. Het ingrijpen dient echter wel gerechtvaardigd te worden. 21. In de eerste plaats dient de inmenging in overeenstemming te zijn met de wet, dient die wet toegankelijk te zijn en dienen de gevolgen ervan voorzienbaar te zijn. In de meeste zaken die betrekking hadden op het leefmilieu waarbij het Hof een schending van artikel 8 constateerde, vloeide de schending niet voort uit het ontbreken van wetgeving ter bescherming van het milieu, maar veeleer uit verzuim van de overheid deze wetgeving na te leven. In López Ostra tegen Spanje42 bijvoorbeeld was de afvalverwerkingsinstallatie illegaal omdat hij werd geëxploiteerd zonder de noodza37 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 98. 38 López Ostra tegen Spanje, paragraaf 51. 39 Powell & Rayner tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 44. 40 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragrafen 97, 98 en 100. 41 Fadeyeva tegen Rusland, paragraaf 128.
35
kelijke vergunning en in Guerra e.a. tegen Italië43 konden de klagers geen informatie krijgen ondanks de wettelijk verplichting van de overheid om informatie te verschaffen. In Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk44 daarentegen, was er volgens het recht van het Verenigd Koninkrijk geen sprake van onrechtmatigheid en klagers bestreden niet dat de inbreuk op hun recht in overeenstemming was met het toepasselijke nationale recht. Hoe dan ook, het Hof neigt ertoe bij de toets of er een zorgvuldige belangenafweging in overeenstemming met artikel 8, tweede lid, heeft plaatsgevonden de rechtmatigheid van de overheidsmaatregelen te beschouwen als een van de mee te wegen factoren, niet als een afzonderlijk en beslissend criterium45. 22. De inmenging moet tevens een legitiem doel dienen waarbij de belangen van de gemeenschap, zoals het economisch welzijn van het land, zijn gebaat46. En daarbij geldt de aanvullende verplichting dat de door de overheid getroffen maatregelen proportioneel moeten zijn ten opzichte van het beoogde doel. Teneinde de proportionaliteit van de genomen maatregelen te toetsen, onderzoekt het Hof of een zorgvuldige afweging is gemaakt tussen de belangen van de gemeenschap
en die van de betrokken individuen. In dit verband beschikt de overheid over een zekere beoordelingsvrijheid - een “margin of appreciation” in de woorden van het Hof - bij het vaststellen welke maatregelen moeten worden genomen om naleving van het Verdrag te waarborgen. Aangezien veel aspecten van het leefmilieu behoren tot een sociale en technische sfeer die moeilijk te toetsen valt, onderkent het Hof dat de nationale overheid beter dan het Hof in staat is te bepalen wat de beste benadering is in de gegeven omstandigheden. Op grond van deze aanname hebben Staten een zekere speelruimte (“margin of appreciation”) of beoordelingsvrijheid, bij het nemen van maatregelen om schadelijke milieufactoren aan te pakken. Het Hof houdt rekening met deze speelruimte bij de toetsing of een zorgvuldige afweging tussen de uiteenlopende belangen heeft plaatsgevonden. Deze beginselen zijn op 42 Zie paragraaf 13 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 43 Zie paragraaf 18 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 44 Zie paragraaf 16 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 45 Fadeyeva tegen Rusland, paragraaf 98. 46 Bijvoorbeeld de exploitatie van een internationale luchthaven: Powell & Rayner tegen het Verenigd Koninkrijk en Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk.
36
overeenkomstige wijze van toepassing in zaken waarin de vraag rijst of de Staat een positieve verplichting heeft om maatregelen te treffen om het recht van het individu uit hoofde van artikel 8, eerste lid, veilig te stellen47. In dergelijke gevallen dienen de door de overheid getroffen maatregelen ook in overeenstemming met de wet, proportioneel en redelijk te zijn. 23. In de zaak López Ostra tegen Spanje, waarin het ging over de exploitatie van een afvalverwerkingsinstallatie en de gevolgen daarvan voor de omwonenden, heeft het Hof geoordeeld dat de Staat geen zorgvuldige afweging had gemaakt tussen het economisch belang van de stad bij de beschikbaarheid van een afvalverwerkingsinstallatie en het belang van klaagster en haar gezin bij goede leefomstandigheden en gezondheid, dus het daadwerkelijk genot van het recht op eerbiediging van haar woning en haar privé-, familie- en gezinsleven, dat ernstig werd aangetast door de exploitatie van de afvalverwerkingsinstallatie. Ook in de zaak Fadeyeva tegen Rusland48 heeft het Hof geoordeeld dat de Russische overheid, niettegenstaande de ruime “margin of appreciation” of beoordelingsvrijheid, die haar toekwam, verzuimd had een zorgvuldige afweging te maken tussen de belangen van
de gemeenschap en klaagsters daadwerkelijk genot van de rechten van artikel 8, hetgeen leidde tot een schending van deze bepaling. In dit verband merkte het Hof op dat de overheid klaagster geen effectieve oplossing had geboden door haar te helpen verhuizen uit het gevaarlijke gebied en dat er geen aanwijzingen waren dat de overheid effectieve maatregelen had ontwikkeld en uitgevoerd om de vervuilende staalfabriek te beletten de plaatselijke milieunormen nog langer te overtreden49. f. Daarnaast heeft het Hof erkend dat het behoud van natuur en milieu, met name in het kader van de ruimtelijk ordening, een legitiem doel is op grond waarvan enige beperking van het recht van individuen op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de woning door de overheid wordt gerechtvaardigd50.
47 López Ostra tegen Spanje, paragraaf 51. 48 Zie paragraaf 14 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 49 Fadeyeva tegen Rusland, paragrafen 133 en 134. 50 Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 18 januari 2001 (Grote Kamer), paragraaf 82.
37
25. Ongeacht het feit dat zij het legitieme doel 24. Zoals hiervoor uiteengezet, biedt het van milieubehoud nastreven, dienen de Verdrag bescherming wanneer door midoor de overheid opgelegde beperkingen lieuvervuiling inbreuk wordt gemaakt op aan dezelfde eisen te voldoen als bij anhet recht op eerbiediging van het privé-, dere legitieme doelen (zie de punten 20 familie- en gezinsleven en de woning. In t/m 22)51. bepaalde gevallen kan de bescherming van het leefmilieu echter ook een legitiem doel zijn op grond waarvan de overheid dit recht mag beperken. In de zaak Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk weigerde de overheid klaagster, een zigeunerin, toe te staan in een caravan te wonen op een perceel dat haar eigendom was, aangezien dit perceel zich bevond in een gebied dat volgens het vigerende bestemmingsplan diende te worden beschermd, hetgeen inhield dat er niet gewoond mocht worden. Het Hof oordeelde dat de weigering van de overheid weliswaar een inbreuk vormde op het recht van klaagster op respect voor haar privé-, familie- en gezinsleven en haar woning (met name gelet op haar nomadische leefwijze), maar dat de overheid de rechten van derden beschermde door het leefmilieu te beschermen, hetgeen legitiem en proportioneel was. Het Hof heeft daarom geoordeeld dat er geen sprake was van een schending van artikel 8 van het Verdrag. 51 Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, paragrafen 90 en 91.
38
Hoofdstuk III
Bescherming van eigendom en het milieu Artikel 1 van het Eerste Protocol - Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang53. Het Hof heeft overwogen dat het leefmilieu in dit verband een steeds belangrijkere rol speelt54.
26. Artikel 1 van het Eerste Protocol waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom. Dit recht is echter niet absoluut en bepaalde beperkingen zijn toegestaan. Onder bepaalde omstandigheden kan de overheid tot onteigening overgaan. Elke onteigening moet echter gebaseerd zijn op de wet, plaatsvinden ter behartiging van het De voorgaande bepalingen tasten echter algemeen belang en er dient een zorgvuldiop geen enkele wijze het recht aan, dat een ge afweging te worden gemaakt tussen het Staat heeft om die wetten toe te passen, die belang van het individu en het algemeen hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van belang. Bij de toetsing of een zorgvuldige eigendom te reguleren in overeenstemming belangenafweging heeft plaatsgevonden, is met het algemeen belang of om de betade betaling van schadevergoeding aan de ling van belastingen of andere heffingen of betrokkene van belang. In andere gevallen boeten te verzekeren. mag de overheid beperkingen stellen aan het recht op het ongestoord genot van eia. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Vergendom die neerkomen op controle op het drag bepaalt dat iedere natuurlijke persoon gebruik van eigendom, mits deze controle of rechtspersoon recht heeft op het ongerechtmatig is, in overeenstemming met het stoord genot van zijn eigendom, met inbealgemeen belang en proportioneel. grip van bescherming tegen onrechtmatige onteigening. Dat recht omvat echter in 52 Taşkın e.a. tegen Turkije, besluit van 29 januari beginsel niet het recht op ongestoord genot 2004, deel “En droit” (uitsluitend beschikbaar in het van eigendom in een aangename leefomgeFrans). 53 Fredin tegen Zweden, uitspraak van 18 februari ving52. In het artikel wordt verder bepaald 1991, paragraaf 41. dat de overheid bevoegd is het gebruik van 54 Fredin tegen Zweden, paragraaf 48.
39
27. Het Hof heeft geoordeeld dat de bovenge- 28. Elke beperking die de overheid stelt aan het recht van individuen op het ongenoemde algemene kenmerken van artikel stoord genot van hun eigendommen dient 1 van het Eerste Protocol van toepassing in het algemeen belang te zijn, dus een zijn op zaken waarin milieukwesties aan legitiem doel te dienen, bijvoorbeeld de de orde komen. Het Hof is van oordeel bescherming van het leefmilieu. Maatredat artikel 1 van het Eerste Protocol niet gelen die worden getroffen in het kader noodzakelijk voorziet in een recht op van een dergelijk legitiem doel moeten ongestoord genot van eigendom in een in overeenstemming zijn met de wet. Die aangename omgeving. Aan de andere kant wet moet toegankelijk zijn en de gevolgen heeft het ook gesteld dat bepaalde activiervan dienen voorzienbaar te zijn. Verder teiten die mogelijk schadelijk zijn voor het dienen de maatregelen proportioneel te leefmilieu de waarde van een eigendom zijn ten opzichte van het beoogde doel, zodanig kunnen doen dalen dat het zelfs hetgeen betekent dat er een zorgvuldige onmogelijk wordt het eigendom te verkoafweging dient te worden gemaakt tussen pen, hetgeen neerkomt op een gedeeltehet betrokken individuele belang en het lijke onteigening55. algemeen belang. Bij de toetsing van deze belangenafweging onderkent het Hof dat b. Het algemeen belang bij de bescherming de betrokken nationale overheid beter dan van het leefmilieu kan een rechtvaardiging het Hof zelf in staat is te bepalen hoe de vormen voor het beperken door de overbelangen moeten worden gewogen. Het heid van het recht op het ongestoord genot Hof kent de Staat daarom een “margin of van eigendom56. Die beperking moet dan appreciation” of beoordelingsvrijheid toe, wel rechtmatig zijn en proportioneel ten wat wil zeggen dat het zich niet mengt in opzichte van het legitieme doel dat wordt nagestreefd. De overheid heeft een ruime “margin of appreciation”, of beoordelings55 Taşkın e.a. tegen Turkije, besluit van 29 januari 2004, deel “En droit” (uitsluitend beschikbaar in het vrijheid, bij het bepalen welke maatregelen Frans). in het algemeen belang dienen te worden 56 Pine Valley Developments Ltd e.a. tegen Ierland, genomen57. Bij het nemen van deze maatreuitspraak van 29 november 1991, paragraaf 57. 57 Fredin tegen Zweden, paragraaf 51. gelen moet zij echter alle betrokken belan58 Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf gen zorgvuldig afwegen58. 120.
40
de besluitvorming van de nationale overheid, tenzij de inbreuk op de rechten van het individu disproportioneel is.
maanden werd verlengd. Het Hof oordeelde dat de intrekking niet disproportioneel was gelet op het ermee beoogde gerechtvaardigde doel, in casu de bescherming van het milieu, en dat er daarom geen sprake was van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.
