Breedbandinfrastructuur als openbare nutsvoorziening

Breedbandinfrastructuur als openbare nutsvoorziening Visiedocument Regio Rivierenland In samenwerking met ICTRecht

Auteursrecht en disclaimer Dit werk is uitgebracht onder de CC BY-SA 4.0 licentie. ICTRecht en Regio Rivierenland verklaren dat de inhoud van dit document op zorgvuldige wijze en naar beste weten is samengesteld. Desondanks kunnen zij de juistheid en volledigheid van de informatie niet garanderen. Zij aanvaarden geen enkele aansprakelijkheid voor schade, van welke aard ook, die het gevolg is van handelen en/of beslissingen die zijn gebaseerd op informatie uit dit document.

Inhoud Inhoud..........................................................................................................................................2 1. Inleidend...................................................................................................................................3 2. Managementsamenvatting......................................................................................................4 3. Breedband: een netwerksector met nutskarakter...................................................................5 4. Netneutraliteit........................................................................................................................12 5. Breedband en staatssteun.....................................................................................................16 6. SWOT breedband als nutsvoorziening...................................................................................19 7. Conclusie................................................................................................................................23 8. Woordenlijst...........................................................................................................................24 9. Literatuurlijst..........................................................................................................................26

Pagina 2 van de 27

1. Inleidend

1

"By means of electricity, the world of matter has become a great nerve, vibrating thousands of miles in a breathless point of time ... The round globe is a vast ... brain, instinct with intelligence!" Nathaniel Hawthorne, 1851 “Truly high-speed wired Internet access is as basic to innovation, economic growth, social communication, and the country’s competitiveness as electricity was a century ago,” Susan Crawford, 2013

1. Hoogwaardige breedbandinfrastructuur wordt steeds belangrijker in onze digitaliserende informatiemaatschappij. ICT-toepassingen maken ons leven op allerlei vlakken makkelijker, efficiënter en prettiger, maar hoe meer we daar gebruik van maken, hoe meer we ook een beroep doen op onze digitale snelwegen en hoe meer we daarvan afhankelijk worden. 2. Ook lokale en regionale overheden kijken naar ICT en breedbandvoorzieningen als essentiële hulpmiddelen om de bestuurlijke uitdagingen van vandaag en morgen aan te gaan. Een in het oog springend probleem daarbij is dat vooral in buitengebieden de hoeveelheid beschikbare bandbreedte steeds meer te wensen overlaat. 3. Dat is een maatschappelijk probleem, dat het lokale bestuur binnen de regio Rivierenland zich aantrekt. Voordat er kan worden geïnvesteerd in zaken als hoogwaardige digitale loketten, zorg en onderwijs op afstand en andere maatschappelijke digitale diensten, moet eerst worden gewaarborgd dat iedereen kan beschikken over een moderne breedbandaansluiting, die nodig is om goed gebruik te kunnen maken van dergelijke diensten. 4. Daarom zoekt de regio Rivierenland naar de meest efficiënte manier om te zorgen iedereen gebruik kan maken van een brede, open en neutrale digitale snelweg. Een veelbelovend idee is om glasvezelkabels naar alle huizen en kantoren aan te leggen als een openbare nutsvoorziening. In dit visiedocument wordt de potentie van dit idee geschetst.

1

Dit document is geschreven door Matthijs van Bergen, juridisch adviseur bij ICTRecht. Matthijs heeft een adviserende rol gespeeld bij de totstandkoming van wetgeving op het gebied van netneutraliteit. Tevens werkt hij als buitenpromovendus aan een proefschrift over netneutraliteit in relatie tot de vrijheid van meningsuiting en privacy. Over datzelfde onderwerp heeft Matthijs de Raad van Europa van advies voorzien en in diens opdracht een rapport geschreven (Belli & Van Bergen, 'Protecting Human Rights through Network Neutrality', zie http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/CDMSI/CDMSI(2013)Misc19_en.pdf). Pagina 3 van de 27

2. Managementsamenvatting 5. Terwijl het universeel geaccepteerd is dat onze fysieke snelwegen door de overheid in het algemeen belang worden aangelegd en onderhouden, hebben we de verzorging van onze digitale snelwegen bijna volledig aan de markt toevertrouwd. 6. In dit internettijdperk lijkt dat steeds onverstandiger te worden. De digitale informatiemaatschappij dreigt te worden ontsloten door digitale tolwegen die smaller zijn dan nodig en voorbij gaan aan dunbevolkte gebieden. In plaats van open en neutrale toegang voor iedereen te realiseren, kunnen commerciële poortwachters voorrang verkopen aan de hoogste bieder. Zo betalen rijken teveel voor hun connectiviteit en lopen armen het risico helemaal geen toegang te krijgen. 7. Lokale, regionale en nationale overheden kunnen ruim baan bieden aan zowel maatschappelijke als commerciële digitale diensten voor iedereen, door glasvezelkabels naar alle huizen en kantoren aan te leggen. Op deze wijze kan een rijkdom aan bandbreedte worden gecreëerd, die welvaart, innovatie, participatie en emancipatie voor iedereen kan ondersteunen, in plaats van een schaarste aan bandbreedte, die slechts lucratief kan zijn voor een klein aantal netwerkaanbieders en hun allergrootste klanten. Voor het dichten of vermijden van een digitale kloof en om de voordelen van digitale technologie voor zoveel mogelijk mensen beschikbaar te maken, is het hoogst noodzakelijk om te zorgen dat de digitale snelweg breed, neutraal en voor iedereen goed toegankelijk is. 8. Met behulp van glasvezelkabels tot aan de huizen en kantoren zijn doorvoercapaciteiten voor digitale data te bereiken die letterlijk duizenden malen hoger liggen dan met alternatieve technologieën te realiseren is. Zo beschouwd verhouden digitale netwerken op basis van koperdraad zich tot glasvezelnetwerken als zandpaadjes tot tienbaanswegen. Of een poepemmer tot een ondergrondse riolering. 9. Op een glasvezelnetwerk is de bandbreedte over dezelfde kabels in de toekomst bovendien steeds uit te breiden door betere belichtingsapparatuur en routers te plaatsen. De overheid zou daarom kunnen investeren in de aanleg van passieve glasvezelinfrastructuur op zeer lange termijn, terwijl de markt vrij kan worden gelaten om zelf netwerken en diensten te creëren met behulp van de hoogwaardige publieke kabels en aansluitingen. Zo kunnen barrières tot toetreding aanzienlijk worden verkleind en kan concurrentie worden gefaciliteerd. 10. Na de uitvinding van de riolering heeft het de nodige tijd geduurd voordat overheden zich tot taak stelden iederéén aan te sluiten. Ook toen zullen er mensen en bedrijven zijn geweest die er belang bij hadden om de ontwikkelingen tegen te houden, of die oprecht dachten goed zonder te kunnen, of

Pagina 4 van de 27

dachten dat iedereen diens eigen aansluiting wel zonder hulp van de overheid zou kunnen realiseren. Idem dito voor elektriciteit, gas en waterleidingen. Idem dito voor glasvezelaansluitingen. 11. Hoewel het internet en ICT aanzienlijke potentie hebben om welvaart, innovatie, participatie en emancipatie voor iedereen te vergroten, is de samenleving in cyberspace vanzelfsprekend geen utopie. De juiste balans tussen vrijheid en controle is online zeker zo moeilijk te treffen als offline. Persoonsgegevens en privacy lijken de nieuwe fossiele brandstoffen te worden en zowel criminelen als (buitenlandse) geheime diensten breken zonder toestemming of rechterlijke controle in op de apparaten van gebruikers. Er zal dus nog het nodige werk te verzetten zijn om een stabiel, robuust en duurzaam systeem van constitutionele 'checks and balances' te realiseren, om zodoende het ideaal van een werkelijk democratische, vrije en rechtvaardige informatiemaatschappij zo dicht mogelijk te benaderen. Maar het zou eeuwig zonde zijn als het bij de toegang al fout zou gaan.

3. Breedband: een netwerksector met nutskarakter “Er zijn publieke goederen die niet zonder een overheid tot stand komen; het klassieke voorbeeld zijn de nutsvoorzieningen. Het onbelemmerd functioneren ervan is een publiek belang.” Parlementaire Onderzoekscommissie Eerste Kamer, 2012

12. De telecomsector wordt wel omschreven als een 'netwerksector met een nutskarakter'. Andere netwerksectoren met een nutskarakter zijn bijvoorbeeld elektriciteit, gas, water, en openbaar vervoer.2 13. Het element 'netwerksector' duidt aan dat er sprake is van een netwerk van verbindingen, waarover tastbare of ontastbare zaken van A naar B kunnen worden vervoerd. Telecommunicatie als sector wordt verder gekenmerkt door economische netwerkeigenschappen, zoals zogeheten netwerkeffecten (producten en diensten worden waardevoller naarmate meer andere mensen ze gebruiken), schaalvoordelen (producten en diensten worden goedkoper te leveren naarmate er meer klanten zijn), hoge verzonken kosten en de met voornoemde eigenschappen samenhangende neiging naar 'natuurlijke monopolies'. Gangbaar is de opvatting dat wanneer de markt in een dergelijke sector geheel wordt vrijgelaten, er uiteindelijk een monopolie zal overblijven, omdat de schaalvoordelen en netwerkeffecten ervoor zorgen dat de grote aanbieders zoveel voordelen hebben dat zij de kleinere aanbieders kunnen wegconcurreren of opkopen. 3 Wanneer het monopolie eenmaal zou zijn gevormd, 2

Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 1999/00, 27018, nr 1. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27018-1.html en Kamerstukken I 2012-2013, C, nr C, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-C-C.html.

