BOUWCLAIMMODEL. terug van weggeweest?

BOUWCLAIMMODEL terug van weggeweest?

Student Studentnummer Telefoonnummer Email Datum MSc Lab Eerste mentor Tweede mentor Bedrijfsbegeleider Examinator

: Mariska van der Hee : 1544616 : +31 6 10372410 : [email protected] : april 2011 : Real Estate Management : Urban Area Development : Fred Hobma : Erwin Heurkens : Meint Pool : Rob Bollen

Colofon Student Naam: Studentnummer: Adres: Telefoonnummer: Email: Universiteit Onderwijsinstelling: Opleiding: Afstudeerrichting: Specialisatie: Adres: Telefoonnummer: Email: Website: Afstudeerbedrijf Bedrijfsnaam: Adres:

Mariska van der Hee 1544616 Strijplaan 39 2285 GH Rijswijk +31 6 10372410 [email protected]

Technische Universiteit Delft Real Estate & Housing Real Estate Management Urban Area Development Julianalaan 134 2628 BL Delft +31 15 2784159 [email protected] www.re-h.bk.tudelft.nl

Telefoonnummer: Email: Website:

Akro Consult Benoordenhoutseweg 43 2596 BC Den Haag +31 70 3262623 [email protected] www.akroconsult.nl

Afstudeercomité Eerste mentor: Tweede mentor: Bedrijfsbegeleider: Examinator:

Fred Hobma Erwin Heurkens Meint Pool Rob Bollen

2

P5 RAPPORT| Bouwclaimmodel terug van weggeweest?

Voorwoord In verschillende vaktijdschriften en op internet las ik dat de meeste private partijen zich inspannen om eerder verworven grondposities over te laten nemen door publieke partijen (gemeente, corporaties, etc.). Het bouwclaimmodel biedt hun daarvoor de gelegenheid. De crisis maakt dan ook een einde aan de strategie van veel private partijen om met geleend geld gronden aan te kopen en te speculeren op bestemmingswijzigingen. Hoewel ik op dat moment de reikwijdte van een onderzoek naar het gebruik van het bouwclaimmodel niet kon overzien, werd ik wel direct door dit onderwerp gegrepen. Al in februari 2010 had ik gesprekken met Agnes Franzen, Fred Hobma en Erwin Heurkens, universitaire docenten aan de Technische Universiteit Delft, met betrekking tot dit onderwerp. Ik wil hen dan ook bedanken voor deze verhelderende gesprekken. Daarnaast wil ik Fred Hobma en Erwin Heurkens ook bedanken voor de kritische maar behulpzame houding ten opzicht van mijn onderzoek. Een onderzoek doe je niet alleen. Goede begeleiding en ondersteuning zijn essentieel om een onderzoek af te ronden.

Vervolgens wil ik al de respondenten van de interviews bedanken. Dankzij de inzet, kennis en tijd van diverse personen en instanties is dit onderzoek mede mogelijk gemaakt. Verder gaat mijn dank uit naar mijn bedrijfsbegeleider Meint Pool voor zijn waardevolle commentaar. Daarnaast dank ik mijn collega’s van Akro Consult en met name Paul van Joolingen en Roger Kersten voor de ruimte die mij is geboden om dit onderzoek uit te voeren. Ten slotte besef ik dat ik gedurende mijn afstuderen voor familie en vrienden niet altijd de tijd heb kunnen vrijmaken die zij verdienen. Ik dank allen voor de ruimte en de stimulans die zij hebben gegeven om deze scriptie tot een goed einde te volbrengen. Met speciale dank aan mijn vriend Vincent Swint, mijn schoonvader Alfred Swint, mijn moeder Louise van der Hee en mijn zwager Joram Gabriel, meelezers van deze scriptie. Mariska van der Hee April 2011

Mariska van der Hee, april 2011

3

Management samenvatting Introductie Private partijen hebben de afgelopen jaren (vanaf circa 1990) aanzienlijke grondposities opgebouwd in verwachting daar op termijn te kunnen realiseren. De crisis maakt het lastig om deze grondposities langer dan voorzien of opnieuw te financieren door vraaguitval, demografische krimp in steeds meer regio’s vermindert de behoefte aan nieuwe uitleg van woningen en het beleid is gericht op duurzame binnenstedelijke inpassing (mits door de actualisatie de Nota Ruimte wijzigt). In de huidige tijd ligt de nadruk bij de meeste private partijen vooral op overleven en willen zij vaak het grondexploitatierisico en de rentelast van hun grond niet dragen. Het liefst met behoud van de toekomstige bebouwingsmogelijkheid te realiseren in betere tijden. Het bouwclaimmodel biedt hun daarvoor de gelegenheid. Dit model betekent voor de publieke partij dat met het bezit van de grond de regie over de planvorming wordt verkregen. Anderzijds wordt daarmee ook het grondexploitatierisico overgenomen door de publieke partij. Het is dan ook de vraag in hoeverre het in de huidige tijd verstandig is een bouwclaimovereenkomst te sluiten. Daarnaast moet meer dan in het verleden een scheiding worden gemaakt tussen taken van de publieke partij enerzijds en private partijen anderzijds door verschillende uitspraken van het Europese Hof. In het bouwclaimmodel blijven publieke taken en private activiteiten althans in theorie gescheiden. Geconcludeerd kan worden dat de mogelijke (kortstondige) toename van het gebruik van het bouwclaimmodel als gevolg van de veranderende rolverdeling tussen publieke en private partijen zorgt voor een toenemende noodzaak om meer inzicht te verkrijgen in deze vorm van samenwerking binnen de gebiedsontwikkeling in Nederland. Het doel van dit onderzoek is om op basis van de analyse van het bouwclaimmodel door middel van een literatuuren casestudieonderzoek te concluderen of deze vorm

4

van samenwerking ook toepasbaar is in de toekomst, gelet op de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling. Voor het casestudieonderzoek zijn vijf cases geselecteerd. Deze cases zijn: Brandevoort in Helmond, Nesselande in Rotterdam, De Groote Wielen in ’s-Hertogenbosch, Zevender/ Thiendeland II in Schoonhoven en Oostpoort in Amsterdam.

Resultaten Op basis van de beschikbare literatuur met betrekking tot het bouwclaimmodel en de informatie uit de cases zijn de onderstaande deelvragen beantwoord. Kenmerken De kenmerken van het bouwclaimmodel zijn opgesplitst in de juridische, interactieen economische structuur. Juridische structuur (risicoverdeling): • Beide partijen lopen planontwikkelingsrisico, omdat zij hoge voorinvesteringen maken op het moment dat onduidelijkheid bestaat over de daadwerkelijke realisatie van het project; • Het grondexploitatierisico kan een publiek of privaat risico zijn. Bij de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl draagt de private partij dit risico, maar meestal is de publieke partij verantwoordelijk; • De private partij draagt het vastgoedexploitatierisico. Overigens is de publieke partij vaak verantwoordelijk voor de realisatie van de publieke voorzieningen. Interactiestructuur (rolverdeling): • Het initiatief kan door beide partijen (publiek of privaat) worden genomen; • Het stedenbouwkundig programma van eisen, het stedenbouwkundig plan en het bestemmingsplan worden vaak gezamenlijk gemaakt, maar door de publieke partij vastgesteld. Binnen deze kaders van de publieke partij zijn de private partijen verantwoordelijk voor de (verdere) planuitwerking


•

•

onder het toeziend oog van vaak een supervisor en de welstandscommissie; Uit de juridische structuur blijkt dat de grondexploitatie een publieke of private verantwoordelijkheid kan zijn en dat de private partijen verantwoordelijk zijn voor de vastgoedexploitatie; De publieke en private partij kunnen beide de verantwoordelijkheid voor het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur dragen.

Economische structuur: het bouwclaimmodel wordt gekenmerkt door een drietal grondtransacties met een drietal grondprijzen: • De aanschafprijs is een prijs die hoger is dan de waarde in het economisch verkeer; • De innameprijs is een prijs die lager is dan de grondprijs die door de private partijen aan de oorspronkelijke eigenaar is betaald en bestaat uit twee componenten: de innameprijs voor de grond en de bouwclaim; • De uitgifteprijs bestaat uit de aankoopkosten van de grond inclusief de kosten voor het bouwen woonrijp maken. Eventueel komt hier een winstmarge bovenop. Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel Uit het onderzoek is gebleken dat het bouwclaimmodel vooral goed inzetbaar is indien: • De publieke partij voldoende capaciteit, kennis en expertise bezit om een actief grondbeleid en de regierol over de planvorming te kunnen voeren; • Private partijen risico’s willen beheersen of beperken; • Er sprake is van versnipperde grondposities van een grote hoeveelheid aan en een verscheidenheid van private partijen (in uitleggebieden). Uiteindelijk gaat het er om welke risico’s beide partijen willen dragen en om de financiering die een financieringsinstelling mogelijk wil maken. Varianten bouwclaimmodel Er zijn een zevental bouwclaimvarianten te onderscheiden, namelijk het traditionele bouwclaimmodel, de

wilde bouwclaim, het ABCBD-model, de bouwclaim nieuwe stijl, het consultatiemodel, erfpacht als ontwikkelrecht en een overige variant. Uit de praktijk is gebleken dat vaak een combinatie van varianten wordt gebruikt. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het bouwclaimmodel een verzamelbegrip is, er is geen afgebakend contract dat bouwclaim kan worden genoemd. Effecten gebruik bouwclaimmodel Het gebruik van het bouwclaimmodel brengt een aantal effecten met zich mee, namelijk: • Een beperkte publieke regierol over de planvorming door de vastlegging van de private invloed op de planvorming als voorwaarde voor de levering van de private gronden; • Een groot publiek grondexploitatierisico, omdat een afnameplicht niet kan worden afgedwongen en het kostenverhaal niet volledig via de gronduitgifte loopt; • Een private balansverlichting, doordat de grond tot de gronduitgifte bij de publieke partij in (economisch) eigendom is, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan: een bruikbare bouwvergunning moet zijn afgegeven, het bestemmingsplan moet zijn gewijzigd en een bepaald voorverkooppercentage moet zijn behaald; • Een op hoofdlijnen zuivere rolverdeling in de initiatief-, realisatie- en beheerfase. Problemen gebruik bouwclaimmodel Uit het casestudieonderzoek blijkt dat de problematiek rondom het bouwclaimmodel niet zozeer met het model te maken heeft, maar met het feit dat de publieke partij het heeft laten gebeuren dat zoveel private partijen gronden hebben aangekocht en de publieke partij dus met veel verschillende partijen aan tafel komt. De veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling vormt op dit moment (2010-2011) een groter probleem. Uit hoofdstuk 2 is namelijk gebleken dat door de uitdagende combinatie van een toenemende complexiteit, afnemende verdiencapaciteit, hogere investeringskosten en risico’s en tegelijkertijd een groeiende behoefte aan


5

kwaliteit en maatwerk de publieke en private partijen bij gebiedsontwikkeling worden geforceerd te zoeken naar andere vormen van waardecreatie. De vraag rijst of het bouwclaimmodel nog kan worden toegepast binnen de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling? Er is namelijk sprake van andere producten, andere rollen, andere processen en andere manieren van investeren.

Conclusie Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de trend de komende periode zal zijn dat het bouwclaimmodel minder zal worden toegepast, omdat • Het bouwclaimmodel beperkt toepasbaar is bij de veranderende processen. Bij een verschuiving in opgaven naar herstructurering en transformatie van bestaande gebieden: 1. wordt druk uitgeoefend op de lasten van de publieke partij. Vanuit publiek oogpunt bezien moet er bij binnenstedelijke ontwikkelingen vaak geld bij, terwijl de publieke partij grote bezuinigingen te wachten staat; 2. hebben private partijen minder grondposities in bezit. Het ‘hit en run’ principe kan hier niet (of nauwelijks) worden toegepast. Het innemen van binnenstedelijke grondposities vraagt dan ook om een cultuuromslag van private partijen. •

Het bouwclaimmodel beperkt toepasbaar is bij andere manieren van investeren. Het is zowel voor de publieke als private partij lastig om hoge, langjarige voorinvesteringen te doen, omdat: 1. Private partijen grote moeite hebben hun investeringen terug te verdienen; vastgoedprijzen zijn lager en het afzettempo ligt ook lager. Dit leidt deels tot een afboeking op gerealiseerde opstallen en gronden; 2. Banken bij de financiering van vastgoed of grond meer eigen geld vragen, waardoor private partijen minder snel grondposities zullen innemen; 3. Publieke partijen onzeker zijn of tegenover de

6

investeringen die zij maken in de toekomst inkomsten komen te staan (groot publiek grondexploitatierisico). Een afnameplicht kan niet worden afgedwongen en het publieke kostenverhaal loopt niet volledig via de gronduitgifte. •

Het gebruik van het bouwclaimmodel nadelige effecten heeft voor zowel de publieke als private partij. Er is namelijk sprake van: 1. Een enigszins beperkte publieke regierol over de planvorming door het vastleggen van de private invloed op de planvorming als voorwaarde voor de levering van de private gronden aan de publieke partij; 2. Het enigszins wegvallen van de private risicobeheersing en –beperking. De gronden zijn wel tot aan de uitgifte in (economisch) eigendom bij de publieke partij, maar private partijen maken vaak hoge voorinvesteringen omdat zij vroeg bij de planvorming worden betrokken. Ook zullen de private partijen de verliezen op de verkoop van de gronden moeten nemen aangezien het aannemelijk is dat de grondwaarde daalt door de daling van de vastgoedprijzen. Daarnaast kennen de gronden een lange doorlooptijd. Het bovenstaande zorgt voor belasting op de private balans. Overigens is het bouwclaimmodel wel goed toepasbaar bij de veranderende producten en rollen. Bij het gebruik van het bouwclaimmodel kan namelijk worden voldaan aan vraaggerichte producten die door de markt worden bepaald waarbij marktkennis en gebiedskennis van private partijen steeds meer wordt onderkend als essentiële bestanddelen voor een succesvolle ontwikkeling. Daarnaast komt er aan het bouwen in de wei nog geen einde, hebben private partijen nog gronden in bezit en zijn er altijd private partijen die nog grondposities zullen innemen (blijkt uit de interviews). Kortom, het bouwclaimmodel is in essentie toepasbaar bij gebiedsontwikkelingen. Het bouwclaimmodel houdt dus bestaansrecht, maar de druk die op het model is ontstaan heeft te maken met aspecten die deels terug te leiden zijn


op de aard van de opgave (programma, locatie, spelers), de marktsituatie, de manier waarop men onderling tot afspraken over voorinvesteringen en risico’s komt en deels op de manier waarop partijen een evenwichtige en op vertrouwen gebaseerde relatie opbouwen.

Aanbevelingen Ter afsluiting wat moet men wel en wat moet men niet doen bij de toepassing van het bouwclaimmodel. Do’s: • Het loskoppelen van het bouwrecht en de planbaten; • Laat private partijen met grond zich verenigen; • Laat grondeigenaren/ private partijen meedoen in de planvorming; • Drukken van de grondkosten door middel van: 1. De invoering van een trekkingsrecht; 2. Erfpacht; 3. Een gemeentelijke afdekking van risico’s van versnipperd particulier eigendom door aankoop en verstrekking van een aflossingsvrije hypotheek via het grondbedrijf; 4. Participatie/ gezamenlijk grondeigendom; 5. Andere afrekenmomenten voor de grond. Don’ts: • Met geleend geld speculeren met grondaankopen (private partijen); • Leg geen afname- of bouwplicht op; • Leg geen afspraken vast die op dat moment nog niet zijn te overzien. Zie Engelse samenvatting in bijlage III. (You can find the English version of the management summary in annex III).


7

Inhoudsopgave INLEIDING

10

HOOFDSTUK 1 Onderzoeksopzet 1.1 Onderzoeksonderwerp 1.2 Motivatie 1.3 Relevantie 1.4 Probleemanalyse 1.5 Probleemstelling 1.6 Onderzoeksdoelstelling 1.7 Onderzoeksvragen 1.8 Begripsbepaling & afbakening 1.9 Onderzoeksmethodiek 1.10 Onderzoeksmodel

11 12 12 12 13 13 13 13 14 16 17

HOOFDSTUK 2 Context gebiedsontwikkeling (go) 2.1 Staat van de gebiedsontwikkeling 2.2 Nieuwe context en randvoorwaarden 2.3 Conclusie

19 20 24 25

HOOFDSTUK 3 Theoretisch kader 3.1 Definitie PPS 3.2 Organisatievormen 3.3 Definitie bouwclaimmodel 3.4 Kenmerken bouwclaimmodel 3.5 Bouwclaimovereenkomst 3.6 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel 3.7 Varianten bouwclaimmodel 3.8 Aandachtspunten bouwclaimmodel 3.9 Uitspraken bouwclaimmodel

27 28 29 30 32 35 36 37 39 42

HOOFDSTUK 4 Analysekader 4.1 PPS & het bouwclaimmodel 4.2 Kenmerken bouwclaimmodel 4.3 Bouwclaimovereenkomst 4.4 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel 4.5 Varianten bouwclaimmodel 4.6 Beoogde effecten gebruik bouwclaimmodel 4.7 Problemen & ervaringen gebruik bouwclaimmodel 4.8 Conceptueel model

43 44 44 46 47 47 47 51 51

HOOFDSTUK 5 Casestudieonderzoek 5.1 Selectiecriteria 5.2 Keuze cases

53 54 54

8


5.3 Oostpoort 5.4 Brandevoort 5.5 Nesselande 5.6 De Groote Wielen 5.7 Zevender/ Thiendenland II 5.8 Conclusie cases

55 61 65 69 74 78

HOOFDSTUK 6 Theorie versus praktijk 6.1 Kenmerken bouwclaimmodel 6.2 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel

87 88 91

HOOFDSTUK 7 Conclusie 7.1 Beantwoording deelvragen 7.2 Beantwoording hoofdvraag 7.3 Aanbevelingen

95 96 100 101

LITERATUURLIJST

104

BIJLAGE I BIJLAGE II BIJLAGE III

SELECTIE CASES GEÏNTERVIEWDEN SUMMARY

108 114 115


9

Inleiding Bij gebiedsontwikkeling gaat het om het verbinden, om het samenbrengen van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen. Het is daarbij de kunst om uit tegengestelde belangen een gezamenlijk gedragen plan met kwaliteit mogelijk te maken. Een gekozen samenwerkingsmodel helpt het proces efficiënt te laten verlopen. Inmiddels zorgt de kredietcrisis voor een verschuiving in rolverdeling tussen de overheid en de markt. Na jaren met veel ruimte voor de markt, lijkt (met de nadruk op lijkt) er nu sprake van een tendens naar een grotere en meer actieve rol voor de overheid en een markt die terughoudend is met het doen van risicodragende investeringen. Marktpartijen hebben zwaar te lijden onder het wegvallen van de vraag en bovendien hebben zij veel moeite met het (her)financieren van hun bezittingen. Om de balans te verlichten, spannen de meeste zich in om eerder verworven grondposities over te laten nemen door onder andere de gemeente. Het bouwclaimmodel biedt hun daarvoor de gelegenheid en kan dus weer aan populariteit winnen. De vraag is echter of het verstandig is om in de huidige tijd een bouwclaimovereenkomst te sluiten. Over dit samenwerkingsmodel is verbazend weinig documentatie beschikbaar. De informatie die te vinden is, beperkt zich vrijwel uitsluitend tot begripsbepaling. Naar het gebruik van het bouwclaimmodel is weinig tot geen onderzoek gedaan. Dit rapport heeft betrekking op

10

het bouwclaimmodel en beoogt daarmee de informatie lacune enigszins te vullen. Het rapport is onderverdeeld in 7 hoofdstukken. Hoofdstuk 1 heeft betrekking op de opzet van het onderzoek. Dit hoofdstuk is onderverdeeld in de motivatie voor het gekozen onderzoeksonderwerp, de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie, de probleemanalyse, de probleemstelling, de doelstelling van het onderzoek, de hoofdvraag en deelvragen, de onderzoeksmethodiek en het onderzoeksmodel. Hoofdstuk 2 bevat een omschrijving van de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling. Het derde hoofdstuk heeft betrekking op het theoretisch kader. In dit theoretisch kader worden de aspecten (kenmerken, voorwaarden, varianten, problemen) rondom het bouwclaimmodel omschreven. Daarnaast worden de effecten van het gebruik van het bouwclaimmodel vastgelegd. In hoofdstuk 4 wordt het analysekader beschreven. Dit analysekader vormt de ´bril´ waardoor het bouwclaimmodel in de praktijk bestudeerd zal worden. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 het casestudieonderzoek beschreven, waarna in hoofdstuk 6 de theorie met de praktijk wordt vergeleken. Tot slot wordt in hoofdstuk 7 een antwoord gegeven op de hoofdvraag en worden enkele aanbevelingen gegeven. Veel leesplezier!


1

ONDERZOEKSOPZET

HOOFDSTUK 1 Onderzoeksopzet

Dit hoofdstuk is onderverdeeld in de motivatie voor het onderzoek, de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie, de probleemanalyse, de probleemstelling, de doelstelling van het onderzoek, de hoofdvraag en deelvragen, de onderzoeksmethodiek en het onderzoeksmodel.


11

1

ONDERZOEKSOPZET

1.1 Onderzoeksonderwerp Het onderwerp van het onderzoek heeft betrekking op het bouwclaimmodel. Bij het bouwclaimmodel leveren private partijen hun gronden aan de overheid waarbij de private partijen het recht verkrijgen om, binnen de door de overheid vastgestelde kaders, vastgoed op de bouwkavels te ontwikkelen nadat de overheid de gronden bouwrijp heeft gemaakt en de bouwrijpe kavels (terug) levert aan de private partijen.

1.2 Motivatie 1.2.1 Opgedane kennis De opleiding Real Estate & Housing richt zich op alle fasen van de levenscyclus van het gebouw: van initiatief tot gebruik. Dit is nodig om gebouwen of de gebouwde omgeving goed te laten functioneren en te laten aansluiten bij de wensen van de eindgebruiker en alle overige partijen. Het vastgoedbeheer wordt meer en meer geplaatst in het kader van integraal beheer van stedelijke gebieden en urban management. Dit impliceert tevens dat beheervraagstukken in de toekomst vaker binnen publiek private samenwerkingsvormen tot een oplossing gebracht zullen worden [website TU Delft, 17-06-2010]. Dat publieke en private partijen elkaar nodig hebben, was goed te zien in een tweetal modules binnen de master. In de module Urban management stond het beheer van stedelijke gebieden centraal. In gebieden met een hoge densiteit en een mix van functies bestaat namelijk een groot risico dat gebruikers hinder van elkaar ondervinden. Daarnaast bestond de module Urban development uit het ontwikkelen van een ontwikkelingsplan op basis van een managementgame, waarbij ook een groot aantal partijen (publiek en privaat) betrokken was. Onderzoek naar publiek private samenwerking (PPS) maakt daarom logisch deel uit van integrale gebiedsontwikkeling. 1.2.2 Actualiteit Door de crisis is veel onzekerheid over de effecten op de inrichting van de publiek private samenwerking. PPS is dan ook een actueel thema. Door nieuwe, sterk veranderende marktomstandigheden (structureel van aard) moet de inhoud van deze vorm van samenwerking anders worden ingericht. Niet alleen de opgedane kennis gedurende de

12

master-opleiding, maar ook de actualiteit rondom samenwerkingsvormen (publiek/ privaat) hebben mijn interesse verder uitgebreid. In het onderwerp rondom samenwerkingsvormen binnen gebiedsontwikkeling is meer inzicht verkregen door middel van gesprekken met Agnes Franzen, Fred Hobma en Erwin Heurkens. Uit deze gesprekken kwam naar voren dat de samenwerking opnieuw wordt gestructureerd en dat de risico’s worden herverdeeld. Daarbij komt niet alleen de marktwerking in een nieuw licht te staan, de structurering van de aanbesteding stelt ook nieuwe voorwaarden aan de publiek private samenwerkingsafspraken.

1.3 Relevantie Het speelveld rond gebiedsontwikkeling verandert. Zo lijken publiek private samenwerkingsverbanden slechts te kunnen overleven als de overheid haar rol als opdrachtgever wil verstevigen en bereid is de portemonnee te trekken [Website Fakton, 06-06-2010]. Hierbij speelt niet alleen de economische crisis een grote rol. Nieuwe ontwikkelingen in het (Europees) aanbestedingsrecht leiden ertoe dat overheden zorgvuldig hun private partners moeten selecteren. Ten slotte is het van belang dat ondanks de grotere rol van de overheid, de markt niet volledig terzijde moet worden geschoven. De private partijen hebben immers veel kennis en expertise rondom de markt. Zoals ook in de inleiding is aangegeven spannen de meeste private partijen zich in om eerder verworven grondposities over te laten nemen door onder andere de gemeente. Het bouwclaimmodel biedt hun daarvoor de gelegenheid en kan dus weer aan populariteit winnen. Over dit bouwclaimmodel is verbazend weinig documentatie beschikbaar. De informatie die te vinden is, beperkt zich vrijwel uitsluitend tot begripsbepaling. Er is dus weinig tot geen onderzoek gedaan naar het gebruik/ meerwaarde van het bouwclaimmodel. Ten eerste wordt dus met dit onderzoek kennis gegenereerd met betrekking tot het gebruik van het bouwclaimmodel. Ook wordt een bijdrage geleverd aan de ontwikkelingen in de praktijk en het academisch onderzoek op dit gebied. Dit onderzoek vindt namelijk aansluiting bij de praktijkleerstoel van Real Estate & Housing met betrekking tot het onderzoek naar de nieuwe generatie gebiedsontwikkeling en ten slotte vindt het onderzoek


ONDERZOEKSOPZET

aansluiting bij het promotieonderzoek van Erwin Heurkens. Er bestaat dus zowel een wetenschappelijke als maatschappelijke relevantie.

1.4 Probleemanalyse Nederland kent een groot aantal samenwerkingsvormen in gebiedsontwikkeling, die onderling sterk verschillen en inzetbaar zijn afhankelijk van de lokale situatie, scope, betrokken partijen en stand van de conjunctuur. De afgelopen decennia zijn deze modellen gegroeid en geëvalueerd binnen de sterk veranderende maatschappelijke planvorming, waarbij de overheid de uitvoering steeds meer overliet aan de markt. Private partijen hebben dan ook aanzienlijke grondposities opgebouwd (vanaf circa 1990) in verwachting daar op termijn te kunnen realiseren. De crisis maakt het lastig om deze grondposities langer dan voorzien of opnieuw te financieren, demografische krimp in steeds meer regio’s vermindert de behoefte aan nieuwe uitleg van woningen en het beleid is gericht op duurzame binnenstedelijke inpassing. Om de balans te verlichten, spannen de meeste zich in om eerder verworven grondposities over te laten nemen door onder andere de gemeente. In de huidige tijd ligt de nadruk bij de meeste private partijen vooral op overleven en willen zij vaak het exploitatierisico en de rentelast van hun grond niet dragen. Liefst met behoud van de toekomstige bebouwingsmogelijkheid te realiseren in betere tijden. De bouwclaimovereenkomst biedt hun daarvoor de gelegenheid. Dit model wint dus bij de private partijen weer aan populariteit, omdat het grondexploitatierisico niet bij de private partij ligt maar bij de publieke partij, terwijl de balans van de private partij langer onbelast blijft. Voor de publieke partij betekent dit dat met het bezit van de grond tevens de regie wordt verkregen. Anderzijds wordt daarmee ook het grondexploitatierisico overgenomen. Het is de vraag in hoeverre het in de huidige tijd verstandig is een bouwclaimovereenkomst te sluiten. Daarnaast moet meer dan in het verleden een scheiding worden gemaakt tussen taken van publieke partijen enerzijds en private partijen anderzijds door verschillende uitspraken van het Europese Hof (Brusselse roep om een zuivere rolverdeling). In het bouwclaimmodel blijven publieke taken en private activiteiten althans in theorie gescheiden [De bovenstaande tekst is gebaseerd op: Franzen, De Zeeuw 2009: 25, Wolting 2006: 128, Website

1

Nederland Boven Water, 03-02-2010, Van Rooy in Building Business augustus 2009: 46]. Over het bouwclaimmodel is verbazend weinig informatie beschikbaar. Wat te vinden is beperkt zich uitsluitend tot begripsbepaling. Er is dan ook weinig tot geen onderzoek gedaan naar de effecten/ meerwaarde van het gebruik van het bouwclaimmodel in de praktijk. Het is daarom relevant om het bouwclaimmodel aan een nader onderzoek te onderwerpen.

1.5 Probleemstelling Op basis van de bovenstaande probleemanalyse is de onderstaande probleemstelling geformuleerd. De mogelijke (kortstondige) toename van het gebruik van het bouwclaimmodel als gevolg van de veranderende rolverdeling tussen publieke en private partijen zorgt voor een toenemende noodzaak om meer inzicht te verkrijgen in deze vorm van samenwerking binnen de gebiedsontwikkeling in Nederland.

1.6 Onderzoeksdoelstelling Het voorgaande heeft geleid tot het volgende doel van het onderzoek: Het doel van het onderzoek is om op basis van de analyse van het bouwclaimmodel te concluderen of deze vorm van samenwerking ook toepasbaar is in de toekomst gelet op de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling.

1.7 Onderzoeksvragen Deze paragraaf is onderverdeeld in de hoofdvraag en de deelvragen met betrekking tot het onderzoek naar het bouwclaimmodel. 1.7.1 Hoofdvraag Is het bouwclaimmodel toekomstbestendig gezien de ver-anderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling? 1.7.2 Deelvragen • Wat zijn de kenmerken van het bouwclaimmodel (theorie en praktijk)? (D1) 1.

Wat zijn de kenmerken van het bouwclaimmodel volgens de theorie? (D1a)


13

1

ONDERZOEKSOPZET

2.

Wat zijn de kenmerken van het bouwclaimmodel volgens de praktijk? (D1b)

•

Onder welke voorwaarden kan het bouwclaimmodel worden toegepast (theorie en praktijk)? (D2)

1.

Onder welke voorwaarden kan het bouwclaimmodel volgens de theorie worden toegepast? (D2a) Onder welke voorwaarden kan het bouwclaimmodel volgens de praktijk worden toegepast? (D2b)

2.

•

Welke varianten van de bouwclaim kunnen worden onderscheiden? (D3)

1.

Welke varianten van de bouwclaim kunnen volgens de theorie worden onderscheiden? (D3a) Komen de varianten uit de theorie ook in de praktijk voor? (D3b)

2.

Voor de beantwoording van deze deelvragen wordt gekeken naar zowel de theorie als de praktijk. Eerst wordt de begripsbepaling van het bouwclaimmodel gegeven. Daarnaast wordt een toelichting gegeven over de kenmerken van het bouwclaimmodel en worden de voorwaarden voor de toepassing van dit model omschreven. De kenmerken worden onderverdeeld in de juridische, interactieen economische structuur. Belangrijk hierbij is dat getracht wordt om de gehanteerde rolverdeling bij de cases in kaart te brengen en daarbij te analyseren welke redenen aan deze rolverdeling ten grondslag hebben gelegen. Daarbij is de middeleninbreng van de betrokken partijen van belang: financiële positie, personeel (capaciteit), expertise (kennis, vaardigheden), vastgoedbezit en grondposities. De inbreng van middelen bepaalt de wederzijdse afhankelijkheid en dus de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van zowel publieke als private partijen. Deze verantwoordelijkheden en bevoegdheden bepalen daarentegen de verdeling van de risico’s. Ook worden de verschillende varianten/constructies van het bouwclaimmodel omschreven. Daarnaast is het van belang om te weten hoe procesafspraken worden vastgelegd. Hiervoor wordt de bouwclaimovereenkomst nader toegelicht. •

Wat zijn de beoogde effecten van het gebruik van het bouwclaimmodel? (D4)

Hierbij gaat het om de gevolgen c.q. doelen van het

14

gebruik van het bouwclaimmodel. Deze beoogde effecten worden in het theoretisch kader benoemd [hoofdstuk 3]. Een beoogd effect is bijvoorbeeld dat de regie in handen is van de gemeente. Met het verkrijgen van de eigendom van de grond verkrijgt de gemeente namelijk de regie over de planvorming. •

Wat zijn de effecten, publieke en private ervaringen en problemen met het gebruik van het bouwclaimmodel? (D5)

Bij de beantwoording van de bovenstaande vraag wordt gekeken naar de effecten c.q. gevolgen die zich voordoen in de praktijk met betrekking tot het gebruik van het bouwclaimmodel. Worden de beoogde effecten ook daadwerkelijk in de praktijk bereikt? Daarnaast wordt ook gekeken hoe publieke en private partijen deze effecten en het gebruik van het bouwclaimmodel hebben ondervonden (ervaringen). Ten slotte wordt gekeken naar de problemen omtrent het bouwclaimmodel.

1.8 Begripsbepaling & afbakening 1.8.1 Bouwclaimmodel Er zijn verschillende definities van het bouwclaimmodel. Enkele definities worden in paragraaf 3.3 benoemd. Deze definities hebben geresulteerd in de volgende onderzoeksdefinitie: Private partijen verkopen hun grond aan de gemeente en als tegenprestatie hiervoor verwerven zij weer bouwrijpe grond van de gemeente met het recht om deze bouwrijpe gronden, binnen de vastgestelde kaders, te bebouwen. 1.8.2 Gebiedsontwikkeling Ook gebiedsontwikkeling kent verschillende definities. Er is geen eenduidige definitie. Het Kenniscentrum PPS [2004: 2] hanteert de volgende definitie van gebiedsontwikkeling: “Gebiedsontwikkeling is de verzamelterm voor projecten van substantiële omvang waarin een bepaalde functie wordt ontwikkeld, bijvoorbeeld wonen (woningbouw), werken (kantoorontwikkeling, bedrijventerreinen), winkelen (ontwikkeling winkelcentra) en recreatie (bijvoorbeeld natuurontwikkeling), al dan niet in combinatie met elkaar of met de aanleg van infrastructuur. Daarbij kan het zowel


ONDERZOEKSOPZET

Initiatief

Realisatie

Haalbaarheidsfase Definitie

Ontwerp

1

Beheer

Voorbereiding

‘Bril’ waardoor het bouwclaimmodel wordt bestudeerd.

Selectie cases (tot op zekere hoogte afgerond/ gerealiseerd om de effecten te kunnen meten)

Figuur 1: Afbakening onderzoek Bron: [Gebaseerd op Kersten, Wolting, Ter Bekke, Bregman, De Zeeuw 2009: 14]

gaan om een nieuwe ontwikkeling (‘nieuwe uitleg’) als om een herontwikkeling van bestaande locaties of gebieden en zowel om stedelijke als landelijke gebieden.”

• •

De Zeeuw [2007] definieert gebiedsontwikkeling als “De kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her-) ontwikkeling van een gebied”.

•

Kernpunt van gebiedsontwikkeling is dat proces en inhoud onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. In de praktijk verbindt gebiedsontwikkeling: • Uiteenlopende functies en belangen in een samenhangend en begrensd plan; • Planvorming met ruimtelijke investeringen; • Winstgevende met verlieslatende plandelen; • Overheid met marktpartijen, maatschappelijke organisaties en bewoners. Vervolgens definieert Roeloffzen [2004] gebiedsontwikkeling als: “De totale ontwikkeling van een gebied, waarbij alle functies in beschouwing worden genomen, zoals (indien aanwezig) wonen, werken, winkelen, natuur en landschap, recreatie, landbouw en infrastructuur en waarbij het planproces interactief tussen alle actoren (belanghebbenden) plaatsvindt”. Deze definities hebben veel overeenkomsten. Een aantal kenmerken van gebiedsontwikkeling wordt hieruit opgemaakt:

Een (ontwikkelings-) proces; Waarbij alle functies die het gebied zal vervullen in beschouwing worden genomen. Deze functies worden al dan niet in onderlinge samenhang gerealiseerd; In een interactief proces tussen alle actoren.

Dit resulteert in de volgende onderzoeksdefinitie voor gebiedsontwikkeling: Een ontwikkelingsproces waarbij uiteenlopen functies (al dan niet in combinatie) en belangen in een samenhangend en begrensd plan worden gerealiseerd in een interactief proces tussen alle betrokken actoren. 1.8.3 Publiek private samenwerking Ook publiek private samenwerking, kortweg PPS, is een containerbegrip. Een eenduidige definitie van PPS is niet voorhanden. Er zijn verschillende definities en omschrijvingen terug te vinden [zie paragraaf 3.1]. Deze definities hebben geresulteerd in de volgende werkdefinitie: • Één of meer publieke en • één of meer private actoren • werken duurzaam samen • aan de realisering van een onderling overeengekomen doelstelling • in organisatorisch verband • met inbreng van middelen • en aanvaarding van risico’s, • waarbij de verdeling van de opbrengsten in overeenstemming is met de inbreng van de middelen


15

1 • • •

ONDERZOEKSOPZET

en de risicoaanvaarding. Daarnaast is de samenwerking gericht op het bereiken van synergie/ meerwaarde, waarbij zowel maatschappelijke als bedrijfseconomische belangen worden gediend en de eigen identiteit van actoren en de identificatie met eigen doelstelling en verantwoordelijkheid worden behouden.

1.8.4 Afbakening De inbreng van private partijen als risicodragers en als leveranciers van kennis en middelen maakt de ontwikkelingsopgave een complexe, multidisciplinaire aangelegenheid. Daarbij zijn goede afspraken over het te doorlopen proces en de manier van samenwerken van groot belang. Het is verstandig om afspraken over het verloop van het proces in een vroeg stadium te maken, zodat alle partijen vooraf weten hoe er gewerkt zal worden [De Bruijn 2002]. De initiatieffase en haalbaarheidsfase van een gebiedsontwikkeling zijn daarom van groot belang. De realisatie van het vastgoed wordt buiten beschouwing gelaten, omdat het onderzoek meer ingaat op de verdeling van taken en risico’s (deze verdeling wordt in de initiatiefen haalbaarheidsfase gemaakt) dan op de uitvoering [zie figuur 1]. Wel worden projecten onderzocht die zich in een verder gevorderd stadium bevinden. Het project moet namelijk tot op een zekere hoogte zijn afgerond om de effecten, ervaringen en problemen van het gebruik van het bouwclaimmodel te kunnen meten.

1.9 Onderzoeksmethodiek In deze paragraaf zal worden ingegaan op de onderzoeksstrategieën, onderzoeksmethoden en -technieken en de bronnen. 1.9.1 Onderzoeksstrategieën De onderzoekstrategie betreft het geheel van beslissingen die gaan over de wijze waarop het onderzoek uitgevoerd wordt. Het gaat om het vergaren van relevant materiaal en de verwerking van het materiaal tot een beantwoording van de vraagstelling. Bij de keuze ten aanzien van de onderzoekstrategie moeten de volgende kernbeslissingen worden gemaakt: • Keuze uit breedte of diepgang: breedte betreft een grootschalige aanpak en de mogelijkheid tot generalisering van de resultaten. Diepgang gaat over de kleinschalige aanpak waarbij generaliseerbare

16

•

•

kennis nauwelijks tot stand komt; Keuze uit kwantificering of kwalificering: bij kwantificering worden gegevens neergelegd in tabellen, cijfers, berekeningen en grafieken. Bij kwalificering wordt vooral verbaal en beschouwend gerapporteerd; Keuze uit empirisch of bureauonderzoek: empirisch onderzoek houdt in dat men onderzoek verricht in het veld. Bureauonderzoek betreft een onderzoek van bestaande literatuur of door anderen bijeengebracht materiaal [Doorewaard, Verschuren 2002].

Elke onderzoekstrategie bestaat uit een combinatie van de hierboven genoemde afwegingen. Omdat er zo weinig informatie beschikbaar is over het bouwclaimmodel en de informatie die te vinden is beperkt is tot begripsbepaling, is gekozen voor een kwalitatief onderzoek om empirische data te verzamelen, te analyseren en te interpreteren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van casestudies. De kenmerken van een casestudie zijn onder te verdelen in: • Meer diepte dan breedte; • Een selectieve ofwel strategische steekproef; • Klein aantal onderzoekseenheden; • Arbeidsintensieve benadering; • Kwalitatieve gegevens en kwalitatieve onderzoeksmethoden; • Open waarneming op locatie. In het onderzoek wordt gebruik gemaakt van een vergelijkende casestudiemethode, waarbij cases, geselecteerd op basis van selectiecriteria, met elkaar worden vergeleken om overeenkomsten en verschillen te identificeren. Hierbij wordt een integraal beeld verkregen van het gebruik van het bouwclaimmodel, waarbij een geringe mate van voorstudie noodzakelijk is in vergelijking met de onderzoekstrategie survey en experiment. Daarnaast zullen de resultaten eerder geaccepteerd worden door het veld/ praktijk. Daarentegen komt de externe geldigheid soms onder druk te staan. Hoe minder gevallen zijn bestudeerd hoe meer dit telt. Ten slotte draagt de casestudie weinig bij aan de theorievorming [Doorewaard, Verschuren 2002]. Voorafgaand aan de casestudie wordt een bureauonderzoek door middel van literatuuronderzoek gedaan, waarbij wordt gekeken naar de kenmerken, voorwaarden,


ONDERZOEKSOPZET

varianten en de beoogde effecten van het gebruik van het bouwclaimmodel binnen gebiedsontwikkeling in Nederland. Hierbij wordt de beschikbare wetenschappelijke theorie over het bouwclaimmodel en de varianten van dit model bestudeerd. Deze literatuurstudie helpt bij het vormen van een analysekader voor het casestudieonderzoek. 1.9.2 Onderzoeksmethoden en -technieken Literatuurstudie Het literatuuronderzoek is een middel om het onderzoeksobject in een bredere (theoretische) context te plaatsen, waarbij de achtergronden van de problematiek expliciet aan bod komen. Literatuuronderzoek biedt daarbij de mogelijkheid om snel een groot aantal gegevens te verzamelen, die bovendien betrouwbaar zijn. Voor het literatuuronderzoek wordt gebruik gemaakt van zowel de bestaande literatuur als de secundaire data, die gaan over het bouwclaimmodel. Met literatuur wordt gedoeld op boeken, artikelen en dergelijke waarin wetenschappers hun kennisproducten neergelegd hebben. Secundaire data zijn empirische gegevens die door andere onderzoekers bijeen zijn gebracht door middel van een enquête, experiment of veldonderzoek. Casestudie Door de beperkte onderzoekstijd is het slechts mogelijk een beperkt aantal cases te onderzoeken. Er zullen maximaal 5 cases worden onderzocht. De selectie van de cases dient zorgvuldig plaats te vinden. De volgende selectiecriteria zijn hiervoor opgesteld: • Definitie gebiedsontwikkeling: voldoen aan de geformuleerde werkdefinitie van gebiedsontwikkeling. • Definitie bouwclaimmodel: voldoen aan de geformuleerde onderzoeksdefinitie van het ‘traditionele’ bouwclaimmodel of van een variant van het bouwclaimmodel; • Type gebiedsontwikkeling: er dient sprake te zijn van zowel een binnenstedelijke ontwikkeling als een nieuwe ontwikkeling in uitleggebieden; • Project status: het project moet tot op een zekere hoogte zijn afgerond/ gerealiseerd om de effecten, ervaringen en problemen van het gebruik van het bouwclaimmodel te kunnen meten.

1

casestudie zijn: • Interviews: met de betrokken publieke en private partijen van de geselecteerde cases; • Projectdocumentatie: analyse van de beschikbare documentatie van de geselecteerde cases; • Observatie: locatiebezoek. Relevante gegevens van de te bestuderen projecten worden verkregen door bestudering van projectdocumentatie en door het afnemen van projectinterviews bij betrokken actoren. Dergelijke interviews bieden de mogelijkheid om allerlei interpretatie- en definiëringprocessen, kortom de gedachten achter de perspectieven van de betrokken actoren, te onderzoeken. Bij het uitvoeren van de projectinterviews is gekozen voor het houden van semigestructureerde interviews. 1.9.3 Bronnen Om tot een beantwoording van de onderzoeksvragen te komen, wordt gebruik gemaakt van te verzamelen en te genereren informatiebronnen. Er bestaan verschillende mogelijkheden om de relevante informatie uit deze bronnen naar voren te halen. Afhankelijk van de onderzoeksvraag wordt gebruik gemaakt van één of meerdere informatiebronnen. Verschuren en Doorewaard [2002] onderscheiden een vijftal informatiebronnen: • Literatuur: monografieën, redactiebundels, papers, artikelen in vaktijdschrift en handboeken; • Media: kranten, tijdschrift en brochures, televisie en internet; • Documenten: duidelijke adressering, opgeslagen in archieven; • Personen; • Werkelijkheid: direct een object van een meting. Figuur 2 toont een overzicht van de onderzoeksstrategieën, -technieken en bronnen per deelvraag (object).

1.10 Onderzoeksmodel De hoofdvraag zal beantwoord worden aan de hand van verschillende deelvragen. Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen zullen 4 fasen worden doorlopen [zie figuur 3].

De gebruikte onderzoekstechnieken behorend bij deze


17

1

ONDERZOEKSOPZET

Strategie Bureauonderzoek

Techniek Literatuuronderzoek

Object x KenmerkenBCMtheorie(D1a); x Voorwaarden toepassing BCM theorie(D2a) x VariantenBCMtheorie(D3a) x BeoogdeeffectengebruikBCM(D4). Casestudie Projectdocumentatie x KenmerkenBCMpraktijk(D1b); Projectinterviews x Voorwaarden toepassing BCM CrossͲcaseanalyse praktijk(D2b); x VariantenBCMpraktijk(D3b); x Effecten, ervaringen en problemen met het gebruik van BCM in de praktijk(D5). Vergelijking theorie Informatieuit: x KenmerkenBCM(D1) &praktijk x Literatuuronderzoek x VoorwaardentoepassingBCM(D2) x Projectinterviews x VariantenBCM(D3) x CrossͲcaseanalyse x BCMtoekomstbestendig(D6)

Bronnen Literatuur Media Documenten

Documenten Personen

Literatuur Media Documenten Personen

P1

Voorstel

Figuur 2: Overzicht onderzoeksstrategieën, -technieken en bronnen per deelvraag

Bouwclaimmodel (BCM) Waarom wel of waarom niet?

Fase 1: onderzoeksontwerp

Onderzoek

Literatuuronderzoek Toelichtende gesprekken

P2

Fase 2: literatuuronderzoek Theoretisch kader Kenmerken, voorwaarden, varianten en beoogde effecten + veranderende context GO

P3

Bevindingen

Descriptief: inzicht in de kenmerken, voorwaarden, varianten, effecten en problemen met het gebruik van het BCM Prescriptief: toekomstbestendigheid BCM rekeninghoudend met de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling

Figuur 3: Onderzoeksmodel

18

Fase 3: casestudieonderzoek inclusief cross-case analyse

Conclusies

P4

P5

Veldonderzoek: casestudie Projectdocumentatie, projectinterviews: kenmerken, voorwaarden, varianten, effecten, ervaringen, problemen gebruik van het BCM (praktijk) + veranderende context GO


Fase 4: vergelijking theorie en praktijk

2

Context GO

HOOFDSTUK 2

Context gebiedsontwikkeling(go)

In dit hoofdstuk wordt op basis van het rapport ‘Gebiedsontwikkeling – Valt het stil of slaan we de handen ineen?’ van Akro Consult [2011] en de handreiking ‘Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit: Wat nu te doen?’ van de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft [2011] in samenwerking met Akro Consult en Deloitte de staat van de gebiedsontwikkeling in een notendop beschreven. Ook wordt de nieuwe context en randvoorwaarden waarbinnen gebiedsontwikkeling moet plaatsvinden geschetst. Aan de hand van deze informatie kan in hoofdstuk 7 (mede) worden bepaald of het bouwclaimmodel toekomstbestendig is.


19

2

Context GO

Figuur 4: prijsontwikkeling nieuwbouw en grond

2.1 Staat van de gebiedsontwikkeling Naast conjuncturele ontwikkelingen is ook sprake van een aantal meer structurele veranderingen. Meer structureel omdat misschien beter kan worden gesproken over een trend. Als een verandering in gebiedsontwikkeling zich gedurende een langere tijd in een bepaalde, duidelijke richting beweegt wordt gesproken over een trend. Het is niet eenvoudig om over de toekomst te spreken, niemand heeft immers een kristallen bol waarin men kan zien wat nog komen zal. Toch is spreken over de toekomst niet zinloos, integendeel. De toekomst wordt gemaakt door in het bijzonder mensen met een sterke visie op de toekomst. 2.1.1 Vraaguitval De vraaguitval leidt tot het niet in aanbouw nemen van nieuwbouwplannen en daarmee in lopende grondexploitaties tot renteverliezen. Uit het onderzoeksrapport ‘Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven’ van Deloitte [2010: 4-7, 15, 41] blijkt dat gemeenten flinke grondposities hebben waarvoor nog geen planontwikkeling is gestart. Die planvorming wordt door de crisis verder naar achteren geschoven met het risico dat gemaakte plankosten en rente niet terugverdiend zullen worden. Aangezien dus bij de grondexploitatie de kosten voor de baten uitgaan, houdt dit in dat over het geïnvesteerde vermogen extra rentekosten optreden die niet waren geraamd. Hierdoor zal dus verlies moeten worden genomen. Het nemen van verlies gaat ten laste van de reserves. Kortom, kosten zijn al gemaakt en opbrengsten komen later binnen.