29. In de zaak Fredin tegen Zweden achtte het Hof een beperking van het gebruik van eigendom gerechtvaardigd. Deze zaak betrof de intrekking van een exploitatie30. De zaken Pine Valley Developments Ltd. vergunning voor de grindwinning op het e.a. tegen Ierland en Kapsalis en Nimaterrein van klagers op grond van de Wet Kapsali tegen Griekenland59 betroffen Natuurbehoud. Het Hof oordeelde dat de intrekking van de vergunning een inbreuk beide de intrekking van bouwvergunninvormde op het ongestoord genot van het gen op grond die was aangekocht voor eigendom van klagers. Het oordeelde echontwikkeling. In beide gevallen oordeelde ter ook dat de inbreuk voorzien was bij wet het Hof dat deze beslissingen neerkwaen het algemeen belang diende door het men op een beperking van het gebruik leefmilieu te beschermen. Het Hof benavan eigendom, maar dat dat volgens het drukte dat de klagers op de hoogte waren nationale recht rechtmatig was en dat het van de mogelijkheid van de overheid om door de overheid met de intrekking bede vergunning in te trekken. De overheid oogde doel, namelijk bescherming van het was weliswaar verplicht zich rekenschap te milieu, gerechtvaardigd was en strookte geven van hun belangen bij de afweging of met het algemeen belang. In de zaak Pine de vergunning diende te worden verlengd, Valley Developments Ltd. e.a. tegen Ierhetgeen om de tien jaar diende te geschieland wilde de overheid met haar inmenden, maar dit was geen grond voor een ging waarborgen dat de wetgeving inzake gerechtvaardigde verwachting aan de zijde ruimtelijke ordening en leefmilieu over de van klagers dat zij de exploitatie gedurende hele linie correct werd toegepast, niet allange tijd zouden kunnen voortzetten. Boleen in het geval van klagers. Het beletten vendien werd de klagers een overgangstervan bouwactiviteiten was de juiste manier mijn van drie jaar vergund voor de sluiting, 59 Kapsalis en Nima-Kapsali tegen Griekenland, die vervolgens op hun verzoek nog met elf besluit van 23 september 2004.
41
nietigd voordat de vergunning van de klaom het doel van die wetgeving, het in stand gers werd vernietigd. En daarbij was het houden van een groene zone, te waarborbesluit bebouwing toe te staan in de zone gen. Bovendien hielden klagers zich bezig waar het perceel van klagers lag, nog niet met een commerciële onderneming waardefinitief toen zij het perceel aankochten; aan, gezien de aard ervan, een zeker risico het kon de overheid niet verweten worden inherent was, en waren zij niet alleen op dat klagers nalatig waren geweest bij het de hoogte van het bestemmingsplan, maar verifiëren van de status van het perceel wisten zij ook dat de lokale overheid zich dat zij aankochten. Het Hof stelde daarom tegen elke afwijking daarvan zou verzetten. dat de intrekking van de bouwvergunning Het Hof oordeelde dat de vernietiging van niet disproportioneel was ten opzichte van de bouwvergunning, gelet op het gerechthet doel van bescherming van het leefmivaardigde doel van bescherming van het lieu en oordeelde daarom dat de klacht leefmilieu, niet als disproportioneel kon als kennelijk ongegrond afgewezen diende worden aangemerkt en dat er daarom geen te worden. sprake was van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol60. In de zaak 31. In een andere zaak, Papastavrou e.a. tegen Kapsalis en Nima-Kapsali tegen Griekenland stelde het Hof dat het oordeel van de Griekenland62, hadden klagers en de overnationale overheid op het gebied van steheid een geschil over de eigendom van denbouwkundige planning en het leefmieen perceel grond. Naar aanleiding van lieu het zwaarst dient te wegen, tenzij het een beslissing van de prefect van Athene kennelijk onredelijk is61. In dit geval was werd besloten dat er in het gebied waar bedoeld perceel gelegen was herbebossing de intrekking van de vergunning bekrachmoest plaatsvinden. Klagers tekenden bij tigd door de hoogste bestuursrechter na de nationale rechters tevergeefs bezwaar een grondig onderzoek naar alle aspecten aan tegen die beslissing en legden hun van het probleem en waren er geen aanwijzingen dat die beslissing willekeurig of 60 Pine Valley Developments Ltd e.a. tegen Ierland, onvoorzienbaar was geweest. Bovendien paragrafen 57-59. waren er al twee andere bouwvergunnin61 Kapsalis en Nima-Kapsali tegen Griekenland, paragraaf 3, deel “En droit”. gen op grond in hetzelfde gebied als het 62 Papastavrou e.a. tegen Griekenland, uitspraak van perceel van klagers door de rechter ver10 april 2003, paragrafen 22-39.
42
zaak voor aan het Hof. Zij voerden aan dat de beslissing van de prefect niet in overeenstemming met het algemeen belang was genomen, waarbij ze stelden dat het gebied vanwege zijn geologische kenmerken ongeschikt was voor herbebossing. Het Hof hield rekening met de complexe aard van de kwestie en met het feit dat de beslissing van de prefect uitsluitend gebaseerd was op een beslissing van de minister van Landbouw van ongeveer 60 jaar eerder, zonder dat de situatie opnieuw onderzocht was. Ook tekende het Hof aan dat het Griekse recht niet voorzag in de mogelijkheid van schadevergoeding. Het Hof concludeerde daarom dat de overheid geen zorgvuldige afweging had gemaakt tussen het algemeen belang en de rechten van klagers. Daarom was er sprake van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. c. Anderzijds kan de bescherming van het recht van het individu op het ongestoord genot van zijn eigendom vergen dat de overheid bepaalde milieunormen waarborgt en handhaaft. Ook uit artikel 1 van het Eerste Protocol kan dus een positieve verplichting voor de overheid worden afgeleid. Het Hof heeft bepaald dat een dergelijke verplichting kan ontstaan bij gevaarlijke activiteiten63.
32. Volgens de uitleg van het Hof van artikel 1 van het Eerste Protocol dient de overheid zich in bepaalde situaties niet alleen te onthouden van rechtstreekse inmenging in het recht op bescherming van eigendom, maar mogen van de overheid ook actieve maatregelen worden geëist die waarborgen dat dit recht in de praktijk gerespecteerd wordt. Bij gevaarlijke activiteiten waarbij het eigendomsrecht in gevaar komt, kan van de overheid worden verwacht dat zij maatregelen treft om inbreuken op dit recht te voorkomen. 33. In de zaak Öneryıldız tegen Turkije64 was de woning van klager vernietigd door een explosie op een vuilstortplaats dichtbij de illegaal gebouwde woning van zijn gezin. Het Hof merkte op dat de overheid het bestaan van de woning jarenlang had gedoogd. Het stelde daarom dat klager aanspraak kon maken op de bescherming van artikel 1 van het Eerste Protocol, ongeacht het feit dat zijn woning illegaal gebouwd was. Het Hof oordeelde ook dat er een causaal verband was tussen de grove nalatigheid van de overheid en de vernietiging van de woning van de klager. 63 Öneryıldız tegen Turkije, paragrafen 134 en 135. 64 Zie paragraaf 4 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak.
43
Het stelde vast dat de overheid passende preventieve maatregelen had kunnen nemen om het milieurisico, waarvan zij op de hoogte was, af te wenden, en dat het verzuim de nodige maatregelen te treffen neerkwam op een schending van haar positieve verplichting op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol.
44
Hoofdstuk IV
Informatie en communicatie bij milieuaangelegenheden Artikel 10 - Vrijheid van meningsuiting 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. […] 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Het recht op het ontvangen en verstrekken van informatie en denkbeelden over milieuaangelegenheden a. Artikel 10 van het Verdrag waarborgt het recht informatie en denkbeelden te ontvangen en te verstrekken. Het Hof heeft overwogen dat het met name in het kader van milieuaangelegenheden van groot belang is dat individuen en groepen in staat worden gesteld om deel te nemen aan het publieke debat daaromtrent. Daarvoor is het noodzakelijk dat een ieder toegang heeft tot relevante informatie65. 34. Vrijheid van meningsuiting is de hoeksteen van de democratie. Het maakt debat en de uitwisseling van ideeën mogelijk. Het recht informatie over milieuaangelegenheden te verspreiden is slechts één voorbeeld van de rechten die door artikel 10 worden beschermd. Onmiskenbaar beschermt dit recht individuen tegen rechtstreekse bemoeienis van de overheid, zoals censuur. Dit recht kan echter ook van belang zijn wanneer een private partij juridische stappen onderneemt tegen een andere private 65 Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 15 februari 2005, para. 89; Vides Aizsardzibas Klubs tegen Letland, uitspraak van 27 mei 2004, paragraaf 40.
45
partij teneinde de verspreiding van informatie te voorkomen.
is van rechtvaardigheid en “equality of arms” (strijden met gelijke wapens) tussen de partijen.
35. Het vraagstuk van het recht van milieu Door klagers geen rechtsbijstand te veractivisten om documenten te verspreiden schaffen, had het Verenigd Koninkrijk kwam aan de orde in Steel en Morris verzuimd de rechtvaardigheid van de tegen het Verenigd Koninkrijk. Deze zaak gerechtelijke procedure te waarborgen. betrof twee milieuactivisten die in verband Dit verzuim en het feit dat klagers veroorwerden gebracht met een campagne tedeeld werden tot aanmerkelijke bedragen gen McDonald’s. In het kader van die camaan schadevergoeding, betekende volgens pagne werd een folder getiteld “What’s het Hof dat hun het recht op vrijheid van wrong with McDonald’s?” gemaakt en meningsuiting was geschonden. verspreid. McDonald’s deed aangifte tegen klagers wegens smaad. Het proces b. Beperkingen die de overheid stelt aan dit duurde 313 dagen en klagers ontvingen recht moeten in de wet zijn vastgelegd en geen rechtsbijstand, hoewel ze ten tijde een legitiem doel dienen. Bovendien moevan het proces werkloos waren of slechts ten de maatregelen die dit recht beperken een laag salaris hadden. Klagers werden proportioneel zijn ten opzichte van het beveroordeeld tot betaling van een aanzienoogde legitieme doel en derhalve dient een lijke schadevergoeding aan McDonald’s. zorgvuldige afweging plaats te vinden tusHet Hof erkende dat grote multinationals sen het belang van het individu en dat van als McDonald’s het recht hebben hun de gemeenschap als geheel66. reputatie via gerechtelijke procedures te verdedigen, maar benadrukte ook dat kleine en informele actiegroepen in staat 36. Zoals blijkt uit artikel 10, tweede lid, is moeten zijn hun activiteiten effectief uit te de vrijheid van meninguiting geen absovoeren. Het Hof achtte het, in het belang luut recht. Wanneer de overheid echter van het publieke debat, van essentieel maatregelen neemt die de vrijheid van belang dat bij gerechtelijke procedures meningsuiting kunnen aantasten, dienen waarbij zowel grote ondernemingen als 66 Vides Aizsardzibas Klubs tegen Letland, paragraaf kleine actiegroepen betrokken zijn sprake 40.