3

Professof Tim Wu (Columbia University) beschrijft in zijn boek 'The Master Switch' het Kronos-effect. Volgens de Griekse legende at de titaan Kronos al zijn kinderen op, om te voorkomen dat zij hem ooit van de troon zouden stoten. Bedrijven die als eerste een nieuwe technologie zijn gaan exploiteren en daarmee een groot imperium hebben opgebouwd, tonen vaak een neiging om nieuwe toetreders en nieuwe technologieën die de markt op zijn kop zouden kunnen zetten, over te nemen, niet zelden met de bijbedoeling om te zorgen dat de bestaande business die zij hebben opgebouwd, niet van de Pagina 5 van de 27

zou de monopolist niet langer bloot staan aan 'de tucht van de markt', wat prijsverhogingen en misbruik in de hand zou werken. Juist in sectoren met een nutskarakter zou de maatschappelijke schade van dergelijke ontwikkelingen bijzonder groot kunnen zijn. 14. Dat nutskarakter valt verder te ontleden in twee samenhangende componenten. De eerste component is dat de voorziening noodzakelijk wordt geacht voor een acceptabele levensstandaard. We kunnen ons bijvoorbeeld moeilijk een comfortabel en modern leven voorstellen zonder riolering, gas, elektriciteit en water, én zonder de mogelijkheid om op afstand met anderen te communiceren. Telecommunicatievoorzieningen worden ook essentieel geacht om allerlei economische, sociale en politieke activiteiten te kunnen ontplooien. Dat essentiële karakter hangt overigens samen met de netwerkeigenschappen. Wanneer een netwerkdienst met een nutskarakter een bepaalde kritieke massa aan gebruikers heeft behaald, wordt het zeer ongemakkelijk om geen gebruik te (kunnen) maken van de dienst. Wanneer het in de maatschappij gemeengoed is geworden om allerlei zaken digitaal, bijvoorbeeld via het internet, te regelen, dan wordt het moeilijk om goed en volwaardig mee te draaien in de maatschappij zónder (toereikende) toegang tot het internet. Voor steeds meer basale handelingen die iedereen in de maatschappij moet kunnen uitvoeren, zoals het solliciteren naar werk en het doen van een belastingaangifte4, zijn ICT en internettoegang een steeds onmisbaarder hulpmiddel. Zelfs rechtszaken kunnen tegenwoordig online worden gevoerd, bij de eKantonrechter. Om dergelijke redenen beschouwen steeds meer mensen internettoegang als een noodzakelijke voorwaarde voor volwaardige participatie in de digitale informatiemaatschappij en als een grondrecht of universeel mensenrecht.5 Met de opkomst van cloud computing, smart city concepten en innovatieve digitale oplossingen voor zorg en onderwijs op afstand, zal onze collectieve en individuele afhankelijkheid van ICT en breedband alleen maar verder toenemen.

troon wordt gestoten door de nieuwe, concurrerende technologieën en bedrijven. Dit fenomeen is bijzonder relevant met betrekking tot de relatie tussen traditionele telefonie, televisie en breedbanddiensten. 4

Ondernemers zijn momenteel bijvoorbeeld al verplicht om digitaal aangifte te doen. Particulieren mogen nog op papier aangifte doen, maar de belastingdienst zelf ontvangt veel liever digitale aangiftes, omdat deze veel sneller, efficiënter en goedkoper te verwerken zijn.

5

Hoewel het in Nederland (nog steeds) geen officieel regeringsstandpunt is, blijkt uit onderzoek van de BBC uit 2010, dat 4 van de 5 mensen in 26 landen internettoegang als fundamenteel recht beschouwen, http://news.bbc.co.uk/2/hi/8548190.stm. Bijvoorbeeld de Raad van Europa onderkent ook in diverse documenten de 'public service value' van het internet en heeft het waarborgen daarvan als belangrijk beleidsdoel vastgesteld. Zie bijvoorbeeld Recommendation CM/Rec(2007)16 of the Committee of Ministers to member states on measures to promote the public service value of the Internet https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1207291. In februari 2014 werd in de Tweede Kamer een motie van Kamerlid Mulder aangenomen, om overbodige regels en belemmeringen weg te nemen en om internetaanbieders aan te sporen ook in het buitengebied snel internet te realiseren. (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24095-364.html; zie ook http://kassa.vara.nl/tv/afspeelpagina/fragment/traag-internet-in-het-buitengebied/speel/1/ ). De Amerikaanse minister van buitenlandse zaken (Kerry) noemde internettoegang in april 2014 een universeel mensenrecht, zie bijv. http://www.humanrights.gov/2014/04/28/secretary-kerry-on-freedom-and-the-internet/ Pagina 6 van de 27

15. De tweede, samenhangende component van het nutskarakter betreft de zogeheten 'externaliteiten' 6 die positief zijn voor het algemeen belang. Er kunnen allerlei positieve effecten worden toegeschreven aan de beschikbaarheid van goede telecommunicatie- en breedbandvoorzieningen, die niet per se in de marktprijs van de diensten zelf zijn verdisconteerd. We kunnen bijvoorbeeld denken aan de algemeen verbeterde mogelijkheid van burgers om zich te informeren over zaken van algemeen belang en een mening te vormen en zich te uiten over allerlei politieke onderwerpen. 7 Dat kan als bevorderlijk worden beschouwd voor de democratie als zodanig en de daarmee samenhangende idealen van (individuele en collectieve) emancipatie, autonomie en zelfbeschikking. 8 Ook ligt het voor de hand dat (andere) nutsdiensten, zoals op het gebied van zorg, onderwijs en burgerzaken door de overheid goedkoper en efficiënter kunnen worden aangeboden wanneer een hoogwaardige breedbandvoorziening voor handen is, vooral als het netwerk álle huizen en kantoren bereikt. Een goede, volledig dekkende, open en neutrale breedbandinfrastructuur kan daarom worden beschouwd als de draad die een democratische maatschappij samen kan vlechten en collectieve kracht kan geven. 16. Externaliteiten, zowel positief als negatief, worden beschouwd als marktfalen, omdat de werkelijke, volledige kosten en voordelen van het marktproduct niet door de verkoper en koper worden gedragen, maar mede door externe partijen die niet bij de markttransactie betrokken zijn en die in beginsel geen invloed kunnen uitoefenen op het al dan niet plaatsvinden van die transactie en de marktprijs daarvan.9 17. Er lijkt dus een risico te bestaan dat de markt uit zichzelf minder zal resulteren in voorzieningen met veel positieve externaliteiten dan eigenlijk optimaal of maatschappelijk gezien wenselijk zou zijn. Immers, de individuele actoren die besluiten om wel of geen voorziening voor zichzelf af te nemen en welke kwaliteit voorziening dan, wegen de voordelen die een keuze voor een (hogere kwaliteit) voorziening zou betekenen voor anderen en het algemeen belang, waarschijnlijk niet mee in hun 6

Ook wel 'externe effecten' of 'spillover effects' genoemd.

7

Denk aan diensten zoals overheid.nl en wetten.nl, waarmee belangrijke overheidsinformatie op een centrale plaats te vinden is, waarmee deelgenomen kan worden aan openbare internetconsultaties en waar alle Nederlandse wetten en parlementaire documenten zijn in te zien en te downloaden. Hoewel de fictie dat de burger geacht wordt de wet te kennen daarmee niet geheel opgelost zal worden (alleen al vanwege de enorme hoeveelheid wetten en de vaak minder dan toegankelijke formulering), kan de burger hiermee ten minste de wet eenvoudig zelf naslaan en zich verdiepen in de parlementaire totstandkoming. In democratisch opzicht is dat al een aanzienlijke stap vooruit.

8

O.a. de Raad van Europa wijst op de waarde van het internet voor het algemeen belang en beveelt lidstaten aan om digitale techniek in te zetten ter bevordering van democratische processen. Zie bijvoorbeeld http://hub.coe.int/theinternet-a-public-service-accessible-by-everyone. In 1994 zei Al Gore in zijn beroemde speech voor de ITU dat de 'global information infrastructure' (zoals hij het internet destijds noemde) de potentie zou hebben om een nieuw Atheens tijdperk van democratie in te luiden. Zie http://vlib.iue.it/history/internet/algorespeech.html Dergelijke doelstellingen en idealen impliceren ook toegang voor iedereen.