20

Daarnaast heeft de vraaguitval niet alleen consequenties voor de publieke partij, maar ook voor de private partijen. Als nieuwbouwplannen niet in aanbouw worden genomen dan is er ook geen uitzicht dat gronden op korte termijn zullen worden bebouwd. Dit betekent dat private partijen de gronden niet te gelde kunnen maken en langer dan voorzien financiering nodig hebben. Uit het artikel ‘Kansen op de grondmarkt’ gepubliceerd op 1 oktober 2010 in PropertyNL Magazine van Heemskerk blijkt namelijk dat de grondposities veelal met vreemd vermogen zijn gefinancierd. Private partijen moeten dan ook rekening houden met hogere rentelasten over deze grondposities. 2.1.2 Prijsdaling Ook hebben we te maken met een prijsdaling. Een daling van de grondprijzen mag namelijk wel worden verwacht op basis van de daling van de vastgoedprijzen. Deloitte constateert over 2009 een gemiddelde prijsdaling van (bestaande) koopwoningen van circa 5%. De waarde van bouwrijpe gronden valt bij een daling van de Vrij-OpNaam-prijs (VON-prijs) aanzienlijk lager uit (residueel berekend). Er is namelijk sprake van een zogenaamd multipliereffect. De afgelopen 15 jaar zijn de grondprijzen sterker gestegen dan de VON-prijzen [zie figuur 4]. Een dergelijke prijsontwikkeling kan zo dan ook niet doorgaan, zeker niet bij dalende VON-prijzen. Door deze prijsdaling zijn de resultaten van de grondexploitaties verslechterd en de reserves zijn aanzienlijk afgenomen. Er komt dus niet alleen geld later binnen


Context GO

door de vraaguitval, maar ook minder door de prijsdaling. Ook zorgt de prijsdaling ervoor dat de waarde van de onderliggende grond daalt. Hierdoor wordt een hogere risico-opslag gehanteerd bij de herfinanciering van private gronden waardoor de rente stijgt. 2.1.3 Financiering en bekostiging lastiger De financiering van projecten is lastiger geworden, zowel voor de publieke als private partijen. Banken zijn kritischer, niet alleen voor investerende partijen maar ook voor de consument. Banken vragen bij de financiering van vastgoed of grond meer eigen geld. Door het stellen van scherpere inkomenseisen en het beperken van tophypotheken zullen het aantal potentiële kopers worden beperkt waardoor de vraaguitval wordt versterkt. Ook de bekostiging van projecten is lastiger. Gemeenten kampen met forse teruglopende inkomsten in de grondexploitaties en zij zijn genoodzaakt om fors af te boeken op posities. Daarnaast hebben gemeenten te maken met bezuinigingen. Het gevolg is dat grootschalige voorinvesteringen in gebiedsontwikkelingen alleen nog sporadisch mogelijk zijn [Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft 2011: 3]. 2.1.4 Flexibel en vraaggericht inspelen op veranderende marktomstandigheden Uit de handreiking van de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft [2011: 3] blijkt dat de topdown blauwdrukaanpak wordt vervangen door nieuwe manieren van planontwikkeling, met een veel globaler eindbeeld, een vroegtijdige koppeling van rekenen en tekenen, strategische faseringsmogelijkheden en een vroege betrokkenheid van eindgebruikers. Dit vergt van alle betrokken partijen een enorme omslag. 2.1.5 Ontwikkelende partijen in de krimp In de samenwerking richten veel partijen zich vooralsnog eerst op hun eigen problemen. Uit het rapport van Akro Consult blijkt [2011: 2] dat ontwikkelaars en bouwers interne analyses hebben gemaakt nadat de eerste klappen waren uitgedeeld en dat zij vervolgens maatregelen hebben gezocht om de problemen op de korte termijn op te lossen. Onder andere prijsverlagingen, stoppen van de voorbereiding, inkrimping

2

van personeel, afwaarderen van grondposities, waarbij langzaam maar zeker bij een aantal ontwikkelaars meer dan de helft van het personeel wegvloeide. Corporaties zijn nog even doorgegaan. Zij hebben koopprojecten omgezet in huurprojecten maar bouwen nu ook op grote schaal hun ontwikkelbedrijven af, realiseren nagenoeg geen koopprojecten meer en bezinnen zich nogal stevig op het in stand houden van de bestaande voorraad. De gemeentelijke overheid loopt hierop nog iets achter. Zij zijn iets te lang doorgegaan met de voortzetting van hun plannen en realiseren zich nu op grote schaal dat in de bezuinigingsoperatie de bouwproductie een belangrijke rol gaat spelen. Kortom, de polsstok van alle partijen wordt korter. 2.1.6 Verschuiving opgaven Ook is er sprake van een verschuiving in opgaven naar herstructurering en transformatie van bestaande gebieden. Uit de publicatie ‘Prachtig Compact NL’ van de Werkgroep Binnenstedelijk Bouwen [2010] blijkt dat waar in de Structuurvisie Randstad 2040 een ambitie van 40% verdichten in de bestaande stad is genoemd, het College van Rijksadviseurs er nog een schepje bovenop doet: 80%. Bij de verschuiving in opgaven rijst een aantal vragen: • Wat is de (huidige) omvang van private grondposities? • Waar zijn de private grondposities gesitueerd (binnenof buitenstedelijk)? • Komt er een einde aan het bouwen in de wei? Omvang & locatie private grondposities Er zijn geen recente onderzoeken met betrekking tot de omvang van de private grondposities. Wel zijn er verschillende onderzoeken in het verleden gedaan naar grondposities. Herman de Wolff en Daniëlle Groetelaers, van het onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft onderzochten in opdracht van het Ministerie van VROM in het rapport ‘Grondposities voor wijziging Wet voorkeursrecht gemeenten’ [2004] de omvang van reeds ingenomen grondposities door middel van koopen optieovereenkomsten, voordat het nieuwe regime van de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten van kracht werd. Grondposities zijn in dit onderzoek omschreven als de mogelijkheid om juridisch eigendom te verwerven op grond van een gesloten overeenkomst voor een potentiële planontwikkelaar. Wanneer het juridisch eigendom is verworven, wordt niet meer


21

2

Context GO

gesproken over grondposities [2004: 1]. Ook is uit het onderzoek van het onderzoeksinstituut OTB gebleken dat projectontwikkelaars bijna 5300 hectare aan potentiële bouwgrond in handen hebben/hadden via optiecontracten en verkoopcontracten met uitgestelde levering. Deze grondposities bevinden zich relatief gezien vooral in het noorden en oosten van het land en betreffen voornamelijk uitleglocaties. Hierbij is de agrarische grondpositie ingenomen op grond van het huidige gebruik en waarvoor verwacht wordt dat de grond een ‘rode’ bestemming krijgt [2004: 9]. Naast dit onderzoek heeft het Kadaster Ruimte en Advies in opdracht van minister Cramer ook een onderzoek gedaan naar de eigendomsverhoudingen van grondpercelen. Dit onderzoek, genaamd ‘Naar een transparante grondmarkt’ [2008: 16-25], bevat landsdekkende informatie op provincieniveau over de eigendomsverhouding van grondpercelen, voor zover informatie daarvoor bij het Kadaster beschikbaar is. Uit dit onderzoek is gebleken dat de verhouding van het grondbezit tussen overheid en particulieren en bedrijven (overig en bedrijven gericht op projectontwikkeling) nogal verschilt tussen provincies. In Flevoland, Noord- en Zuid-Holland en Zeeland heeft de overheid relatief veel grond in handen en in de noordelijke provincies (inclusief Overijssel) heeft zij het minst. Daarnaast blijken bij de meeste provincies de bedrijven gericht op projectontwikkeling een groter percentage grond in bezit te hebben in ‘rode’ plannen gelegen in stedelijke gebieden (bestaand bebouwd gebied). Overheden daarentegen hebben (iets) meer grond in het landelijk gebied. Bij het Kadaster worden echter niet alle grondposities geregistreerd. Hugo Priemus van het onderzoeksinstituut OTB merkt in het artikel ‘Naar een transparante grondmarkt? Kadaster brengt grondposities in beeld’ in B&G [september 2008: 6-10] op dat in de praktijk veelal onderscheid wordt gemaakt in het juridisch en economisch eigendom van grond. Alleen het juridisch eigendom wordt consequent bij het Kadaster geregistreerd. Maar juist het economisch eigendom speelt bij de activiteiten van vastgoedbeleggers, ontwikkelingsmaatschappijen en bouwbedrijven op de grondmarkt een belangrijke rol. Daarnaast bieden de gegevens die het Kadaster presenteert een informatieve momentopname over grondeigendomsverhoudingen in Nederland.

22

Toch blijkt uit andere onderzoeken en uitspraken van verschillende ‘vastgoedfiguren’ dat private partijen binnenstedelijk minder grondposities hebben. Uit het onderzoek ‘Zij maakt het verschil’ van de afdeling Real Estate & Housing van de TU Delft [2009: 14] blijkt bijvoorbeeld dat het voor marktpartijen moeilijker is om participatie in de herstructureringswijken af te dwingen, omdat zij (praktisch) geen grondbezit hebben. Ook uit het onderzoek ‘Property Research Quarterly’ van de Vereniging Onroerend Goed Onderzoek Nederland (VOGON) en PropertyNL [2008:17] blijkt dat het voor private partijen moeilijk is om veel grondposities binnenstedelijk in te nemen omdat zij met alle eigenaren afzonderlijk moeten onderhandelen. Gevolg hiervan is dat alle partijen minder in staat of minder geneigd zijn te investeren in binnenstedelijke locaties. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat er weinig betrouwbare gegevens zijn over het grondbezit van private partijen. Eén van de redenen daarvoor is dat private partijen economische overeenkomsten gesloten hebben met boeren waarbij de boeren juridisch eigenaar van de grond blijven. Ook de publieke partij verkrijgt vaak het economisch eigendom. Economisch eigendom voorziet in de mogelijkheid om wel feitelijk eigenaar te zijn, maar niet als zodanig geregistreerd te staan. Het splitsen van juridisch en economisch eigendom wordt dan ook vaak gebruikt bij projectontwikkeling. Overigens worden concurrenten op deze manier in het ongewisse gelaten over de betaalde grondprijzen. Uiteindelijk kan gesteld worden dat private partijen zowel op uitleglocaties als binnenstedelijk grondposities hebben. Voorstelbaar is dat zij meer grond in bezit hebben (hebben gehad) op uitleglocaties. Een locatiegerichte private partij heeft immers belang bij eenvoudige bilaterale projecten. Het hoger partnerrisico bij complexere multilaterale projecten verhoogt het risico van afstel of uitstel. Dit geeft daarmee de kans dat de private partij te lang op zijn renderende grondpositie blijft zitten.


Context GO

2

Van bouwen in de wei naar bouwen in de stad

Einde nabij voor bouwen in de wei? Michiel van Pelt, zelfstandig adviseur en interim-manager voor ruimtelijk beleid, merkt in het artikel ‘Tijd voor een nieuw grondbeleid’ in Nova Terra [juni 2010: 30-35] op dat het bouwen van nieuwe woningen in steden geen peulenschil is. Ten eerste maken veel particuliere, kleinere grondeigenaren samen een versnipperde grondmarkt. Omdat niet alle grondeigenaren staan te springen om mee te werken aan plannen is het realiseren van die plannen een complex proces. Ten tweede verschiet de bestemming van de grond meestal niet van kleur (van ‘groen’ naar ‘rood’), waardoor de waardesprong in de grondprijs achterwege blijft. Ten slotte toont de grondexploitatie op veel locaties een negatief saldo. Dat komt door de hoge kosten van verwerving en van inrichting van de publieke ruimte. Aan het bouwen in de stad is dus een fors prijskaartje verbonden. Uit het rapport ‘Succesvol binnenstedelijk bouwen – Een onderzoek naar maatschappelijke kosten en baten en mogelijkheden tot optimalisatie van binnenstedelijk bouwen’ van het Economisch Instituut voor de Bouw [2011: 9] blijkt dat een binnenstedelijke locatie zich gemiddeld kenmerkt tot een tekort van bijna € 10.000 per woning. Overigens wordt hier gesproken over een gemiddeld tekort. Er moet een onderscheid worden gemaakt in ‘brown fields’ en ‘green fields’. Bij ‘brown fields’ gaat het om ingewikkelde functieveranderingslocaties,

bijvoorbeeld oude fabrieksterreinen of spoorwegemplacementen die bijvoorbeeld een hoge saneringsopgave kennen. Bij de ontwikkeling van deze functieveranderingslocaties kunnen tekorten optreden tot € 40.000 per woning. Er zijn ook relatief gemakkelijk te ontwikkelen binnenstedelijke locaties (de ‘green’ fields) die gemiddeld geen exploitatietekorten kennen, maar een positief exploitatieresultaat laten zien. Ook blijkt uit het artikel ‘Tijd voor een nieuw grondbeleid’ [juni 2010: 30-35] dat buiten de stad bouwen verleidelijker is voor zowel de publieke als private partij(en). Ten eerste omdat het aantal grondeigenaren meestal overzichtelijker is. Het gaat hierbij meestal om overheden en ontwikkelaars die graag ruimtelijke plannen willen realiseren. Daarnaast ontstaat er een waardesprong wanneer een ‘groen’ gebied een ‘rode’ bestemming krijgt. Ten derde pakt de grondexploitatie veelal positief uit, zodat er voor gemeentelijke grondbedrijven en ontwikkelaars geld te verdienen is. Zeker als het Rijk bereid is om een deel van de kosten voor zijn rekening te nemen, bijvoorbeeld voor de aansluiting van een nieuwe wijk op de snelweg. Toch is uit het onderzoek ‘Grond voor kwaliteit – Voorstellen voor verbetering van overheidsregie op (binnen) stedelijke ontwikkeling’ van de VROM-raad [2009: 18] gebleken dat forse tekorten op de grote uitleglocaties worden geraamd. Deze tekorten ontstaan door om-


23

2

Context GO

vangrijke infrastructurele ingrepen, de aanleg van Hoogwaardig Openbaar Vervoer (HOV) en de aanleg van groen en water. Ook het uitplaatsen van bedrijven drukt op de grondexploitaties. Hierbij gaat het om projecten die niet meer onder het Vinex-regime vallen en waarvoor Rijksbijdragen ondersteund door provinciale bijdragen nog niet of nauwelijks zijn toegezegd. De vraag rijst, komt er een einde aan het bouwen in de wei? Bouwen in de wei zal nog blijven bestaan. Om dit tegen te gaan is meer nodig dan het formuleren van beleid. Zoals hierboven al is aangegeven, hebben veel binnenstedelijke projecten een verliesgevende grondexploitatie. Vanuit gemeentelijk oogpunt moet er dus geld bij en dat terwijl zij gaan bezuinigen. Gregor Heemskerk, senior adviseur gebiedsontwikkeling bij Twynstra Gudde, geeft in zijn artikel ‘Kansen op de grondmarkt’ in PropertyNL Magazine [oktober 2010: 4849] aan dat het financieel aanlokkelijk kan zijn voor private partijen en de publieke partij om de relatief makkelijk te ontwikkelen en winstgevende uitleglocaties (niet altijd) te bebouwen wanneer er toch bouwproductie moet plaatsvinden zonder aanvullende publieke financiering. Om het binnenstedelijk bouwen te stimuleren moet het bouwen in een weiland minder aantrekkelijk worden gemaakt. Het recht van de grondeigenaar om vastgoed te ontwikkelen moet bijvoorbeeld worden afgezwakt. Ook geeft Heemskerk aan dat uiteindelijk voor private partijen niet langer grondposities van doorslaggevend belang zijn voor toekomstige omzet, maar dat kennis en vaardigheden essentieel zijn. Naast dat er meer nodig is dan formuleren van beleid om bouwen in de wei tegen te gaan, verschijnt voor de zomer van 2011 een actualisatie van de nota’s Ruimte en Mobiliteit in één nieuw beleidskader. Bij deze actualisatie wordt de uitwerking van bestaande nota’s betrokken, dus ook de Structuurvisie Randstad 2040.

2.2 Nieuwe context en randvoorwaarden De huidige staat van de gebiedsontwikkeling wijst niet in de richting van één oplossing voor de problemen. Het gaat om een combinatie van verschillende maatregelen, die verschillen per gebiedsopgave, locatie, spelers en marktsituatie. Er is dan ook geen sprake van een blauwdruk, maar de betrokken partijen moeten in ieder geval rekeningen houden met de onderstaande punten.

24

2.2.1 Macro-economie is kaderstellend Uit de handreiking van de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft [2011: 4-6] blijkt dat de ruimtelijke economie de komende jaren een vooraanstaande kaderstellende rol speelt bij ruimtelijke ontwikkelingen en gebiedsontwikkeling. Alleen al vanwege de financieel economische (on)haalbaarheid van plannen, mede beïnvloed door het wegvallen van subsidies, drukt de ruimtelijk-economische dynamiek een grotere stempel op gebiedsontwikkeling dan voor de crisis. Uit de voorgaande paragraaf blijkt bijvoorbeeld al dat de financiële armslag van de meeste private en publieke partijen kleiner is en dat dit voorlopig ook zal blijven. Daarnaast worden de nieuwe randvoorwaarden voor gebiedsontwikkeling in belangrijke mate bepaald door de internationale economische ontwikkeling en de weerslag daarvan in ons land. De ontwikkeling op de financiële markten werkt door in de financierbaarheid van gebiedsontwikkelingen. Andere essentiële factoren zijn de inkomensontwikkeling en het consumentenvertrouwen. 2.2.2 Inspelen op Rijksbeleid De focus ligt de komende jaren naar alle waarschijnlijkheid (mits door de actualisatie de Nota Ruimte wijzigt) op binnenstedelijk bouwen, maar er komt zeker nog geen einde aan bouwen in de wei. Er is meer nodig dan formuleren van beleid om bouwen in de wei tegen te gaan. 2.2.3 Brusselse kaders dominanter De regels voor Europese aanbestedingen worden door een groot aantal arresten voortdurend aangepast aan gewijzigde inzichten. Daarnaast worden projecten in toenemende mate getoetst op staatssteun. Dit vraagt aandacht bij de start van een project. Brussel vraagt dan ook om een zuivere rolverdeling tussen publieke en private partijen. 2.2.4 Snelheid en flexibiliteit Plannen voor gebiedsontwikkeling zijn vaak in een vroeg stadium ‘dichtgetimmerd’ en zijn bovendien gedetailleerd. We zullen minder moeten uitgaan van een eindbeeld en meer van gefaseerd ontwikkelen om beter in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen en de actuele vraag. Door meer flexibel te zijn kan met snelheid worden ingespeeld op veranderende marktomstandigheden.


Context GO

2

Vraaggericht bouwen

2.2.5 Vraaggericht bouwen Ontwikkelende partijen moeten zich veel bewuster worden van de verschillen in gebruikers; een ondernemer heeft andere vragen dan een particulier die zelf een woning wil bouwen. En ontwikkelen in een weiland stelt andere eisen dan een transformatieopgave.

2.3 Conclusie Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de crisis effect heeft op de afzet wat betreft tempo en omvang. De omvang van projecten wordt kleinschaliger en de afzet meer gefaseerd, maar ook vraaggericht. Grootschaligheid staat op gespannen voet met maatwerk en kwaliteit. De eindgebruiker wordt veel eerder in het proces betrokken. Ook moet men veel sneller kunnen reageren op de veranderende marktomstandigheden. Door meer flexibel te zijn kan met snelheid worden ingespeeld op deze veranderende marktomstandigheden. De toekomst zit in een ontwikkelstrategie, die voldoende flexibel is om veranderingen in de markt en samenleving een plek te geven en toch richting geeft, een combinatie van een vastomlijnde, scherpe en duidelijke visie op de kwaliteit en synergie van het geheel, met een keuze voor een flexibele invulling en uitwerking. Dat betekent ook sturen op het proces (procesplanning) in plaats van op het eindresultaat op lange termijn (eindplanning) [Watertorenberaad 2010: 15]. Daarnaast moet rekening

worden gehouden met de verschuiving in opgaven en worden de Brusselse kaders dominanter. Brussel vraagt dan ook om een zuivere rolverdeling tussen publieke en private partijen. Ten slotte moet rekening worden gehouden met de lastige financiering en bekostiging van projecten. Kortom: • Omvang: kleinschaliger. Ten eerste om beter te kunnen inspelen op maatwerk en kwaliteit en ten tweede om de bekostiging en financiering van projecten mogelijk te maken. Er zullen geen grootschalige voorinvesteringen meer worden gedaan. Deze hoge voorinvesteringen zijn niet meer te bekostigen of te financieren; • Afzet: gefaseerd en vraaggericht; • Flexibiliteit: om snel te kunnen reageren op veranderende marktomstandigheden; • Verschuiving opgave: focus op binnenstedelijk bouwen (mits door de actualisatie de Nota Ruimte wijzigt); • Samenwerking: zuivere rolverdeling. De toekomst van integrale gebiedsontwikkeling zal er dus anders uitzien. Vier samenhangende denkrichtingen voor de vernieuwing van de gebiedsontwikkeling vragen ieder een vernieuwing van houding, gedrag en werkwijze. De vier denklijnen zijn: • Andere producten: vraaggericht, de markt bepaalt,


25

2 • •

•

Context GO

focus binnenstedelijk; Andere processen: complexer (binnenstedelijk), bottom up, flexibel; Andere rollen: marktkennis en gebiedskennis worden steeds meer onderkend als essentiële bestanddelen voor een succesvolle ontwikkeling die private partijen (marktpartijen zoals, projectontwikkelaars, ontwikkelende bouwers, beleggers en woningcorporaties) in huis hebben. Private partijen worden daarom steeds vroeger betrokken in de ontwikkeling van een gebied. De publieke en private partijen zijn weliswaar de belangrijkste partijen in een gebiedsontwikkeling, maar zeker niet de enige. Steeds vaker worden maatschappelijke organisatie, bewoners en gebruikers betrokken. Ook zij hebben ambitie, kennis en financiering om in te brengen [website KEI-centrum, 16-03-2011]; Andere manieren van investeren: uit de essay ‘N19 Voorbij de crisis – Agenda voor de stedelijke vernieuwing’ van de Kei Denktank [2011: 25] blijkt dat de financiële inrichting van de stedelijke ontwikkeling sterk is gekoppeld aan de waarde van grond en vastgoed. In een wereld waarin de waardeontwikkeling voorlopig voor een belangrijk deel is gestagneerd, terwijl de bouwkosten door toenemende schaarste zullen stijgen, zal de residuele grondwaarde de nul naderen of zelfs negatief worden. Bovendien drogen bijdragen van de Rijksoverheid (ISV) op. Daarbij valt de bodem uit de gangbare wijze van financiering. Tegenover investeringen moeten in de toekomst namelijk inkomsten komen te staan, hetgeen door de crisis onzeker is geworden. Er zullen dan ook minder hoge voorinvesteringen worden gedaan, doordat de bekostiging en financiering van projecten lastiger is geworden.

26


3

THEORETISCH KADER

HOOFDSTUK 3 Theoretisch kader

Om de kenmerken, voorwaarden, varianten, effecten, problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel in de praktijk te kunnen vastleggen, is een kader nodig. Dit kader legt de variabelen waar naar gezocht wordt vast en vormt daarmee de bril waardoor het bouwclaimmodel bestudeerd zal worden. Voor het formuleren van dit kader moet eerst het begrip publiek private samenwerking (PPS) worden gedefinieerd waarna de verschillende organisatievormen worden omschreven. Daarnaast is de betekenis van het bouwclaimmodel erg belangrijk. In dit hoofdstuk wordt dan ook een werkdefinitie gegeven van het bouwclaimmodel. Vervolgens worden de kenmerken van het bouwclaimmodel besproken, wordt een beschrijving gegeven van de inhoud van een bouwclaimovereenkomst en worden de voorwaarden voor de toepassing van dit model beschreven. Daarnaast wordt nagegaan welke varianten er zijn en worden de aandachtspunten van het bouwclaimmodel besproken. Enkele uitspraken over dit model vormen het sluitstuk van de theorie.


27

3

THEORETISCH KADER

3.1 Definitie PPS Het begrip publiek private samenwerking (PPS) wordt op vele verschillende manieren gedefinieerd. In deze subparagraaf worden een aantal definities benoemd om een beeld te schetsen van en ordening aan te brengen in de diversiteit, om te komen tot een werkdefinitie voor dit onderzoek. De term PPS wordt zowel gebruikt om de structuur als het proces van samenwerking aan te duiden. Bult-Spiering geeft in haar boek ‘Publiek-private samenwerking – De interactie centraal’ [2003: 24-25] een aantal definities die iets zeggen over de structuur of constructie van de samenwerking en over definities die juist ingaan op de interactie. Deze definities worden hieronder benoemd. Structuur: “Juridisch gestructureerde samenwerking tussen overheid en private partijen op het terrein van bouw in brede zin” [Bregman, 1990]. “PPS-en zijn gericht op het tot stand brengen, onderhouden, beheren en exploiteren van voorzieningen vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van de toekomstige lasten en baten” [Knoester, 1987]. Interactie: “Bij een PPS-project: • Werken overheden en bedrijfsleven samen op basis van duidelijke, contractueel vastgelegde afspraken; • Is contractueel vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten en risico’s dragen; • Gaat het om het realiseren van zowel maatschappelijke als commerciële doelen; • Verwachten beide partijen dankzij de samenwerking en de inbreng van ieders specifieke deskundigheid een beter resultaat tegen dezelfde kosten te realiseren (of hetzelfde resultaat tegen geringere kosten); • Behoudt elke partij zijn eigen identiteit en verantwoordelijkheid” [Kenniscentrum PPS, 1999]. “Er is sprake van PPS indien: • Er sprake is van interactie tussen overheden en bedrijven gericht op synergie bij de realisatie van convergente doeleinden met zowel maatschappelijke als commerciële kenmerken onder voorwaarde van

28

het behoud van de respectievelijke identiteit en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen” [Kouwenhoven, 1991]. Uit deze definities blijkt niet alleen dat de term PPS gebruikt wordt om zowel de structuur als het proces van samenwerking aan te duiden, maar blijkt ook dat de elementen aan de hand waarvan PPS wordt gedefinieerd uiteenvallen in kenmerken en voorwaarden voor PPS. Dit onderzoek heeft betrekking op het gebruik van het bouwclaimmodel. Van belang hierbij zijn zowel de kenmerken als de voorwaarden van PPS. De werkdefinitie die Bult-Spiering [2003: 26] in haar boek hanteert wordt dan ook gebruikt aanvullend met de voorwaarden voor PPS welke zijn afgeleid van de voorgaande definities. Overigens ontbreekt nog een belangrijk kenmerk in de definities die tot nu toe zijn gegeven, namelijk duurzaamheid. In het artikel ‘Institutional and strategic barriers to public private partnership: An analysis of Dutch cases’ voegen Klijn & Teisman [2003:137] dit element in hun definitie van PPS toe: “Samenwerken tussen publieke en private actoren met een duurzaam karakter, waarbij de actoren gelijkwaardige producten en/of diensten ontwikkelen waarbinnen risico’s, kosten en voordelen worden gedeeld.” De werkdefinitie luidt: • Één of meer publieke en • één of meer private actoren • werken duurzaam samen • aan de realisering van een onderling overeengekomen doelstelling • in organisatorisch verband • met inbreng van middelen • en aanvaarding van risico’s, waarbij de verdeling van de opbrengsten in overeenstemming is met de inbreng van de middelen en de risicoaanvaarding. • Daarnaast is de samenwerking gericht op het bereiken van synergie/ meerwaarde, waarbij zowel maatschappelijke als bedrijfseconomische belangen worden gediend en • de eigen identiteit van actoren en de identificatie met eigen doelstelling en verantwoordelijkheid worden behouden.


THEORETISCH KADER

3.2 Organisatievormen In deze paragraaf worden de publiek private samenwerkingsmodellen (PPS-modellen), als beschreven in het boek ‘PPS en gebiedsontwikkeling’ van Wolting [2006: 128-129], omschreven. Hierbij worden drie PPS-modellen onderscheiden, namelijk het bouwclaimmodel, het joint venture model en het concessiemodel. Vermeld moet worden dat alleen bij het joint venture model de risico’s worden gedeeld en dat bij het bouwclaimmodel en het concessiemodel de risico’s worden verdeeld. Naast de bovenstaande organisatievormen bestaat ook een model waarin de publieke partij alle fasen van een project in eigen beheer houdt, de publieke ontwikkeling oftewel het traditionele model, en een model waarin de private partij het project geheel in eigen beheer realiseert, de private ontwikkeling oftewel private zelfrealisatie. Uiteraard zijn er ook andere modellen of combinaties van modellen in de praktijk mogelijk. Zie ook figuur 5. 3.2.1 Bouwclaimmodel Door grondaankopen of grondbezit van private partijen in het plangebied wordt uitvoering van het traditionele model in zijn zuivere vorm onmogelijk. Immers de publieke partij is nu niet meer de exclusieve grondeigenaar en regisseur. Het bouwclaimmodel biedt hiervoor een uitweg en neutraliseert de private grondaankopen: de private partijen dragen hun gronden over aan bijvoorbeeld de

3

Figuur 5: PPS-modellen bij gebiedsontwikkeling Bron: [Kenniscentrum PPS 2006: 7]

gemeente die vervolgens de gronden bouwen woonrijp maakt en uitgeeft. Uiteraard verbinden private partijen aan de grondoverdracht aan de gemeente wel als voorwaarden dat zij bij de gronduitgifte te zijner tijd in aanmerking komen voor een aantal bouwkavels om de bouwproductie te realiseren. Het grondexploitatierisico is in dit geval ook volledig voor rekening van de gemeente. Publieke taken (planvorming) en private activiteiten blijven (althans in theorie) gescheiden. 3.2.2 Joint venture model De kern in het joint venture model is een gezamenlijke grondexploitatie. De partijen dragen in dat geval samen de verantwoordelijkheid voor het resultaat van de grondexploitatie. De gronden worden door partijen in een gezamenlijke onderneming gebracht: een Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). Voor het oprichten van zo’n entiteit zijn meerdere rechtsvormen mogelijk, namelijk een BV, een NV, een CV/BV, een stichting, een vereniging, etc. [Kersten, Wolting, Ter Bekke, Bregman, De Zeeuw 2009: 96]. Deze onderneming maakt de gronden bouwen woonrijp en geeft de bouwrijpe kavels uit. Soms wordt naast deze GEM ook een tweede gezamenlijke onderneming opgericht, te weten een opstalontwikkelingsmaatschappij. Aan deze onderneming worden de kavels overgedragen die de GEM bouwrijp heeft gemaakt, waarna de opstalmaatschappij als projectontwikkelaar van het vastgoed optreedt.


29

3

THEORETISCH KADER

Daarnaast kan een gezamenlijke grondexploitatie ook worden gevoerd door het afsluiten van een overeenkomst tussen partijen. Partijen maken in dit geval gezamenlijk de gronden bouwrijp en geven deze uit. De inbreng van zeggenschap en daarmee ook het risico zijn vaak in gelijke mate tussen partijen verdeeld. De overheid behoudt al haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Voor het overige deelt zij de regierol met de private partij(en). Bij de uitvoering van een dergelijke overeenkomst is het van belang dat partijen een projectorganisatie oprichten met een duidelijke structuur. Met daarin een stuurgroep, projectgroep en werkgroepen. 3.2.3 Concessiemodel Bij de ontwikkeling van een plangebied kan een overheid ervoor kiezen om zich te beperken tot het vooraf stellen van een aantal randvoorwaarden. Binnen deze randvoorwaarden wordt vervolgens de gehele planontwikkeling, zowel de grondexploitatie als de opstalexploitatie, overgelaten aan een private partij. Het Kenniscentrum PPS hanteert in haar rapport ‘Publiekprivate samenwerking bij gebiedsontwikkeling: wanneer wel en wanneer niet?’ [2006:9] een uitgebreidere definitie van het concessiemodel. In het concessiemodel definieert de overheid, voorafgaand aan de aanbesteding van de concessie, op output niveau het te leveren programma en het kwaliteitsniveau daarvan. Het bedrijfsleven wordt uitgenodigd om reeds in de haalbaarheidsfase ideeën aan te dragen die kunnen helpen het project zowel financieel als programmatisch te optimaliseren en om aan te geven hoe zij denkt het project te realiseren. De rol van de overheid strekt zich naast het stellen van de randvoorwaarden en het regisseren van de aanbesteding uit tot het faciliteren van de uitvoering en het toetsen van de dienstverlening op onder meer omvang, tijdigheid en kwaliteit. De gronden vastgoedexploitatie geschieden volledig voor rekening en risico van de marktpartij. Dat geldt ook voor de inrichting van het openbaar gebied en de aanleg van infrastructuur. Na een bepaalde beheerperiode wordt het openbaar gebied en de infrastructuur (doorgaans om niet) teruggeleverd aan de overheid. 3.2.4 Traditioneel model In dit model verwerft de overheid alle gronden binnen een plangebied, maakt deze bouwen woonrijp en

30

geeft bouwkavels uit aan geïnteresseerden die binnen de grenzen van het bestemmingsplan tot ontwikkeling wensen over te gaan. Via de gronduitgifteprijzen kan de overheid het grondexploitatieresultaat zelf beïnvloeden, maar draagt ook alle risico’s die daarmee samenhangen [Wolting 2006: 128]. 3.2.5 Zelfrealisatiemodel Hijmans en Fokkema omschrijven in het boek ‘Recht rond Grondbeleid’ [2007: 207,272] het zelfrealisatiemodel als een model waarbij private partijen voor eigen rekening en risico een plan ontwikkelen en dit uitvoeren. Het zelfrealisatierecht geeft de private grondeigenaren de mogelijkheid om zelf te realiseren, mits zij bereid en in staat zijn tot realisatie op de door de gemeente gewenste wijze. De rol van de publieke partijen is beperkt tot haar wettelijke taken. Zij draagt dan ook geen risico’s in dit model.

3.3 Definitie bouwclaimmodel Onderstaand komt een aantal definities van het bouwclaimmodel aan bod, resulterend in een werkdefinitie. 3.3.1 Hijmans & Fokkema Hijmans en Fokkema omschrijven in hun boek ‘Recht rond Grondbeleid’ [2007: 433] dat een bouwclaimovereenkomst uitgaat van het principe dat een marktpartij zijn gronden verkoopt aan de gemeente en als tegenprestatie hiervoor bouwrijpe grond verwerft van de gemeente met het recht om deze gronden te bebouwen. De uiteindelijk door de marktpartij te verwerven gronden kunnen zowel in het betreffende gebied liggen waarop de eerste grondtransactie betrekking heeft , maar een situering elders in de gemeente is tevens een mogelijkheid. Het risico van de grondexploitatie berust feitelijk bij de gemeente, terwijl de ontwikkelaar verantwoordelijk is voor de vastgoedexploitatie [zie ook figuur 6]. 3.3.2 Kenniscentrum PPS In het rapport ‘Publiek-private samenwerking: wanneer wel en wanneer niet?’ van het Kenniscentrum PPS [2006: 9] wordt beschreven dat bij het bouwclaimmodel, net als in het traditionele model (publieke ontwikkeling), de overheid voor haar rekening en risico de grondexploitatie voert. Echter omdat nu een belangrijk deel van de ruwe gronden in bezit is van private partijen, dient de overheid


THEORETISCH KADER

Wat Grondeigendomaanvang: Overdrachtruwegrond: Overdrachtbouwgrond: Grondoverdrachtopenbarevoorzieningen: Initiatiefbestemmingsplan: Investeringenbestemmingsplanontwikkelingen: PVEinfrastructuur: Beeldkwaliteitplan: PVEbebouwing: Kwaliteitscontroleinfrastructuur: Kwaliteitscontrolebebouwing: Toezichtinfrastructuur: Toezichtbebouwing: Opdrachtgeverrolopenbaargebied: Kostenverhaalhistorisch: Kostenverhaalinvesteringen: Risicogrondexploitatie: Risicobouwexploitatie: Verkoopbouwproduct: Beheerbebouwing:

Wie Ontwikkelaar Nee Ja N.V.T. G&O Ontwikkelaar Gemeente G &O G&O Gemeente Ontwikkelaar N.V.T. Ontwikkelaar Gemeente Inuitgifteprijs Inuitgifteprijs Gemeente Ontwikkelaar Ontwikkelaar Eindgebruiker

3

Figuur 6: Karakteristiek bouwclaimmodel * G & O = Gemeente & Ontwikkelaar [Hijmans, Fokkema 2007: 433-434]

samen met deze partijen tot overeenstemming te komen over de voorwaarden waaronder private partijen bereid zijn om hun gronden aan de overheid te leveren. Veelal geschiedt dit onder de voorwaarde dat de marktpartijen een bouwclaim krijgen, dat wil zeggen het recht om, binnen de door de overheid vastgestelde kaders, vastgoed op de bouwkavels te ontwikkelen nadat de overheid de gronden bouwrijp heeft gemaakt en de bouwrijpe kavels (terug)levert aan private partijen. 3.3.3 Bregman Bregman beschrijft in het boek ‘Bouwrecht in kort bestek’ [2007:234] dat het bouwclaimmodel ook wel ABA-model, inlevermodel of productie-afsprakenmodel wordt genoemd. Hierbij verplichten de marktpartijen welke in het gebied gronden hebben verworven zich om deze tegen een vaste prijs per vierkante meter aan de gemeente over te dragen, in ruil waarvoor de marktpartijen te zijner tijd een bepaald aantal bouwrijpe kavels krijgen toebedeeld. Het grondexploitatierisico berust in dit samenwerkingsmodel, met uitzondering van het verwervingsrisico voor het deel van de marktpartijen,

bij de gemeente. De grondverwerving is voor het overige, evenals het bouwen woonrijp maken, een gemeentelijke zaak. 3.3.4 Kalt Ten slotte omschrijft Kalt in ‘Grondzaken doen: handen en voeten aan het grondbeleid’ [2006: 75] dat de inzet van de private partijen bij het bouwclaimmodel is om de ruwe bouwgrond door te verkopen aan de gemeente of in te brengen in een samenwerkingsverband in ruil voor zoveel mogelijk ontwikkelen bouwrechten (bouwclaims). 3.3.5 Werkdefinitie bouwclaimmodel De bovenstaande definities, inclusief de definitie van Wolting in subparagraaf 3.2.1 resulteren in de volgende werkdefinitie: • Private partijen verkopen hun grond aan de gemeente en • als tegenprestatie hiervoor verwerven zij weer bouwrijpe grond van de gemeente • met het recht om deze bouwrijpe gronden, binnen de vastgestelde kaders, te bebouwen.


31

3

THEORETISCH KADER

3.4 Kenmerken bouwclaimmodel Onderstaand komen de structuurelementen van het bouwclaimmodel aan bod. 3.4.1 Juridische structuur De juridische structuur heeft betrekking op de contractuele verdeling van risico’s en zeggenschap tussen de publieke en de private partijen. Planontwikkelingsrisico Uit het artikel ‘Prijsvraag of overvragen?’ van Luteijn en Hoven [2008: 36] blijkt dat het planologisch risico onderdeel is van het planontwikkelingsrisico. Het planologisch risico is een zaak van de overheid, maar wordt vaak doorgeschoven naar de private parijen. Het doorlopen van de ruimtelijke ordeningsprocedures kan een langdurig proces zijn. Ook is het de vraag of de gewenste bestemming (volledig) kan worden gerealiseerd. Daarnaast blijkt uit dit artikel [Luteijn en Hoven 2008: 36] dat het planontwikkelingsrisico te maken heeft met de voorinvesteringen die worden gemaakt. In de voorbereidingsfase worden investeringen gedaan, bijvoorbeeld het ontwikkelen van plannen en het opzetten van een organisatie. Op het moment dat deze kosten gemaakt worden, is nog niet zeker of (en hoe) de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk wordt gerealiseerd en/of de investeringen dus terugverdiend kunnen worden. Grondexploitatierisico Uit het boek ‘PPS en gebiedsontwikkeling’ van Wolting [2006: 98-99] en het boek ‘Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie’ van Bregman en De Win [2005: 174-184] blijkt dat het verwerven van gronden moeizaam kan verlopen, zowel in geld als in tijd. Grondprijzen kunnen hoger zijn dan verwacht en onteigeningsprocedures kunnen veel tijd in beslag nemen. Ook is er het risico van onverwachte bodemverontreiniging en archeologisch erfgoed. Gebiedsontwikkeling kan hierdoor vertraging oplopen en kosten kunnen toenemen. Ten slotte moeten de kavels worden afgezet. Het (al dan niet gedeeltelijk) afzien van de realisatie van vastgoed door private partijen, omdat bijvoorbeeld de voorverkooppercentages niet worden behaald, zal gevolgen hebben voor de afname van de bouwkavels. De opbrengsten uit de verkoop van de kavels zijn nodig om de grondexploitatie sluitend te krijgen.

32

Vastgoedexploitatierisico Uit de verschillende definities van het bouwclaimmodel is gebleken dat private partijen het recht verkrijgen om, binnen de door de overheid vastgestelde kaders, vastgoed op de bouwkavels te ontwikkelen. Zij zijn dan ook verantwoordelijk voor de vastgoedexploitatie. Hierbij bestaat de onzekerheid over de verkoop van opstallen, de uitloop in tijd en kostenstijging als gevolg van onder andere technische onzekerheden. Ook is er invloed van rente aan de kosten- en opbrengstenkant en het risico met betrekking tot de investering. Maar wat is de betekenis van een bouwrecht? Hierbij wordt door Holties in het rapport ‘Ontwikkelrechten en marktwerking’ [2007: 5] een verschil gemaakt tussen bouwrechten en ontwikkelrechten. Een bouwrecht betreft het beschikken over een onherroepelijke bouwvergunning om tot uitvoering van een vastgoedproject over te gaan: het bouwen zelf. Daarnaast is een ontwikkelrecht geen bouwrecht. Een ontwikkelrecht bestaat uit een door een grondtransactie van een overheid verkregen exclusieve mogelijkheid (rechten en plichten) tot vastgoedprojectontwikkeling. Een gerechtigde tot een ontwikkelrecht heeft in juridische zin dus mogelijkheden verworven om een feitelijke bestemming te realiseren en daartoe te investeren en een rendement te behalen. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de bouwplicht als een heikel punt wordt gezien. In het artikel ‘Terug naar een zuivere rolverdeling’ [in Building Business maart 2010: 15] zegt Bregman hierover: “Als marktpartijen voor eigen rekening en risico vastgoed realiseren, dan moet je als gemeente niet doen alsof je je ermee bemoeit. We kennen in Nederland een stelsel van toelatingsplanologie. En wie niet bereid en in staat is de gegeven bestemming te realiseren zoals de gemeente dat wil, kan worden onteigend. Praktischer is het om bij gebiedsontwikkeling af te spreken dat de gronden tegen een bepaalde prijs aan de gemeente worden (terug)verkocht als er niet binnen een bepaalde tijd wordt begonnen met bouwen. Maar leg dus geen bouwplicht op, want dan gedraagt de gemeente zich als opdrachtgever. Bovendien blijken bouwplichten uit het verleden bij veel projecten in crisistijd van nul en generlei waarde te zijn”.


THEORETISCH KADER

3

ȋȌ

ȋȌ

Hoofdverantwoordelijkheden binnen bouwclaimmodel [gebaseerd op Priem 2007]

3.4.2 Interactiestructuur De interactiestructuur heeft betrekking op de taakverdeling, het proces en het management. Deze structuur is gebaseerd op het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 656]. Initiatief Bij het bouwclaimmodel hebben private partijen gronden in hun bezit. Bezit van grond geeft onderhandelingspositie. Het recht op zelfrealisatie bepaalt dat een partij met een grondpositie meestal aan tafel zit als het aankomt op gebiedsontwikkeling. Dit kan leiden tot een privaat initiatief, maar een publiek initiatief is ook mogelijk. Planvorming en –uitwerking Met het verkrijgen van de eigendom van de grond verkrijgt de gemeente de regie over de planvorming. Dat betekent dus ook het veilig(er) stellen van de ontwikkeling. Dit is eenvoudiger gezegd, dan gedaan. Wat is ‘regie’ eigenlijk? Als concept is regie sterk verwant aan management, coördinatie en sturing. Pröpper, Litjens en Weststeijn beschouwen regie in hun onderzoek genaamd ‘Lokale regie uit macht of onmacht? – Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie’ [2004:13] als een ‘doelgerichte invloedsuitoefening’,

een “… bijzondere vorm van sturen […] gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat”. De bepaling van ‘het geheel’ verschilt per situatie en is afhankelijk van de ambitie van de regisseur. Infocus hanteert in haar boek ‘De gemeente als regisseur: een bewuste keuze’ [2006: 8-11] de volgende definitie van regie: “De regierol van de gemeente is de wijze waarop de gemeente sturing geeft aan een gebiedsontwikkeling waaraan ook externe partijen deelnemen. Zij houdt daarbij rekening met de belangen van alle betrokkenen en het algemeen belang, gericht op de waarborg van een bepaald resultaat”. Infocus maakt hierbij een onderscheid in vier typen regierollen aan de hand van twee invalshoeken. Beschikt de regisseur over sturingsmiddelen en is de gemeente in staat haar eigen script te schrijven en uit te (laten) voeren? Ter verduidelijking, onder sturingsmiddelen worden machtsmiddelen verstaan. Machtsmiddelen kunnen publiekrechtelijke bevoegdheden zijn of bijvoorbeeld grondposities. Het eigen script heeft betrekking op het varen van de eigen koers voor het plangebied.


33

3

THEORETISCH KADER

Bij het gebruik van het bouwclaimmodel neemt de gemeente private gronden in en geeft die vervolgens weer uit in voor private partijen bruikbare kavels. Vanzelfsprekend wil de gemeente in ruil voor deze ‘dienstverlening’ een deel van haar doelstellingen gerealiseerd zien. De gemeente heeft hierbij een grote vrijheid om een script te schrijven en dit op de lokale situatie aan te passen, maar de sturingsmiddelen ontbreken om het script bij andere partijen af te dwingen. De sturingsmiddelen zijn in handen van de private partijen. Zij willen toch graag enige invloed of zeker enig inzicht hebben op de planontwikkeling. Dat is namelijk een directe invloed op de waarde van het vastgoed dat de marktpartij wil gaan realiseren. De gemeente is dus wel voor uitvoering van deze andere partijen afhankelijk. De gemeente is dan ook bereid om samen te werken en compromissen te sluiten. Deze regierol wordt de samenwerkende regisseur genoemd.

Uit het onderzoek ‘Stedelijke ontwikkeling verantwoord geregisseerd – Onderzoek naar toepassing van de bouwclaim en overige afspraken in Deventer’ van Regioplan [2007: 39] blijkt dat er een aantal factoren zijn die de waarde van bouwclaims beïnvloeden. Hierbij gaat het om de volgende factoren: • Het aantal afgesproken woningen; • De ligging van de toegewezen locatie; • De programmering (type woningen); • De gemaakte afspraken over de uitgifteprijs van de grond; • De mate van invloed die de bouwer heeft op het totale stedenbouwkundige ontwerp.

Grond- en vastgoedexploitatie Private partijen verkopen hun grond aan de gemeente en als tegenprestatie hiervoor verwerven zij weer bouwrijpe grond van de gemeente met het recht om deze bouwrijpe gronden, binnen de vastgestelde kaders, te bebouwen. De grondexploitatie berust dus feitelijk bij de gemeente terwijl de ontwikkelaar verantwoordelijk is voor de vastgoedexploitatie.

Grondprijs bouwclaim Uit de literatuur blijkt dat bij bouwclaimovereenkomsten sprake is van twee grondtransacties: één van de marktpartij aan de gemeente en één waarbij gronden door de gemeente aan de marktpartij worden overgedragen. Daarbij is dus sprake van twee grondprijzen. Ten eerste de grondprijs die door de gemeente voor de grond wordt betaald. Uit de bovenstaande alinea (onder kopje waarde bouwclaim) blijkt dat deze grondprijs meestal lager is dan de grondprijs die de marktpartij aan de oorspronkelijke eigenaar heeft betaald. Uitgangspunt hierbij is dat het verschil, het deficit, in de opstalontwikkeling wordt terugverdiend. Het gaat er uiteindelijk om dat de totale vastgoedexploitatie financieel positief uitkomt.

