BORGING VAN ARBOCONVENANTEN

Bureau Bartels B.V. Stationsplein 69 Postbus 318 3800 AH AMERSFOORT Telefoon (033) 479 20 20 E-mail [email protected] Internet www.bureaubartels.nl

BORGING VAN ARBOCONVENANTEN

Eindrapport

Uitgebracht in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Amersfoort, 17 juli 2006

i

VOORWOORD

Arboconvenanten en arboplusconvenanten vormen een belangrijk instrument om de arbeidsomstandigheden in sectoren te verbeteren en het ziekteverzuim en de WAO-instroom in die sectoren te reduceren. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij het afsluiten van deze convenanten als ambitie geformuleerd dat de verworvenheden van de convenantsamenwerking na afloop behouden blijven. De convenantpartijen worden dus geacht om aandacht te besteden aan borging van hun convenanten.

In de komende periode lopen enkele tientallen arbo(plus)convenanten ten einde. Om nog invloed uit te oefenen op het borgingsproces bij deze convenanten, heeft het ministerie onderzoek laten doen naar haar sturingsmogelijkheden op het punt van borging van arboconvenanten. Hiertoe is het borgingsproces in achttien al afgeronde arboconvenanten aan een nadere analyse onderworpen. Dit onderzoek is in de eerste helft van 2006 uitgevoerd.

Op deze plaats spreken wij onze dank uit aan betrokkenen van de onderzochte arboconvenanten die ons in de afgelopen maanden van informatie hebben voorzien en/of bereid waren om ons te woord te staan. Daarnaast bedanken we de leden van de commissie die het onderzoek vanuit het ministerie hebben begeleid. De begeleidingscommissie bestond uit de heer drs. H.P.A. Kroft, de heer drs. G. Ruis en de heer drs. J.H. Hooiveld.

We hopen met de navolgende uitkomsten voldoende aanknopingspunten te hebben gegeven voor verdere stimulering van het borgingsproces bij nog lopende arbo(plus)convenanten.

Bureau Bartels B.V. Amersfoort

ii

INHOUD

VOORWOORD INHOUD 1.

2.

3.

4.

5.

INLEIDING

1

1.1 Aanleiding

1

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen

2

1.3 Aanpak van het onderzoek

5

AANDACHT VOOR BORGING IN CONVENANT(SPERIODE)

7

2.1 Inleiding

7

2.2 Afbakening van het begrip ‘borging’

7

2.3 Fasering van het borgingsproces

9

2.4 Aandacht voor borging in het convenant/plan van aanpak

10

2.5 Aandacht voor borging gedurende uitvoering van het convenant

14

VORMEN VAN BORGING

24

3.1 Inleiding

24

3.2 Typologie van borgingsvormen

24

3.3 Overzicht van borging in de onderzochte convenanten

27

BEPALENDE FACTOREN EN PARTIJEN IN HET BORGINGSPROCES

36

4.1 Inleiding

36

4.2 Factoren die positieve invloed hebben op het borgingsproces

36

4.3 Factoren die negatieve invloed hebben op het borgingsproces

46

4.4 De rol van partijen in het borgingsproces

52

LEERERVARINGEN VOOR FINALE EVALUATIE

55

5.1 Inleiding

55

5.2 Meten van (kwaliteit van) borging

55

5.3 Operationalisering van aandacht voor en organisatie van borging

57

iii

6.

SAMENVATTENDE CONCLUSIES EN BOUWSTENEN VOOR DE

TOEKOMST

59

6.1 Inleiding

59

6.2 Samenvattende conclusies

59

6.3 Sturingsmogelijkheden van het ministerie

61

LITERATUUR BIJLAGE 1

69 GECONSULTEERDE PERSONEN

iv

74

1.

INLEIDING

1.1

Aanleiding

In het regeerakkoord van het tweede Paarse kabinet werd destijds een intensivering van het arbeidsomstandighedenbeleid aangekondigd. Meer aandacht voor arbo- en verzuimbeleid werd wenselijk geacht om een reductie van ziekteverzuim en WAOinstroom te kunnen bewerkstelligen. Destijds is besloten om een belangrijk deel van de beschikbare middelen in te zetten via zogenaamde arboconvenanten. In deze convenanten leggen sociale partners in ‘risicovolle’ sectoren en de overheid afspraken vast om de arbeidsomstandigheden in een bepaalde sector te verbeteren en ziekteverzuim en instroom in de WAO terug te dringen.

In de afgelopen jaren is de bovengenoemde convenantenaanpak een belangrijke pijler van het overheidsbeleid geworden om de arbeidsomstandigheden in bedrijven en instellingen te verbeteren. Bij de 69 arboconvenanten die sindsdien in uitvoering zijn genomen, is een nader onderscheid te maken in ‘eerste fase convenanten’ en ‘tweede fase convenanten’. Bij de eerste fase convenanten lag de nadruk vooral op preventie van ziekteverzuim door verbetering van de arbeidsomstandigheden. De maatregelen die in deze convenanten werden genomen hadden onder meer betrekking op het reduceren van de blootstelling aan bepaalde arbeidsrisico’s, zoals fysieke belasting, schadelijk geluid, RSI, werkdruk en aanraking met gevaarlijke stoffen.

Vanaf 2004 zijn de eerste arboconvenanten geëxpireerd. Bij een deel van de sectoren waarvan het eerste fase convenant afliep, hebben de convenantpartijen besloten om hieraan een vervolg te geven via een tweede fase convenant. In deze vervolgconvenanten – die arboplusconvenanten worden genoemd – is de nadruk gelegd op het weer aan de slag helpen van mensen die om gezondheidsredenen zijn uitgevallen

(met

andere

woorden

versterking

1

van

het

verzuim-

en

reïntegratiebeleid).

Een belangrijk uitgangspunt van de tripartiete afspraken in het kader van arboconvenanten is dat de sociale partners na afloop van de formele convenantperiode de waardevolle en succesvolle onderdelen van het convenant voortzetten en beschikbaar houden voor hun sector. Wat dit aangaat hebben zij afspraken gemaakt om de bereikte resultaten van het arboconvenant duurzaam te verankeren in de post-convenantperiode. De sociale partners willen zich in dit opzicht de vraag stellen welke verworvenheden uit het convenant behouden dienen te blijven en op welke wijze borging van deze verworvenheden in de toekomst vorm en inhoud gaat krijgen.

Nu steeds meer arboconvenanten ten einde lopen, verschuift de aandacht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van het beheer van lopende arboconvenanten

naar borging

van

aflopende

convenanten.

Vanuit

de

beleidsoptiek van het ministerie is het immers van groot belang dat de convenanten doorwerken na afloop van de formele convenantperiode en de bereikte resultaten dus ‘beklijven’ in de convenantsectoren. Om onderbouwde besluiten te kunnen nemen over het al dan niet faciliteren van het borgingsproces in nog lopende arboconvenanten, heeft het ministerie onderzoek laten doen naar borging bij inmiddels afgeronde arboconvenanten. De resultaten zullen tevens worden gebruikt voor de finale evaluatie van het instrument ‘arboconvenanten’ die voor 2007 is voorzien. Bureau Bartels heeft dit onderzoek in de eerste helft van 2006 verricht. In dit rapport worden de uitkomsten van dit onderzoek gepresenteerd.

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen

De centrale probleemstelling die ten grondslag lag aan het onderzoek, luidde in algemene termen als volgt:

2

Op welke wijze heeft de borging tijdens en na afloop van inmiddels afgeronde convenanttrajecten vorm gekregen en welke typen verworvenheden zijn op een duurzame wijze geborgd, welke factoren en partijen hebben in het borgingsproces een rol gespeeld en welke leerervaringen voor de toekomst kunnen hieruit worden afgeleid?

Uit de bovenstaande doelstelling is een aantal thema’s herleid waarover informatie is verzameld. Achtereenvolgens gaat het daarbij om de volgende thema’s, namelijk: I.

Aandacht voor borging tijdens de convenantperiode.

II.

Borging in de post-convenantperiode.

III.

Bepalende factoren en partijen voor sectorale borging.

IV.

Leerervaringen voor de toekomst.

Voor elk van deze thema’s waren concrete onderzoeksvragen geformuleerd. De belangrijkste onderzoeksvragen zijn in het onderstaande samengevat.

I.

Aandacht voor borging tijdens de convenantperiode

ƒ In hoeverre werd gedurende de looptijd van de (inmiddels afgelopen) arboconvenanten al aandacht besteed aan borging van de convenantafspraken? ƒ Op welk moment tijdens de uitvoeringsfase van de arboconvenanten kwam borging ‘op de agenda’ van de convenantpartijen te staan en op wiens initiatief? ƒ Welke initiatieven (of condities) zijn tijdens de looptijd van het convenant al genomen (ingevuld) met het oog op een duurzame verankering van verworvenheden na de expiratiedatum?

II.

Borging in de post-convenantperiode

ƒ Welke initiatieven hebben de sociale partners genomen om ervoor te zorgen dat de convenantthema’s ook na afloop ‘op de agenda’ blijven van de sector?

3

ƒ Wat is de huidige ‘stand van zaken’ met betrekking tot de borging bij de inmiddels afgeronde arboconvenanten? Welke typen geborgde ‘opbrengsten’ van de convenanten kunnen worden onderscheiden? ƒ Waaraan valt de kwaliteit van elk van de typen borgingsactiviteiten af te leiden? ƒ Doen zich bij het borgen in de post-convenantperiode nog specifieke knelpunten voor? ƒ Voor welk deel van de afgeronde arboconvenanten geldt dat de aandacht voor de convenantthema’s is gestopt op het expiratiemoment? Hoe valt dit te verklaren?

III.

Bepalende factoren en partijen voor sectorale borging

ƒ Welke partijen hebben een ‘beslissende rol’ daar waar het om het borgingsproces gaat? ƒ Hoe valt de rol (of ‘bijdrage’) van het ministerie zelf op dit punt te beoordelen? ƒ Welke factoren (of condities) zijn bepalend geweest voor het al dan niet succesvol oppakken van borging? Wat bepaalt de kwaliteit en de ‘duurzaamheid’ van de geïnitieerde borgingsactiviteiten? ƒ In hoeverre laten de geïdentificeerde factoren zich ‘sturen’ door de verschillende partijen en – indien dit het geval is – op welke wijze dan?

IV.

Leerervaringen voor de toekomst

ƒ Op welke wijze kan worden bevorderd dat convenantpartijen van lopende arboconvenanten op een effectieve manier aandacht gaan schenken aan borging? ƒ Welke factoren zijn te beïnvloeden door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid? ƒ Voor welke factoren mag een rol van de sociale partners zelf worden verwacht? ƒ Zijn er buiten het ministerie en de sociale partners nog andere partijen te benoemen die mee kunnen helpen om een effectieve borging te realiseren? ƒ Welke leerervaringen kunnen voor de finale evaluatie van het instrument ‘arboconvenanten’ worden gedestilleerd?

4

In de volgende paragraaf wordt uiteengezet op welke wijze het onderzoek is aangepakt.

1.3

Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek naar borging bij afgeronde arboconvenanten is op een gefaseerde wijze aangepakt. We zullen nu kort de verschillende fasen – en de onderzoeksactiviteiten die in elk van de fasen zijn uitgevoerd – de revue laten passeren.

In de eerste oriënterende fase is de aandacht vooral uitgegaan naar het eerste thema uit de voorgaande paragraaf, namelijk de aandacht voor borging gedurende de convenantperiode. In deze fase zijn kernstukken van de achttien afgeronde convenanten bestudeerd om een ‘historisch’ beeld te verkrijgen van de aandacht die convenantpartijen aan borging hebben besteed toen de convenanten nog niet waren geëxpireerd (voor het overzicht van de convenanten die in dit onderzoek zijn meegenomen, verwijzen we naar schema 2.1). Wat deze kerndocumenten betreft, heeft dit vooral betrekking gehad op de tekst van het convenant en het plan van aanpak, evaluaties en – indien aanwezig – specifieke notities over borging. De resultaten van deze eerste fase zijn in een tussentijdse notitie teruggekoppeld naar de opdrachtgever.

De tweede fase is erop gericht geweest om informatie te verzamelen over borging van de convenanten in de post-convenantfase. Op dit punt is informatie verzameld via aanvullend deskresearch en in contacten met een centrale sleutelpersoon bij elk van de convenanten. In deze (telefonische) gesprekken is ook getoetst of de gegevens zoals die in de voorgaande fase verzameld zijn, juist en volledig waren. Ook voor de tussentijdse uitkomsten van de tweede fase geldt, dat deze in de vorm van een tussennotitie zijn voorgelegd aan de opdrachtgever.

5

Voor een selectie van arbconvenanten geldt dat er nog een derde, verdiepende fase is uitgevoerd. In samenspraak met de opdrachtgever zijn voor deze verdieping acht convenanten geselecteerd. Van elk van deze convenanten hebben we verdiepende gesprekken gevoerd met partijen die een rol hebben gespeeld en/of direct betrokken zijn geweest bij het borgingsproces. Het gaat hierbij dan bijvoorbeeld om

vertegenwoordigers

van

de

werkgeversorganisatie,

(één

van)

de

werknemersorganisaties, de uitvoeringsorganisatie en dergelijke. In totaal zijn in deze fase tien personen geconsulteerd. Bij één convenant – de GGZ – werd aangegeven dat het raadplegen van aanvullende partijen (naast degenen die al in een eerdere fase benaderd waren) niet zinvol was. Bij dit convenant is daarom geen nader onderzoek gedaan. Het aantal arboconvenanten waarvoor een verdieping heeft plaatsgevonden is hiermee op zeven uitgekomen. Het betreft dan de convenanten in de sectoren Banken, Bouw, Gemeenten, Hoger Onderwijs, Kinderopvang, Politie en Ziekenhuizen.

Voor een overzicht van de geraadpleegde personen in de verschillende fasen van het onderzoek, wordt verwezen naar bijlage 1.

De gegevens die via de voorgaande fasen zijn verkregen, zijn door ons geanalyseerd. De uitkomsten hiervan zijn weergegeven in de onderhavige rapportage.

6

2.

AANDACHT VOOR BORGING IN CONVENANT(PERIODE)

2.1

Inleiding

Alvorens in het hoofdstuk inzicht te geven in de aandacht voor borging gedurende de convenantperiode, zal eerst het begrip ‘borging’ nader worden afgebakend. De fasen die kunnen worden onderscheiden in het borgingsproces, zijn in paragraaf 2.3 kort toegelicht. Vervolgens zal in paragraaf 2.4 weergegeven worden wat in de teksten van de convenanten – en de ‘onderliggende’ plannen van aanpak – over borging werd geschreven. Verdere gegevens over wat tijdens de convenantperiode al besloten en geïnitieerd werd over borging, zijn opgenomen in paragraaf 2.5.

2.2

Afbakening van het begrip ‘borging’

Het ministerie heeft een handreiking ontwikkeld die voor de convenantpartijen als basis dient voor het laten uitvoeren van het evaluatieonderzoek bij het afronden van het arboconvenant. In deze handreiking wordt een onderscheid gemaakt in twee vormen van borging, namelijk borging op sectoraal niveau en borging op individueel organisatieniveau. De borging op sectoraal niveau betreft de borging van de convenantafspraken, namelijk het sectorale beleid op het gebied van arbeidsomstandigheden, verzuim en reïntegratie en de initiatieven die gedurende de looptijd van het convenant zijn ontplooid door de convenantpartijen. Naast borging op sectoraal niveau wordt er in de genoemde handreiking gesproken over borgingsinstrumenten binnen individuele bedrijven/instellingen die tot de doelgroep van het arboconvenant behoren. Voorbeelden van dergelijke ‘instrumenten’ zijn commitment van het management, de inbedding in bestaande procedures

en

werkpatronen,

de

trainingen

en

het

aanwijzen

van

aandachtsfunctionarissen. Dit onderzoek heeft uitsluitend betrekking op de eerste vorm van borging, dus de borging op sectoraal niveau.

7

Kenmerkend voor de arboconvenanten is dat gedurende een vooraf afgesproken periode van enkele jaren in tripartiet verband wordt samengewerkt aan het verbeteren van de arbeidsomstandigheden en aan de terugdringing van het ziekteverzuim en de WAO-instroom. In een aantal gevallen bestaat er aanleiding om de convenantperiode te verlengen, bijvoorbeeld omdat meer tijd nodig is om de voorgenomen maatregelen geïmplementeerd te krijgen. In het convenant zijn ook afspraken opgenomen om aandacht te schenken aan borging en verankering van de verworvenheden van het arboconvenant. Het Ministerie van SZW beoogt hiermee om de sociale partners in de convenantsectoren te ‘prikkelen’ om die onderdelen/maatregelen van het arboconvenant die zich als succesvol hebben ‘bewezen’, ook na afloop van het convenant te behouden voor de doelgroepen. Daarmee wordt dan bewerkstelligd dat het convenant niet een ‘eenmalig iets’ is en dat de effecten van het convenant na afloop ervan doorwerken. Hoe aan borging vorm en inhoud wordt gegeven, wordt vervolgens aan de convenantpartijen zelf overgelaten.

Uit het voorgaande blijkt dat het thema ‘borging’ primair het karakter draagt van ‘voortzetting en instandhouding’. De effectiviteit van de meerjarige samenwerking wordt verder vergroot door (een deel van) het ontwikkelde en beproefde aanbod van maatregelen en instrumenten uit het arboconvenant te blijven aanbieden aan de doelgroepen. Overigens hoeft het bij borging niet uitsluitend om instrumentele zaken te gaan, ook de samenwerking tussen sociale partners op arbogebied op zich kan een verworvenheid zijn die na afloop van de formele convenanttermijn wordt voortgezet. Op de vormen van borging komen we in het volgende hoofdstuk terug.