9

Een bekend voorbeeld van een negatieve externaliteit is milieuvervuiling. De nadelen van de vervuiling worden niet primair door de vervuiler gedragen, maar ook door diverse derden. Om de negatieve externaliteiten in de marktprijs te 'internaliseren', worden instrumenten zoals boetes voor vervuilers en emissierechten gehanteerd. Als instrument om diensten met grote positieve externaliteiten te stimuleren, kan worden gedacht aan subsidies, als overheid zelf leveren, concessies voor 'diensten van algemeen economisch belang', etc. Pagina 7 van de 27

beslissing.10 Om dergelijke redenen kan het tevens als een overheidstaak bij uitstek worden gezien om producten en diensten met veel positieve externaliteiten te identificeren en het aanbod daarvan te stimuleren of zelf te (doen) verzorgen. 18. Vooral wanneer de positieve externaliteiten mede economisch van aard zijn, zoals bij infrastructuur en de netwerksectoren met nutskarakter, kunnen bovendien belangrijke inverdieneffecten optreden wanneer de overheid hierin investeert. Wanneer innovatie, werkgelegenheid en economische groei worden bevorderd door investeringen in breedbandinfrastructuur, zouden deze investeringen zichzelf kunnen terugverdienen doordat de belastinginkomsten van de overheid stijgen ten gevolge van de economische groei, zelfs als er geen aparte belastingen of leges geheven worden op het gebruik van de voorzieningen. Daarnaast zouden zowel binnen de overheid als daarbuiten belangrijke besparingen op kosten kunnen worden gerealiseerd, door gebruik te maken van de efficiëntieverhogende breedband- en ICT-voorzieningen.11 19. Een andere karakteristiek van netwerksectoren met een nutskarakter die hier genoemd moet worden, is dat het aanleggen van aansluitingen in afgelegen gebieden door de markt vaak als onrendabel wordt beschouwd. Zonder ingrijpen zou dat betekenen dat veel mensen, met name op het platteland, geen of slechts beperkte toegang zouden hebben tot nutsvoorzieningen. Dat wordt als maatschappelijk onwenselijk beschouwd. 20. Tot slot bestaat er een belangrijk verband tussen ruimtelijke ordening en de netwerksectoren met nutskarakter. Hoogspanningsnetten voor elektriciteit zijn groot en zichtbaar en kunnen bijvoorbeeld beschermde natuurgebieden doorkruisen. Hetzelfde geldt voor spoorwegen en autowegen. Gas gaat door leidingen die grotendeels in de openbare grond worden gelegd en telecommunicatie veelal door kabels in de grond, of door de openbare ether waarvoor de frequenties worden geveild. Bij alle netwerksectoren met nutskarakter zit een aanzienlijk deel van de kosten in de aanleg en de civieltechnische werkzaamheden die daarvoor nodig zijn. 12 Met een goede coördinatie tussen aanleg

10

Ook in de discussie over netneutraliteit valt een dergelijke problematiek te ontwaren. Wanneer het mogelijk zou worden om tegen een lagere prijs internettoegang af te nemen waarbij bepaalde diensten geblokkeerd zijn, zal de afnemer primair denken aan de eigen portemonnee en hoe erg hij het zelf vindt om geen gebruik te kunnen maken van de geblokkeerde online diensten. De schade die een abonnement op toegang tot 'splinternet' zou doen aan de openheid van het internet als zodanig, aan de aanbieders van de geblokkeerde online diensten en aan anderen die via dergelijke diensten met de splinternet-abonnee zouden willen communiceren, is dan echter niet in de prijs verdisconteerd.

11

Hierbij kan ook worden gedacht aan de mogelijkheid van 'sociale productiemodaliteiten', die het internet mogelijk maakt naast de puur economische productiemodaliteiten, zoals beschreven door professor Benkler (Harvard) in zijn boek 'The Wealth of Networks', zie https://en.wikipedia.org/wiki/The_Wealth_of_Networks. Er is zelfs een 'Wiki-versie' van dit boek uitgebracht, als een soort experiment voor hoe boeken via het internet sociaal bewerkbaar zouden kunnen zijn. Zie http://cyber.law.harvard.edu/wealth_of_networks/Table_of_Contents.

12

Bij breedband worden de kosten voor civieltechnische werkzaamheden in diverse onderzoeken geschat op 80% van de totale kosten voor de aanleg van het netwerk. Zie bijvoorbeeld http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digitalagenda/files/KKAH12001ENN-chap3-PDFWEB-3.pdf Pagina 8 van de 27

en onderhoud van diverse soorten nutsnetwerken, zouden forse besparingen kunnen worden gerealiseerd.13 21. Dergelijke inherente karakteristieken van netwerksectoren met een nutskarakter roepen de vraag op hoe overheidsbeleid met deze sectoren dient om te gaan. Moet de overheid proberen door middel van regelgeving en een mogelijk kostbaar handhavingsapparaat, dat bloot staat aan het gevaar van 'regulatory capture',14 toch concurrentie en marktwerking in deze sectoren te realiseren en daarbij door universeledienstverplichtingen proberen de toegankelijkheid voor iedereen te waarborgen, of kan de overheid bijvoorbeeld beter zelf het stuk (fysieke) infrastructuur verzorgen dat het meest naar een natuurlijk monopolie neigt en deze open stellen voor iedereen om diensten op te leveren en te ontvangen? 22. In verschillende periodes is de Nederlandse overheid op verschillende manieren omgesprongen met de nuts-netwerksectoren. Zeer globaal kunnen we zeggen dat veel van de infrastructurele voorzieningen in deze sectoren ooit zijn aangelegd en/of geëxploiteerd als overheidstaak, terwijl vanaf de jaren 1980 een sterke trend naar liberalisering en privatisering ontstond. Uit recente studies die zijn uitgevoerd naar het privatiseringsbeleid van de afgelopen decennia, komt het beeld naar voren dat het in de praktijk minder makkelijk is gebleken om goede marktwering te realiseren dan initieel voorzien en gehoopt.15 Inmiddels is het ook duidelijk(er) zichtbaar geworden dat marktprikkels niet tot alleen maar positieve acties en resultaten leiden. De financiële crisis van 2007/2008 en de daarop volgende economische recessie kunnen als het meest sprekende recente voorbeeld daarvan worden beschouwd. De noodzaak om diverse banken te nationaliseren, heeft bijgedragen aan het algemene bewustzijn dat de overheid (en daarmee de belastingbetaler) uiteindelijk voor de rekening opdraait als het fout gaat op de markt. 23. Volgens de wijsheid 'voorkomen is beter dan genezen', zou daarom een actievere rol voor de overheid kunnen worden voorzien bij sectoren met een groot belang voor de samenleving. Daarbij past ook de visie dat het primair een overheidstaak is om te investeren in goede kwaliteit openbare infrastructuur die ten goede komt aan algemene economische groei en welzijn. Of investeringen in vitale infrastructuren wel voldoende kunnen worden overgelaten aan private partijen is een immer 13

Zie ook http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/trans/141234.pdf

14

Regulatory capture is het fenomeen dat toezichthouders soms meer in het belang van de industrie gaan handelen waarop zij toezien, dan in het algemeen belang waarvoor de toezichthouder is aangesteld. Vaak is bijvoorbeeld te zien dat medewerkers en advocaten van de telecomindustrie met enige regelmaat een positie bij de toezichthouder gaan innemen en andersom. Enerzijds kan dit toezichthouders belangrijke informatie verschaffen over het reilen en zeilen binnen de sector, waardoor de toezichthouders mogelijkerwijs beter geïnformeerde beslissingen kunnen nemen, terwijl anderzijds het risico toeneemt dat de inzichten en denkwijzen die in het belang zijn van de marktpartijen steeds meer doorsijpelen naar de toezichthouder die juist een tegenwicht zou moeten bieden tegen de eenzijdige belangen uit de industrie.

15

Zie bijvoorbeeld rapport 'Publieke zaken in de marktsamenleving', WRR 2012, http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDF-Rapporten/Publieke_zaken_in_de_marktsamenleving.pdf. Pagina 9 van de 27