46
deze aan drie eisen te voldoen. Het zijn cumulatieve vereisten, dat wil zeggen dat aan alle drie dient te zijn voldaan, voordat een beperking uit hoofde van artikel 10 is toegestaan. Ten eerste moet er een wettelijke basis zijn voor de maatregel en dient de desbetreffende nationale wet toegankelijk te zijn en de gevolgen ervan voorzienbaar. Ten tweede moet de maatregel getroffen zijn ten behoeve van één van de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid. Ten slotte dient de maatregel noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Dit laatste vereiste impliceert dat de door de overheid gebruikte middelen proportioneel moeten zijn ten opzichte van het nagestreefde belang. Het Hof heeft frequent gesteld dat de term “noodzakelijk” in het tweede lid het bestaan van een “dringende sociale noodzaak” impliceert67. De mate van bescherming die uiteindelijk aan bedoelde uitlating wordt toegekend, hangt af van de bijzondere omstandigheden van het geval, zoals de aard van de beperking, de mate van inmenging en het soort inlichtingen of denkbeelden waarom het gaat. 37. Omdat de informatie die milieugroepen of -activisten willen verspreiden vaak gevoelig is, zal het niveau van bescherming
doorgaans hoog zijn. In de zaak Vides Aizsardzības Klubs tegen Letland bijvoorbeeld was klager een milieuorganisatie die stelde dat een burgemeester had nagelaten bouwwerken tegen te houden die schade veroorzaakten aan de kustlijn. De burgemeester spande een rechtszaak aan tegen de organisatie. De Letse rechtbank oordeelde dat de organisatie er niet in geslaagd was haar beschuldigingen te bewijzen en beval haar haar excuses te publiceren en schadevergoeding te betalen aan de burgemeester. Het Hof merkte op dat de organisatie getracht had de aandacht te vestigen op een gevoelige kwestie. Als niet-gouvernementele organisatie die gespecialiseerd was in de materie had de organisatie de rol vervuld van publieke “waakhond”. Deze wijze van participeren door een organisatie is essentieel in een democratische samenleving. Naar het oordeel van het Hof had de organisatie een persoonlijke opvatting van het recht gegeven in de vorm van een waardeoordeel. Daarom kon niet worden verlangd dat de juistheid van die beoordeling werd aangetoond. Het Hof stelde dat de overheid in een democratie als regel 67 Bijvoorbeeld The Observer en the Guardian tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 26 november 1991, para. 59.
47
voortdurend blootstaat aan de kritische blik van burgers en omdat de overheid te goeder trouw dient te handelen, moet eenieder in de gelegenheid zijn de aandacht van het publiek te vestigen op situaties die hij onrechtmatig acht. Ondanks de aan de nationale overheid toekomende discretionaire bevoegdheid oordeelde het Hof dan ook dat geen sprake was van proportionaliteit tussen de beperking die aan de vrijheid van meningsuiting van de klagende organisatie was opgelegd en het daarmee beoogde legitieme doel. Het Hof oordeelde daarom dat er sprake was van een schending van artikel 10. c. Het recht informatie te ontvangen als bedoeld in artikel 10 kan echter niet worden uitgelegd als een algemene verplichting voor de overheid om uit eigen beweging informatie over het leefmilieu te verzamelen en te verspreiden68. 38. In de zaak Guerra e.a. tegen Italië69 hadden klagers onder meer gesteld dat het verzuim van de overheid om het publiek te informeren over de gevaren van een fabriek en over de procedures die gevolgd zouden moeten worden bij een ernstig ongeval, een inbreuk vormde op hun recht op de vrijheid om inlichtingen te
ontvangen als bedoeld in artikel 10. Het Hof oordeelde echter dat uit artikel 10 niet kan worden afgeleid dat Staten verplicht zijn eigener beweging informatie over het leefmilieu te verzamelen, te verwerken en te verspreiden. Een dergelijke verplichting zou in de praktijk onevenredig moeilijk te verwezenlijken zijn voor de overheid omdat het moeilijk zou zijn om te bepalen hoe, wanneer en aan wie informatie verschaft zou moeten worden. De vrijheid om informatie te ontvangen uit hoofde van artikel 10 zoals uitgelegd door het Hof verbiedt de overheid echter wel iemands recht om informatie te ontvangen te beperken als anderen het gewenst achten of bereid zijn die informatie te verschaffen. Toegang tot informatie over milieuaangelegenheden d. Onder bepaalde omstandigheden kan op de overheid een specifieke verplichting rusten om informatie over milieuaangelegenheden toegankelijk te maken70. Deze verplichting vloeit dan voort uit de door de artikelen 2 en 8 van het Verdrag 68 Guerra e.a. tegen Italië, paragraaf 53. 69 Zie paragraaf 18 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 70 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 90 en Guerra e.a. tegen Italië, paragraaf 60.
48
beschermde rechten. Het Hof heeft geoordeeld dat bij gevaarlijke activiteiten die vallen onder de verantwoordelijkheid van de Staat bijzondere nadruk moet worden gelegd op het recht van het publiek op informatie71. 39. Zoals hiervoor aan de orde kwam, oordeelde het Hof in de zaak Guerra e.a. tegen Italië72 dat artikel 10 niet van toepassing was, omdat die bepaling de overheid in principe verbiedt iemands recht om informatie te ontvangen te beperken als anderen het gewenst achten of bereid zijn die informatie te verschaffen. Het Hof oordeelde evenwel dat artikel 8 was geschonden, omdat verzuimd was informatie beschikbaar te stellen die klagers in staat zou hebben gesteld de risico’s in te schatten waaraan zij en hun gezinnen mogelijk bloot zouden staan indien zij in de buurt van de fabriek zouden blijven wonen. 40. In de zaak Öneryıldız tegen Turkije73 benadrukte het Hof dat men zich op het recht op informatie, dat reeds is erkend onder artikel 8 (zie de alinea hiervoor), in beginsel ook kan worden aangevoerd ter bescherming van het recht op leven, met name als het gaat om gevaarlijke activiteiten.
e. Als de overheid betrokken is bij gevaarlijke activiteiten waarvan zij weet dat er gezondheidsrisico’s aan verbonden zijn, moet zij door middel van een effectieve en toegankelijke procedure mensen in de gelegenheid stellen toegang te verkrijgen tot alle relevante en aangewezen informatie74. f. Het Hof onderstreept daarbij het belang van personen bij toegang tot informatie die de angst kan wegnemen voor de gevolgen van gevaarlijke activiteiten en informatie op grond waarvan betrokkenen in staat worden gesteld de omvang te bepalen van het milieugevaar waaraan zij mogelijk worden blootgesteld. De overheid is verplicht dergelijke informatie te verstrekken aan personen wier recht op leven als bedoeld in artikel 2 of het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning als bedoeld in artikel 8 wordt bedreigd75. 71 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 90. 72 Zie paragraaf 18 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 73 Zie paragraaf 4 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 74 McGinley en Egan tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 9 juni 1998, paragraaf 101. 75 Öneryıldız tegen Turkije, paragrafen 90 en 108; McGinley en Egan tegen het Verenigd Koninkrijk, paragrafen 97 en 101; Guerra e.a. tegen Italië, paragraaf 60; Taşkın e.a. tegen Turkije, uitspraak van 10 november 2004, paragraaf 116.
49
plicht tot openbaarmaking bestaat, mag 41. Klagers in de zaak McGinley & Egan tegen niet worden verlangd dat een langdurige het Verenigd Koninkrijk waren soldaten in en complexe gerechtelijke procedure moet de Stille Oceaan toen de Britse regering worden doorlopen om die informatie te daar kernproeven uitvoerde. Zij stelden verkrijgen76. In deze zaak stelde het Hof dat het niet openbaar maken van dossiers die betrekking hadden op die proeven echter dat klagers niet de nodige stappen een schending vormde van hun rechten hadden ondernomen om bepaalde docuuit hoofde van artikel 8, omdat zij met die menten op te vragen waarin zij informatie informatie hadden kunnen vaststellen hadden kunnen vinden over de stralingsof zij al dan niet waren blootgesteld aan niveaus in de gebieden waar zij tijdens de gevaarlijke stralingsniveaus, zodat zij de proeven gestationeerd waren en die hen in mogelijke gevolgen van de tests voor hun dit opzicht hadden kunnen geruststellen. gezondheid hadden kunnen inschatten. Het Het Hof oordeelde dat de Staat aan zijn Hof oordeelde dat artikel 8 van toepassing positieve verplichting op grond van artikel was omdat het vraagstuk van de toegang 8 had voldaan door een procedure in te tot informatie die de vrees van klagers had stellen voor het opvragen van documenten kunnen wegnemen of hen in staat had kunen dat er derhalve geen sprake was van nen stellen om in te schatten in hoeverre zij schending van deze bepaling. gevaar hadden gelopen, voldoende verband hield met hun privé-, familie- en gezinsle42. In de zaak Guerra e.a. tegen Italië wees ven om een vordering op grond van artikel het Hof er expliciet op dat klagers geen 8 in te stellen. Het oordeelde verder dat toegang hadden gekregen tot essentiële indien een regering gevaarlijke activiteiten informatie op grond waarvan zij zich een ontplooit die verborgen nadelige gevolgen beeld hadden kunnen vormen van de gekunnen hebben voor de gezondheid, de varen waaraan zij en hun gezinnen zouden eerbiediging van het privé-, familie- en blootstaan als zij in een stad zouden blijgezinsleven uit hoofde van artikel 8 vereist ven wonen die bijzonder groot gevaar zou dat er een effectieve en toegankelijke prolopen bij een ongeval in een nabijgelegen cedure wordt ingesteld, die de betrokkenen fabriek. Het Hof oordeelde dat de Italiaanse in staat stelt alle relevante en adequate 76 Roche tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van informatie te verkrijgen. Indien er een 19 oktober 2005 (Grote Kamer), paragraaf 165.
50
overheid verzuimd had de rechten van de klagers op grond van artikel 8 te waarborgen doordat zij de relevante informatie over de gevaren van de fabriek niet had verstrekt. Meer in het algemeen heeft het Hof benadrukt dat het belangrijk is dat burgers toegang hebben tot de resultaten van onderzoek en tot informatie waarmee kan worden bepaald hoe groot het gevaar is daaraan te worden blootgesteld77. 43. Ten aanzien van het recht op informatie in situaties waarin mensenlevens op het spel staan, heeft het Hof in Öneryıldız tegen Turkije78 geoordeeld dat soortgelijke vereisten gelden op grond van artikel 2 als de eisen die het van toepassing heeft geacht op grond van artikel 8 in de zaak Guerra e.a., en dat in dit verband bijzonder de nadruk diende te worden gelegd op het recht van de burger op informatie. Het Hof stelde echter ook dat zelfs indien de overheid het recht op informatie respecteert, dit nog niet voldoende hoeft te zijn om de Staat te ontslaan van zijn verantwoordelijkheden op grond van artikel 2, tenzij er tevens praktischer maatregelen zijn getroffen om de gevaren te voorkomen. 77 Taşkın e.a. tegen Turkije, paragraaf 119. 78 Zie paragraaf 4 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak.
51
Hoofdstuk V
44. Het Hof heeft onderkend dat het belangBesluitvormingsprocessen over milieuaanrijk is dat gewaarborgd wordt dat indigelegenheden en inspraak daarbij viduen betrokken worden bij de besluit vormingsprocessen die leiden tot beslisa. Bij besluitvormingsprocessen die betreksingen die gevolgen kunnen hebben voor king hebben op het leefmilieu moet de het leefmilieu waarbij hun rechten uit het overheid rekening houden met de belangen Verdrag in het gedrang komen. van degenen die daardoor mogelijk worden geraakt79. Daarvoor is het noodzakelijk dat betrokkenen hun bedenkingen aan de over- 45. In Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk84 bijvoorbeeld, een zaak die betrekking heid kenbaar kunnen maken80. b. Als de overheid beslissingen neemt over had op lawaai dat werd veroorzaakt door complexe aangelegenheden inzake miopstijgende en landende vliegtuigen op een lieubeleid en economisch beleid, dient het internationale luchthaven en de regels die besluitvormingsproces gepaard te gaan met daarop van toepassing waren, onderzocht adequaat onderzoek en dito studies, waarbij het Hof het vraagstuk van de inspraak van de gevolgen voor het milieu in kaart worden burgers bij de besluitvorming in de context gebracht om zodoende een zorgvuldige van artikel 8, overwegende dat deze van afweging te kunnen maken tussen de beinvloed was op het ongestoord genot van trokken belangen81. het privé-, familie- en gezinsleven en de woning van klagers. Het was van oordeel Het Hof heeft het belang benadrukt van dat er bij overheidsbeslissingen die van publieke toegang tot de resultaten van dergelijk onderzoek en tot informatie op 79 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf grond waarvan individuen kunnen bepalen 99; Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 92. hoe groot het gevaar is waaraan zij worden 80 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf blootgesteld82. Dit betekent evenwel niet 128. dat alleen beslissingen kunnen worden 81 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 128; Taşkın e.a. tegen Turkije, paragraaf 119. genomen indien er allesomvattende en 82 Taşkın e.a. tegen Turkije, paragraaf 119. meetbare gegevens beschikbaar zijn die 83 Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf betrekking hebben op elk aspect van de 128; G. en E. tegen Noorwegen, besluit inzake ontvankelijkheid d.d. 3 oktober 1983. betrokken aangelegenheid83. 84 Zie paragraaf 16 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak.