Een ander uitgangspunt dat door het Ministerie van SZW wordt gehanteerd met betrekking tot borging, betreft het verantwoordelijkheidsvraagstuk. Zoals ook de uitvoering van het arboconvenant primair de verantwoordelijkheid is van de sociale partners in de betreffende (risico)branche, geldt dit ook voor het borgen van de

8

convenantafspraken. Een belangrijk verschil is echter dat de sociale partners voor de feitelijke borging geen beroep op (co)financiering vanuit het ministerie kunnen doen. Zij zullen daartoe zelf moeten investeren of andere financieringsbronnen moeten aanboren.

2.3

Fasering van het borgingsproces

In het borgingsproces – zoals dat bij arboconvenanten wordt doorlopen – kan een aantal fasen worden onderscheiden. De eerste fase heeft betrekking op de periode voorafgaande aan en het moment van ondertekening van het arboconvenant. Op dat moment wordt – in de vorm van (het committeren aan) de voornoemde verplichting – de basis gelegd voor de borging. Dit betekent dat borging niet pas aan het eind van de convenantperiode voor het eerst aandacht krijgt.

De tweede fase betreft dan de aandacht voor borging gedurende de uitvoering van het arboconvenant. Verderop zal blijken dat de discussie over borging – en de besluitvorming daarover – op verschillende momenten tijdens de convenantperiode wordt gevoerd. Er zijn convenanten waarbij vanaf het begin aan (de randvoorwaarden van) borging wordt gewerkt, terwijl bij andere convenanten borging pas in de eindfase van de formele convenanttermijn aan de orde komt.

Het feitelijk borgen vindt in de derde fase, namelijk na afloop van de (eventueel verlengde) convenantperiode, plaats. Ook wat dit aangaat zijn verschillende ‘scenario’s’ mogelijk. Bij sommige arboconvenanten wordt de samenwerking min of meer op dezelfde voet voortgezet en blijft het aanbod van instrumenten in grote lijnen gehandhaafd. Bij andere convenanten is er sprake van een zekere mate van ‘verval’ in de aandacht voor – en de resultaten van – geborgde convenantafspraken. In een enkel geval kan daarbij – zoals we verderop in het rapport kunnen zien – van een tijdelijk ‘verval’ worden gesproken, waarbij ‘de draad’ van sectorale samenwerking op arbogebied na verloop van tijd toch weer wordt opgepakt.

9

Tenslotte bestaat de mogelijkheid dat partijen in het geheel niet tot afspraken komen over borging van de samenwerking en instandhouding van het aanbod van maatregelen en instrumenten. In dat geval is de kans groot dat de sectorale samenwerking op arbogebied snel tot een einde komt. In dat geval is het convenant alleen tijdens de formele convenantperiode aanjager geweest van betere arbeidsomstandigheden en wordt hieraan na afloop ervan geen vervolg gegeven.

We hebben de genoemde fasen in het onderstaande schema gevisualiseerd. Schema 2.1 Varianten van borgingsaandacht binnen elk van de fasen

aandacht borging

start convenant

2.4

einde convenant

Aandacht voor borging in het convenant/plan van aanpak

Zoals hiervoor opgemerkt, is in de kernstukken van elk arboconvenant (nagenoeg in alle gevallen) ‘standaard’ een passage opgenomen over de beoogde borging na afloop van de convenantperiode. Deze passage vormt feitelijk het ‘vertrekpunt’ voor de aandacht voor borging vanuit de convenantpartijen. Immers, door deze verplichting in de convenanttekst en/of het Plan van Aanpak op te nemen, hebben de partijen zich bij de start van het convenant hieraan gecommitteerd.

10

Alleen in de kerndocumenten over het arboconvenant voor de rijksoverheid hebben we geen enkele opmerking over borging aangetroffen. Dit wil overigens niet zeggen dat in dit convenant uiteindelijk niets aan borging is gedaan. In dit convenant hebben de betreffende convenantpartijen niet bij voorbaat ‘vastgelegd’ dat initiatieven in die richting zouden worden genomen. Omgekeerd, is het opnemen van een passage over borging ook geen ‘garantie’ dat – op een adequate wijze – aan borging wordt gedaan.

In het onderstaande geven we weer op welke wijze borging aandacht heeft gekregen in de genoemde kerndocumenten van de onderzochte convenanten. Een eerste constatering is dat er sprake is van een grote mate van ‘vrijblijvendheid’ in de tekst over borging van de verworvenheden van de arboconvenanten. In de onderzochte convenanten betreft het veelal één zin met de strekking dat de convenantpartijen voor een bepaald moment in overleg treden over een (mogelijk) vervolg op het convenant. Er staat niet nader omschreven wat er in een dergelijk overleg aan bod moet komen. Aan de partijen wordt op die manier de vrijheid geboden om zelf te bepalen hoe en met welk concreet doel ze dit overleg willen inrichten. Ook is er bewust voor gekozen om niet ‘voor te schrijven’ wat en hoe er geborgd dient te worden en hoe men hierover tot een besluitvorming dient te komen.

Uit schema 2.2 blijkt dat het moment (of ‘de deadline’) waarop – volgens de convenanttekst/plan van aanpak – borging op de agenda van de convenantpartijen moest zijn geplaatst, sterk uiteen liep. Zo zijn er convenanten waarbij de discussie al ruim voor de afloop van het convenant (een half jaar tot een jaar) diende plaats te vinden, terwijl bij andere convenanten pas vlak voor de einddatum tot overleg hoefde worden overgegaan. In dat geval is er bij voorbaat van uitgegaan dat het volstaat om uiterlijk een maand of twee maanden voor afloop van het convenant het gesprek hierover te ‘openen’.

11

Bij het convenant voor de geestelijke gezondheidszorg is opvallend genoeg het overlegmoment over de borging gesteld (ruim) na afloop van de formele termijn. We hebben niet kunnen achterhalen wat hiervoor de beweegredenen zijn geweest. Tenslotte werd bij één arboconvenant een expliciete ‘koppeling’ gemaakt met de beoogde eindevaluatie (namelijk het convenant voor het Primair en Voortgezet onderwijs). Op basis van de uitkomsten van de eindevaluatie zou de discussie omtrent borging worden ingericht. Hoewel dit convenant eind 2004 al is beëindigd, is pas in de loop van 2006 een eindevaluatie uitgevoerd.

12

Schema 2.2

Beoogd startmoment overleg over borging volgens convenant/plan van aanpak

Sector

Startjaar

Aandacht in convenanttekst/plan van aanpak

Thuiszorg

Mrt. 1999

Uiterlijk een jaar voor afloop

Kinderopvang en peuterspeelzalen

Dec. 1999

Uiterlijk een jaar voor afloop

Horeca

Mei 2000

Uiterlijk een jaar voor afloop

Primair en voortgezet onderwijs

Nov. 2000

Uiterlijk twee maanden na eindevaluatie

Onderwijs BVE

Nov. 2000

Uiterlijk een maand voor afloop

Hoger onderwijs

Nov. 2000

Uiterlijk een maand voor afloop

Academische ziekenhuizen

Jan. 2001

Overleg ten minste voor einddatum convenant + ook na afloop structurele rol voor platform PACT bij de in het PvA omschreven taken

Geestelijke Gezondheidszorg

Jan. 2001

Uiterlijk vier maanden na afronding convenant

Rijksoverheid

Jan. 2001

-

Dakdekkers

Jan. 2001

Vastgesteld in PvA dat convenantpartijen het belangrijk vinden dat kennis en ervaringen vanuit convenant worden omgezet in structurele afspraken (bijv. CAO, beleidsregels)

Gehandicaptenzorg

Jun. 2001

Uiterlijk een half jaar voor afloop

Woningcorporaties

Jun. 2001

Uiterlijk twee maanden voor afloop

Politie

Aug. 2001

Uiterlijk half jaar voor afloop

Gemeenten

Sep. 2001

Uiterlijk voor einddatum convenant

Bouw (arbovoorlichters)

Okt. 2001

Uiterlijk tien maanden voor afloop

Bankwezen

Nov. 2001

Uiterlijk

twee

maanden

voor

afloop

+

convenantafspraken in eerstvolgende nieuwe CAO meenemen Ziekenhuizen

Dec. 2001

Uiterlijk een half jaar voor afloop

Defensie

Apr. 2002

Uiterlijk een half jaar voor afloop

Bij slechts enkele convenanten wordt een eerste voorzet gedaan voor de vormen van borging die overwogen zouden kunnen worden, zoals de instandhouding van

13

de organisatorische structuur na afloop van het convenant (academische ziekenhuizen) en het opnemen van de maatregelen in de CAO of beleidsregels (bankwezen, dakdekkers). Bij de academische ziekenhuizen is ook concreet beschreven welke typen activiteiten na afloop door het betreffende platform voortgezet zouden gaan worden (benchmarking, databeheer/periodieke rapportage, onderhoud/documentbeheersing voor integrale arbozorg en het opleiden van P&Odeskundigen en arbodiensten). In de genoemde drie sectoren lijkt dus al in een vroeg stadium te zijn nagedacht over de manier waarop aan borging vorm kan worden gegeven. Bovendien getuigt dit van een zeker ambitieniveau en vertrouwen in een duurzame meerwaarde van de convenantafspraken in deze sectoren.

2.5

Aandacht voor borging gedurende uitvoering van het convenant

In deze paragraaf bezien we in hoeverre de convenantpartijen gedurende de uitvoeringstermijn van de arboconvenanten al aandacht hebben besteed aan – dan wel maatregelen hebben getroffen voor – de borging. Vanuit een aantal invalshoeken zullen we dit in het onderstaande belichten.

Moment borgingsdiscussie In de toelichtende gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd, is vast komen te staan dat de feitelijke discussie over borging in de BBC in verreweg de meeste convenanten pas in de eindfase – meestal enkele maanden voor de afloop van de formele termijn – is gevoerd. De ‘deadline’ zoals die in de convenanttekst of het plan van aanpak werd genoemd (zie hiervoor), diende daarbij niet/nauwelijks als richtlijn.

Door de gesprekspartners werden verschillende redenen aangevoerd voor de late start van de borgingsdiscussie. Voor een aantal convenanten in de zorgsectoren heeft dit mede te maken gehad met de onzekerheid over de toekomst en de uiteindelijke opheffing van het sectorfonds als uitvoeringsorganisatie/‘trekker’

14

tijdens het convenant. Doordat tijdens de convenantperiode sterk is ‘geleund’ op dit fonds, lag het voor de hand dat het fonds ook bij de borging een rol zou spelen. De discussie (en daarmee de besluiten) over borging werd door de convenantpartijen vooruit geschoven omdat men eerst zekerheid wilde hebben over het al dan niet voortbestaan van het sectorfonds dan wel de oprichting van een alternatief daarvoor.

Een andere reden die werd genoemd, was de slechte verstandhouding tijdens de convenantperiode tussen de sociale partners die na afloop ‘de kar gezamenlijk zouden moeten trekken’. Dit zou bij de convenanten voor de horeca, woningbouwcorporaties, de rijksoverheid en de gehandicaptenzorg hebben gespeeld. Bij de rijksoverheid hebben we hiervoor al gezien dat zij ook niets over borging in de convenanttekst/plan van aanpak hadden vermeld. Bij de ziekenhuizen heeft meegespeeld dat er weinig animo bij de sociale partners (en hun achterban) bestond om in de toekomst gezamenlijk op een vergelijkbare wijze aan arbo te blijven werken.

Tenslotte komt (onder andere) uit de stukken naar voren dat de discussie over borging soms ook werd ‘opgehangen’ aan de eindevaluatie (zie ook verderop). De convenantpartijen wilden via het evaluatieonderzoek eerst ‘bewezen’ zien wat succesvol/effectief is geweest, om op grond daarvan de borgingsdiscussie aan te gaan. Aangezien de eindevaluatie (vanzelfsprekend) zo laat mogelijk in de convenantperiode wordt uitgevoerd – om zoveel mogelijk resultaten en effecten zichtbaar te kunnen maken – betekent dit per definitie dat de discussie over borging ook pas in de eindfase van het convenant wordt gevoerd.

Verderop zullen we zien dat het startmoment van de borgingsdiscussie ook bepalend is geweest voor het moment waarop de feitelijke besluitvorming over de borging plaatsvindt.

15

Bij een zevental van de onderzochte convenanten is de discussie over borging wel tijdig op gang gekomen. Ten minste een jaar voor afloop van het convenant – en in sommige sectoren zelfs al vanaf de start van het convenant – is bewust stil gestaan bij het belang van de verankering van de verworvenheden voor de langere termijn. Hiervoor hebben we al gezien dat in het geval van de academische ziekenhuizen de partijen al in de startfase besluiten hebben genomen over de organisatie en de inhoud van de borging na de formele beëindiging van de convenantperiode. Ook bij de convenanten voor politie, defensie, kinderopvang, bouw, dakdekkers en gemeenten is borging volgens de betrokkenen tijdig op de agenda gekomen. De termijn zoals die werd gesteld in de convenanttekst of het plan van aanpak, blijkt daarbij geen factor van belang te zijn geweest. Ook bij deze groep convenanten was sprake van een grote variatie van beoogde startmomenten. Redenen die vanuit de respondenten zijn aangevoerd voor het tijdig werken aan borging zijn: een goed verloop van de het convenant, een duidelijke ambitie bij de convenantpartijen/BBC en een goede onderlinge samenwerking.

Volgens partijen binnen de genoemde zeven sectoren is het achteraf moeilijk te reconstrueren wie de borging als eerste binnen de BBC heeft aangekaart. Vaak hadden de sociale partners al vroeg (bij de start van het convenant) de ambitie om ook op langere termijn iets met de resultaten en afspraken van het convenant te blijven doen. Ze waren zich dus altijd wel bewust van het belang van borging. Het kan zijn dat de onderhandelaar van SZW wel het moment van een meer concrete borgingsdiscussie heeft bepaald.

Echt veel discussie is er bij de genoemde arboconvenanten niet geweest ten aanzien van borging. De partijen waren het in grote lijnen snel eens. Er waren veelal geen grote meningsverschillen over het feit dat men verder wilde, welke partij de trekker zou worden en hoe de financiën geregeld zouden worden. Alleen op onderdelen – bijvoorbeeld welke instrumenten en activiteiten precies voortgezet zouden moeten worden – zijn discussies gevoerd.

16

Vervaardigen van borgingsnotities In enkele convenanten blijkt door of in opdracht van de BBC een notitie of memo over borging te zijn opgesteld. Dit geldt voor de kinderopvang, de woningcorporaties, de hogescholen, de bouw, defensie en de banken. De notities variëren qua omvang en inhoud. In de notities over borging van de arboconvenanten woningbouwcorporaties en hoger onderwijs zijn verschillende scenario’s uitgewerkt voor de activiteiten/instrumenten waarop na het convenant kan worden ingezet. Bij de woningcorporaties geven de (externe) uitvoerders die tijdens het convenant instrumenten hebben aangeboden/uitgevoerd aan, welke instrumenten volgens hen zinvol zijn om deze in stand te houden, op welke wijze dit zou kunnen, welke alternatieven er zijn en wat de financiële consequenties van de verschillende alternatieven zijn. Bij de notitie in het hoger onderwijs is – uitgaande van verschillende scenario’s – aangegeven voor welke thema’s en welk type activiteiten projectvoorstellen kunnen worden ingediend. Dit heeft te maken met het feit dat tijdens het convenant niet het gehele financiële budget – dat sociale partners voor het convenant hadden gereserveerd – was uitgeput en de BBC besloten heeft om dit geld te bestemmen voor de financiering van projecten na afloop van de convenantperiode.

In de borgingsnotitie voor het Arboconvenant bouw zijn al veel concretere borgingsactiviteiten benoemd die alleen nog door de BBC moeten worden ‘afgetikt’ en in de praktijk moeten worden uitgevoerd. Er is in deze notitie heel gedetailleerd omschreven wat de activiteiten inhouden, hoe ze vorm moeten krijgen en welke kosten ermee gemoeid zullen zijn.

Aandacht voor borging in de eindevaluaties Ook eindevaluaties kunnen een impuls geven aan de discussie en besluitvorming over de borging. Zoals hiervoor aangegeven wordt binnen de handreiking voor de uitvoering van eindevaluaties van arboconvenanten aandacht gevraagd voor borging. We onderscheiden drie manieren waarop dit in de praktijk gebeurt.

17

In de eerste plaats geven de evaluatoren weer wat er binnen de BBC reeds besloten is over borging van ‘hun’ convenant. Tevens wordt in veel eindevaluaties aangegeven welke knelpunten zich op het gebied van borging voordoen en welke kansen op dit punt kunnen worden geïdentificeerd. In enkele convenanten doen de evaluators zelf suggesties voor de te borgen activiteiten en instrumenten. De mate waarin elk van deze manieren voorkomen, is in schema 2.3 weergegeven.

18

Schema 2.3

Aandacht voor borging in de eindevaluaties

Sector

Borgingsbesluiten weergegeven

Kansen en knelpunten

Aanbevelingen door

m.b.t. borging

evaluator

geïdentificeerd Thuiszorg

Nee

Ja

Nee

Kinderopvang/peuterspeelzalen*

-

-

-

Horeca

Ja

Ja

Ja

Primair/voortgezet onderwijs**

Ja

Nee

Ja

Onderwijs BVE**

Ja

Nee

Ja

Hoger Onderwijs**

Ja

Nee

Ja

Academische ziekenhuizen

Ja

Nee

Nee

Nee

Nee

Nee

Rijksoverheid

Ja

Nee

Ja

Dakdekkers

Ja

Nee

Nee

Gehandicaptenzorg

Ja

Nee

Nee

Woningcorporaties

Ja

Nee

Nee

Politie

Ja

Nee

Nee

Gemeenten

Ja

Nee

Nee

Bouw*

-

-

-

Nee

Ja

Ja

Ziekenhuizen

Ja

Nee

Nee

Defensie

Ja

Ja

Ja

Geestelijke Gezondheidszorg

Bankwezen

*: Van deze arboconvenanten was ten tijde van dit onderzoek geen eindevaluatie beschikbaar. **: Van deze arboconvenanten was ten tijde van het onderzoek alleen een conceptversie van de eindevaluatie beschikbaar.