Beheer openbaar gebied en infrastructuur Of de private of de publieke partij is verantwoordelijk voor het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur. 3.4.3 Economische structuur De economische structuur heeft betrekking op de financiële oplossingen. Belangrijke elementen zijn de waarde en grondprijs van de bouwclaim. Waarde bouwclaim In de literatuur is zeer weinig te vinden over de waarde van de bouwclaim. De literatuur die te vinden is, is fiscaal van aard. Uit het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 657] blijkt dat de Hoge Raad ervan uitgaat dat de waarde van de bouwclaim kan worden gesteld op het verschil tussen de kostprijs en de meestal lagere prijs waarvoor deze aan de gemeente is verkocht.

34

Daarbij geldt dat hoe concreter de afspraken op deze punten zijn, des te meer zekerheid de ontwikkelaar heeft en des te beter de bouwclaim ook kan worden gewaardeerd.

Ten tweede de grondprijs die door de marktpartij aan de gemeente wordt betaald. Uit het artikel van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 658] blijkt dat het hierbij gaat om de aankoopkosten van de gemeente verhoogd met de kosten van het bouwrijp maken en de andere lasten van de betrokken grondexploitatie worden daaraan toegevoegd. Wellicht komt hier een bepaald winstmarge bovenop.


THEORETISCH KADER

3.5 Bouwclaimovereenkomst In deze paragraaf wordt de inhoud gegeven van een bouwclaimovereenkomst gebaseerd op de literatuur uit het boek ‘PPS en gebiedsontwikkeling’ van Wolting [2006: 135-138]. 3.5.1 Stap 1: de gemeente koopt de grond van de marktpartij Ten eerst is het van belang dat de onroerende zaak ondubbelzinnig op papier staat, zoals dat gebruikelijk is in koopovereenkomsten. Dus de kadastrale aanduidingen moeten in de overeenkomst worden opgenomen en dat geldt eveneens voor de oppervlakte en voor een regeling inzake over- en ondermaat. In het onderdeel van de bouwclaimovereenkomst dat betrekking heeft op de koop door de gemeente van de marktpartij, moet ook het moment en de plaats van het notarieel transport en de wijze van betaling worden geregeld. Ten slotte is inzicht in de bodemverontreinigingsituatie noodzakelijk om te bepalen in hoeverre er belemmeringen zijn, en dus kosten moeten worden gemaakt om de grond te kunnen gebruiken overeenkomstig de bestemming die de partijen in gedachte hebben.

3

3.5.2 Stap 2: de planvorming en de inrichting van het plangebied Omdat de marktpartij toch graag enige invloed, of zeker enig inzicht, wil hebben op de planontwikkeling, staan in bouwclaimovereenkomsten vaak bepalingen op grond waarvan de gemeente overleg heeft met de marktpartij over het stedenbouwkundig ontwerp, de verkaveling, het vastleggen van de gewenste kwaliteit van de openbare ruimte, etc. In hoeverre de private partij invloed krijgt, verschilt per project en is ook afhankelijk van de omvang van de grond die de contractpartner van de gemeente inbrengt. 3.5.3 Stap 3: de gronduitgifte door de gemeente In feite is hier sprake van reguliere gronduitgifte van de bouwrijpe gronden door de gemeente. Op deze gronduitgifte worden daarom vaak de algemene gronduitgiftevoorwaarden van de gemeente van toepassing verklaard. Een belangrijk verschil is dat bij het bouwclaimmodel geen sprake is van een vrije keus aan wie de gemeente gronden uitgeeft. De daadwerkelijke koopovereenkomsten volgen doorgaans op de bouw-


35

3

THEORETISCH KADER

claimovereenkomst. In die koopovereenkomsten komen afspraken die zijn afgestemd op de afspraken die partijen in de bouwclaimovereenkomst hebben gemaakt. Als de gemeentelijke gronduitgiftevoorwaarden van toepassing zijn verklaard, is het bij het bouwclaimmodel daarom temeer nodig dat in de bouwclaimovereenkomst staat, dat als de overeenkomst enerzijds en de algemene voorwaarden anderzijds met elkaar in strijd zijn, het bepaalde in de bouwclaimovereenkomst prevaleert. Ook staat soms in de bouwclaimovereenkomst dat het recht op het verkrijgen van een aantal bouwrijpe kavels in een aantal gevallen gekoppeld is aan een bouwplicht voor een overeengekomen programma. Daarnaast blijkt uit verschillende bouwclaimovereenkomsten dat afspraken kunnen worden gemaakt over de teruglevering van de gronden aan de private partijen. Soms verkrijgt de private partij het recht om woningen te bouwen op zijn eigen, in te leveren gronden en soms verkrijgt de private partij op een andere locatie een afgesproken aantal bouwrijpe kavels toebedeeld. In ieder geval zal de ligging van de aan te bieden projectmatige bouwkavels in onderling overleg tussen partijen worden bepaald. De inbreng van de private partijen over de afspraken omtrent de ligging van de toe te bedelen bouwrijpe kavels is afhankelijk van de hoeveelheid en de kwaliteit van de ingeleverde private gronden. 3.5.4 Stap 4: de realisering van het bouwprogramma De partijen maken in de realisatieovereenkomst ook afspraken over de realisering van het overeengekomen bouwprogramma, de planvorming, het bouwen woonrijp maken, de overdracht van gronden en het kostenverhaal. 3.5.5 Overige afspraken Een bouwclaim is een privaatrechtelijke afspraak, waarbij de gemeente bestaande bouwrechten toekent. In de afspraak wordt altijd vastgelegd wat voor soort bouwrechten het zijn (meestal woningen van een bepaald type en prijsklasse) en hoeveel bouweenheden het betreft. Verder kunnen in de bouwclaim afspraken staan over het gebied waarin de bouwclaim mag worden gerealiseerd en de termijn waarbinnen de bouwclaim dient te worden geëffectueerd. Ook kan een bouwclaimovereenkomst aanvullende voorwaarden bevatten die bepalen aan welke

36

nadere eisen de te bouwen panden moeten voldoen.

3.6 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel Uit het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 653] komen een aantal voorwaarden naar voren voor de toepassing van het bouwclaimmodel. Ten eerste is het bouwclaimmodel met name goed inzetbaar indien de grondeigendommen binnen een gebied versnipperd zijn. Het kan dus zijn dat de private partij meerdere kleine percelen grond in eigendom heeft die versnipperd liggen binnen een te ontwikkelen locatie. Althans, wanneer het doel van zijn eigendom is het verkrijgen van bouwrijpe grond met een bouwbestemming. De versnippering is vooral het gevolg van de wens van een private partij om zich in een gebied strategisch in te kopen om aan tafel te komen en mee te praten over de invulling van de te realiseren ontwikkeling, terwijl hij niet in staat is gebleken om voldoende aaneensluitende grond te verwerven om een wezenlijk deel zelf te ontwikkelen. Ten tweede is het bouwclaimmodel ook goed inzetbaar indien de gemeente zelf de grondexploitatie wil voeren vanwege de baten van het grondbedrijf (het kostenverhaal verloopt bij het bouwclaimmodel immers risicoloos voor de gemeente) of omdat de gemeente meer grip wil hebben op de ruimtelijke inrichting dan met publiekrechtelijk instrumentarium bereikt kan worden (de regie voeren). Hierbij kunnen en willen private partijen zelf realiseren, maar wordt er geen exploitatieovereenkomst afgesloten. Voorheen kon het verder interessant zijn voor een marktpartij om een bouwclaimovereenkomst te sluiten met als doel zeer gewenste grond in een plan (welke de eerste jaren niet zal worden bebouwd) te verkopen aan de gemeente met als tegenprestatie een bouwclaim in een eerder te bebouwen plan. Ten slotte blijkt uit het boek ‘Recht rond Grondbeleid’ van Hijmans en Fokkema [2007: 212] dat een bouwclaim ook wel wordt ingezet tegen de voorkoming van het moeten sluiten van een exploitatieovereenkomst. Bij een bouwclaimovereenkomst verloopt het kostenverhaal namelijk risicoloos voor de gemeente, via de gronduitgifte. Dat is ook nu, na de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) nog het geval. Hierbij is de


THEORETISCH KADER

gemeente echter afhankelijk van de bereidheid van de grondeigenaar medewerking te verlenen aan het sluiten van een bouwclaimovereenkomst.

3.7 Varianten bouwclaimmodel Naast de hiervoor beschreven basisconstructie van het bouwclaimmodel zijn er diverse varianten. In het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 654] worden een drietal varianten omschreven, namelijk de wilde bouwclaim, het ABCBD-model en de bouwclaim nieuwe stijl. 3.7.1 Wilde bouwclaim De wilde bouwclaim is een variant waarbij de gemeente grond koopt en naast de koopsom als tegenprestatie een onbepaald, wilde bouwclaim afgeeft. Dat wil zeggen een soort ‘bon’ voor bouwgrond. Enkele gemeenten hebben van dit soort transacties bij de gronduitgifte in latere bestemmingsplannen veel last gehad. Vaak bestond er onduidelijkheid over de feitelijke inhoud van de bouwclaim. Soms was er zelfs sprake van twijfel over het bestaan van de bouwclaim, zij het dan dat bewijsbaar was dat deze mondeling was afgegeven. 3.7.2 Het ABCBD-model In sommige gevallen wordt een soort combinatie gevormd tussen een bouwclaim- en een concessieovereenkomst met fiscale doelstellingen en/of een financieringsdoelstelling. Deze constructie wordt ook wel grondbank genoemd. Een voorbeeld uit het boek ‘Recht rond Grondbeleid’ van Hijmans en Fokkema [2007: 210]: partij O (ontwikkelaar) koopt grond van de oorspronkelijke eigenaar. Over deze transactie is overdrachtsbelasting verschuldigd. O verkoopt de grond door aan G (gemeente), binnen de termijn (6 maanden) die hem teruggave van de overdrachtsbelasting verzekert. G is vrijgesteld van overdrachtsbelasting. G maakt de grond fiscaal bouwrijp en verkoopt de fiscaal bouwrijp gemaakte grond (meestal ontstaan door het enkel verrichten van sloopwerkzaamheden en het verwijderen van obstakels) met een opslag voor het kostenverhaal terug aan O (bouwclaimgedeelte). Deze overdracht is belast met omzetbelasting, die O in vooraftrek kan brengen. O maakt verder bouwrijp en woonrijp en ontwikkelt en realiseert vervolgens de overige bebouwing, zoals woningen en kantoren (concessiegedeelte). Het voordeel van deze constructie

3

voor O is het wegvallen van 6% overdrachtsbelasting. Uit het artikel van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 654] blijkt dat op deze constructie enkele varianten voorkomen. Zo is er soms sprake van feitelijke leveringen in de G-O-transactie en O-G-transactie, soms van een economische levering hetgeen natuurlijk een besparing op notaris en kadastrale kosten oplevert. Ook met betrekking tot teruglevering van de grond zijn er verschillen. Zo kan de grond al dan niet geheel worden teruggeleverd of juist met achterhouden van de ondergrond van de openbare voorzieningen. In de O-G-overdracht is een ontwikkelingsopdracht voor de openbare ruimte opgenomen. 3.7.3 Bouwclaim nieuwe stijl Daarnaast blijkt uit het artikel van Hijmans dat er een nieuwe variant op het bouwclaimmodel bestaat. Hierbij doelt Hijmans op de bouwclaim nieuwe stijl. De Zeeuw omschrijft in het artikel ‘Hollandse nieuwe’ [in PropertyNL Magazine augustus 2009: 40] deze nieuwe bouwclaimvariant. Bij de bouwclaim nieuwe stijl levert de marktpartij een grondpositie in bij de gemeente die de financiering verzorgt (BNG-lening) en de grondexploitatie fiscaal bouwrijp maakt. De marktpartij doet de planvorming en koopt de grond bij de uitvoering terug. Na maximaal 10 jaar neemt de marktpartij alle resterende grond verplicht terug. Het verschil met de traditionele bouwclaim is dat de marktpartij bij de programmering, de planvorming en de businesscase van het totale gebied of de gehele locatie betrokken blijft. Dat komt ook tot uitdrukking in de risicotoedeling in de grondexploitatie; die berust dus niet louter bij de overheid hoewel die (nog) eigenaar is. Het gaat dus anders dan in het klassieke model, waarin de gemeente de plannen maakt en tot het moment van de uitgifte voor individuele kavels volledig het risico van de grondexploitatie draagt. 3.7.4 Consultatiemodel In het rapport ‘Overheid en markt op Vinex-locaties – Opzoek naar een nieuwe samenwerking en rolverdeling’ van Van der Cammen [1998:7] wordt het consultatiemodel benoemd. Dit model is in zekere zin een variant op het bouwclaimmodel. Het enige verschil met het bouwclaimmodel is de wijze van planvorming: waar de gemeente dat bij het bouwclaimmodel zelfstandig voor rekening neemt, geschiedt de planvorming bij het


37

3

THEORETISCH KADER

consultatiemodel in samenspraak met de marktpartijen. De marktpartijen worden nadrukkelijk bij de planvorming betrokken en vervullen daarin een consulterende rol. De inbreng van ideeën en specifieke expertise van de markt is het wezenlijke verschil met het ‘traditionele’ bouwclaimmodel. 3.7.5 Erfpacht als ontwikkelingsrecht De gemeente koopt grond van de ontwikkelaar gevolgd door heruitgifte van de grond in erfpacht. 3.7.6 Overige varianten Ten slotte is er nog een overige variant die naar voren komt uit het onderzoek ‘Kostenverhaal in de grondexploitatie op Vinex-locaties’ van Neprom en Kolpron Consultant BV [2000: 9]. In deze variant is afgesproken dat de ontwikkelaar de gronden tegen een lagere prijs aan de gemeente verkoopt, maar dat de gemeente het deficit (tekort) op een later moment terugbetaalt. De ontwikkelaar financiert dus een deel van de verwerving voor, maar krijgt het bedrag uiteindelijk vergoed door de gemeente. De kosten voor de ontwikkelaar blijven beperkt tot de rentekosten. Meestal vormt het recht om een deel van het vastgoed op de locatie te ontwikkelen een compensatie voor dit deficit. Opgemerkt moet worden dat deze variant slechts in een zeer beperkt aantal gevallen voorkomt.

38

3.7.7 Definitie bouwrijp maken In de verschillende definities van de bovenstaande bouwclaimvarianten komt het begrip bouwrijp maken en fiscaal bouwrijp maken meerdere malen aan bod. De vraag is wat de definitie van deze begrippen is. Bouwrijp maken Uit de literatuur is gebleken dat er geen wettelijke term is die beschrijft wat bouwrijp maken betekent. Partijen kunnen dus zelf afspreken wat bouwrijp maken inhoud, alleen dat gebeurt vaak niet. In overeenkomsten wordt vaak alleen maar verwezen naar de term bouwrijp zonder verdere specificatie. Hoewel de jurisprudentie nogal variabel is, blijkt van de website Wieringa Advocaten [2408-2010] dat er onlangs een uitspraak is gedaan die de term bouwrijp nader invult. Volgens het Hof Den Bosch betekent bouwrijp in het algemeen dat het perceel is ontsloten en ontwaterd, dat het is aangesloten op nutsvoorzieningen, dat de grond niet is verontreinigd, dat er geen vreemde obstakels in de grond zitten en dergelijke. Fiscaal bouwrijp maken In het rapport ‘Handleiding staatssteun bij PPS bij gebiedsontwikkeling’ van het Kenniscentrum PPS [2005: 20] wordt beschreven dat bij fiscaal bouwrijp maken de gemeente voldoende werkzaamheden uitvoert om BTW-


THEORETISCH KADER

plichtig te worden, maar de ontwikkeling en realisatie van de openbare voorzieningen en dus de verdere exploitatie van de bouwgrond aan de marktpartij overlaat.

3.8 Aandachtspunten bouwclaimmodel Van Rooy geeft in zijn boek ‘Nederland Boven Water II – praktijkboek gebiedsontwikkeling’ [2009: 153] aan dat als gevolg van ondermeer bestaande grondposities, toenemende kwaliteitseisen, behoefte aan innovaties en toenemende investeringsvolumes bij de meeste gebiedsontwikkelingen naast publieke ook private partijen zijn betrokken. De manier van organisatie van samenwerken is in het licht van het Europese aanbestedingsrecht en mededingingsrecht een hoogst actueel onderwerp. 3.8.1 Aanbestedingsplicht Van Rooy beschrijft in zijn boek [2009:153] dat de aanbesteding ingaat op de spelregels voor zowel publieke als private partijen bij de gunning van een overheidsopdracht. Het zijn niet zozeer de spelregels van Europese aanbesteding maar de rechtelijke interpretatie ervan die voor onzekerheden zorgen. Te denken valt aan Vathorst waar de rechter vraagtekens heeft gezet bij het realisatierecht als gevolg van private grondposities.

3

Aanbestedingsplicht bouwclaimmodel De vraag rijst wanneer wel en wanneer niet moet worden aanbesteed. Uit de ‘Handleiding staatssteun bij PPS bij gebiedsontwikkeling’ van het Kenniscentrum PPS [2005: 21-22] blijkt dat de vraag van wel of niet aanbesteden bij het bouwclaimmodel in de regel niet aan de orde. Het bouwclaimmodel richt zich vooral op de aan- en verkoop van grond en het recht om op gronden woningen of commercieel vastgoed te realiseren. Hierbij blijft buiten beschouwing de uitvoering van werken in het kader van het bouwen woonrijp maken van grond en de aanleg van infrastructuur. Indien in een bouwclaimovereenkomst expliciet dan wel impliciet, wel het recht wordt verschaft tot uitvoeren van werken boven het drempelbedrag (€ 4.845.000), dan is dat in strijd met de richtlijn. Dergelijke opdrachten moeten immers Europees worden aanbesteed. Daarnaast is de grondtransactie c.q. het bouwclaimmodel aanbestedingsplichtig wanneer er projectspecifieke eisen worden gesteld. Zodra er echter bij een grondtransactie een kwaliteitskader wordt afgesproken, over bijvoorbeeld de ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid of bouwsnelheid, wordt dat opgevat als het stellen van projectspecifieke eisen. Het bouwclaimmodel is dan aanbestedingsplichtig.


39

3

THEORETISCH KADER

3.8.2 Staatssteun In het boek van Van Rooy [2009:153] wordt beschreven dat staatssteun de Europese regelgeving voor steun van publiek aan privaat ontsluit. De Europese regelgeving is gebaseerd op het principe van ‘fair level playing field’, dat impliceert dat een overheid de ene marktpartij niet mag bevoordelen boven de andere. Elementen waarbij de gemeente het risico loopt inkomsten te missen en de ondernemer wellicht bevoordeeld wordt, worden aan de hand van het rapport ‘Handleiding staatssteun bij PPS bij gebiedsontwikkeling’ van het Kenniscentrum PPS [2005: 32-37] hieronder nader beschreven. Grondaankoop door de gemeente Hierbij gaat het om de aankoop van grond door een ondernemer voor een prijs die boven de marktwaarde ligt. Rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van fluctuatie in het prijsniveau door de jaren heen. Het kan echter wel zijn dat de hoogte van de door de ontwikkelaar aan de oorspronkelijke eigenaar betaalde prijs leidraad is geweest voor de door de gemeente betaalde prijs. De gemeente betaalt dan aan de ontwikkelaar een prijs die de historische kostprijs wordt genoemd. Grondverkoop door de gemeente Verkoop van door de gemeente bouwrijp gemaakte grond aan een onderneming voor een prijs die onder de marktwaarde ligt. Hierbij had de grond in theorie voor een hogere prijs aan derden kunnen worden verkocht. In de praktijk is de gemeente echter gebonden aan de verkoop aan de oorspronkelijke ontwikkelaar op basis van de aankooptransactie. Die ontwikkelaar bedingt meestal dat de bouwrijpe grond voor de kostprijs weer aan hem moet worden teruggeleverd. De kostprijs heeft geen echte relatie met de marktwaarde en kan daar zowel onder liggen als daarboven. In het eerste geval derft de gemeente winst en in het andere geval betaalt de ontwikkelaar mee in het verlies van de grondexploitatie. Fiscaal bouwrijp maken Verkoop van fiscaal bouwrijp gemaakte gemeentegrond aan een ondernemer met een ontwikkelopdracht voor een prijs die onder de marktwaarde ligt. Hierbij kan de bouwclaimovereenkomst min of meer gelijk worden gesteld aan een ontwikkelingsovereenkomst. Het

40

verschil zit in de oorspronkelijke eigendomspositie. Bij de ontwikkelingsovereenkomst berust de eigendom van oorsprong namelijk bij de gemeente. Bovendien kan de gemeente bij de ontwikkelingsovereenkomst een openbare biedprocedure ter selectie van de ontwikkelaar uitvoeren. Het toekennen van rechten – Marktwaarde tegen bouwclaims elders De niet in de verkoop betrokken extra vergoedingen, zoals het verlenen van een aanvullende bouwclaim elders of het niet volledig in rekening brengen van kosten. Omdat het vergeven van bouwclaims op een andere locatie een recht is dat wellicht in geldwaarde kan worden uitgedrukt, en daarmee een selectief economisch voordeel kan betekenen, is bij het uitgeven van bouwclaims elders voorzichtigheid geboden. Staatssteun en het bouwclaimmodel Wat betekent staatssteun voor het gebruik van het bouwclaimmodel? In het boek ‘Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie’ van Bregman en De Win [2005: 72-73] wordt deze vraag beantwoord. Een potentieel probleem is er bij de uitgifte van gronden aan de marktpartij met wie de gemeente de bouwclaimovereenkomst heeft gesloten. In een aantal situaties is er door marktpartijen met een bouwclaim bedongen dat een (vaste) uitgifteprijs wordt berekend die ofwel reeds bij ondertekening van de bouwclaimovereenkomst, dan wel door tijdsverloop, veel lager is dan de uitgifteprijzen die de gemeente op het moment van uitgifte voor andere, vergelijkbare bouwrijpe gronden hanteert. Op locatieniveau kan dit betekenen dat een aantal percelen voor een veel lagere prijs worden verkocht dan andere percelen die worden verkocht aan andere marktpartijen die geen bouwclaim hebben verworven door het innemen van een grondpositie. Het verschil tussen zelfrealisering en gemeentelijke gronduitgifte is dat in het eerste geval de waardestijging van de grond als gevolg van de bestemmingswijziging aan de private grondeigenaar/ zelfrealisator toekomt, terwijl in geval van gemeentelijke gronduitgifte de waardestijging ten goede komt van de gemeente via de uitgifteprijs. Het lijkt dan ook verdedigbaar om bij beantwoording van de vraag of er mogelijk sprake is van staatssteun, uit te gaan van zelfrealisering, waarbij in elk geval het kostenverhaal dient te zijn verzekerd.


THEORETISCH KADER

3.8.3 Het belang van een marktconforme grondprijs In het rapport ‘De kracht van samenwerking – Samenwerkingsmodellen in de stedelijke vernieuwing’ van VROM [2009: 68] wordt het belang van een marktconforme grondprijs met betrekking tot de aanbestedingsplicht omschreven. In dit rapport staat vermeld dat op 25 september 2007 het Hof Arnhem oordeelde dat gronduitgifte op zichzelf niet aanbestedingsplichtig is wanneer de ontwikkeling van vastgoed geschiedt voor eigen rekening en risico van de marktpartij en de gemeente over dit vastgoed niet de beschikking krijgt. Een recente uitspraak van de voorzieningenrechter Maastricht van 4 juni 2009 met betrekking tot een gronduitgifte in de gemeente Voerendaal ligt in dezelfde lijn, evenals een andere recente uitspraak (van 2 juni 2009) van het Hof Arnhem inzake een gronduitgifte in de gemeente Voorst. Op pagina 13 van het ICER-rapport wordt in dit verband opgemerkt: “In het kader van de projectontwikkeling zijn werken die uitgevoerd worden door derden voor eigen rekening en risico in beginsel geen overheidsopdracht. Uit het arrest Auroux volgt evenwel dat dit anders wordt indien de gemeente zodanig specifieke eisen stelt aan het project in zijn geheel, dat sprake is van het “laten uitvoeren met welke middelen dan ook van een werk dat aan de door de aanbestedende dienst vastgestelde eisen voldoet” én sprake is van een bezwarende titel”.

3

Een belangrijke les uit de hiervoor aangehaalde jurisprudentie is dus dat door de marktpartij een marktconforme grondprijs moet worden betaald en dat de ontwikkeling van het vastgoed werkelijk voor rekening en risico van de marktpartij plaatsvindt. In dit verband moet dus voor twee gevaren worden gewaakt: (1) een te lage grondprijs en (2) participatie door de gemeente in de vastgoedexploitatie. Als de werkelijk gerealiseerde opbrengsten van vastgoed hoger zijn dan bij ondertekening van het contract was voorzien, moet worden voorkomen dat de gemeenten dit met een bepaald percentage afromen. Het is wel mogelijk om bij hogere vastgoedopbrengsten de grondprijs te herberekenen. Die moet immers marktconform zijn en bij hogere vastgoedopbrengsten hoort (als de grondprijs via een residuele methode wordt bepaald) ook een hogere grondprijs. De marktconformiteit van de grondprijzen is ook van belang om aan het gevaar van staatssteun te ontkomen. Uit de ‘Handreiking staatssteun en stedelijke vernieuwing’ van Jozepa en Van Herwijnen [2004: 25-26] blijkt dat een te hoge prijs die door de overheid is betaald bij aankoop of een te lage prijs bij verkoop duidt op een voordeel aan een onderneming dat deze niet langs normale commerciële weg zou hebben verkregen.


41

3

THEORETISCH KADER

Overigens blijkt uit de ‘Handleiding staatssteun bij PPS bij gebiedsontwikkeling’ [Kenniscentrum PPS 2005: 33] dat bij aan- en verkoop de marktconformiteit maar op twee manieren kan worden vastgesteld: door onafhankelijke taxatie of door een openbare biedprocedure. Bij een bouwclaimovereenkomst kan alleen maar gebruik worden gemaakt van een onafhankelijke taxatie, omdat de private partij al eigenaar van de grond is. Als onafhankelijke taxateurs worden ook taxatiebureaus van de Staat, ambtenaren of ander overheidspersoneel beschouwd, indien ongepaste invloed op hun taxatie daadwerkelijk wordt uitgesloten.

3.9 Uitspraken bouwclaimmodel Ter afsluiting nog een aantal uitspraken van Gijzen uit het rapport ‘Zonder loslaten geen concessie’ [2009: 30-31] met betrekking tot het bouwclaimmodel. • Het bouwclaimmodel is voor de (meeste) private partijen het meest efficiënte model. Vrijwel alle ontwikkelaars zouden de gronden inleveren als ze dit kunnen tegen de boekwaarde (aanschafwaarde) inclusief rentekosten onder verkrijging van een bouwclaim tegen een redelijke grondwaarde. • Het gaat de meeste ontwikkelaars ook niet zozeer om de grondexploitatie, maar om het ontwikkelen en bouwen van woningen. • Het bouwclaimmodel wordt als goed werkbaar gekwalificeerd, mits de gemeente een redelijke grondprijs betaalt en er sprake is van een redelijke mate van inspraak. Groot voordeel is dat iedereen zijn (eigen) ding doet. Doet waar hij/zij goed in is. Pas gezamenlijk iets doen als het echt nodig is. “Een gemeentelijke grondexploitatie als de gemeente daar goed in is, geeft in ieder geval heel wat minder ruis op de lijn”.

42


4

ANALYSEKADER

HOOFDSTUK 4 Analysekader

In dit hoofdstuk wordt het analysekader beschreven. Naar aanleiding van het literatuuronderzoek is een selectie gemaakt van variabelen waarmee de praktijk van het gebruik van het bouwclaimmodel binnen gebiedsontwikkeling in Nederland kan worden bekeken. In dit hoofdstuk zullen deze variabelen nader worden toegelicht. Ten slotte wordt dit hoofdstuk afgesloten met een conceptueel model.


43

ANALYSEKADER

Gemeentelijk risico

4

Intern ǦǦ Ǧ

Extern Ǧ Ǧ Ǧ εε Ruimtelijk technisch risico

Planontwikkeling risico

Grondexploitatierisico

Financieel risico Ǧ Ǧ

Afzetrisico Inrichtingsrisico

Exploitatierisico

Figuur 7: Risicotypen Bron: [Gebaseerd op Wolting 2006: 97]

4.1 PPS & het bouwclaimmodel In de literatuur bestaat geen consensus over welke vormen van samenwerking wel en welke niet te typeren zijn als PPS. Van den Hof zegt in zijn rapport ‘Eerlijk zullen wij alles delen – Een regionaal perspectief op duurzame gebiedsontwikkeling’ [2006: 107] hierover: “Of een bouwclaimmodel beschouwd kan worden als een vorm van PPS hangt af van de vorm en inhoud van het samenwerkingsarrangement. Dit arrangement kan per locatie verschillen. In veel gevallen is er vanwege de exclusieve binding sprake van een gestructureerde samenwerking en een verdeling van risico’s en zeggenschap, dus van PPS”. Daamen stelt juist in het boek ‘De kost gaat voor de baat uit’ [2005: 61] dat bij een bouwclaimmodel van een echte verdeling van risico’s geen sprake is, omdat de gemeente de meeste financiële risico’s loopt. Bovendien is er, vanwege de bouwclaim, geen marktwerking mogelijk bij de onderhandelingen over de gronduitgifteprijs. Dit heeft als gevolg dat er door de gemeente nauwelijks kan worden gestuurd op de kwaliteit van de opstal. Wanneer gekeken wordt naar de werkdefinitie van PPS [zie paragraaf 3.1] voor dit onderzoek, kunnen vraagtekens worden gezet of de publieke en private actoren in het bouwclaimmodel samenwerken aan de realisering van een onderling overeengekomen

44

Marktrisico

doelstelling. Natuurlijk worden afspraken gemaakt over de voorwaarden waaronder private partijen bereid zijn hun gronden aan de overheid te leveren en over het programma dat private partijen mogen ontwikkelen, maar wel binnen de kaders van de gemeente. Uit het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ van Hijmans [in Bouwrecht augustus 2009: 653] blijkt dat het doel van de gemeente met een bouwclaimovereenkomst veelal is het nu juist volledig naar zich toe trekken van de regie en blijft de invloed van de ontwikkelaar op ontwerp en kwaliteit bijzonder beperkt. Toch wordt het bouwclaimmodel in dit onderzoek beschouwd als vorm van PPS, omdat de vorm en inhoud van het samenwerkingsarrangement bepaalt of een bouwclaimmodel beschouwd kan worden als een vorm van PPS. Dit arrangement kan per locatie verschillen, zoals Van den Hof omschrijft.

4.2 Kenmerken bouwclaimmodel In het theoretisch kader worden de kenmerken onderverdeeld in de juridische, interactieen economische structuur. 4.2.1 Juridische structuur (risico’s) Uit de ‘Nota Risicomanagement’ van Wijdemeren [2010: 3] blijkt dat de algemene definitie van risico een


ANALYSEKADER

Risicotypen Planontwikkelingsrisico Grondexploitatierisico

Vastgoedexploitatierisico

RisiconietͲrealisatie Verwervingsrisico,kansop bodemverontreinigingenarcheologisch erfgoed,afzetrisicokavels/percelen Marktvraagnaarvastgoed

Publiek

Privaat

4

Gezamenlijk

Figuur 8: Risicoverdeling

kans op het optreden van een gebeurtenis met een bepaald gevolg is, waarbij geldt: risico = kans x effect. Daarnaast wordt in deze nota [2010: 3] de definitie van risicomanagement omschreven. Risicomanagement is het continu en systematisch doorlopen van de organisatie op risico’s, met als doel de gevolgen ervan ter verminderen en de kans erop te verkleinen. Figuur 7 laat zien welke risico’s optreden bij PPS en gebiedsontwikkeling en welke directe en indirecte verbanden er bestaan tussen de verschillende soorten risico’s. Zo is bijvoorbeeld het afzetrisico van opstallen in de opstalexploitatie gekoppeld aan het opbrengstenrisico van de grondexploitatie. Wanneer er geen bouwrijpe kavels kunnen worden uitgegeven, vanwege onvoldoende vraag in de markt, zijn er geen grondopbrengsten voor de grondexploitatie. Planontwikkelingsrisico Uit de theorie komt niet eenduidig naar voren bij wie (publiek of privaat) planontwikkelingsrisico ligt. Grondexploitatierisico Uit de theorie is gebleken dat het grondexploitatierisico voor de publieke partij wordt beperkt doordat afspraken kunnen worden gemaakt over de verplichte afname van percelen en doordat het kostenverhaal via de gronduitgifte loopt. De aankoopkosten van de gemeente worden verhoogd met de kosten van het bouwrijp maken en de andere lasten van de betrokken grondexploitatie worden daaraan toegevoegd. Wellicht komt hier een bepaald winstmarge bovenop.

Vastgoedexploitatierisico Uit de theorie blijkt dat het vastgoedexploitatierisico een zaak is voor de private partijen. Hoe te meten? Om de theorie over de risicoverdeling bij het gebruik van het bouwclaimmodel te vergelijken met de praktijk wordt op basis van onder andere de literatuur van Wolting [2006] en De Win & Bregman [2005] het risicoprofiel van beide partijen (publiek en privaat) bepaald. Uiteindelijk zal figuur 8 moeten worden ingevuld om het risicoprofiel van beide partijen te bepalen. 4.2.2 Interactiestructuur (rollen) Hierbij gaat het om het in kaart brengen van de verantwoordelijkheden en taken van publieke en private partijen en daarbij te analyseren welke redenen aan deze rolverdeling ten grondslag hebben gelegen. Daarbij is de middeleninbreng van de betrokken partijen van belang; financiële positie, personeel (capaciteit), expertise (kennis, vaardigheden), vastgoedbezit en grondposities. De inbreng van middelen bepaald de wederzijdse afhankelijkheid en dus de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van zowel publieke als private partijen. Hoe te meten? Elk gebiedsontwikkelingsproject kent een levenscyclus die bestaat uit een viertal hoofdfasen [figuur 9 volgende bladzijde]. Op basis van deze fasering kunnen de gebiedsontwikkelingsaspecten worden gedefinieerd. Aan de hand van deze gebiedsontwikkelingsaspecten wordt de mate waarin een partij (publiek, privaat of gezamenlijk) verantwoordelijk is geweest voor zo’n aspect bepaald.

Ook kan uit de theorie over het grondexploitatierisico geconcludeerd worden dat de verplichting om de grond na bouwrijp maken terug te verkopen aan de private partijen de gemeente op zich geen extra risico oplevert.


45

4

ANALYSEKADER

Fasen Initiatieffase

Aspecten Initiatief Visie+programma

Haalbaarheidsfase Planuitwerking

Grondexploitatie

Realisatiefase Vastgoedexploitatie (bouw) Beheeropenbaar Beheerfase gebied,infrastructuur

Betrekkingopbouwclaim Verkenningeninvullingvande opgaveophoofdlijnen. Hetinitiatiefwordtnader uitgewerktineenvisiemet bijbehorendprogrammaende haalbaarheidwordthiervan onderzocht. Binnendegesteldekadersvande gemeentekunnendeplannen naderwordenuitgewerkt. Grofweghetprocesvan grondaankoop,grondbewerking (bouwͲenwoonrijpmaken, inrichtingvanhetopenbare gebied)engrondverkoop(vande bouwkavels). Realisatievanhetvastgoed.

Publiek

Privaat

Gezamenlijk

Alsdeprojectrealisatieisafgerond, komtdebeheerfaseinbeeld.

Figuur 9: Gebiedsontwikkelingsaspecten

4.2.3 Economische structuur Uit het theoretisch kader kan geconcludeerd worden dat bij een bouwclaimovereenkomst sprake is van twee grondtransacties en dus van twee grondprijzen. Hierbij moet worden opgemerkt dat een winstmarge, bovenop de aankoopkosten van de grond en de kosten voor het bouwrijp maken, straffeloos in rekening kan worden gebracht. Hijmans constateert in zijn artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ [in Bouwrecht augustus 2009: 652] dan ook dat de terugkoopprijs vrijwel altijd op zijn minst een punt van discussie is. Hoe te meten? Van belang is om te kijken naar de afspraken die gemaakt zijn omtrent de transactieprijzen [zie kopje bouwclaimovereenkomst].

4.3 Bouwclaimovereenkomst Uit de literatuur blijkt dat bouwclaimovereenkomsten vaak bepalingen bevatten ten aanzien van: • Grondtransacties; • Planvorming; • De inrichting van het plangebied; • De realisatie van het bouwprogramma.

46

De vraag is hoe betekenisvol bijvoorbeeld een afname- of bouwplicht is als een, bij het sluiten van de overeenkomst, overeengekomen bouwprogramma wegens veranderende marktomstandigheden niet meer afzetbaar is op het moment dat volgens het planningsschema de betreffende bouwrijpe kavels aan de private partijen zullen worden uitgegeven. Strikt juridisch geredeneerd moeten de private partijen ook in die situatie zich houden aan de afname- en eventueel ook de bouwplicht. Marktomstandigheden zijn nou eenmaal niet constant. Een beroep op onvoorziene omstandigheden zal daarom niet snel leiden tot wijzigingen of ontbindingen van de bouwclaimovereenkomst door de rechter. Geen van de marktpartijen is gebaat bij het realiseren van een bouwprogramma waarvoor onvoldoende afzetmogelijkheden bestaan. Dat een gemeente een private partij daartoe zal dwingen is dan ook niet waarschijnlijk. In geval van ingrijpend gewijzigde marktomstandigheden zullen gemeente en ontwikkelaar daarom steeds overleggen hoe zij samen tot een voor partijen aanvaardbare oplossing kunnen komen. Inzet van de gemeente zal daarbij waarschijnlijk zijn dat het wijzigen van het bouwprogramma geen consequenties kan hebben voor de grondopbrengst waarvan de gemeente mag uitgaan. De private partij zal willen uitkomen op verlaging


ANALYSEKADER

van de grondprijs indien sprake is van een versoberd bouwprogramma. Ook Fred Hobma [januari 2011] is het met het bovenstaande eens, want in geen enkele recente rechtspraak is beroep van de ontwikkelaar op onvoorziene omstandigheden gehonoreerd. Hoe te meten? De vraag is welke afspraken worden vastgelegd en hoe betekenisvol deze afspraken zijn.

4.4 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel Uit het theoretisch kader kan geconcludeerd worden dat het bouwclaimmodel met name goed inzetbaar is indien: • Er sprake is van een versnipperd eigendomsbezit van het in ontwikkeling te brengen gebied; • De gemeente zelf de grondexploitatie wil voeren; • Het afsluiten van een exploitatieovereenkomst kan worden voorkomen; • De private partij de mogelijkheid heeft om een bouwclaim te verkrijgen in een eerder te bebouwen plan. Aan een bouwclaim in een eerder te bebouwen plan zal in de huidige economie geen behoefte zijn. Op dit moment ligt de nadruk bij de marktpartijen vooral op overleven en willen zij vaak het exploitatierisico en de rentelast van hun grond overdragen aan de gemeente. Het liefst met behoud van de toekomstige bebouwingsmogelijkheid, te realiseren in betere tijden. De bouwclaimovereenkomst kan hun daarvoor gelegenheid bieden. Hoe te meten? Om te bepalen onder welke voorwaarden een bouwclaimmodel wordt gehanteerd, is het van belang om te achterhalen waarom de keuze is gevallen op de toepassing van het bouwclaimmodel.

4

Hoe te meten? De vraag is of deze bouwclaimvarianten ook in de praktijk worden toegepast.

4.6 Beoogde effecten gebruik bouwclaimmodel 4.6.1 Publieke regie over de planvorm ing Uit het theoretisch kader is gebleken dat met het verkrijgen van de eigendom van de grond de gemeente de regie over de planvorming verkrijgt. Hierbij is het bouwclaimmodel in feite een variant op het actieve grondbeleid, met het verschil dat de afnemer van de grond vooraf bekend is en de private partij een gegarandeerde mogelijkheid heeft om te bouwen op de grond. Een voordeel van het actieve grondbeleid is dat er voldoende sturing mogelijk is op doelstellingen en planontwikkeling. Daarnaast heeft de gemeente door middel van het actieve grondbeleid een goede markten onderhandelingspositie, waarbij de regierol van de gemeente wordt ondersteund. Uit het onderzoek ‘Stedelijke ontwikkeling verantwoord geregisseerd – Onderzoek naar toepassing van de bouwclaim en overige afspraken in Deventer’ van Regioplan [2007: 40] blijkt dat de betere regie voort vloeit uit het feit dat de gemeente meer grond in eigendom krijgt, waardoor zij niet alleen bestuursrechtelijke invloed heeft op de planontwikkeling, maar ook privaatrechtelijke invloed via de uitgifte van de (bouwrijp gemaakte) grond. Bestuursrechtelijke voorwaarden hebben betrekking op procedurele eisen, het programma van eisen, het plan van aanpak, de planning en de fasering, de structuurvisie, het masterplan, het stedenbouwkundig plan, het bestemmingsplan en de beeldkwaliteitplannen. Privaatrechtelijke invloed wordt veroorzaakt door contracten met betrekking tot de grondexploitatie, het kostenverhaal en de locatie-eisen.

4.5 Varianten bouwclaimmodel In het theoretisch kader worden een aantal varianten van het bouwclaimmodel benoemd, de wilde bouwclaim, het ABCBD-model, de bouwclaim nieuwe stijl, het consultatiemodel, erfpacht als ontwikkelrecht en een overige variant waarbij de private partij de gronden tegen een lagere prijs aan de gemeente verkoopt, maar de gemeente dit deficit (tekort) op een later moment terugbetaalt.

In het rapport ‘Organisatie van presentatie – Regie in de stedelijke ontwikkeling’ van Korthals Altes, Nieuwenhuizen, Stevens en Harkes [2004: 21] wordt aangegeven dat de reden om regie (of juist geen regie) te willen voeren bij de ontwikkeling of transformatie van een bepaalde locatie of gebied veelal gericht is op het beheersen van een aantal aspecten. De belangrijkste beheersaspecten die onderscheiden kunnen worden zijn:


47

4 • • • •

ANALYSEKADER

De kwaliteit van de stedelijke ontwikkeling, mede in relatie tot andere beleidsvelden (plankwaliteit); De relatie met het programma en de markt; De financiële dimensie en hiermee in samenhang de haalbaarheid; De tijdsdimensie (voortgang).

Een drietal van de bovenstaande aspecten zullen hieronder nader worden toegelicht. Grip op plankwaliteit In het onderzoek ‘Stedelijke ontwikkeling verantwoord geregisseerd – Onderzoek naar toepassing van de bouwclaim en overige afspraken in Deventer’ van Regioplan [2007: 40] blijkt dat men met het gebruik van het bouwclaimmodel grip op de plankwaliteit verkrijgt. Ten eerste kan een hogere totaalkwaliteit van het plangebied worden behaald tegen lagere kosten, doordat de gemeente minder kosten hoeft te maken voor de aankoop van grond, terwijl ze toch een goede regie kan voeren en het plangebied beter als eenheid kan (laten) ontwikkelen. Ten tweede blijkt uit het rapport ‘Publiekprivate samenwerking bij gebiedsontwikkeling: wanneer wel en wanneer niet?’ van het Kenniscentrum PPS [2006: 12] dat een potentiële kwalitatieve waarde aanwezig is , omdat de overheid in een vroeg stadium met de grondeigenaren over de planvorming in overleg treedt. Hierbij moet worden opgemerkt dat hoe later de grond wordt overgedragen des te langer de grip aanwezig blijft [Gemeente Castricum 2009: 26]. Uit het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ van Hijmans [2009: 653] blijkt zelfs dat veelal het doel van gemeenten is om met een bouwclaimovereenkomst de regie juist volledig naar zich toe te trekken, waardoor zij veel grip blijft houden op de plankwaliteit. Daarentegen blijft de invloed van de private partij op ontwerp en kwaliteit vaak bijzonder beperkt. In het bouwclaimmodel Leidsche Rijn heeft dat zelfs geleid tot een slechtere perceptie van tempo en samenwerking bij behoud van de plankwaliteit, terwijl het private partijen te weinig bewegingsruimte bood. Daarnaast blijkt uit het onderzoek van het Regioplan [2007: 8] dat het ook mogelijk is dat de grip op de plankwaliteit wordt verkleind. Het nadeel van het werken

48

met bouwclaims is dat de gemeente vooraf al vastlegt met welke partijen ze in zee zal gaan bij de realisatie van ruimtelijke plannen. Hierdoor ontbreekt de daadwerkelijke concurrentie om de bouwopdracht, wat weer kan leiden tot lagere kwaliteit en hogere prijzen. Er bestaat dus onenigheid over de grip van de gemeente op de plankwaliteit (planvorming). Van tevoren is niet aan te geven welke keuze de juiste is en welke kwaliteit het beste is. Hierbij moet worden opgemerkt dat met de inwerktreding van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het bijbehorende Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op 1 juli 2008 het Nederlandse recht een nieuw ruimtelijk planfiguur heeft gekregen waarmee men ook grip op de plankwaliteit kan verkrijgen: het exploitatieplan. Uit de ‘Handleiding exploitatieplan’ van De Boer en Lurks [2010: 19] blijkt dat de functie van dit plan is om in geval van particuliere grondexploitatie een publiekrechtelijke grondslag te bieden voor de gemeente om de kosten van de grondexploitatie bij de particuliere ontwikkelaar te kunnen verhalen en om eisen en regels te kunnen stellen aan de ontwikkeling van de locatie. Grip op de relatie met het programma en de markt Uit het rapport van het Regioplan [2007: 8] is gebleken dat voor het programma het werken met bouwclaims een nadeel is, omdat de gemeente vooraf al vastlegt met welke partijen ze in zee zal gaan bij de realisatie van ruimtelijke plannen. Dit kan ertoe leiden dat de gemeente gedwongen wordt in zee te gaan met bouwers/ ontwikkelaars die, vanuit maatschappelijk oogpunt, niet de meeste meerwaarde realiseren. Voorts is er voor de bouwers ook geen prikkel meer om een dergelijke meerwaarde tot stand te brengen. Het is dan ook essentieel dat de gemeente in haar programma’s van eisen voor ruimtelijke projecten, heldere en goed toetsbare functionele eisen opneemt. Hierdoor ontstaat grip op de relatie met het programma en de markt. Grip op de tijd Het ontbreken van de concurrentie heeft als voordeel dat het tijdsbeslag bij de selectie beperkt is, de partij is op basis van de ingeleverde grondpositie immers bekend. Toch zorgt de regierol niet altijd voor grip op de voortgang van het project. In het bouwclaimmodel Leidsche Rijn


ANALYSEKADER

heeft het volledig naar zich toe trekken van de regie door de gemeente juist geleid tot een slechtere perceptie van tempo en samenwerking. De private partijen hadden namelijk te weinig bewegingsvrijheid. Conclusie publieke regie over de planvorming Uit de theorie kan geconcludeerd worden dat het bouwclaimmodel de gemeente dus in staat stelt haar regierol in de planontwikkeling in te vullen, zonder dat zij daarbij op voorhand al het bezit (grond) in handen hoeft te hebben. Hoe te meten? Afhankelijk van hoe een gemeente en de desbetreffende stedelijke ontwikkeling scoren op de invloedsfactoren: competenties, risico’s, complexiteit en grondposities, zijn uitspraken mogelijk over de regierol van de gemeente. Hieronder worden de invloedsfactoren uit het rapport ‘De gemeente als regisseur: een bewuste keuze’ van Infocus [2006: 29-31] nader toegelicht. Competenties en capaciteit Afhankelijk van de aanwezige competenties en capaciteiten kan een gemeente meer of minder sturing geven aan stedelijke ontwikkelingen. Voor de publieke grondexploitatie zijn namelijk veel competenties en capaciteiten vereist. Uit het rapport ‘De kracht van samenwerking – Samenwerkingsmodellen in de stedelijke vernieuwing’ van VROM [2008: 12] blijkt dat een gemeente bijvoorbeeld genoegen zal nemen met een kleiner aandeel in de grondexploitatie wanneer er personele krapte is om een project te trekken. Zo koos de gemeente Enschede bij de herontwikkeling van De Laares voor een PPS concessie om zelf capaciteit vrij te houden voor de wederopbouw van de wijk Roombeek elders in de stad. Soms vraagt een project om specifieke expertise. Wie de grondexploitatie voert, moet over de juiste kennis en ervaring beschikken om risico’s te kunnen beheersen. Zo selecteerde de gemeente Utrecht na een prijsvraag Proper Stok als partner in een joint venture voor Kanaleneiland. Deze ontwikkelaar beschikte niet over een grondpositie in het plan, maar werd er vanwege haar ervaring met stedelijke vernieuwing bij betrokken [figuur 10]. Risico’s Bij risico’s gaat het om de kans dat een gebeurtenis zich voordoet en hoe groot de gevolgschade is van

4

een gebeurtenis. Gemeenten zijn geneigd risico’s te minimaliseren. Bij een samenwerking met minimale risico’s hoort over het algemeen ook minimale sturing/ invloed. Uiteindelijk bepaalt de afweging tussen de grootte van het risico dat de gemeente loopt en de wens om sturing te geven aan het proces van stedelijke ontwikkeling [ [figuur 11]. Complexiteit Wanneer er veel partijen bij een ontwikkeling zijn betrokken en de doorlooptijd van het project aanzienlijk is, betekent dat een hoge complexiteit. Dat vraagt om flexibele planvorming met inbreng van verscheidene partijen [figuur 12]. Grondbezit Het grondbezit bepaalt in belangrijke mate de mogelijkheden tot sturing. Bezit de gemeente veel grond in het plangebied, dan kan de gemeente veel sterker sturen dan bij geen grondbezit. Versplinterd eigendom leidt snel tot een samenwerking, waarbij de sturingsmogelijkheden veel breder over de partijen zijn verdeeld [figuur 13]. 4.6.2 Beperkt publiek GREX-risico Tegenover het verkrijgen van de regie door middel van de eigendom van de grond staat dat ook het grondexploitatierisico bij de gemeente (publieke partij) terechtkomt. Dit levert risico’s op in de preontwikkelingsfase voor de gemeente. Er is echter uit het theoretisch kader gebleken dat het grondexploitatierisico voor de publieke partij wordt beperkt door het maken van afspraken over de verplichte afname van percelen en doordat het kostenverhaal van de grondexploitatie via de gronduitgifte loopt. Hierbij rijst de vraag of de grondexploitatie in het licht van de haalbaarheid bij een stagnerende gronduitgifte wenselijk is. Volgens Hijmans in het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ [in Bouwrecht augustus 2009: 656-657] is uit de praktijk gebleken dat een aantal gemeenten kampen met sterk verslechterde grondexploitaties. Een jaar vertraging op de oorspronkelijk gecalculeerde gronduitgifte kan grote gevolgen hebben voor de grondexploitatie. Een reële uitgiftesnelheid valt op dit moment moeilijk in te schatten, zodat met hoge rentelasten zal moeten worden gerekend. Tevens mag de gemeente op grond van art. 6.16 Wet ruimtelijke ordening


49

4

ANALYSEKADER

Risico´s

* Zelfrealisatie = private zelfrealisatie Figuur 11: Gemeentelijke risico’s, zeggenschap en samenwerkingsvorm Bron: [Gebaseerd op Infocus 2006: 30]

Traditioneel e

Zelfrealisatie at Concessie ssi

Bouwclaim

Competenties

* Zelfrealisatie = private zelfrealisatie Figuur 10: Gemeentelijke competenties, capaciteit en samenwerkingsvorm Bron: [Gebaseerd op Infocus 2006: 28]

Joint Venture Ve C Concessie

Joint Venture Ve Bouwclaim

Ze Zelfrealisatie

Tr Traditioneel

Capaciteit

Concessie Bouwclaim Zelfrealisatie Traditioneel

Aantal partijen

50

* Zelfrealisatie = private zelfrealisatie Figuur 13: Partijen met grondbezit, gemeentelijk grondbezit en samenwerkingsvorm Bron: [Gebaseerd op Infocus 2006: 32]

Bouwclaim Joint Venture

Joint Venture

Beperking zeggenschap

Aantal partijen met grondbezit

Complexiteit

* Zelfrealisatie = private zelfrealisatie Figuur 12: Complexiteit, aantal partijen en samenwerkingsvorm Bron: [Gebaseerd op Infocus 2006: 30]

Concessie Zelfrealisatie

Traditioneel

Grondbezit gemeente


ANALYSEKADER

(Wro) het negatieve deel van de grondexploitatie niet op de eigenaar van de grond in het gebied afwentelen. Overigens mogen de kosten van de aanleg van de voorzieningen van openbaar nut wel worden verhaald via de gronduitgifte bij een bouwclaimovereenkomst en niet via een exploitatieplan. Hoe te meten? Om te bepalen of het grondexploitatierisico voor de publieke partij beperkt is, zal gekeken moeten worden naar de afspraken omtrent de afnameplicht van percelen en de afspraken omtrent de transactieprijzen. Vragen die rijzen zijn: Kan een afnameplicht worden afgedwongen en welke kosten zijn in de gronduitgifteprijs verwerkt? Het is dan ook de vraag in hoeverre het in de huidige tijd voor een gemeente verstandig is het grondexploitatierisico te accepteren. 4.6.3 Balansverlichting private partij In het artikel ‘After the crunch’ van Noordanus [in Building Business maart 2009: 9] wordt gesteld dat het bouwclaimmodel voor private partijen een relatief gering kapitaalbeslag vergt. Het grondexploitatierisico ligt daarbij ook nog eens volledig bij de overheid. Hijmans zegt in het artikel ‘Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd’ [in Bouwrecht augustus 2009: 651-659] hierover dat door het wegvallen van het (grond) exploitatierisico, maar met het behoud van het doel van de oorspronkelijke eigendomsverkrijging, de toekomstige bebouwingsmogelijkheid, de risico’s voor de private partijen worden beheerst. Daarnaast kan de bouwclaim contractueel worden uitgesteld totdat de markt weer aantrekt. Uit de theorie blijkt dan ook dat de balans van de private partijen wordt verlicht. Hoe te meten? Of de balans van de private partijen wordt verlicht met het gebruik van het bouwclaimmodel kan worden bepaald aan de hand van de analyse van de risico- en rolverdeling tussen de publieke en private partij(en).