terugkerende vraag, omdat private partijen in een marktomgeving vaak meer op korte termijn efficiëntiewinsten gefocust zijn en bij hun investeringsbeslissingen het algemeen belang in beginsel ondergeschikt is aan hun individuele belangen.16 24. Opvallend is dat in de sectoren van energie en openbaar vervoer het eigendom en beheer van de fysieke netwerkinfrastructuur in handen van de overheid is gehouden (of teruggeplaatst), terwijl bij telecommunicatie ook het eigendom op de fysieke (veelal koperen) aansluitnetten (last-mile of local loop) in handen is gekomen van KPN. Ook de televisiekabelnetwerken die oorspronkelijk veelal door gemeenten tot stand zijn gebracht, werden in de privatiseringsslag overgedragen aan private exploitanten. In een parlementair onderzoek van de Eerste Kamer uit 2012 naar het beleid van liberalisering en privatisering in netwerksectoren met nutskarakter, wordt het beeld geschetst dat er vóóraf eigenlijk niet erg bewust is nagedacht over de keuze om de infrastructuur ook aan KPN over te dragen en dat dit pas een discussiepunt werd toen KPN bijna failliet ging in 2001. Dit zou een reden zijn geweest om de infrastructuur bij de spoorwegen en energievoorziening wel in staatshanden te houden.17 25. Op diverse plaatsen in de parlementaire discussies over privatisering in nutssectoren komt desondanks het beeld naar voren dat telecommunicatie een voorbeeld is waar de privatisering tot goede resultaten, zoals meer keuzevrijheid en lagere prijzen, heeft geleid. 18 Het (relatief) positieve beeld op het vlak van de liberalisering en privatisering van de telecomsector (ten opzichte van bijvoorbeeld de spoorwegen), wordt vaak in verband gebracht met de infrastructuurconcurrentie die heeft kunnen plaatsvinden tussen de aanbieders met een koperen aansluitnetwerk en die met een coax aansluitnetwerk en op sommige plaatsen inmiddels ook een glasvezel aansluitnetwerk. Ook de komst van mobiele verbindingen wordt geacht in zekere mate te hebben bijgedragen aan de infrastructuurconcurrentie. Bij de gesignaleerde infrastructuurconcurrentie en het streven daarnaar, zijn echter ook kritische vragen te stellen. 26. We kunnen ons bijvoorbeeld afvragen of de concurrentie tussen commerciële aanbieders met koper en coax aansluitnetten, die zij veelal oorspronkelijk hebben verkregen van overheidsorganisaties, in werkelijkheid niet per definitie een achterhoedegevecht is ten opzichte van een situatie waar (open en neutraal) glasvezel 'voor eens en voor altijd' tot alle huizen wordt aangelegd. Daarbij is het van belang om te realiseren dat de concurrentie tussen coax en twisted pair koper aansluitnetten in feite 16

Zie bijvoorbeeld Kamerstukken I 2012-2013, C, nr C, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-C-C.html. Investeringsbeslissingen worden in commerciële context normaliter ook op een kortere termijn beoordeeld en gefinancierd, terwijl overheden voor de financiering van belangrijke, duurzame infrastructuur de blik vaak verder op de toekomst kunnen werpen.

17

Kamerstukken I 2012-2013, C, nr C, p. 60, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-C-C.html

18

Zie rapport 'Verbinding verbroken', Kamerstukken I 2012-2013, C, nr B, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-CB.html. Pagina 10 van de 27

überhaupt pas mogelijk werd nadat de 'backbones' van die netten van glasvezelkabels werden gemaakt. Zonder glasvezelkabels 'aan de achterkant', zouden koperen telefonienetwerken bijvoorbeeld nog steeds niet in staat zijn om televisiebeelden adequaat door te geven. In realiteit komt de concurrentie tussen de datasnelheden op coax netwerken en twisted pair netwerken ook grotendeels neer op de vraag wie het grootste deel van zijn netwerk heeft 'verglaasd'. 27. Dat hoeft niet te verbazen, als we in beschouwing nemen dat glasvezel als techniek voor overdracht van digitale signalen via kabels al sinds de uitvinding in de jaren 1970 onbetwist kampioen lijkt. We kunnen ons bijvoorbeeld afvragen of er ook maar één backbone-netwerk met grote capaciteit en geringe vertraging bestaat dat geen gebruik maakt van glasvezelkabels. Het antwoord lijkt nee. 19 Communicatie via glasvezelnetwerken gaat letterlijk met de snelheid van het licht en momenteel is in feite alleen glasvezel in staat om over lange afstanden symmetrische snelheden boven de 100 mbit/s te halen en het lijkt niet waarschijnlijk dat dit in de nabije toekomst zal veranderen. Volgens nieuwsberichten is er weliswaar 5G technologie voor mobiele dataoverdracht in ontwikkeling die theoretisch meer dan 1 Gbit/s kan halen en rond 2020 gereed zou kunnen zijn, 20 maar de maximale theoretische snelheden die met glasvezel mogelijk zijn, overstijgen dergelijke draadloze technieken nog altijd (letterlijk) duizenden malen 21 en uiteindelijk zullen de zendmasten voor dergelijke mobiele verbindingen ook altijd aangesloten blijven op glasvezelkabels. Hoe breder de dekking van een open glasvezelnetwerk, hoe gemakkelijker het derhalve wordt om ook mobiele dekking te realiseren. Mobiele verbindingen zijn dan ook eerder supplementair aan de vaste verbindingen dan een volwaardig alternatief. Of concurrentie tussen verschillende aansluitinfrastructuren voor telecommunicatie in de toekomst wel haalbaar en economisch efficiënt zal zijn, blijft dus de vraag. 22 28. Op dit moment zien we dat de ouderwetse koperinfrastructuur steeds meer tekortschiet, vooral in de buitengebieden23, waardoor het coax aansluitnetwerk steeds meer de enige optie voor snellere breedbandvoorziening wordt. Problematisch daarbij is dat coax-aansluitingen (a) niet op alle adressen beschikbaar zijn, (b) geen open (wholesale)toegang bieden voor dienstenaanbieders en (c) asymmetrische snelheden leveren, waarbij de uploadsnelheid slechts een fractie van de 19

Er bestaan weliswaar backbones die gebruik maken van satellieten, maar satellieten kunnen veel minder data tegelijk doorvoeren en hebben veel meer last van vertraging, doordat de signalen veel grotere afstanden moeten afleggen.

20

http://www.theguardian.com/technology/2014/jan/23/south-korea-intenet-download-speeds-5g . De EU en Zuid-Korea hebben overigens een samenwerkingsovereenkomst gesloten ten behoeve van 5G, zie http://ec.europa.eu/digitalagenda/en/news/landmark-agreement-between-european-commission-and-south-korea-5g-mobile-technology.

21

Om een indicatie te geven: in 2011 was het record al 100 Tbit/s (1 Tbit = 1000 Gbit/s), volgens http://www.popsci.com/technology/article/2011-04/two-different-fiber-optic-technologes-top-100-terabit-secondspeeds-fastest-ever.

22

Zie ook De Bijl, Vernieuwing van toezicht op telecommunicatie en media, CPB Policy Brief 2011-2, p.6, http://www.cpb.nl/publicatie/vernieuwing-van-toezicht-op-telecommunicatie-en-media.

23

Getuige de motie mulder, http://kassa.vara.nl/tv/afspeelpagina/fragment/traag-internet-in-het-buitengebied/speel/1/ ) en zie bijvoorbeeld ook http://kassa.vara.nl/tv/afspeelpagina/fragment/75-consumenten-haalt-beloofdeinternetsnelheid-niet/speel/1/. Pagina 11 van de 27

downloadsnelheid bedraagt. Glasvezelnetwerken bieden een symmetrische capaciteit, die vele malen meer bedraagt dan die van netwerken met een coax aansluiting. De glasvezelkabels bieden bovendien de belofte van een oneindig uitbreidbare bandbreedte. In een glasvezelnetwerk zijn de belichtingsapparatuur en routers de beperkende factoren, die met enige regelmaat vernieuwd moeten worden voor hogere bandbreedtes, terwijl de kabels kunnen blijven liggen. 24 29. Gezien moderne glasvezel aansluitnetten vele malen meer digitale data kunnen vervoeren dan de aansluitnetten die oorspronkelijk voor analoge televisie en telefonie waren aangelegd en de vraag naar bandbreedte explosief stijgt, kunnen we ons afvragen waarom marktpartijen de glasvezelkabels niet in rap(per) tempo naar alle huizen en kantoren brengen. Nader inzicht in die vraag kan worden verkregen door te kijken naar de discussie omtrent netneutraliteit, die samenhangt met openheid en de verhouding tussen de markten voor breedbandvoorzieningen en internettoegang en de algemene nutswaarde daarvan.

4. Netneutraliteit "They don't have any fiber out there. They don't have any wires. They don't have anything. They use my lines for free – and that's bull. For a Google or a Yahoo! or a Vonage or anybody to expect to use these pipes for free is nuts!" Ed Whitacre, 2005

30. Momenteel zijn zowel de telecommunicatiemarkten als het regelgevend kader in beroering. Alle telecommunicatiemedia convergeren naar vormen waarbij digitale pakketjes met nullen en enen via het Internet Protocol (IP) worden doorgegeven, primair via het publieke internet, maar ook via diverse afgesloten IP-gebaseerde netwerken, terwijl traditionele vormen van telecommunicatie zoals vaste en mobiele telefonie via circuit-geschakelde netwerken en analoge televisie op hun retour zijn. De economie in online software en diensten floreert, waarbij o.a. de overname door Facebook van WhatsApp voor 19 miljard dollar ter illustratie kan dienen. 31. Dat inmiddels zo waardevolle bedrijf is tevens in belangrijke mate verantwoordelijk geweest voor een aanzienlijke terugloop aan inkomsten bij traditionele telecombedrijven, doordat mensen berichten zijn gaan sturen via WhatsApp, via hun mobiele (2G, 3G of 4G) internetverbinding en smartphone, in plaats van het relatief ouderwetse, functioneel meer beperkte en desondanks toch duurdere SMS te gebruiken.