Uit de stukken die wij onder ogen hebben gekregen, blijkt dat in de meeste eindevaluaties nauwelijks een grondige analyse van kansen en mogelijkheden is

19

gedaan. Veelal komen op een expliciete wijze een beperkt aantal kansen/ mogelijkheden aan de orde. In sommige gevallen wordt volstaan met typen borgingen waaraan gedacht kan worden, zonder daarin verder een verbinding te maken met de te borgen maatregelen en instrumenten. Bezien we de kansen en bedreigingen voor het borgingsproces, zoals die door evaluatoren naar voren zijn gebracht, dan blijkt vooral ‘ingezoomd’ te worden op bedreigingen. Voorbeelden van gesignaleerde bedreigingen zijn dan: ƒ ontbreken van een plan voor het vervolg op het convenant; ƒ opheffing van de projectorganisatie/geen alternatief voor de projectorganisatie; ƒ ontbreken van geoormerkte capaciteit voor de borging; ƒ ontbreken van voldoende (en geoormerkte) middelen voor de borging; ƒ afnemende urgentie voor sectorale aandacht voor arbozaken (door afnemend ziekteverzuim en ruimere arbeidsmarkt).

De voortzetting van de samenwerking in een arboplusconvenant werd in één van de evaluaties (politie) als belangrijke kans gezien om verder vorm en inhoud aan de borging te geven.

In de aanbevelingen over borging van de arboconvenanten zoals die door de externe

evaluatoren

zijn

geformuleerd,

zijn

een

aantal

categorieën

te

onderscheiden. Deze worden schema 2.4 weergegeven en aan de hand van voorbeelden geconcretiseerd.

20

Schema 2.4

Typen en voorbeelden van aanbevelingen over borging in de eindevaluaties

Type aanbeveling

Voorbeeld

Inhoudelijk

Verbinding maken tussen arbobeleid en rendement Nadruk op vermindering arbeidsrisico’s Oppakken werkdruk en RSI Meer nadruk op implementatie (en niet op ontwikkeling nieuwe instrumenten) Blijf aan uitwisseling van kennis en good practices doen

Organisatorisch

Instellen expertiseteams Ander gremium moet verantwoordelijkheid van BBC overnemen Arbo moet plaats krijgen in O&O-fonds

(Benadering van) doelgroepen

Differentieer naar omvang van arbeidsorganisatie en functiegroepen

Vorm van borging

Vertalen naar (bedrijfs-)CAO In opleiding verankeren

Communicatie in post-convenantperiode

Website in stand houden Periodieke communicatie-impuls Loslaten thema werkdruk in communicatie

Bij een aantal arboconvenanten zijn de aanbevelingen in de eindevaluatie een belangrijke aanleiding en ‘input’ geweest voor (het aanzwengelen van) de discussie over borging in de BBC. Hiervoor hebben we gezien dat dit in een aantal gevallen juist ook de reden is geweest waarom borging zo laat ‘op de agenda’ is komen te staan van de BBC.

Feitelijke besluitvorming over borging Mede doordat de discussie zo laat in de convenantperiode op gang is gekomen, vindt bij een deel van de convenanten de feitelijke besluitvorming over borging en de uitwerking van voorstellen na afloop van het convenant plaats. Dit geldt voor de verschillende zorgsectoren (met uitzondering van de academische ziekenhuizen) en de horeca. Bij de zorgsectoren heeft dit – zoals hiervoor aangegeven – te maken

21

met het wegvallen van het sectorfonds. In die gevallen kan van een ‘vliegende start’ van de geborgde activiteiten geen sprake zijn.

In een aantal convenanten zijn tijdens het convenant al organisatorische maatregelen genomen om de borging in meer of mindere mate ‘veilig te stellen’. Dit is bijvoorbeeld gedaan bij de dakdekkers, de academische ziekenhuizen, de bouw, het primair onderwijs en de gemeenten. Eerder zagen we al dat de academische ziekenhuizen een platform hebben ingesteld dat bij voorbaat al de taak toebedeeld kreeg om de activiteiten op het gebied van arbo voort te zetten in de post-convenantperiode. Bij de dakdekkers zijn arbovoorlichters benoemd die ook na het convenant zouden doorgaan met het voorlichten en adviseren van individuele bedrijven over arbeidsomstandigheden en arbeidsrisico’s. In de bouw is Arbouw 1 – als sectoraal kennisinstituut op het gebied van arbeidsomstandigheden – bereid gevonden om de convenantactiviteiten ook na afronding van het convenant voort te zetten. Ook bij de politie is tijdens het convenant al bepaald welke partijen bepaalde activiteiten op den duur zouden voortzetten. De gemeenten hebben besloten om een aantal medewerkers van het A+O-fonds – die tijdens het convenant belast waren met de uitvoering van het convenant – in dienst te houden, zodat zij ook in de komende periode hun werkzaamheden kunnen voortzetten.

Bij een aantal van de bovengenoemde convenanten is tijdens de convenantperiode ook aandacht besteed aan het regelen van financiële middelen om activiteiten in de komende jaren zeker mee te kunnen voorzetten. In de bouw geldt dat sociale partners Arbouw de financiële ruimte hebben gegeven om ook in de toekomst convenantactiviteiten voort te zetten. Daarnaast is er in de sector specifiek geld uitgetrokken voor het continueren van projecten op het gebied van werkdruk. Ook de gemeenten hebben een aanzienlijk bedrag uitgetrokken voor het opzetten van een vervolgprogramma. De academische ziekenhuizen hebben tijdens het 1

Arbouw is het kenniscentrum op het gebied van arbeidsomstandigheden in de bouw. Arbouw is opgericht door sociale partners in de bouw om de arbeidsomstandigheden te verbeteren en ziekteverzuim terug te dringen.

22

convenant actief gezocht naar alternatieve bronnen voor het financieren van activiteiten, zoals ESF-subsidies.

23

3.

VORMEN VAN BORGING

3.1

Inleiding

Eén van de doelen van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in de stand van zaken met betrekking tot de borging in de onderzochte, afgeronde eerste fase arboconvenanten. In dit hoofdstuk presenteren we de uitkomsten op dit punt. Alvorens een overzicht te presenteren, lichten we in de navolgende paragraaf eerst de verschillende vormen van borging toe die wij onderscheiden.

3.2

Typologie van borgingsvormen

In de onderzochte arboconvenanten zijn uiteenlopende initiatieven ontplooid en instrumenten ontwikkeld en aangeboden die ook na afloop van de formele convenantperiode zijn voortgezet. Om de uitkomsten van dit deel van het onderzoek op een heldere manier te presenteren, hebben we een zekere ‘ordening’ in de geborgde initiatieven/maatregelen gehanteerd. De vormen van borging die bij de onderzochte arboconvenanten zijn aangetroffen, worden in het navolgende aan de hand van een drietal hoofdtypen gepresenteerd. In het onderstaande schema staan deze hoofdtypen weergegeven. Schema 3.1 Onderscheiden hoofdtypen van borging

I.

‘Normerend’

II. ‘Infrastructureel’ III. ‘Instrumenteel’

Met ‘normerend’ wordt in dit geval bedoeld dat (een deel van) de convenantafspraken min of meer als norm opgelegd wordt aan de gehele sector. Convenantpartijen willen er op die manier voor zorgen dat afspraken en instrumenten niet uitsluitend vrijblijvend door organisaties worden nageleefd en

24

benut. Hun doel is om de werkingssfeer van hun convenant te laten gelden voor de gehele sector (naar alle werkgevers en/of werknemers in de branche) en zo de effectiviteit van de maatregelen verder te vergroten. Daarbij wordt dan aansluiting gezocht bij bestaande ‘stelsels’ of ‘mechanismen’ die voor alle arbeidsorganisaties (en werknemers daarbinnen) gelden. Voorbeelden hiervan zijn verankering in de CAO van de sector en het door de beleidsafdeling van het Ministerie van SZW laten ‘omzetten’ van de afspraken in beleidsregels.

Een andere vorm is het verankeren van in het arboconvenant ontwikkelde maatregelen en instrumenten in het curriculum van vakopleidingen en in de toepassing daarvan tijdens stages/beroepspraktijkvorming in de leerbedrijven. Het voordeel hiervan is dat leerlingen die vervolgens worden ‘afgeleverd’ aan de arbeidsmarkt al in aanraking zijn geweest met de doelstellingen en instrumenten uit het arboconvenant. Tenslotte rekenen we andere sectorale afspraken – zoals prestatiecontracten en andere vormen van sectorale afspraken – tot dit type.

Bij ‘infrastructureel’ gaat het vooral om het invullen van een aantal randvoorwaarden in organisatorische zin en het beschikbaar krijgen/houden van middelen om een vervolg te geven aan het sectorale arbeidsomstandighedenbeleid zoals dat in de convenantperiode tot ontwikkeling is gekomen. Bij de organisatorische randvoorwaarden geldt dat (een deel van) het instrumentarium wordt ondergebracht c.q. ‘aangehaakt’ bij bestaande organisaties die in de betreffende sector actief zijn. Hierbij moet dan wel sprake zijn van een formele opdracht of besluit om het te borgen instrumentarium onder te brengen bij de betreffende organisatie. In het geval van netwerken/platformen gaat het om (geformaliseerde) samenwerkingsverbanden die gedurende de convenantperiode tot stand zijn gekomen en die na de beëindiging van het convenant voortgezet worden. Wat de middelen betreft, gaat het niet alleen om financiële middelen die welbewust worden geoormerkt voor de borging van het convenant, maar ook om menskracht. Onder infrastructuur als type borging valt tevens het verzamelen van cijfers, op het

25

gebied van onder andere verzuim. Op basis van deze cijfers kunnen ontwikkelingen in de sector (en bij individuele organisaties) worden gevolgd en kan bepaald worden waar activiteiten in het kader van arbo wenselijk zijn. Samenvattend heeft dit dus betrekking op het creëren van een ondersteunende infrastructuur om de samenwerking/activiteiten/instrumenten ook in de post-convenantperiode voort te zetten/beschikbaar te houden en te bepalen waar zich (nieuwe) knelpunten voordoen. Deze infrastructuur is veelal nodig om ook de derde vorm van borging (zie hieronder) gerealiseerd te krijgen.

Bij ‘instrumenteel’ gaat het uitsluitend om het beschikbaar houden en regelmatig actualiseren van het aanbod van activiteiten, instrumenten en producten voor de doelgroepen van het convenant. Daarbij geldt – in tegenstelling tot de ‘normerende’ vorm van borging – dat er sprake is van een grote mate van vrijblijvendheid. De doelgroepen zijn vrij om al of niet van dit aanbod gebruik te maken. Zoals uit schema 3.2 blijkt, maken we bij dit type een nadere onderverdeling van soorten aanbod.

Bij de bovenstaande indeling in vormen van borging merken we op dat er sprake is van een zekere samenhang. De verschillende typen van borging moeten niet ‘los van elkaar’ worden gezien. Zoals hiervoor al aangegeven, kunnen infrastructurele vormen van borging nodig zijn om ook op instrumenteel niveau tot borging te komen. Het beschikbaar houden van het instrumentarium kan daarentegen nodig zijn om ondersteuning te bieden bij het nakomen van de verplichtingen die voortvloeien uit het eerste type. In de volgende paragraaf zullen we zien dat in de praktijk vaak combinaties van verschillende typen van borging worden nagestreefd (en gerealiseerd).

Een tweede opmerking van onze kant is dat bij de bovengenoemde typologie wel van een soort ‘weging’ kan worden gesproken. Het voordeel van de normerende typen van borging is dat de invloedssfeer van het arboconvenant wordt verbreed

26

naar de gehele sector, dus ook naar de arbeidsorganisaties (en medewerkers daarbinnen) die tijdens de convenantperiode zelf niet zijn bereikt. Wanneer dit op een effectieve wijze gebeurt, is de borging bovendien voor een bepaalde periode ‘zeker gesteld’ (bijvoorbeeld voor de duur van een CAO). Bij de infrastructurele vormen van borging is het maar de vraag voor hoe lang middelen/menskracht ‘geoormerkt zijn’ voor de instandhouding van de geborgde initiatieven en instrumenten. In het geval van de meer instrumentele vormen van borging valt – vanwege de vrijblijvendheid – bij voorbaat geen uitspraak te doen over de duur van de borging en het bereik/de effectiviteit. Overigens moet aan de bovengenoemde ‘weging’ geen grote absolute waarde worden gehecht. Het hoeft namelijk niet te betekenen dat normerende vormen van borging per definitie beter verlopen dan borging waarbij uitsluitend in infrastructurele en/of instrumentele zin zaken worden voortgezet.

3.3

Overzicht van borging in de onderzochte convenanten

Aan de hand van de deskresearch en de (verdiepende) gesprekken met verschillende betrokkenen bij de onderzochte convenanten hebben we de huidige stand van zaken met betrekking tot de borging in kaart gebracht. Deze stand van zaken wordt in schema 3.2 gepresenteerd. Hierbij is gebruikgemaakt van de typologie zoals die in de voorgaande paragraaf is uitgewerkt.

Bij het navolgende schema moet worden opgemerkt dat uitsluitend is aangegeven of de betreffende borgingsvorm aanwezig is bij elk van de convenanten of niet. De wijze waarop of de intensiteit waarmee dit dan geëffectueerd is, is niet nader aangeduid. Dit betekent dat de gekleurde blokjes in de praktijk verschillend ‘gewicht’ kunnen hebben. Voor de overzichtelijkheid is hierin verder geen differentiatie toegepast. Alleen bij het arboconvenant voor het Hoger Onderwijs is aangegeven dat de aangegeven borgingsvormen alleen voor een deel van de drie deelnemende deelsectoren zijn gerealiseerd.

27

Schema 3.2 Overzicht vormen van borging per convenant

Vormen van borging

Zorg en welzijn 1

2

3

4

Commerciële sector 5

6

7

8

9

10

Overheid 11

12

13

14

Onderwijs 15

16

17

Normerend Sectorale afspraken (CAO) Beleidsregels / normen Curriculum opleiding Sectorale prestatiecontracten Sectorale afspraken (niet officieel) Infrastructureel Instituties (bestaande organisaties) Netwerken/platformen Tweede fase convenant Menskracht/middelen Verzamelen cijfers Instrumenteel Individuele bedrijfsbezoeken Aanbod (digitale) instrumenten Aanbod (digitale) informatieproducten Aanbod cursussen trainingen Aanbod voorlichtingsbijeenkomsten Subsidies aan individuele organisaties 1 = Academische ziekenhuizen 2 = GGZ 3 = Ziekenhuizen 4 = Kinderopvang

5 = Gehandicaptenzorg 6 = Thuiszorg 7 = Horeca 8 = Banken

9 = Dakdekkers 10 = Bouw 11 = Woningbouwcorporaties 12 = Defensie

13 = Rijksoverheid 14 = Gemeenten 15 = Politie 16 = Hoger onderwijs

28

17 = BVE 18 = POVO = geldt alleen voor deel van de sector

18

Bezien we het geheel aan borgingsinitiatieven (en -vormen) die wij bij de achttien onderzochte arboconvenanten hebben aangetroffen, dan stellen we in de eerste plaats vast dat bij elk van de convenanten wel wat is geborgd. We laten daarbij in het midden of dit op een adequate en succesvolle wijze is gebeurd.

In de tweede plaats is er sprake van een grote variatie tussen de onderzochte arboconvenanten wat betreft de vormen waarin de sociale partners tot borging zijn gekomen. Bij sommige convenanten beperkt de borging zich tot het ‘in de lucht houden’ van (een deel van) het aanbod van instrumenten en informatieproducten. Aan het andere eind van het spectrum bevinden zich convenanten die een palet aan borgingsinitiatieven hebben ondernomen, waarin elk van de drie bovengenoemde hoofdtypen van borgingsvormen een of meerdere keren voorkomen. Hieruit blijkt dat ook op het punt van borging – en het proces om daartoe te komen – elk convenant zijn eigen dynamiek kent.

Ten derde valt op dat er een zekere ‘rangorde’ is in de typen borging die aangetroffen zijn bij de onderzochte arboconvenanten. De instrumentele vormen van borging komen bij nagenoeg alle convenanten voor. Dit geldt zeker niet voor de normerende vormen van borging. In bijna de helft van de onderzochte convenanten komt dit type van borging in het geheel niet voor. De infrastructurele vormen van borging nemen in dit opzicht een ‘tussenpositie’ in.

In het onderstaande zoomen we nader in op de drie borgingstypen en de manier waarop die in de verschillende sectoren vorm krijgen.

Normerend Bij een aantal convenanten is de branche-CAO als instrument gekozen voor de verankering van de convenantdoelstellingen en -maatregelen. Er zijn enerzijds sectoren waar de afspraken in meer algemene termen zijn benoemd, bijvoorbeeld dat de organisaties een beleid tot stand dienen te brengen met betrekking tot

29

gezondheid of met betrekking tot arbeidsomstandigheden en verzuim. In andere CAO’s zijn de afspraken veel strakker omschreven en wordt bijvoorbeeld duidelijk aangegeven welke thema’s in het Plan van Aanpak aan bod dienen te komen (gehandicaptenzorg) of dat organisaties verplicht zijn om bepaalde – tijdens het convenant ontwikkelde – instrumenten te gebruiken. Binnen het bankwezen heeft een aantal grootbanken de afspraken vanuit het arboconvenant vastgelegd in de concern-CAO. Bij het hoger onderwijs heeft één van de drie subsectoren afspraken opgenomen in de CAO.