4

partijen enerzijds en de marktpartijen anderzijds. In het theoretisch kader wordt vermeld dat de grondexploitatie van oudsher een publieke taak is. In het bouwclaimmodel blijven publieke taken en private activiteiten (althans in theorie) gescheiden [Wolting 2006: 128]. Bregman zegt in zijn artikel genaamd ‘Terug naar een zuivere rolverdeling’ [in Building Business maart 2010: 14] dat iedereen weer terug gaat naar waarin hij goed is, de rollen worden weer zuiverder. Het bouwclaimmodel zou de komende jaren dan ook wel eens aan populariteit kunnen gaan winnen. Hoe te meten? De analyse van de rolverdeling bepaald de mate van zuiverheid van de rolverdeling.

4.7 Problemen & ervaringen bouwclaimmodel Naast de analyse van het bouwclaimmodel met betrekking tot de kenmerken, afspraken, voorwaarden, varianten en effecten is het van belang om te kijken naar de problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel. Hoe te meten? Aan de publieke en private partijen zal worden gevraagd hoe zij het bouwclaimmodel hebben ondervonden (ervaring) en tegen welke moeilijkheden zij zijn aangelopen met betrekking tot het gebruik van het bouwclaimmodel (problemen).

4.8 Conceptueel model Na een grondige analyse van het bouwclaimmodel is het van belang om het zogenaamde ‘bouwclaim fenomeen’ [zie figuur 14] te vergelijken met de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling. Op basis van deze vergelijking kan de toekomstbestendigheid van het bouwclaimmodel worden bepaald.

4.6.4 Zuivere rolverdeling Uit verschillende uitspraken van het Europese Hof is gebleken dat meer dan in het verleden een scheiding moet worden gemaakt tussen de taken van de publieke


51

52

+

Effecten gebruik BCM Wat gebeurt er bij de toepassing van het BCM?

Figuur 14: Conceptueel model

P5 RAPPORT| Bouwclaimmodel terug van weggeweest? Veranderende context Nederlandse gebiedsontwikkeling

Nederlandse gebiedsontwikkeling

Toekomstbestendigheid bouwclaimmodel

Problemen Hoe ervaart men het BCM en wat zijn de problemen bij het gebruik van het BCM?

Voorwaarden toepassing BCM Waarom, wanneer en waar wordt het BCM toegepast?

Kenmerken Wat is het BCM?

Bouwclaimvariant

‘Bouwclaim fenomeen’

4 ANALYSEKADER

5

Casestudieonderzoek

HOOFDSTUK 5 Casestudieonderzoek

Dit hoofdstuk heeft betrekking op het praktijkonderzoek naar het gebruik van het bouwclaimmodel. Op basis van diverse selectiecriteria is een keuze gemaakt voor de te bestuderen cases. In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de analyse van deze cases.


53

5

Casestudieonderzoek

5.1 Selectiecriteria De selectie van de cases dient zorgvuldig plaats te vinden. Om deze zorgvuldigheid te kunnen waarborgen, zijn de volgende selectiecriteria opgesteld. 5.1.1 Definitie gebiedsontwikkeling De cases voldoen aan de geformuleerde werkdefinitie van gebiedsontwikkeling [zie subparagraaf 1.8.2]. 5.1.2 Definitie bouwclaimmodel Daarnaast voldoen de geselecteerde cases aan de onderzoeksdefinitie van het bouwclaimmodel. Hierbij gaat het niet alleen om de definitie van het ‘traditionele’ bouwclaimmodel, maar ook om de definities van de verschillende bouwclaimvarianten [zie paragraaf 3.7]. 5.1.3 Type gebiedsontwikkeling Er zijn vele soorten gebiedsontwikkelingen. In de ‘Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009 – Een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en overheden’ van Kersten, Wolting, Ter Bekke, Bregmand en De Zeeuw in opdracht van VROM [2009: 86-88] worden een drietal gebiedsontwikkelingen onderscheiden naar de plek en schaal waarop ze plaatsvinden: • Binnenstedelijk: deze ontwikkelingen zijn complex omdat ze vaak zijn ingeklemd tussen bestaande bebouwing. Ze hebben een hoog risicoprofiel door ondermeer de versnippering en stapeling van functies, zoals winkels, parkeren, wonen en voorzieningen. Daarnaast zijn de huidige en toekomstige eigenaren en gebruikers in meer of mindere mate betrokken, veelal vanuit verschillende belangen en rollen. Voorbeelden van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling zijn centrumplannen, transformaties en binnenstedelijke herstructurering, herstructurering van woonwijken of herstructurering van bedrijventerreinen; • Nieuwe ontwikkelingen in uitleggebieden: het risico in uitleggebieden wordt vooral bepaald door de grootschalige verwerving van grond en de lange doorlooptijd van de realisatie en de afzet van vastgoed. Deze gebiedsontwikkelingen vinden meestal plaats ‘in de wei’ waar de complexiteit minder hoog is ten opzichte van binnenstedelijke projecten. Bij nieuwe ontwikkelingen in uitleggebieden gaat het dan ook om ontwikkeling van nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen of nieuwe winkelcentra, grootschalige detailhandel of kantoren;

54

•

Integrale gebiedsontwikkelingen op regionale schaal: vanwege de lange tijdsduur en omvang hebben deze ontwikkelingen doorgaans een hoog risicoprofiel. De huidige gebruikers en eigenaren zijn inhoudelijk minder betrokken bij de gebiedsontwikkeling dan bij binnenstedelijke projecten. Regionale ontwikkelingen worden meestal opgezet door de provincie of het Rijk, die daarmee een impuls willen geven aan specifieke regio’s.

Van der Cammen wijst in het onderzoek ‘Overheid en markt op Vinex-locaties – Op zoek naar een nieuwe samenwerking en rolverdeling’ [1998:8] er op dat uit gehouden interviews is gebleken dat het bouwclaimmodel het meest wordt toegepast bij de ontwikkeling van Vinexlocaties. Toch is het ook van belang om te kijken naar binnenstedelijke ontwikkelingen. Het aantal uitleglocaties in Nederland neemt namelijk af en het kabinet wil tot 2020 tussen de 25 en 40% van alle nieuwbouw in bestaande steden en dorpen realiseren. Door ook een binnenstedelijke case te selecteren wordt onderzocht of het bouwclaimmodel daadwerkelijk ‘toekomst’ heeft bij binnenstedelijke herstructureringsopgaven (relevantie voor de praktijk). 5.1.4 Projectstatus Van belang is dat projecten tot op een zekere hoogte zijn afgerond. Dit om te kunnen bepalen wat de effecten, problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel zijn.

5.2 Keuze cases Door de beperkte onderzoekstijd is het slechts mogelijk een beperkt aantal cases (maximaal 5) te onderzoeken. Op basis van de hiervoor genoemde selectiecriteria en in overleg met Akro Consult is de keuze gevallen op: • Oostpoort (Polderweggebied) in Amsterdam; • Brandevoort in Helmond; • Nesselande in Rotterdam; • De Groote Wielen in ‘s-Hertogenbosch; • Zevender/ Thiendenland II in Schoonhoven. De keuze is op deze cases gevallen, omdat Brandevoort I wordt bestempeld als een project met succes, in Nesselande taaie onderhandelingen zijn gevoerd die geleid hebben tot vertraging en bij De Groote Wielen een groot aantal private partijen betrokken zijn. Daarnaast wordt bij


Casestudieonderzoek

het project Zevender/ Thiendenland de bouwclaim nieuwe stijl toegepast en is voor Oostpoort gekozen, omdat het aantal uitleglocaties in Nederland afneemt. Door ook een binnenstedelijke case te selecteren wordt onderzocht of het bouwclaimmodel daadwerkelijk ‘toekomst’ heeft bij binnenstedelijke herstructureringsopgaven [voor een uitgebreide toelichting zie bijlage I & II].

5.3 Oostpoort 5.3.1 Introductie De nieuwe wijk Oostpoort, het voormalige Polderweggebied, ligt op het terrein van de voormalige Oostergasfabriek. Van 1885 tot 1923 leverde deze fabriek (samen met de Wester- en Zuidergasfabriek) gas voor de straatverlichting van Amsterdam. Toen Amsterdam in 1917 overging op elektrische straatverlichting werd de gasproductie afgebouwd. Anders dan bij de Westergasfabriek was hier noodzaak om vergaand te saneren vanwege het gevaar van de vervuiling van het grondwater. Na deze sanering moet Oostpoort het nieuwe centrumgebied van het Amsterdamse stadsdeel Oost worden. Een stedelijke wijk met een maximale mix aan functies; wonen, winkelen, leren, werken, sporten, muziek maken, etc. In 2009 waren de eerste zes publieks-voorzieningen klaar: het Stadsdeelhuis, Sporthal Wet-houder Verheij, Sports World, Muziekmakerscentrum MuzyQ, Brede School de Kraal en het Centrum voor Beeldende Kunst. In totaal komen er zo’n 760 woningen. Koopwoningen en sociale huurwoningen, appartementen en eengezinswoningen met stadstuin, woonwerkwoningen en woningen voor jongeren en ouderen in alle prijscategorieën. Oostpoort is opgedeeld in drie verschillende gebieden:

Projectnaam: Looptijd: Programma:

Typebouwclaim: Keuzebouwclaim:

5

1. Het westelijke deel ligt tussen de Linnaeusstraat en het Stadsdeelhuis. Vanaf de Linnaeusstraat wandel je straks zo het winkelgebied in. Daar komt circa 18.000 m2 aan winkelen horecaruimte. Een mix van landelijke ketens en lokale ondernemers. Langs de Ringvaart komt een boulevard met verschillende cafés en restaurants met terrassen. Boven de winkels komen appartementen in verschillende afmetingen en prijsklassen, koop en huur. 2. In het middengebied zitten voornamelijk de publieksvoorzieningen. In 2008 werd de sporthal in gebruik genomen en in 2009 volgde het Stadsdeelhuis, het Centrum voor Beeldende Kunst, De Brede School en het Muziekmakerscentrum MuzyQ. Tot slot werd de kade langs de Ringvaart helemaal vernieuwd en werden er drie bruggen aangelegd. 3. Het oostelijke deel krijgt voornamelijk een woonfunctie. Alleen naast de sporthal komt nog een gebouw met publieksvoorzieningen, namelijk het OuderKindCentrum en het DansHuis. 5.3.2 Kenmerken en afspraken Juridische & interactiestructuur Initiatief Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is de gemeente Amsterdam bezig met het projectmatig herontwikkelen van het Polderweggebied (nu Oostpoort). De raad had al in de periode 1990-1994 besloten dat dit plan door het stadsdeel moest worden uitgevoerd en niet mocht worden overgedragen aan de centrale stad. Het project is onder de aandacht gebracht door private partijen met grondposities (de twee zittende woningcorporaties Ymere en Stadgenoot) die aangegeven hadden iets met

Oostpoort(voorheenPolderweggebied) 1990Ͳ2018(prognose) x 760woningen(25%huur,75%koop); x 18.000m2winkelͲenhorecaruimte; x Diversepublieksvoorzieningen. Traditioneel/consultatiemodel Privatepartijenhaddengrondineigendominhetplangebied


55

5

Casestudieonderzoek

het gebied te willen doen. Daarnaast had de gemeente vanuit de rijksoverheid (wetgeving) de taakstelling om gasfabriekterreinen op te schonen. Eind jaren negentig hebben de woningcorporaties met de gemeente afspraken over een publiek private samenwerking gemaakt. Uiteindelijk heeft de gemeente in samenwerking met de twee zittende woningcorporaties met grondbezit besloten om een vierde partij, een commerciële private partij, te betrekken bij de ontwikkeling van Oostpoort. Vervolgens is een selectie gehouden onder commerciële ontwikkelaars via een prijsvraag en uiteindelijk was Bouwfonds de winnaar.

partijen het inhoudelijk en financieel eens zijn. In de zomer van 2005 zijn het stadsdeel en de private partijen het dan ook eens geworden over een voorstel waarin kleine aanpassingen aan het stedenbouwkundig plan zijn doorgevoerd, zodat de plannen haalbaar zijn. De meest in het oog springende verandering was de sloop van de Wethouder Verheijhal. Het plan om in de huidige hal het Huis van de Dans te realiseren inclusief commerciële ruimte bleek ruimtelijk en financieel niet haalbaar. Verder is een aantal bouwgrenzen verschoven waardoor sommige blokken groter zijn geworden en er dus meer woningen kunnen worden gebouwd.

In 1998 is het saneringsplan voor de Oostergasfabriek opgesteld. De gemeente Amsterdam is hierbij verantwoordelijk voor de bodemsanering voor zover het de mobiele verontreiniging van de gasfabriek betreft. Het stadsdeel is verantwoordelijk voor de overige sanering. Voor deze sanering is een VROM-subsidie beschikbaar gekomen voor 50% van de te maken kosten. Dit saneringsplan is in 2003 goedgekeurd door B&W van Amsterdam. Eind 2004 is de start van de saneringswerkzaamheden aangekondigd. Op dat moment is ook met de sanering gestart.

Eind 2005 is de uitvoeringsovereenkomst getekend door het stadsdeel en de private partijen. In deze overeenkomst zijn onder andere de volgende afspraken vastgelegd: • De grondprijs (afname- en uitgifteprijs); • Het programma (woningaantallen en het commercieel onroerend goed); • Stedenbouwkundige en architectonische randvoorwaarden.

Visie, programma & planuitwerking In 2001 is het stedenbouwkundig programma van eisen (SPvE) opgesteld door het bureau BGSV uit Rotterdam in opdracht van het stadsdeel Oost in samenwerking met de private partijen Bouwfonds, Het Oosten en het Woningbedrijf Amsterdam (later Bouwfonds, Ymere en Stadgenoot). In de periode 2002-2004 is door Soeters van Eldonk Ponec Architecten gewerkt aan het stedenbouwkundig plan (SP) voor het Polderweggebied. Opdrachtgevers hiervoor waren het stadsdeel samen met de OntwikkelingsCombinatie Polderweggebied (OCP: samenwerking van Bouwfonds, Ymere en Stadgenoot). Het plan is opgesteld op basis van de plannen uit 2001. In het voorjaar van 2004 is dit stedenbouwkundig plan door het stadsdeel goedgekeurd. De bijbehorende grondexploitatie (GREX) is geactualiseerd en in het najaar van 2004 goedgekeurd. De plannen voor het Polderweggebied liggen vast in het stedenbouwkundig plan Polderweggebied. Om deze plannen te realiseren moeten het stadsdeel en de private

56

In 2006 bleek dat de oorspronkelijk vastgestelde grondexploitatie in aanzienlijke mate moest worden bijgesteld. Eén en ander heeft geleid tot nadere onderhandelingen met de private partijen in het gebied. In 2007 is met de private partijen overeenstemming bereikt over de optimalisatie van het plan en de extra opbrengsten. Dit heeft onder andere geleid tot een allonge (verlengstuk) van de oorspronkelijke uitvoeringsovereenkomst die de gemeente eind 2005 sloot met het OCP. Grondexploitatie De gemeente heeft in Oostpoort de eigendom van het gedeelte van de grond die in eigendom was bij OCP pas verkregen na ondertekening van de uitvoeringsovereenkomst. De private partijen wilde namelijk hun gedeelte van de grond pas verkopen aan de gemeente wanneer alle voorwaarden, waaronder de private partijen bereid waren om hun gronden in te leveren, contractueel waren vastgelegd. Het bouwclaimmodel heeft er dan ook toe geleid dat de gemeente zelf de grondexploitatie heeft gevoerd: de gronden worden door en voor rekening van de gemeente bouwrijp (en woonrijp) gemaakt en vervolgens tegen reguliere uitgifteprijzen overgedragen aan de private partijen. Daarbij is de grond uitgegeven in erfpacht (afgekocht voor 50 jaar).


Casestudieonderzoek

Vastgoedexploitatie De uitvoeringsovereenkomst moest ondertekend zijn voordat de architecten aan het werk konden om de bouwplannen verder uit te werken onder supervisie van de Amsterdamse architect Sjoerd Soeters. Daar waar binnen het gebied de sanering is voltooid, is direct begonnen met bouwen terwijl de sanering elders op het terrein nog wordt voortgezet. De eerste fase van Oostpoort kwam in mei 2009 gereed. Het ging toen om 3 sportaccommodaties, een basisschool, het Centrum voor Beeldende Kunst, het Muziekmakerscentrum MuzyQ en het Stadsdeelhuis. De bouw van het westelijke deel van Oostpoort, ‘de grote bouwstroom’ genoemd, is in juni 2010 begonnen. Begin 2008 is besloten om de woningen boven de winkels op risico te gaan bouwen. Het winkelcentrum kent een bouwtijd van circa 3 jaar. Hierbij kunnen de woningen niet worden verkocht voordat de bouw start. Wel hebben de private partijen gekeken of bijvoorbeeld één van de vennoten of een belegger een gedeelte af kon nemen, maar dat is uiteindelijk niet gelukt. Overigens is het commercieel onroerend goed wel verkocht aan een belegger en is al bijna 50% van het winkelcentrum verhuurd. Beheer openbaar gebied & infrastructuur De gronden worden bouwrijp, maar ook woonrijp gemaakt door de gemeente. Het beheer van het openbaar gebied

5

en de infrastructuur ligt bij de gemeente Amsterdam [figuur 15 & 16]. Economische structuur Over de transactieprijzen is veel discussie geweest. Ten eerste is een door de gemeente te betalen lumpsum koopsom overeengekomen. Ten tweede is overeenkomen dat de gronden uitgegeven zullen worden tegen een prijs gebaseerd op het gemeentelijke grondprijsbeleid. Dit beleid voorziet in vaste grondprijzen gebaseerd op de residuele grondwaardemethodiek. De gemeente baseert deze vaste grondprijzen aanvankelijk op 5 standaard-typen modellen (woningtypes); eengezinswoningen en appartementen in een aantal categorieën. Hieraan worden kosten verbonden. Bij verandering in het bouwplan, waardoor het plan meer of minder geld zou opleveren, gaat het grootste deel van de winst of het verlies naar OCP. 5.3.3 Praktijkeffecten bouwclaimmodel Op basis van de interactie, juridische en economische structuur is gekeken of de beoogde effecten van het gebruik van het bouwclaimmodel ook daadwerkelijk in de praktijk worden bereikt. Publieke partij regie over de planvorming: met het verkrijgen van de eigendom van de grond krijgt de gemeente de regie over de planvorming. Alle eigendom van de grond

InteractiestructuurOostpoort(rolverdeling) Regie Aspecten Publiek Privaat Gezamenlijk Initiatief X Visie+programma X Planuitwerking X Grondexploitatie X Projectontwikkeling X Vastgoedexploitatie X Beheeropenbaargebied,infrastructuur X JuridischestructuurOostpoort(risicoverdeling) Risicotypen Publiek Privaat Gezamenlijk Grondexploitatierisico X Vastgoedexploitatierisico X Planontwikkelingsrisico X Figuur 15: Tabel interactieen juridische structuur


57

5

Casestudieonderzoek

Verantwoordelijkheden

Planvorming Stedenbouwkundigprogrammavaneisen(SPvE) Stedenbouwkundigplan(SP) Bestemmingsplan Sanering:mobieleverontreinigingvande gasfabriek Overigesanering Verantwoordelijkheidbeheerenboekhouding grondexploitatie(GREX) GoedkeuringgeheleGREX(risicoGREX) Beleid Toetsingbouwplannen Ontwikkeling&projectmanagement RealisatieStadsdeelhuisenvoorzieningen CoördinatieplannenOCPenderden(MuzyQ) Beheer Bouwplannen Realisatie Marktrisico

OCP

Centralestad

X

X X

X X X

X X X X X X

X

heeft de gemeente pas verkregen na ondertekening van de uitvoeringsovereenkomst. Alhoewel de regie over de planvorming bij de gemeente lag, hebben de publieke en private partijen gezamenlijk de planvorming gevoerd. Het stadsdeel moet de plannen goedkeuren, maar de plannen zijn ontwikkeld in samenspraak met de private partijen. Overigens hebben de private partijen hun grondposities wel gebruikt om bepaalde zaken af te dwingen. Publieke partij heeft grondexploitatierisico: de gemeente heeft geen beperkt, maar een volledig grondexploitatierisico. Ten eerste omdat de gemeente veel voorinvesteringen heeft gedaan en ten tweede omdat een afnameplicht niet kan worden afgedwongen. Wanneer een private partij het voorverkooppercentage niet behaalt, neemt zij de grond niet af. Balans van de private partijen langer onbelast: binnen de randvoorwaarden (afspraken uit de uitvoeringsovereenkomst) mogen de private partijen naar eigen inzicht het gebied ontwikkelen (bouwplannen maken). Het gaat dus anders dan in het traditionele bouwclaimmodel,

58

Stuurgroep Stadsdeel (stadsdeel+ OCP) X X X X

Figuur 16: Korte samenvatting rolverdeling

waarin de gemeente de plannen maakt. Het verschil met het traditionele bouwclaimmodel zit hem er in dat de private partijen bij de programmering en de planvorming betrokken zijn. Het is dan ook een combinatie tussen het ‘traditionele’ bouwclaimmodel en het consultatiemodel. Doordat de gronden tot aan de gronduitgifte bij de gemeente in eigendom zijn, wordt de balans van de private partijen langer onbelast. Deze balansverlichting ontstaat alleen wanneer de gronden worden ingeleverd bij de gemeente en de private partij deze grond te zijner tijd terugkoopt mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan; afgifte bruikbare bouwvergunning, wijziging van het bestemmingsplan en een bepaald voorverkooppercentage. Zuivere rolverdeling: in hoofdlijnen is hier sprake van een zuivere rolverdeling. De publieke partij is verantwoordelijk voor de sanering en de grondexploitatie en de private partij is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de opstal.


Casestudieonderzoek

Daarnaast hebben de centrale stad en het stadsdeel (publieke partij) een op papier gescheiden rol. In de praktijk zijn deze rollen echter ondeelbaar gebleken. De sanering financieel en qua verantwoordelijkheid scheiden tussen de centrale stad en het stadsdeel is onmogelijk. 5.3.4 Problemen/ ervaringen Onderstaand worden de problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel vanuit de interviews geciteerd. • Perceptie grondprijs: “het probleem is de wijze van grondprijsbepaling. De gemeente baseert de grondprijs aanvankelijk op 5 standaardtype modellen (woningtypes): eengezinswoningen en appartementen in een aantal categorieën. Hieraan worden kosten verbonden. Op basis van de residuele grondwaardemethodiek wordt dan de grondprijs bepaald. Dat is lastig, want dit project valt niet te categoriseren binnen een aantal woningtypes. Wij weten op dit moment al niet wat de woningen in 2013 gaan opleveren, hoe had de gemeente dat dan in 2002-2003 kunnen bepalen. De grondquotesystematiek is makkelijker. Het scheelt veel tijd in het onderhandelingstraject en je kunt residueel toetsen”; • Personele wisselingen: “het probleem was de interne wisseling van het personeel (bij het projectbureau Polderweg). Hierdoor verdwijnt ervaring en kennis, terwijl dat bij een dergelijk langlopend project zo belangrijk is. Daarnaast bevorderen de wisselingen in het personeel en de kwaliteit van het personeel bij aanvang van het project de voortgang van het project niet. In de continuïteit is dat lastig. Telkens moeten de contracten erbij worden gehaald. Hierdoor ontstaan spanningen. Gedurende de looptijd van het project verslijt je dus ongeveer 3 projectleiders. Al deze projectleiders gaan het wiel opnieuw uitvinden. Probleem zit hem niet zozeer in het bouwclaimmodel, maar in de koppigheid van de organisatie van de gemeente”; • Ingewikkelde projectorganisatie: “de sanering en herontwikkeling van het Polderweggebied (nu Oostpoort) is een buitengewoon groot en ingewikkeld project. Op papier hebben de centrale stad en het stadsdeel een gescheiden rol. Hierbij ligt de verantwoordelijkheid om binnen de GREX te opereren bij het stadsdeel en de sanering en de GREX bij de centrale stad. In de praktijk zijn deze rollen ondeelbaar. De kern van de

•

•

5

financiële overschrijdingen van de grondexploitatie ligt ten eerste in de beslissing om de sanering gekoppeld met de bouw uit te voeren, maar deze financieel en qua verantwoordelijkheid te scheiden tussen de centrale stad en het stadsdeel. Ten tweede zijn de onderhandelingen gevoerd op basis van een optimistische GREX. In feite had het stadsdeel dus een probleem met de centrale stad, maar dit probleem is doorgeschoven naar de private partijen”; Mate van sanering (saneringsopgave): “vorig jaar is een rechtszaak gehouden met betrekking tot de sanering van het terrein. De gemeente Amsterdam vond dat zij voldoende had gesaneerd en dat de restsanering voor rekening en risico van de private partijen moest worden uitgevoerd. Door de diepte van de parkeergarage moest extra worden gesaneerd. Wanneer de grond gesaneerd wordt geleverd, gaan wij als private partijen er vanuit dat de grond helemaal schoon is en dat er geen kosten meer hoeven worden gemaakt. Wij hebben de rechtszaak gewonnen op basis van de afspraken die in de overeenkomst waren vastgelegd”; Verkennen grenzen contract: “het probleem is dat de private partijen de grenzen van het contract zijn gaan verkennen. Er zijn in het verleden afspraken gemaakt die op dat moment nog niet konden worden voorzien. De private partijen hebben hun grondposities gebruikt om bepaalde zaken af te dwingen. Er zitten zoveel ontsnappingsclausules in de contracten dat aan deze contracten niet voldoende zekerheid zit. Daarnaast zijn partijen aan elkaar overgeleverd bij het gebruik van het bouwclaimmodel”.

5.3.5 Toekomstbestendigheid BCM • “Ik denk dat het bouwclaimmodel achterhaald is en in de nabije toekomst niet meer zal worden toegepast. Een groot aantal ontwikkelaars zit met een hoop onverkochte voorraad grond en woningen. Deze grond moeten zij van de balans afschrijven. Daarnaast denk ik dat er niet meer zoveel zal worden gebouwd. Een aantal gemeenten hebben op dit moment niet meer de spankracht om iets uit te voeren. Zij vinden dat de private partijen het maar moeten doen. Het gaat daarbij niet meer over wijken of buurten, maar blokje voor blokje herstructureren uitgevoerd door de private partijen. Ik zie in de toekomst meer in het ouderwetse model, waarbij de private partij


59

5

•

•

Casestudieonderzoek

het initiatief neemt en begint aan zijn eigen blokje. De overheid doet al dan niet het openbaar gebied eromheen. Je mag blij zijn als men met elkaar tot een deal komt. Al die modellenbouwerij is dan voorbij”; “Op dit moment gaan private partijen in zijn algemeenheid kijken welke gronden zij nog in ontwikkeling brengen, welke gronden zij nog aanhouden en welke gronden zij afstoten. Grootschalig aankopen is lastig, maar strategisch aankopen samen met de gemeente kan misschien weer wel. Ik kan daar op dit moment geen algemene uitspraak over geven. Als van te voren wordt aangegeven op welke locatie ontwikkeld gaat worden dan weet je dat gronden zullen worden aangekocht door private partijen. Verwerven zal altijd blijven, maar niet grootschalig. Daarnaast verwacht ik een moeilijkere samenwerking, omdat de kosten zijn gestegen. Vallen die kosten nog terug te verdienen? Ook worden de plannen steeds ingewikkelder. Binnenstedelijk heb je namelijk te maken met een functiemix, veel procedures, veel partijen en met de politiek. Ten slotte zal de gemeente de regie over de planvorming blijven voeren. De meeste grote steden werken immers met erfpacht en daarmee heb je de regie. In ieder geval is het van belang dat de private partijen bij de planvorming worden betrokken. Dit omdat de gemeente daar ook geen capaciteit meer voor heeft. Je kunt nog zo specifiek een plan vastleggen als gemeente, een marktpartij gaat daar toch zijn eigen saus van maken. Als je meebetaalt, mag je ook meebepalen”; “In de huidige marktomstandigheden loopt de gemeente het risico dat gronden niet worden afgenomen, omdat voorverkooppercentages niet worden behaald. Bij meerdere projecten wordt gekozen voor de toepassing van het concessiemodel in plaats van het bouwclaimmodel. Op locaties waar zowel de gemeente als de private partijen grond hebben, draagt de gemeente haar grond over aan de private partijen. Zij mogen de locatie ontwikkelen. Daarbij moeten de private partijen oppassen dat zij geen broek aantrekken die groter is dan zij zelf zijn. De liquiditeit is geen probleem, maar wij hebben de behoefte om de balans zo klein mogelijk te maken. Als private partijen daartoe de kans krijgen doen zij dat”.

60

Opmerkingen: • Sturen op financiën: verantwoordelijkheid voor het beheer van de GREX valt onder het stadsdeel, maar goedkeuring over de gehele GREX moet door de centrale stad worden gegeven. Hierbij komt het stadsdeel in een rol waarbij zij wel verantwoording aflegt over de uitgaven, maar nauwelijks de mogelijkheid heeft de totale exploitatieruimte te wijzigen. De financiële rol van het stadsdeel is in dit project dan ook zeer sterk verkleind; • Sturen op kwaliteit: de beperkte financiële rol heeft zijn weerslag op de mogelijkheden te sturen op de kwaliteit van het plan. Er zijn vanuit financiële overwegingen in een relatief korte periode drie wijzigingen op het oorspronkelijke programma te constateren: 1. 2004: vaststelling stedenbouwkundig plan en GREX. Programmatische verandering ten opzichte van het stedenbouwkundig programma van eisen (2001); 2. 2005: programmatische verandering na afspraken met het OCP; 3. 2007: programmatische verandering na de hernieuwde GREX en de nieuwe deal met het OCP. 4. De financiële kaders worden door de centrale stad bepaald. • Bij deze vorm van samenwerking heeft de gemeente het idee dat de gemaakte afspraken per definitie een slechte deal voor de gemeente zijn: of de markt daalt en de private partijen leveren niet of slecht of de markt stijgt en de gemeente heeft het gevoel dat zij te weinig heeft verdiend. De bovenstaande tekst is gebaseerd op de gehouden interviews en aangevuld met informatie van de Website van Oostpoort.


Casestudieonderzoek



5

Brandevoort 1992Ͳ2020 x 6.000woningen(15%huur,85%koopfaseI,25%huur,75%koopfaseII); x 34hectarebedrijventerrein; x Winkelcentrum; x Diverseoverigevoorzieningen Traditioneel/consultatiemodel Erisbewustvoorhetbouwclaimmodelgekozen,omdatdegemeenteHelmond de regie over de planvorming (sturing kwaliteit en concept) wilde voeren en omdatprivatepartijengrondinhetplangebiedinbezithadden.

5.4 Brandevoort 5.4.1 Introductie Brandevoort is een Vinex-wijk in de stad Helmond in de provincie Noord-Brabant. De wijk ligt in het gebied tussen Helmond-West, Geldrop-Mierlo en Nuenen en ligt aan de spoorlijn Eindhoven-Venlo. Deze locatie wordt ingericht en gerealiseerd als een ‘Brabants dorp’. Als dit Brabantse dorp gereed is, zullen er ongeveer 6.000 woningen staan en circa 17.000 mensen wonen. Deze 6.000 woningen worden gerealiseerd over 2 fasen. Er worden 3.000 woningen per fase gerealiseerd, waarbij alle winkelvoorzieningen in fase I zijn gesitueerd. Brandevoort bestaat uit een dorpskern, ‘de Veste’ genaamd, en de ‘Buitens’, dat zijn de woongebieden eromheen. Deze woongebieden hebben namen als ‘Brand’, ‘Schutsboom’ en ‘Stepekolk’. In fase II zullen daarbij de volgende nieuwe wijken gaan ontstaan: ‘de Marke’, ‘Hazenwinkel’, ‘Liverdonk’ en ‘Kranenbroek’. Ieder woongebied heeft zijn eigen identiteit en doordat er verschillende woningen naast elkaar worden gebouwd, ontstaat er een afwisselend straatbeeld. Volgens de planning moet in 2020 Brandevoort gereed zijn, maar gezien de crisis is 2020 losgelaten. 5.4.2 Kenmerken en afspraken Juridische & interactiestructuur Initiatief Het verhaal van Brandevoort begint eigenlijk al bij de ontwikkeling van Dierdonk, een woonwijk van circa 1.700 woningen voor midden en hogere inkomensgroepen

in Helmond. De samenwerking tussen de gemeente Helmond en Bouwfonds verliep dusdanig positief dat de twee partijen elkaar ook weer vonden bij de ontwikkeling van de Vinex-wijk Brandevoort aan de andere kant van de stad. Toen Helmond in het kader van de Vierde Nota extra de opdracht kreeg om nog eens 7.000 woningen te bouwen, vroeg de toenmalige wethouder Bouwfonds Ontwikkeling hiervoor een masterplan te maken (1997). In het uitwerkingsplan Stadsregio Eindhoven-Helmond van het streekplan 1992 was de ontwikkeling van Brandevoort reeds vastgelegd. Met het bekend worden van de aanwijzing als Vinex-locatie van het gebied, hadden private partijen grondposities verworven met instemming van de gemeente. Visie, programma & planuitwerking Bouwfonds en de gemeente Helmond sloegen de handen ineen en gaven gezamenlijk opdracht tot het maken van een masterplan (1997). In overleg met de gemeente trok Bouwfonds de Luxemburgse stedenbouwkundige Rob Krier, Wissing Stedenbouw en ruimtelijke vormgeving, H+N+S Landschapsarchitectuur en Grontmij NoordBrabant aan voor het maken van het masterplan. Zij vormden gezamenlijk het ontwerpteam waardoor de disciplines landschap, stedenbouw, architectuur, civiel en cultuurtechniek breed waren vertegenwoordigd. Het masterplan Brandevoort dient beschouwd te worden als een uitvoerige toelichting, behorende bij het bestemmingsplan. De private partijen hebben meebetaald aan het masterplan en mochten dus ook meebepalen. Vanaf het begin was duidelijk dat het masterplan alleen kon worden gerealiseerd met een


61

5

Casestudieonderzoek

expliciete beeldregie. Op basis van het masterplan werd vervolgens een beeldkwaliteitplan gemaakt. Dit zou het handboek worden waar de architecten voor Brandevoort zich aan moesten houden. De private partijen zijn initiërend en sturend geweest in de gezamenlijke uitwerking van de stedenbouwkundige opzet en het beeldkwaliteitplan. Vervolgens werden de architecten aangetrokken. Bouwfonds koos nadrukkelijk voor een mix van buitenlandse en Nederlandse architecten. De uitwerking van het masterplan, het beeldkwaliteitplan en de deelplanuitwerkingen zijn dan ook in overleg met de private partijen opgesteld. Hierbij moesten alle deelplanuitwerkingen in opdracht van de private partijen voldoen aan de plankaart uit het bestemmingsplan, de bebouwingsvoorschriften en de beschrijving in hoofdlijnen die meer kwalitatieve elementen bevat. Daarnaast kunnen de architectonische uitgangspunten uit het masterplan als basis dienen bij het stellen van nadere eisen. Indien door het stellen van nadere eisen niet tot een verantwoorde beeldkwaliteit passend binnen de uitgangspunten van het plan kan worden gekomen, dient het bouwplan te worden aangepast of te worden afgewezen. Voor Brandevoort II is overigens een globaal bestemmingsplan opgesteld om de thematiek van Brandevoort voort te kunnen zetten. Aan de ene kant moeten de regelingen uit het bestemmingsplan voldoende houvast bieden om

het beoogde beeld voor Brandevoort II vast te leggen. Aan de andere kant moet het plan voldoende vrijheid en flexibiliteit behouden om te voorkomen dat toekomstige inzichten worden gefrustreerd. Grondexploitatie Het bouwclaimmodel heeft er toe geleid dat de gemeente zelf de grondexploitatie heeft gevoerd: de gronden werden door en voor rekening van de gemeente bouwen woonrijp gemaakt en vervolgens tegen reguliere uitgifteprijzen verkocht aan de private partijen. Vastgoedexploitatie Binnen de randvoorwaarden mochten de private partijen conform het programma en de typologieën het gebied ontwikkelen (bouwplannen maken). De vastgoedexploitatie werd dus uitgevoerd door de private partijen. Beheer openbaar gebied & infrastructuur De gronden werden bouwrijp, maar ook woonrijp gemaakt door de gemeente. Het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur ligt dan ook bij de gemeente Helmond [figuur 17]. Economische structuur Met de private partijen is een door de gemeente te betalen koopsom (innameprijs) overeengekomen. Daarnaast

InteractiestructuurBrandevoortI&II(rolverdeling) Regie Aspecten Publiek Privaat Gezamenlijk Initiatief X Visie+programma X Planuitwerking X Grondexploitatie X Projectontwikkeling X Vastgoedexploitatie X Beheeropenbaargebied,infrastructuur X JuridischestructuurBrandevoortI&II(risicoverdeling) Risicotypen Publiek Privaat Gezamenlijk Grondexploitatierisico X Vastgoedexploitatierisico X Planontwikkelingsrisico X

62

Figuur 17: Tabel interactieen juridische structuur


Casestudieonderzoek

is overeengekomen dat de gronden uitgegeven zullen worden tegen een prijs gebaseerd op het gemeentelijke grondprijsbeleid. Dit beleid voorziet in een koopsom voor de grond gebaseerd op vaste grondprijzen met een procentuele vermindering. De private partijen krijgen dus een korting op de uitgifteprijs en daarnaast krijgen zij een tegemoetkoming in enkele kosten. 5.4.3 Praktijkeffecten bouwclaimmodel Op basis van de interactie, juridische en economische structuur is gekeken of de beoogde effecten van het gebruik van het bouwclaimmodel ook daadwerkelijk in de praktijk worden bereikt. Publieke partij regie over de planvorming: de publieke partij heeft de regie over de planvorming gevoerd, maar was wel bereid om samen te werken met de private partijen (zeer uitgebreide marktconsultatie). De private partijen hebben immers meebetaald aan het masterplan. Meebetalen is ook meebepalen. Er is bewust voor deze regierol gekozen, omdat de gemeente Helmond sturing wilde houden op de kwaliteit en het concept van het project. Toch bestaat er op dit moment (Brandevoort II, fase II) onzekerheid over het vasthouden van het concept en de hoge kwaliteit op de langere termijn. Publieke partij heeft grondexploitatierisico: grondexploitatierisico, omdat: • Een afnameplicht niet kan worden afgedwongen. In fase I zijn geen afspraken gemaakt over een voorverkooppercentage, maar in fase II is een voorverkooppercentage van 60%, op dit moment zelfs van 70%, afgesproken. De gronden worden niet afgenomen van de gemeente Helmond, wanneer dit voorverkooppercentage niet wordt behaald. Daarnaast heeft de gemeente Helmond, door de uitgifte van het ontwikkelrecht (bouwclaim), niet de mogelijkheid om de gronden aan een andere (willekeurige) private partij aan te bieden; • Het kostenverhaal niet geheel via de gronduitgifte verloopt. Het kostenverhaal van de private gronden verloopt wel via de gronduitgifte, maar de overige kosten voor de GREX niet. Fase II bestaat uit namelijk uit 51% uitgeefbare grond en 49% openbaar gebied en overige. Het tekort op de grondexploitatie in fase II wordt veroorzaakt door de ongunstige verhouding uitgeefbaar en openbaar gebied. Deze

5

verhouding wordt onder andere veroorzaakt door de verwervingskosten van onder meer enkele grote varkenshouderijen, geluidsschermen langs het spoor, een tweetal tunnels en een extra aansluiting op de A270. Daarnaast moet in Brandevoort II rekening worden gehouden met de zone rond de hoogspanningsmasten waar geen huizen mogen komen. Ten slotte kosten diverse voorinvesteringen veel geld en zodra de opbrengsten worden uitgesteld, omdat bijvoorbeeld de voorverkooppercentages niet worden behaald, kost dat nog meer geld. Balans van de private partijen langer onbelast: doordat de gronden tot aan de gronduitgifte bij de gemeente in eigendom zijn, wordt de balans van de private partijen langer onbelast. Het grondexploitatierisico ligt immers bij de gemeente. Overigens hebben de private partijen wel meebetaald aan het masterplan, waardoor zij gezamenlijk met de gemeente Helmond het planontwikkelingrisico draagt. Enerzijds is de balans van de private partijen langer onbelast, maar anderzijds zijn de private partijen wel bij de programmering en de planvorming betrokken (voor de planontwikkeling worden hoge voorinvesteringen gemaakt). Zuivere rolverdeling: in hoofdlijnen is sprake van een zuivere rolverdeling. De publieke partij is verantwoordelijk voor de grondexploitatie en de private partijen zijn verantwoordelijk voor de vastgoedontwikkeling. 5.4.4 Problemen/ ervaringen Onderstaand worden de problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel vanuit de interviews geciteerd. • “Belangrijk model voor de publieke partij om sturing te geven aan het concept en de kwaliteit, althans in goede tijden. Er bestaat toch onzekerheid over het vasthouden van het concept en de hoge kwaliteit op de langere termijn. Het gevaar is groot dat aan de kwaliteit wordt gemorreld”; • Partijen zijn aan elkaar overgeleverd. “Als de start niet zo lekker zit, geeft dat geen prettig gevoel voor de toekomst. Daarnaast zorgt het ontwikkelrecht ervoor dat de publieke partij niet zomaar in zee kan gaan met andere private partijen”; • “Moeilijk anticiperen op veranderende marktomstandigheden wanneer een groot aantal zaken is


63

5

• •

•

•

•

•

Casestudieonderzoek

vastgelegd, maar wanneer je dat niet doet krijgen de private partijen veel meer ‘noten op hun zang’ (angst om de regie te verliezen)”; “Op dit moment willen de meeste financiers 100% voorverkoop”. “Je moet van ondernemers niet verlangen dat ze lang onder de kostprijs kunnen verkopen, want een ondernemer ontwikkelt, bouwt en vertrekt. Per saldo moet de ontwikkeling iets opleveren voor de continuïteit van de onderneming en daarnaast moeten de werknemers iedere maand betaald worden”; “Door de veranderende marktomstandigheden wordt veel ter discussie gesteld. Het is zoeken naar een oplossing of vasthouden aan het principe. Daar moet je allemaal een open mind voor hebben”; “Een groot aantal zeer grote partijen met elk eigen belangen maakt de aanloop naar de realisatie erg moeilijk”; Samenwerking moet bij voorhand worden opgezocht. “Het gaat om de instelling die mensen hebben om er samen iets van te maken”; “De consument bepaalt in grote lijnen wat de private partijen gaan bouwen en niet de ontwikkelaar (private partij zelf) en de overheid”.

jaren tekorten uit de grondexploitatie gehaald. Dat is voorlopig voorbij”. De bovenstaande tekst is gebaseerd op de gehouden interviews en het artikel van Hans Ouwerkerk ‘De verleiding van Brandevoort’ in NAW Bouwfonds Ontwikkeling magazine, nr. 8/ voorjaar 2003.