24

Zie over belofte oneindige bandbreedte ook TNO 2010, 'Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010 – 2020 ', http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/03/23/2-tno-rapport-vraag-enaanbod-next-generation-infrastructures-2010-2020/10045068-bijlage2.pdf. Pagina 12 van de 27

32. Dergelijke ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat telecomproviders, en met name diegene met een aanzienlijk portfolio aan meer traditionele telecommunicatiediensten die in rap tempo gebruikers en relevantie verliezen, zijn gaan zoeken naar manieren om hun inkomsten uit traditionele telecommunicatiediensten, vertrouwde businessmodellen en marktaandelen te beschermen en behouden in het nieuwe internettijdperk. 33. Een voorbeeld daarvan was het voornemen dat KPN in 2011 uitte in een presentatie aan haar aandeelhouders, om zelf te verdienen aan het gebruik van WhatsApp. 25 In feite kwam dat neer op het vragen van een extra vergoeding om WhatsApp niet te blokkeren. 26 En passant meldden de bestuurders van KPN ook nog dat KPN bij hun weten de eerste telecomprovider ter wereld was die deep packet inspection (“DPI”) had toegepast om het WhatsApp-gebruik precies in kaart te brengen. Deze openbaringen bevestigden en vergrootten de zorgen die voorstanders van regulering om netneutraliteit te waarborgen, al langere tijd hadden. 34. Doordat veel internetproviders ook oudere diensten hebben die concurreren met diensten op het internet, hebben deze providers prikkels om in te grijpen in de reguliere verkeersstromen op internet en om concurrerende online diensten te belemmeren of vertragen, zonder dat daar vanuit het perspectief van de gebruiker een legitieme reden voor is. Vanuit het perspectief van de gebruikers vormt zulke bemoeienis door internetproviders met de doorgegeven inhoud van de communicatie een beperking van de privacy en een bedreiging voor de vrijheid van meningsuiting en innovatie. Om dergelijke redenen is Nederland het eerste Europese land geworden dat netneutraliteit in de wet heeft beschermd.27 Die wetgeving verbiedt internetproviders om toepassingen en diensten op internet te belemmeren of vertragen, tenzij dat noodzakelijk en proportioneel is voor één van de in de wet genoemde legitieme doelen, zoals het zorgen voor de veiligheid op het netwerk. 28 35. In lijn met de ideeën van KPN, heeft bijvoorbeeld ook de European Telecommunications Network Operators' Association (“ETNO”, de Europese belangenvereniging van grote telecomproviders die veelal erfgenaam zijn van een voormalig staatsmonopolie op telecommunicatiediensten), via diverse podia kenbaar gemaakt dat zij toe wil naar businessmodellen waarbij de netwerkaanbieders extra 25

KPN Investor Day, 10 mei 2011, Londen, http://pulse.companywebcast.nl/playerv1_0/default.aspx? id=12193&bb=true&swf=true.

26

Door Tim Wu (professor bij Columbia University) is het businessmodel waarbij een internetaanbieder geld vraagt om een bepaalde applicatie op internet niet te blokkeren, wel omschreven als “Tony Soprano's vision of networking”. Net als de maffia creëert de aanbieder zelf het probleem en verkoopt het tegelijkertijd de oplossing. Oftewel: 'als je niet wilt dat je verkeer op onze lijnen een ehh, “ongelukje” oploopt, moet je betalen'.

27

Zie art. 7.4a Tw, alsmede Kamerstukken II 2010/11, 32 549, nr. 29, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-3254929.html. De wet is in de Tweede Kamer aangenomen in de zomer van 2011, in de Eerste kamer in 2012 en van kracht sinds 1 januari 2013.

28

M. van Bergen, 'Netneutraliteit en de vrijheid van meningsuiting, de ratio en toepassing van het nieuwe artikel 7.4a Telecommunicatiewet', Mediaforum 2012-7/8, 238-244, https://hostingrecht.nl/netneutraliteit-2/mijn-bijdrage-aanmediaforum-over-netneutraliteit/. Pagina 13 van de 27

inkomsten kunnen genereren uit het discrimineren van (internet)verkeer op basis van de waarde die de inhoud van het verkeer vertegenwoordigt.29 In lijn met deze strategie is het idee dat gegarandeerde 'quality of service' (QoS, ook wel aangeduid als ASQ, wat staat voor 'assured service quality'), kan worden verkocht tegen premium-tarieven. Dit kan algemeen worden getypeerd als het verkopen van voorrang op de digitale snelweg. Terwijl het mogelijk lijkt dat dergelijke businessmodellen bijzonder lucratief zullen zijn voor de exploitanten van de digitale snelwegen, lijken dergelijke ontwikkelingen buitengewoon negatief voor de openheid en algemene nutswaarde van deze digitale infrastructuur. Wat te denken van een snelwegsysteem waar de lichten voortdurend op rood staan voor modale auto's en voortdurend op groen voor dure sportwagens? 30 36. Inmiddels is er in diverse andere Europese landen nationale wet- en regelgeving over netneutraliteit aangenomen, terwijl de Europese Commissie in 2013 een voorstel heeft gedaan voor een verordening die beoogt om netneutraliteit in de hele EU te beschermen. Van bijzonder belang in dit verband zijn de zogeheten 'specialised services', oftewel aparte diensten die op het Internet Protocol zijn gebaseerd, maar geen deel uitmaken van het publieke, wereldwijde internet. Digitale burgerrechtenorganisaties die lobbyen voor netneutraliteit vanuit het belang daarvan voor de individuele vrijheden, zijn bezorgd dat het toelaten van specialised services de mogelijkheid biedt dat grote, gevestigde aanbieders van online diensten, zoals Google, Facebook, Microsoft en Netflix forse premium-bedragen aan telecomaanbieders zullen betalen om hun diensten als specialised services voorrang te geven op het publieke internet. Op die manier zou werkelijke netneutraliteit toch nog ten onder gaan en het risico ontstaan dat de machtspositie van de bestaande grote online dienstverleners (welhaast) onaantastbaar zou worden. In het Europees Parlement zijn daarom wijzigingen voorgesteld die specialised services aanzienlijk strikter behandelen dan het oorspronkelijke voorstel van de Commissie.31 37. In de politieke discussie over netneutraliteit hebben telecomaanbieders regelmatig geargumenteerd dat bijvoorbeeld het dataverkeer voor hartritmemeters belangrijker en spoedeisender is dan bijvoorbeeld een al dan niet illegaal gedownloade film en dat het verschillend behandelen van internetverkeer daarom gerechtvaardigd zou zijn. Vanuit het perspectief van de zorgaanbieders en patiënten zou het echter juist zorgelijk zijn als geprioriteerde behandeling als premium 'specialised service' verkocht zou worden. Een analogie tussen digitale en fysieke snelwegen kan dit illustreren. 29

In dat verband heeft ETNO bijvoorbeeld in 2012 bij de ITU WCIT in Dubai geprobeerd een wijziging in de International Telecommunications Regulations (“ITRs”) vast te stellen die schijnbaar zou moeten voorkomen dat staten nog wetgeving zouden kunnen aannemen die gegarandeerde QoS (door het verkopen van voorrang) zou verbieden of belemmeren. Zie https://www.etno.eu/datas/itu-matters/etno-ip-interconnection.pdf. Zie ook BEREC's reactie op dat initiatief, http://berec.europa.eu/files/document_register_store/2012/11/BoR_(12)_120_BEREC_on_ITR.pdf.

30

Belli & Van Bergen, 'Protecting Human Rights Through Network Neutrality', http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/CDMSI/CDMSI(2013)Misc19_en.pdf.

31

Zie http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2014-0190+0+DOC+XML+V0//NL. Pagina 14 van de 27

Stel bijvoorbeeld dat ambulances extra zouden moeten betalen aan commerciële wegenexploitanten om met zwaailichten te mogen rijden en dat bussen extra moeten betalen om van de busbaan gebruik te maken, terwijl de patiënten en buspassagiers uiteindelijk de rekening betalen, omdat de hogere kostprijs aan hen wordt doorberekend. Het verkopen van voorrang op de digitale snelweg zou bovendien een prikkel betekenen om algemeen slechts in beperkte capaciteit te voorzien. Voorrang heeft immers alleen commerciële waarde als er congestie is. Wanneer er geen congestie is op de digitale snelweg, komen alle datapakketjes in wezen met de snelheid van het licht aan, waardoor er ook geen reden is om te betalen voor voorrang. 38. Tegenstanders van verplichtingen voor ontbundelde toegang en netneutraliteit, argumenteren juist dat dergelijke verplichtingen de prikkels om te investeren in netwerken teveel zouden verminderen. In reactie daarop kan worden opgemerkt dat de prikkels voor de gevestigde telecomaanbieders om te investeren in hoge capaciteit (glasvezel) aansluitnetten vermoedelijk al worden beperkt doordat de beschikbaarheid van betere kwaliteit internettoegang tot gevolg zou hebben dat hun oorspronkelijke kerndiensten, namelijk telefonie en televisie, overbodig zouden worden door online alternatieven (sneller dan reeds het geval is). 39. Een ander belangrijk gegeven om op te merken is dat telecombedrijven in de discussies over netneutraliteit vaak hebben geargumenteerd dat de explosieve groei van breedbandgebruik zó groot is (de zogeheten 'exaflood'), dat er onvoldoende capaciteit ontstaat, waardoor het prioriteren van bepaalde diensten pure noodzaak zou zijn. Daarbij werd handig weggelaten de mogelijkheid dat de internetaanbieders glasvezel tot aan alle huizen zouden aanleggen, waardoor eerder een ruim surplus aan bandbreedte zou ontstaan dan schaarste. Het heeft er alle schijn van dat de telecomaanbieders liever wilden profiteren van de schaarste, dan deze te verhelpen door de noodzakelijke investeringen te doen in de infrastructuur. 40. Indien het inderdaad waar is dat marktpartijen onvoldoende commerciële prikkels hebben om te investeren in digitale infrastructuur als deze open en neutraal moet zijn, dan zou dat tevens als belangrijk argument kunnen worden beschouwd om de aanleg van open en neutrale digitale snelwegen op te vatten als een nutsvoorziening die door de overheid tot stand gebracht dient te worden.