In een drietal convenantsectoren zijn met het oog op borging beleidsregels opgesteld. Bij de bouw gaat het om de beleidsregels ‘tillen op de werkplaats’ en ‘kwarts’. Deze beleidsregels bevatten normen die betrekking hebben op het maximale gewicht van te tillen materialen en op de omstandigheden waaronder met bouwmaterialen mag worden gewerkt. Ook de dakdekkers en de kinderopvang kennen beleidsregels. Vanuit de overheid is besloten om de mogelijkheid om afspraken vast te leggen in beleidsregels te laten vervallen. Ook de reeds bestaande beleidsregels kunnen niet in stand worden gehouden. Partijen in verschillende sectoren hebben kritiek op deze beslissing omdat daarmee een kans om meer bindend te borgen verdwijnt. Mogelijk kunnen de bestaande beleidsregels worden vertaald naar de in de toekomst op te stellen arbocatalogus. Op dit moment is nog onduidelijk in hoeverre van deze catalogus een dwingend normerende werking uit zal gaan. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat er bij de sectoren behoefte bestaat aan meer duidelijkheid over (de status van) de arbocatalogus.

Verankering van het thema arbo in het curriculum van het onderwijs is – volgens veel partijen – een goede manier van borging. Door in het onderwijs al aandacht aan arbo te besteden leren nieuwe medewerkers vanaf de start al zoveel mogelijk gezond en veilig te werken. Toch is maar in een beperkt aantal sectoren een dergelijke vorm van borging gerealiseerd. In de opleidingen in de bouw, in de kinderopvang, bij defensie en bij dakdekkers wordt bewust aandacht geschonken

30

aan het veilig en gezond werken. Bij defensie is speciaal een docent militaire gezondheidszorg

aangesteld

die

fysieke

belasting

(als

één

van

de

convenantthema’s) in zijn takenpakket heeft. Bij de dakdekkers geldt dat alle werknemers eens per drie jaar de cursus ‘gezond en veilig werken’ moeten volgen, om ‘oude’ kennis op te frissen en nieuwe kennis op dit gebied op te doen.

De politie kent een aparte vorm van normerende borging. Het betreft hierbij de sectorale prestatiecontracten. Het gaat hierbij om contracten tussen de afzonderlijke korpsen en de minister van Binnenlandse Zaken waarin afspraken worden gemaakt over de door het korps te behalen targets. Deze prestatiecontracten zijn op zich geheel los van het convenant tot stand gekomen. Toch zijn in deze prestatiecontracten ook targets opgenomen omtrent de te realiseren daling van het ziekteverzuim. Op die manier wordt er volgens de betrokkenen bij het convenant op die manier zorg voor gedragen dat er ook op langere termijn aandacht blijft voor arbo en verzuim. Overigens kent het bankwezen ook een vorm van prestatiecontracten, maar dan op individueel bedrijfsniveau. Een aantal banken kent inspannings- en resultaatsverplichtingen voor leidinggevenden ten aanzien van arbo, ziekteverzuim en reïntegratie. Het gaat hierbij niet om sectorale prestatiecontracten zoals hierboven bij de politie.

Naast formele sectorale afspraken (zoals de CAO’s of de beleidsregels) zijn er ook sectoren die meer informele afspraken kennen. Hoewel deze afspraken niet direct bindend zijn voor individuele organisaties, is het wel de bedoeling dat ze door alle organisaties als richtlijn worden gehanteerd. De betreffende sectoren kiezen er bewust voor om de afspraken niet af te dwingen. Ze hopen door de regels op te stellen en bekend te maken bij de organisaties, dat deze vanuit eigen overtuiging (en daarom meer gemotiveerd) deze regels zullen naleven. Het gaat hierbij onder andere om de ‘Groene Praktijkregels’ binnen de thuiszorg. Wanneer werknemers volgens deze praktijkregels werken, kunnen gezondheidsrisico’s aan houdings- en bewegingsapparaat zoveel mogelijk worden voorkomen.

31

Infrastructureel Een belangrijke vorm van infrastructurele borging – die door het merendeel van de sectoren is toegepast – betreft het aanwijzen van een partij die de te borgen activiteiten en instrumenten naar de toekomst toe zal voortzetten (instituties). Bij deze instituties gaat het vaak om paritaire sectororganisaties zoals opleidings- en ontwikkelingsfondsen en/of kenniscentra. Voor een deel zijn het de organisaties die ook al tijdens de convenantperiode de trekker/uitvoerder waren (bouw, primair onderwijs, gemeenten). In andere sectoren hebben de partijen deze taak pas in de post-convenantperiode gekregen (hoger onderwijs, GGZ).

Een tweede vorm van infrastructurele borging heeft betrekking op het voortzetten (en

soms

verder

uitbreiden)

van

netwerken/platformen

die

tijdens

de

convenantperiode zijn ontstaan. Het gaat daarbij om netwerken van de personen die zich binnen de afzonderlijke organisaties in een sector bezighouden met arbo en verzuim. Via deze netwerken vindt kennisvergaring en -uitwisseling plaats (bijvoorbeeld door themabijeenkomsten). De organisaties komen met elkaar in contact en wisselen ervaringen uit over de aanpak van arbeidsrisico’s en verzuim. Ook na het convenant blijven deze netwerken in een zevental organisaties nog bestaan en vindt blijvend contact en kennisuitwisseling plaats.

In een deel van de sectoren is een tweede fase convenant afgesloten. Hoewel in deze arboplusconvenanten andere thema’s centraal stonden dan in de eerste fase convenanten, heeft een aantal sectoren de tweede convenantperiode mede gebruikt om activiteiten en instrumenten uit het eerste convenant voort te zetten. Zo hebben de trekkers/uitvoerderende organisaties bij de academische ziekenhuizen en de politie in het arboplusconvenant naast nieuwe thema’s ook ‘oude’ thema’s opgepakt en voortgezet. Bovendien heeft het benutten van de tweede convenantperiode soms als gevaar in zich, dat de echte discussie omtrent borging pas laat (na/tijdens het tweede fase convenant wordt gevoerd). Zo is bij de politie nog niet duidelijk welke partij na het tweede fase convenant de activiteiten en instrumenten

32

uit het convenant zal gaan voortzetten.

Veel convenanten hebben met het oog op de borging bewust capaciteit en middelen vrijgemaakt die kunnen worden benut om blijvend aandacht en tijd te kunnen besteden aan arbo. Onder deze vorm van borging vallen niet de convenantmiddelen die na het convenant zijn overgebleven. Het moet gaan om eigen, door werkgevers of werknemers ingebrachte middelen of om externe middelen die voor de borging zijn aangeboord (bijvoorbeeld subsidies).

Een aantal convenanten houdt zich – in het kader van de borging van de aandacht voor arbo – bezig met het verzamelen van cijfers op het gebied van bijvoorbeeld ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Het kan daarbij gaan om cijfers op sectorniveau of op individueel bedrijfsniveau. Zo worden in het bankwezen cijfers verzameld om te komen tot een benchmarking. De grootste werkgevers binnen deze kleine branche blijken interesse te hebben in het zichtbaar (blijven) maken hoe zijzelf op arbogebied presteren ten opzichte van hun ‘concurrenten’. Wanneer zij zien dat zij een hoger verzuim hebben dan anderen is dit – volgens één van de grootbanken – een belangrijke stimulans om actief na te gaan wat daarvan de oorzaak is en hoe ze dit kunnen veranderen. De benchmarkuitkomsten kunnen vervolgens het gebruik van andere geborgde instrumenten uit het arboconvenant bevorderen.

Instrumenteel Bij instrumentele vormen van borging richten de sectoren zich op het in stand houden, blijvend aanbieden, (eventueel) regelmatig actualiseren of vernieuwen van instrumenten en activiteiten die tijdens het convenant zijn ontwikkeld. Het gaat daarbij vooral om het aanbieden van (digitale) instrumenten (zoals de digitale sectorale RI&E, Quick Scans, Werkdrukmeters, handboeken en methodieken voor het aanpakken van verzuim, werkdruk of agressie) of informatieproducten (websites, folders en brochures, nieuwsbrieven). Iets minder frequent voorkomende

33

vormen zijn het aanbieden van cursussen en trainingen (met betrekking tot de preventiemedewerker, het opstellen van een RI&E, omgaan met agressie, leidinggeven aan inzetbaarheid etc.), het bieden van voorlichtingsbijeenkomsten of het continueren van individuele bedrijfsbezoeken. Het gebruik van de instrumenten, informatie, cursussen en bijeenkomsten is in het overgrote deel van de sectoren vrijblijvend. Organisaties die er belangstelling voor hebben kunnen er gebruik van maken. Slechts in een enkel geval is het gebruik van bijvoorbeeld de sectorale RI&E verplicht gesteld (politie). In verschillende sectoren worden de organisaties wel bewust gestimuleerd om de instrumenten te benutten en actief te blijven werken aan arbo. Een tweetal sectoren biedt zelfs financiële ondersteuning (subsidies) aan individuele organisaties. Zo stelt de kinderopvang medewerkers met behulp van subsidies in staat voor een betrekkelijk beperkt bedrag een cursus/training te volgen. Bij de gemeenten kunnen individuele organisaties zelf een project op het gebied van arbo ontwikkelen (binnen een aantal vastgestelde thema’s) en kunnen hiervoor vanuit de voortzetting van het arboconvenant subsidie aanvragen.

Duur van borgingsactiviteiten In het merendeel van de sectoren is het de bedoeling dat de borgingsactiviteiten voor langere tijd worden voortgezet. Een concrete termijn is echter vaak moeilijk te bepalen. Hoewel het aanbod en de financiering van de instrumenten vaak wel voor de eerste paar jaren kan worden ‘gegarandeerd’, is het lastig om uitspraken te doen voor de jaren erna. Het hangt van veel factoren af of er op termijn voldoende capaciteit en geld vrij kan worden gemaakt voor het voortzetten van de activiteiten. Deze factoren – zoals de economische ontwikkeling, de samen-werkingsrelatie tussen de sociale partners, het voortbestaan van de trekkende organisatie en de ‘concurrentie’ van nieuwe prioritaire onderwerpen – zijn moeilijk te voorspellen en moeilijk te sturen. In enkele sectoren (bijvoorbeeld de gemeenten) is er wel sprake van een duidelijk voornemen om in de toekomst op sectorniveau met elkaar te blijven spreken over arbo en regelmatig te bezien welke (nieuwe) activiteiten

34

daarvoor ondernomen zullen moeten worden. In andere sectoren wordt nog niet echt concreet verder gekeken dan de termijn van twee à drie jaar.

Wel kan worden verwacht dat in sectoren die voor normerende vormen van borging hebben gekozen (uitgezonderd de beleidsregels), de duurzaamheid van de borging beter te realiseren is. Immers, als de afspraken zijn vastgelegd in de CAO of in prestatiecontracten zullen die voor langere tijd blijven gelden.

Voor zover bekend zijn er in geen van de sectoren tot op heden gerealiseerde borgingsinitiatieven stopgezet.

Sectoroverschrijdende borging Bij een aantal recent afgelopen of nog lopende arboconvenanten is/wordt gestreefd om tot sectoroverschrijdende initiatieven op het gebied van borging te komen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de sectoren ‘architecten’ en ‘uitgeverijen’. De aanleiding doorvoor is dan veelal dat de te borgen activiteiten de nodige (inhoudelijke) overeenkomsten hebben en dat – door de krachtenbundeling – de financiering van bijvoorbeeld een kenniscentrum of uitvoeringsorganisatie eerder zal lukken. Bij de achttien onderzochte arboconvenanten hebben we geen enkele vorm van sectoroverschrijdende borgingsinitiatieven – of pogingen daartoe om dit te realiseren – aangetroffen.

35

4.

BEPALENDE FACTOREN EN PARTIJEN IN HET BORGINGSPROCES

4.1

Inleiding

Het Ministerie van SZW wil inzicht krijgen in de mogelijkheden voor het ondersteunen en faciliteren van het borgingsproces bij lopende arboconvenanten. Om te weten welke sturingsmogelijkheden het ministerie daartoe heeft, is het van belang om te achterhalen welke factoren en partijen een bepalende invloed hebben op de borging. Aan de hand van de documenten en de verschillende typen gesprekken over de afgeronde arboconvenanten hebben we hierin inzicht proberen te verkrijgen. In dit hoofdstuk zullen we deze factoren en partijen de revue laten passeren. Bij de geïdentificeerde factoren maken we nader onderscheid tussen factoren die een positieve en factoren die een negatieve invloed uitoefenen op het borgingsproces.

4.2

Factoren die positieve invloed hebben op het borgingsproces

In deze paragraaf behandelen we de factoren die in het geval van (een deel van) de onderzochte arboconvenanten een positieve invloed hebben gehad op het borgingsproces. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen ‘kenmerken van het convenant/de sector’, ‘interne factoren’ en ‘externe factoren’. In het navolgende wordt bij elk van deze factoren kort toegelicht wat we hieronder verstaan.

Bij de factoren die in het onderstaande worden gepresenteerd en toegelicht, moet overigens in acht worden genomen dat er veelal niet één factor valt aan te wijzen die bepalend is geweest voor het borgingsproces bij een individueel arboconvenant. Het blijkt in de praktijk van de borging om een ‘samenspel’ van meerdere factoren te gaan, die uiteindelijk bepalen in welke mate en op welke manier er wordt geborgd. De exacte ‘bijdrage’ van elke afzonderlijke factor in dit proces is

36

daarbij niet te isoleren van het grotere geheel en dus ook niet nader te ‘kwantificeren’.

Een andere opmerking die vooraf gemaakt moet worden is dat de navolgende factoren niet voor alle convenanten gelden. Er zullen voorbeelden van arboconvenanten zijn waar de betreffende factor niet geldt of niet dezelfde ‘werking’ heeft gehad. Ter illustratie hebben we bij elk van de factoren sectoren benoemd waarvan we in de documenten en/of in de gesprekken hebben vastgesteld dat deze factor wel degelijk heeft meegespeeld. Schema 4.1

Overzicht positieve factoren

Kenmerken: ƒ Beperkte omvang en homogene samenstelling van de sector ƒ Positie van de sociale partners (mandaat) ƒ ‘Historisch arbobewustzijn’ ƒ Beperkt aantal convenantthema’s

Interne factoren: ƒ Startmoment van de borgingsdiscussie ƒ (Ook) de borging ‘bottum-up’/vraaggericht ƒ Arbo in bredere context (dwarsverbanden met andere thema’s) ƒ Sterke (externe) ‘trekker’ met sectorkennis ƒ Naast in stand houden ook werken aan voortgaande beleidscyclus (‘verversing’)

Externe factoren: ƒ Voorziene ontwikkeling op de arbeidsmarkt

37

Kenmerken van het convenant/de sector Bij dit type factoren gaat het om kenmerken van het convenant en de sector waarvoor het convenant destijds is gesloten, die het ‘eenvoudiger’ hebben gemaakt om tot borging te komen. Hierbij tekenen we aan dat deze kenmerken voldongen feiten zijn en die (in deze fase) geen sturingsmogelijkheden (meer) kennen. Toch is het van belang om ook deze factoren te identificeren, om bij lopende arboconvenanten een goede inschatting te kunnen maken voor de kans op (succesvolle) borging en de mate waarop het ministerie deze borging dient te ‘volgen’ dan wel te faciliteren.

De omvang en samenstelling van de sector – in combinatie met een sterke organisatiegraad binnen de sector – zijn van invloed op de mogelijkheden om tot borging te komen. Daar waar sprake is van een kleine sector (dus relatief weinig arbeidsorganisaties) met een vrij homogene samenstelling (dus arbeidsorganisaties die qua kenmerken en problematiek min of meer gelijksoortig zijn), kunnen partijen over het algemeen gemakkelijker tot afspraken over borging komen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de academische ziekenhuizen, de banken en de GGZ. Verschillende deelaspecten blijken hierbij van invloed te zijn. Zo geven de respondenten aan dat het – vanwege de overzichtelijkheid en de homogeniteit – eenvoudiger is om een voor de gehele doelgroep ‘passend’ instrumentarium te ontwikkelen gedurende de convenantperiode en vervolgens na afloop te borgen. Met andere woorden: met een dergelijk overzichtelijk aantal ‘spelers’ in de sector neemt de kans op een groot bereik van dit instrumentarium – en daarmee ook het draagvlak voor borging – toe. Het tweede naar voren gebrachte aspect is dat het vervolg in organisatorische en financiële zin makkelijker en meer efficiënt te regelen is. Er hoeft namelijk geen grote uitvoeringsorganisatie te worden ‘opgetuigd’ om het instrumentarium beschikbaar te houden in de postconvenantperiode.

38

De positie van de sociale partners ten opzichte van hun achterban is niet alleen voor de uitvoering en effectiviteit van het arboconvenant van belang, maar ook voor de borging. In convenanten waar sociale partners (en dan vooral de werkgeversorganisatie) een sterke positie hebben, wordt al snel zichtbaar waar zich de mogelijkheden voor borging voordoen. Convenantpartijen die een ‘echt’ mandaat hebben van hun achterban, weten wat er bij de achterban speelt, waar behoefte aan is en durven meer lef te vertonen. Convenantpartijen die zich onvoldoende ‘gedekt’ weten van de steun van hun achterban, zijn vaak wat terughoudend en trappen voortdurend op de rem. In die gevallen is het borgingsproces veel lastiger (te sturen). Sectoren met een sterke positie van de sociale partners zullen ook eerder bereid zijn om verregaande afspraken te maken (bijvoorbeeld zaken normerend/dwingend te regelen en zaken voor langere termijn vast te leggen) en om zelf menskracht en middelen vrij te maken om zaken uit het convenant te borgen. Bij ‘zwakkere’ sectoren moet veel meer worden geleund op andere organisaties die een instrument zouden willen overnemen.