5.4.5 Toekomstbestendigheid BCM • “In een redelijk stabiele markt ben ik voorstander van het bouwclaimmodel. Om de kwaliteit en een concept te kunnen waarborgen is het bouwclaimmodel namelijk een belangrijk model”; • “Het bouwclaimmodel is toekomstproof wanneer het gaat om een goede samenwerking tussen de publieke en private partij(en) en om de professionaliteit van de private partijen en niet om het verkrijgen van een onderhandelingspositie via grondeigendom. Het zou namelijk erg makkelijk zijn als je als speculant grond kan kopen en daarmee onderhandelingspositie kunt vervaardigen voor een project”; • “Daarnaast gaat de gemeente regie voeren op uitgangspunten en zich steeds minder op detailniveau bemoeien. Alles wordt kleinschaliger en individueler”; • “Op dit moment staat het verwerven van gronden op hold, maar de private partijen denken dat zij in de toekomst gronden blijven verwerven”; • “Ten slotte zouden de private partijen niet weten waarom de gemeente het grondexploitatierisico niet meer zou kunnen dragen. Zij hebben de afgelopen

64


Casestudieonderzoek



5

Nesselande 1992Ͳ2012 x 5.000woningen(20%huur,80%koop); x 15hectarebedrijventerrein; x Diverse voorzieningen, zoals een winkelcentrum, scholenclusters, een gezondheidscentrumeneenbibliotheek. Traditioneel/consultatiemodel Degemeenteheeftbewustvoorhetbouwclaimmodelgekozen.Degemeente heeft hierbij voor een actief grondbeleid gekozen. Een gezamenlijke grondexploitatie was dan ook niet bespreekbaar. De gemeente Rotterdam wildederegieoverdeplanvormingvoeren.

5.5 Nesselande

5.5.2 Kenmerken en afspraken

5.5.1 Introductie Nesselande is een Vinex-locatie en staat voor wonen en ondernemen in een omgeving van water en veel groen en ruimte. Deze woonwijk is gelegen aan de oostrand van Rotterdam en grenst aan de Zevenhuizerplas. De totale oppervlakte van het plangebied beslaat 384 hectare, waarvan ongeveer 260 hectare wordt ontwikkeld. Aanvankelijk lag het plangebied op het grondgebied van twee buurgemeenten van Rotterdam, namelijk Zevenhuizen-Moerkapelle en Nieuwerkerk aan den IJssel. Na de start van het planproces in 1992-1993, is in 1994 besloten om een grenscorrectieconvenant tussen de drie gemeenten af te sluiten. Deze grenscorrecties zijn eind 1994 door de Gedeputeerde Staten van de provincie ZuidHolland vastgelegd en per 1 januari 1995 is het plangebied binnen Rotterdam komen te liggen.

Juridische & interactiestructuur

Als Vinex-locatie heeft Nesselande als primaire functie te voorzien in de woningbehoefte. Bijna 65% van de grond is bestemd voor ‘inrichtingsgebied woningbouw’. Hierbij gaat het om zo’n 5.000 woningen. Verder wordt langs de A20 een bedrijventerrein gerealiseerd van circa 15 hectare. Er komt een winkelcentrum, diverse scholenclusters en een park met recreatieve voorzieningen. Daarnaast komt er een medisch centrum, een wijkcentrum en een bibliotheek. Ten slotte is het bijzonder dat de Zevenhuizerplas is verdubbeld. De zandwinningdeal is verwerkt in het bouwclaimmodel.

Initiatief Met het bekend worden van de aanwijzing als Vinex-locatie van het gebied (1993-1994), hadden private partijen zich gestort op het verwerven van grondposities. Voordat de gemeente Rotterdam zelf gronden kon verwerven, hadden 31 private partijen weilanden aangekocht. Met de betreffende private partijen is toen overleg gevoerd over het overdragen van die posities aan de gemeente Rotterdam. Met de grote private partijen is geprobeerd om tot overeenstemming te komen, maar dat lukte in de eerste instantie niet. Op dat moment heeft de gemeente Rotterdam besloten om even niets te doen. De partijen zijn verder gaan onderhandelen toen een zevental private partijen zich hadden verenigd in N.V. Nesselande Noord. De N.V. en de gemeente hebben op 27 november 1995 een samenwerkingsovereenkomst gesloten. In de opvolgende jaren volgde de overige private partijen. Met deze private partijen is een soortgelijke samenwerkingsovereenkomst opgesteld. Visie, programma & planuitwerking In 1999 is het bestemmingsplan Nesselande vastgesteld door de gemeenteraad van Rotterdam en goedgekeurd door de Gedeputeerde Staten van ZuidHolland. Dit bestemmingsplan betrof de uitbreiding van de Zevenhuizerplas en de ontwikkeling van de


65

5

Casestudieonderzoek

uitleglocatie Nesselande in de Eendragtspolder en Prins Alexanderpolder ten noordoosten van de wijk Zevenkamp. Aangezien het plangebied een groot oppervlak bestrijkt met een divers programma (woonbuurten, recreatiegebied, centrum en bedrijventerrein) is gekozen voor een globaal bestemmingsplan met voor nader te benoemen onderdelen een uitwerkingsplicht. Bij de ontwikkeling van dit bestemmingsplan hebben private partijen meegedacht. Daarnaast mochten zij onder andere meedenken over het globale programma, de inrichting van de wijk en het park en de hoofdontsluiting. Er was dan ook zowel een gemeentelijke stuurgroep als een stuurgroep voor de private partijen. Aan de hand van de onderhandelingen heeft de gemeente per deelgebied randvoorwaarden opgesteld. Per deelgebied is door de Rotterdamse dienst Stedenbouw + Volkshuisvesting (dS+V) een randvoorwaardennota opgesteld in samenwerking met de private partijen. Hierin is de stedenbouwkundige opzet en het karakter vastgelegd, het woningbouwprogramma, principes voor verkeer en parkeren, landschappelijke inrichting tot en met inrichting van buitenruimtes en erfscheidingen en uitgangspunten voor de beeldkwaliteit. Dit boekje werd meegegeven als algemene richtlijnen voor alle private partijen (opdrachtgevers) en alle architecten voor de woningen. Binnen de randvoorwaarden mocht het gebied worden ontwikkeld naar inzicht van de private partijen. Vervolgens is met de private partijen overeenstemming bereikt over een projectontwikkelingsovereenkomst

(met N.V. Nesselande Noord eind 2000). Deze projectontwikkelingsovereenkomst is te beschouwen als een verdere verfijning van de samenwerkings-overeenkomst. In deze overeenkomst zijn afspraken gemaakt over het ontwikkelingstraject aan de hand van de planningen om uiteindelijk te komen tot de beoogde start bouw. Deze projectontwikkelingsovereenkomst eindigt als de laatste overeenkomst tot vestiging van erfpacht is afgesloten. De verplichtingen over en weer in hoofdlijnen zijn: • De private partij verplicht zich om tijdig, overeenkomstig de planning, alle benodigde stukken voor het vrijstellingsplan en het verlenen van de bouwvergunning in te dienen; • De gemeente verplicht zich om binnen de in de planning vastgestelde termijnen de gemeentelijke procedures te doorlopen; • De gemeente verplicht zich de voor de woningbouw bestemde gronden bouwrijp te leveren op de beoogde datum start bouw; • De private partij verplicht zich op startdatum aan te vangen met de bouw. Op dat moment kon per fase een vestigingovereenkomst worden gesloten, waarin alleen die zaken geregeld zijn die specifiek betrekking hebben op de betreffende fase. De gemeente Rotterdam heeft in Nesselande Noord via de welstand, de stedenbouw en de volkshuisvesting programmatisch en randvoorwaardelijk relatief veel druk kunnen uitoefenen mede omdat er weinig onderling

InteractiestructuurNesselande(rolverdeling) Regie Aspecten Publiek Privaat Gezamenlijk Initiatief X Visie+programma X Planuitwerking X Grondexploitatie X Projectontwikkeling X Vastgoedexploitatie X Beheeropenbaargebied,infrastructuur X JuridischestructuurNesselande(risicoverdeling) Risicotypen Publiek Privaat Gezamenlijk Grondexploitatierisico X Vastgoedexploitatierisico X Figuur 18: Tabel interactieen juridische structuur Planontwikkelingsrisico X

66


Casestudieonderzoek

5

overleg was tussen de private partijen. Hierbij stuurde de gemeente op de uitvoering en invulling van het plan. Als gevolg van de in 2002 gestagneerde verkoop van woningen, vielen een aantal plannen in Nesselande Noord van de plank en moesten worden herontwikkeld. Meestal naar lagere prijscategorieën. De partijen die vanaf 2003 voor Nesselande Zuid aan tafel kwamen, hadden veelvuldig onderling overleg en spraken uit één mond met de gemeente Rotterdam en de deelgemeente Prins Alexander. Deze publieke instanties speelden hier, ook gedwongen door de veranderende marktomstandigheden, op in door de ruimtelijke en programmatische uitwerking van het zuidelijke gedeelte af te stemmen op de wensen van de private partijen. De partijen hebben in Nesselande Zuid gezamenlijk geschetst, referenties opgezocht en projecten bekeken. Hierbij heeft de gemeente Rotterdam getekend en deze ontwerpen teruggekoppeld aan de private partijen. Daarnaast heeft Bouwfonds over één deelplan, Haag en Park, de regie gevoerd omtrent de stedenbouwkundige invulling en uitwerking. Ook hier was de aanleiding de veranderende markt na september 2001. Bouwfonds heeft daarbij zelf de voorstellen voor de verkaveling en de randvoorwaardennota gedaan en deze voorgelegd aan de gemeente Rotterdam.

bij de gemeente Rotterdam. Ook toen de gemeente de regie aan Bouwfonds had gegeven bij de ontwikkeling van het deelplan Haag en Park, bleef de gemeente verantwoordelijk voor de aanleg en het onderhoud van de openbare ruimte en de infrastructuur [figuur 18].

Grondexploitatie Het bouwclaimmodel heeft er toe geleid dat de gemeente zelf de grondexploitatie heeft gevoerd: de gronden werden door en voor rekening van de gemeente bouwen woonrijp gemaakt en vervolgens tegen reguliere uitgifteprijzen verkocht aan de private partijen. De gemeente Rotterdam is dan ook verplicht om de voor de woningbouw bestemde gronden bouwrijp te leveren op de beoogde datum start bouw.

Publieke partij regie over de planvorming: de publieke partij heeft de regie over de planvorming gevoerd, maar was wel bereid om samen te werken met de private partijen. Volgens de gemeente Rotterdam was het niet meer dan vanzelfsprekend om deze regierol aan te nemen. De gemeente stuurde op de uitvoering en de invulling van het plan. De randvoorwaardennota per deelgebied is opgesteld door de gemeente in samenwerking met de private partijen. Binnen deze randvoorwaarden mocht het gebied worden ontwikkeld naar inzicht van de private partijen. Daarnaast heeft Bouwfonds over één deelplan, Haag en Park, de regie gevoerd omtrent de stedenbouwkundige invulling en uitwerking. De private partijen waren dus betrokken bij het opstellen van de randvoorwaardennota en onderschrijven de stedenbouwkundige randvoorwaarden.

Vastgoedexploitatie Binnen de algemene richtlijnen uit de randvoorwaardennota, opgesteld door de Rotterdamse dienst Stedenbouw + Volkshuisvesting in samenwerking met de private partijen, mochten de private partijen naar eigen inzicht het gebied ontwikkelen (bouwplannen maken). De vastgoedexploitatie werd dus uitgevoerd door de private partijen. Beheer openbaar gebied & infrastructuur De gronden werden bouwrijp, maar ook woonrijp gemaakt door de gemeente. Het beheer ligt dan ook

Economische structuur Met de private partijen is een door de gemeente te betalen koopsom (innameprijs) overeengekomen per m2. Daarnaast is overeengekomen dat de gronden uitgegeven zullen worden tegen een prijs gebaseerd op het gemeentelijke grondprijsbeleid. Dit beleid voorziet in een koopsom voor de grond gebaseerd op een percentage van de prijs waartegen de woning als product op de markt wordt gezet (curve of grondquotesysteem). Ten slotte moet worden opgemerkt dat de gronden tot 2003 zijn uitgegeven in erfpacht (afgekocht voor 50 jaar). Daarna is het gemeentelijk grondbeleid gewijzigd en heeft de uitgifte plaatsgevonden in eigendom. 5.5.3 Praktijkeffecten bouwclaimmodel Op basis van de interactie, juridische en economische structuur is gekeken of de beoogde effecten ook daadwerkelijk in de praktijk worden bereikt.

Publieke partij heeft grondexploitatierisico: omdat: • Een afnameplicht niet kan worden afgedwongen. Er is sprake van een afnameplicht wanneer het voorverkooppercentage van 60% is behaald. Daarnaast is contractueel afgesproken dat een


67

5

•

Casestudieonderzoek

deelplan in uitvoering zal worden gebracht wanneer deze bestaat uit minimaal 60 woningen. Ook zijn de deelplannen ingedeeld in een soort jaarschijven. Met elke private partij is afgesproken binnen welke schijf/ schijven die partij de haar toekomende productie kan realiseren. De start van de verkoop is geen garantie voor de afname van de grond. Daarnaast mag bij het niet behalen van het voorverkooppercentage worden herontwikkeld. Deze herontwikkeling zorgt voor een vertraging in de afname en dus voor hoge rentekosten voor de gemeente. De gemeente Rotterdam heeft de grond in eigendom en niet de garantie om deze grond op een willekeurig moment uit te geven. Ook betekent herontwikkeling vaak een lager prijs-segment. Wordt de Vrij-Op-Naam -prijs (VON-prijs) verlaagd dan wordt de grondprijs ook lager. De gebruikte grondprijsmethodiek (grondquote) is inflatiebestendig, maar niet fluctuatiebestendig. Het kostenverhaal niet geheel via de gronduitgifte verloopt (zie ook uitwerking Brandevoort). Ten eerste moest de wijk worden opgehoogd. Daarnaast moest de stadsverwarming, de riolering, de infrastructuur en het park worden aangelegd. De uitgifte van scholen en sportvelden leveren niet zoveel op als woningbouw. Daar legt de gemeente Rotterdam uiteindelijk op toe en dat geldt ook voor de sociale woningbouw. Vervolgens moeten de woningen worden afgezet. Komt de private partij niet aan 60% voorverkoop dan heeft de gemeente wel geïnvesteerd in de ophoging, infrastructuur, etc. Daarnaast heeft de gemeente te maken met verwervingskosten en ten slotte worden afspraken gemaakt over de maximale prijs van woningen. De VON-prijs kan dus niet blijvend worden verhoogd. De gemeente heeft met een bepaald aantal kosten te maken.

Balans van de private partijen langer onbelast: doordat de gronden tot aan de gronduitgifte bij de gemeente in eigendom zijn, wordt de balans van de private partijen langer onbelast. Enerzijds is dus de balans van de private partijen langer onbelast, maar anderzijds zijn de private partijen wel bij de programmering en de planvorming betrokken. Niet alleen de gemeente, maar ook de private partijen ondervinden nadelige gevolgen van een fluctuerende markt. Indien projecten niet verkopen kunnen beide partijen de voorinvesteringen in plan- en grondkosten niet terugverdienen en zullen de rentekosten

68

aanzienlijk stijgen. Er is dus sprake van een gezamenlijk planontwikkelingrisico. Zuivere rolverdeling: in hoofdlijnen is sprake van een zuivere rolverdeling. De publieke partij is verantwoordelijk voor de grondexploitatie en de private partijen zijn verantwoordelijk voor de vastgoedontwikkeling. 5.5.4 Problemen/ ervaringen Onderstaand worden de problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel vanuit de interviews geciteerd. • “Veel discussies gevoerd om tot overeenstemming te komen tussen de publieke en private partijen die grondposities hadden. Van belang is om alles in samenspraak en ‘face to face’ te bespreken, zodat geen interpretatiemisverstanden ontstaan”; • “Niet zelf de keuze met wie je samenwerkt”; • “Van belang is de mate van flexibiliteit in de contracten. Met een dichtgetimmerd contract kan niet worden ingespeeld op de veranderende marktomstandigheden en te veel flexibiliteit zorgt voor een hoop discussies gedurende de ontwikkeling van het project”; • “Het project Nesselande redt het op dit moment prima, omdat veel productie is geleverd in goede tijden. Maar zonder subsidie hadden wij het niet gered”. • “Een groot aantal private partijen met elk eigen belangen en een slechte communicatie maakt de samenwerking erg moeilijk. Daarnaast ontstaat er veel wantrouwen”. 5.5.5 Toekomstbestendigheid BCM • “Het bouwclaimmodel is voor de gemeente Rotterdam een werkbare methode wanneer de grondexploitatie financieel haalbaar is en de private partijen de grond in het bezit hebben. Het enige wat de gemeente met de private partijen afspreekt, is dat zij in het plangebied mogen gaan bouwen. Dat kost niks, dus daar loopt de gemeente geen risico mee”. • Een private partij geeft aan dat zij inzien dat de gemeenten steeds meer moeite hebben met het haalbaar maken van grondexploitaties en de financiering daarvan. Zij vindt dan ook dat de private partijen moeten ondersteunen, faciliteren en oplossingen aan moeten dragen om de regierol van de


Casestudieonderzoek

gemeente in te vullen. De gemeenten gaan dan ook zekerheid zoeken bij de private partijen. “Voorkom echter dat gemeentelijke visies, randvoorwaarden en aanbestedingsprocedures een creatieve uitwerking naar een aantrekkelijk gebied zullen belemmeren. Laat private partijen een gebiedsvisie opstellen en hierin een ambitie leggen. Het hele gebied wordt dusdanig een trekker, niet alleen voor de bewoners en bedrijven die zich willen vestigen. Zeker ook beleggers en financiers voelen zich aangetrokken en zijn bereid te investeren, indien zij vertrouwen hebben in de toekomstwaarde van een nieuwe gebiedsontwikkeling”.

5

woningen krijgt De Groote Wielen diverse voorzieningen, zoals scholen, winkels, sportfaciliteiten, sociaal culturele en medische voorzieningen en een bedrijvenpark. Deze worden fasegewijs gerealiseerd. Het imago van De Groote Wielen is ‘elk wat wils’. Dit imago wordt mede gedragen door het waterprincipe in de polder. Dat betekent dat in De Groote Wielen ook een centrale plas is gerealiseerd met een zogenaamde watermachine, maar daarnaast ook een (zuiverings)moeras. Dit moeras is een belangrijk onderdeel van de watermachine dat ervoor zorgt dat het water in De Groote Wielen op een natuurlijke wijze wordt gezuiverd. De totale oppervlakte van het gebied bedraagt ongeveer 431 hectare.

De bovenstaande tekst is gebaseerd op de gehouden interviews en aangevuld met informatie uit het Bestuurlijk Documentair Systeem Rotterdam (BDS).

5.6.2 Kenmerken en afspraken

5.6 De Groote Wielen

Initiatief In 1994 lag de Vinex-opgave op stapel. Op dat moment heeft de provincie samen met de gemeente ’s-Hertogenbosch overleg gevoerd over de uitbreiding binnen de gemeente. Deze uitbreiding is binnen ’s-Hertogenbosch niet gevonden. Vervolgens is buiten de gemeentegrenzen een aantal locaties bekeken. Uiteindelijk is een gebied gekozen dat in de eerste instantie op het grondgebied van de gemeente Rosmalen lag. Na samenvoeging per 1-11996 van de gemeenten Rosmalen en ’s-Hertogenbosch is de huidige planopzet van de locatie tot stand gekomen. Voor deze datum was echter al bekend dat op die locatie gebouwd zou gaan worden en hadden inmiddels 19 private partijen stukken grond verworven. Een aantal van deze private partijen is aan te merken als één partij en een aantal van deze partijen vormen

5.6.1 Introductie In het oostelijk deel van ’s-Hertogenbosch ten oosten van de A2 en tussen de Maas en Rosmalen is een nieuwe woonwijk in aanbouw: De Groote Wielen. Nieuwbouw in de natuur, ontworpen door de befaamde landschapsarchitect Hubert de Boer. De komende jaren worden hier ongeveer 4.400 woningen in fase I gebouwd, waarvan nu ongeveer 2.200 woningen zijn gerealiseerd. Deze woningen worden verdeeld over zes verschillende woonbuurten met allemaal een eigen sfeer en karakter. Ook de woningtypen en prijsklassen variëren sterk. Daarnaast worden in fase II nog eens circa 2.000 woningen gebouwd. In totaal bestaat het plangebied dus uit ongeveer 6.400 woningen, oftewel 15.000 nieuwe inwoners. Naast



Juridische & interactiestructuur

DeGrooteWielen 1996Ͳ2025(faseI2015,faseII2025) x 6.400woningen(20%sociaal,80%duur); x 25hectarebedrijvenpark; x Diversevoorzieningen(scholen,winkels,sportfaciliteiten,etc.). Traditioneel De primaire reden is de hoeveelheid aan en de verscheidenheid van private partijen. Een secundaire reden is dat de gemeente de regie over de planvorming wilde voeren. Daarnaast gaat het om de risicoaanvaarding van beidepartijen.


69

5

Casestudieonderzoek

een samenwerkingsverband van meerdere partijen. Er zijn dan ook 11 contractpartijen. Deze partijen hebben ongeveer 242 hectaren binnen de plangrenzen van De Groote Wielen verworven. Het resterende gedeelte (plangebied is 320 hectare groot in fase I) is eigendom van de gemeente. De gemeente bouwt zelf geen woningen, maar de gemeente had nog verplichtingen met een aantal private partijen staan. Deze partijen (3 in totaal) zijn toegevoegd aan de 11 contractpartijen. Dat maakt een totaal van 14 contractpartijen. Visie, programma & planuitwerking De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft bewust gekozen om de regie over de planvorming te voeren. Zij heeft het masterplan zelf laten opstellen. Een globaal stedenbouwkundig ontwerp is dan ook in de periode 19981999 opgesteld. De gemeente heeft dit plan/ ontwerp zelfstandig opgesteld, omdat zij het lastig vond om het plan gezamenlijk op te stellen door de verscheidenheid aan private partijen en omdat de gemeente en de private partijen op dat moment nog niet waren uitonderhandeld. De private partijen zijn daarover niet geconsulteerd. De uiteenlopende belangen en onderlinge verschillen in kwantiteit en kwaliteit van grondposities hebben geleid tot een langdurig onderhandelingstraject. De private partijen zijn immers divers van aard: zowel ontwikkelaars, als ontwikkelende bouwbedrijven, woningcorporaties en institutionele beleggers hebben grondposities. De onderhandelingen hebben uiteindelijk geleid tot een basisakkoord met alle betrokken private partijen. Dit akkoord is vastgelegd in een, met elke partij afzonderlijk te sluiten, doch voor alle partijen gelijkluidende, raamovereenkomst (2001). Deze raamovereenkomst is het resultaat van het met private partijen gevoerde overleg op basis van het bouwclaimmodel. Het bouwclaimmodel brengt met zich mee dat de private partij haar grondposities verkoopt aan de gemeente en dat afspraken worden gemaakt over de te realiseren bouwproductie. De vastgoedexploitatie ligt bij de private partijen en de gemeente voert zelf de grondexploitatie: de gronden worden door en voor rekening van de gemeente bouwen woonrijp gemaakt en vervolgens tegen reguliere uitgifteprijzen verkocht aan de private partijen. De belangrijkste onderhandelingspunten waren de innameprijs, de omvang van de productie, het tijdspad van de productie en de uitgifteprijs. Daarnaast is gesproken

70

over de inbreng van private partijen met betrekking tot de planvorming. De afspraken over de innameprijs, de uitgifteprijs en de overige voorwaarden zijn opgenomen in de raamovereenkomst. Na ondertekening van de raamovereenkomst is de stedenbouwkundige ontwikkeling wel met bijdrage van de private partijen uitgevoerd. Vervolgens zijn afzonderlijke stedenbouwkundige plannen voor de deelgebieden gemaakt (eerste in 2003). Verschillende supervisoren hebben de architectonische uitwerking van de bouwplannen begeleid en zij waren verantwoordelijk voor het opstellen van de beeldkwaliteitplannen. De eerste schetsen voor de deelgebieden zijn door de gemeente en de supervisoren gemaakt. Deze schetsen zijn aan de private partijen voorgelegd en zij hebben daar reactie op kunnen geven. Uiteindelijk wordt het stedenbouwkundig plan vastgesteld door de raad. Dit stedenbouwkundig plan vormt het ruimtelijk kader voor het beeldkwaliteitplan en de planologische procedures. Vervolgens worden de woningen ontworpen zodra de gemeente aan de private partijen de zogeheten woonvlekken heeft aangeboden en de private partijen een architect aan het werk hebben gezet. De architecten krijgen de opdracht om de bouwplannen voor de woningen te ontwerpen. Dit gebeurt onder het toeziend oog van de supervisor en de welstandscommissie. Naast de raamovereenkomst zijn ook koopovereenkomsten en ontwikkelings- en uitgifteovereenkomsten gesloten (vanaf 2004). Hierin zijn de afspraken over de omvang van de productie, de differentiatie van de productie en het tijdspad van de productie opgenomen. Deze overeenkomsten zijn het resultaat van de effectuering van een deel van de productierechten van het bouwen van woningen. De condities verschillen van partij tot partij. Niet elke partij kreeg evenveel woningen toegewezen. Het aantal woningen dat een partij toegezegd heeft gekregen, is afhankelijk van het aantal door die partij in te leveren hectaren. Daarnaast werd elke partij in naar verhouding gelijke mate geconfronteerd met de realisatie van commercieel minder aantrekkelijke segmenten van het woningbouwprogramma. Ook spreekt het voor zich dat elke partij het liefst zijn productierechten reeds vanaf de aanvang van de feitelijke realisatie van het plan geëffectueerd zou willen hebben. De totale woningproductie van De Groote Wielen is verdeeld over


Casestudieonderzoek

5

InteractiestructuurDeGrooteWielen(rolverdeling) Regie Aspecten Publiek Privaat Gezamenlijk Initiatief X Visie+programma X Planuitwerking X Grondexploitatie X Projectontwikkeling X Vastgoedexploitatie X Beheeropenbaargebied,infrastructuur X JuridischestructuurDeGrooteWielen(risicoverdeling) Risicotypen Publiek Privaat Gezamenlijk Grondexploitatierisico X Vastgoedexploitatierisico X Figuur 19: Tabel interactieen juridische structuur Planontwikkelingsrisico X

een aantal, elkaar opvolgende, schijven (9 in totaal). Met elke partij is afgesproken in welke schijf/ schijven die partij de haar toekomende productie kan realiseren. Het ‘moederbestemmingsplan (1999) De Groote Wielen’ is tweemaal herzien. De eerste herziening stamt uit 2001. Deze was noodzakelijk, omdat de Raad van State op een aantal onderdelen goedkeuring aan het plan had onthouden en omdat op een aantal aspecten van het plan de planinzichten waren veranderd. De tweede herziening is vastgesteld in 2007 en was noodzakelijk omdat door de daadwerkelijke realisatie van de wijk op een aantal ondergeschikte onderdelen de planinzichten waren veranderd. Op dit moment (2010) wordt het bestemmingsplan nogmaals herzien. De reden hiervoor is dat er een grote behoefte bestaat aan een gedetailleerd bestemmingsplan, met name voor het beheer van het gebied. In de crisis wordt een deel van de bouwplannen opgeschoven of aangepast. Dat aanpassen gebeurt onder het toeziend oog van de supervisor van het deelgebied/ deelplan en de welstandscommissie. De voorwaarden is wel dat de woningen daarna meteen in verkoop gaan. Grondexploitatie In de raamovereenkomst (zie bovenstaand) is overeengekomen dat de gronden door en voor rekening van de gemeente bouwen woonrijp moeten worden gemaakt

en vervolgens tegen reguliere uitgifteprijzen verkocht moeten worden aan de private partijen. Een deel van de grond blijft eigendom van de gemeente. Die grond wordt ondermeer gebruikt voor het aanleggen van een 40 hectare grote waterplas, wegen en openbaar groen en een sportpark. Vastgoedexploitatie De woningen worden ontworpen zodra de gemeente aan de private partijen de zogeheten woonvlekken heeft aangeboden en de private partijen een architect aan het werk hebben gezet. De architecten krijgen de opdracht om de bouwplannen voor de woningen te ontwerpen. Dit gebeurt onder het toeziend oog van de supervisor en de welstandscommissie. Vervolgens werken de private partijen deze bouwplannen uit. Beheer openbaar gebied & infrastructuur Zoals bovenstaand is aangegeven worden de gronden ook woonrijp gemaakt door de gemeente. Het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur ligt bij de gemeente ‘s-Hertogenbosch [figuur 19]. Economische structuur Ten eerste is een door de gemeente te betalen koopsom overeengekomen per m2. Ten tweede is overeengekomen dat de gronden uitgegeven zullen worden tegen een prijs gebaseerd op een percentage van de prijs waartegen de woning als product op de markt wordt


71

5

Casestudieonderzoek

gezet (grondquotesysteem). “Er is specifiek voor dit grondquotesysteem gekozen, omdat bij de residuele grondwaardemethodiek veel wordt afgeroomd door private partijen in goede tijden. De overwaarde wordt meestal niet in de openbare ruimte gestopt, maar de private partijen worden daar rijk van”. 5.6.3 Praktijkeffecten bouwclaimmodel Op basis van de interactie, juridische en economische structuur is gekeken of de beoogde effecten van het gebruik van het bouwclaimmodel ook daadwerkelijk in de praktijk worden bereikt. Publieke partij regie over de planvorming: de belangrijkste gemeentelijke sturing is, los van de afspraken die vastgelegd zijn in de raamovereenkomst, de toewijzing van de deelprojecten: op dat tijdstip, op die locatie en dat type woning. De woningen worden pas ontworpen zodra de gemeente de zogeheten woonvlekken heeft aangeboden en de private partijen een architect aan het werk hebben gezet. Daarnaast stuurt de gemeente materieel en formeel op de kwaliteit. Materieel heeft betrekking op het opstellen van het stedenbouwkundig plan en het beeldkwaliteitplan (gezamenlijk). Formeel heeft betrekking op de goedkeuring van het plan/ ontwerp door de welstandscommissie. De bouwplannen worden gemaakt onder het toeziend oog van de supervisor en de welstandscommissie. De gemeente heeft bewust de keuze gemaakt om de grond van alle private partijen te kopen. Hierdoor werden zij eigenaar en dat verplichtte tot het maken van een stedenbouwkundig plan, met een vooraf vastgesteld aantal woningen. Dat is weer aangeboden aan de private partijen. De gemeente heeft dus de regie over de planvorming gevoerd en pas na ondertekening van de raamovereenkomst hebben de private partijen een bijdrage kunnen leveren aan de stedenbouwkundige ontwikkeling. Publieke partij heeft grondexploitatierisico: er is geen sprake van een beperkt grondexploitatierisico voor de gemeente ’s-Hertogenbosch. In de koopovereenkomst is een verplichting tot bouwen opgenomen, maar deze verplichting staat niet in de ontwikkelingsovereenkomst. De gemeente hanteert hierbij een voorverkooppercentage van 60%. De afnameplicht geeft dus geen garantie tot

72

afname. Wanneer het voorverkooppercentage niet wordt behaald, worden de bouwrijpe gronden niet afgenomen. Daarnaast variëren de uitgifteprijzen nogal. Een voorbeeld: woningen van €400.000,- worden in de huidige markt niet verkocht. Bij een verkleining van de woning kost de woning nog maar €300.000,-. Het verschil van €100.000,betekent dat de gemeente 1/3 in de grondexploitatie verliest. Op dat moment verliest de gemeente per woning circa €30.000,-. De grondexploitatie is dan ook niet statisch, maar conjunctuurgevoelig. Bovenstaande toont aan dat het grondexploitatierisico niet wordt beperkt voor de gemeente. Balans van de private partijen langer onbelast: de bouwplannen worden onder toeziend oog van de supervisor en de welstandcommissie in opdracht van de private partijen door de architecten gemaakt. Doordat de gronden tot aan de gronduitgifte bij de gemeente in eigendom zijn, wordt de balans van de private partijen langer onbelast. In 1995 hebben diverse private partijen grond gekocht op de locatie De Groote Wielen. Let wel, pas in 2004 ging daar de eerste schop in de grond en werden de gronden door de gemeente gekocht. Toen waren de private partijen dus 8 jaar verder. Dat zijn flinke doorlooptijden waar voor de onderneming zelf ook financiële risico’s aankleven. Zuivere rolverdeling: in hoofdlijnen is hier sprake van een zuivere rolverdeling. De private partij is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de opstal en de publieke partij (gemeente) is verantwoordelijk voor de grondexploitatie. 5.6.4 Problemen/ ervaringen Onderstaand worden de problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel vanuit de interviews geciteerd. • Starheid gemeente in ambitie en afspraken uit de raamovereenkomst: “wanneer gekeken wordt naar de ambtelijke organisatie van de gemeente ’s-Hertogenbosch en naar het plangebied De Groote Wielen dan denk ik dat deze organisatie zo’n project maar één keer uitvoert. De vorige grote uitbreidingswijk is Maaspoort en dat is inmiddels 25 jaar geleden. Dus alle partijen moesten wennen aan een systematiek van samenwerking conform het bouwclaimmodel op basis van een raamovereenkomst. Dat is een gewenningsproces.


Casestudieonderzoek

•

•

•

In het begin zaten de partijen daar heel star in, maar gaande het proces is de focus meer bij elkaar gekomen en zijn de harnassen uitgegaan. Dat heeft ertoe geleid dat vanaf dat moment de partijen minder conflicten hebben gehad. Laat onverlet dat bepaalde gemeentelijke ambities gewoon niet haalbaar waren. Deze ambities zijn dan ook niet gerealiseerd”; Grondquotesysteem niet bevorderlijk voor de kwaliteit van het programma: “dat komt doordat bij generieke grondquotes niet de grondprijs resultante (‘residu’) is van de te realiseren kwaliteit na aftrek van bouwkosten, maar andersom de kwaliteit resultante is van de grondprijs. Het is veel eenvoudiger wanneer de uitgifteprijs residueel zou worden berekend of via een vaste prijs per m2. Ik denk dat de residuele grondwaardemethodiek de beste systematiek is, maar de grondquote is bij de ontwikkeling van De Groote Wielen goed geweest voor de gemeente. Ten eerste is het een eenvoudige benadering en ten tweede zijn de VON-prijzen in de afgelopen jaren verdubbeld. Ik kan mij dan ook niet voorstellen dat de gemeente problemen heeft met de grondexploitatie”; “Weinig gemeentelijke ervaring grootschalige projecten: de gemeente ‘s-Hertogenbosch heeft heel weinig ervaring met de ontwikkeling van grootschalige uitbreidingswijken”; Faserings- en afstemmingsproblematiek: “door de hoeveelheid aan en verscheidenheid van private partijen moet veel worden overlegd om tot overeenstemming te komen over de systematiek, de stedenbouwkundige invulling en de fasering. Het grootste probleem is dan ook de fasering. De gemeente ‘s-Hertogenbosch heeft moeite met het tijdig en fatsoenlijk opleveren van de openbare ruimte, want zij willen per gebied en niet per straat aanbesteden. Daarnaast heb je door de grote hoeveelheid aan verscheidene private partijen niet alleen de faseringsproblematiek, maar ook de afstemmingsproblematiek. Elke partij heeft namelijk zijn eigen ideeën, terwijl er toch eenheid moet worden gerealiseerd in de buurten. Deze problematiek ligt niet zozeer aan het bouwclaimmodel, maar wel aan het feit dat de gemeente het heeft laten gebeuren dat zoveel private partijen gronden hebben aangekocht en dat je dus met zoveel verschillende partijen aan tafel komt. Het heeft met elkaar te maken. Niet 1 op1, maar er is een link”.

5

5.6.5 Toekomstbestendigheid BCM • “Het bouwclaimmodel is toekomstproof wanneer veel private partijen bij een gebiedsontwikkeling zijn betrokken en het nog onduidelijk is welke afspraken moeten worden gemaakt. Daarnaast is het model goed te hanteren wanneer je als gemeente weinig ontwikkelrisico wilt lopen. Toch is het hanteren van een bouwclaimmodel in herstructureringsgebieden erg lastig. Dit model is namelijk moeilijk te hanteren wanneer je te maken hebt met veel sociale woningbouw, omdat daarmee de grondexploitatie zwaar wordt belast. De grondopbrengsten bij sociale woningbouw zijn lager, maar de kosten blijven hetzelfde. De openbare ruimte moet toch worden ingericht. Of de gemeente de grondexploitatie nog zelf kan voeren, is projectafhankelijk. Het beste bewijs is dat de gemeente ’s-Hertogenbosch voor fase II precies dezelfde vorm van samenwerking wil hanteren, namelijk het bouwclaimmodel. Daarnaast kloppen sommige private partijen bij de gemeente aan met hun gronden. Het gaat dan ook om het risico dat beide partijen (publiek en privaat) willen dragen, maar ook om de financiering die de bank mogelijk wil maken. De liquiditeit en solvabiliteit zijn erg belangrijk. In De Groote Wielen zien we private partijen die geen enkel risico willen lopen en private partijen die bij een voorverkooppercentage van 20-30% al gaan bouwen. Ten eerste omdat consumenten eerder zullen kopen als zij zien wat er gebouwd wordt. Ten tweede moeten private partijen bouwproductie hebben, want anders moet er personeel worden ontslagen”; • “Ik denk dat je niet anders kan dan voor een bouwclaimmodel kiezen als een groot aantal partijen in het plangebied zijn betrokken. Wanneer met de grondexploitatie rendement kan worden behaald, zal de gemeente de grondexploitatie blijven uitvoeren. Met dit rendement kunnen namelijk andere zaken worden bekostigd. De gemeente zal hier naar streven, maar ik denk wel dat door de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening het dwangmatige eraf is. Men heeft namelijk een stok achter de deur. Daarnaast hebben wij op dit moment nog veel gronden in het bezit. Wij willen niet van onze grondposities af, maar wij merken wel dat veel private partijen het moeilijk hebben. Zij willen van de moeilijke dossiers af. Ten slotte denk ik dat op de korte en middellange termijn de uitbreiding nog blijft doorlopen, maar op


73

5

•

Casestudieonderzoek

de lange termijn gaat dit opdrogen. Ik denk dat we wel langzaam opschuiven (10-20 jaar) in de richting van de vervangingsmarkt en niet meer naar de uitbreidingsmarkt. In deze vervangingsmarkt zal het bouwclaimmodel niet meer worden toegepast. Op dat moment ontstaat een andere samenwerking met de gemeente, want de gemeente heeft alleen nog belang bij de openbare ruimte en de zittende partijen (woningcorporaties, bedrijven en beleggers). Je krijgt gewijzigde focussen in die werelden”; “Wij hebben 5 jaar geleden een bewuste keuze gemaakt om meer voor het bouwclaimmodel te kiezen dan voor het concessiemodel (zelfrealisatiemodel). Niet zozeer voor de financiën, maar voor een stukje risicobeperking en voor de beheersing van de risico’s. Anderzijds kost zelfrealisatie veel personele inzet. Ook vraagt zelfrealisatie om een hele andere kwaliteit van het personeel. In het bouwclaimmodel zijn in hoofdlijnen de kaders en risico’s vastgesteld. Het personeel (de ontwikkelaars) heeft dan een kader waarbinnen het project moet worden uitgewerkt. Bij zelfrealisatie worden niet alleen onderhandelingsvaardigheden van het personeel vereist, maar daarnaast spelen politieke, juridische en fiscale aspecten ook een belangrijke rol. Wij hebben ongeveer 25 werknemers in de ontwikkeling, maar wanneer alle projecten via het concessiemodel zouden worden gerealiseerd, heb je het dubbele aantal werknemers nodig. Natuurlijk kun je ook deskundigheid inhuren. Ik vind het bouwclaimmodel een goed model wanneer je te maken hebt met een grote hoeveelheid aan en



verscheidenheid van private partijen. Daarnaast vind ik het ook goed wanneer alle risico’s, dus ook het grondexploitatierisico, bij de private partijen wordt neergelegd. Dit wanneer er sprake is van kleinschalige projecten. De samenwerkingsvormen zijn natuurlijk conjunctuurgevoelig. In goede tijden gaat iedereen voor het concessiemodel en in slechte tijden kiest men voor het bouwclaimmodel. Althans de private partijen kiezen hiervoor. Voor de gemeente is het precies andersom. Ten slotte verschilt de keuze per locatie en per plan. De ene locatie en het ene plan is meer geschikt voor het bouwclaimmodel dan de andere locatie en het andere plan”. De bovenstaande tekst is gebaseerd op de gehouden interviews en aangevuld met informatie van de website De Groote Wielen.

5.7 Zevender/Thiendenland II 5.7.1 Introductie Zevender/ Thiendenland II bestaat eigenlijk uit twee plangebieden. Het eerste plangebied, Thiendenland II, ligt aan de oostgrens van de gemeente Schoonhoven en ten zuiden van de provinciale weg N210. Het plangebied ten noorden van de N210 is Zevender. Dit zijn twee verschillende gebieden die doorsneden worden door de provinciale weg. In het structuurplan van de gemeente Schoonhoven, dat dateert uit 2002 en is goedgekeurd door de Gedeputeerde Staten in 2004, waren beide plangebieden gemengd qua functies.

Zevender/ThiendenlandII 2004Ͳ2020 x 530woningen(24%sociaal,76%middelduurenduur); x 15hectarebrutobedrijventerrein; x Multifunctioneleaccommodatie(MFA). Bouwclaimnieuwestijl Er is voor deze vorm van samenwerking gekozen om de financieringsconstructie middels een BNGͲlening via de gemeente in werking te laten treden. Daarnaast heeft de gemeente Schoonhoven onvoldoende capaciteit en ook expertise en kennis met betrekking tot het voeren van een actievegrondpolitiek.Ookhebbendeprivatepartijendegrondnietdegehele looptijdopdebalansstaantegeneenhogerente.

74


Casestudieonderzoek

Uiteindelijk is gekozen voor een scheiding van functies. Het bedrijventerrein komt geheel in het projectgebied Zevender. Het woongebied bevindt zich in Thiendenland II. Het programma bestaat uit: • Een ruimtelijke inpassing van een MFA (multifunctionele accommodatie) in Thiendenland II; • De ontwikkeling van in totaal 530 woningen in het plangebied, waarvan circa 10 in Zevender met een differentiatie van 24% sociaal, 76% middendure en dure koopwoningen (waaronder circa 115 kavels); • De realisatie van 15 hectare bruto bedrijventerrein wat overeenkomt met circa 11 hectare netto; • Geen sport in Zevender, maar een opwaardering van de bestaande voorzieningen in Oost (uitwisseling van de maatschappelijke ruimte in Zevender [sport] met Thiendenland II [MFA]). Daarnaast is sprake van een lage dichtheid in het plangebied. De bebouwingsdichtheid in Thiendenland II bedraagt circa 20 woningen per hectare, hetgeen als bijzonder laag kan worden gekwalificeerd. Deze bebouwingsdichtheid is overigens gelijkwaardig met de bebouwingsdichtheid van Thiendenland I. Kortom, het gaat om de daadwerkelijk inrichting van het projectgebied met een MFA, woningen en bedrijven en de opwaardering van de sportvelden in Oost.

5

5.7.2 Kenmerken en afspraken Juridische & interactiestructuur Initiatief De gemeente Schoonhoven heeft de locatie aangewezen als uitbreidingslocatie. Met het bekend worden van deze aanwijzing hadden private partijen grondposities verworven. Het gebied is dan ook voor een groot deel in handen van ontwikkelaars en bouwondernemers, gezamenlijk private partijen genoemd: • RIZ Bouw BV uit IJsselstein; • Fortis Vastgoed Ontwikkeling NV uit Utrecht, nu ASR Vastgoed (Van Wijnen heeft zijn gronden overgedragen aan Fortis); • RABO Bouwfonds Ontwikkeling uit Amersfoort; • Ouwe Gouwe Ontwikkeling uit Gouda. De gemeente Schoonhoven heeft in het gebied Zevender ook enkele percelen in haar bezit. Visie, programma & planuitwerking, grondexploitatie, vastgoedexploitatie en beheer openbare ruimte & infrastructuur [figuur 20 & 21] Economische structuur De grond wordt tegen de oorspronkelijke grondprijs met een vergoeding voor alle kosten teruggeleverd aan de private partijen. De vraagprijs van een woning komt tot

InteractiestructuurZevender/ThiendenlandII(rolverdeling) Regie Aspecten Publiek Privaat Gezamenlijk Initiatief X Visie+programma X Planuitwerking X Grondexploitatie X Projectontwikkeling X Vastgoedexploitatie X Beheeropenbaargebied,infrastructuur X JuridischestructuurZevender/ThiendenlandII(risicoverdeling) Risicotypen Publiek Privaat Gezamenlijk Grondexploitatierisico X Vastgoedexploitatierisico X Planontwikkelingsrisico X Figuur 20: Tabel interactieen juridische structuur


75

5

Casestudieonderzoek 2004 Juli2008

December2008 Januari2009 Februari2009 Juni2009

JuniͲnovember2009

December2009

December–maart2009 1april2010

25november2010

Januari2011

76

Figuur 21: Proces Zevender/ Thiendenland II

StructuurplanvastgestelddoordeGedeputeerdeStaten. Nieuweuitgangsnotitievastgestelddoordegemeenteraadopbasisvande ‘Quickscan:Kansenzienenverzilveren’endesubregionalewoonvisieK5.In dezeuitgangsnotitieheeftdegemeentehetbouwvolumeopeens teruggebrachtvan500naar400woningen.Hieropzeggendeprivatepartijen hetvertrouwenop. StartwoonwensenonderzoekonderSchoonhovenarenopinitiatiefvande gemeenteenbetaalddoordegemeenteSchoonhoven. Doorstartprivatepartijen. GemeenteheefthetjuisteinzichtverkregeninhetwoonprogrammaZevender/ ThiendenlandIIopbasisvandeuitkomstenuithetwoonwensenonderzoek. Verkavelingschetsinhoofdlijnenindeinspraak.Inopdrachtvandegemeente SchoonhovenheeftDerksStedebouwBVdeverkavelingschetsinhoofdlijnen ontworpen. Indezeperiodehebbendegemeenteendeprivatepartijengezamenlijkeen driesprongbewandeld: 1. Analyserenenbeoordeleninspraakreacties; 2. Naderonderzoekvolkshuisvesting,economischezaken,verkeeren milieu; 3. Onderzoeknaarfinanciëlehaalbaarheidenonderhandelen. Zijndegemeenteendeprivatepartijengezamenlijktoteenprincipeakkoord gekomen.Ditiseenfinancieelakkoordophoofdlijnenmethetbijbehorende programmaendeconceptverkaveling. Principeakkoordverderuitgewerkttoteengrondexploitatieovereenkomst (samenwerkingsovereenkomst). Grondexploitatieovereenkomstgetekend.Deafsprakendieindeze grondexploitatieovereenkomstzijnvastgelegd,hebbenbetrekkingophet programma(wonen,werkenMFA),dekwaliteitendehoogtevande exploitatiebijdrageinclusiefdebetalingszekerheiddaarvan.Metde grondexploitatieovereenkomstmetdeprivatepartijenzijndebasiskostenvan degemeentevoorhetprojectgedektenverstrekkendeprivatepartijen daarbovennogeenexploitatiebijdrage.Degemeentekooptdegrondvande privatepartijenaanensluitdaarvooreenleningafbijdeBNG.Inde grondexploitatieovereenkomstzijndanookbepalingenopgenomenter afdekkingvanderisico’svoordegemeente.Erbestaatbetalingszekerheiddoor debepalingvandeexploitatiebijdrageeneenverplichtingvanbetalingbinnen eenbepaaldtermijn.DaarnaastzijnbankͲenconcerngarantiesafgegeven.Ook moetendeprivatepartijenverplichtdegrondafnemenwanneerergeen onherroepelijkbestemmingsplankomtenwanneerdewoningennietworden verkocht.Degemeentemaaktalleenfiscaalbouwrijp.Erisafgesprokendatde gemeenteSchoonhovenvoldoendewerkzaamhedenuitvoertomBTWͲplichtig teworden,maardeontwikkelingenrealisatievandeopenbarevoorzieningen endusdeverdereexploitatievandebouwgrondaandeprivatepartijen overlaat.Deprivatepartijenmakenverderbouwrijpenzorgenvoorde projectontwikkelingendebouw.Ookmakendeprivatepartijenwoonrijp, waarnadeopenbareruimtetegeneensymbolischbedragwordtteruggeleverd aandegemeenteSchoonhoven. Bestemmingsplannenmetbijbehorendeexploitatieplannen, beeldkwaliteitplannenenhetbesluittothogeregrenswaardegeluidshinder vastgestelddoordegemeenteraad.Debeeldkwaliteitplannenzijninopdracht vandeprivatepartijenontworpendoorDerksStedebouwBV.Daarnaastisin overlegmetdeprivatepartijengekozenvooreenzogenaamdglobaaleindplan meteendirectebouwtitelalsbestemmingsplanvorm.Alspubliekrechtelijk sturingsmiddelwordtaanelkbestemmingsplaneenexploitatieplangekoppeld. Ditexploitatieplandientinprincipejaarlijksdoorderaadtewordenherzien. Bestemmingsplanonherroepelijkverklaard.