Pagina 15 van de 27

5. Breedband en staatssteun “Breedbandconnectiviteit is van strategisch belang voor de groei en innovatie in Europa in alle sectoren van de economie en voor sociale en territoriale samenhang.” “In de breedbandsector is er een vorm van marktfalen die betrekking heeft op positieve externaliteiten.” Europese Commissie – richtsnoeren staatssteun bij breedbanddiensten 2013 41. Het Nederlandse beleid van liberalisering en privatisering van netwerksectoren met een nutskarakter stond niet op zichzelf, maar was mede ingegeven door beleid vanuit de EU. De geldende regels omtrent de vrije mededinging, beperking van staatssteun en het verbod op concurrentievervalsing vanuit de overheid, vinden ook hun oorsprong in Brussel. 42. In de praktijk is gebleken dat die regels soms in de weg kunnen staan aan door de overheid geïnitieerde en/of gefinancierde breedbandprojecten. In 2006 besloot de Commissie bijvoorbeeld dat de plannen van Appingedam om te voorzien in een modern glasvezelnetwerk, een vorm van verboden staatssteun inhielden. Hoewel de Nederlandse autoriteiten voor de Commissie hadden geargumenteerd dat het project enkel voorzag in een algemene publieke infrastructuur die voor alle partijen onder dezelfde voorwaarden toegankelijk zou zijn, wat een overheidstaak bij uitstek zou zijn, oordeelde de Commissie dat de maatregel tot op zekere hoogte marktinitiatieven zou dupliceren en zou voorzien in de verstrekking van diensten die reeds beschikbaar zijn. Ook het argument dat het netwerk belangrijk zou zijn voor de uitoefening van taken van de gemeente zelf (zoals het aanbieden van e-overheidsdiensten), voor de gezondheidszorg (zoals medische hulp op afstand en samenwerking via de verschillende instellingen die bij de gezondheidszorg betrokken zijn) en onderwijs (zoals toepassingen voor afstandsonderwijs), kon het project volgens de Commissie niet rechtvaardigen. 32 Ietwat cynisch zou men nu kunnen zeggen dat de markt toen kennelijk nog niet hard genoeg had gefaald. 43. In 2007 keurde de Commissie een breedbandproject in Amsterdam wel goed, omdat de gemeente Amsterdam slechts investeerde in het project volgens het market economy investor principle (MEIP), waardoor er geen sprake was van staatssteun. 33 Hieruit hoeft echter niet geconcludeerd te worden dat gemeenten alleen bij kunnen dragen aan de realisering van moderne glasvezelnetwerken door MEIP toe te passen. Ook past daarbij wel de kanttekening dat het onlogisch lijkt om overheden te 32

Beschikking van de Commissie van 19-07-2006 betreffende de steunmaatregel C 35/2005 die Nederland voornemens is ten uitvoer te leggen met betrekking tot de aanleg van een breedbandnetwerk in Appingedam.

33

Beschikking van de Commissie van 11-12-2007 betreffende een steunmaatregel ten gunste van Glasvezelnet Amsterdam voor een investering in een glasvezeltoegangsnetwerk door de gemeente Amsterdam. Pagina 16 van de 27

verplichten om op te treden als marktpartij, als het probleem dat de overheid wil oplossen juist marktfalen is. 44. Sinds de beschikkingen over Appingedam en Amsterdam zijn er geen Nederlandse breedbandprojecten meer bij de Europese Commissie gemeld. Er zijn sindsdien wel ongeveer 100 breedbandprojecten uit andere Europese landen aangemeld en goedgekeurd voor staatssteun. 34 45. In de momenteel geldende richtsnoeren van de Commissie uit 2013 over de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken, worden de Digitale Agenda voor Europa en de Europa 2020 doelstellingen aangehaald, die de sociaaleconomische voordelen van breedband en het belang ervan voor concurrentievermogen, sociale inclusie en werkgelegenheid beklemtonen. De Commissie onderkent daarbij dat doelgericht overheidsoptreden op het gebied van breedband kan bijdragen tot het verkleinen van de “digitale kloof”, maar benadrukt dat staatssteun niet in de plaats moet komen van private investeringen en de prikkels tot investeren niet moet wegnemen. Volgens de Commissie moet het staatssteuntoezicht in de breedbandsector garanderen dat steunmaatregelen zullen leiden tot meer of betere breedbanddekking en -penetratie dan zonder staatssteun het geval zou zijn en daarbij beter betaalbare diensten van hoge kwaliteit en concurrentiebevorderende investeringen ondersteunen. De positieve effecten van de steun moeten van de Commissie opwegen tegen de concurrentieverstorende effecten ervan. 46. Volgens de Richtsnoeren kan staatssteun gerechtvaardigd zijn als het gesubsidieerde netwerk zorgt voor een “sprongsgewijze verandering”. Aangezien een totale capaciteit van 1Gbit per aansluiting (symmetrisch, dus zowel download als upload) op dit moment betrekkelijk eenvoudig te realiseren is op FTTH-netwerken, zal een aansluitnetwerk dat volledig van glasvezelkabels gebruik maakt, een flinke sprongsgewijze verbetering kunnen opleveren ten opzichte van ouderwetse telefonie- en televisiekabels en ruim in de categorie 'ultrasnel' breedband vallen. 47. De riante hoeveelheid totale capaciteit van een glasvezel aansluitnetwerk zou tevens kunnen worden verdeeld in diverse 'banen' (VLAN's) die een eigen, vaste capaciteit toegewezen kunnen krijgen, voor digitale diensten náást het wereldwijde, open internet. De afnemer zou bijvoorbeeld 50, 100, of 500 mbit internet kunnen afnemen, terwijl daarnaast meer dan genoeg capaciteit op de aansluiting overblijft voor andere digitale diensten, zoals IP-televisie, IP-telefonie, zorg op afstand, onderwijs op afstand, 'blauw glas' etc. De aanbieders van deze diensten zouden een bepaalde hoeveelheid gereserveerde capaciteit naar de eindgebruikers kunnen afnemen, zodat de diensten elkaar nooit in de weg hoeven zitten. In een tijdperk waarin criminelen en (buitenlandse) geheime diensten zeer actief zijn op het internet, kan het zeer gunstig zijn voor de veiligheid van bepaalde digitale 34

De lijst met beschikkingen is hier te vinden: http://ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf. Pagina 17 van de 27

(maatschappelijke) diensten als deze niet via het wereldwijde internet hoeven te worden aangeboden, maar via een afgesloten deel van het netwerk. Ook zogeheten 'smart' city of 'connected city' concepten zouden gefaciliteerd kunnen worden door het glasvezel. 48. Een ander aspect dat de sprongsgewijze vooruitgang van de stap naar glasvezel voor iedereen kan onderbouwen, is dat moderne glasvezelnetwerken een symmetrische bandbreedte hebben, waarmee net zoveel data tegelijkertijd verzonden als ontvangen kan worden. Daardoor forceert de technologie gebruikers niet in een passieve ontvangersrol, maar geeft het hen de volledige vrijheid om zelf actief deel te nemen aan de digitale informatiemaatschappij. Glasvezelnetwerken kunnen ook eenvoudig zo worden ingericht dat het internet niet plots gaat horten of stoten als de rest van de familie of de buren er op het zelfde moment ook gebruik van maken. Netwerken op basis van twisted pair koper of coax kabels hebben doorgaans een uploadsnelheid die slechts ongeveer 15% bedraagt van de downloadsnelheid, terwijl de totale capaciteit van de aansluiting in de praktijk wordt gedeeld met een flink aantal buren. 49. Om staatssteun voor de aanleg van een breedbandnetwerk te kunnen rechtvaardigen, is het verder van belang dat het netwerk op alle lagen zo open mogelijk wordt ingericht en dat er nondiscriminatoire toegang wordt verleend. Ook in dit verband biedt de aanleg van een (passief) glasvezelnetwerk als nutsvoorziening veel kansen. 50. Hieronder is een SWOT-analyse opgenomen voor de aanleg van een passief glasvezelnetwerk als een openbare nutsvoorziening.

Pagina 18 van de 27

6. SWOT breedband als nutsvoorziening

Strengths 

Lost marktfalen op, positieve externaliteiten: zoals hierboven uitgelegd, is bij breedband sprake van marktfalen. Een project waarbij een overheid de passieve glasvezelinfrastructuur aanlegt en open beschikbaar stelt, kan dat marktfalen oplossen en concurrentie versterken.