Een andere factor die in de praktijk van invloed blijkt te zijn op de borging is de mate waarin in een sector al voor het arboconvenant sprake was van een zeker ‘arbobewustzijn’. Borging is vooral goed te realiseren in sectoren die voor het arboconvenant al actief waren op het gebied van het verbeteren van de arbeidsomstandigheden en het terugdringen van het verzuim. In deze sectoren vormt het arboconvenant geen op zich staand project, maar wordt gezien als (extra) onderdeel van een doorlopend arbobeleid. Door deze doorlopende aandacht voor arbo is borging van gemaakte afspraken en van succesvolle maatregelen/ instrumenten in deze sectoren meer vanzelfsprekend. Bovendien is er in deze sectoren ook vaak al een infrastructuur die het ontwikkelen en uitvoeren van initiatieven op dit terrein stimuleert. Deze infrastructuur kan ook worden benut voor het continueren van de tijdens het convenant ontwikkelde maatregelen.

39

Voorbeelden van sectoren met een dergelijk ‘historisch arbobewustzijn’ zijn de bouw, het primair onderwijs en het bankwezen. In andere sectoren wordt het arboconvenant in veel mindere mate gezien als een onderdeel van een bestaand, langlopend

sectoraal

arbobeleid,

maar

meer

als

een

eenmalig

project

(ziekenhuizen, horeca). De verankering van de afspraken en maatregelen is in deze sectoren minder vanzelfsprekend. De maatregelen en instrumenten worden veel minder makkelijk ‘naadloos’ voortgezet via een bestaande infrastructuur/partij. Er moet echt gezocht worden naar een partij die de activiteiten na het convenant wil overnemen en voortzetten. De kans dat er na de convenantperiode in een vergelijkbare constructie door sociale partners nog actief wordt verder gewerkt aan nieuwe activiteiten op het terrein van arbo is klein.

Een beperking van het aantal thema’s dat in het te borgen arboconvenant aan de orde komt, blijkt in een aantal gevallen bij te dragen aan een vlot verlopend borgingsproces. Dit geldt specifiek voor de arboconvenanten voor de dakdekkers en de kinderopvang. In beide gevallen stond het thema fysiek belasting (en bij de dakdekkers daarnaast nog het thema veiligheid) centraal in het arboconvenant. Ze hebben in de sector gezamenlijk bepaald dat dit het ‘kernprobleem’ in de sector was en ze konden zich volledig concentreren op dit thema. De convenantpartijen hebben doordat zij hun aandacht niet hoefden te spreiden over meerdere thema’s de tijd gekregen om de instrumenten te ontwikkelen en in de praktijk te toetsen. Het was eenvoudiger te bepalen welke activiteiten en afspraken zij na het convenant wilden voortzetten. Om die reden hadden de beide sectoren een ‘voorsprong’ ten opzichte van sectoren waar gedurende de convenantperiode meerdere thema’s zijn ‘aangepakt’. Verderop zullen we zien dat bij brede, multi-thematische arboconvenanten een nadere selectie van thema’s (en instrumenten daarbinnen) bevorderlijk is voor het borgingsproces.

Interne factoren Met ‘interne factoren’ bedoelen we kenmerken van of processen die zich afspelen

40

bij de (samenwerkende) convenantpartijen. Het gaat hierbij dan – voor zover het geen ‘vaststaande’ gegevens zijn – om zaken die in de directe invloedssfeer liggen van het convenantoverleg of van de partijen die dit overleg vormen. Dit hoeft overigens niet per definitie te betekenen dat in de praktijk ook daadwerkelijk veel invloed uitgeoefend kan worden op deze factoren.

Hiervoor hebben we gezien dat de borgingsdiscussie over het algemeen op een laat moment in de convenantperiode wordt gevoerd. Het tijdig op de agenda plaatsen van deze discussie in BBC-verband is van belang om weloverwogen keuzes te maken en een goed onderbouwde besluitvorming te krijgen over voortzetting van (een deel van) de maatregelen en instrumenten uit het convenant. Pas in de laatste maanden van het convenant de borgingsdiscussie voeren is veelal onvoldoende om de juiste randvoorwaarden (inhoudelijk, organisatorisch en financieel) te scheppen voor een ‘probleemloze’ overgang naar de post-convenantperiode. Het eerder bediscussiëren biedt mogelijkheden voor een goede voorbereiding op het vervolg.

Zo is bij het Convenant Politie al bij de ontwikkeling van bepaalde instrumenten nagedacht over welke partij ook op langere termijn zorg zal moeten dragen voor het blijvend aanbieden en onderhouden van het instrument. Daarbij is gekeken hoe het instrument zodanig kan worden ingebed bij de betreffende organisatie dat deze ook in staat is om voortzetting van het instrument na het convenant te realiseren. Op deze manier hoeft niet pas aan het einde van de convenantperiode beslist te worden hoe en door wie instrumenten en activiteiten worden voortgezet.

Hierbij geldt overigens dat er geen ‘vast’ ideaalmoment in de convenantperiode valt aan te wijzen dat in elk convenant gelijk is. Dit moment hangt namelijk nauw samen met het tempo waarin tijdens het convenant het instrumentarium beschikbaar is gekomen en de mate van succes waarmee dit instrumentarium ‘in de markt is gezet’. Vanuit sommige convenanten is overigens aangegeven dat borging ook niet te vroeg op de agenda moet komen. Zo is bijvoorbeeld vanuit de

41

kinderopvang opgemerkt dat het verkrijgen van commitment van sociale partijen voor het borgen van een instrument voor meerdere jaren belemmerend heeft gewerkt op de ontwikkeling en implementatie van het desbetreffende instrument. Eerst moesten alle ‘mitsen en maren’ uit de weg worden geruimd voordat de sociale partners groen licht wilden geven voor het instrument.

Tijdens het convenant is gebleken dat bij het ontwikkelen van instrumenten en activiteiten de ‘bottom up’ benadering de meest effectieve is. De beste instrumenten zijn ontstaan wanneer de wensen en behoeften van de eindgebruikers als uitgangspunt genomen zijn. Zo geven partijen in de thuiszorg en de kinderopvang aan dat door vraaggericht te werken het goed gelukt is om de eindgebruikers te bereiken en hen een instrumentarium aan te reiken waarmee ze goed uit de voeten kunnen. Andere sectoren – waaronder de gehandicaptenzorg – hebben naar eigen zeggen teveel een top-down benadering gekozen, wat heeft geleid tot instrumenten waar de eindgebruikers maar moeilijk raad mee weten. Om naar de toekomst toe instrumenten te hanteren die aanslaan bij de individuele organisaties en op die manier bijdragen aan het realiseren van verbeteringen op het gebied van arbo, is het zinvol om ook bij de borging een vraaggerichte werkwijze te hanteren. Dit kan door de instrumenten te borgen waar door organisaties veel gebruik van wordt gemaakt (zie eerder), door ‘het veld’ te betrekken in de borgingsdiscussie (wat te borgen en wat niet) en/of door bij de ontwikkeling van nieuwe instrumenten en activiteiten (wederom) uit te gaan van hun wensen en behoeften.

Om te komen tot een goede verankering van het thema arbo in de sector is het zinvol om het thema niet geïsoleerd te behandelen. De mogelijkheden om arbo duidelijk op de agenda te houden, worden vergroot als convenantpartijen er gedurende het convenant in slagen om ‘dwarsverbanden’ te leggen met en ‘aan te haken bij’ andere, liefst meer prioritaire beleidsthema’s en initiatieven binnen hun organisaties. De convenantpartijen moeten dus kijken of zich elders – in de

42

‘externe’ omgeving van het arboconvenant – borgingsmogelijkheden voordoen en andere thema’s als ‘kapstok’ kunnen worden gebruikt. Uit de praktijk kunnen voorbeelden worden genoemd waar deze dwarsverbanden zijn gelegd en wat geleid heeft tot een goede vorm van borging omtrent arbo. Zo zijn besprekingen over vernieuwingen in het onderwijs aangegrepen om ook thema’s omtrent arbo hierin te integreren (bouw, dakdekkers). Als ander voorbeeld kan worden genoemd dat bij de besprekingen bij de politie omtrent de prestatiecontracten voor de afzonderlijke korpsen (die op zich geheel losstaan van het arboconvenant), ook afspraken zijn gemaakt over prestaties op het gebied van het terugdringen van verzuim.

Zoals eerder duidelijk werd, wordt een goede voorzetting van initiatieven en activiteiten op het gebied van arbo gestimuleerd wanneer er in een sector een goede ‘infrastructuur’ is. In sectoren waar bewust geld en menskracht wordt gereserveerd voor de borging, kan er ook meer op dit gebied worden ondernomen en zijn er meer garanties dat de aandacht voor arbo op sectorniveau blijft. Wat betreft de financiële middelen gaat het hier uitsluitend om eigen middelen die door convenantpartijen beschikbaar worden gesteld of om externe financiële bronnen die door de convenantpartijen worden aangeboord. Convenantgelden die na de convenantperiode nog over zijn gebleven, kunnen hier niet toe worden gerekend. Als voorbeelden van sectoren waar geld of mankracht speciaal voor arbo ‘geoormerkt’ zijn, kan worden gewezen op de gemeenten die een duidelijk budget hebben vrijgemaakt om het nieuwe plan (als vervolg op het arboconvenant) te kunnen uitvoeren. Bij de dakdekkers worden twee arbovoorlichters in dienst gehouden die ook na het convenant inspectie- en adviesbezoeken zullen afleggen bij individuele bedrijven.

Een goede borging heeft meer kans wanneer de sector beschikt over een sterke trekker die de aandacht voor arbo levendig kan houden en blijvend activiteiten en instrumenten kan aanbieden. Het is van belang dat de ‘trekker’ beschikt over kennis van de sector en goede relaties onderhoudt met zowel werkgevers als

43

werknemers (en hun organisaties) binnen de sector. Met het oog op de continuïteit is het bovendien van belang dat het voortbestaan van de betreffende partij voor langere tijd voorzien/zeker is en dat deze ook zonder de activiteiten op het gebied van arbo (en het daarvoor beschikbaar gestelde geld) een bestaansbasis heeft. Dit laatste is van belang omdat in de praktijk blijkt dat de aandacht voor arbo na het convenant (af en toe) tijdelijk wegzakt, als gevolg van arbomoeheid en omdat ook andere zaken om aandacht vragen in de sector. Het is belangrijk dat de trekkende organisatie in staat is deze ‘windstille’ periodes ten aanzien van arbo te overbruggen en de activiteiten op dit terrein weer voortvarend op te pakken als daartoe de wens en mogelijkheid zich weer voordoet.

Bestaande en door de werkgevers en werknemers erkende sectorspecifieke organisaties (opleidings- en ontwikkelingsfondsen en kenniscentra) blijken in de praktijk goede partijen om als trekker op te treden na afloop van de convenanten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de sectoren bouw, gemeenten en het primaire onderwijs. Door hun kennis van de sector en hun bestaande netwerken en contacten zijn ze in staat te bepalen waar organisaties op het gebied van arbo behoefte aan hebben, kunnen ze passende instrumenten ontwikkelen en weten ze deze ook daadwerkelijk onder de aandacht van de individuele organisaties te brengen. Omdat het vrij zeker is dat deze partijen ook in de toekomst voorlopig zullen voortbestaan, kunnen afspraken omtrent borging worden gemaakt voor de langere termijn.

Tevens is het voor een goede borging van belang dat de sociale partners zich niet alleen richten op het in stand houden en aanbieden van reeds tijdens het convenant ontwikkelde instrumenten en activiteiten, maar dat deze ook in de postconvenantperiode actief met elkaar in gesprek blijven over het thema. Door de discussie op dit terrein levend te houden en blijvend te kijken naar nieuwe ontwikkelingen/knelpunten en de ondersteuningsbehoefte die dat bij werkgevers en werknemers in de praktijk oproept, kan zorg worden gedragen voor een

44

voortgaande lijn. De functie van de oude BBC – waarbij partijen ontwikkelingen in kaart brengen en op basis daarvan instrumenten ontwikkelen en aanbieden – moet als het ware worden voortgezet. Door ten aanzien van arbo te komen tot een beleidscyclus en zorg te dragen voor ‘verversing’ van thema’s en instrumenten is het mogelijk om de aandacht van de individuele organisaties vast te houden en hen blijvend te laten werken aan verbeteringen op het gebied van arbo. Zonder nieuwe impulsen zal de aandacht voor arbo anders op den duur stagneren.

In verschillende sectoren wordt op die manier van borging gewerkt. Zo zijn partijen in de GGZ naast het in stand houden van reeds ontwikkelde instrumenten na het convenant ook gestart met het ontwikkelen van nieuwe activiteiten om arbeidsrisico’s te verminderen. Zij hebben onder andere een pilot gestart van het project ‘Veilige Zorg’. De toepasbaarheid van dit instrument – gericht op het voorkomen en aanpakken van agressie (afkomstig uit de ziekenhuissector) – in de GGZ wordt getest in een klein aantal organisaties. Indien dit een geschikt instrument blijkt, zullen ook andere organisaties in staat gesteld en ondersteund worden om dit instrument toe te passen.

Bij de gemeenten is er voor de post-convenantperiode zelfs een geheel nieuw programma opgesteld als vervolg op het arboconvenant. Bij dit vervolgprogramma gaat het om nieuwe activiteiten in de lijn van het afgeronde arboconvenant. Een aantal thema’s uit het convenant is geselecteerd en krijgen in het vervolgprogramma aandacht. De looptijd van het programma is drie jaar. Er zijn tussen de partijen nu al afspraken dat er na 2007 een nieuw programma zal komen. Er zal dan opnieuw bekeken worden welke thema’s aandacht vragen en aan welke instrumenten behoefte is. Daar zal het nieuwe programma op worden afgestemd.

Externe factoren Naast de hierboven genoemde interne factoren kunnen ook meer ‘externe’ factoren invloed hebben (gehad) op de mate waarin aandacht voor arbo in de betrokken

45

sectoren op de langere termijn is geborgd. Met het begrip ‘extern’ bedoelen we hierbij ontwikkelingen en initiatieven buiten het convenantoverleg of de directe invloedssfeer van de voormalige BBC’s die voor de convenanten waren ingesteld. Het kan daarbij overigens ook gaan om andere ontwikkelingen binnen de afzonderlijke convenantpartijen maar waar de BBC geen directe zeggenschap over had.

Een externe factor die van invloed is op het borgingsproces is de voorziene krapte op de arbeidsmarkt. Als gevolg van de vergrijzing in Nederland – mogelijk gecombineerd met een (sterke) groei van de economie – is het de verwachting dat er in de toekomst sprake zal zijn van een tekort op de arbeidsmarkt. Dit geldt voor een groot aantal sectoren, maar zal zich naar verwachting met name sterk voordoen in de zorg. In de zorg gaat de krapte op de arbeidsmarkt namelijk gepaard met een (sterk) groeiende behoefte aan personeel. Door de vergrijzing zal immers de vraag naar zorg toenemen. Om personeel aan te trekken en zittend personeel te behouden wordt het voor sectoren van groot belang zorg te dragen voor goede en aantrekkelijke werkomstandigheden. Vanuit dat oogpunt zal het thema arbo bij sectoren naar de toekomst toe belangrijk worden/blijven.

4.3

Factoren die negatieve invloed hebben op het borgingsproces

Naast positieve factoren zijn er ook factoren te benoemen die het borgingsproces in de verschillende sectoren negatief beïnvloed hebben. Mede door deze factoren is de borging in sommige sectoren niet goed van de grond gekomen. Enerzijds kan er sprake zijn van een negatieve beïnvloeding wanneer de hiervoor beschreven ‘stimulerende factoren’ zich in een sector niet hebben voorgedaan. Anderzijds zijn er nog aanvullende belemmerende factoren te benoemen. In het onderstaande concentreren we ons op dit laatste type factoren. Net als in de vorige paragraaf maken we een nadere differentiatie naar kenmerken, interne factoren en externe factoren.

46

Schema 4.2

Overzicht negatieve factoren

Kenmerken: ƒ Borging marginaal aspect van het ‘contract’ van het arboconvenant

Interne factoren: ƒ Duur en ‘tempo’ van het arboconvenant ƒ Gebrek aan selectiviteit bij borging ƒ (Vermeend) gebrek aan urgentie arboproblematiek ƒ Eindmetingen en eindevaluaties worden weinig benut voor borging

Externe factoren: ƒ Verstoring samenwerking tussen sociale partners op andere terreinen ƒ Wegvallen sectorspecifieke organisaties ƒ Wegvallen mogelijkheid tot opstellen beleidsregels

Kenmerken Een eerste factor heeft betrekking op het feit dat borging bij de onderzochte sectoren slechts een marginaal onderdeel vormde van het arboconvenant. In de convenanttekst was een enkele regel opgenomen over het moment waarop de partijen over het vervolg op het arboconvenant met elkaar in gesprek zouden moeten gaan. Deze regels waren verder nauwelijks geconcretiseerd en hebben geen invloed gehad op het moment waarop en de mate waarin borging als gespreksonderwerp aandacht kreeg in de BBC. Er is in alle betrokken convenanten door de sociale partners wel gewerkt aan borging, maar de aandacht was toch voor het overgrote deel gericht op het ontwikkelen en implementeren van instrumenten en activiteiten.