Casestudieonderzoek

5

stand aan de hand van enerzijds de kostprijs en anderzijds de marktwaarde. De totale grond en bouwexploitatie van het woningbouwgebied vormt daarvoor de basis. In de kostprijs zijn niet alleen de bouwkosten begrepen, maar ook de verwervingskosten, kosten van bouwrijp (en woonrijp) maken, plankosten, etc.

Zuivere rolverdeling: in hoofdlijnen is sprake van een zuivere rolverdeling. De private partijen zijn zowel verantwoordelijk voor de grondexploitatie als de ontwikkeling van de opstal. Daarnaast dragen zij ook het planontwikkelingrisico. Overigens betaalt de gemeente wel mee aan de realisatie van de MFA.

Met het oog op een geleidelijke toename van het aantal woningen is afgesproken dat per jaar gemiddeld 50 woningen, tot maximaal 60 per jaar, mogen worden gebouwd. Het eerste jaar mogen meer woningen, tot maximaal 100, worden gebouwd.

5.7.4 Problemen/ ervaringen Onderstaand worden de problemen en ervaringen met het gebruik van het bouwclaimmodel vanuit de interviews geciteerd. • Intensieve gemeentelijke regierol. Ten eerste omdat alles intern goed moet worden geregeld. Ten tweede omdat de private partijen het niet altijd onderling met elkaar eens zijn. De private partijen hebben zich dan ook niet verenigd. “Het is knoppen draaien om het evenwichtspunt te kunnen vinden”; • Geen ervaring. De gemeente Schoonhoven had geen ervaring met een project van deze omvang (530 woningen en een bedrijventerrein) en met de gehanteerde samenwerkingsvorm; • Korte communicatielijnen en informele bijeenkomsten creëren daadkracht; • Dichttimmeren van contracten door risicomijdende houding van de gemeente Schoonhoven. De private partijen hadden liever bij voorbaat meer vrijheid gekregen; • Nauwe en intensieve samenwerking. Publieke en private partijen moeten met elkaar optrekken. Beide partijen zijn aan elkaar overgeleverd. Private partijen vinden het prettig als zij al eerder met de betrokken partijen hebben samengewerkt en wanneer de gemeente zelf ook een belang in het plangebied heeft. Partijen zitten dan gelijkwaardig in het project en het bevordert de voortgang. “Het is meer soort bijzaak, maar het helpt wel”.

5.7.3 Praktijkeffecten bouwclaimmodel Publieke partij regie over de planvorming: in de grondexploitatieovereenkomst staan de planologische aspecten in concept. Daarnaast is in overleg met de private partijen gekozen voor een zogenaamd globaal eindplan met een directe bouwtitel als bestemmingsplanvorm. Nu de basis er met deze grondexploitatieovereenkomst en het bestemmingsplan met bijbehorende exploitatieen beeldkwaliteitplannen is, kan het plan door de private partijen verder worden uitgewerkt. De rol van de gemeente verandert daarbij van het voeren van de regie naar toetsend. Publieke partij beperkt grondexploitatierisico: het grondexploitatierisico is voor de gemeente zeer beperkt, want de gemeente Schoonhoven maakt alleen fiscaal bouwrijp. De gemeente Schoonhoven zal voldoende werkzaamheden moeten uitvoeren om BTW-plichtig te worden. De ontwikkeling en realisatie van de openbare voorzieningen en dus de verdere exploitatie van de bouwgrond wordt aan de private partijen overgelaten. Daarnaast bestaat er betalingszekerheid door de bepaling van de exploitatiebijdrage en een verplichting van betaling binnen een bepaald termijn. Ook zijn banken concerngaranties afgegeven. Ten slotte moeten de private partijen de grond verplicht afnemen wanneer er geen onherroepelijk bestemmingsplan komt en wanneer de woningen niet worden verkocht (geen voorverkooppercentages afgesproken). Balans van de private partijen langer onbelast: doordat de gronden tot aan de gronduitgifte bij de gemeente Schoonhoven in eigendom zijn, wordt de balans van de private partijen langer onbelast.

5.7.5 Toekomstbestendigheid BCM “Ik denk dat de bouwclaim nieuwe stijl in de toekomst meer zal worden toegepast, omdat geen van de partijen wordt benadeeld bij deze constructie. De gemeente sluit een lening bij de BNG af, maar de rente van deze lening wordt gedekt door de private partijen. Daarentegen kunnen gemeenten niet onbeperkt miljoenen leningen aangaan bij de BNG. De hoogte van de leningen moet in verhouding staan tot de omvang van de gemeente. Daarnaast is het voordeel voor de private partijen dat zij


77

5

Casestudieonderzoek

de grond niet 15 jaar op hun balans hebben staan tegen een hoge rente. Ik denk dan ook dat dit model goed toepasbaar is in de toekomst” “Ik denk dat dit samenwerkingsmodel zeker elders nog toepasbaar kan zijn. De gemeente loopt geen risico’s, maar is wel afhankelijk van de private partijen. Ook helpt dit model om de balans van de private partijen te verlichten. Deze vorm van samenwerking is een manier waarmee private partijen aan geld kunnen komen. Het (BNG-lening) is een katalysator om de gebiedsontwikkeling aan de gang te houden”. Grondverwerving • “Het verwerven van grond zal heus nog wel gebeuren, maar minder speculatief en met meer eigen vermogen gefinancierd”; • “Het gaat niet alleen om de onderhandelingspositie door het in eigendom hebben van de grond, maar om de professionaliteit van de private partijen. Het gaat om samenwerken en vertrouwen. Als het vertrouwen er niet is dan heb je geen basis voor de samenwerking. Ook moet er een gezamenlijk belang zijn. Er zijn een hoop cultuurverschillen”. De bovenstaande tekst is gebaseerd op de gehouden interviews en aangevuld met informatie van de website Schoonhoven.

Grondexploitatierisico: publiek of privaat Uit het casestudieonderzoek is gebleken dat het bouwclaimmodel er vaak toe leidt dat de gemeente zelf de grondexploitatie voert en dus dit risico draagt. Ook kan het zijn dat de gemeente alleen fiscaal bouwrijp maakt. Bij fiscaal bouwrijp maken voert de gemeente voldoende werkzaamheden uit om BTW-plichtig te worden, maar de ontwikkeling en realisatie van openbare voorzieningen en dus de verdere exploitatie van de bouwgrond wordt aan de private partijen overgelaten. Dit komt voor bij het gebruik van de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl. Vastgoedexploitatierisico: privaat Uit de onderzochte cases blijkt dat de private partijen verantwoordelijk zijn voor de realisatie van het vastgoed (de bouw). Zij dragen dus het vastgoedexploitatierisico. Interactiestructuur Initiatief: publiek of privaat Geconcludeerd kan worden dat het initiatief via de publieke of private partij plaatsvindt. Het kan zijn dat het project onder de aandacht wordt gebracht door private partijen met grondposities die aangegeven hebben iets met het gebied te willen doen. Voorwaarde is dat de gemeente ook bereid is om tot ontwikkeling van dat gebied over te gaan. Bij het project Oostpoort in Amsterdam bijvoorbeeld had de gemeente vanuit de Rijksoverheid (wetgeving) de taakstelling om gasfabriekterreinen op te schonen.

5.8 Conclusie cases 5.8.1 Kenmerken bouwclaimmodel praktijk Juridische structuur Planontwikkelingsrisico: gedeeld risico Het planontwikkelingsrisico is in de praktijk (vaak) een gedeeld risico. In de voorbereidingsfase worden plannen vaak in opdracht van de gemeente gemaakt in samenwerking met de private partijen. Bij het project Brandevoort bijvoorbeeld hebben de private partijen ook meebetaald aan het masterplan. Meebetalen is ook meebepalen. Bij bijvoorbeeld het niet wijzigen van de bestemming waardoor de gebiedsontwikkeling niet wordt gerealiseerd, loopt niet alleen de publieke partij met de grondexploitatie maar ook de private partij(en) het risico dat de investeringen niet worden terugverdiend.

78

Daarnaast kan het zijn dat de gemeente een locatie aangeeft als uitbreidingslocatie waarbij private partijen grondposities verwerven met het bekend worden van deze uitbreiding. De publieke of private partij neemt dus het initiatief waarna gezamenlijk naar de ontwikkeling van het gebied wordt gekeken. Visie & programma: publiek in samenwerking met private partijen Het stedenbouwkundig programma van eisen (SPvE) wordt vaak in opdracht van de gemeente opgesteld in samenwerking met de private partijen. Daarnaast kan ook een stedenbouwkundig ontwerp (SO) of een masterplan worden gemaakt. Uit de praktijk is gebleken dat de private partijen niet altijd worden betrokken bij het maken van


Casestudieonderzoek

de visie en het programma. In het project De Groote Wielen bijvoorbeeld is het masterplan door de gemeente opgesteld. Door de verscheidenheid aan private partijen was het lastig om het masterplan gezamenlijk op te stellen. Daarnaast waren de partijen op het moment van vaststelling van het masterplan nog niet uitonderhandeld. Bij Zevender/ Thiendenland is de verkavelingschets door de gemeente opgesteld, maar is het programma en de conceptverkaveling gezamenlijk bepaald. Geconcludeerd kan worden dat de betrokkenheid van de private partijen in het maken van het SPvE, het SO of het masterplan (programma + conceptverkaveling) per gemeente verschilt. Overigens worden deze plannen door de gemeente goedgekeurd. Bovenstaande laat zien dat er verschillende definities worden gebruikt voor de plannen die voor de visie en het programma worden opgesteld. In al deze definities gaat het er om dat: • Het programma wordt gedefinieerd; • Het kwaliteit- en ambitieniveau wordt vastgesteld; • Een financieel-economische haalbaarheidsanalyse wordt gemaakt; • Een vertaling wordt gemaakt in een stedenbouwkundige verkenning. Na vaststelling van het SPvE wordt een stedenbouwkundig plan (SP) inclusief beeldkwaliteitplan opgesteld. Hierin worden definitieve afspraken vastgelegd omtrent de stedenbouwkundige kwaliteit, het programma en de grondexploitatie. Uit het casestudieonderzoek blijkt dat deze plannen vaak zijn opgesteld in opdracht van de gemeente en de private partijen. Bij het project De Groote Wielen bijvoorbeeld zijn de eerste schetsen door de gemeente en de supervisoren gemaakt en vervolgens zijn deze schetsen voorgelegd aan de private partijen. Zij hebben daar een reactie op kunnen geven. Daarnaast zijn bij het project Zevender/ Thiendenland de beeldkwaliteitplannen in opdracht van de private partijen ontworpen. De private partijen hebben dus invloed op het SP. Overigens blijkt uit de praktijk dat het SP uiteindelijk goedgekeurd wordt door de gemeente. Het SP wordt eventueel ondersteund met ontwikkelen uitvoerings- of realisatieovereenkomsten met derden.

5

Ten slotte kan uit de analyse van de cases geconcludeerd worden dat het bestemmingsplan soms gezamenlijk (Oostpoort, Nesselande, Zevender/ Thiendenland) en soms door de gemeente (Brandevoort, De Groote Wielen) wordt opgesteld, maar uiteindelijk wordt het bestemmingsplan vastgesteld door de gemeente. Planuitwerking: privaat onder toeziend oog supervisor en welstand Uit de analyse van de cases blijkt dat de private partijen verantwoordelijk zijn voor de planuitwerking binnen de gestelde randvoorwaarden/ eisen conform het programma en de typologieën (kaders zoals gesteld in het SP en beeldkwaliteitplan) onder het toeziend oog van een supervisor en de welstandscommissie. Bij het project Oostpoort moest eerst de uitvoeringsovereenkomst ondertekend zijn, voordat de architecten in opdracht van de private partijen aan het werk konden om de bouwplannen verder uit te werken onder supervisie van Sjoerd Soeters. Daarnaast konden in het project De Groote Wielen de woningen ontworpen worden zodra de woonvlekken werden aangeboden aan de private partijen en deze private partijen een architect aan het werk hadden gezet. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de betrokkenheid van de private partijen in de planvorming (visie, programma en planuitwerking) afhankelijk is van de mate waarin de gemeente de private partijen toelaat mee te denken over de visie en het programma. Over de planuitwerking zijn de private partijen al verantwoordelijk. Grondexploitatie: publiek of privaat (bij privaat maakt de gemeente fiscaal bouwrijp) Zoals bij de juridische structuur al wordt vermeld, leidt het bouwclaimmodel er toe dat de gemeente zelf de grondexploitatie voert: de gronden worden door en voor rekening van de gemeente bouwen woonrijp gemaakt en vervolgens tegen reguliere uitgifteprijzen aan de private partijen verkocht. In het project Oostpoort heeft de gemeente de private gronden pas in eigendom verkregen na ondertekening van de uitvoeringsovereenkomst. Op dat moment waren de voorwaarden, waaronder de private partijen hun gronden in wilden leveren, contractueel vastgelegd.


79

5

Casestudieonderzoek

Pas na ondertekening van deze overeenkomst kon de gemeente dus de grondexploitatie voeren. Bij het project Zevender/ Thiendenland is zelfs een grondexploitatieovereenkomst getekend. In dit project is gebruik gemaakt van de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl. De gemeente maakt bij deze variant alleen fiscaal bouwrijp. Bij fiscaal bouwrijp maken voert de gemeente voldoende werkzaamheden uit om BTWplichtig te worden, maar de ontwikkeling en realisatie van de openbare voorzieningen en dus de verdere exploitatie van de bouwgrond wordt aan de private partijen overgelaten. Ook maken de private partijen woonrijp, waarna de openbare ruimte tegen een symbolisch bedrag wordt teruggeleverd aan de gemeente. Vastgoedexploitatie: privaat Uit het casestudieonderzoek blijkt dat de private partijen verantwoordelijk zijn voor de realisatie van het vastgoed (de bouw). Meestal krijgen de architecten de opdracht van de private partijen om de bouwplannen te ontwerpen onder het toeziend oog van de supervisor en de welstandscommissie. Vervolgens werken de private partijen deze bouwplannen uit. In Zevender/ Thiendenland kan, doordat de basis er met het bestemmingsplan en de grondexploitatieovereenkomst

is, het plan door de private partijen worden uitgewerkt. De rol van de gemeente verandert van het voeren van regie naar toetsend. Overigens is in Oostpoort het stadsdeel wel verantwoordelijk voor de realisatie van het stadsdeelhuis en de overige voorzieningen en betaalt de gemeente Schoonhoven mee aan de realisatie van de multifunctionele accommodatie (MFA). Beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur: vaak publiek Over het algemeen, blijkt uit de cases, worden de gronden bij het gebruik van het bouwclaimmodel bouwrijp gemaakt door de gemeente, maar vaak ook woonrijp. Hierbij ligt het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur meestal bij de gemeente. De gronden worden na het bouwrijp maken tegen reguliere uitgifteprijzen verkocht aan de private partijen. Vaak blijft een deel van de grond in eigendom van de gemeente. Deze grond wordt ondermeer gebruikt voor het aanleggen van water, wegen, openbaar groen (woonrijp maken). Daarentegen maken de private partijen bij het project Zevender/ Thiendenland de gronden bouwrijp (gemeente maakt fiscaal bouwrijp), maar ook woonrijp waarna het openbaar gebied tegen een symbolisch bedrag wordt teruggeleverd aan de gemeente. Zij neemt het beheer op zich [figuur 22].

Wat Initiatief VaststellingSPvE/SO/masterplan

Wie Publiekofprivaat In opdracht van de gemeente (publiek) in samenwerkingmetdeprivatepartijen GoedkeuringSPvEofSO Publiek(gemeente) Vaststellingstedenbouwkundigplan(SP) Gezamenlijk GoedkeuringSP Publiek(gemeente) Voorbereidingbestemmingsplan Gezamenlijkofpubliek(gemeente) Vaststellingbestemmingsplan Publiek(gemeente) Planuitwerking Privaatondertoeziendoogvansupervisorenwelstand Grondexploitatie Publiek of privaat (bij privaat maakt de gemeente fiscaalbouwrijp) Bouw Privaat Beheeropenbaargebiedeninfrastructuur Vaakpubliek Figuur 22: Tabel interactiestructuur (taak/ rolverdeling)

80


Casestudieonderzoek

Economische structuur In de analyse van de cases wordt gesproken over twee grondprijzen. Ten eerste de grondprijs die wordt betaald door de publieke partij aan de private partij. Deze grondprijs is meestal lager dan de grondprijs die door de private partijen aan de oorspronkelijke eigenaar is betaald. Als compensatie voor dit verschil (deficit) verkrijgen de private partijen productie/ ontwikkelrechten. De private partijen verwachten het deficit terug te verdienen met de vastgoedexploitatie. Overigens wordt deze grondprijs gezamenlijk overeengekomen. Ten tweede de grondprijs die door de private partij aan de publieke partij wordt betaald voor de bouwrijp gemaakte grond. Deze grondprijs is meestal gebaseerd op het gemeentelijke grondprijsbeleid. Dit beleid kan voorzien in: • Vaste grondprijzen met een procentuele vermindering (Brandevoort); • Vaste grondprijzen gebaseerd op de residuele grondwaardemethodiek (Oostpoort); • Een koopsom van de grond gebaseerd op een percentage van de prijs waartegen de woning als product op de markt wordt gezet, curve of grondquotesysteem (Nesselande, De Groote Wielen); • De oorspronkelijke grondprijs met een vergoeding voor alle kosten (Zevender/ Thiendenland II).

Stijgendemarkt(grondquotesysteem) VONͲprijs €700.000 Grondquote 25% Stichtingskosten €525.000 Grondwaarde €175.000 StijgingVONͲprijs Stijgingstichtingskosten Stijginggrondwaarde Stijgendemarkt(residueel) VONͲprijs €700.000 Stichtingskosten €525.000 Grondwaarde €175.000 StijgingVONͲprijs Stijgingstichtingskosten Stijginggrondwaarde

5

Bij de residuele grondwaardemethodiek is de gronduitgifteprijs het residu dat overblijft nadat de bruto opbrengsten van de onroerende zaken (geraamd op basis van de Vrij-Op-Naam-prijs) de totale productiekosten (stichtings- en verkoopkosten) zijn afgetrokken. Eén van de geïnterviewden merkt op dat bij deze methodiek, bij een verandering in het bouwplan waardoor het plan minder of meer geld zal opleveren, het grootste deel van het verlies of de winst naar de private partijen gaat wanneer geen afroomregelingen zijn vastgelegd. Daarnaast is de grondquote een percentage van de VrijOp-Naam-prijs (VON-prijs). Uit de analyse van de cases blijkt dat deze methodiek niet bevorderlijk is voor de kwaliteit van het plan. Dat komt doordat bij generieke grondquotes niet de grondprijs resultante is van de te realiseren kwaliteit na aftrek van de bouwkosten, maar andersom de kwaliteit is resultante van de grondprijs [zie figuur 23]. Bij extra investeringen en hogere bouwkosten stijgt de VON-prijs, maar ook de grondprijs. Hierdoor remt de grondquote het toevoegen van kwaliteit af. Ook is het moeilijk om de hoogte van de grondquote te bepalen. Overigens is de grondquotesystematiek wel een eenvoudige benadering.

€770.000 25% €577.500 €192.500 10% 10% 10%

Dalendemarkt(grondquotesysteem) VONͲprijs €700.000 Grondquote 25% Stichtingskosten €525.000 Grondwaarde €175.000 DalingVONͲprijs Dalingstichtingskosten Dalinggrondwaarde

€630.000 25% €472.500 €157.500 10% 10% 10%

€770.000 €556.500 €213.500 10% 6% 22%

Dalendemarkt(residueel) VONͲprijs €700.000 Stichtingskosten €525.000 Grondwaarde €175.000 DalingVONͲprijs Dalingstichtingskosten Dalinggrondwaarde

€630.000 €493.500 €136.500 10% 6% 22%

Figuur 23: Rekenvoorbeeld grondquote- en residuele benadering


81

5

Casestudieonderzoek

Project Oostpoort Brandevoort Nesselande DeGrooteWielen Zevender/ThiendenlandII

Typebouwclaim Traditioneel/consultatiemodel(uitgiftegrondinerfpacht) Traditioneel/consultatiemodel Traditioneel/consultatiemodel(gedeeltelijkeuitgifteinerfpacht) Traditioneel Bouwclaimnieuwestijl

5.8.2 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel praktijk Uit de analyse van de cases is gebleken dat het bouwclaimmodel met name goed inzetbaar is wanneer: • Er sprake is van (versnipperde) grondposities van een grote hoeveelheid aan en verscheidenheid van private partijen in het plangebied; • De gemeente de regie over de planvorming wil voeren (sturing op kwaliteit en concept); • De partijen een financieringsconstructie middels een BNG-lening via de gemeente in werking willen laten treden; • De private partijen de grond niet de gehele looptijd op de balans willen hebben staan tegen een hoge rente (hogere rente dan de rente van de BNG); • Gemeenten onvoldoende capaciteit en ook expertise en kennis hebben met betrekking tot het voeren van een volledige actieve grondpolitiek (geldt voor de bouwclaim nieuwe stijl). Deze voorwaarden gelden expliciet voor de onderzochte cases.

Figuur 24: Type bouwclaimmodel

en De Groote Wielen zit het verschil met het traditionele bouwclaimmodel er in dat private partijen bij de programmering en de planvorming worden betrokken. Vandaar de combinatie traditioneel en consultatiemodel. De mate van betrokkenheid van de private partijen, zoals eerder aangegeven, is afhankelijk van de mate waarin de gemeente de private partijen toelaat mee te denken over het plan. Dat verschilt per gemeente. Daarnaast is het van belang om het project Zevender/ Thiendenland nader toe te lichten, omdat hier gebruik is gemaakt van relatief nieuwe variant van het bouwclaimmodel, namelijk de bouwclaim nieuwe stijl. In deze variant koopt de gemeente de grond van de private partijen aan en sluit daarvoor een lening af bij de BNG. Hierbij is de oorspronkelijke grondprijs betaald met een vergoeding voor alle kosten. In de grondexploitatieovereenkomst zijn bepalingen opgenomen ter afdekking van de risico’s voor de gemeente. Er bestaat betalingszekerheid door de bepaling van de exploitatiebijdrage en een verplichting van betaling binnen een bepaald termijn. Daarnaast zijn banken concerngaranties afgegeven. Ook moeten de private partijen verplicht de grond afnemen wanneer er geen onherroepelijk bestemmingsplan komt en wanneer de woningen niet worden verkocht.

Bij het laatste punt moet worden opgemerkt dat bij onvoldoende capaciteit en ook expertise en kennis voor het voeren van een actieve grondpolitiek de bouwclaim nieuwe stijl wordt toegepast. Dit is een soort concessieachtige constructie, waarbij de gemeente alleen fiscaal bouwrijp maakt. Bij de ‘traditionele’ bouwclaim moet de gemeente juist wel voldoende capaciteit, expertise en kennis hebben met betrekking tot het voeren van een actieve grondpolitiek.

5.8.4 Praktijkeffecten

5.8.3 Varianten bouwclaimmodel Op basis van de analyse van de cases is figuur 24 opgesteld. Uit dit figuur kan geconcludeerd worden dat in de praktijk vaak combinaties van bouwclaimvarianten worden gebruikt. Bij Oostpoort, Brandevoort, Nesselande

Publieke partij regie over de planvorming Uit de analyse van de cases kan geconcludeerd worden dat de gemeente er vaak bewust voor kiest om de grond van alle private partijen te kopen, zodat zij eigenaar wordt van deze gronden (economisch eigendom) en daarmee de

82

Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het bouwclaimmodel een verzamelbegrip is. Er is niet één afgebakend contract dat we bouwclaim kunnen noemen.


Casestudieonderzoek

regie verkrijgt over de planvorming. Uit de praktijk is gebleken dat de reden om regie te willen voeren vaak gericht is op het verkrijgen van grip op de kwaliteit van het plan. De huidige marktomstandigheden zorgen ervoor dat de publieke partij zich zorgen maakt over de vraag of de hoge kwaliteit en het concept kan worden vastgehouden. Op dit moment is het inboeten op de kwaliteit of met behoud van kwaliteit iets anders ontwikkelen. Het gevaar is dat aan de kwaliteit wordt gemorreld. Daarnaast heeft een beperkte financiële rol ook weerslag op de mogelijkheden te sturen op de kwaliteit van het plan. In het project Oostpoort bijvoorbeeld zijn vanuit financiële overwegingen in een relatief korte periode drie wijzigingen op het oorspronkelijke programma (kwantitatief en kwalitatief) te constateren. Ook moet worden opgemerkt dat private partijen meestal de private invloed op de planvorming vastleggen als voorwaarde voor de levering van de private gronden aan de gemeente. Overigens kan het zijn dat de publieke partij op dit moment een goede onderhandelingspositie heeft bij het bepalen van de voorwaarden voor een afgifte van een bouwclaim, omdat sommige private partijen niet meer in staat, wellicht ook niet meer bereid, zijn om een nieuwe bestemming te realiseren. Het afdwingen van de private invloed op de planvorming door de private partijen wordt dan beperkt. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het voeren van de regie door de publieke partij niet automatisch leidt tot publieke beheersing van een aantal aspecten. Voor de beheersing van de plankwaliteit speelt bijvoorbeeld ook de financiële positie een belangrijke rol. Daarnaast wordt de publieke regierol over de planvorming enigszins beperkt doordat de private invloed op de planvorming wordt vastgelegd als voorwaarde voor de levering van de private gronden aan de gemeente. Publieke grondexploitatierisico Uit de analyse van de cases blijkt dat er sprake is van een groot grondexploitatierisico voor de publieke partij (gemeente) omdat: • Een afnameplicht niet kan worden afgedwongen. Voorbeeld: de start van de verkoop van woningen is geen garantie voor de afname van de grond. Bij het niet behalen van het voorverkooppercentage mag vaak worden herontwikkeld. Deze herontwikkeling

•

5

zorgt voor een vertraging van de afname en hierdoor voor hoge rentekosten voor de publieke partij. De publieke partij heeft niet de garantie om de grond op een willekeurig moment uit te geven; Het kostenverhaal van de grondexploitatie niet volledig via de gronduitgifte loopt; niet alle grondexploitatiekosten kunnen in de gronduitgifteprijs worden verwerkt. De aankoopkosten van de grond, de kosten voor het bouwen woonrijp maken, zoals onder andere de kosten met betrekking tot het ophogen van de grond, het aanleggen van de stadsverwarming, de riolering, de infrastructuur en het openbaar gebied, en eventueel komt hier een bepaald winstmarge bovenop. Daarentegen legt de publieke partij toe op de uitgifte van bijvoorbeeld scholen, sportvelden en sociale woningbouw, heeft zij ook te maken met verwervingskosten en worden afspraken gemaakt over de maximale prijs van woningen waardoor de VON-prijs niet blijvend kan worden verhoogd. Dit laatste punt verdient een nadere toelichting. Vaak zijn afspraken gemaakt over de maximale VON-prijs. Bij deze VON-prijs hoort een bepaalde (maximale) grondprijs bij de toepassing van de residuele grondwaarde- of grondquotemethodiek. De vraag is echter of in deze maximale grondprijs alle gemaakte kosten van de publieke partij kunnen worden verwerkt.

Ten slotte moet worden opgemerkt dat de publieke partij bij de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl geen groot grondexploitatierisico loopt, omdat zij in deze variant fiscaal bouwrijp maakt maar de ontwikkeling en realisatie van de openbare voorzieningen en dus de verdere exploitatie van de bouwgrond overlaat aan de private partijen. Balansverlichting private partijen Uit het casestudieonderzoek is gebleken dat de balans van de private partijen langer onbelast is, omdat de gronden worden ingeleverd bij de publieke partij (gemeente) en deze gronden tot aan de gronduitgifte bij de publieke partij in (economisch) eigendom zijn. De geïnterviewden merkten op dat deze balansverlichting alleen ontstaat wanneer de gronden worden ingeleverd bij de publieke partij en de private partijen deze gronden te zijner tijd terugkopen mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan: • Afgifte van een bruikbare bouwvergunning;


83

5

• •

Casestudieonderzoek

Wijziging van het bestemmingsplan; Bepaald voorverkooppercentage.

Hierbij zijn de private partijen verplicht om tijdig, overeenkomstig de planning, alle benodigde stukken voor een vrijstellingsplan en het verlenen van een bouwvergunning in te dienen. Het vrijstellingsplan is een globaal plan waarmee de ruimtelijke ordeningsprocedure wordt opgestart. Overigens is uit de praktijk gebleken dat de private partijen rekening moeten houden met een tweetal aspecten die nadere aandacht vragen, namelijk de (vroegtijdige) betrokkenheid bij de planvorming en de flinke doorlooptijden van de grond. Uit de analyse van de cases is gebleken dat de private partijen bij de programmering en de planvorming betrokken zijn. Tijdens deze planontwikkeling worden hoge voorinvesteringen gemaakt. Op het moment dat deze voorinvesteringen gemaakt worden, is nog niet zeker of de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk wordt gerealiseerd en of de investeringen dus terugverdiend kunnen worden. Door deze hoge voorinvesteringen wordt de balans van de private partijen enigszins belast. Daarnaast moeten private partijen rekening houden met flinke doorlooptijden van de grond waar voor de private partijen ook financiële risico’s aankleven. Een voorbeeld: in 1995 hebben verschillende private partijen grond gekocht op de locatie De Groote Wielen. Let wel, pas in 2004 ging daar de eerste schop de grond in en werden de private gronden door de publieke partij aangekocht. Toen waren de private partijen dus ruimt acht jaar verder. Zuivere rolverdeling In hoofdlijnen is bij het bouwclaimmodel sprake van een zuivere rolverdeling. De publieke of private partij is verantwoordelijk voor de grondexploitatie en de private partij is verantwoordelijk voor de realisatie van het vastgoed.

84

Geconcludeerd kan worden dat in de initiatief-, haalbaarheids- en beheerfase de rollen strikt zijn verdeeld, maar dat in de haalbaarheidsfase de planvorming voornamelijk in samenwerking met de private partijen wordt uitgevoerd. De private gronden zijn immers vaak onder de voorwaarde dat de private partijen enige mate van invloed op de planvorming krijgen geleverd aan de gemeente (publieke partij). 5.8.5 Problemen en ervaringen In deze subparagraaf wordt een onderscheid gemaakt in problemen en ervaringen die specifiek betrekking hebben op het bouwclaimmodel en de problemen en ervaringen die zich ook bij andere organisatievormen kunnen voordoen. Problemen en ervaringen met betrekking tot het bouwclaimmodel: • Partijen zijn aan elkaar overgeleverd. In het bouwclaimmodel hebben partijen (publiek en privaat) niet zelf de keuze met wie zij samenwerken. Het ontwikkelrecht zorgt ervoor dat de publieke partij niet zomaar in zee kan gaan met andere private partijen; • Private partijen gebruiken hun grondposities om bepaalde afspraken af te dwingen. Er worden soms afspraken gemaakt die op dat moment nog niet kunnen worden voorzien; • De aanloop naar de realisatie wordt bemoeilijkt door de veelheid aan verschillende private partijen met eigen belangen en met vaak een slechte onderlinge communicatie. Door de veelheid aan private partijen kunnen faserings- en afstemmingsproblemen ontstaan. Faseringsproblemen omdat de publieke partij niet per straat maar per gebied de openbare ruimte wil aanbesteden en afstemmingsproblemen omdat elke partij eigen ideeën heeft terwijl toch eenheid moet worden gerealiseerd in de buurten; • De publieke regierol over de planvorming wordt als intensief ervaren. Enerzijds moet de publieke partij intern alles op orde hebben en anderzijds moet de publieke partij ervoor zorgen dat de private partijen het


Casestudieonderzoek

onderling met elkaar eens zijn om tot de planvorming te kunnen komen. Eén van de geïnterviewden merkte op dat wanneer een groot aantal afspraken zijn vastgelegd het moeilijk is om te anticiperen op de veranderende marktomstandigheden, maar gebeurt dat niet dan krijgen de private partijen veel meer ‘noten op hun zang’. Algemene problemen en ervaringen: • Ingewikkelde publieke projectorganisatie. Een voorbeeld: op papier zijn de grondexploitatie en sanering van Oostpoort financieel en qua verantwoordelijkheid gescheiden tussen de centrale stad (gemeente Amsterdam) en het stadsdeel (stadsdeel Oost). In de praktijk is gebleken dat deze rollen ondeelbaar zijn; • Publieke onervarenheid. Sommige publieke partijen hebben geen ervaring met het gebruik van het bouwclaimmodel. Dit kan leiden tot starheid van de publieke partij in ambitie en de gemaakte afspraken; • Personele wisselingen. Kennis en ervaring verdwijnt door interne wisselingen van het personeel, terwijl deze kennis en ervaring bij een langlopend project juist erg belangrijk is; • Afbakening contractafspraken. Een voorbeeld: bij het project Oostpoort zijn discussies ontstaan over de reikwijdte van de sanering (rechtszaak); • Veranderende marktomstandigheden vormen discussiepunt. Uit de analyse van de cases is gebleken dat het op dit moment zoeken is naar een oplossing of vasthouden aan het principe. Een aantal aspecten worden door de geïnterviewden opgemerkt. Ten eerste moet van private partijen niet worden verlangd dat zij lang onder de kostprijs gaan verkopen, want een private partij ontwikkelt, bouwt en vertrekt. Per saldo moet de ontwikkeling iets opleveren voor de continuïteit van de onderneming en de werknemers moeten iedere maand worden betaald. Ten tweede worden gronden op dit moment niet of nauwelijks afgenomen, doordat de voorverkooppercentages niet worden behaald. Overigens willen de meeste financiers op dit moment 100% voorverkoop. Ten derde bepaalt de consument in grote lijnen wat de private partijen gaan bouwen en niet de publieke of private partij. Uit de bovenstaande problemen en ervaringen kan geconcludeerd worden dat de problematiek niet zozeer

5

met het bouwclaimmodel te maken heeft, maar enigszins wel met het feit dat de publieke partij het heeft laten gebeuren dat zoveel private partijen gronden hebben aangekocht en dat men dus met zoveel verschillende partijen aan tafel komt. 5.8.6 Toekomstbestendigheid bouwclaimmodel (praktijk) Verschil uitleg- en binnenstedelijke bouwclaims Om te kijken of het bouwclaimmodel toekomstbestendig is, is het van belang om te kijken of er uit de analyse van de cases een verschil blijkt te zijn tussen bouwclaims op uitleglocaties en binnenstedelijke bouwclaims. Het kabinet wil immers tot 2020 tussen de 25 en 40% van alle nieuwbouw in bestaande steden en dorpen realiseren (mits door de actualisatie de Nota Ruimte wijzigt). Uit het casestudieonderzoek blijkt dat het verschil tussen een uitlegbouwclaim en een binnenstedelijke bouwclaim niet in de constructie zit. Bij beide bouwclaims verkopen private partijen hun grond aan de publieke partij (vaak de gemeente) en als tegenprestatie hiervoor verwerven zij weer bouwrijpe grond van de publieke partij met het recht om op deze bouwrijpe gronden, binnen de vastgestelde kaders, te bouwen. Het verschil zit meer in de wijze waarop een bouwclaim wordt verkregen en gebruikt. Een locatiegerichte private partij heeft immers belang bij eenvoudige bilaterale projecten op uitleglocaties. Het hoger partnerrisico bij complexere binnenstedelijke multilaterale projecten verhoogt het risico van afstel of uitstel. Dit geeft daarmee de kans dat de private partij te lang op zijn renderende grondpositie blijft zitten. Binnenstedelijk zijn vaak vele partijen betrokken vanwege de geschiedenis van de locatie. De grote betrokkenheid van partijen, ieder met een eigen belang, vergroot de afhankelijkheid en de ontwikkeltijd. Dit vraagt om een cultuuromslag bij private partijen. Men koopt niet eenvoudig een stuk grond, gaat bouwen en vertrekt (‘hit en run’ principe). Terugkerende knelpunten bij het ontwikkelen van binnenstedelijke locaties zijn hoge grondverwervingskosten als gevolg van relatief hoge grondprijzen en langdurige verwervingstrajecten. Daarnaast komen sanering, sloop, hoge plan- en proceskosten ook veelvuldig voor. Deze ‘nieuwe’ situatie vraagt om overleg en onderhandeling. Het gaat om langdurige processen waarbij samenwerking en


85

5

Casestudieonderzoek

vertrouwen tussen partijen van belang is. Gezien de relatief grote hoeveelheid actoren in stedelijke gebieden, wordt gebiedsontwikkeling op deze locaties hiermee extra complex en kostbaar. Overigens moet hierbij worden opgemerkt dat een onderscheid moet worden gemaakt in ‘brown fields’ en ‘green fields’. ‘Brown fields’ zijn ingewikkelde functieveranderingslocaties en ‘green fields’ zijn relatief gemakkelijk te ontwikkelen binnenstedelijke locaties. Zo heb je ook relatief gemakkelijke en relatief moeilijk te ontwikkelen uitleglocaties. Inzetbaarheid bouwclaims Uit de analyse van de cases is gebleken dat de geïnterviewden een toekomstige toepassing van het bouwclaimmodel mogelijk zien indien: • Er een grote hoeveelheid aan verscheidene private partijen met grondposities bij de ontwikkeling zijn betrokken; • De private partijen hun balans kunnen verlichten. Eén van de private geïnterviewden heeft de afgelopen vijf jaar bewust voor het bouwclaimmodel gekozen. Niet zozeer voor de financiën, maar voor de beperking en beheersing van de (private) risico’s; • Private partijen onvoldoende capaciteit hebben of weinig capaciteit willen inzetten. Bij het gebruik van het bouwclaimmodel zijn op hoofdlijnen de kaders en risico’s vastgelegd (uitonderhandeld). Het project wordt binnen deze kaders verder uitgewerkt. Daarentegen vereist bijvoorbeeld zelfrealisatie meer onderhandelingsvaardigheden van het personeel. Hiervoor heeft het personeel meer expertise nodig dan bij het gebruik van het bouwclaimmodel; • De publieke partij (de gemeente) geen grote risico’s loopt. De geïnterviewden geven aan dat de grondexploitatie financieel haalbaar moet zijn en dat de gemeente weinig ontwikkelrisico wil lopen; • De gemeente de regie over de planvorming kan voeren waardoor onder andere de kwaliteit en het concept kunnen worden gewaarborgd.

Uiteindelijk gaat het om de risico’s die beide partijen, publiek en privaat, willen dragen, maar ook om de financiering die de bank of een andere financieringsinstelling mogelijk wil maken. Door de huidige marktomstandigheden worden door betrokken partijen (publiek en privaat) interne analyses gemaakt. Deze interne analyses verschillen van partij tot partij. Een voorbeeld: sommige private partijen hebben grondposities verworven met veel vreemd vermogen. Deze private partijen zijn afhankelijk van de financieringsinstelling. Door vraaguitval kunnen gronden niet te gelde worden gemaakt en hebben private partijen langer dan voorzien financiering nodig waardoor de rentelasten stijgen. Daarnaast wordt door de waardedaling van de onderliggende grond een hogere risico-opslag gehanteerd bij herfinanciering van gronden waardoor ook de rente stijgt. Dit kan ertoe leiden dat bij een aantal private partijen de financiële positie verslechterd. Het is aannemelijk dat deze partijen minder risico willen lopen. Hierdoor ontstaat een situatie als in het project De Groote Wielen. In dit project zijn private partijen die geen enkel risico willen lopen en private partijen die bij een voorverkooppercentage van 20-30% al gaan bouwen. Geconcludeerd kan worden dat veel partijen nog bezig zijn met ‘damage control’ en zij nog geen plan hebben hoe te reageren waardoor, gezien hun persoonlijke situatie, tegenstellingen tussen partijen ontstaan over de toekomstbestendigheid van het gebruik van het bouwclaimmodel. Uit hoofdstuk 2 blijkt namelijk dat de polsstok van alle partijen korter wordt. Of het bouwclaimmodel goed inzetbaar is, is afhankelijk van de gebiedsopgave (bijvoorbeeld wel of niet saneren), de locatie (bijvoorbeeld buiten- of binnenstedelijk), de spelers (het aantal betrokken partijen) en de marktsituatie.

Overigens merken de geïnterviewden op dat de toepassing van het bouwclaimmodel wordt bemoeilijkt indien het programma veel sociale woningbouw bevat. De grondopbrengsten bij sociale woningbouw zijn namelijk lager, maar de kosten blijven hetzelfde.

86


6

Theorie versus praktijk

HOOFDSTUK 6


Er zijn twee deelvragen die zowel in de praktijk als in de theorie zijn behandeld. Het gaat hierbij om deelvraag 1, de kenmerken van het bouwclaimmodel en deelvraag 2, de voorwaarden voor de toepassing van het bouwclaimmodel. Voor de beantwoording van deze deelvragen wordt in dit hoofdstuk de theorie met de praktijk vergeleken.


87

6


6.1 Kenmerken bouwclaimmodel 6.1.1 Juridische structuur De theorie en de praktijk komen grotendeels overeen. Ten eerste blijkt zowel uit de theorie als uit de praktijk dat het planologisch risico, onderdeel van het planontwikkelingsrisico, een zaak is van de overheid, maar dat dit risico vaak wordt doorgeschoven naar de private partijen. Een voorbeeld: in het project Zevender/ Thiendenland II is op dit moment (december 2010) het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk verklaard, maar zijn wel kosten gemaakt. Het is de vraag of de gewenste bestemming volledig kan worden gerealiseerd. Anders kunnen de gemaakte kosten niet worden terugverdiend. Ten tweede blijkt zowel uit de theorie als uit de praktijk dat het vastgoedexploitatierisico bij de private partijen ligt. Hierbij moet worden opgemerkt dat de publieke partij vaak wel verantwoordelijk is voor de realisatie van de publieke voorzieningen. Overigens komt de theorie niet altijd met de praktijk overeen of ontbreekt er informatie in de theorie. Zo blijkt uit de praktijk dat het planontwikkelingsrisico vaak een gezamenlijk risico is, terwijl dit niet eenduidig uit de theorie komt. Beide partijen maken hoge voorinvesteringen, maar het is de vraag of het project daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Daarnaast blijkt uit de theorie dat het grondexploitatierisico een publiek risico is, maar uit de praktijk blijkt dat dit risico ook kan liggen bij de private partijen indien de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl (fiscaal bouwrijp maken) wordt toegepast. In de theorie wordt alleen gesproken over het ‘traditionele’ bouwclaimmodel. Zie figuur 25. 6.1.2 Interactiestructuur Initiatief Uit de theorie blijkt dat private partijen onderhandelingspositie verkrijgen door het bezit van grond. In de praktijk ligt dit iets genuanceerder. De publieke partij moet namelijk ook bereid zijn om het gebied te gaan ontwikkelen. Is zij niet bereid om tot ontwikkeling over te gaan dan heeft de private partij geen onderhandelingspositie. Overigens zijn sommige private partijen op dit moment niet meer in staat, wellicht ook niet meer bereid, om een nieuwe bestemming te realiseren waardoor de publieke partij een

88

goede onderhandelingspositie verkrijgt bij het bepalen van de voorwaarden voor een afgifte van een bouwclaim door de theoretische onteigeningsmogelijkheid die zij heeft verkregen. Opgemerkt moet worden dat het woord ‘meestal’ in de theorie wordt gebruikt: ‘een partij met grondpositie komt meestal aan tafel als het aankomt op gebiedsontwikkeling’. Ook wordt in de theorie de nadruk gelegd op privaat initiatief. Uit de cases blijkt echter dat de publieke partij (gemeente) vaak een uitbreidingslocatie aangeeft waarna private partijen grondposities verwerven. Het initiatief ligt dus niet bij de private partijen maar bij de publieke partij. Uit zowel de theorie als de praktijk blijkt dat het initiatief door beide partijen kan worden genomen. Visie, programma en planuitwerking Uit de theorie blijkt dat de rolverdeling bij het onderdeel visie, programma en planuitwerking niet verder strekt dan dat de publieke partij (de gemeente) met het verkrijgen van de (economische) eigendom van de grond de regie over de planvorming verkrijgt. Overigens blijkt uit de praktijk dat de publieke partij bereid is om samen te werken met de private partijen en compromissen te sluiten. Uit de praktijk is duidelijk geworden welke partij verantwoordelijk is voor het maken en vaststellen (of goedkeuren) van het stedenbouwkundig programma van eisen, het stedenbouwkundig plan en het bestemmingsplan. Geconcludeerd kan worden dat de eisen en plannen vaak gezamenlijk worden gemaakt, maar door de publieke partij (de gemeente) worden vastgesteld. Zij zijn vooral kaderstellend. Binnen deze kaders zijn de private partijen verantwoordelijk voor de (verdere) planuitwerking onder het toeziend oog van een supervisor en de welstandscommissie. Grond- en vastgoedexploitatie Uit paragraaf 7.1.1 is gebleken dat het grondexploitatierisico zowel bij de publieke als private partij kan liggen. Privaat grondexploitatierisico komt voor bij het gebruik van de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl. Daarnaast kan uit paragraaf 7.1.1 ook geconcludeerd worden dat private partijen verantwoordelijk zijn voor de vastgoedexploitatie en dat de publieke partij vaak verantwoordelijk is voor de realisatie van de publieke voorzieningen.


6


Beheer openbaar gebied en infrastructuur Uit zowel de theorie als de praktijk blijkt dat het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur zowel door de publieke als private partij gevoerd kan worden.

de private partijen terug te verdienen met de inzet van het verkregen ontwikkelrecht, de bouwclaim. Geconcludeerd kan worden dat deze grondprijs uit twee componenten bestaat, namelijk de innameprijs van de grond en de bouwclaim [figuur 27 volgende bladzijde].

Zie figuur 26. 6.1.3 Economische structuur Twee grondprijzen Zowel uit de theorie als de praktijk blijkt dat er sprake is van twee grondprijzen. Ten eerste de grondprijs die door de publieke partij (de gemeente) aan de private partij wordt betaald, de aanschafprijs. Deze grondprijs is lager dan de grondprijs die door de private partijen aan de oorspronkelijke eigenaar is betaald. Dit verschil proberen

Risico’s

Ten tweede de grondprijs die door de private partijen wordt betaald aan de publieke partij, de uitgifteprijs. Uit de praktijk is gebleken dat deze grondprijs vaak gebaseerd is op het gemeentelijke grondprijsbeleid. Hierbij gaat het om de publieke aankoopkosten van de grond verhoogd met de kosten van het bouwrijp maken en andere lasten, zoals de kosten voor het woonrijp maken, worden daaraan toegevoegd. Eventueel komt hier een winstmarge bovenop. De uitgifteprijs wordt vaak berekend aan de hand van de residuele grondwaardemethodiek of de

Theorie Publiek

Privaat

Planontwikkelingsrisico

Praktijk Gezamenlijk

?

Conclusie

Publiek

Privaat

Gezamenlijk

Publiek

Privaat

Gezamenlijk

X

X

Grondexploitatierisico

X

X

X

X

X

Vastgoedexploitatierisico

X

X

X

Publiekenprivaatbeidenaangekruistbetekentpubliekofprivaat

Figuur 25: Risico’s theorie versus praktijk Verantwoordelijkheid Initiatief

Theorie

Praktijk

Publiek

Privaat

Gezamenlijk

Publiek

Privaat

X

X

Conclusie Gezamenlijk

Publiek

Privaat

Gezamenlijk

X

X

X

X

VaststellingSPvE

?

X

X

GoedkeuringSPvE

?

X

X

VaststellingSP

?

X

X

GoedkeuringSP

?

X

X

Voorbereiding bestemmingsplan

?

X

X

X

X

Vaststelling bestemmingsplan

?

X

X

Planuitwerking

?