52
invloed zijn op het leefmilieu twee aspecten zijn aan het onderzoek dat door het Hof kan worden verricht. Ten eerste kan het Hof het besluit op zijn merites beoordelen om te verzekeren het verenigbaar is met artikel 8. Ten tweede kan het Hof het besluitvormingsproces aan een kritisch onderzoek onderwerpen om na te gaan of voldoende gewicht is toegekend aan de belangen van het individu. Dit houdt in dat het Hof in dergelijke zaken alle procedurele aspecten van het proces dat tot het besluit in kwestie heeft geleid in ogenschouw dient te nemen, waaronder het type beleid of de beslissing waar het om gaat, de mate waarin gedurende het gehele besluitvormingsproces rekening is gehouden met de opvattingen van betrokkenen, en de beschikbare procedurele waarborgen, d.w.z. of de betrokkenen de beslissing bij een gerechtelijke instantie of een ander onafhankelijk orgaan hebben kunnen aanvechten, indien zij van mening waren dat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen of bezwaren. 46. In de zaak Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk concludeerde het Hof dat er geen fundamentele procedurefouten waren gemaakt bij de voorbereiding van de regeling inzake de beperking van nachtvluchten,
waardoor er in dit opzicht geen sprake was van schending van artikel 8, gelet op de volgende elementen. Het Hof stelde dat de overheid de situatie voortdurend in de gaten had gehouden en dat de nachtvluchten al vanaf 1962 waren beperkt. Klagers hadden toegang tot relevante documentatie en hadden bezwaar kunnen maken. Indien daarmee geen rekening was gehouden, hadden zij tegen de latere beslissingen of regeling zelf in beroep kunnen gaan bij de rechter.
53
Hoofdstuk VI
Toegang tot de rechter en andere rechtsmid- Artikel 13 – Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel delen bij milieuaangelegenheden Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, Artikel 6, eerste lid – Recht op een eerlijk heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmidproces del voor een nationale instantie, ook indien Bij het vaststellen van zijn burgerlijke deze schending is begaan door personen in rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem inge- de uitoefening van hun ambtelijke functie. stelde vervolging heeft een ieder recht op a. Diverse bepalingen van het Verdrag waareen eerlijke en openbare behandeling van borgen dat individuen procedures kunnen zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door instellen om hun rechten veilig te stellen. een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat Artikel 6 waarborgt het recht op een eerlijk bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet proces, dat ook, zo heeft het Hof geoorin het openbaar worden gewezen maar de deeld, het recht op toegang tot de rechter toegang tot de rechtszaal kan aan de pers omvat. Artikel 13 garandeert een effectief en het publiek worden ontzegd, gedurende rechtsmiddel voor een nationale instantie de gehele terechtzitting of een deel daarvan, voor een ieder die stelt dat zijn rechten en in het belang van de goede zeden, van de vrijheden onder het Verdrag zijn geschonopenbare orde of nationale veiligheid in een den. Bovendien heeft het Hof procedurele democratische samenleving, wanneer de vereisten afgeleid uit een aantal bepalingen belangen van minderjarigen of de beschervan het Verdrag, zoals de artikelen 2 en 885. ming van het privéleven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter Deze bepalingen kunnen allemaal van toeonder bijzondere omstandigheden strikt passing zijn in zaken waarbij mensenrechnoodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de ten en milieukwesties een rol spelen. openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
85 Bijv. Öneryıldız tegen Turkije, paragrafen 89-96; Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 98.
54
b. Het recht op toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 komt in de regel in beeld wanneer “burgerlijke rechten of verplichtingen” in de zin van het Verdrag voorwerp zijn van een “geschil”86. De bepaling omvat mede het recht op tenuitvoerlegging van definitieve en afdwingbare rechterlijke beslissingen en impliceert dat alle partijen, met inbegrip van de overheid, de beslissingen van de rechter dienen te eerbiedigen87. 47. Artikel 6, dat het recht op een eerlijk proces waarborgt, is een van de rechten van het Verdrag waarover de meeste juridische procedures worden gevoerd. Er is daarom veel jurisprudentie over de vereisten van artikel 6, eerste lid, met betrekking tot “een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige gerechtelijke instantie die bij de wet is ingesteld”. In de jurisprudentie wordt nog een aantal andere vereisten uitgewerkt met betrekking tot het aspect eerlijkheid, waaronder de “equality of arms” (strijden met gelijke wapens) hetgeen inhoudt dat beide partijen in de gelegenheid moeten worden gesteld hun zaak te presenteren en bewijs aan te voeren onder omstandigheden waarbij geen van de partijen substantieel in het nadeel is, en dat elke partij in de gelegenheid moet zijn haar
zienswijze te geven op door de wederpartij gepresenteerde argumenten en bewijzen. Ook andere vereisten vloeien voort uit de jurisprudentie betreffende een eerlijk proces, bijvoorbeeld dat de partijen gewoonlijk het recht moeten hebben op verzoek in persoon te verschijnen voor de rechter en dat rechters hun beslissingen met redenen moeten omkleden. 48. Het Hof heeft geoordeeld dat het recht op toegang tot de rechter ook deel uitmaakt van het recht op een eerlijk proces dat door artikel 6 wordt beschermd. De tekst van het Verdrag bevat zelf geen uitdrukkelijke verwijzing naar het recht op toegang tot de rechter. In de rechtspraak van het Hof is echter bepaald dat het recht op toegang tot de rechter – d.w.z. het recht een gerechtelijke procedure in te stellen voor civiele en administratieve geschillen – inherent is aan de waarborgen voor een eerlijk proces waarin artikel 6 voorziet. In één van zijn eerste uitspraken88 oordeelde het Hof dat 86 Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland, uitspraak van 26 augustus 1997 (Grote Kamer), paragraaf 32; Athanassoglou e.a. tegen Zwitserland, uitspraak van 6 april 2000 (Grote Kamer), paragraaf 43. 87 Kyrtatos tegen Griekenland, paragraaf 32; Taşkın tegen Turkije, paragraaf 134. 88 Golder tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 21 februari 1975, paragraaf 36.
55
artikel 6 “een ieder het recht toekent een vordering die verband houdt met zijn burgerlijke rechten en verplichtingen in te stellen bij een gerechtelijke instantie”
wordt bedoeld met een “burgerlijk recht of burgerlijke verplichting”.
50. In zaken betreffende milieuvervuiling kunnen klagers hun recht op adequate bescherming van hun fysieke integri49. Voorwaarde voor de toepasselijkheid teit en van het genot van hun eigendom van artikel 6, eerste lid, in burgerlijke aanvoeren. Deze rechten worden erkend zaken is dat er sprake moet zijn van een in het nationale recht van de meeste Eu“geschil”89 over een “burgerlijk recht of ropese landen en vormen daarom “burburgerlijke verplichting”. Het geschil gerlijke rechten” in de zin van artikel 6, moet authentiek en serieus zijn. Het kan eerste lid90. Het Hof heeft erkend dat een verband houden met het daadwerkelijk bestaan van het recht maar ook met de afdwingbaar recht om te wonen in een reikwijdte ervan en de wijze waarop het gezonde en harmonieuze omgeving dat wordt uitgeoefend. Het resultaat van de is vervat in het nationale recht een “burprocedure moet rechtstreeks doorslaggerlijk recht” vormt in de zin van artikel gevend zijn voor het bedoelde recht. Het 6, eerste lid91. In Zander tegen Zweden Hof heeft voor de toepassing van het Vererkende het Hof dat de bescherming van drag een autonome betekenis toegekend grondeigenaren tegen vervuiling van het aan het begrip “burgerlijke rechten en water in hun putten onder Zweeds recht verplichtingen”: het moet weliswaar gaan een “burgerlijk recht” vormde in de zin om een recht dat of een verplichting die van artikel 6, eerste lid. Aangezien klain het nationale rechtsstelsel is erkend, gers geen mogelijkheid hadden de bemaar het Hof volgt niet per definitie het slissing van de regering te laten toetsen in de nationale rechtsstelsels gemaakte door een rechter, oordeelt het Hof dat onderscheid tussen privaatrechtelijke en 89 “contestation” in de Franse tekst. publiekrechtelijke kwesties en beperkt 90 Zie Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland, de toepassing van artikel 6 evenmin tot paragraaf 33; Athanassoglou e.a. tegen Zwitserland, geschillen tussen private partijen. Het paragraaf 44; Taşkın e.a. tegen Turkije, paragraaf 90. Hof heeft er niet naar gestreefd een al91 Okyay tegen Turkije, uitspraak van 12 juli 2005, lesomvattende definitie te geven van wat paragrafen 67 – 69.
56
deze bepaling was geschonden. In andere zaken werden de “rechten” van individuen om hun grond te bebouwen of ontwikkelen, of om de waarde van hun grond te beschermen door bezwaar te maken tegen de ontwikkeling van naburige grond, voor de toepassing van artikel 6, eerste lid92 aangemerkt als “burgerlijke rechten”. 51. Artikel 6 is daarentegen niet van toepassing indien het door de klager ingeroepen recht louter een bestuursrechtelijk procedureel recht betreft dat geen verband houdt met een specifiek recht dat hij of zij op grond van het nationale recht heeft93. 52. Het van artikel 6, eerste lid, afgeleide recht op toegang tot de rechter is geen absoluut recht. Beperkingen van dit recht kunnen verenigbaar zijn met het Verdrag indien er een legitiem doel mee wordt gediend en de beperking proportioneel is ten opzichte van dat doel. Aan de andere kant kunnen juridische of feitelijke beperkingen van dit recht in strijd zijn met het Verdrag, indien zij het recht van de klager op daadwerkelijke toegang tot de rechter belemmeren. 53. Het Hof heeft voorts bepaald dat het recht op tenuitvoerlegging van een gerechtelijke uitspraak integraal deel uitmaakt van het
recht op een eerlijk proces en op toegang tot de rechter uit hoofde van artikel 6, eerste lid. Het recht om een gerechtelijke procedure in te stellen zou illusoir zijn en ontdaan worden van elk nuttig effect indien een nationaal rechtsstelsel zou toestaan dat een onherroepelijke gerechtelijke uitspraak zonder gevolg zou blijven94. Dit geldt ook voor milieuzaken waarin vragen rijzen op het gebied van artikel 6. In het arrest Taşkın e.a. tegen Turkije oordeelde het Hof dat er sprake was van een schending van artikel 6, eerste lid, omdat de overheid had verzuimd binnen een redelijke termijn te voldoen aan een uitspraak van de administratieve rechter, die later bevestigd was door de hoogste bestuursrechtelijke instantie van Turkije, waarbij een mijnbouwvergunning was vernietigd vanwege de schadelijke gevolgen ervan voor het leefmilieu en de gezondheid van de mens. In de zaak Kyrtatos tegen Griekenland95, 92 Bijv. Allan Jacobsson tegen Zweden (nr. 1), uitspraak van 19 februari 1998, paragraaf 42; Fredin tegen Zweden (nr. 1), uitspraak van 18 februari 1991, paragraaf 63, Ortenberg tegen Oostenrijk, uitspraak van 25 november 1994, paragraaf 28. 93 Ünver tegen Turkije, besluit van 26 september 2000, paragraaf 2 (in “the law”). 94 Golder tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 21 februari 1975, paragraaf 36. 95 Zie paragraaf 11 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak.