Dat de aandacht voor borging in deze eerste convenanten beperkt is geweest, komt voor een deel omdat ook vanuit het Ministerie van SZW in de eerste jaren borging nog geen duidelijke plaats kreeg binnen de arboconvenanten. Alle aandacht ging

47

nog uit naar het goed in gang zetten van de arboconvenanten als nieuwe projecten. Ook was er bij het ministerie nog onvoldoende zicht op hoe en wanneer er aan borging gewerkt zou moeten worden. Pas laat in de trajecten van deze eerste convenanten kwam de borging op de agenda. Er zijn wel duidelijke signalen dat borging in de latere convenanten veel eerder en ook prominenter aandacht krijgt. Het ministerie gebruikt de kennis en ervaringen uit de eerdere convenanten om de discussie omtrent borging nu sneller en beter op gang te laten komen.

Interne factoren Een eerste interne factor die een negatieve invloed heeft gehad op de borging in verschillende arboconvenanten betreft de duur van het arboconvenant. In veel sectoren is de voorziene convenantperiode te kort gebleken om alles te doen wat van tevoren was gepland (een infrastructuur op poten zetten, instrumenten ontwikkelen en implementeren en er voor zorgen dat er ook al resultaten konden worden gemeten). Nog niet alle instrumenten hebben hun waarde al tijdens het convenant kunnen bewijzen en nog niet alle organisaties binnen de sector zijn bereikt. Hierdoor is het lastig gebleken om tijdig te komen tot goede besluiten op het gebied van borging. Het was immers bijvoorbeeld nog niet altijd tijdig duidelijk welke instrumenten bruikbaar en effectief bleken. Een groot deel van de arboconvenanten is wel met een aantal maanden verlengd. Desondanks bleek de tijd vaak te beperkt.

De korte duur van het convenant heeft ook een zeer intensieve tijdsinzet van veel deelnemende partijen gevraagd. Ze hebben het zo druk gehad met het ontwikkelen en implementeren van instrumenten en maatregelen dat er te weinig tijd is overgebleven voor reflectie. Partijen van verschillende convenanten geven aan dat ze niet (of pas te laat) eens rustig hebben kunnen stilstaan om de zaken te overzien en te bepalen hoe nu verder. Bovendien heeft de grote tijdsinvestering tijdens het convenant er in verschillende gevallen voor gezorgd dat mensen wat ‘arbo-moe’ zijn geworden. Werkgeversorganisaties en/of vakbonden bij onder andere de

48

banken en de ziekenhuizen hadden het na het convenant even helemaal ‘gehad’ waardoor aandacht voor arbo wat is weggezakt. Het vraagt dan een sterke ‘trekker’ of een duidelijk gevoelde noodzaak om het thema arbo na die dip op sectorniveau weer actief op te pakken.

Een te grote ambitie op het gebied van borging kan een bedreiging vormen voor een goede verankering. Soms willen convenantpartijen vrijwel alle instrumenten en activiteiten die tijdens het convenant zijn ontwikkeld ook na afloop continueren. Het in stand houden en onderhouden van een groot aantal instrumenten en activiteiten blijkt echter vaak moeilijk te realiseren. Het vraagt immers vaak een relatief grote investering in tijd en geld. Het gevaar is dat sociale partners het in stand houden van de instrumenten een te zware last vinden, waardoor ze op termijn van borging af willen zien. Het is beter om te komen tot een goede selectie van instrumenten. Een beperkt – maar effectief en bruikbaar – aanbod van instrumenten is beter te onderhouden en vergroot de kans dat partijen ook op langere termijn dit aanbod in stand willen houden.

In een aantal sectoren heeft borging weinig aandacht gekregen doordat één of meer van de betrokken partijen van mening was dat er na het convenant geen (urgente) problemen meer waren op het gebied van arbo. Zo is bij de universiteiten (als onderdeel van het hoger onderwijs) vanuit de werkgevers aangegeven dat tegen het einde van de convenantperiode het verzuimpercentage zodanig laag was, dat het niet noodzakelijk zou zijn om nog langer op sectorniveau te werken aan een verdere terugdringing. Daarnaast was – volgens de werkgevers – tijdens het convenant gebleken dat ‘werkdruk’ als arbeidsrisico in de sector niet speelde. Ook in andere sectoren zijn er partijen die van mening zijn dat de thema’s uit het arboconvenant in de convenantperiode voldoende aandacht hebben gehad en dat er geen urgentie meer is om er ook na het convenant actief aan te werken.

49

Het feit dat partijen soms denken dat er geen urgente problemen (meer) zijn, wordt deels veroorzaakt door de economische ontwikkelingen zoals die zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan. Door de slechte economische situatie kwamen de arboproblemen wat meer op de achtergrond. Het verzuim daalde en zaken als ‘werkdruk’ werden niet meer als probleem gezien (‘we hebben zo weinig werk dat mensen zouden willen dat ze het wat drukker hadden’). Hierdoor werd in enkele gevallen ook geen/nauwelijks noodzaak gezien om de instrumenten en afspraken op deze thema’s te borgen. De vraag is echter of dergelijke problemen zich naar de toekomst toe juist wel zullen gaan voordoen (economie trekt aan) en of het juist wel zinvol zou zijn geweest om ook op deze thema’s de aandacht vast te houden.

Uit een scan van de documenten komt naar voren dat de eindmetingen en eindevaluaties – zoals die in veel convenanten voorzien zijn – maar in beperkte mate worden benut voor de borging. In de rapportages van de eindevaluaties wordt bij het thema ‘duurzaamheid’ vooral weergegeven wat in de BBC al besloten is op het punt van borging (overigens wordt dit ook vanuit de handreiking gevraagd om te doen). Daar waar de evaluator ook nog een zekere analyse van (on)mogelijkheden voor borging heeft gemaakt, zijn het vooral de bedreigingen die de boventoon voeren. In slechts enkele arboconvenanten die wij onderzocht hebben, staan aanbevelingen in de richting van de BBC geformuleerd die betrekking hebben op het borgingsvraagstuk (en die vervolgens ook in de discussie over borging meegenomen zijn door de convenantpartijen). Juist rondom de eindmetingen en eindevaluaties van arboconvenanten liggen voor het ministerie sturingsmogelijkheden (zie paragraaf 4.4).

Externe factoren Er zijn naast interne ook externe factoren te benoemen die de borging(sdiscussie) in meer of mindere mate in sectoren hebben belemmerd. Deze worden hieronder benoemd.

50

De kern van het arboconvenant (en van de borging van de afspraken en resultaten daaruit), is dat sociale partners gezamenlijk werken aan het verbeteren van de arbeidsomstandigheden en het terugdringen van het verzuim. Een goede samenwerking als basis voor een succesvol convenant en een succesvolle borging blijkt echter vaak kwetsbaar. In de praktijk blijkt namelijk dat wanneer de samenwerking tussen deze partijen op andere punten spaak loopt, ook de aandacht voor en gezamenlijke aanpak van het thema arbo stil komt te liggen. Meerdere sectoren kunnen als voorbeeld worden genoemd waarbij de borging(sdiscussie) ernstig is vertraagd of zelfs nog niet van de grond is gekomen als gevolg van het spaak lopen van de CAO-onderhandelingen tussen werkgevers en de vakbonden (gehandicaptenzorg, thuiszorg, horeca).

Het op sectoraal niveau hebben van een sterke organisatie als ‘trekker’ van het convenant en de borgingsactiviteiten is – zoals we in de vorige paragraaf zagen – een belangrijk succesfactor. In acht van de in dit onderzoek betrokken sectoren is deze taak neergelegd bij brancheorganisaties en kenniscentra, waar zowel werkgevers als werknemers in vertegenwoordigd zijn. Dit zijn geschikte organisaties omdat ze kennis van de sector hebben, door werkgevers en werknemers worden erkend en omdat hun voortbestaan vaak voor langere tijd is voorzien. De praktijk van verschillende convenantsectoren leert echter dat deze organisaties door externe ontwikkelingen toch plotseling kunnen komen te vervallen. Zo zijn de Sectorfondsen Zorg en Welzijn in 2004 opgehouden te bestaan, waardoor de uitvoeringsorganisatie van verschillende in dit onderzoek betrokken sectoren is komen te vervallen. Door het wegvallen van deze partijen is de borgingsdiscussie in deze sectoren vertraagd en soms uitgesteld tot na de convenantperiode. Ook naar de toekomst toe is het denkbaar dat om externe redenen de organisaties die de borgingsactiviteiten coördineren komen te vervallen of hun taken op het gebied van arbo niet meer kunnen voortzetten.

51

Een andere externe factor die (mogelijk) een duidelijk negatieve invloed heeft op de borging betreft het verdwijnen van de mogelijkheid tot het vastleggen van afspraken in beleidsregels. Verschillende sectoren hebben bewust gekozen voor een meer dwingende manier van borging door het opstellen van beleidsregels. Nu blijkt dat deze beleidsregels als wettelijk instrument komen te vervallen. Hiermee vervalt ook deze mogelijkheid om normerend te borgen.

4.4

De rol van partijen in het borgingsproces

De hoofdrolspelers binnen de arboconvenanten – en bij de borging ervan – zijn de vertegenwoordigers van de werkgevers en de werknemers in een sector. Zij maken gezamenlijk afspraken om op sectorniveau te komen tot beleid en maatregelen op het gebied van arbo. Ook op het punt van (het al dan niet) voortzetten van deze samenwerking en de instandhouding van het ontwikkelde instrumentarium zijn het de sociale partners die ‘aan zet zijn’. Daarnaast heeft tijdens het convenant ook het ministerie een belangrijke – vooral sturende – rol. In het onderstaande zullen we de rol van de verschillende partijen in het borgingsproces nader toelichten.

Uit het onderzoek komt naar voren dat vooral de werkgeversorganisaties een sleutelpositie hebben gehad in de convenanten en dat zij een grote invloed hebben op de manier waarop vorm wordt gegeven aan borging. Het zijn namelijk vooral deze organisaties die bepalen of en in welke mate afspraken normerend (dwingend) kunnen worden verankerd in de sector. De praktijk laat zien dat er alleen CAOafspraken of beleidsregels komen als de werkgeversorganisaties overtuigd zijn van het nut. Zonder de steun van de werkgeversorganisaties is het ook lastig om meer vrijblijvende vormen van borging te realiseren en op sectorniveau actief beleid te blijven voeren ten aanzien van arbo. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat in veel sectoren de werkgeversorganisaties voor een belangrijk deel (moeten) voorzien in de financiering van de borgingsactiviteiten. Zonder de bijdrage van de werkgevers is er vaak te weinig geld voor het onderhouden en aanbieden van

52

instrumenten en informatieproducten.

De vakbonden hebben eveneens een belangrijke rol bij de borging. Borging op sectorniveau vraagt immers een goede overeenstemming tussen werkgevers en werknemers. De vakbonden nemen echter vaak een minder stevige en bepalende positie in dan de werkgevers. De wensen en meningen van de vakbonden zijn in mindere mate doorslaggevend bij de besluiten over hetgeen voorgezet en verankerd zal worden. Dit geldt vooral in sectoren waar sprake is van een wat moeizame relatie tussen de sociale partners. Daarbij komt ook dat een deel van de vakbonden zich tijdens de convenantperiode wat afzijdig heeft opgesteld. Ze hebben wel deelgenomen aan vergaderingen en overleg, maar hebben zich niet altijd even duidelijk laten gelden in de besluitvorming omtrent borging.

Het geldt overigens niet voor alle vakbonden. Binnen verschillende convenanten hebben één of soms meerdere vakbonden een erg actieve en invloedrijke rol gespeeld. Ze hebben er hard aan getrokken om ook hun ideeën gerealiseerd te zien. Toch neemt dit niet weg dat ook voor hen geldt dat de mate waarin zij hun wensen en behoeften kunnen realiseren voor een (belangrijk) deel afhangt van wat de werkgevers op het gebied van borging willen.

Naast de sociale partners participeerde ook het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid actief tijdens de convenantperiode. Een vertegenwoordiger van het ministerie heeft meegedacht met de andere convenantpartijen en heeft de partijen waar nodig ondersteund. In de meeste convenanten is het de SZWonderhandelaar geweest die het thema borging voor het eerst op de agenda heeft gezet. Ze hebben er vaak voor gezorgd dat partijen actief zijn gaan nadenken over hoe ze de afspraken en activiteiten van het convenant naar de toekomst toe zouden willen voortzetten.

53

De onderhandelaar heeft wat betreft borging bij deze eerste arboconvenanten verder maar in beperkte mate een sturende rol gehad. Dit is door partijen in verschillende arboconvenanten duidelijk als een gemis ervaren. Ze geven aan dat SZW pas veel te laat duidelijkheid gaf over wat er ten aanzien van borging van de sectoren werd verwacht. Zeker in de eerste jaren van het arboconvenant is volgens hen door het ministerie te weinig aandacht besteed aan het profileren van het arboconvenant als meer dan een eenmalig project. Er was bij het ministerie volgens hen nog geen duidelijke visie op de rol/positie van het convenant in het lange termijn beleid. Hierdoor was het ook voor de sectoren ook moeilijk om tijdig te komen tot een concrete strategie voor het vervolg op het convenant.

Een ander punt van kritiek vanuit enkele sectoren is het besluit om de mogelijkheid tot het vastleggen van sectorale normen/afspraken in beleidsregels af te schaffen. Hiermee geeft het ministerie volgens enkele geraadpleegde partijen een tegenstrijdig signaal af. Enerzijds hecht het ministerie grote waarde aan een goede borging van de verworvenheden van het arboconvenant. Anderzijds komt – met het afschaffen van de beleidsregels – in de ogen van deze respondenten een belangrijke en effectieve manier van normerende borging te vervallen. Hierbij moet worden aangetekend dat sinds de start van de convenantenaanpak de politieke context waarin het ministerie heeft moeten opereren drastisch is gewijzigd. In de beginperiode werd door de politiek vooral ingezet op het actief sturen via het opstellen van beleidsregels. Gaandeweg de convenantperiode heeft de overheid een ‘terugtrekkende’ beweging gemaakt en heeft de verantwoordelijkheid meer bij de sociale partners zelf gelegd.

Het ministerie heeft uitsluitend tijdens de convenantperiode een formele rol bij (de borging van) het arboconvenant. De geraadpleegde partijen uit de verschillende arboconvenanten kunnen zich hier goed in vinden. Zij zien de manier waarop en de wijze waarin zij aandacht besteden aan het voortzetten van de convenantafspraken en -activiteiten volledig als hun eigen, sectorale verantwoordelijkheid.

54

5.

LEERERVARINGEN VOOR DE FINALE EVALUATIE

5.1

Inleiding

De resultaten van dit onderzoek zullen mede gebruikt worden voor de finale evaluatie van het instrument ‘arboconvenanten’. Uit het onderzoek is een aantal leerervaringen te destilleren voor deze evaluatie en dan met name op het punt van het ‘meetbaar’ maken van sectorale borging. In dit hoofdstuk zullen we deze leerervaringen presenteren.

5.2

Meten van (kwaliteit van) borging

Alvorens in de volgende paragraaf tot een nadere operationalisering van het meten van sectorale borging te komen ten behoeve van de finale eindevaluatie, zullen we in het onderstaande eerst een aantal overwegingen en uitgangspunten presenteren. Deze zijn in de eerste plaats van belang om te bepalen wat het ambitieniveau moet zijn daar waar het gaat om het meten van borging van arboconvenanten. Bovendien kan op grond hiervan tot een bruikbare en hanteerbare set van meetindicatoren worden gekomen (zie volgende paragraaf).

Een eerste overweging die we de opdrachtgever meegeven, is dat sectorale borging geen ééndimensionaal begrip is dat zich eenvoudig laat vertalen naar een beperkte set van eenduidige en objectief te meten variabelen. Borging is meer dan het eenvoudig ‘onder dak brengen’ van instrumenten die gedurende de convenantperiode zijn ontwikkeld en geïmplementeerd. Uit het voorgaande valt op te maken dat borging van arboconvenanten een complex proces is dat op verschillende manieren vorm en inhoud krijgt en in elk convenant een geheel eigen dynamiek kent. Een samenspel van kenmerken en factoren bepaalt wat op het gebied van borging mogelijk is en hoe het borgingsproces verloopt.

55

Op zich kan de vraag wat er van het arboconvenant geborgd wordt nog wel redelijk goed beantwoord worden. Zeker wanneer het ‘meetmoment’ vlak na de expiratie van het convenant ligt, valt in veel gevallen nog wel vast te stellen in hoeverre er sprake is van een relatie met de activiteiten die in convenantverband zijn uitgevoerd dan wel geïnitieerd. Als het moment van meten verder weg ligt van de expiratiedatum wordt het al een stuk lastiger om een ‘knip’ te leggen van wat voortkomt vanuit een arboconvenant en wat niet. Wat dit betreft treedt er in de loop der tijd ‘vervaging’ op.

In het verlengde van het voorgaande moet bij de finale evaluatie ook in ogenschouw worden genomen dat – als op dat moment ‘de thermometer’ in alle afgeronde arboconvenanten wordt gestopt – er grote verschillen in ‘afstand’ tot de expiratiedatum voorkomen. Bij de convenanten die eind dit jaar of in de eerste helft van 2007 aflopen, is het evaluatiemoment kort na de expiratiedatum. Van die convenanten zal ook goede kwaliteit van informatie over (het proces om te komen tot) de borging te verzamelen zijn. Bij de ‘vroege’ convenanten die in dit onderzoek aan de orde zijn gekomen, zal dit duidelijk anders zijn. Bovendien treedt bij deze convenanten het bovengenoemde punt van ‘vervaging’ in versterkte mate op.