X

X

X

X

X

X

Grondexploitatie

X

Bouw

X

X

X

BeheerOG+infrastructuur

X

X

X

X

X

Tweevakjesaangekruistbetekentof:bijvoorbeeldpubliekofprivaat SPvE=StedenbouwkundigProgrammavanEisen SP=StedenbouwkundigPlan

Figuur 26: Rolverdeling theorie verus praktijk


89


Kosten bouwrijp maken + overige kosten grondexploitaƟe Innameprijs grond

UitgiŌeprijs

Aanschafprijs grond

Bouwclaim Innameprijs grond

Innameprijs

Waarde in het economische verkeer (WEV)

Prijs ‘ruwe’ grond

Aanschafprijs

Bouwpremie

Winstmarge

6

Figuur 27: componenten grondprijzen

De schema’s staan niet in verhouding tot elkaar

grondquotesystematiek. Er worden dus verschillende methoden gebruikt om deze grondprijs te bepalen. Hierbij moet worden opgemerkt dat uit het Convenant Gemeentelijk Grondprijsbeleid van het Ministerie van VROM, VNG, NVB en Neprom uit 2001 [website VNG, 11-022011] is afgesproken om geen percentages maar absolute residuele berekeningen te gebruiken waarbij wel nadere afspraken gemaakt kunnen worden over herberekening in verband met marktontwikkelingen. Deze afspraak is gemaakt omdat de grondquotesystematiek negatieve effecten heeft op de kwaliteit van het bouwprogramma. Bouwbedrijven besparen op bouwkosten, binnen de afgesproken marges, om de winst te vergroten. Bij de innameprijs is de vraag echter of deze grondprijs los kan worden gezien van de bouwclaim. Heeft de bouwclaim een zelfstandige waarde en is deze bijvoorbeeld verhandelbaar? Ten eerste blijkt uit de informatie van de website Wetboek online [13-12-2010] dat de bouwclaim een zelfstandige waarde heeft. De transactie bestaat niet louter en alleen uit de aan- en verkoop van de grond doch uit verschillende aan het bouwproject te relateren onderdelen, die in onderlinge samenhang (grondtransacties in samenhang

90

met de ontwikkeling van het bouwplan) moeten worden beoordeeld en gewaardeerd. Bij de verkoop van de strategische grond aan de publieke partij (de gemeente) kan worden gesproken over een verlies indien de totale tegenprestatie voor het gehele project (na afloop) lager is dan de aanschafwaarde van de grond vermeerderd met de kosten voor de realisatie van het project. Hiermee kan worden aangetoond dat een bouwclaim een zelfstandige waarde heeft die zelfs los van enige grondtransactie als zodanig kan worden verhandeld en daarom een waarde vertegenwoordigt in het economische verkeer. Ten tweede blijkt uit het onderzoek ‘Verhandelbare ontwikkelingsrechten – Grondbeleidsinstrument voor baatafroming en verevening’ van Dieperink [2009: 460] dat het instrument verhandelbare ontwikkelingsrechten zodanig kan worden vormgegeven dat het voldoet aan het Europese recht en het Nederlandse recht slechts op ondergeschikte punten aanpassing behoeft. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat het instrument verhandelbare ontwikkelingsrechten onderzocht is vanuit een juridisch perspectief. Het instrument kan ook vanuit andere invalshoeken worden benaderd: economische, technische en sociaalwetenschappelijke en politieke invalshoek.



Aanschafprijs Opmerkelijk is dat niet in de theorie, maar ook niet in de praktijk wordt gesproken over de grondprijs die door de private partij aan de oorspronkelijke eigenaar is betaald. In de jurisprudentie [Website Jure, 13-12-2010] is hier wel iets over te vinden. De prijs die voor de (agrarische) gronden is betaald, kan worden gesplitst in een gedeelte dat betrekking heeft op de (agrarische) grond zelf die geen hogere waarde kent dan de waarde in het economische verkeer van de grond en een gedeelte dat is opgeofferd om een strategische positie tegenover de gemeente te verkrijgen met het oog op de realisatie van een bouwprogramma (de bouwpremie). Voor strategische gronden wordt dus een prijs betaald die hoger is dan de waarde in het economische verkeer bijvoorbeeld bij een agrarische bestemming (WEVAB) doch anderzijds zal de koper als zakelijk handelend ondernemer daarvoor niet een (zo hoge) prijs betalen die de concurrerende ondernemers nooit of niet zouden bieden. De prijs die wordt aangeboden of is betaald, is afgestemd op het lange tijdsverloop en de daarmee gepaard gaande onzekerheid. Staatssteun Ten slotte is uit zowel de theorie als de praktijk gebleken dat bij de bepaling van de grondprijzen het risico van staatssteun bestaat. Uit de analyse van de cases blijkt dat de grondprijzen vaak vooraf worden bepaald. Daarbij moet worden beoordeeld of deze grondprijzen redelijk zijn. In het boek ‘Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie’ van Bregman en De Win [2005: 73] wordt aangegeven dat van het uitblijven van verboden staatssteun vermoedelijk sprake is wanneer het verschil tussen de uitgifteprijs en de kosten lager is dan de prijs waarvoor de private partij de gronden aan de publieke partij heeft verkocht.

6

6.2 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel In de theorie zijn drie mogelijke voorwaarden voor de toepassing van het bouwclaimmodel genoemd. De theorie zegt dat het bouwclaimmodel met name goed inzetbaar is wanneer: • Er sprake is van versnipperde grondposities; • De gemeente zelf de grondexploitatie wil voeren vanwege de baten van het grondbedrijf of omdat zij grip wil hebben op de ruimtelijke ordening; • Het sluiten van een exploitatieovereenkomst kan worden voorkomen. Versnipperde grondposities Uit de analyse van de cases blijkt inderdaad dat het bouwclaimmodel goed inzetbaar is wanneer er sprake is van versnipperde grondposities. Hierbij gaat het om grondposities van een grote hoeveelheid aan verscheidene private partijen. Opgemerkt moet worden dat het bouwclaimmodel bij versnipperde grondposities binnenstedelijk minder gemakkelijk inzetbaar is. Uit hoofdstuk 2 is namelijk gebleken dat private partijen bij een binnenstedelijke bouwclaim niet zomaar even grond kunnen kopen, huizen kunnen bouwen en kunnen vertrekken. Zij zullen langdurige betrokkenheid bij het proces moeten tonen. Daarnaast wordt de toepassing van het bouwclaimmodel bemoeilijkt indien het programma veel sociale woningbouw bevat. De grondopbrengsten bij sociale woningbouw zijn namelijk lager, maar de kosten blijven hetzelfde. Uit het rapport ‘Kosten en opbrengsten bij projecten voor verstedelijking tot 2020’ van RIGO Research en Advies BV [2008: 14] blijkt dat de kosten bij stedelijke vernieuwing sterk samenhangen met verwerving en sloop van verouderde woningen, plan- en proceskosten (veel inspraak, verhuiskosten


91

6


bewoners, enz.) en vernieuwing van de woonomgeving (waaronder soms onrendabele kosten van gebouwde parkeervoorzieningen). Deze onrendabele top wordt verdeeld tussen corporatie, gemeente en Rijk. Het Rijksdeel in kosten wordt vervolgens voor een groot deel met ISV-bijdragen gedekt. Men kan zich afvragen of zonder deze ISV-bijdragen andere partijen (gemeente of corporatie) dit gat zouden kunnen opvullen. Uit het bovenstaande blijkt dat het bouwclaimmodel binnen de beschreven condities goed inzetbaar is als het gaat om versnipperde grondposities van een grote hoeveelheid aan verscheidene private partijen op uitleglocaties. Gemeentelijke grondexploitatie Uit de analyse van de cases is gebleken dat het kostenverhaal van de grondexploitatie niet volledig via de gronduitgifte loopt; niet alle grondexploitatiekosten kunnen in de gronduitgifteprijs worden verwerkt en dat de gemeentelijke regierol enigszins wordt beperkt. Baten of lasten grondbedrijf Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de grondexploitatie niet altijd leidt tot baten voor het grondbedrijf. Uit de analyse van het rapport ‘Succesvol binnenstedelijk bouwen – Een onderzoek naar maatschappelijke kosten en baten en mogelijkheden tot optimalisatie van binnenstedelijk bouwen’ van Van Hoek, Koning en Mulder [2011: 9] blijkt dat de binnenstedelijke locaties zich gemiddeld kenmerken tot een tekort van bijna € 10.000 per woning, terwijl uitleglocaties gemiddeld een surplus realiseerden van ruim € 8.000 per woning. Beperkte gemeentelijke regierol In de voorwaarden voor levering van de private gronden aan de gemeente wordt vaak de mate van private invloed op de planvorming vastgelegd. De gemeente is wel kaderstellend, maar vraagt de private partijen steeds vaker een grotere betrokkenheid in een vroeg stadium van de planvorming. Dit beperkt de gemeentelijke regierol. Sluiting exploitatieovereenkomst Uit de informatie op de website Gemeentelijk grondbeleid [27-09-2010] blijkt dat het in het beginsel verplicht is om tegelijkertijd met het bestemmingsplan of het projectbesluit ook een exploitatieplan vast te laten stellen

92

door de gemeenteraad. Er is volgens de wet wel een uitzondering wanneer het kostenverhaal ‘anderszins verzekerd’ is. Dat betekent dat de gemeente of door zelf grond uit te geven bij actief grondbeleid of via een afgesloten exploitatieovereenkomst er zeker van is dat de kosten die gemaakt worden ook worden terugverdiend. Een gemeente en een private partij zijn wettelijk niet verplicht voorafgaand aan de vaststelling van een exploitatieplan met elkaar te onderhandelen. Een uitzondering op de vrije keuze tussen een overeenkomst en het publiekrechtelijke spoor geldt als de gemeente zichzelf in een grondexploitatieverordening een onderhandelingsplicht heeft opgelegd. Bij een afgesloten exploitatieovereenkomst wordt een onderscheid gemaakt in een anterieure en een posterieure overeenkomst. Uit de ‘Handleiding exploitatieplan’ van De Boer en Lurks [2010: 11-13] blijkt dat een anterieure overeenkomst een overeenkomst is tussen gemeente en exploitant over de grondexploitatie, gesloten voor de vaststelling van een planologische maatregel. Een posterieure overeenkomst is een overeenkomst tussen gemeente en exploitant over de grondexploitatie, gesloten na vaststelling van een exploitatieplan. Een bouwclaimovereenkomst is een anterieure overeenkomst. Uit de ‘Handleiding exploitatieplan’ blijkt dat het sluiten van een anterieure overeenkomst zowel voor de gemeente als de private partijen een aantal voordelen heeft. Ten eerste krijgen de partijen met een anterieure overeenkomst al vroeg in het proces helderheid en zekerheid over de ontwikkeling van de locatie, de te ontvangen respectievelijk te betalen exploitatiebijdrage, het te realiseren programma en de bijzondere locatieeisen. Ten tweede kan een gemeente meer zaken in anterieure overeenkomsten regelen dan in een exploitatieplan en een posterieure overeenkomst. Ten derde biedt een anterieure overeenkomst gemeenten in beginsel mogelijkheden voor hogere opbrengsten, omdat de gemeente daarin kosten van de grondexploitatie ruimer kan ramen alsmede een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling kan overeenkomen. Ten vierde zijn er meer inhoudelijke afspraken mogelijk, bijvoorbeeld ten aanzien van woningbouwcategorieën en ten vijfde hebben de private partijen op de inhoud van de overeenkomst invloed. Dat is niet meer zo als het aankomt op een


Zelfrealisatie at Concessie ssi

Bouwclaim

Risico´s

Traditioneel e

Competenties


Joint Venture Ve

Joint Venture Ve

C Concessie

Bo Bouwclaim Bouwclaim Traditioneel Tr

Ze Zelfrealisatie

Concessie

Complexiteit

Beperking zeggenschap

Joint Venture Concessie

Zelfrealisatie

Traditioneel

Bouwclaim

Joint Venture

Aantal partijen met grondbezit

Bouwclaim

Op dit moment wordt de publieke zeggenschap beperkt, doordat private partijen vroeg in het proces worden betrokken (haalbaarheidsfase). Daarnaast zijn de publieke risico’s in de huidige marktomstandigheden vergroot door o.a. de vraaguitval en de grondprijsdaling (door daling VON-prijzen).

Capaciteit

Zelfrealisatie

6

Traditioneel

Grondbezit gemeente

Aantal partijen

exploitatieplan. In dat geval moeten private partijen maar afwachten wat de gemeente op zijn gronden mogelijk maakt. Geconcludeerd kan worden dat elke overeenkomst, met afspraken waardoor het kostenverhaal anderszins verzekerd is en voor zover nodig het tijdsvak, de fasering, de locatie-eisen en/ of de woningbouwcategorieën zijn geregeld, er toe kan leiden dat het gemeentebestuur geen exploitatieplan hoeft vast te stellen. Dat kan de gemeente met verschillende typen overeenkomsten bereiken, dus niet alleen met de bouwclaimovereenkomst. Denk naast de bouwclaimovereenkomst bijvoorbeeld aan een gronduitgifteovereenkomst en aan een concessieovereenkomst. Welke overeenkomst een gemeente en een private partij sluiten is in het algemeen afhankelijk van

Figuur 28: Invloedsfactoren

de eigendomsverhoudingen binnen een te ontwikkelen gebied en de gewenste wijze van samenwerking. Combinatie voorwaarden en invloedsfactoren Naast de bovenstaande voorwaarden voor de toepassing van het bouwclaimmodel zijn in de praktijk ook nog een aantal andere voorwaarden naar voren gekomen. Deze voorwaarden staan vermeld in de onderstaande tekst. Omdat uit de theorie is gebleken dat een aantal factoren van invloed kan zijn op de keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm [zie hoofdstuk 4 & 5], is geprobeerd om de voorwaarden voor toepassing van het bouwclaimmodel uit de theorie en de praktijk onder te brengen bij deze invloedsfactoren.


93

6


Competenties en capaciteit: de gemeente heeft bij het bouwclaimmodel voldoende capaciteit, kennis en expertise nodig voor het voeren van een actief grondbeleid. Het bouwclaimmodel zit dan ook dicht tegen actief grondbeleid aan. Daarnaast heeft zij voldoende capaciteit, kennis en expertise nodig om de regierol over de planvorming te vervullen.

voor het bouwclaimmodel heeft dan ook betrekking op het grondbezit van private partijen. Ten slotte is het bouwclaimmodel goed toepasbaar als er sprake is van een niet al te ingewikkelde opgave. Private partijen hebben binnenstedelijk immers minder grondposities, terwijl gelijkertijd de opgave ingewikkelder is [figuur 28].

Risico’s: bij het gebruik van het bouwclaimmodel wordt de balans van de private partijen verlicht. Daarnaast is deze balansverlichting ook mogelijk indien de gemeente het grondexploitatierisico niet wil dragen. Bij deze samenwerkingsvorm, genaamd bouwclaim nieuwe stijl, wordt de balans van de private partijen verlicht middels een financieringsconstructie via de BNG (Bank Nederlandse Gemeenten). Overigens dragen de private partijen in dit model zowel het grond- als vastgoedexploitatierisico. De gemeente maakt alleen fiscaal bouwrijp. Ten slotte wordt het bouwclaimmodel ook toegepast ter voorkoming van het sluiten van een exploitatieovereenkomst. Het voordeel van een anterieure overeenkomst is dat in het begin van het proces aan beide partijen helderheid en zekerheid wordt geboden en daarnaast kan meer geregeld worden in een anterieure overeenkomst dan in een exploitatieplan en een posterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst beperkt het risico voor beide partijen. Grondbezit & complexiteit: een voorwaarde voor het gebruik van het bouwclaimmodel is dat men te maken heeft met versnipperde grondposities van een grote hoeveelheid aan en een verscheidenheid van private partijen in uitleggebieden. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de factoren competenties, capaciteit, risico’s, grondbezit en complexiteit van invloed zijn op de keuze voor het toepassen van het bouwclaimmodel. Ten eerste heeft de gemeente bij het gebruik van het bouwclaimmodel behoorlijk wat capaciteit, kennis en expertise nodig. Ten tweede worden de risico’s van de private partijen bij het gebruik van het bouwclaimmodel beheerst en beperkt. Daarnaast is een voorwaarde voor het gebruik van het bouwclaimmodel dat een grote hoeveelheid aan en verscheidenheid van private partijen (versnipperd) grondbezit heeft . De primaire reden voor de keuze

94


7

Conclusie

HOOFDSTUK 7

Conclusie & aanbevelingen

Dit hoofdstuk geeft een antwoord op de hoofdvraag: is het bouwclaimmodel toekomstbestendig? Ter ondersteuning van de beantwoording van de deelvragen en de hoofdvraag is een expertmeeting bij Akro Consult georganiseerd waarin een uitwisseling van kennis en ervaring heeft plaatsgevonden tussen experts, ervaringsdeskundigen en professionals.


95

7

Conclusie

7.1 Beantwoording deelvragen Om tot de beantwoording van de hoofdvraag te kunnen komen is het van belang om te weten wat het bouwclaimmodel is en wat dit model inhoud. Wat zijn de kenmerken van het bouwclaimmodel? Onder welke voorwaarden kan het bouwclaimmodel worden toegepast? Welke bouwclaimvarianten kunnen worden onderscheiden? Wat zijn de beoogde effecten van het bouwclaimmodel? Wat zijn de praktijkeffecten, publieke en private ervaringen en problemen met het gebruik van het bouwclaimmodel? 7.1.1 Kenmerken bouwclaimmodel De kenmerken zijn opgesplitst in de juridische, interactieen economische structuur. Juridische structuur (risicoverdeling) De risico’s zijn opgesplitst in het planontwikkelingsrisico en het gronden vastgoedexploitatierisico. Planontwikkelingsrisico Het planologisch risico, onderdeel van het planontwikkelingsrisico, is een zaak van de publieke partij maar wordt naar de private partijen doorgeschoven. Overigens lopen beide partijen planontwikkelingsrisico omdat zij hoge voorinvesteringen maken op het moment dat onduidelijkheid bestaat over de daadwerkelijke realisatie van het project. Wordt het project daadwerkelijk gerealiseerd? Grondexploitatierisico Het grondexploitatierisico kan een publiek of privaat risico zijn. Bij het toepassen van de bouwclaimvariant bouwclaim nieuwe stijl maakt de publieke partij fiscaal bouwrijp. De publieke partij voert voldoende werkzaamheden uit om BTW-plichtig te worden. De ontwikkeling en realisatie van de openbare voorzieningen en dus de verdere exploitatie van de bouwgrond wordt aan de private partijen overgelaten. Zij dragen bij deze bouwclaimvariant het grondexploitatierisico. Bij de andere varianten is meestal de publieke partij verantwoordelijk voor de grondexploitatie en draagt dus ook dit risico. Vastgoedexploitatierisico Het vastgoedexploitatierisico ligt bij de private partijen. Opgemerkt moet worden dat de publieke partij vaak wel verantwoordelijk is voor de realisatie van de publieke voorzieningen.

96

Interactiestructuur (rolverdeling) Een gebiedsontwikkelingsproject bestaat uit een viertal hoofdfasen: initiatief-, haalbaarheids-, realisatie- en beheerfase. In de interactiestructuur wordt per fase bepaald wie verantwoordelijk is voor: • De verkenning en invulling van de opgave op hoofdlijnen. Het initiatief in de initiatieffase: het initiatief kan door beide partijen worden genomen. De publieke partij kan een uitbreidingslocatie aanwijzen waarna private partijen grondposities verwerven of private partijen verwerven grondposities waarna zij aan de publieke partij aangeven iets met deze grond te willen gaan doen; • De visie en het bijbehorende programma en de planuitwerking in de haalbaarheidsfase: het stedenbouwkundig programma van eisen, het stedenbouwkundig plan en het bestemmingsplan worden vaak gezamenlijk gemaakt, maar door de publieke partij vastgesteld. De publieke partij is kaderstellend. Binnen deze kaders zijn de private partijen verantwoordelijk voor de (verdere) planuitwerking onder het toeziend oog van vaak een supervisor en de welstandscommissie; • Grofweg het proces van grondaankoop, grondbewerking en grondverkoop (de grondexploitatie) en de realisatie van het vastgoed (de vastgoedexploitatie) in de realisatiefase: uit de juridische structuur blijkt dat de grondexploitatie een publieke of private verantwoordelijkheid kan zijn en dat de private partijen verantwoordelijk zijn voor de vastgoedexploitatie, waarbij de verantwoordelijkheid voor de realisatie van publieke voorzieningen meestal bij de publieke partij ligt; • Het beheer van het openbaar gebied en de infrastructuur in de beheerfase: beide partijen, publiek en privaat, kunnen deze verantwoordelijkheid dragen. Economische structuur Kenmerkend voor het bouwclaimmodel zijn de drietal grondtransacties. Bij deze drie grondtransacties horen drie grondprijzen: 1. De aanschafprijs: dit is een prijs die hoger is dan de waarde in het economisch verkeer met begrenzing dat de koper als zakelijk handelend ondernemer niet een prijs zal betalen die de concurrerende ondernemers nooit of niet zouden bieden; 2. De innameprijs: dit is een prijs die lager is dan


Conclusie

de grondprijs die door de private partijen aan de oorspronkelijke eigenaar is betaald (de aanschafprijs). Dit verschil verwachten private partijen terug te verdienen met de vastgoedexploitatie. De innameprijs bestaat dan ook uit twee componenten: de innameprijs van de grond en de bouwclaim. De innameprijs van de grond wordt verhoogd met de bouwclaim, het recht om de bouwrijpe gronden binnen de vastgestelde kaders te bebouwen; 3. De uitgifteprijs: deze prijs bestaat uit de aankoopkosten van de grond (innameprijs) inclusief de kosten voor het bouwen woonrijp maken. Eventueel komt hier een winstmarge bovenop. Deze uitgifteprijs is vaak gebaseerd op het gemeentelijke grondprijsbeleid berekend aan de hand van de residuele grondwaardemethodiek of de grondquotesystematiek. Ook kan worden geconcludeerd dat een bouwclaim een zelfstandige waarde heeft die zelfs los van enige grondtransactie als zodanig kan worden verhandeld. Deze zelfstandige waarde kan worden aangetoond door het feit dat alleen van verlies bij de verkoop van de grond aan de publieke partij kan worden gesproken indien de totale tegenprestatie lager is dan de aanschafwaarde van de grond vermeerderd met de kosten voor de realisatie van het project. 7.1.2 Voorwaarden toepassing bouwclaimmodel Uit het onderzoek is gebleken dat het bouwclaimmodel vooral goed inzetbaar is indien: • De publieke partij voldoende capaciteit, kennis en expertise bezit om een actief grondbeleid en de regierol over de planvorming te kunnen voeren. Wie de grondexploitatie voert moet over de juiste kennis en ervaring beschikken om risico’s te kunnen beheersen. Daarnaast wordt de regie over de planvorming als intensief ervaren. Alles moet intern bij de publieke partij op orde zijn, maar ook de private partijen moeten het onderling met elkaar eens zijn; • Private partijen risico’s willen beheersen of beperken. Het gebruik van het bouwclaimmodel zorgt namelijk enigszins voor private balansverlichting doordat de grond tot gronduitgifte bij de publieke partij in (economisch) eigendom is; • Er sprake is van versnipperde grondposities van een

7

grote hoeveelheid aan en een verscheidenheid van private partijen (in uitleggebieden). Grondbezit geeft door middel van regelgeving macht waardoor gestuurd kan worden op de planvorming. Uiteindelijk gaat het er om welke risico’s beide partijen, publiek en privaat, willen dragen en om de financiering die een financieringsinstelling mogelijk wil maken. Dat is mede afhankelijk van de marktsituatie waarin de partijen zich bevinden. 7.1.3 Varianten bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel is een verzamelbegrip. Er zijn verschillende varianten te onderscheiden, namelijk: • Het traditionele bouwclaimmodel: private partijen verkopen hun grond aan de publieke partij en als tegenprestatie verwerven zij weer bouwrijpe grond van de publieke partij met het recht om deze bouwrijpe gronden, binnen de vastgestelde kaders, te bebouwen; • De wilde bouwclaim: de publieke partij koopt grond en naast de koopsom geeft zij als tegenprestatie een onbepaald wilde bouwclaim (bon voor bouwgrond); • Het ABCBD-model: een combinatie tussen een bouwclaim- en een concessieovereenkomst met fiscale en/ of financieringsdoelstellingen; • De bouwclaim nieuwe stijl: de private partij levert een grondpositie bij de publieke partij in. De publieke partij zorgt voor de financiering middels de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en maakt fiscaal bouwrijp; • Het consultatiemodel: het enige verschil met de traditionele bouwclaim is dat de planvorming bij dit model in samenspraak met de private partijen geschiedt; • Erfpacht als ontwikkelrecht: de publieke partij koopt de grond van de private partij gevolgd door heruitgifte van de grond in erfpacht; • Overige varianten: de private partij verkoopt de grond tegen een lagere prijs dan zij aan de oorspronkelijke eigenaar heeft betaald aan de publieke partij. Dit verschil betaalt de publieke partij op een later tijdstip terug. Uit de praktijk kan dan ook worden geconcludeerd dat er geen afgebakend contract bestaat dat we bouwclaim kunnen noemen. De bouwclaim is een verzamelbegrip.


97

7

Conclusie

7.1.4 Effecten gebruik bouwclaimmodel Het gebruik van het bouwclaimmodel brengt een aantal effecten met zich mee, namelijk: • Een beperkte publieke regierol over de planvorming door de vastlegging van de private invloed op de planvorming als voorwaarde voor de levering van de private gronden; • Een groot publiek grondexploitatierisico. Ten eerste omdat een afnameplicht niet kan worden afgedwongen. Strikt juridisch geredeneerd moet de private partij zich houden aan de afname en eventueel ook de bouwplicht. Marktomstandigheden zijn niet constant. Een beroep op onvoorziene omstandigheden zal daarom niet snel leiden tot wijziging of ontbinding van de bouwclaimovereenkomst door de rechter. Volgens Fred Hobma, universitair docent aan de TU Delft [13-01-2010], is in geen enkele recente rechtspraak het beroep van een private partij op onvoorziene omstandigheden gehonoreerd. Ten tweede loopt het kostenverhaal niet volledig via de gronduitgifte. De publieke partij legt toe op de uitgifte van bijvoorbeeld scholen, sportvelden en sociale woningbouw. Daarnaast heeft zij ook te maken met verwervingskosten en worden afspraken gemaakt over de maximale prijs van woningen. Aan deze maximale prijs zit een maximale grondprijs gekoppeld. Het is de vraag of in deze maximale grondprijs alle publiek gemaakte kosten kunnen worden verwerkt; • Een private balansverlichting doordat de grond tot de gronduitgifte bij de publieke partij in (economisch) eigendom is, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan: een bruikbare bouwvergunning moet zijn afgegeven, het bestemmingsplan moet zijn gewijzigd en een bepaald voorverkooppercentage moet zijn behaald. Wanneer niet aan deze voorwaarden wordt voldaan verdwijnt de grond niet van de private balans. Overigens moeten de private partijen rekening houden met de hoge voorinvesteringen die zij maken doordat zij vroeg bij de planvorming worden betrokken, de lange doorlooptijd van gronden en het nemen van verliezen op de verkoop van gronden; • Een op hoofdlijnen zuivere rolverdeling in de initiatief-, realisatie- en beheerfase. In de haalbaarheidsfase worden het stedenbouwkundig programma van eisen, het stedenbouwkundig plan en het bestemmingsplan (vaak) gezamenlijk gemaakt, maar vastgesteld door de publieke partij.

98

7.1.5 Problemen en ervaringen gebruik bouwclaimmodel Uit het casestudieonderzoek blijkt dat de problematiek rondom het bouwclaimmodel niet zozeer met het model te maken heeft, maar met het feit dat de publieke partij het heeft laten gebeuren dat zoveel private partijen gronden hebben aangekocht en de publieke partij dus met veel verschillende partijen aan tafel komt. De veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling vormt op dit moment (2010-2011) een groter probleem. Uit hoofdstuk 2 is namelijk gebleken dat door de uitdagende combinatie van een toenemende complexiteit, afnemende verdiencapaciteit, hogere investeringskosten en risico’s en tegelijkertijd een groeiende behoefte aan kwaliteit en maatwerk de publieke en private partijen bij gebiedsontwikkeling worden geforceerd te zoeken naar andere vormen van waardecreatie. De vraag rijst of het bouwclaimmodel nog kan worden toegepast binnen de veranderende context van de Nederlandse gebiedsontwikkeling? Andere producten & rollen Bij het bouwclaimmodel is de afnemer van de grond van te voren bekend. De private partijen krijgen immers door de inbreng van hun grondpositie(s) een gegarandeerde mogelijkheid om te bouwen op de grond. De private partij is dan ook de vaste partner van de publieke partij en op deze wijze wordt kennis en kunde van de markt gemobiliseerd. Private partijen worden bij het gebruik van het bouwclaimmodel steeds eerder in de ontwikkeling van een gebied betrokken, zodat de kennis en kunde over de markt van deze partijen vroegtijdig kan worden ingebracht. Hiermee kan vraaggericht worden gebouwd. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid om bewoners, maatschappelijke organisaties en gebruikers te betrekken (de markt bepaalt). Het bovenstaande toont aan dat bij het gebruik van het bouwclaimmodel kan worden voldaan aan vraaggerichte producten die door de markt worden bepaald, waarbij marktkennis en gebiedskennis van private partijen steeds meer wordt onderkend als essentiële bestanddelen voor een succesvolle ontwikkeling.


Conclusie

Andere processen (focus binnenstedelijk bouwen, mits door de actualisatie de Nota Ruimte niet wijzigt) Uit hoofdstuk 2 is gebleken dat bouwen in steden geen peulenschil is. Het is een complex proces, omdat ten eerste veel particuliere, kleinere grondeigenaren samen een versnipperde grondmarkt maken. Niet alle grondeigenaren staan namelijk te springen om mee te werken aan plannen. Ten tweede verschiet de bestemming meestal niet van kleur (van ‘groen’ naar ‘rood’), waardoor de waardesprong in de grondprijs uitblijft en ten derde toont de grondexploitatie gemiddeld een tekort van bijna € 10.000. Hierbij moet worden opgemerkt dat het om een gemiddelde gaat. Er zijn ook relatief gemakkelijk te ontwikkelen binnenstedelijke locaties die een positief exploitatieresultaat laten zien. Binnenstedelijke ontwikkelingen tonen niet alleen gemiddeld een exploitatietekort voor de publieke partij, maar tonen ook een verandering in het proces van grondaankopen door de private partijen. Uit hoofdstuk 2 blijkt dat het voorstelbaar is dat private partijen meer grond in bezit hebben (hebben gehad) op uitleglocaties. Een locatiegerichte private partij heeft immers belang bij eenvoudige bilaterale projecten. Het hoge partnerrisico bij complexere multilaterale projecten verhoogt het risico van afstel of uitstel. Dit geeft daarmee de kans dat de private partij te lang op zijn renderende grondpositie blijft zitten. In bestaande buurten en wijken wordt immers al decennialang geleefd en gewerkt. Deze gebieden zijn al bebouwd of zijn omgeven door bebouwing en hebben een eigen geschiedenis en imago. Vanwege deze geschiedenis zijn bij de vernieuwing vaak vele partijen betrokken, ieder met een eigen belang, wat de afhankelijkheid en de ontwikkeltijd vergroot. Dit vraagt om een cultuuromslag bij private partijen. Men koopt niet eenvoudig een stuk grond, gaat bouwen en vertrekt (‘hit en run’ principe). Deze situatie vraagt om overleg en onderhandeling. Bewoners en gebruikers moeten de mogelijkheid krijgen om hun invloed uit te oefenen (bottom up benadering). Dat betekent ook sturen op het proces in plaats van op het eindresultaat om beter in te kunnen spelen op de veranderende marktomstandigheden (flexibiliteit). Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat binnenstedelijke ontwikkelingen vaak druk uitoefenen op de lasten van de publieke partij. Vanuit publiek oogpunt bezien moet er geld bij, terwijl de publieke

7

partij grote bezuinigingen te wachten staat. Dat geld is de komende jaren nauwelijks beschikbaar. Overigens zijn er ook binnenstedelijke locaties die een positief exploitatieresultaat kennen. Daarnaast hebben private partijen binnenstedelijk minder grondposities in bezit. Mochten zij meer grondposities binnenstedelijk willen innemen dan vraagt dat om een cultuuromslag van deze partijen. Het ‘hit en run’ principe kan hier niet (of nauwelijks) worden toegepast. Kortom, het bouwclaimmodel is beperkt toepasbaar bij veranderende processen, omdat opzoek moet worden gegaan naar binnenstedelijke locaties met een positief exploitatieresultaat en het innemen van grond op binnenstedelijke locaties vraagt om een cultuuromslag bij private partijen. Andere manieren van investeren De financiering van omvangrijke meerjarige voorinvesteringen is zowel aan de publieke als private kant lastiger geworden. Private partijen hebben grote moeite hun investeringen terug te verdienen; vastgoedprijzen zijn lager en het afzettempo ligt ook lager. Dit leidt deels tot een afboeking op gerealiseerde opstallen en gronden. Daarnaast eisen banken een groter eigen vermogen en heroverwegen hun financiering voor grondbanken en onverkochte voorraden woningen. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat private partijen op dit moment afboeken op grondposities en ook minder snel grondposities zullen innemen, omdat door de kritische houding van banken met meer eigen vermogen moet worden geïnvesteerd. Voorheen werd voor de aankoop van private gronden veel meer vreemd vermogen gebruikt. Niet alleen private, maar ook publieke partijen kunnen geen grote voorinvesteringen meer doen. Zij kampen met forse teruglopende inkomsten in de grondexploitaties en met bezuinigingen. Het bouwclaimmodel is dan ook beperkt toepasbaar bij andere manieren van investeren. Voornamelijk omdat het voor publieke en private partijen lastiger is geworden om hoge voorinvesteringen te doen.


99

7

Conclusie

7.2 Beantwoording hoofdvraag Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat de trend de komende periode zal zijn dat het bouwclaimmodel minder zal worden toegepast, omdat 1. Het bouwclaimmodel beperkt toepasbaar is bij de veranderende processen. Bij een verschuiving in opgaven naar herstructurering en transformatie van bestaande gebieden wordt ten eerste druk uitgeoefend op de lasten van de publieke partij. Vanuit publiek oogpunt bezien moet er bij binnenstedelijke ontwikkelingen vaak geld bij, terwijl de publieke partij grote bezuinigingen te wachten staat. Ten tweede hebben private partijen minder grondposities in bezit. Het ‘hit en run’ principe kan hier niet (of nauwelijks) worden toegepast. Het innemen van binnenstedelijke grondposities vraagt dan ook om een cultuuromslag van private partijen; 2. Het bouwclaimmodel beperkt toepasbaar is bij andere manieren van investeren. Het is zowel voor de publieke als private partij lastig om hoge, langjarige voorinvesteringen te doen. • Ten eerste omdat private partijen grote moeite hebben hun investeringen terug te verdienen; vastgoedprijzen zijn lager en het afzettempo ligt ook lager. Dit leidt deels tot een afboeking op gerealiseerde opstallen en gronden. • Ten tweede omdat banken bij de financiering van vastgoed of grond meer eigen geld vragen, waardoor private partijen minder snel grondposities zullen

100

innemen. Uit het artikel ‘Kredietcrisis en grondbeleid’ van Knol en Savelkoul [in Real Estate Magazine 2009: 44-46] blijkt dat in de achter ons liggende periode, waarin sprake was van een ruime kapitaalmarkt, dergelijke posities ten dele met kort vreemd vermogen konden worden gefinancierd. Naarmate de plannen concreter werden en de risico’s voor de vermogensverstrekkers afnamen, werkten de private partijen met veel vreemd vermogen. In de praktijk kon dat vreemd vermogen oplopen tot wel 95 procent van de totale financieringsbehoefte. Door de crisis zijn veel private partijen bij de herfinanciering van deze financiële posities in de problemen gekomen. • Ten derde omdat publieke partijen onzeker zijn of tegenover de investeringen die zij maken in de toekomst inkomsten komen te staan (groot publiek grondexploitatierisico). Een afnameplicht kan niet worden afgedwongen en het publieke kostenverhaal loopt niet volledig via de gronduitgifte; 3. Het gebruik van het bouwclaimmodel nadelige effecten heeft voor zowel de publieke als private partij. Er is namelijk sprake van: • Een enigszins beperkte publieke regierol over de planvorming door het vastleggen van de private invloed op de planvorming als voorwaarde voor de levering van de private gronden aan de publieke partij. Daarnaast is het de vraag of de publieke partij nog voldoende capaciteit, kennis en expertise bezit om de regie over de planvorming te kunnen voeren.


Aanbevelingen

•

Dit omdat de mogelijkheid bestaat dat personeel wegvloeit door onder andere de bezuinigingen; Het enigszins wegvallen van de private risicobeheersing en –beperking. De gronden zijn wel tot aan de uitgifte in (economisch) eigendom bij de publieke partij, maar private partijen maken vaak hoge voorinvesteringen omdat zij vroeg bij de planvorming worden betrokken. Ook zullen de private partijen de verliezen op de verkoop van de gronden moeten nemen aangezien het aannemelijk is dat de grondwaarde daalt door de daling van de vastgoedprijzen. Daarnaast kennen de gronden een lange doorlooptijd. Soms gaat pas na ruim 8 jaar de eerste schop in de grond en worden de private gronden door de publieke partij aangekocht. Het bovenstaande zorgt voor belasting op de private balans.

Overigens is het bouwclaimmodel wel goed toepasbaar bij de veranderende producten en rollen. Bij het gebruik van het bouwclaimmodel kan namelijk worden voldaan aan vraaggerichte producten die door de markt worden bepaald waarbij marktkennis en gebiedskennis van private partijen steeds meer wordt onderkend als essentiële bestanddelen voor een succesvolle ontwikkeling. Daarnaast komt er aan het bouwen in de wei nog geen einde, hebben private partijen nog gronden in bezit en zijn er altijd private partijen die nog grondposities zullen innemen (blijkt uit de interviews). Kortom, het bouwclaimmodel is in essentie toepasbaar bij gebiedsontwikkelingen. Het bouwclaimmodel houdt dus bestaansrecht, maar de druk die op het model is ontstaan heeft te maken met aspecten die deels terug te leiden zijn op de aard van de opgave (het programma, de locatie, de spelers), de marktsituatie, de manier waarop men onderling tot afspraken over voorinvesteringen en risico’s komt en deels op de manier waarop partijen een evenwichtige en op vertrouwen gebaseerde relatie opbouwen. Er zal harder moeten worden gewerkt aan de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen, waardoor ambities moeten worden bijgesteld en plangebieden moeten worden opgeknipt in beheersbare eenheden. Omdat het bouwclaimmodel nog wel kan worden toegepast rijst de vraag, wat zijn de do’s en don’ts bij het gebruik van het bouwclaimmodel [zie aanbevelingen].

7

7.3 Aanbevelingen De do’s en don’ts zijn onderverdeeld in de onderstaande thema’s. Grondverwerving Iemand die de markt kent, weet ongeveer waar in de toekomst zal worden gebouwd. Die koopt dus op die plekken de (landbouw)grond op en kan er veel mee verdienen. Dit is na de verschijning van de Vierde Nota Ruimte Extra (Vinex), waarin nieuwe woonwijken bij de grote steden exact op de kaart werden aangewezen, op grote schaal gebeurd. Aan dit proces kleven een aantal problemen: • Grondinvesteringen behoeven een lange horizon en zijn alleen weggelegd voor mensen die hun geld voor langere tijd kunnen missen. De vraag is of private partijen dat nog kunnen? • Gemeenten worden geconfronteerd met tientallen eigenaren waar apart mee onderhandeld moet worden. Bij de laatste tien percelen wordt de druk groter, wat de prijs verder opdrijft. Speculanten nemen een extra hap uit het gemeentebudget. • Daarnaast profiteren niet alleen de private partijen van een bestemmingswijziging maar de afgelopen jaren konden ook de boeren hun land goed verkopen, vooral als er een rode bestemming op hun land ruste of als er sprake was van een flinke rode waas (grote kans dat de agrarische bestemming om wordt gezet in een (woning)bouwbestemming). Uit het ‘Watertorenberaad werkboek 2010’ van het Watertorenberaad [2010: 20-21] blijkt dat anders met de rol van de grond moet worden omgegaan. Of het nu gaat om een reële grondprijs, om grote grondaankoopbedragen die vroeg in het traject al moeten worden neergelegd zonder dat er opbrengsten (vastgoedverkopen) tegenover staan, of het feit dat die grondopbrengsten ook direct genomen worden en elders inmiddels zijn uitgegeven (en niet meer voor het project inzetbaar zijn), in de hele cashflow en haalbaarheidsanalyse van gebiedsontwikkeling speelt grond een cruciale rol. In het door de TU Delft in discussie gebrachte model ‘bouwclaim nieuwe stijl’ wordt de grond pas teruggeleverd aan de marktpartijen (die wel betrokken zijn bij planvorming, businesscase en grondexploitatie) als er bouwvolume gaat worden gerealiseerd. Maar in sommige andere landen (in bijvoorbeeld CentraalEuropa) is het ook niet ongebruikelijk om bijvoorbeeld de


101

7

Aanbevelingen

grond pas af te rekenen als het project er op gerealiseerd is (en er dus door de realiserende partij inkomsten zijn gegenereerd waarmee de grond kan worden betaald). Maar het kan ook gefaseerd met de bouwdelen van een plan, etc. Dit betekent een uitgestelde ‘inkomstenneming’. Do’s: • Het loskoppelen van het bouwrecht en de planbaten. Uit het artikel ‘Handvatten voor een dwingend vereveningsinstrument – Het mes erin!’ in Bouwrecht [juli 2010: 640-649] van Dieperink blijkt dat als de overheid in een bestemmingsplan een verruiming van de bouwmogelijkheden doorvoert een grondeigenaar niet alleen een bouwrecht, maar ook de planbaten die uit die verruiming volgen (grondwaardestijging) verkrijgt. Dat komt neer op een andere betekenis van het zelfrealisatierecht, aangezien onder het huidige recht zowel bouwrecht als de planbaten toekomen aan de grondeigenaar. De wetgever zou ervoor kunnen kiezen de planbaten anders te verdelen, althans een instrument in te voeren waarmee de planbaten (gedeeltelijk) kunnen worden afgeroomd door middel van een heffing of het instrument verhandelbare ontwikkelingsrechten. Kortom: afroming van een deel van het geld dat ontstaat doordat wat eerst landbouwgrond was, bouwgrond wordt. Hier moet nog wel nader onderzoek naar gedaan worden, want Dieperink heeft haar onderzoek vanuit alleen een juridische invalshoek bekeken. • Laat private partijen met grondposities zich verenigen. Zorg voor een projectdirecteur die verantwoordelijk is voor het bij elkaar houden van het team en die zorg draagt voor de projectorganisatie. Deze persoon is het rechtstreekse aanspreekpunt voor de publieke partij vanuit de private partijen. Daarbij is het van belang om een onafhankelijke projectdirecteur te benoemen om een voorkeursrol vanuit één van de private partijen te voorkomen. • Drukken van de grondkosten. Men kan op diverse manieren anders omgaan met de grond. De grondkosten kunnen bijvoorbeeld worden gedrukt door: 1. De invoering van een trekkingsrecht. In plaats van eigendom krijgt de gebruiker/koper een trekkingsrecht, aandeel op een nieuw te bouwen vastgoed. Bij de retail sector is het gebruikelijk. Nieuw voor oud wordt dat genoemd. Op woningbouw wordt dat nog niet echt toegepast. Kernpunt is dat er geen sprake is

102

2.

3.

4.

5.

van cash out in een vroeg stadium. Men kan werken met aandelen, waardoor de kasstroom wordt beperkt en de risico’s beperkter zijn. Zodra de aandeelwaarde hoger wordt, kan men het risico met het proces laten meebewegen: iedereen krijgt pas geld als de waarde ook daadwerkelijk aanwezig is. Erfpacht. Meestal neemt de gemeente de grond in eigendom en geeft in erfpacht uit. Nieuw model is dat beleggers deze rol pakken. Interessant beleggingsobject . Het principe dat de gemeente het risico van versnipperd particulier eigendom afdekt door aankoop en verstrekking van een aflossingsvrije hypotheek via een grondbedrijf. Participatie/ gezamenlijk grondeigendom. Niet bouwen voor de markt, maar met de markt. Private eigenaren investeren mee in de grond. Andere afrekenmomenten voor de grond, bijvoorbeeld pas wanneer opbrengsten op grond gerealiseerd worden.

Don’ts: • Met geleend geld speculeren met grondaankopen (private partijen). Als men toch gronden wil verwerven is het van belang om alert en strategisch te opereren. Private partijen moeten er zeker van zijn dat er een woningbestemming op de grond komt. Binnen een termijn van ongeveer vijf jaar moet een bestemmingswijziging in woningbouw zijn voorzien. Hierbij is het van belang om in goed overleg met de publieke partij posities in te nemen om woningbouw te kunnen realiseren. Planvorming Do’s: • Grondeigenaren laten meedoen in de planvorming. In sommige gevallen dient de inbreng vanuit de private partijen zich als ‘vanzelf’ reeds aan, omdat zij grondposities hebben ingenomen of de oorspronkelijke eigenaar bereid en in staat is de nieuwe bestemmingen (voor zover dan al bekend) te realiseren. Deze partijen moeten gerichter bij de planvorming worden betrokken. Om de simpele reden dat ze op basis van het zelfrealisatiebeginsel in de latere fases toch in beeld komen. De fases van marktconsultatie en het sluiten van overeenkomsten


Aanbevelingen

7

kunnen hier vloeiender in elkaar overlopen, omdat de selectiefase kan worden overgeslagen. Dat doet geen afbreuk aan de publiekrechtelijke bevoegdheden die de publieke partij in de ruimtelijke ordening en bij het kostenverhaal heeft. Komt men niet tot overstemming dan staan de publieke partij instrumenten ten dienste om haar kaders op te leggen, een ontwikkeling alsnog te blokkeren dan wel in het uiterste geval te onteigenen. Negeert de publieke partij de private partijen met grondposities in de eerste fases van de planvorming dan leidt dat er toe dat zij zich terugtrekken uit de integrale planvorming en hun inbreng en inspanningen reduceren tot het commercieel optimaliseren van hun eigen grondposities. Dat is een gemiste kans. Het bovenstaande komt uit het artikel ‘Kan gebiedsontwikkeling sneller en beter?’ in Building Business [augustus 2010: 20-23] van Heleen Aarts, directeur gebiedsontwikkeling bij Amvest, en Friso de Zeeuw, directeur Nieuwe Markten bij Bouwfonds Ontwikkeling en tevens praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. Afspraken bouwclaimovereenkomst Don’ts: • Leg geen afname- of bouwplicht op. Ten eerste zal een beroep op onvoorziene omstandigheden niet snel leiden tot wijzigingen of ontbindingen van de bouwclaimovereenkomst door de rechter. Bregman zegt in het artikel ‘Terug naar een zuivere rolverdeling’ in Building Business (maart 2010: 15) hierover dat het praktischer is om bij gebiedsontwikkeling af te spreken dat de gronden tegen een bepaalde prijs aan de publieke partij worden (terug)verkocht als er niet binnen een bepaalde tijd wordt begonnen met bouwen. Maar leg dus geen bouwplicht op, want dan gedraagt de publieke partij zich als opdrachtgever. • Leg geen afspraken vast die op dat moment nog niet zijn te overzien. Maak een gefaseerd contracteringsmodel waarbinnen de publieke partij en de private partijen per fase de spelregels vastleggen. Als partijen vooraf en gezamenlijk een strategie van contracteren hebben afgesproken, daarbij tevens de verdeling van risico’s en activiteiten hebben bepaald en procesafspraken hebben gemaakt als zich nieuwe ontwikkelingen voordoen, kunnen zij zich per fase richten op de inhoud.


103

Literatuurlijst Boeken • •

•

•

•

•

• • •

• • •

•

Bregman, A.G. (2007), Bouwrecht in kort bestek. Den Haag: Stichting Instituut voor bouwrecht, 234 p. Bregman, A.G. & De Win, R.W.J.J. (2005), Publiekprivate samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar exploitatie. Deventer: Kluwer, p. 72-73, 174-184. Bult-Spiering, W.D. (2003), Publiek-private samenwerking. De interactie centraal. Utrecht: Uitgeverij Lemma BV, p. 24-26, 137. Daamen, T. (2005), De kost gaat voor de baat uit Markt, middelen en ruimtelijke kwaliteit bij stedelijke gebiedsontwikkeling. Amsterdam: SUN, 61 p. De Bruijn, J.A. (2002), Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming. Schoonhoven: Academic Services. De Zeeuw, F. (2007), De engel uit het marmer - Reflecties op gebiedsontwikkeling. Delft: Technische Universiteit Delft. De Zeeuw, F. & Franzen, A. (2009), De engel uit graniet. Delft: Technische Universiteit Delft, 25 p. Doorewaard, H. & Verschuren, P. (2002), Het ontwerpen van een onderzoek. Utrecht: Lemma. Hijmans, E.R. & Fokkema, M. (2007), Recht rond grondbeleid. Deventer: Tauw bv, p. 207, 210, 212, 272, 433-434. Infocus (2006), De gemeente als regisseur: een bewuste keuze. Culemborg: Infocus B.V., p. 8-11, 28-32. Kalt, N. (2006), Grondzaken doen: handen en voeten aan het grondbeleid. Alpen aan den Rijn: Kluwer, 75 p. Van Rooy, P. (2009), Nederland Boven Water II – praktijkboek gebiedsontwikkeling. Amsterdam: Calff & Meischke, 153 p. Wolting, B. (2006), PPS en gebiedsontwikkeling. Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 98-99, 128-129, 135-138.