57
oordeelde het Hof dat de Griekse overheid de waarborgen van artikel 6, eerste lid, van hun nuttig effect had ontdaan door ruim zeven jaar te verzuimen de nodige maatregelen te treffen teneinde te voldoen aan twee onherroepelijke uitspraken van de rechter op grond waarvan bouwvergunningen waren vernietigd vanwege schadelijke gevolgen voor het leefmilieu.
lichamelijke integriteit of op eigendom. In dergelijke gevallen hebben zij recht op toegang tot de rechter met alle waarborgen van artikel 6 van het Verdrag indien de conclusie van het geschil rechtstreeks doorslaggevend is voor hun individuele rechten. Het kan soms moeilijk zijn een toereikend verband met een burgerlijk recht aan te tonen in zaken waarin men alleen klaagt over een milieurisico, maar geen schade heeft ondervonden aan gezondheid of eigendom.
c. Het recht op toegang tot de rechter als bedoeld in artikel 6 is van toepassing indien er een voldoende rechtstreeks verband bestaat tussen bedoeld milieuprobleem en het 55. In de zaken Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland en Athanassoglou e.a. tegen burgerlijk recht dat iemand aanvoert; een Zwitserland onderzocht het Hof nauwgezwak verband of ver verwijderde gevolgen zet of klagers met succes het recht konzijn onvoldoende96. Bij een ernstig, specifiek den aanvoeren op toegang tot de rechter en dreigend milieurisico kan artikel 6 worin procedures over de verlening van exden ingeroepen indien het gevaar zich met ploitatievergunningen voor kerncentrales. enige waarschijnlijkheid zal manifesteren, Klagers woonden in dorpen, gelegen in waardoor het resultaat van de procedure de nabijheid van kerncentrales. In beide rechtstreeks doorslaggevend wordt voor de zaken maakten zij bezwaar tegen de verrechten van de betrokkenen97. lenging van de exploitatievergunningen. Zij beriepen zich op de gevaren voor hun 54. Niet alle nationale rechtsstelsels kenrecht op leven, hun lichamelijke integriteit nen een specifiek recht op leven in een en de bescherming van eigendom die, gezonde en harmonieuze omgeving dat rechtstreeks via de rechter kan worden afgedwongen. In veel geschillen omtrent 96 Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland, paragraaf 40. milieukwesties beroepen klagers zich op 97 Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland, paragraaf het meer algemene recht op leven, op 40.
58
naar zij stelden, uit de verlenging zouden volgen. Zij stelden dat de kerncentrales niet voldeden aan de actuele veiligheidsnormen en dat de kans op een ongeval groter was dan normaal. In beide gevallen had de Federale Raad alle bezwaren afgewezen als zijnde ongegrond en de exploitatievergunningen verleend. In beide zaken stelden klagers bij het Hof dat zij onvoldoende toegang hadden tot de rechter om de verlening van exploitatievergunningen door de Zwitserse Federale Raad aan de kaak te stellen omdat ze op grond van het Zwitserse recht geen mogelijkheden hadden om tegen dergelijke beslissingen in beroep te gaan. In beide zaken stelde het Hof vast dat er sprake was geweest van een authentiek en serieus geschil tussen klagers en de overheid die belast was met de besluitvorming inzake de verlenging van exploitatievergunningen voor de kerncentrales. Klagers hadden een volgens het Zwitserse recht erkend “recht” op adequate bescherming van hun leven, lichamelijke integriteit en eigendom tegen de gevaren waarmee het gebruik van kernenergie gepaard gaat. Het Hof stelde vast dat de betrokken besluiten van juridische aard waren. Het moest daarom bepalen of de uitkomst van de procedures in kwestie
rechtstreeks van doorslaggevend belang was voor de door de klagers ingeroepen rechten, d.w.z. of het verband tussen de besluiten van de overheid en het recht van de klagers op leven, lichamelijke integriteit en bescherming van hun eigendom sterk genoeg was om artikel 6 in stelling te brengen. 56. In de zaak Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland oordeelde het Hof dat de klagers niet hadden aangetoond dat er een direct verband was tussen de manier waarop de kerncentrale werd geëxploiteerd en hun recht op bescherming van hun lichamelijke integriteit. Hiertoe besliste het Hof dat klagers er niet in waren geslaagd aan te tonen dat zij door de exploitatie van de kerncentrale persoonlijk waren blootgesteld aan een gevaar dat niet alleen ernstig maar ook specifiek was en, vooral, dreigend. Vanwege het ontbreken van een direct verband bleven de gevolgen voor de bevolking van de veiligheidsmaatregelen die genomen hadden kunnen worden hypothetisch. Bijgevolg waren noch de gevaren noch de oplossingen aangetoond met een zodanige mate van waarschijnlijkheid dat gesteld kon worden dat het resultaat van de procedures voor het recht waar klagers zich op
59
beriepen rechtstreeks van doorslaggevend belang was als bedoeld in de jurisprudentie van het Hof. Het verband tussen de beslissing van de Federale Raad en het door klagers ingeroepen recht was te zwak en te ver verwijderd. Het Hof oordeelde daarom dat artikel 6 niet van toepassing was. 57. Het Hof kwam tot dezelfde conclusie in de zaak Athanassoglou e.a. v.Zwitserland98. Het Hof benadrukte dat klagers niet zo zeer stelden dat er sprake was van een specifiek en dreigend gevaar dat henzelf betrof, dan wel dat er een algemeen gevaar uitging van alle kerncentrales. Het Hof stelde dat het resultaat van de procedure bij de Federale Raad doorslaggevend was voor de algemene vraag of de exploitatievergunning van de kerncentrale verlengd diende te worden, maar niet voor het “vaststellen” van enig “burgerlijk recht”, zoals het recht op leven, op lichamelijke integriteit en op bescherming van eigendom, dat het Zwitserse recht klagers als individu verleende. Het Hof oordeelde daarom dat artikel 6 niet van toepassing was. d. Milieuorganisaties die volgens het nationale rechtsstelsel bevoegd zijn procedures in te stellen teneinde de belangen van hun leden
te verdedigen, kunnen zich eveneens op het recht op toegang tot de rechter beroepen indien zij de economische belangen van hun leden (bijv. hun persoonlijke bezittingen en leefwijze) willen behartigen. Zij genieten echter niet noodzakelijkerwijs het recht op toegang tot de rechter indien zij alleen opkomen voor een algemeen belang99. 58. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen milieuorganisaties het recht op toegang tot de rechter inroepen mits zij een procedure instellen die betrekking heeft op burgerlijke rechten die vallen onder het toepassingsgebied van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag en daarmee het algemene belang van de bescherming van het leefmilieu te boven gaat. 59. Het Hof behandelde dit vraagstuk in de zaak Gorraiz Lizarraga e.a. tegen Spanje. Een van de klagers in deze zaak was een vereniging die een procedure had ingesteld tegen plannen om een dam te bouwen in Itoiz, een dorp in de provincie Navarra, waardoor drie natuurreservaten en een aantal kleine dorpen onder water zouden worden gezet. De Audiencia Nacional 98 Athanassoglou e.a. tegen Griekenland, paragraaf 54. 99 Gorraiz Lizarraga e.a. tegen Spanje, uitspraak van 27 april 2004 paragrafen 46 en 47.
60
verklaarde een deel van hun klacht ontvankelijk en gaf het bevel de werkzaamheden op te schorten. Het parlement van de Autonome Regio Navarra nam later Wet nr. 9/1996 inzake natuurgebieden in Navarra aan, waarbij de regels inzake beschermde gebieden in natuurreservaten werden gewijzigd, hetgeen er op neer kwam dat de werkzaamheden ten behoeve van de dam mochten worden voortgezet. Naar aanleiding van een beroep in cassatie beperkte het hoogste gerecht de omvang van de dam. De Staat en de Autonome Regering stelden dat zij dat arrest niet konden uitvoeren gelet op wet nr. 9/1996 van de Autonome Regio. De Audiencia Nacional verzocht het Constitutionele Hof om uitspraak te doen over een prejudiciële vraag van de klagende vereniging over de grondwettigheid van een aantal bepalingen van deze wet. Het Constitutionele Hof achtte bedoelde wet verenigbaar met de grondwet. 60. Op grond van artikel 6, lid 1, voerden klagers aan dat zij niet naar behoren waren gehoord, aangezien hen belet was deel te nemen in de procedure betreffende de verwijzing naar het Constitutionele Hof van de prejudiciële vraag, terwijl de Staat en de raadsman van de Staat hun zienswijzen
wel hadden kunnen voorleggen aan het Constitutionele Hof. De regering bestreed dat artikel 6 van toepassing was, omdat het geschil geen financiële of subjectieve rechten van de vereniging betrof, maar uitsluitend de algemene kwestie van rechtmatigheid en collectieve rechten. Het Hof verwierp dit standpunt. Hoewel het geschil deels ging over de verdediging van het algemeen belang, klaagde de vereniging ook over een concrete en rechtstreekse bedreiging van de persoonlijke eigendommen en de leefwijze van haar leden. Aangezien de rechtsklacht, in elk geval gedeeltelijk, “financieel” en “burgerlijk” van aard was, mocht de vereniging zich beroepen op artikel 6, eerste lid, dat daarmee van toepassing was. Het Hof benadrukte dat gerechtelijke toetsing door het Constitutionele Hof voor klagers het enige middel was geweest om, zij het indirect, de schending van hun eigendom en leefwijze aan te vechten. Het Hof oordeelde evenwel dat er geen sprake was geweest van schending van artikel 6, eerste lid. e. Wanneer de overheid beslissingen moet nemen over complexe aangelegenheden inzake milieubeleid en economisch beleid, dient ze te waarborgen dat bij de besluitvorming
61
rekening wordt gehouden met de rechten en belangen van degenen van wie de rechten bedoeld in artikel 8 mogelijk in het geding zijn. Indien betrokkenen menen dat bij de besluitvorming onvoldoende gewicht is toegekend aan hun belangen, moeten zij beroep kunnen instellen bij een rechter100. 61. Ook in het kader van artikel 8 van het Verdrag wees het Hof met nadruk op het belang van het recht op toegang tot de rechter. Wanneer complexe zaken op het gebied van milieubeleid en economisch beleid in het geding zijn, dient de besluitvorming die leidt tot ingrijpende maatregelen eerlijk te verlopen en zodanig dat de belangen van de betrokken individuen naar behoren worden gerespecteerd. In de arresten Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk101 en Taşkın e.a. tegen Turkije102 onderkende het Hof dat het recht op toegang tot de rechter deel uitmaakt van een eerlijk besluitvormingsproces over milieuaangelegenheden, dat vereist is op grond van artikel 8. f. Naast het recht op toegang tot de rechter uit zoals hiervoor beschreven waarborgt artikel 13 dat eenieder die op een onderbouwde wijze stelt dat zijn rechten en vrijheden bedoeld in het Verdrag zijn geschonden een
daadwerkelijk rechtsmiddel heeft voor een nationale instantie103. g. De bescherming bedoeld in artikel 13 gaat echter niet zo ver dat een specifiek rechtsmiddel is voorgeschreven. De Staat heeft een “margin of appreciation”, of beoordelingsvrijheid bij het bepalen van de wijze waarop hij zijn verplichtingen op grond van deze bepaling nakomt. De aard van het betrokken recht is van invloed op de vorm van rechtsherstel waarin de Staat dient te voorzien. Indien bijvoorbeeld geklaagd wordt over schending van de in rechten bedoeld in artikel 2, dient in beginsel ook vergoeding van economische en niet-economische schade mogelijk te zijn als vorm van rechtsherstel. Artikel 13 noch enige andere bepaling van het Verdrag garandeert echter dat kan worden bewerkstelligd dat de verantwoordelijken strafrechtelijk worden vervolgd en veroordeeld104.
100 Taşkın e.a. tegen Turkije, paragraaf 116. 101 Zie paragraaf 16 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 102 Zie paragraaf 53 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak. 103 Leander tegen Zweden, uitspraak van 26 maart 1987, paragraaf 77. 104 Öneryıldız tegen Turkije, paragraaf 147.