Omdat het meetmoment dus invloed heeft op de uitkomsten die op het punt van borging in kaart gebracht kunnen worden, valt er veel voor te zeggen om niet tot een kwalificatie van de borging per arboconvenant te komen. Het ‘ambitieniveau’ van het ministerie zou meer moeten zijn om op ‘overall’ niveau te ‘meten’ wat de convenanten gezamenlijk op het gebied van borging ‘opgebracht’ hebben.

Een ander argument om geen kwalificatie te geven van de borging van elk afzonderlijk arboconvenant is dat ‘kwaliteit van borging’ een latente variabele is die niet direct waarneembaar of meetbaar is. Er is geen eenduidige en objectieve ‘meetlat’ samen te stellen waarlangs de resultaten van het borgingsproces gelegd kunnen worden om vast te stellen of er al dan niet sprake is van een goede kwaliteit

56

van borging. Daarvoor zijn de convenanten qua inhoud en qua mogelijkheden om tot borging te komen, te verschillend.

Op een min of meer vergelijkbare manier als we in dit onderzoek hebben gedaan, zouden over twee zaken het een en ander in kaart gebracht (gemeten) kunnen worden. Dit betreft in de eerste plaats hoe het proces om tot borging te komen is verlopen, waarmee zichtbaar wordt gemaakt of de sociale partners de nodige randvoorwaarden en condities voor borging hebben gecreëerd. In de tweede plaats wat het borgingsproces teweeg heeft gebracht na afloop van het convenant. Daarbij gaat het niet zozeer om het aantal maatregelen en instrumenten dat in stand is gehouden. Dit zou een te ‘enge’ benadering van het borgingsvraagstuk zijn. In de volgende paragraaf zullen we op deze punten tot een nadere operationalisering komen.

5.3

Operationalisering van aandacht voor en organisatie van borging

In aansluiting op afbakeningen en indelingen die in het voorgaande zijn gehanteerd, zullen we in deze paragraaf een overzichtelijke set van meetindicatoren presenteren aan de hand waarvan inzicht kan worden gekregen in (de ‘opbrengst’ van) de borging van arboconvenanten. In de voorgaande paragraaf hebben we al aangegeven dat we twee invalshoeken van borging hierbij centraal stellen, namelijk: A. IJkpunten tijdens het proces dat doorlopen is om tot borging te komen. B. Het resultaat of de ‘opbrengst’ van dit proces.

Gelet op de voorgaande overwegingen presenteren we in het navolgende schema voor beide invalshoeken onze aanzet voor een mogelijke indicatorenset. Bij elk van de indicatoren geven we een korte toelichting.

57

Schema 5.1

Mogelijke indicatorenset voor het meten van borging in de finale evaluatie van het instrument ‘arboconvenanten’

Indicatoren

Toelichting

IJkpunten tijdens het proces a.

Aanwezigheid borgingsnotitie

Is indicatie van het feit dat sociale partners over borging van hun arboconvenant visie hebben ontwikkeld en dat op dit punt weloverwogen keuzes zijn gemaakt. Deze indicator brengt ook tot uitdrukking dat borgingsdiscussie in de BBC is gevoerd.

b.

Peiling borgingsbehoefte onder doelgroepen

Geeft de mate van vraaggerichte benadering bij borging aan. Informatie over wensen van te borgen maatregelen en instrumenten en zaken die zij missen, is belangrijk voor het maken van keuzes op het gebied van borging. In eindmeting en eindevaluatie kan hieraan aandacht besteed worden. Alternatief zijn eventuele bedrijfsbezoeken die in de laatste fase van het arboconvenant zijn afgelegd.

c.

Formele besluitvorming over te borgen maatregelen/instrumenten en verankering hiervan bij organisatie(s)

Indicator levert het ‘bewijsmateriaal’ op dat de borgingsdiscussie is afgerond en dat op dit punt tot besluiten is gekomen. Ook geeft het duidelijkheid over wie ‘opdracht’ is verleend om (deel van) het instrumentarium voort te zetten en dus waar de verankering plaatsvindt.

Resultaat d.

Mate waarin thema’s uit arboconvenant bij sociale partners vervolg krijgen vanuit andere (beleids)vraagstukken

Is een variabele voor inbedding van het arboconvenant in bredere beleid van (een deel van) de sociale partners. Vormt ook een indicatie van de duurzaamheid waarmee arboconvenant geborgd is.

e.

Mate van spreiding over typen borgingsvormen

Geeft het resultaat van het borgingsproces weer. Daar waar spreiding is gerealiseerd over normerende, infrastructurele en instrumentele vormen van borging mag verwacht worden dat het op een meer gestructureerde wijze is gebeurd dan waar deze spreiding niet is gerealiseerd.

f.

Realisatie van normerende borging

Is een structuurvariabele voor duurzaamheid en verruiming van het ‘bereik’ van de convenantmaatregelen naar de gehele doelgroep.

g.

Omvang en duur van eigen middelen – geld en capaciteit – die voor de borging zijn ingezet

Is een variabele waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat sociale partners bereid zijn geweest om zelf te ‘investeren’ in borging. Periode waarover middelen beschikbaar zijn gesteld, geeft de duurzaamheid van de borging weer.

h.

Voortzetting gegevensverzameling over ziekteverzuim en blootstelling arbeidsrisico’s

Indien ook na de expiratiedatum sectorale gegevens verzameld worden over de ontwikkeling van het ziekteverzuim en de blootstelling aan arbeidsrisico’s kan dit een indicatie zijn voor voortzetting van de beleidsontwikkeling op arbogebied. Wanneer deze gegevens verder benut worden voor besluitvorming over bestaande instrumenten en het initiëren van nieuwe maatregelen en instrumenten, duidt dit op het hanteren van een beleidscyclus, waarbij periodiek gekeken wordt naar noodzakelijke aanpassingen en bijstellingen in het geborgde instrumentarium.

In het volgende hoofdstuk sluiten we dit rapport af met de samenvattende conclusies en de bouwstenen voor de toekomst.

58

6.

SAMENVATTENDE CONCLUSIES EN BOUWSTENEN VOOR DE TOEKOMST

6.1

Inleiding

In dit afsluitende hoofdstuk komen we tot de beantwoording van de probleemstelling zoals die in paragraaf 1.2 is verwoord. Bij het onderstaande merken we op dat we ons hierbij uitsluitend hebben gebaseerd op de informatie over de achttien arboconvenanten die in dit onderzoek centraal hebben gestaan. Achtereenvolgens presenteren we in het onderstaande de samenvattende conclusies en de bouwstenen voor de toekomst. Wat dit laatste betreft concentreren we ons op sturingsmogelijkheden van het ministerie in de richting van nog lopende arboconvenanten.

6.2

Samenvattende conclusies

Met de borging van arboconvenanten beoogt het Ministerie van SZW de verworvenheden

van

de

meerjarige

samenwerking

op

het

gebied

van

arbeidsomstandigheden, verzuim en reïntegratie in de convenantbranches te behouden voor de post-convenantperiode. Hiermee kunnen de effecten van de convenantsamenwerking voor langere tijd doorwerken. In de praktijk is borging niet iets dat ‘even geregeld’ wordt aan het eind van convenantperiode. Sectorale borging blijkt in de praktijk een weerbarstige materie te zijn.

Borging blijkt geen cruciaal en vanzelfsprekend onderdeel van de convenantafspraken te zijn. In de kernstukken die ten grondslag liggen aan de sectorale samenwerking worden veelal slechts een paar, algemeen geformuleerde regels gewijd aan borging. Een nadere concretisering en uitleg van wat met de borging wordt beoogd en hoe dit vorm en inhoud zou kunnen krijgen, ontbreekt (in de officiële documenten). De middelen die vanuit het ministerie beschikbaar worden

59

gesteld voor arboconvenanten zijn primair bedoeld voor de ontwikkeling en implementatie van de convenantmaatregelen en niet voor de borging ervan. Vanuit dit oogpunt is er sprake van een grote mate van vrijblijvendheid in het borgingsproces; in de convenantafspraken (rondom borging) zit geen ‘natuurlijk’ mechanisme waardoor borging per definitie wordt gegarandeerd. Dit heeft invloed (gehad) op de sturingsmogelijkheden van het ministerie.

Toch hebben we in dit onderzoek vastgesteld dat het nodige geborgd is in de onderzochte convenanten. Wat betreft de geborgde maatregelen en instrumenten die in kaart zijn gebracht, kan een onderscheid worden gemaakt in een drietal – met elkaar

samenhangende

–

hoofdvormen,

namelijk

normerende

borging,

infrastructurele borging en instrumentele borging. De eerstgenoemde vorm – waarbij de convenantmaatregelen in principe ‘opgeschaald’ worden naar de gehele sector – is het moeilijkst te regelen en komt dan ook naar verhouding het minst voor bij de onderzochte arboconvenanten. Bij infrastructurele borging gaat het om ‘het aanleggen van een infrastructuur’ als randvoorwaarde voor een goede borging. De meest voorkomende vorm van borging is echter instrumenteel van aard: het blijven aanbieden van de ontwikkelde (digitale) instrumenten en producten. Het gebruik van dit aanbod door de doelgroepen is vrijblijvend.

Uit de analyse van de onderzochte arboconvenanten blijkt dat de discussie over borging binnen de BBC’s doorgaans pas in de allerlaatste fase van de convenanttermijn wordt gevoerd. Het gevolg hiervan is dat de feitelijke besluitvorming over borging vlak voor de expiratiedatum of soms zelf na afloop van de convenanttermijn plaatsvindt. Hierin zit een belangrijk afbreukrisico. Verder ontbreekt in veel gevallen een borgingsnotitie die als leidraad voor de discussie – en de verdere besluitvorming – over borging heeft gediend. Ook in de eindevaluaties zoals die voor de onderzochte arboconvenanten zijn uitgevoerd, krijgt borging doorgaans maar beperkt aandacht. Veelal blijft het beperkt tot een weergave van wat in BBC-verband op dit punt is afgesproken.

60

In het voorgaande zijn enkele kenmerken van de sector en het arboconvenant genoemd, die een positieve dan wel negatieve invloed hebben op het borgingsproces. Dit zijn vaste gegevens die niet (meer) te beïnvloeden zijn door het ministerie. Dit geld ook voor externe factoren waarmee de convenantpartijen geconfronteerd zijn en die de uitvoering én de borging van de arboconvenanten hebben beïnvloed. De sturingsmogelijkheden moeten vooral worden gezocht in de interne factoren, dus de factoren die betrekking hebben op de gang van zaken in het convenantoverleg.

6.3

Het

Sturingsmogelijkheden van het ministerie

komen

tot

een

goede

borging

van

het

arboconvenant

is

de

verantwoordelijkheid van de sociale partners. Het is aan hen om hierin het initiatief te nemen. Dit neemt niet weg dat het ministerie gedurende de looptijd van het arboconvenant aan tafel zit in het convenantoverleg en dus in zekere zin mee kan sturen aan het borgingsproces. In het onderstaande presenteren we – vanuit de voorgaande uitkomsten – de sturingsmogelijkheden die het ministerie heeft als het gaat om nog lopende arboconvenanten. Alvorens in te gaan op de concrete sturingsmogelijkheden zullen we eerst hierover een aantal algemene constateringen doen.

Sturingsmogelijkheden algemeen Een eerste constatering die op basis van de uitkomsten van dit onderzoek kan worden gedaan is dat de sturingsmogelijkheden voor het ministerie relatief beperkt zijn. De mogelijkheden om te komen tot een goede borging worden namelijk beïnvloed door een complex geheel van factoren en processen die voor elk van de sectoren weer anders is. Een belangrijk deel van deze factoren en processen valt bovendien buiten de invloedssfeer van het ministerie. Ook veranderingen in de politieke context – waarbij sprake is van een terugtredende overheid – beperken de sturingsmogelijkheden van het ministerie.

61

Het ministerie heeft alleen sturingsmogelijkheden tijdens de convenantperiode zelf. Als de BBC ophoudt te bestaan en het convenant officieel wordt afgesloten, worden ook de formele relaties met het ministerie ontbonden. Op dat moment vervalt ook de mogelijkheid voor het ministerie om nog langer actief te participeren in de borgingsdiscussie. Dit betekent dat de discussie voor de expiratiedatum moet zijn afgesloten met definitieve besluitvorming over wat geborgd gaat worden en hoe. Hiervoor zagen we dat de sectoren doorgaans ook geen behoefte hebben aan verdere bemoeienis van het ministerie in de postconvenantperiode.

De sturingsmogelijkheden zijn niet alleen beperkt tot de convenantperiode, maar kunnen ook alleen maar plaatsvinden binnen de bestaande kaders. Dit wil zeggen dat het niet mogelijk is om naast de bestaande afspraken met de convenantpartijen nieuwe eisen en verplichtingen omtrent borging te stellen. Zo kunnen er bijvoorbeeld niet alsnog sancties worden opgelegd wanneer sectoren zich niet of onvoldoende bezighouden met borging. De sturingsmogelijkheden moeten dus gezocht worden in de bestaande kaders en afspraken, zoals de afspraken over het laten uitvoeren van een eindmeting en een eindevaluatie (zie hieronder).

Een laatste constatering heeft betrekking op het feit dat er voor de borging geen ´kant-en-klaar recept´ bestaat. Het is niet mogelijk om een aantal standaard factoren te benoemen die – als ze goed worden ingevuld – als het ware ´automatisch´ leiden tot een goede borging. Elk convenant (en bijbehorende sector) heeft zijn eigen kenmerken die van invloed zijn op de mate waarin en manier waarop borging kan plaatsvinden. Voor elk convenant afzonderlijk zal dus – bijvoorbeeld op basis van de eerder genoemde positieve en negatieve factoren – een afweging worden gemaakt en worden bepaald welke vorm en intensiteit van borging mogelijk zijn.

62

Rekening houdend met de bovengenoemde algemene constateringen geven we het ministerie de volgende concrete sturingsmogelijkheden in overweging.

Concrete sturingsmogelijkheden

1. Tijdig aanwakkeren van de borgingsdiscussie Ten eerste is het zinvol om als SZW de borging tijdig op de agenda te zetten bij de BBC. Door tijdig de discussie op dit terrein aan te wakkeren, is het voor de betrokken partijen mogelijk om duidelijke standpunten over borging te vormen en bewust een selectie te maken uit de ontwikkelde convenantinstrumenten en activiteiten. Bovendien hebben de partijen dan de kans om de borging goed voor te bereiden door alle randvoorwaarden voor een stevige verankering tijdig in te vullen. Hiervoor hebben we gezien dat bij veel arboconvenanten op het allerlaatste moment de discussie nog gevoerd moest worden en de definitieve besluitvorming dikwijls over de expiratiedatum moest worden ‘getild’.

2. Ontwikkel als SZW een duidelijke visie op borging en draag deze uit In de vorige paragraaf is naar voren gekomen dat er ten tijde van de eerste arboconvenanten vanuit SZW geen duidelijke visie werd uitgedragen over het belang van borging van arboconvenanten en de manier waarop borging in de praktijk vorm zou kunnen krijgen. Dit was volgens respondenten één van de redenen waarom in hun sector borging pas laat en vaak wat moeizaam van de grond is gekomen. Om bij de nog lopende convenanten te komen tot een tijdige en goede borging is het – volgens ons – zinvol om als SZW een duidelijke visie te ontwikkelen en uit te dragen naar de sectoren. SZW kan op die manier laten zien wat zij als ministerie verwacht op het gebied van borging. Daarbij kan het ministerie ervaringen van eerdere convenanten (en resultaten van dit onderzoek) als input gebruiken. Zo kan gewezen worden op het nut van een vraaggerichte aanpak van borging en op de mogelijkheid om naast het in stand houden van reeds ontwikkelde instrumenten ook verder te gaan (arbo als beleidscyclus) en oog te

63

houden voor/in te springen op nieuwe ontwikkelingen.

3. Maak een kansberekening (‘maatwerk’) Er is zoals gezegd geen kant-en-klaar recept voor een succesvolle borging. Het is daarom nodig om per afzonderlijk convenant inschattingen te maken over de mogelijkheden voor borging. De eerder genoemde positieve en negatieve factoren kunnen daarbij (onder andere) als uitgangspunt worden gebruikt. Zo kan in kaart worden gebracht in welke mate zich positieve en/of negatieve factoren voordoen (sectorstructuur, positie sociale partners etc.). In sectoren met veel negatieve factoren moeten er niet te hoge verwachtingen zijn van de voorzetting in de toekomst. In sectoren waar zich veel positieve factoren voordoen kan wel intensief gestimuleerd worden dat er aan borging wordt gewerkt.

4. Vraag als SZW (tijdig) om een borgingsnotitie Het is niet alleen belangrijk om als SWZ een duidelijke visie op borging te hebben. Ook de sectoren zelf moeten duidelijk bepalen hoe zij tegen borging aan kijken en op welke manier zij daar vorm aan willen geven. Een manier om ervoor te zorgen dat sectoren ook daadwerkelijk een duidelijke eigen visie ontwikkelen, is het door de sectoren laten opstellen van een borgingsnotitie. Door een dergelijke notitie te vragen worden de convenantpartijen ‘gedwongen’ om actief na te denken over borging, standpunten in te nemen en deze vast te leggen op papier. Op basis van deze notitie kan SZW vervolgens gericht kijken of en hoe zij de partijen nog kunnen bijsturen of ondersteunen.