Openheid en netneutraliteit: wanneer de overheid (bijvoorbeeld een gemeente) eigenaar is van de fysieke kabels en infrastructuur kan de gemeente de openheid en neutraliteit van het netwerk vanaf de onderste laag zelf waarborgen om het publieke nut van de investering te maximaliseren. Aan marktpartijen kan bijvoorbeeld (1) de mogelijkheid worden geboden om zelf eigen mantels en kabels te leggen in geulen voor de duur dat ze open liggen, (2) ontbundelde toegang worden geboden tot dark fibre, straatkasten, en andere fysieke objecten (3) ontbundelde toegang worden geboden tot de belichte netten (golflengtes zouden Pagina 19 van de 27

bijvoorbeeld ook kunnen worden verhuurd) en (4) bitstroomtoegang worden geboden in de vorm van VLAN's met vooraf gedefinieerde transmissiecapaciteit. Doordat het niet of minder nodig is om zelf geulen te graven, POPs te bouwen en kabels te leggen, zou het vele malen goedkoper kunnen worden (tot wel 80%) om breedbanddiensten aan te bieden. Hierdoor zouden de barrières om de markt te betreden aanzienlijk worden verkleind en concurrentie bevorderd. Wanneer meerdere aanbieders van internettoegangsdiensten concurreren, kan ook worden verwacht dat er minder toezicht en handhaving nodig zal zijn op bijvoorbeeld het gebied van netneutraliteit, omdat de concurrentieprikkels sterker zijn om internetverkeer niet ten nadele van de gebruikers te discrimineren. 35 Op deze manier lijkt ook besparing mogelijk te zijn op beleid- en handhavingskosten, ten opzichte van een situatie waarbij een dominante netwerkoperator verticaal is geïntegreerd in wholesale en retail (zoals een KPN) en waarbij een regulator bijvoorbeeld maximale wholesaletarieven moet vaststellen. 

Stimuleert innovatie: dankzij universeel beschikbare hogere bandbreedtes kunnen nieuwe diensten worden ontwikkeld en op de markt gebracht die van die bandbreedtes gebruik maken. Daarbij is gunstig dat niet alleen gekozen kan worden voor levering van specifieke diensten via het publieke internet maar ook om dat via een afgescheiden kanaal te doen, als specifieke vereisten van de dienst dat nodig maken.



Modernisering universele dienst: bestaande universeledienstverplichtingen zien wel op telefonie, maar niet op breedband, terwijl breedband in de moderne informatiemaatschappij van aanzienlijk groter belang is voor volwaardige participatie.



Lage kosten voor eindgebruikers: Uit diverse praktijkvoorbeelden van gemeentelijke glasvezelnetwerken in het buitenland, blijkt ook dat de geleverde bandbreedtes via dergelijke netwerken doorgaans aanzienlijk hoger zijn en de prijzen aanzienlijk lager. 36



Toekomstvast: glasvezelkabels gaan lang mee (naar verluid zelfs 50 jaar gegarandeerd door de fabrikant), behoeven (bijna) geen onderhoud en bieden de belofte van oneindige capaciteitsuitbreiding. De investering om glasvezelaansluitingen neer te leggen is dus eenmalig en kan over een lange termijn worden terugverdiend, terwijl de positieve externaliteiten en inverdieneffecten maken dat de totale baten al snel groter kunnen zijn dan de totale lasten.

35

Zie ook M. van Bergen, 'Netneutraliteit en de vrijheid van meningsuiting, de ratio en toepassing van het nieuwe artikel 7.4a Telecommunicatiewet', Mediaforum 2012-7/8, 238-244, https://hostingrecht.nl/netneutraliteit-2/mijn-bijdrage-aanmediaforum-over-netneutraliteit/.

36

Zie bijvoorbeeld het rapport 'Broadband at the Speed of Light', van het Institute for Self-Reliance, http://www.ilsr.org/broadband-speed-light/ en het rapport 'Stockholm's Stokab: A Blueprint for Ubiquitous Fiber Connectivity?' van Diffraction Analysis, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2114138. Pagina 20 van de 27



Continuïteit: wanneer de overheid de fysieke infrastructuur bezit, is continuïteit in beginsel beter gewaarborgd dan als een marktpartij dat doet, die vanzelfsprekend meer risico loopt op insolventie dan een overheid.



Multistakeholdermodel: moderne digitale communicatienetwerken bestaan uit verschillende conceptuele lagen. De passieve laag kan door de overheid worden aangeboden, terwijl de actieve laag op het niveau van signaaloverdracht en digitale diensten door marktpartijen kan worden verzorgd. Het netwerk als functioneel geheel vormt daardoor in feite een publiekprivate samenwerking over de verschillende lagen. Doordat verschillende partijen het netwerk helpen aanbieden en baat hebben bij het goed en ongestoord functioneren, bestaat er een kleiner risico dat één partij zo machtig wordt dat deze de belangen van anderen met de voeten kan treden.

Weaknesses 

De aanleg van het netwerk kost geld en zal gefinancierd moeten worden. Ook het uitschrijven van aanbestedingen kost geld.



Het model van passieve glasvezelaansluitingen als openbare nutsvoorziening is in Nederland nieuw en daardoor bestaat er vooraf geen harde garantie van succes en zouden kostenbegrotingen overschreden kunnen worden, als zij onvoldoende ruimte laten voor onvoorziene omstandigheden.



Het kan niet voor 100% worden uitgesloten dat er in de komende jaren niet een alternatieve technologie wordt uitgevonden, die superieur is aan glasvezelverbindingen. Dit risico lijkt wel uiterst beperkt, aangezien glasvezeltechnologie al sinds de uitvinding in de jaren 1970 de hoogste capaciteit voor dataoverdracht biedt en er geen aanleiding is om te geloven dat er een doorbraak op komst is die glasvezel overbodig zou maken. In theorie is het ook mogelijk dat er morgen een nieuwe vervoersmethode wordt uitgevonden die snelwegen overbodig zou maken, maar die kans is zo klein dat dit geen goede reden vormt voor overheden om niet te investeren in snelwegen.



Als het de bedoeling is om alle huizen en kantoren aan te sluiten, is er meer risico dat bestaande infrastructuur wordt gedupliceerd. Het zal dan ook het nodige overleg vergen met bestaande infrastructuurbezitters om te zorgen dat zo min mogelijk bestaande infrastructuur wordt gedupliceerd en dat de nieuwe infrastructuur voor zoveel mogelijk partijen zo nuttig mogelijk is.

Pagina 21 van de 27



Ook het voorzien in passieve glasvezelinfrastructuur als nutsvoorziening door de overheid wordt (nog steeds) gezien als staatssteun en moet voldoen aan de staatssteunregels. 37



Er moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat breedband ook negatieve externaliteiten kan hebben. Een punt van zorg zou kunnen zijn dat de toegevoegde waarde van digitale communicatie toegevoegd blijft en niet volledig in de plaats komt van communicatie in persoon waar dat laatste juist nodig is. Ook belangen als privacy en security lopen risico in de digitale informatiesamenleving en moeten niet uit het oog worden verloren.

Opportunities 

Het netwerk kan een belangrijke stimulans vormen voor maatschappelijke diensten, waardoor centrale en lokale overheden hun taken op zorg en andere vlakken gemakkelijker kunnen uitvoeren.



Op veel plaatsen ligt nog helemaal geen glasvezel tot aan de huizen/kantoren. Er ligt meestal wel andere infrastructuur (kabel en koper), maar die biedt slechts een fractie van de capaciteit van glasvezel.



TNO onderschrijft dat het bestaande wholesaleaanbod in het algemeen ontoereikend is voor zorgdiensten op afstand en andere dienstverleners. 38 Eenvoudige VLAN's via het glasvezelnetwerk, zouden goed in de opgemerkte behoefte voor virtuele dienstverbindingen kunnen voorzien.



De gezamenlijke besparingen op zorg, elektriciteit, onderwijs en transport zouden al voldoende kunnen zijn om uit de kosten te komen. Voor gemeenten kan verwacht worden dat het netwerk meer voor het algehele budget zal opleveren dan kosten.



De aanleg en instandhouding van infrastructuur hebben een belangrijke component van ruimtelijke ordening, waar de overheid een belangrijke coördinerende en faciliterende rol te spelen heeft. Zo beschouwd past het verzorgen van passieve glasvezelinfrastructuur goed binnen de rol van de overheid en kunnen mogelijk flinke besparingen worden gerealiseerd door de aanleg daarvan zoveel mogelijk te coördineren met andere nutsaansluitingen, zoals elektriciteit, gas, riool en waterleiding.

37

Het is te argumenteren dat de aanleg van openbare wegen volgens dezelfde logica als staatssteun voor commerciële taxibedrijven zou kunnen worden gekwalificeerd.