62
64. Het Hof heeft de volgende algemene be62. Het doel van artikel 13 van het Verdrag is ginselen voor de toepassing en interpretaeen middel te verschaffen waarmee indivitie van artikel 13 uitgewerkt:106 duen op nationaal niveau passend rechtsherstel kunnen verkrijgen bij schending van hun rechten bedoeld in het Verdrag, • indien een individu stelt het slachtoffer zodat zij hun zaak niet aan het Hof hoeven te zijn van een schending van de in het voor te leggen. Staten genieten een zekere Verdrag vervatte rechten, en dat met vol“margin of appreciation”, of beoordelingsdoende bewijsmiddelen onderbouwt, dient vrijheid, ten aanzien van de wijze waarop hij of zij te kunnen beschikken over een zij binnen hun eigen rechtsstelsel voorzien rechtsmiddel voor een nationale instantie in rechtsmiddelen. De rechtsmiddelen die over de vordering kan beslissen en dienen effectief te zijn, ongeacht de vorm zonodig schadevergoeding kan toekennen. waarvoor wordt gekozen. • de in artikel 13 bedoelde instantie behoeft 63. Het Hof heeft bepaald dat de bescherming geen rechterlijke instantie te zijn. Indien van artikel 13 zich dient uit te strekken dat echter niet het geval is, zijn het mantot een ieder die op onderbouwde wijze daat van de instantie en de waarborgen stelt (een “arguable claim” heeft) dat zijn die zij biedt relevant bij het bepalen in of haar rechten of vrijheden op grond van hoeverre het bij haar ingestelde rechtshet Verdrag zijn geschonden105. Het is middel effectief is; dit betekent dat de instantie dient te bestaan uit onpartijdige niet vereist dat wordt aangetoond dat er leden wier onafhankelijkheid is gewaardaadwerkelijk een recht is geschonden. borgd en dat de instantie in staat is de De betrokkenen dienen echter wel aan te vordering te beoordelen op haar merites tonen dat zij klachten hebben die betreken, waar nodig, een schadevergoeding toe king hebben op een van de rechten bete kennen. doeld in het Verdrag die als onderbouwd (“arguable”) in de zin van het Verdrag kunnen worden aangemerkt. Het Hof heeft 105 Klass e.a. tegen Duitsland, uitspraak van 6 sephet begrip “arguable claim” dat van geval tember 1978, paragraaf 64; Silver e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 25 maart 1983, tot geval dient te worden geïnterpreteerd paragraaf 113. niet gedefinieerd. 106 Bijvoorbeeld Leander tegen Zweden, paragraaf 77.
63
• h oewel een rechtsmiddel op zichzelf wellicht niet geheel voldoet aan de vereisten van artikel 13, kan een combinatie van in het nationale recht bedoelde rechtsmiddelen wel daaraan voldoen; • a rtikel 13 vereist niet dat rechtsmiddelen moeten voorzien in de mogelijkheid de wetgeving van een Staat bij een nationale instantie aan te vechten op de grond dat deze in strijd is met het Verdrag of daarmee vergelijkbare nationale normen. 65. De aard van het recht ter zake waarvan een rechtsmiddel wordt gezocht kan van invloed zijn op het soort rechtsmiddel waarin de Staat op grond van artikel 13 moet voorzien. In het geval van mogelijke schendingen van het recht op leven (artikel 2) heeft het Hof hoge eisen vastgesteld ter beoordeling van de effectiviteit van nationale rechtsmiddelen. Deze omvatten de plicht een grondig en effectief onderzoek te verrichten, een plicht die als procedureel vereiste ook voortvloeit uit artikel 2 (zie hoofdstuk I, onder beginsel d). Indien de daartoe aangewezen overheidsfunctionarissen verzuimen het onderzoek te verrichten, gaat dat ten koste van de effectiviteit van alle andere rechtsmiddelen die op het desbetreffende tijdstip mogelijk
eveneens voorhanden waren. Er moet een mechanisme bestaan om de aansprakelijkheid van overheidsfunctionarissen of -organen voor hun handelen of nalaten vast te stellen. De familie van het slachtoffer moet in principe schadevergoeding ontvangen die de pijn, spanningen, zorg en frustraties weerspiegelt die men heeft ondervonden in de situatie die aanleiding vormde voor de vordering op grond van deze bepaling107. 66. In zaken betreffende milieukwesties zullen klagers doorgaans opteren voor rechtsmiddelen op grond van artikel 13 wegens een mogelijke schending van het recht op leven (artikel 2 van het Verdrag), het recht op respect voor het privé-, familie- en gezinsleven (artikel 8 van het Verdrag) of het recht op bescherming van eigendom (artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag) (zie de hoofdstukken I, II en III van de brochure). 67. In de zaak Hatton e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk108 onderzocht het Hof of klagers op nationaal niveau hadden kunnen 107 Keenan tegen het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 3 april 2001, paragrafen 123 – 130. 108 Zie paragraaf 16 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak.
64
beschikken over een rechtsmiddel om hun rechten op grond van artikel 8 van het Verdrag af te dwingen. Zoals al eerder gesteld, deden klagers hun beklag over extreem vliegtuiglawaai gedurende de nachtelijke uren van landende en vertrekkende toestellen op Heathrow Airport. Ze stelden dat de juridische toetsing door de Engelse rechters te beperkt was geweest. Toentertijd waren de rechters alleen bevoegd te onderzoeken of de overheid irrationeel, onrechtmatig of kennelijk onredelijk had gehandeld (klassieke begrippen uit het Engelse publiekrecht). De Engelse rechters waren indertijd niet bevoegd geweest te onderzoeken of de beweerde toename van nachtvluchten een te billijken beperking vormde van het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven of voor de woning van degenen die in de omgeving van Heathrow Airport woonden. Het Hof oordeelde daarom dat er sprake was van een schending van artikel 13. 68. In Öneryıldız tegen Turkije109 onderzocht het Hof in hoeverre de strafrechtelijke en administratieve onderzoeken na een explosie van methaangas op een vuilstortplaats adequaat waren geweest. De nationale overheid deed strafrechtelijk en administratief onderzoek, waarna de
burgemeesters van Ümraniye en Istanbul voor de rechter moesten verschijnen; de eerste omdat hij zijn plicht om de illegale woningen rond de vuilstortplaats te laten slopen niet was nagekomen en de tweede omdat hij verzuimd had de vuilstortplaats veilig te maken of te doen sluiten. Beiden werden veroordeeld wegens “nalatigheid bij de uitoefening van hun functie” en veroordeeld tot zeer lage boetes en de minimumgevangenisstraf van drie maanden, die later werd omgezet in een boete. Klager stelde dat er belangrijke tekortkomingen waren geweest in het strafrechtelijk en administratief onderzoek. Na geconstateerd te hebben dat er sprake was van een schending van artikel 2, onderzocht het Hof de klachten ook in het licht van artikel 13. Het stelde dat de rechtsmiddelen bij mogelijke schendingen van het recht op leven zouden moeten voorzien in financiële en niet-financiële compensatie voor de door de betrokkenen geleden schade. Noch artikel 13 noch enige andere bepaling van het Verdrag waarborgt echter dat een klager het recht heeft te bewerkstelligen dat een derde strafrechtelijk wordt vervolgd en veroordeeld of dat een klager recht heeft op “persoonlijke vergelding”. 109 Zie paragraaf 4 van deze publicatie voor een korte beschrijving van deze zaak.
65
70. Wat betreft de klacht op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol: de beslissing over de schadevergoeding was onredelijk vertraagd en het bedrag dat was toegekend wegens de vernietiging van de bezittingen van het gezin was nooit betaald. Het Hof oordeelde daarom dat klager te69. Wat de klacht op grond van artikel 2 vens een daadwerkelijk rechtsmiddel was betreft, oordeelde het Hof dat het beontzegd ter zake van de schending van schikbare administratieve rechtsmiddel artikel 1 van het Eerste Protocol. voldoende leek om de klachten van klager, namelijk de dood van zijn gezinsleden, kracht bij te zetten en hem een adequate schadevergoeding te bieden. Het Hof onderstreepte echter dat tijdige betaling van een definitieve vergoeding als essentieel onderdeel van een rechtsmiddel op grond van artikel 13 dient te worden beschouwd. Het wees erop dat de administratieve rechter vier jaar, elf maanden en tien dagen nodig had gehad om tot een beslissing te komen en dat de toegekende schadevergoeding (die uitsluitend betrekking had op niet-financiële verliezen) desondanks nooit aan klager was betaald. Het Hof oordeelde dat de administratieve procedure klager niet had voorzien van een effectief rechtsmiddel tegen het verzuim van de Staat het leven van zijn familie te beschermen. Het Hof stelde vast dat artikel 13 was geschonden zowel wat betreft het recht op leven (artikel 2) als wat betreft het recht op de bescherming van eigendom (artikel 1 van het Eerste Protocol).
66
67
Bijlagen
68
Bijlage I
Verklarende woordenlijst (alfabetische volgorde) Aarhus, Verdrag van Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (meestal het Verdrag van Aarhus genoemd, naar de Deense stad waar het op 25 juni 1998 werd ondertekend) werd opgesteld door de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (UN/ECE), een regionaal orgaan van de Verenigde Naties. De tekst van en meer informatie over het Verdrag van Aarhus zijn te vinden op http:// www.unece.org/env/pp/.
meent dat zijn of haar door het Verdrag gewaarborgde rechten zijn geschonden, de kans moet krijgen de zaak onder de aandacht van de overheid te brengen en, indien er inderdaad een schending heeft plaatsgevonden, de situatie te laten herstellen.
Eigendom (ongestoord genot van) Het begrip “eigendom” in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag is niet beperkt tot de eigendom van fysieke goederen en staat los van de formele classificatie van het begrip in het nationale recht. Ook andere rechten en belangen die vermogensbestanddelen zijn kunnen voor de toepassing van deze bepaling als “eigendom” worden aangemerkt. Zo zijn bijvoorbeeld sociale zekerheidsuitkeringen. ‘goodwill’ of econoDaadwerkelijk rechtsmiddel mische belangen die verband houden met In artikel 13 van het Verdrag staat vermeld dat “een ieder wiens rechten en vrijheden die het drijven van een winkel, door het Hof aangemerkt als “eigendommen”. Het Hof heeft in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, recht (heeft) op een daadwerkelijk rechtsmid- tevens bepaald dat artikel 1 van het Eerste Protocol van toepassing is op op dat moment del voor een nationale instantie, ook indien bestaande eigendommen maar ook op vordedeze schending is begaan door personen in ringen waarvan de klager kan aantonen dat de uitoefening van hun ambtelijke functie”. Het doel van artikel 13 is het waarborgen dat hij op grond daarvan ten minste een redelijke en “gelegitimeerde verwachting” heeft dat Staten aan hun verplichtingen op grond van het Verdrag vervullen zonder dat burgers zich hij daadwerkelijk een eigendomsrecht zal genoodzaakt zien hun zaak aan het Europees verkrijgen. Hof voor de Rechten de Mens voor te leggen. Dat betekent in beginsel dat eenieder die
69
Europees Hof voor de Rechten van de Mens Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens werd in 1959 in Straatsburg opgericht door de lidstaten van de Raad van Europa om klachten over schendingen van het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens te behandelen. Sinds 1 november 1998 is het een fulltime Hof dat bestaat uit een aantal rechters dat gelijk is aan het aantal Staten dat partij is bij het Verdrag. Het Hof onderzoekt de ingediende klachten op hun ontvankelijkheid en merites. Het houdt zittingen in Kamers van zeven rechters en, in uitzonderlijke gevallen, de Grote Kamer van zeventien rechters. Het Comité van Ministers van de Raad van Europa ziet toe op de tenuitvoerlegging van de uitspraken van het Hof. Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens De volledige titel van het Verdrag luidt: “Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden”, doorgaans aangeduid als het EVRM of “het Verdrag”. Het werd in 1950 aangenomen en trad in 1953 in werking. De volledige tekst van het Verdrag en de aanvullende protocollen daarbij is in 29 talen te vinden op http://www.echr. coe.int/. Een overzicht van ondertekeningen en bekrachtigingen en de tekst van verklaringen en voorbehouden gemaakt door Staten
die partij zijn kan worden geraadpleegd op http://conventions.coe.int. Gevaarlijke activiteiten Het Hof hanteert dit begrip in het kader van de artikelen 2 en 8 van het Verdrag en van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag, met name om aan te geven welke positieve maatregelen de nationale overheid dient te treffen wanneer gevaarlijke activiteiten de uit de voornoemde artikelen voortvloeiende rechten bedreigen. Het Hof heeft tot dusver geen algemene definitie van het begrip gegeven. In het arrest Öneryıldız tegen Turkije van 30 november 2004 verwees het Hof naar de “desbetreffende Europese normen” die volgen uit verschillende teksten van de Parlementaire Vergadering110 en van het Comité van Ministers van de Raad van Europa111, het Verdrag inzake de civiele aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van milieugevaarlijke activiteiten van 21 juni 1993 (ETS nr. 150), het Verdrag inzake de bescherming van het 110 Resolutie 587 (1975) inzake problemen die verband houden met het afvoeren van #civiel en industrieel afval; Resolutie 1087 (1996) inzake de gevolgen van de Tsjernobylramp, en Aanbeveling 1225 (1993) inzake het beheer, de behandeling, het hergebruik en de verkoop van afval. 111 Aanbeveling R(96) 12 inzake de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden op milieugebied tussen de centrale autoriteiten en lokale en regionale autoriteiten.