•

•

•

•

• •

•

• •

•

• Documenten • Berns, S.W., Celik, H., Michiels, B.F. & Schenk, M. (2010), Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven. Utrecht: Deloitte Financial Advisory Services B.V., p. 4-7, 15, 41. • De Boer, R. & Lurks, M. (2010), Handleiding exploitatieplan. Den Haag: Sdu Uitgevers bv, 19 p. • Denktank KEI (2011), N19 Voorbij de crisis – Agenda voor de stedelijke vernieuwing. Rotterdam: KEI Ken-

•

•

niscentrum stedelijke vernieuwing, 25 p. De Wolff, H.W. & Groetelaers, D.A. (2004), Grondposities voor wijziging Wet voorkeursrecht gemeenten. Den Haag: Ministerie van VROM, p. 1, 9. Dieperink, M.A.M. (2009), Verhandelbare ontwikkelingsrechten - Grondbeleidsinstrument voor baatafroming en verevening. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam, 460 p. Economisch Instituut voor de Bouw (2011), Succesvol binnenstedelijk bouwen – Een onderzoek naar maatschappelijke kosten en baten en mogelijkheden tot optimalisatie van binnenstedelijk bouwen. Amsterdam: EIB, 9 p. Gemeente Castricum (2009), Voortgangsrapportage III december 2009 Limmen-Zandzoom. Castricum: Gemeente Castricum afdeling projecten, 26 p. Gijzen, R. (2009), Zonder loslaten geen concessie. Beschikbaar via www.mastercitydeveloper.nl, p. 30-31. Holties, D.C. (2007), Ontwikkelrechten en marktwerking. Amsterdam: Amsterdam School of Real Estate, 5 p. Jozepa, I. & Van Herwijnen, A. (2004), Handreiking staatssteun en stedelijke vernieuwing. Den Haag: Ministerie van VROM & Kenniscentrum Europa Decentraal, p. 25-26. Kadaster Ruimte en Advies (2008), Naar een transparante grondmarkt. Apeldoorn: Kadaster, p. 16-25. Kazemi, F., Gruis, V. & De Zeeuw, F. (2009), Zij maakt het verschil - Een onderzoek naar de toegevoegde waarde van marktpartijen in de herstructurering. Delft: Technische Universiteit Delft, 14 p. Kenniscentrum PPS (2004), Handleiding risicomanagement bij PPS gebiedsontwikkeling. Den Haag: Kenniscentrum PPS, 2 p. Kenniscentrum PPS (2005), Handleiding staatssteun bij PPS bij gebiedsontwikkeling. Den Haag: Ministerie van Financiën, p. 21-22, 32-37. Kenniscentrum PPS (2006), Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling: wanneer wel en wanneer niet? Den Haag: Ministerie van Financiën, p. 7-12. Kersten, R., Wolting, B., Ter Bekke, M. Bregman, A. & De Zeeuw, F. (2009), Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009 - Een praktische routebeschrijving voor mark-


104

•

•

•

•

•

• •

•

•

•

•

• •

tpartijen en overheden. Den Haag: Ministerie van VROM, p. 14, 68, 86-88, 96. Korthals Altes, W., Nieuwenhuizen, S., Stevens, M. & Harkes, N. (2004), Organisatie van prestatie – Regie in de stedelijke ontwikkeling. Den Haag: VNG Uitgeverij, 21 p. Neprom & Kolpron Consultant BV (2000), Kostenverhaal in de grondexploitatie op VINEX-locaties. Voorburg: Neprom, 9 p. Pröpper, I., Litjens, B. & Weststeijn E. (2004), Lokale regie uit macht of onmacht? Onderzoek naar de optimalisering van de gemeentelijke regiefunctie. Vught: Partners + Pröpper, 13 p. Regioplan (2007), Stedelijke ontwikkeling verantwoord geregisseerd – Onderzoek naar toepassing van bouwclaims en overige afspraken in Deventer. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek, p. 8, 39-40. Roeloffzen, J.F.T. (2004), Een procesaanpak voor integrale gebiedsontwikkeling, een haalbare kaart? Delft: TNO. Van den Hof, J. (2006), PPS in de polder. Utrecht: Labor Grafimedia b.v., 107 p. Van der Cammen, H. (1998), Overheid en markt op Vinex-locaties - Op zoek naar een nieuwe samenwerking en rolverdeling. Den Haag: TNO, p. 7-8. Vereniging Onroerend Goed Nederland en PropertyNL (2008), Property Research Quarterly. Amsterdam: Property Research Quarterly, 17 p. VROM (2008), De kracht van samenwerking – Samenwerkingsmodellen in de stedelijke vernieuwing. Den Haag: Ministerie van VROM, 12 p. VROM-raad (2009), Grond voor kwaliteit – Voorstellen voor verbetering van overheidsregie op (binnen) stedelijke ontwikkeling. Den Haag: VROM-raad, 18 p. Watertorenberaad (2010), Watertorenberaad werkboek 2010. Rotterdam: Secretariaat Watertorenberaad, p 15, 20-21. Werkgroep Binnenstedelijk Bouwen (2010), Prachtig Compact NL. Den Haag: College van Rijksadviseurs. Wijdermeren (2010), Nota risicomanagement. Wijdermeren: Gemeente Wijdermeren, 3 p.

Artikelen •

•

•

• •

• •

•

• • •

• • • •

Websites •

•

Aarts, H. & De Zeeuw, F. (2010), Kan gebiedsontwikkeling sneller en beter? in Building Business, nr. 8, augustus 2010, p. 20-23. Bregman, A.G. (2010), Terug naar een zuivere

rolverdeling, in: Building Business, nr. 3, maart 2010, p. 14-15. De Wolff, H.W. & Groetelaers, D.A. (2005), Bestaande optie- en koopovereenkomsten onder de nieuwe Wet voorkeursrecht gemeenten, in: Weekblad voor privaatrecht, notariaat en registratie, issue 6605, p. 35-36. De Zeeuw, F. (2009), Hollandse nieuwe, in: PropertyNL Magazine, nr. 13, augustus 2009, 40 p. Dieperink, M. A.M. (2010), Handvatten voor een dwingend vereveningsinstrument - Het mes erin! in Bouwrecht, nr. 7, juli 2010, p. 640-649. Heemskerk, G. (2010), Kansen op de grondmarkt, in: PropertyNL Magazine, nr. 15, oktober 2010, p. 48-49. Hijmans, E.R. (2009), Bouwclaimovereenkomsten in crisistijd, in: Bouwrecht, nr. 8, augustus 2009, p. 651659. Klijn, E.H. & Teisman, G.R. (2003), Institutional and strategic barriers to public private partnerships: An analysis of Dutch Cases, in: Public Money & Management, juli 2003, 137 p. Knol, M., Savelkoul, H. (2009), Kredietcrisis en grondbeleid, in: Real Estate Magazine, nr. 62, 2009, p. 44-46. Noordanus, P. (2009), After the crunch, in: Building Business, nr. 3, maart 2009, 9 p. Ouwerkerk, H. (2003), De verleiding van Brandevoort, in: NAW Bouwfonds Ontwikkeling Magazine, nr. 8, voorjaar 2003. Pelt, M. (2010), Tijd voor een nieuw grondbeleid, in: Nova Terra, Speciale editie, juni 2010, p. 30-35. Priemus, H. (2008), Naar een transparante grondmarkt? in: B&G, september 2008, p. 6-10. Van Luteijn, R.D. & Hoven, W. (2008), Prijsvragen of overvragen? in: Vastgoedrecht, nr. 2, april 2008, 36 p. Van Rooy, P. (2009), Ook na crisis volop gebiedsontwikkeling, in: Building Business, nr. 8, augustus 2009, 46 p.

•

Website Bestuurlijk Documentair Systeem Rotterdam (BDS Rotterdam) met betrekking tot het project Nesselande, http://www.bds.rotterdam.nl/ (november & december 2010). Website De Groote Wielen met betrekking tot het project De Groote Wielen, http://www.degrootewielenonline.nl/ (november & december 2010). Website Fakton, Artikel ‘Gebiedsontwikkeling blijft ’ van Peter van Bosse, Robert van Leperen & Matthieu


105

•

•

•

•

•

•

•

•

•

Zuidema, http://www.fakton.nl/kennis/artikelen/Gebiedsontwikkeling%20blijft.doc (06-06-2010). Website gemeentelijk grondbeleid met betrekking tot het exploitatieplan, http://www.gemeentelijkgrondbeleid.nl/grondbeleid/Instrumenten/Exploitatieplan/ tabid/96/Default.aspx (27-09-2010). Website gemeente Schoonhoven met betrekking tot het project Zevender/ Thiendenland II, http://www. schoonhoven.nl/index.php?mediumid=1&pagid=255 &simaction=content (november & december 2010). Website Kei-centrum met betrekking tot de rollen van partijen (publiek en privaat), http://www.kei-centrum.nl/view.cfm?page_id=14306 (16-03-2011). Website Nederland Boven Water met betrekking tot de probleemanalyse, http://www.nederlandbovenwater.nl/ (03-02-2010). Website TU Delft met betrekking tot publiek private samenwerkingsvormen, http://www.tudelft.nl/ (1706-2010). Website Vastgoedmarkt, Artikel ‘BAM is AM liever kwijt dan rijk’ uit Vastgoedmarkt, http://webcache.googleusercontent.com/ search?q=cache:7YKGOltP7owJ:www.vastgoedmarkt. nl/nieuws/2010/11/05/BAM-is-AM-liever-kwijt-danrijk%3FkeepThis%3Dtrue%26TB_iframe%3Dtrue%26 height%3D650%26width%3D850+Bam+is+AM+lieve r+kwijt+dan+rijk&cd=2&hl=nl&ct=clnk&gl=nl (5-112010). Website VNG met betrekking tot convenant gemeentelijk grondprijsbeleid van het Ministerie van VROM, VNG, NVB en Neprom, http://www.vng.nl/ (11-022011). Website Wetboek-online met betrekking tot de economische structuur, http://www.wetboek-online.nl/ jurisprudentie/ljnAG0213.html (13-12-2010). Webiste Wieringa Advocaten met betrekking tot Bouwrijp maken, http://www.wieringa-advocaten.nl/ (2408-2010).

106


Bijlagen

Bijlage I bevat een uitgebreide omschrijving van de selectie van de cases, bijlage II bevat een lijst van de geïnterviewden en bijlage III omvat een Engelse samenvatting.


107

Bijlage I Selectie cases De Reeshof (Tilburg), Weidevenne (Purmerend), Meerhoven (Eindhoven) Het afgelopen decennium is op de tast gezocht naar formules die het traditionele grondexploitatiemodel konden vervangen. Het bouwclaimmodel lijkt nog het meeste op het traditionele model. In dit model leveren de ontwikkelaars hun grond in bij de gemeente, al dan niet met een disagio (tekort). Gemeenten kiezen hiervoor omdat zij de grondexploitatie zelf willen doen vanwege de baten van het grondbedrijf of om meer grip te hebben op de ruimtelijke kwaliteit. Ontwikkelaars krijgen in dit model een ontwikkelingsrecht terug voor het inleveren van hun grond. Anders dan in het traditionele model worden ontwikkelaars, mede vanwege de veranderde bouwopgave, vaak wel bij de planontwikkeling betrokken. Voorbeelden zijn Vinex-locaties als De Reeshof (Tilburg), Weidevenne (Purmerend) of Meerhoven (Eindhoven) [Website bouwfonds, 31-05-2010]. Over het project De Reeshof is zeer weinig informatie te vinden in de literatuur. Daarentegen zijn de meningen met betrekking tot het samenwerkingsmodel van het project Meerhoven verdeeld. Bouwfonds benoemd het samenwerkingsmodel een bouwclaimmodel en Groetelaers een traditioneel model. Zij schrijft hierover: omdat volgens de gemeente een complex planproces het makkelijkste gestuurd kan worden via grondeigendom, heeft de gemeente Eindhoven ervoor gekozen om voor Meerhoven een actief grondbeleid te voeren. De grondeigendomsituatie aan de start van de locatieontwikkeling zag er niet slecht uit voor de gemeente Eindhoven. Een deel van de grond, ongeveer 80 ha, werd door de gemeente Veldhoven in eigendom overgedragen aan de gemeente Eindhoven, na een grenscorrectie tussen de gemeenten. Een groot deel van de grond (ongeveer 270 ha) was in eigendom van Defensie, een deel was van de gemeente Veldhoven en met een aantal grotere boeren liepen onderhandelingen over verwerving. Voor de kleinere stukjes had de gemeente wel de mogelijkheden om vervangende locaties te bieden [Groetelaers 2004: 178179]. Naar mijns inziens is hier dus geen sprake van een bouwclaimmodel als bedoeld in dit onderzoek. Ten slotte is over Weidevenne ook weinig literatuur te vinden. De bouw van de woningen in Purmerend Weidevenne startte in 1996 en de laatste woningen worden op-

108

geleverd omstreeks 2010. Deze wijk bestaat grotendeels uit woningen en daarnaast is er een centrumgebied. In dit gebied bevinden zich een politiepost, een kinderdagverblijf, een wijkcentrum gecombineerd met woningen, een wijkgezondheidscentrum gecombineerd met woningen, een station en een marktplein. Brandevoort (Helmond) Ook in de Vinex-wijk Brandevoort werkt de gemeente Helmond samen met private partijen op basis van een bouwclaimmodel. Er was namelijk een aantal grotere ontwikkelaars met grondposities in Brandevoort aanwezig. Daarvan zijn er in totaal zes geselecteerd om Brandevoort gefaseerd te ontwikkelen. Omdat dergelijke ontwikkelaars zich bij onteigening toch op zelfrealisatie zouden kunnen beroepen is het niet zinvol om te gaan onteigenen. Er is meer grip op de kwaliteit gehouden door te kiezen voor samenwerking. Bovendien is een dergelijk strak beeldregime niet te handhaven in concurrentie. In Brandevoort I was er sprake van het bouwclaimmodel en in Brandevoort II was er sprake van het eerste recht van bouw. De ontwikkelaars bestonden uit Bouwfonds (1.000 woningen gerealiseerd), woningbouwvereniging Compaen (500 woningen gerealiseerd) en een combinatie van ontwikkelaars (Compagnie) waaronder Rabo Vastgoed (1.000 woningen gerealiseerd) [ECORYS Nederland BV 2006: 35]. Samengevat: • Grond in bezit van projectontwikkelaars werd overgedragen aan gemeente; • In ruil daarvoor bouwclaim; • Grondexploitatie door gemeente; • Regie planontwikkeling in handen van gemeente; • Uitwerking masterplan, beeldkwaliteitplan en deelplanuitwerkingen in overleg met projectontwikkelaars; • Bouw- en woonrijp maken door gemeente. Leidsche Rijn (Utrecht) De projectontwikkelaars die bij het project betrokken zijn, hadden grondposities in het gebied. De gemeente heeft contracten gesloten met de ontwikkelaars met grond-


posities om de gronden te kunnen kopen en bouwrijp te maken. Zo kan de gemeente direct invloed uitoefenen op de realisatie van de plannen. Er wordt ontwikkeld op basis van bouwclaims, waarbij de gemeente toezeggingen doet over het aantal te bouwen woningen. Dit aantal is gerelateerd aan de hoeveelheid grond die wordt ingebracht. Verder zijn er afspraken gemaakt over de prijs waar tegen de ontwikkelaars de bouwrijpe grond kunnen terugkopen. De prijs is gerelateerd aan de grondquote. De grondquote hangt af van de prijscategorie van de woningen: hoe DeReeshof

Weidevenne

Meerhoven

BrandevoortI

LeidscheRijn

duurder de woningen, hoe duurder de grond. De manier waarop de grond wordt gewaardeerd is later gewijzigd [Van der Weerd 2007: 55]. Ook hier is dus sprake van een bouwclaimmodel. Nadeel van Leidsche Rijn is dat deze case al door Van den Hof is geanalyseerd. Daarentegen was deze analyse gebaseerd om kwaliteitsborging, dus ook deze case zou nogmaals kunnen worden gebruikt.

ǡǤ Ǥ ǣȀȀǤǤȀȀʹ͹ʹ͵ͷ Ǧʹ͸͹ǦͶ Ͷ͸ǦͷǦ ͸ʹ͸Ͳ͸ͺͶ͸ͷ͹ Ȁ̴Ǥ ǤͲͺͷͷͲͲͲͲʹͲͲ͹ͲͲʹǦǤǡͲ͵ǦͲ͸Ǧ ʹͲͳͲ

ǡǤ Ǥ ǡǡǡ ǡǡ Ǥ Ȁ ǣȀȀǤǦǤȀ̴ǤǡͲ͵ǦͲ͸ǦʹͲͳͲ ƬǣȀȀǤǦ ǤȀȀ͓ȀȀȀͳͷ͸Ǧ ǦǡͲ͵ǦͲ͸ǦʹͲͳͲ

ǡ Ǥ Ȁ ǣȀȀǤǤȀȀȀȀ ǦǤǡͲ͵ǦͲ͸ǦʹͲͳ

ǡ ʹǤͲͲͲ ǡͶͷͲǡͷͷͲǡͺǤͲͲͲʹ ǡʹǡ Ǥ Ȁ Ȁ ǣȀȀǤǤȀȀȀΨʹͲȀ ΨʹͲͳʹΨʹͲΨʹͲʹͲͲͺȀ ̴ΨʹͲǤǡͲ͵ǦͲ͸Ǧ ʹͲͳͲ

ǡʹͲʹͷ͵ͲǤͲͲͲ ͺͲǤͲͲͲǤ ǯͶͲǤͲͲͲǤ Ȁ ǣȀȀǤǤȀǤǫαʹͲͳ͵ͳͳǡͲ͵ǦͲ͸ǦʹͲͳͲ Ƭǡ ǤȋʹͲͲ͸ȌǤPPSindepolder.ǣ

ǤǤ


109

Oosterheem (Zoetermeer) Oosterheem is de laatste uitleglocatie van Zoetermeer en wordt in 2012 afgerond. Daarnaast is Oosterheem de jongste woonwijk van Zoetermeer. Uiteindelijk worden er circa 9.000 huur- en koopwoningen gerealiseerd. Op de locatie Oosterheem hadden marktpartijen grondposities ingenomen, maar de gemeente Zoetermeer heeft vroegtijdig door middel van bouwclaims de grond verworven [Groetelaers 2004: 178]. De gronden waren in handen van 14 particuliere partijen. De gemeente heeft deze gronden opgekocht in ruil voor bouwen ontwikkelrechten. Deze 14 partijen zitten samen met de gemeente in een consortium en de gemeente is opdrachtgever [Vreke, Bezemer, Bervaes 2005: 66]. Stadshagen (Zwolle) Stadshagen is een jonge, moderne wijk met het zicht op de stad en de voeten in de polder. In 1996 zijn de eerste huizen in Stadshagen gebouwd. Toen kende Stadshagen een tijd van pionieren. Er waren bijna geen voorzieningen: alleen een supermarkt, drogist, slijterij en een huisartsenpraktijk. Inmiddels staat er een volwaardig winkelcentrum met een breed scala aan winkels en het Bewegingshuis, Cultuurhuis en Gezondheidshuis bruisen van de activiteit [Website Zwolle, 04-06-2010]. Ook in Stadshagen is er sprake van een bouwclaimmodel. De grond hier was voornamelijk in handen van projectontwikkelaars, waardoor er met bouwclaims is en wordt gebouwd [Roetgerink 2006: 55-56]. Nesselande (Rotterdam) Woningbouw: 5000 woningen, 23,4 hectare bedrijven, 60.700 m2 voorzieningen en 11.200 m2 commerciële voorzieningen. Grondposities: het grondbezit was ver-

Oosterheem

110

snipperd over maar liefst 15 partijen. Hier zaten bovendien partijen tussen die helemaal geen interesse hadden in de ontwikkeling van een woningbouwlocatie, zoals Boskalis die de grond wilde gebruiken voor zandwinning. PPS-vorm: ook in Nesselande wordt samengewerkt in een bouwclaimmodel. Zoals we zien brengt het bouwclaimmodel in feite met zich mee dat de gemeente met het grondrisico wordt geconfronteerd en de ontwikkelaar met de revenuen van de ontwikkeling. In het bouwclaimmodel van Nesselande draagt de gemeente het grondexploitatierisico en voert de regie over het proces van de gronduitgifte ondanks het feit dat zij in eerste aanleg niet alle gronden in het plangebied in eigendom had. Voor private partijen ontstaat op deze wijze een zekerheid dat zij zogenaamde “productierechten” verwerven als gevolg van hun grondposities in het gebied [Van der Doe 2005: 56]. Blokhoeve (Nieuwegein) Woningbouw: circa 700 woningen en 30.000 m2 kantoren. Betrokken partijen: Gemeente Nieuwegein en AM. Aanleiding voor deze PPS-vorm: Gemeente Nieuwegein beschikte over een deel van de gronden in het plangebied Blokhoeve. Daarnaast beschikte ook AM over een stevige grondpositie. Omdat de gemeente graag zelf de regie wilde voeren en het gemeentelijke grondbedrijf al ruime ervaring had met het voeren van grondexploitaties en over voldoende capaciteit kon beschikken, is in onderhandeling met AM gekozen voor samenwerking volgens het bouwclaimmodel. AM heeft haar gronden ingeleverd bij de gemeente die vervolgens de grondexploitatie ging voeren. In ruil hiervoor heeft AM een bouwclaim terug gekregen om de opstalontwikkeling ter hand te nemen [Website Nederland Boven Water, 31-05-2010].

ǡ Ǥ ͳ ʹǤͷͲͲ ǡǡ Ǥ ʹ ͵ǤͷͲͲ ͵ ͵ǤͲͲͲ Ǥ ǡ ǡ Ǥ ȀȋʹͲͳʹȌ ǣȀȀǤǤȀ͵ȀǤǫα ǡͲ͵ǦͲ͸ǦʹͲͳͲ


Stadshagen

Blokhoeve

DeGrooteWielen

DeBijlmer

ǡ ǡ Ǥ ȀȋʹͲͳ͸Ȍ ǣȀȀǤǤȀǦȀȀǤǡ Ͳ͵ǦͲ͸ǦʹͲͳͲ

ǡ ͹ͲͲ ͵ͲǤͲͲͲ ʹ Ǥ Ȁ ǡ͵ͳǦͲͷǦʹͲͳͲ

ǡ ͶǤ͵ͲͲ Ǥ ǡ ǡ ǡ Ǥ Ȁ ǡͲͳǦͲ͸ǦʹͲͳͲ

Ȁ

De Groote Wielen (’s-Hertogenbosch) Woningbouw: in het oostelijk deel van ’s-Hertogenbosch, midden in de mooie polder, is een nieuwe woonwijk in aanbouw: De Groote Wielen. Nieuwbouw in de natuur, ontworpen door de befaamde landschapsarchitect Hubert de Boer. De komende jaren worden hier ruim 4.300 woningen gebouwd. Naast woningen krijgt De Groote Wielen diverse voorzieningen zoals scholen, winkels, sportfaciliteiten, sociaal culturele en medische voorzieningen en een bedrijvenpark. Deze worden fasegewijs gerealiseerd. PPS-vorm: de Groote Wielen is een grote uitleglocatie. Dit gebied lag in eerste instantie op het grondgebied van de gemeente Rosmalen. Na de samenvoeging per 1-1-1996 van de gemeenten Rosmalen en ’s-Hertogenbosch is de huidige planopzet van deze locatie tot stand gekomen. Daarvoor was echter al lang bekend dat er op die locatie zou worden gebouwd en hadden inmiddels 19 verschillende marktpartijen stukken grond verworven. Dit heeft voor veel vertraging gezorgd. De marktpartijen wilden de locatie eerst zelf ontwikkelen maar daar was de gemeente op tegen omdat dit eindeloze afstemmingsdiscussies tot gevolg zou hebben en zou leiden tot versnippering in de

wijk. Uiteindelijk is in overleg met alle betrokken partijen gekozen voor het toepassen van het zogenaamde bouwclaimmodel op deze locatie. Er is veel tijd geïnvesteerd in het ontwikkelen van dit model en de vele overleggen met alle betrokken partijen. Iedereen is het er echter over eens dat dit noodzakelijk was voor de ontwikkeling van het gebied en dat deze investeringen zich nu terugverdienen omdat alle neuzen nu dezelfde kant op staan [Website De Groote Wielen online, 01-06-2010, Koolen, Oostdijk 2006: 21]. De Bijlmer (Amsterdam): lopend project Akro Consult Hierbij gaat het om een herstructureringsopgave waarbij de gronden waar de woningen op staan in eigendom zijn bij een corporatie. Hierbij is gekozen voor samenwerkingsvorm waarbij de gemeente de grondexploitatie voert. Vervolgens worden de panden gesloopt en de grond bouwen woonrijp gemaakt. De corporatie verkrijgt vervolgens de gronden terug in erfpacht teneinde er een bepaald programma op te realiseren.


111

Vathorst Noord (Amersfoort): lopend project Akro Consult Diverse partijen hebben in Vathorst West en Noord belangrijke grondposities ingenomen. Dat betekent dat de gemeente met deze partijen in overleg moet over een mogelijke samenwerking of verkoop van de gronden in Vathorst West en in Noord, waarbij een keuze gemaakt moeten worden hoe met de marktpartijen en hun grondposities moet worden omgaan. Grondposities Bij het beschrijven van de verschillende ontwikkelingsstrategieën worden de bestaande grondposities als uitgangspunt genomen. Vanuit deze posities worden de mogelijke keuzes in grondtransacties beschreven die kunnen leiden tot verschillende ontwikkelingsstrategieën. Vathorst West In Vathorst West heeft de gemeente 27 hectare in eigendom, Vathorst CV heeft 23 hectare in eigendom, OBV heeft 42 hectare in eigendom. Bouwbedrijf Schoonderbeek heeft 4 hectare in eigendom. De resterende gronden, ca 6 ha. zijn in bezit bij oorspronkelijk eigenaren en moeten daarom nog verworven worden. De gronden van OBV, 42 hectare, zijn de zogenaamde overhoeken. Deze gronden zijn juridisch eigendom van de gemeente, maar economisch eigendom van OBV. In de grondexploitatie en realisatieovereenkomst Vathorst (GROK Vathorst, 1998) is in artikel 12.7 de volgende passage opgenomen over de zogenaamde overhoeken. Art 12.7: “Voorts hebben de gemeente en Vathorst CV buiten het plangebied bepaalde zogenaamde overhoeken moeten verwerven en zullen bij de verdere grondverwerving conform artikel 13 nog verdere zogenaamde overhoeken worden verworven. Gedurende de uitvoering van de locatieontwikkeling, heeft Vathorst Beheer de optie, om de in dit artikel 12.7 bedoelde gronden van de gemeente geheel of gedeeltelijk te verwerven tegen de aan partijen genoegzaam bekende (rest)waarden”. Gezien de grondposities die er ingenomen zijn in Vathorst West is het de vraag of zo’n Europese aanbesteding succesvol kan zijn, omdat een groot deel in handen zijn van Vathorst Beheer. Vooral de ambities op het gebied van duurzaamheid kunnen een belemmering vormen in de selectie van de samenwerkingspartners. Toelichting:

112

•

•

Het OBV is een publiek/private samenwerking van de gemeente Amersfoort en een consortium van vijf bedrijven. In het consortium participeren naast Dura Vermeer, Bouwfonds Ontwikkeling BV, Heijmans IBC Vastgoedontwikkeling BV, De Alliantie en AM Wonen [Website Dura Vermeer, 31-05-2010]. Vathorst Beheer is een vennootschap van AM Grondbedrijf B.V., Heijmans Vastgoed Participaties B.V., Holding DAPO Huizen B.V., Dura Vermeer Bouw Hengelo B.V. en Bouwfonds MAB Ontwikkeling B.V. [Website Amersfoort, 31-05-2010].

Vathorst Noord In Vathorst Noord heeft de gemeente 24 ha. in eigendom, Vathorst CV heeft circa 50 ha. in eigendom. Daarnaast zijn 20 ha. in eigendom van woningcorporatie Portaal en 20 ha. van Bouwbedrijf Schoonderbeek. De resterende gronden zijn in bezit van onder andere de woningcorporatie Ons belang (10 ha.)en de R.K. Kerk en Parochiale Charitas (10 ha.). Zoals uit de bovenstaande beschrijving blijkt heeft de gemeente niet alle grond in bezit, die nodig is voor de gefaseerde ontwikkeling van Vathorst Noord. De gemeente zal dan ook moeten onderhandelen met marktpartijen voor de verwerving van de gronden. Een deel van de marktpartijen met een grondpositie in Noord heeft ook een grondpositie in Vathorst West. Het is te verwachten dat deze marktpartijen een overeenkomst voor overdracht van gronden in Noord koppelen aan een ontwikkeling in Vathorst West. Het verschil in boekwaarde en verkoop waarde (het deficit) van de gronden van Vathorst Noord voor Vathorst Beheer kan dan eventueel meegenomen worden in de exploitatie voor Vathorst West. Risico en haalbaarheid De keuze voor een samenwerkingsmodel moet in combinatie met de uiteindelijk gekozen ontwikkeling van Vathorst West en Noord en de bijbehorende exploitaties gemaakt worden. De risico’s en de opbrengsten verschillen per ontwikkelingsmodel. Als de gemeente de ontwikkeling van Vathorst West financieel verantwoord vindt kan ze het risico nemen voor de grondexploitatie, bijvoorbeeld via het model van een bouwclaim. De gemeente neemt dan de gronden in Vathorst West over van Vathorst Beheer tegen boekwaarde / of een voor gemeente reële waarde, verwerft de overige gronden en maakt de gronden bouwen woonrijp en geeft bouwrijpe kavels uit vanaf 2018. In


dit model draagt de gemeente alle risico’s, onder andere het risico van een gronden woningmarkt waarvan op dit moment niet te overzien is hoe die zich zal ontwikkelen. De grondexploitatie heeft een negatief saldo van -13 mln., respectievelijk -17 mln [Gemeente Amersfoort 2009: 4246]. Zuidplaspolder (Provincie Zuid-Holland): lopend project Akro Consult De Zuidplaspolder (in de Goudse regio) geldt als de grootste uitleglocatie in de omgeving van Zoetermeer waar na het afronden van de Vinex-opgave nog woningbouw op grote schaal zal plaatsvinden. De huidige plannen voorzien in de realisatie van circa 10.000 tot maximaal 15.000 woningen vanaf 2010 tot 2020. Op 1 juli 2004 hebben Zevenhuizen-Moerkapelle, Nieuwerkerk aan den IJssel, Moordrecht, Gouda en Waddinxveen samen met de gemeente Rotterdam en de provincie Zuid-Holland een pubNesselande

VathorstNoord

Zuidplaspolder

lieke Grondbank RZG Zuidplas opgericht. De gemeente verwerft de grond en verkoopt deze aan de grondbank. De grondbank maakt de gronden bouwen woonrijp, waarna de gronden worden teruggeleverd aan de gemeente (publieke bouwclaim) [Meint Pool & Website driehoekig RZG, 31-05-2010]. Op dit moment hebben Rabo Vastgoedgroep en Bouwfonds al hun grondposities in de Zuidplaspolder ingeleverd [Website Vastgoedmarkt, 04-06-2010].

ǡ ͷͲͲͲ ǡ ʹ͵ǡͶ ǡ ͸ͲǤ͹ͲͲ ʹ ͳͳǤʹͲͲ ʹ ´ Ǥ ȀȋʹͲͳʹȌ ʹͲͲͷǣͷ͸

ǡ ͳͲǤ͵͸͸ǡͷͲȋȌǡ ͳ͵ǡͻ ȋȌ Ͷ͹ǡ͹ ȋȌ Ǥ Ƭ ǣȀȀǤǤȀȀȀȀʹͲͲ͹Ȁ ȀͲ͸̴ȀΨʹͲ ΨʹͲΨʹͲʹͲͲ ͹ǤǡͲͶǦͲ͸ǦʹͲͳͲ

ǡ ǡ ȋͳͷͲǦ ͵ͲͲ Ȍǡ ȋʹͺͲ Ȍ ȋͶͲͲ ȌǤ Ƭ ǣȀȀǤǤȀȀʹͲͲͻȀͲͳȀͲ͹Ȁ ǦǦ ǤǢαͲ Ͳͷͻͻͻ͵ͳ͵ͻͳͻͶͶͻ͸ Ͷ ͻͺͳͶͶǡͲͶǦͲ͸ǦʹͲͳͲƬ ǣȀȀǤǤȀȀȀ ȀͳͶǤǡͲͶǦͲ͸ǦʹͲͳͲ


113

Bijlage II Geïnterviewden Geïnterviewde PaulBecht WillyGiesbers IneJans MireilleJeurnink CeesvandeKreeke JacquelineKlomp FredLangeslag EricvanderPutten MargaretRaijmakers JacqSprundel TonvanderWaal ClemievanWanrooij ReinWillems

Organisatie BouwfondsDelft AdriaansBouwgroep ProjectmanagementbureauRotterdam ASRVastgoed Gemeente’sͲHertogenbosch ProjectbureauHelmond OntwikkelingsCombinatiePolderweggebied(OCP) GemeenteAmsterdam GemeenteSchoonhoven HendriksProjectontwikkelingBV SDKVastgoed VanWanrooijBouw&Ontwikkeling BouwfondsNoordͲWest(Haarlem)

Case Nesselande Brandevoort Nesselande Zevender/ThiendenlandII DeGrooteWielen Brandevoort Oostpoort Oostpoort Zevender/ThiendenlandII DeGrooteWielen Brandevoort DeGrooteWielen Oostpoort

114


Bijlage III Summary Introduction In recent years (from around 1990) private parties have acquired significant land positions in the hope to achieve these positions. The crisis makes it difficult to finance the land positions for a longer period than anticipated to refinance because of the decrease in demand, demographic decline in a growing number of regions reduces the need for new houses in greenfield areas and policies are focused on sustainable urban integration. At this moment the emphasis of most private parties is to survive and they are often unwilling to take responsibility for the financial risk of land development, preferable while maintaining the ability to develop their positions in better times. The building claim model will give them this opportunity. By using this model a public party can achieve control over the plan development because they own the land, but also the land development risk. The question is whether it is wise to establish a building claim contract. In addition, more than in the past, a division of tasks should be made between the public party and the private parties because of several judgments of the European Court of Justice. In theory the public tasks and the private activities are divided in the building claim model construction. To conclude, the possible (short) increase in the use of the building claim model as a result of the changing tasks of the public and private parties creates a growing need for more understanding about this form of cooperation in area development in the Netherlands. So the main question is: is the building claim model future proof given the changing context of the Dutch area development? The purpose of this research is to conclude, on the basis of the analysis of the building claim model by literature and a case study, whether this type of cooperation can be applied in the future given the changing context of the Dutch area development.

Five cases are selected for the case study research. These cases are: • Brandevoort in Helmond: Brandevoort is a Vinex location in Helmond in the province of North Brabant. The program of this development includes 6.000 houses, 34 acre business park, a shopping centre and other facilities. The parties have deliberately chosen for the building claim model, because the public party wanted a directive role over the development of plans and because private parties had owned land in the development area; • Nesselande in Rotterdam: Nesselande is also a Vinex location and stands for living and working in an environment of water and green and space. This area is located at the eastern edge of Rotterdam and borders the Zevenhuizerplas. The program includes 5.000 houses, 15 acre business park and other facilities including a shopping centre, a cluster of schools, a health centre and a library. The parties (public and private) have deliberately chosen for an active land policy, because the public party (Rotterdam) wanted a directive role over the development of plans. A joint land development was not negotiable. Finally, the parties have chosen for a combination of a ‘traditional’ building claim model and a consultation model; • De Groote Wielen in Rosmalen/ ’s-Hertogenbosch: De Groote Wielen is under construction in the eastern part of ’s-Hetogenbosch and east of the A2 between the Maas and Rosmalen. 6.400 houses, 25 acre business park and several facilities, such as schools, shops and sport facilities, will be realised the coming years. For this development is chosen for the use of the ‘traditional’ building claim model. The main reason is the number and variety of private parties. A secondary reason is the desire of the public party about the directive role over the development of plans. It is all about the risk acceptance of both parties (public and private); • Zevender/ Thiendeland II in Schoonhoven: Zevender/


115

•

Thiendeland II consists of two areas. Thiendeland II is situated at the eastern border of Schoonhoven and south of the provincial road N210. The second area north of the N210 is Zevender. The program of this development includes 530 houses, 15 acre business park and a multifunctional accommodation. For this project the new building claim construction (building claim new style) is used. This is a finance construction by using a BNG loan (Bank Nederlandse Gemeenten) through the municipality of Schoonhoven. BNG is a bank of and for local authorities and public sector institutions. Its specialized financial services help to minimize the costs to the public of social provisions; Oostpoort in Amsterdam: Oostpoort, the former Polderweggebied, is situated at the former Oostergasfabriek site in Amsterdam. The program for this project consists of 760 apartments, 18.000 m2 of shopping and restaurant space and various public facilities, such as a ‘Stadsdeelhuis’, ‘het Centrum voor Beeldende Kunst’, etc. The public and private parties have chosen for the application of a combination between a ‘traditional’ building claim model and a consultation model. For this combination was chosen, because the private parties had owned land in the development area.

Results Based on the available literature about the building claim model and the information obtained from the case study research the following sub-questions have been answered. Characteristics The characteristics of the building claim model are divided into a legal, interaction and economic structure. Legal structure (division of risks): • Both parties, public and private, bear the plan development risk, because they have high upfront investments when it is still unclear whether the project actually can be realized; • The land development risk is a public or a private risk. In the building claim variant ‘building claim new style’ the private party bears this risk; • The private party bears the real estate development risk, but the public party is often responsible for the construction of public facilities.

116

Interaction structure (division of tasks): • The initiative can be taken by both parties (public or private); • The urban development program of requirements, the urban planning and the zoning plan are often made by the public and private parties together, but finally approved by the public party. Within this framework from the public party the private parties are responsible for (further) plan development under supervision of often a supervisor and the amenities committee (welstandscommissie); • The legal structure shows that land development is either a public or private responsibility and the private parties are responsible for real estate development; • The public and private parties share the responsibility for the upkeep of public space and infrastructure. Economic structure: the building claim model is characterized by three land transactions with three different land prices: • The purchase price (aanschafprijs) is a price higher than the fair value (waarde in het economisch verkeer); • The intake price (innameprijs) is a price lower than the price that has been paid by private parties to the original owners of the land. This price consists of two components: first the intake price paid by the public party and second the building claim; • The issuing price (uitgifteprijs) consists of the purchase costs of the land including the costs to make land ready for construction and habitation (bouwen woonrijp maken). It is possible that a profit margin can be added on top of these costs. Conditions for applying the building claim model The research showed that the building claim model is commonly used if: • The public party has sufficient capacity, knowledge and expertise to implement an active land policy and a directive role over the development of plans; • Private parties want to control or reduce risks; • There are fragmented land positions and a large amount of a variety of private parties in greenfield areas.


Point is: which risks public and private parties will bear and what are the opportunities for providing a funding by financial institutions. • Variants building claim model There are seven distinct variants of the building claim model: • The ‘traditional’ building claim model: private parties sell their land positions to the public party and in return they gain back land of the public party that is ready for construction. The private parties have the right to develop this land position within the established framework of the public party; • The ‘wild’ building claim (de wilde bouwclaim): the public party buys land of the private party and in return the public party gives an indeterminate ‘wild’ building claim (a receipt for a land position) to the private party; • The ABCBD-model: a combination of a building claim agreement and a concession agreement with fiscal and/ or funding objectives; • The building claim new style (bouwclaim nieuwe stijl): the private party hand in a land position to the public party. The public party provides funding by the Bank of Dutch Municipalities (BNG) and makes land fiscale ready for construction (fiscaal bouwrijp maken); • The consultation model: the only difference with the ‘traditional’ building claim model is that the development of the plans take place in conjunction with the private parties; • Lease as a development right (erfpacht als ontwikkelrecht): the public party purchases the land of the private party followed by reissue of the land in lease; • Another variant: the private party sells the land to the public party at a lower price than they paid the original owner. This price difference will be paid by the public party at a later date. Practice has shown that often a combination of variants is used. Conclusion is that the building claim model is a general term, there is no defined contract that can be mentioned as building claim. Effects using the building claim model The use of the building claim model provides a number of effects, namely: • A limited directive role in the development of the plans

•

•

for the public party, because of the establishment of private influence on the plans as a condition for the transfer of the private land; A large public land development risk, because a purchase obligation cannot be enforced and the costs for land development cannot be fully processed in the issuing price (uitgifteprijs); A private alleviating of the balance, because the land is owned by the public party untill certain conditions are met: a usable building permit has been issued, the zoning plan is changed and a certain percentage of presale is achieved; A clear division of tasks in the initiative, implementation and management phase.

Problems using the building claim model The case study research shows that problems with the building claim model don’t have much to do with the building claim model itself, but with the fact that the public party has allowed many private parties to purchases land which has resulted in the fact that the public party has to negotiate with many private parties. The changing context of area development in the Netherlands is currently (2010-2011) a bigger problem. By the challenging combination of growing complexity, reduced earning capacity, higher costs and risks and a growing need for quality and customization the public and private parties are forced to seek other constructions to create value in land development. The question is whether the building claim model can still be applied within this changing context of the Dutch area development. The public and private parties are dealing with other products, other roles, other processes and other ways of investing. Other products and roles By using the building claim model the purchaser is known in advance. The private parties would receive a guaranteed opportunity to build on their land position by transferring their position to the public party. By using the building claim model the private party is the regular partner of the public party. Because of this regular partnership the private knowledge and expertise about the market can be mobilized. An early introduction of knowledge and expertise is possible, because the private parties are earlier involved in the development of an area. Because of this strategy it is possible to build for demand. It is also possible to involve residents, community organizations


117

and users (market determined). The above shows that the use of the building claim model can meet the demand-oriented products determined by the market. It is also important to mention that the market knowledge and expertise is increasingly recognized as essential ingredients for a successful development. Other processes It is hard to build in urban areas. It is a complex process, because at first many private, small landowners together create a fragmented land market, because not all landowners are eager to participate in the development of a plan. Secondly, the land prices don’t increase, because usually the zoning plan is not changing within urban areas. Thirdly, there is an average deficit of almost € 10.000,- per dwelling in the land development. It should be noted that it is an average. Urban areas that are relative easy to develop show a positive operating result. Urban developments not only show an average operating deficit for the public party, but also show a change in the process of land acquisition by private parties. Chapter 2 shows that it is conceivable that private parties have (had) more land positions at greenfield locations (expansion locations). A site focused (specific area focused) private party is interested in simple bilateral projects. The high partner risk in complex multilateral projects increases the risk of adjustment or delay. There is a chance that the land position should be maintained by the private party for too long. In existing neighbourhoods and districts is lived and worked for decades. These areas are already built or are surrounded by buildings and have their own history and image. Because of this history many parties with their own interest are involved. The large number of parties involved increases the dependency and the development time. Land acquisition at urban areas (inner-city areas) requires a cultural change among private parties. Private parties do not simply buy a piece of land, build and leave (hit and run principle). This situation involves consultation and negotiation. Residents and users should be allowed to influence the development plan (bottom-up approach). That means steering the process rather than focusing on the end result for a better respond to changing market conditions (flexibility). From the above can be concluded that urban develop-

118

ments often put pressure on the financial position of the public party. From a public point of view the public party has to invest money while they should take into account the upcoming cuts. That money is rarely available in the coming years. Moreover, there are also urban areas with a positive operating land development result. In addition, private parties have fewer land positions in urban areas. If they want more land positions in urban areas than a cultural change among private parties is required. The hit and run principle can not (or hardly) be used. In short, by changing processes the building claim model is limited applicable, because search for urban areas with a positive operating land development result is necessary and purchasing of land in urban areas requires a cultural change among private parties. Other ways of investing The finance of high multi-year upfront investments has become more difficult for both parties (public and private). Private parties are struggling to recoup their investments, real estate prices are lower and the sales rate is also lower. This leads to a partially financial write-off of actual real estate and land positions. In addition, banks require a higher equity and reconsider their funding for land banks and unsold housing inventories. From the above can be concluded that currently private parties financially write-off their positions, and they take less land positions, because they have to invest more over equity per position. Previously private parties used much more land for the purchase of their land positions. Not only private parties, but also the public party can no longer make major upfront investments [see other processes]. For other ways of investing the building claim model is limited application. Mainly because it is difficult to make high upfront investments for both parties (public and private).

Conclusion proof?)

(building

claim

future

Concluding from the above it is conceivable that the buildConcluding from the above it is conceivable that the


building claim model will be less applied in the future because of : • The limited applicability of the building claim model by changing processes: a shift to restructuring and transformation of existing areas: 1. Put pressure on the financial position of the public party. From a public point of view the public party has to invest money while they should take into account the upcoming cuts; 2. Makes that private parties have fewer land positions in urban areas. The hit and run principle cannot (or hardly) be used. Purchasing of land in urban areas requires a cultural change among private parties. • The limited applicability of the building claim model by other ways of investing: it is difficult to make high upfront investments for both parties (public and private), because: 1. Private parties are struggling to recoup their investments, real estate prices are lower and the sales rate is also lower. This leads to a partially financial writeoff of actual real estate and land positions; 2. Banks require a higher equity and reconsider their funding for land banks and unsold housing inventories; 3. Public parties are uncertain about the relationship between the investments they make and the income that will be generated (a large public land development risk). A purchase obligation cannot be enforced and the costs for land development cannot be fully processed in the issuing price (uitgifteprijs). • The use of the building claim model adversely affects both the public and private parties. These affects are about: 1. A limited directive role in the development of the plan for the public party, because of the establishment of private influence on the plans as a condition for the transfer of the private land; 2. The private risk control and risk reduction are partly lost. First, because private parties make high upfront investments because they are involved in an early stage in the plan development. Secondly, because private parties have to take losses on their positions as it is likely that the value of land decreases because of the decrease of real estate prices. Third, because the positions take a long time to develop. Moreover, the building claim model can still be applied

to the changing roles and products., because the use of the building claim model can meet the demand-oriented products determined by the market whereby the market knowledge and expertise is increasingly recognized as essential ingredients for a successful development. In addition, the development in Greenfield areas will not end and private parties still own land and there are always private parties who will acquire new positions. In short, the building claim model is basically applicable in area development. This model has a right to exist, but the created pressure on the model has to do with aspects which partly can be attributed to the nature of the task (program, location, stakeholders), the market situation, the way the stakeholders make agreements about upfront investments and the division of risks and partly in the way parties build a balanced and trusting relationship.

Recommendations To conclude what should one do and what shouldn’t one do when applying the building claim model. Do’s: • Disconnect legislation and the plan benefits: the legislature could choose to distribute the plan benefits otherwise. They can use an instrument to which plan benefits can be skimmed off (worden afgeroomd) by means of a levy or the instrument transferable development rights. In short, absorbing a part of the money that arises because of the change from agricultural land to land ready for construction. Further research is needed; • Allow private parties with land positions to unite: it is important to have a project director who is responsible for keeping the team together and ensure the project organisation; • Allow landowners/ private parties to participate in the plan development process: ignoring the private parties with land positions in the first stage of the plan development leads to private withdrawal from the integrated plan development and private reduction of input and efforts to optimizing their own land positions. This is a missed opportunity; • Reduction of the land development costs by: 1. The introduction of a drawing facility (trekkingsrecht); 2. A leasehold; 3. The cover of municipal risks of fragmented private


119

property by purchase and delivery of a deferment mortgage of the real estate company (grondbedrijf); 4. Participated/ joint land ownership; 5. Other date for payment of the land position. Don’ts: • Speculating in land acquisition (private parties): if one still wants to acquire land it is important to be alert and act strategically. Private parties must be sure that the land will be ready for construction in a short time period; • Do not impose a purchase or construction obligation: an appeal to unforeseen circumstances will not necessarily lead to modification or dissolution of the building claim agreement in court; • Do not impose contracts concerning unforeseeable factors: create a phased contracting model in which the public party and private parties define the rules for each phase.

120


BOUWCLAIMMODEL. terug van weggeweest?

Recommend Documents