5. Benut de eindmetingen ten behoeve van de borging Bij aanvang van de convenantsamenwerking zijn concrete, meetbare doelstellingen geformuleerd op het punt van ziekteverzuim, WAO en arbeidsrisico’s. Door een nulmeting uit te voeren is de ‘beginstand’ gedefinieerd. De uitkomsten van eventuele tussenmetingen en de eindmeting worden tegen dit referentiekader afgezet, om te bepalen of de convenantdoelstellingen zijn gerealiseerd. Het

64

uitvoeren van een eindmeting (en de resultaten die daarmee worden verkregen) kan op verschillende manieren worden gebruikt voor de borging.

In de eerste plaats kunnen eindmetingen ‘voedend’ zijn voor een nadere selectie van te borgen convenantmaatregelen en -instrumenten. Hiervoor is al opgemerkt dat selectiviteit in de borging belangrijk is, vooral daar waar sprake is van brede convenanten waarin veel initiatieven zijn ontplooid. Via de eindmeting wordt zichtbaar welke doelstellingen (meer dan) volledig zijn behaald. Binnen het instrumentarium dat specifiek voor deze doelstellingen is ontwikkeld, zullen dan ongetwijfeld instrumenten zitten die effectief zijn en de moeite waard zijn om ook voor de toekomst te behouden. Ditzelfde geldt voor doelstellingen die nog niet volledig gerealiseerd zijn, maar waar al wel belangrijke vorderingen zijn gemaakt. Bij doelstellingen waar niet of nauwelijks progressie is gerealiseerd, dient veel kritischer naar de borging van de betreffende maatregelen/instrumenten te worden gekeken.

In de tweede plaats kan de eindmeting ook gebruikt worden voor het peilen van de behoeften onder de doelgroepen (werkgevers en werknemers in de betreffende sector). Zoals eerder aangegeven, is een vraaggerichte/bottum-up benadering bij de borging belangrijk. Tijdens de eindmeting kan – door het stellen van een aantal vragen aan de werkgevers en werknemers – duidelijk worden welke instrumenten uit het convenant volgens de gebruikers grote meerwaarde hebben gehad en welke instrumenten ze eventueel nog gemist hebben. De behoeften en wensen/voorkeuren van de doelgroepen kunnen dan als duidelijke input worden gebruikt bij de interne besluitvorming over de selectie van te borgen initiatieven uit het convenant en voor het ontplooien van nieuwe initiatieven in de post-convenantperiode.

In de derde plaats kan – door een beperkte uitbreiding van het aantal vragen in de eindmeting – inzicht worden verkregen in het ‘zoekgedrag’ van de doelgroepen. Het kan inzicht geven tot wie of tot welke bronnen werkgevers en werknemers zich

65

wenden voor informatie en ondersteuning op het gebied van arbovraagstukken. Dit is belangrijke sturingsinformatie bij het bepalen bij welke partijen de te borgen maatregelen en instrumenten het beste kunnen worden ondergebracht. Mocht een dergelijke analyse al eerder in het traject eens zijn gedaan, dan wil dit niet zeggen dat daarmee kan worden volstaan. Zoekgedrag kan binnen het tijdsbestek van enkele jaren compleet veranderd zijn.

De eindmeting is één van de kaders die kan worden benut om de in dit blokje genoemde doelen te behalen. Eventueel kunnen ook andere kansen worden aangegrepen om dergelijke informatie boven tafel te krijgen. Zo kunnen bijvoorbeeld individuele bedrijfsbezoeken (zoals die als instrument binnen verschillende convenanten worden gehanteerd) ook gebruikt worden voor het peilen van de behoeften van de werkgevers en werknemers en voor verkrijgen van inzicht in het zoekgedrag van deze doelgroepen.

6. Overweeg een opwaardering van het borgingsvraagstuk in eindevaluaties De eindevaluatie vormt een standaard onderdeel van de afspraken die in het kader van het convenant zijn gemaakt tussen de betrokken partijen. Deze eindevaluatie kan – ons inziens – veel explicieter benut worden ten behoeve van de borging. Tot op heden krijgt het onderwerp ‘duurzaamheid’ maar beperkte aandacht in de eindevaluaties. In veel gevallen geeft de evaluator uitsluitend weer wat er op dat moment door de BBC ten aanzien van de borging is besloten. De evaluator zou daarnaast ook gevraagd kunnen worden om meer te doen. Zo zou deze partij zelf kritisch kunnen kijken naar de borgingsbesluiten van de BBC. Heeft de BBC bijvoorbeeld weloverwogen beslissingen genomen over hetgeen geborgd wordt en over welke organisaties ze aanwijzen om de activiteiten en maatregelen na het convenant voort te zetten? Hoe is de discussie omtrent borging verlopen en zijn alle randvoorwaarden voor een goede verankering voldoende ingevuld? Van de evaluator kan mogelijk ook worden verwacht dat zij de convenantpartijen waar nodig nog adviseren over de borging. Als ‘buitenstaander’ hebben zij veelal een

66

meer neutrale blik op de borgingsdiscussie en borgingsbesluiten. Zij kunnen hun visie geven op de borgingsbesluiten (een ‘second opinion’) en kunnen aanbevelingen doen over de manier waarop de convenantpartijen de borging vorm zouden kunnen geven.

7. Betrek externe partijen tijdig bij het convenantoverleg In verschillende sectoren worden de activiteiten van de BBC en de uitvoeringsorganisatie na afronding van het convenant overgedragen naar andere partijen, bijvoorbeeld een paritaire sectororganisatie of een werkgeversorganisatie. Om deze partijen goed voor te bereiden op hun nieuwe taak en te zorgen dat de overdracht van activiteiten en instrumenten probleemloos verloopt, is het zinvol om deze (externe) partijen al tijdens het convenant bij het convenantoverleg te betrekken. Zo weten zij wat er speelt en zijn ze betrokken bij de discussie omtrent de voorzetting na afloop van het convenant.

8. Maak dwarsverbanden tussen convenanten die een borgingsdiscussie voeren De komende tijd lopen veel arboconvenanten af. De convenanten zullen vaak met vergelijkbare vraagstukken op het gebied van borging te maken hebben. Veel convenanten kennen vergelijkbare convenantthema’s en instrumenten. Ze willen vaak vergelijkbare vormen van borging realiseren en lopen vaak aan tegen vergelijkbare problemen (het rond krijgen financiering, inrichten benodigde infrastructuur). Het is volgens ons zinvol om te kijken of en op welke wijze het mogelijk is om te komen tot sectoroverstijgende samenwerking op het gebied van borging. In de onderzochte arboconvenanten hebben we geen voorbeelden gevonden van een dergelijke samenwerking. Er zijn echter signalen dat er recentelijk meer contacten worden gelegd tussen sectoren, bijvoorbeeld om te kijken naar de mogelijkheid om te komen tot één centrale helpdesk/vraagbaak op het gebied van arbo. Door als SZW op dergelijke voorbeelden te wijzen kunnen convenanten de mogelijkheid onderzoeken om de krachten te bundelen en daarmee

67

hun kansen voor borging (mogelijk) vergroten.

9. Stimuleer kennisoverdracht en -uitwisseling op het gebied van borging Zoals we hierboven hebben gesteld hebben veel convenanten te maken met vergelijkbare behoeften, vragen en knelpunten op het gebied van borging. Verschillende sectoren hebben aangegeven dat ze het idee hadden dat ze zelf het wiel op dit terrein hebben moeten uitvinden. Ze hadden naar eigen zeggen geen/weinig voorbeelden waar ze van hebben kunnen leren. Een goede uitwisseling van kennis en ervaringen op het gebied van borging kan sectoren ondersteunen bij het vormgeven van hun borgingsbeslissingen. Zo kunnen ze zien hoe anderen het hebben aangepakt, wat succesvol werkt en welke valkuilen ze moeten vermijden. Uitwisseling kan in de vorm van bijeenkomsten of verspreiding van goede voorbeelden.

10. Geef duidelijkheid over de arbocatalogus Er zijn sectoren die voor een goede borging willen komen tot meer dwingende regels en normen in de sector. Zo proberen ze te zorgen dat alle bedrijven in de sector zich aan deze afspraken houden. Beleidsregels vormden daarvoor een goed instrument. Nu deze beleidsregels komen te vervallen wordt deze (en andere) sectoren een mogelijkheid tot normerende borging afgenomen. Dit wordt in verschillende sectoren betreurt. Ze hopen de sectorale afspraken zoals die in de beleidsregels waren vastgelegd kunnen worden vertaald naar de arbocatalogus als nieuw instrument. Er zijn ook sectoren die nog geen beleidsregels kenden maar wel – bijvoorbeeld met behulp van de arbocatalogus – alsnog willen komen tot sectorale (bindende) afspraken. Er is echter nog veel onduidelijkheid over de arbocatalogus. Sectoren weten nog niet precies wat deze precies gaat inhouden. Om er voor te zorgen dat sectoren bij borging blijven kiezen voor meer normerende vormen van verankering is het zinvol om snel meer duidelijkheid over de arbocatalogus te geven.

68

LITERATUUR

Academische Ziekenhuizen ƒ Convenant

inzake

terugdingen

ziekteverzuim

en

verbetering

van

arbeidsomstandigheden in Academische Ziekenhuizen ƒ Plan van Aanpak Arboconvenant Academische Ziekenhuizen ƒ Projectbureau

Arboconvenant

Academische

Ziekenhuizen

2004;

Eindrapportage Arboconvenant Academische Ziekenhuizen,, Groningen

Bankwezen ƒ Arboconvenant Bankwezen inzake RSI, Werkdruk, Ziekteverzuim/WAO ƒ Plan van Aanpak behorende bij het Arboconvenant Bankwezen ƒ Andersen Elffers Felix, 2006:

‘Mooi

geweest’,

Evaluatie

Arboconvenant

Bankwezen, definitief concept, Utrecht. ƒ Slotdocument Arboconvenant Bankwezen, maart 2005

Bouw ƒ Arboconvenant

Bouw;

fysieke

belasting,

werkdruk,

kwarts,

organo

psychosyndroom (OPS) ƒ Plan van Aanpak behorende bij het Arboconvenant Bouw ƒ Verschillende borgingsnotities

Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (BVE) ƒ Deelconvenant Arbo- en Verzuimbeleid, Psychische Belasting (werkdruk) Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie ƒ Arboconvenant Arbo- en Verzuimbeleid Onderwijs en Wetenschappen ƒ Capgemini Nederland BV, 2006; Overkoepelende samenvatting Evaluatie arboconvenant Onderwijs en Wetenschappen (concept), Utrecht.

69

Dakdekkers ƒ Deelconvenant Arbovoorlichting Bitumineuze en Kunststof Dakdekking Branche ƒ Plan van Aanpak Arboconvenant Veiligheid en Gezondheid op het Dak ƒ Regioplan, 2004; Eindevaluatie Arboconvenant Bitumineuze en Kunststof Dakdekkingsbranche, eindrapport, Amsterdam.

Defensie ƒ Arboconvenant Fysieke Belasting Defensie ƒ Plan van Aanpak Fysieke Belasting Koninklijke Landmacht ƒ Plan van Aanpak Fysieke Belasting Koninklijke Luchtmacht ƒ Plan van Aanpak Fysieke Belasting Koninklijke Marechaussee ƒ Plan van Aanpak Fysieke Belasting Koninklijke Marine ƒ KPMG

Business

Advisory

Services,

2004;

Definitieve

Rapportage

Eindevaluatie Arboconvenant Fysieke Belasting Defensie -

Deelrapport Centrale Organisatie

-

Deelrapport Koninklijke Landmacht

-

Deelrapport Koninklijke Luchtmacht

-

Deelrapport Koninklijke Marechaussee

-

Deelrapport Koninklijke Marine

ƒ Nota

Aanbieden

Eindevaluatie

Arboconvenant

Fysieke

Belasting

(borgingsnotitie)

Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) ƒ Convenant inzake Terugdringen Ziekteverzuim en Verbetering van de Arbeidsomstandigheden in de Geestelijke Gezondheidszorg ƒ Plan van Aanpak Arboconvenant GGZ ƒ Research voor Beleid, 2004; Evaluatie Arboconvenant GGZ, Leiden.

70

Gehandicaptenzorg ƒ Convenant inzake Terugdringen Ziekteverzuim en Verbetering van de Arbeidsomstandigheden in de Gehandicaptenzorg ƒ Plan van Aanpak bij Arboconvenant Gehandicaptenzorg ƒ Bureau Bartels, 2005; Eindevaluatie Arboconvenant Gehandicaptenzorg; Amersfoort

Gemeenten ƒ Arboconvenant Gemeenten (inclusief Plan van Aanpak) ƒ Capgemini

Consulting

en

Orbis,

2005;

Eindevaluatie

Arboconvenant

Gemeenten; Kernrapport, Eindmeting, Onderzoeksrapportage, Den Haag.

Hoger Onderwijs ƒ Deelconvenant Arbo- en Verzuimbeleid, Psychische Belasting (werkdruk) Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek ƒ Arboconvenant Arbo- en Verzuimbeleid Onderwijs en Wetenschappen ƒ Capgemini Nederland BV, 2006; Overkoepelende samenvatting Evaluatie arboconvenant Onderwijs en Wetenschappen (concept), Utrecht. ƒ Arboservicepunt

Hogeronderwijs,

2005;

Notitie

Borging

Resultaten

Arboconvenant Hogeronderwijs.

Horeca ƒ Arboconvenant Werkdruk Horeca ƒ KPMG

BEA,

2004;

Eindverslag

Arboconvenant

Werkdruk

Horeca,

Amstelveen.

Kinderopvang/Peuterspeelzalen ƒ Arboconvenant Arbeidsomstandigheden Kinderopvang ƒ Addendum bij het Arboconvenant Arbeidsomstandigheden Kinderopvang (inclusief Plan van Aanpak)

71

ƒ Bureau SFZW, 2004; Notitie Borging van informatie uit arboconvenant Kinderopvang en Peuterspeelzalen.

Politie ƒ Arboconvenant Politie (inclusief Plan van Aanpak) ƒ Research voor Beleid, 2005; Evaluatieonderzoek Arboconvenant Politie, Leiden.

Primair en Voortgezet Onderwijs (POVO) ƒ Deelconvenant Psychische Belasting (werkdruk) Primair en Voortgezet Onderwijs ƒ Deelconvenant Verzuimbegeleiding en Reïntegratie Primair en Voortgezet Onderwijs. ƒ Capgemini Nederland BV, 2006; Overkoepelende samenvatting Evaluatie arboconvenant Onderwijs en Wetenschappen (concept), Utrecht.

Rijksoverheid ƒ Convenant inzake aanpak Werkdruk, Ziekteverzuim en (Re)integratie van langdurig zieke medewerkers en arbeidsgehandicapten in de sector Rijk. ƒ KPMG BEA, 2004; Overkoepelende Eindevaluatie Arboconvenant Rijk, Amstelveen. ƒ KPMG BEA, 2004; Eindevaluatie Arboconvenant Rij (één voor elk afzonderlijk departement), Amstelveen.

Thuiszorg ƒ Convenant Arbeidsomstandigheden Thuiszorg ƒ Aanvulling op het Plan van Aanpak behorende bij het Arboconvenant Thuiszorg. ƒ Regioplan, 2005; Evaluatie Arboconvenant Thuiszorg, eindrapport, Amsterdam.

72

Woningcorporaties ƒ Convenant inzake terugdringing van blootstelling aan Werkdruk en RSI en de bevordering van reïntegratie van zieke medewerkers in de bedrijfstak Woningcorporaties ƒ Samen Maatwerk Maken, Plan van Aanpak RSI, Werkdruk en Reïntegratie. ƒ KPMG Business Advisory Services BV, 2005; Eindevaluatie Arboconvenant Woningcorporaties ƒ Memo Borging Arboconvenant Woningcorporatie

Ziekenhuizen ƒ Convenant inzake Terugdringen Ziekteverzuim en Verbetering van de Arbeidsomstandigheden in de branche Ziekenhuizen ƒ Plan van Aanpak bij het Arboconvenant branche Ziekenhuizen ƒ Research voor Beleid, 2005; Arboconvenant Ziekenhuizen, Kernrapportage Eindevaluatie, Leiden.

73

BIJLAGE 1

GECONSULTEERDE PERSONEN

Naam

Organisatie

De heer C. van Antwerpen

Ministerie van Defensie

De heer W.J. Berg

CNV Publieke Zaak

De heer A. Bertijn

Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN)

De heer J. van der Borgt

Stichting Bedrijfstakregelingen Dakdekkersbranche (SBD)

De heer R. Davits

A+O fonds Gemeenten

De heer R. Dirkse

Dirkse Anders Zorgen (DAZ)

De heer H. Gorter

FNV Bondgenoten

De heer L. Groen

Stichting Arbouw

De heer W. Hagg

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties

De heer T.J. Heessen

Trajectplus

De heer J. Hooiveld

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

De heer D. Juffermans

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

De heer K. Keizer

Pentascope/Arboservicepunt BVE

De heer P. Kelder

MOgroep

De heer A. Kouwenberg

Vereniging van Universiteiten (VSNU)

De heer R. van Leusden

ABN AMRO

Mevrouw L. Menu

Arboservicepunt Hoger Onderwijs

De heer B. Oude Elberink

Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ)

Mevrouw Y. Pit

Fonds Collectieve Belangen (FCB)

De heer J.W. van der Pol

Nederlandse Politie Bond (NPB)

De heer M. Post

Hout- en Bouwbond CNV

Mevrouw Q. Renzenbrink

HBO-raad

De heer P. de Ridder

Confederatie Gespecialiseerde Aannemers (CONGA)

De heer F. van Rooijen

Z-org

74

Naam

Organisatie

De heer P. Samwel

GGZ-Nederland

De heer J.W. van Schie

Bedrijfschap Horeca

De heer M. Touw

Stichting Vervangingsfonds

Mevrouw H. Velzel

Arbeid en Politie

Mevrouw S. de Zwart

De Unie

75