70
leefmilieu door middel van het strafrecht van 4 november 1998 (ETS nr. 172) alsmede de instrumenten van de Europese Unie (kaderbesluit nr. 2003/80 van 27 januari 2003 van de Raad van de Europese Unie en het voorstel van de Europese Commissie van 13 maart 2001, gewijzigd op 30 september 2002, voor een richtlijn inzake de bescherming van het leefmilieu via het strafrecht). In het kader van artikel 2 van het Verdrag heeft het Hof toxische emissies door een kunstmestfabriek, vuilstortplaatsen en kernproeven aangemerkt als “gevaarlijke activiteiten”, ongeacht of zij worden geëxploiteerd, respectievelijk uitgevoerd door de overheid of door private ondernemingen, maar dit begrip kan een breder scala van industriële activiteiten omvatten. Op internationaal en Europees niveau wordt in verschillende instrumenten verwezen naar het aanverwante begrip van “hazardous activities” (riskante activiteiten). Deze instrumenten zijn echter, hoewel ze de bescherming van de gezondheid van de mens en het leefmilieu ten doel hebben, in de eerste plaats gericht op de technische en procedurele aspecten van de beheersing van “gevaarlijke” of “riskante” activiteiten en gaan niet in op de aangelegenheid van negatieve gevolgen voor het daadwerkelijk genot van mensenrechten. Bijgevolg worden “riskante” of “gevaarlijke activiteiten” over het algemeen beschreven in
relatie tot de behandeling van gevaarlijke stoffen als zodanig112. De als “riskant” of “gevaarlijk” aangemerkte stoffen worden doorgaans opgesomd in bijlagen bij die instrumenten. Deze stof-gerelateerde criteria kunnen gekoppeld zijn aan criteria wat betreft de kwantiteit113. Wanneer een stof niet op de lijsten voorkomt, kan deze ook als “riskant” zijn aangemerkt op grond van indicatieve criteria, te weten de aard van de eigenschappen ervan114. Een andere wijze om “riskante” stoffen te identificeren is de stofgerelateerde criteria en de eigenschapcriteria cumulatief toe te passen115. 112 Verdrag inzake de burgerlijkrechtelijke aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van milieugevaarlijke activiteiten d.d. 21 juni 1993 (ETS nr. 150); Verdrag van Bamako inzake het verbod op de invoer in Afrika en de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging en het beheer van gevaarlijke afvalstoffen binnen Afrika d.d. 30 januari 1994; Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan d.d. 22 maart 1989. 113 Verdrag inzake de grensoverschrijdende gevolgen van industriële ongevallen, Helsinki 1992; Richtlijn 96/82/EG van de Raad d.d. 9 december 1996 inzake #de beheersing van de gevaren van grote ongevallen met gevaarlijke stoffen – Seveso II. 114 Ibid. bijlage I, noten. 115 Verdrag van Bazel, artikel 1, onder a, en Aanhangsel III, waarin verwezen wordt naar een lijst van gevaarlijke eigenschappen die correspondeert met het in de aanbevelingen van de VN inzake het vervoer van gevaarlijke goederen opgenomen classificatiesysteem voor gevarenklassen (ST/SG/AC.10/1Rev.5, Verenigde Naties, New York, 1988).
71
Inmenging Elke situatie waarin het genot van een in het Verdrag omschreven recht wordt beperkt. Niet elke inmenging betekent dat er sprake is van een schending van het betrokken recht. Vaak kan een inmenging worden gerechtvaardigd door de in het Verdrag zelf voorziene beperkingen. Over het algemeen moet een inmenging om gerechtvaardigd te zijn bij de wet zijn voorzien, een legitiem doel dienen en proportioneel zijn ten opzichte van dat doel. Zie ook “legitiem doel”, “voorzien bij de wet”, “proportionele maatregelen”. Klager Iedere natuurlijke persoon, niet-gouvernementele organisatie of groep personen die een zaak voorlegt aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het recht om een verzoek bij het Europees Hof in te dienen wordt gewaarborgd door artikel 34 van het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens. De voorwaarden inzake ontvankelijkheid, genoemd in artikel 35 van het Verdrag, zijn erop van toepassing. Legitiem doel Het Hof hanteert dit begrip in verband met een aantal artikelen van het Verdrag: artikel 8 (recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning), artikel
9 (vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst), artikel 10 (vrijheid van meningsuiting) en artikel 11 (vrijheid van vergadering en vereniging). In de jurisprudentie van het Hof is vastgesteld dat het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en van de woning aangetast kan worden door milieufactoren. Het Verdrag is erop gericht dit recht te waarborgen, maar onderkent ook dat beperkingen onder bepaalde omstandigheden aanvaardbaar kunnen zijn. De maatregelen waarbij dergelijke beperkingen worden opgelegd dienen volgens het Hof echter aan een aantal eisen te voldoen, wil er geen sprake zijn van schending van het desbetreffende recht. Een van die eisen is dat de beperking noodzakelijk moet zijn in een democratische samenleving, hetgeen inhoudt dat de beperking een reactie moet zijn op een dringende maatschappelijke behoefte en een legitiem doel moet dienen. In artikel 8 worden categorieën van doelen opgesomd die als legitiem kunnen worden aangemerkt om inmenging in het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de woning te rechtvaardigen, te weten de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Aan
72
de andere kant kan de bescherming van het milieu soms indirect worden aangemerkt als een legitiem doel om het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de woning te beperken. De opsomming in artikel 8 is in principe weliswaar uitputtend en omvat niet de bescherming van het milieu, maar het Hof heeft geoordeeld dat bescherming van het leefmilieu onder de bescherming van de rechten van anderen kan worden geschaard – hun recht op duurzaam behoud van hun omgeving – en dat het daarom kan worden aangemerkt als een legitiem doel dat sommige beperkingen van het recht op privé-, familie- en gezinsleven en de woning kan rechtvaardigen. Margin of appreciation (beoordelingsvrijheid) De door het Verdrag geboden bescherming ten aanzien van bepaalde rechten is niet absoluut en voorziet in de mogelijkheid voor Staten deze rechten tot op zekere hoogte te beperken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de rechten bedoeld in artikel 8 van het Verdrag en artikel 1 van het Eerste Protocol zien, die reeds aan de orde zijn gekomen in zaken over het leefmilieu waarover het Hof heeft geoordeeld. De door de overheid getroffen maatregelen om deze rechten te beperken moeten echter aan bepaalde eisen voldoen: ze
moeten zijn voorzien bij wet, noodzakelijk zijn in een democratische samenleving (en dus een legitiem doel dienen, zoals bijvoorbeeld de bescherming van de gezondheid of het economisch welzijn van het land) en proportioneel zijn ten opzichte van het beoogde doel. Zodra is vastgesteld dat bedoelde maatregelen in kwestie zijn voorzien bij wet en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving bij het nastreven van een legitiem doel, moet worden onderzocht of ze proportioneel zijn ten opzichte van dat legitieme doel. Daartoe weegt het Hof de betrokken belangen tegen elkaar af en bepaalt welke in de gegeven omstandigheden het zwaarst moeten wegen en in welke mate de in het Verdrag vervatte rechten in het algemeen belang beperkt kunnen worden. In het kader van dit onderzoek is het idee ontwikkeld dat de overheid over een zekere “margin of appreciation” of beoordelingsvrijheid beschikt. Het Hof heeft geoordeeld dat de overheid een zekere beoordelingsruimte gelaten wordt, de zogenaamde “margin of appreciation”, om te bepalen wat de meest geschikte maatregelen zijn om het beoogde legitieme doel te verwezenlijken. De reden voor het Hof de overheid deze speelruimte te bieden is dat de nationale overheid vaak beter in staat is de aangelegenheden die onder deze artikelen vallen te beoordelen, vooral op technisch en maatschappelijk
73
gebied, waartoe ook het leefmilieu behoort. De omvang van de beoordelingsvrijheid hangt af van de aangelegenheid waar het om gaat, maar in milieuzaken heeft het Hof geoordeeld dat deze groot is, hetgeen inhoudt dat de overheid een behoorlijke armslag heeft voor haar maatregelen. De beoordelingsvrijheid mag echter geenszins als absoluut worden beschouwd en weerhoudt het Hof er niet van de proportionaliteit van de genomen maatregelen kritisch te beoordelen. Het heeft dan ook een aantal schendingen van bijvoorbeeld artikel 8 vastgesteld in zaken rond vervuiling.
Overheid Het begrip overheid dient breed te worden uitgelegd en omvat zowel nationale als lokale overheid die activiteiten van publiekrechtelijke aard verrichten. Daarom vallen er gemeentelijke, provinciale en landelijke overheden onder.
Positieve verplichtingen Uit de jurisprudentie van het Hof ter zake van een aantal bepalingen van het Verdrag volgt dat de overheid zich niet alleen moet onthouden van willekeurige inmenging in door het Verdrag beschermde rechten van individuen, maar ook dat zij actief maatregelen moet Milieu In het Verdrag of de jurisprudentie van het Hof nemen om die rechten te beschermen. Deze aanvullende verplichtingen worden doorgaans is geen standaarddefinitie van (leef)milieu te omschreven als positieve verplichtingen, aanvinden. Het Hof beoogt de in het Verdrag vergezien de overheid verplicht is op te treden vatte mensenrechten te beschermen en individuele zaken te onderzoeken teneinde vast te om schending van de in het Verdrag vervatte stellen of deze rechten in de specifieke situatie rechten te voorkomen of om degenen die verantwoordelijk zijn voor een schending te geschonden zijn. Uitgaande van de aard van deze taak hoefde het Hof geen algemene defi- straffen. Op grond van artikel 2 bijvoorbeeld is de overheid niet alleen verplicht te voorkomen nitie te geven van hetgeen onder milieu wordt dat mensen om het leven komen, maar dient verstaan. Algemeen aanvaard wordt evenwel dat het milieu een heel scala elementen omvat zij ook behoorlijk onderzoek te doen indien er slachtoffers zijn gevallen. zoals lucht, water, land, flora en fauna, maar ook de gezondheid en veiligheid van de mens, Proportionele maatregelen en dat deze in het kader van het bredere doel Onder proportionele maatregelen verstaat het van duurzame ontwikkeling beschermd moeHof door de overheid getroffen maatregelen ten worden.
74
die een redelijk evenwicht bewerkstelligen tussen het algemeen belang en de belangen van een individu. Het Hof gebruikt deze toets in het kader van zijn onderzoek naar de eerbiediging van het recht op privé-, familie- en gezinsleven en de woning (artikel 8 van het Verdrag) en van het recht op bescherming van eigendom (artikel 1 Eerste Protocol). Subsidiariteit(sbeginsel) Het subsidiariteitsbeginsel is een van de grondbeginselen van het mechanisme ter bescherming van mensenrechten waarin het Verdrag voorziet. Volgens dit principe is het eerst en vooral aan de nationale overheid om te waarborgen dat de in het Verdrag vervatte rechten niet geschonden worden en om compensatie te bieden wanneer dat toch gebeurt. Het mechanisme van het Verdrag en het Hof zouden slechts de laatste toevlucht moeten zijn voor gevallen waarin op nationaal niveau niet de passende bescherming of compensatie wordt geboden. Voorzien bij de wet In het tweede lid van de artikelen 8, 9, 10 en 11 wordt als voorwaarde gesteld dat de beperking van het in het eerste lid omschreven mensenrecht bij de wet moet zijn voorzien. Doel van deze term is te waarborgen dat wanneer rechten worden beperkt door de
overheid, de beperking niet willekeurig is maar een wettelijke basis heeft in het nationale recht. Verder heeft het Hof bepaald dat om aan dit vereiste te voldoen bedoelde regeling toegankelijk moet zijn en de gevolgen ervan voorzienbaar moeten zijn. Zorgvuldige belangenafweging Het Verdrag voorziet in de beperking van bepaalde rechten ten behoeve van het algemeen belang. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft gesteld dat er, wanneer rechten worden beperkt, er sprake moet zijn van een zorgvuldige afweging van het in geding zijnde algemeen belang en het betrokken mensenrecht. Het Hof is de hoogste instantie die bepaalt of een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het kent Staten echter een “margin of appreciation” of beoordelingsvrijheid toe bij het bepalen of het algemeen belang zwaar genoeg weegt om een beperking van bepaalde mensenrechten te rechtvaardigen. Zie ook “margin of appreciation” en “algemeen belang”.