38

TNO 2010, 'Openheid van vaste IP netwerken', p. 4. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/rapporten/2011/02/15/tno-rapport-openheid-van-vaste-ip-netwerken.html. Pagina 22 van de 27

Threats 

Er bestaat een risico dat marktpartijen die reeds breedbandinfrastructuur bezitten, een glasvezelproject niet zullen verwelkomen. Door het nieuwe glasvezelnetwerk zal bestaande, meer verouderde infrastructuur overbodig worden, terwijl het in het belang van de eigenaren van die infrastructuur kan zijn om de waarde daarvan zo lang mogelijk commercieel uit te nutten, zelfs als dat zou neerkomen op het frustreren van algemene vooruitgang en algemene belangen. Het lijkt in dit verband belangrijk om na te streven dat het de bestaande aanbieders zo gemakkelijk en aantrekkelijk mogelijk wordt gemaakt om gebruik te gaan maken van de nieuwe voorzieningen om eigen (actieve) netwerken en diensten mee te leveren, maar zonder dat nieuwkomers daardoor worden benadeeld.



Wanneer het politieke draagvlak voor glasvezelaansluitingen als openbare nutsvoorziening te beperkt is, loopt het project bij iedere wisseling van de politieke wacht risico om tot een abrupt einde te komen. Voordat een project definitief wordt ingegaan, dient daarom eerst te worden geverifieerd dat het politieke draagvlak breed genoeg is zodat het project niet na de volgende verkiezingen zal worden beëindigd.

7. Conclusie 51. Op steeds meer plaatsen in de wereld stellen overheden zich tot taak om moderne breedbandinfrastructuur voor iedereen te realiseren. Steeds meer onderzoeken tonen aan dat méér burgers méér bandbreedte voor minder geld kunnen krijgen, wanneer de overheid helpt voorzien in glasvezelaansluitingen. 52. Ook in Europa en Nederland wordt het algemeen belang om te investeren in kritieke breedbandinfrastructuur steeds meer ingezien. Als neutraliteit en open toegang nodig zijn voor algemene belangen en fundamentele rechten, als marktpartijen daar niet voldoende uit zichzelf toe neigen, als marktpartijen weinig prikkels hebben om zo breed, open en neutraal mogelijke infrastructuur voor iedereen aan te leggen, als het grootste deel van de kosten van moderne netwerken in graven en bouwen liggen en als infrastructuurconcurrentie in de toekomst niet haalbaar lijkt, dan is er veel voor te zeggen om het aanleggen van moderne, open en neutrale digitale (passieve) infrastructuur voor iedereen als overheidstaak te beschouwen.

Pagina 23 van de 27

8. Woordenlijst39 Backhaulnetwerk: het deel van het breedbandnetwerk dat de tussenschakel vormt tussen het backbonenetwerk en het aansluitnetwerk en dat data van en naar het wereldwijde netwerk brengt. Bitstroomtoegang: de aanbieder van wholesaletoegang installeert een snelle-toegangsverbinding met de locaties van de klant en stelt deze toegangsverbinding ter beschikking van derden. Buis: ondergrondse pijp of doorvoer die wordt gebruikt om (vezel-, koper- of coax-)kabels van een breedbandnetwerk in onder te brengen. Dark fibre: onverlichte vezel waarop geen transmissiesystemen zijn aangesloten. FFTH (Fibre to the Home): een netwerk waarmee de glasvezel tot bij de locatie van de eindgebruiker komt, d.w.z. een aansluitnetwerk dat zowel in het feeder- als in het dropsegment van het aansluitnetwerk (met inbegrip van binnenhuisbekabeling) uit glasvezellijnen bestaat. FTTB (Fibre to the Building): de glasvezel wordt uitgerold tot aan de locatie van de eindgebruiker, maar binnen het gebouw worden koper-, coax- of LAN-kabels gebruikt. FTTN (Fibre to the Nodes): de glasvezel eindigt in een straatkast op verschillende kilometers van de locatie van de klant, waarbij het laatste deel van de verbinding bestaat uit koperen kabels (bij Fibre to the Cabinet (FFTC)/VDSL-netwerken) of coaxkabels (bij kabel/DOCSIS 3-netwerken). FTTN wordt vaak als een (tijdelijke) tussenstap naar een volwaardig FTTH- netwerk gezien. Neutrale netwerken: netwerken die alle soorten netwerktypologieën kunnen ondersteunen. In geval van FTTH-netwerken moet de infrastructuur zowel point-to-point- als point-to-multipoint-topologieën kunnen ondersteunen. Next Generation Access (NGA) netwerken: aansluitnetwerken die volledig of gedeeltelijk gebruikmaken van optische elementen en die breedbandtoegangsdiensten kunnen leveren met betere kenmerken dan bestaande basisbreedbandnetwerken. Passief netwerk: breedbandnetwerk zonder enige actieve component. Het omvat gewoonlijk civieltechnische infrastructuur, buizen, dark fibre en straatkasten. Passieve wholesaletoegang: toegang tot een transmissiemedium zonder elektronische component. Point-to-Multipoint (PMP): een netwerktopologie met eigen individuele klantenlijnen naar een tussenliggend passief knooppunt (bijv. een straatkast) waar deze lijnen worden geaggregeerd op een gedeelde lijn. Het aggregeren kan passief plaatsvinden (met splitters zoals in een PON-architectuur) of actief (zoals FTTC). 39

Overgenomen van de richtsnoeren van de Europese Commissie omtrent staatssteun en breedband. Pagina 24 van de 27

Point-to-Point: netwerktopologie waarbij de klantenlijnen vanaf de klant tot aan het Metropolitan Point of Presence (MPoP) volledig dedicated blijven. Toegangssegment: „laatste kilometer” segment dat het backhaulnetwerk verbindt met de locatie van de eindgebruiker. Volledige ontbundeling: fysieke ontbundeling verleent toegang tot de aansluitlijn van de eindgebruiker, en de eigen transmissiesystemen van de concurrent kunnen hierlangs rechtstreeks data doorgeven. In bepaalde omstandigheden kan virtuele ontbundeling als gelijkwaardig gelden met fysieke ontbundeling. Wholesaletoegangsproducten: toegang waarmee een exploitant de faciliteiten van een andere exploitant kan gebruiken. De volgende wholesaletoegangsproducten kunnen via het gesubsidieerde netwerk worden aangeboden: — FTTH/FTTB-netwerk: toegang tot buizen, toegang tot dark fibre, ontbundelde toegang tot de local loop (WDM-PON of Optical Distribution Frame (ODF) ontbundeling), en bitstroomtoegang; — kabelnetwerken: toegang tot buizen en bitstroomtoegang; — FFTC (Fibre to the Cabinet) netwerken: toegang tot buizen, subloopontbundeling (SLU) en bitstroomtoegang; — passieve netwerkinfrastructuur: toegang tot buizen, toegang tot dark fibre en/of ontbundelde toegang tot de local loop. In geval van een geïntegreerde exploitant: de verplichtingen toegang te verlenen (die verschillen van de toegang tot de passieve infrastructuur) worden opgelegd overeenkomstig de bepalingen van de NGA-aanbeveling; — ADSL-gebaseerde breedbandnetwerken: ontbundelde toegang tot de local loop, bitstroomtoegang; — mobiele of draadloze netwerken: bitstroom, medegebruik van fysieke masten en toegang tot de backhaulnetwerken; — satellietplatform: bitstroomtoegang.

Pagina 25 van de 27

9. Literatuurlijst 1. Bekkers R., Maltha S., Poort J. en van Geffen S. (2004), Vooruitgang zonder

marktverstoring, Dialogic innovatie & interactie. 2. Benkler Y., (2006), Wealth of Networks: How Social Production Transforms Markets

and Freedom: New Haven, Yale University Press 2006. 3. BEREC (2010), Next Generation Acces - Implementation Issues and Wholesale Products. 4. Bijlage bij Kamerstuk 26634 nr. 300, Visie op Telecommunicatie, Media en Internet:

Verdieping, 23 december 2013. 5. Centraal Plan Bureau (2011), Vernieuwing van toezicht op telecommunicatie en media. 6. Diffraction Analysis (2013) Stockholm's Stokab: A Blueprint for Ubiquitous Fiber

Connectivity? 7. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, Onderzoek naar de parlementaire

besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten. 8. Eerste Kamer, vergaderjaar 2012-2013, Parlementair Onderzoek

Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten. 9. Europese Commissie, C 35/2005, 19 juli 2006. 10. Europese Commissie, C 53/2006, 11 december 2007. 11. Europese Comissie, C(2012) 9833, 18 december 2012. 12. Europese Commissie, 2013/C 25/01, 26 januari 2013. 13. Handreiking, Goed op weg met breedband, 2012. 14. Institute for Self-Reliance (2012), Broadband at the Speed of Light: How Three

Communities Built Next-Generation Networks. 15. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011), Goed op weg met

breedband, handreiking voor gemeentes en provincies. 16. Rathenau Instituut (2002), Marktontwikkelingen in de digitale infrastructuur. 17. Salemink K., Strijker, D. (2012), Breedband op het platteland, Rijksuniversiteit

Groningen. Pagina 26 van de 27

18. TNO Informatie- en Communicatietechnologie (2010), Vraag en aanbod Next-

Generation Infrastructures 2010-2020. 19. TNO Informatie- en Communicatietechnologie (2011), Openheid van vaste IP-

netwerken. 20. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 018, nr. 1. 21. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012), Publieke zaken in de

marktsamenleving.

Pagina 27 van de 27