75
76
Bijlage II
Overzicht van uitspraken en beslissingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens die betrekking hebben op het milieu (*beslissingen van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens) Beslissing inzake de Datum ontvankelijkheid of Uitspraak
Artikelen van het Verdrag X
Ingeroepen artikelen
X
Schendingen
2
(GK = Grote Kamer)
3
6-1
13
8
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Arrondelle tegen VK*
Ontvankelijk (minnelijke schikking)
15/7/1980
X
Zimmermann & Steiner tegen Zwitserland
Uitspraak
13/7/1983
X
G. & E. tegen Noorwegen*
Niet ontvankelijk
3/10/1983
Baggs tegen VK*
Gedeeltelijk ontvankelijk
16/10/1985
X
Rayner tegen VK*
Gedeeltelijk ontvankelijk
16/7/1986
X
Vearncombe e.a. tegen Duitsland*
Ontvankelijk
18/1/1989
X
X
X
X
10 11 1 - P1 X
X
X
Powell & Rayner tegen VK
Uitspraak
21/2/1990
S. tegen Frankrijk*
Niet ontvankelijk
17/5/1990
Fredin tegen Zweden
Uitspraak
18/2/1991
X
X
Pine Valley Development Ltd. tegen Ierland
Uitspraak
29/11/1991
X
X
Zander tegen Zweden
Uitspraak
25/11/1993
López Ostra tegen Spanje
Uitspraak
9/12/1994
Piermont tegen Frankrijk
Uitspraak
27/4/1995
Matos e Silva, Lda. e.a. tegen Portugal
Uitspraak
19/6/1996
Buckley tegen VK
Uitspraak
25/9/1996
Balmer-Schafroth e.a. tegen Zwitserland
Uitspraak (GK)
26/8/1997
X X
X
X X
X X X
X
X X
X
X
77
Guerra e.a. tegen Italië
Uitspraak (GK)
19/2/1998
Chassagnou e.a. tegen Frankrijk
Uitspraak (GK)
29/4/1999
McGinley & Egan tegen Ierland
Uitspraak
X
X
X
9/6/1998
X
L.C.B. tegen VK
Uitspraak
9/6/1998
Uitspraak
25/8/1998
Steel e.a. tegen VK
Uitspraak
23/9/1998
L’Association des Amis de St Raphaël et Fréjus e.a. tegen Frankrijk
Niet ontvankelijk
29/2/2000
X
X
Athanassoglou e.a. tegen Zwitserland
Uitspraak (GK)
6/4/2000
X
X
Pagliccia e.a. tegen Italië
Niet ontvankelijk
7/9/2000
Niet ontvankelijk
26/9/2000
Sciavilla tegen Italië
Niet ontvankelijk
14/11/2000
X
X
X
Hertel tegen Zwitserland
Ünver tegen Turkije
X
X X
X
X X X
X X
X
X
X X
X X
X
Chapman tegen VK
Uitspraak (GK)
18/1/2001
X
X
X
Jane Smith tegen VK
Uitspraak (GK)
18/1/2001
X
X
X
Coster tegen VK
Uitspraak (GK)
18/1/2001
Thoma tegen Zwitserland
Uitspraak
29/3/2001
Beslissing inzake de Datum ontvankelijkheid of Uitspraak
Dati tegen Italië
Niet ontvankelijk
Burdov tegen Rusland
Uitspraak
7/5/2002
Demuth tegen Zwitserland Uitspraak
15/11/2002
Uitspraak
Artikelen van het Verdrag X
Ingeroepen artikelen
X
Schendingen 3
6-1
13
22/1/2002
27/3/2003
X X
2
(GK = Grote Kamer)
Dactylidi tegen Griekenland
X
8
10 11 1 - P1
X X
X X
X
X
78
Papastavrou e.a. tegen Griekenland
Uitspraak
10/4/2003
Kyrtatos tegen Griekenland Uitspraak
22/5/2003
Hatton e.a. tegen VK
X X
Uitspraak (GK)
8/7/2003
Lam e.a. tegen VK
Niet ontvankelijk
8/7/2003
X
Fadeyeva tegen Rusland
Gedeeltelijk ontvankelijk
16/10/2003
X
Ashworth e.a. tegen VK
Niet ontvankelijk
20/1/2004
Taşkın e.a. tegen Turkije
Gedeeltelijk ontvankelijk
29/1/2004
Gorraiz Lizarraga tegen Spanje
Uitspraak
27/4/2004
Aparicio Benito tegen Spanje
Gedeeltelijk niet ontvankelijk en verdaagd
Vides Aizsardzibas Klubs tegen Letland
Uitspraak
27-5-2004
Ledyayeva tegen Rusland
Gedeeltelijk ontvankelijk
16/9/2004
Kapsalis & Nima-Kapsali tegen Griekenland
Niet ontvankelijk
23/9/2004
4/5/2004
Giani tegen Italië
Niet ontvankelijk
28/10/2004
Balzarini e.a. tegen Italië
Niet ontvankelijk
28/10/2004
Ward tegen VK
Niet ontvankelijk
Taşkın e.a. tegen Turkije
Uitspraak
10/11/2004
Moreno Gómez tegen Spanje
Uitspraak
16/11/2004
X
X
X
X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X X
X
X
X X
X
9/11/2004
X
X
X
X
X
X
X
X
X X
X X
X X
Uitspraak (GK)
30/11/2004
X
2/12/2004
X
Steel & Morris tegen VK
Uitspraak
15/2/2005
Fadeyeva tegen Rusland
Uitspraak
9/6/2005
Uitspraak
X
X
X
Niet ontvankelijk
Uitspraak (GK)
X
X
Öneryıldız tegen Turkije
Okyay tegen Turkije
X
X
Botti tegen Italië
Roche tegen VK
X
X X
X
X
X
X X
X X
12/7/2005
X
19/10/2005
X
X
X
X
X
79
BIJLAGE III Nuttige websites
Nuttige websites
Hudoc – de onlinedatabase met jurisprudentie van het Hof • http://hudoc.echr.coe.int/
Deze website biedt de tekst van het Verdrag, de status van bekrachtigingen en bekendmaking, alsmede een aantal onlinedocumenten, waaronder: • Handbook on access to justice; • Aarhus Convention implementation guide; • Handbook of good practices in public participation at local level; • Layperson’s guide to the Convention.
Europees Sociaal Handvest • http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/ Esc/
Europese Unie Het portaal van de Europese Unie tot EU-recht • http://europa.eu.int/eur-lex/
Activiteiten die verband houden met het milieu en duurzame ontwikkeling • http://www.coe.int/T/E/Cultural_Co-operation/Environment
Dit is de officiële EU-database met EUwetgeving, jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie alsmede andere documenten. Deze documenten zijn in alle officiële talen van de EU beschikbaar.
Raad van Europa Europees Hof voor de Rechten van de Mens • http://www.echr.coe.int
Economische Commissie voor Europa van de VN Economische Commissie voor Europa van de VN: haar activiteiten die betrekking hebben op het milieu • http://www.unece.org/env/welcome.html Officiële website rond het Verdrag van Aarhus • http://www.unece.org/env/pp/welcome. html
Milieuportaal van de Europese Commissie • http://europa.eu.int/comm/environment/ index_en.htm
80
Andere informatieve websites Europees milieurecht/European Environmental Law (EEL) • http://www.eel.nl/ Deze site bevat de teksten van relevante jurisprudentie, nationale wetgeving en andere documenten die betrekking hebben op het Europees milieurecht. Er worden ook complete dossiers over specifieke onderwerpen bijgehouden. ECOLEX • http://www.ecolex.org/ecolex/index.php ECOLEX is een uitgebreide database die gezamenlijk wordt beheerd door de IUCN (wereldunie voor natuurbehoud), UNEP (het milieuprogramma van de VN) en de FAO (de voedsel- en landbouworganisatie van de VN). Hier vindt u elementaire informatie over relevante verdragen, nationale wetgeving en gerechtelijke uitspraken alsmede verwijzingen naar technische informatie en literatuur.
REC (Regionaal Milieu Centrum voor Middenen Oost-Europa) • http://www.rec.org/ Het REC werd in 1990 opgericht en biedt assistentie bij het oplossen van milieuproblemen in Midden- en Oost-Europa. Daartoe bevordert het de samenwerking tussen alle actoren die betrokken zijn bij milieubescherming en ondersteunt het de vrije uitwisseling van informatie en participatie van burgers bij de besluitvorming op milieugebied. Het hoofdkantoor van REC is gevestigd in Szentendre, Hongarije, en het REC heeft kantoren in 16 landen: Albanië, Bosnië en Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Polen, Roemenië, Servië en Montenegro, Slowakije, Slovenië en Turkije. De website van REC biedt waardevolle informatie over de ontwikkelingen die plaatsvinden in Midden- en Oost-Europa. De site verschaft ook een uitgebreide bibliografie en studies over de toegang voor burgers tot informatie, participatie van burgers en toegang tot de rechter. REC is nauw betrokken bij het proces dat leidt tot de aanname, inwerkingtreding en implementatie van het Verdrag van Aarhus.
81
Zie bijvoorbeeld hun pagina’s: • http://www.rec.org/REC/Programs/PublicParticipation/PublicAwareness/; • http://www.rec.org/REC/Publications/Publications_PublicParticipation.html; (publicaties die betrekking hebben op het Verdrag van Aarhus, waarvan de meeste online beschikbaar zijn). IEEP (Instituut voor Europees Milieubeleid) • http://www.ieep.org.uk/ De IEEP-website bestaat uit een uitgebreide lijst van links die verband houden met milieurecht en milieubeleid met betrekking tot de Europese Unie. De IEEP is een onafhankelijke non-profitorganisatie met vestigingen in Londen en Brussel.
82
Meer informatie
De Raad van Europa stelt Franstalige en Engelstalige versies van deze brochure beschikbaar. Meer informatie kunt u vinden op http://book.coe.int/. Fotografie internetsite: www.flickr.com fotograaf: coccinelle67
83
Mensenrechten en het milieu raken steeds meer met elkaar verweven. Deze brochure beoogt een beter begrip te bieden in deze relatie in het licht van de relevante jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Hoewel het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden niet een specifiek recht op een gezond milieu garandeert, kunnen de algemene normen die daaruit voorvloeien ook worden toegepast ten aanzien van milieuaangelegenheden. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens onderzoekt regelmatig klachten waarbij individuen betogen dat een schending van hun in het Verdrag neergelegde rechten het gevolg is van nadelige milieuaangelegenheden. Het doel van deze brochure is de beginselen die voortvloeien uit deze jurisprudentie op een systematische en toegankelijke wijze weer te geven. De brochure is opgesteld door overheidsexperts afkomstig uit alle Lidstaten van de Raad van Europa. De brochure is bedoeld voor praktisch gebruik door niet alleen de overheid, maar ook door besluitvormers, juristen en overige belangstellenden.
84
Deze gratis uitgave is mogelijk gemaakt door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Directie Juridische Zaken/Afdeling Internationaal en Directie Internationale Zaken) en het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Directie Juridische Zaken/Afdeling Internationaal Recht).
