De rol van intermediairs bij de borging van publiek belang F.A.G. den Butter & S.A. ten Wolde September 2012 Samenvatting Nadat via de ‘wat-vraag’ is vastgesteld welk type publiek belang in het geding is, geeft het antwoord op de ‘hoe-vraag’ aan op welke wijze dat publiek belang tegen zo laag mogelijke kosten en efficiëntieverlies kan worden geborgd. Dit paper beziet, vanuit het perspectief van het transactiemanagement, de rol van intermediairs die ondersteuning bieden aan de overheid bij de borging van het publiek belang. Hiertoe worden drie casussen besproken die tonen hoe de expertise van de intermediairs kan worden benut om op basis van publiekprivate samenwerkingsvormen een zo goed mogelijk antwoord op de ‘hoe-vraag’ bij de borging van het publiek belang te geven. 1.
Inleiding
Vanuit economisch perspectief is het de taak van de overheid om de maatschappelijke welvaart zo veel mogelijk te bevorderen. Het betekent dat de overheid corrigerend moet optreden waar het handelen van de individuele burgers niet tot een zo hoog mogelijke maatschappelijke welvaart leidt. De drie belangrijkste argumenten voor overheidsbemoeienis hierbij zijn: (i) herverdeling, (ii) voorziening van collectieve goederen en (iii) opheffen van marktfalen. Deze welvaartstheoretische uitgangspunten, ontleend aan de economische leer van de collectieve sector (‘public economics’), vormen de basis voor het economendebat over het ‘wat’ en ‘hoe’ van het publiek belang en de rol van de marktwerking daarbij. Het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ ten aanzien van het publiek belang is geïntroduceerd in het WRR rapport over de ‘borging van het publiek belang’ (WRR, 2000). De overheid beschikt over een groot aantal instrumenten, zoals interne productie, privatisering, uitbesteding, of verzelfstandiging, om deze primaire taak – de borging van het ‘publiek belang’ – uit te voeren. Welk instrument geschikt is voor welk doel hangt sterk af van het doel zelf en de omstandigheden. Het lijkt daarom logisch dat de politieke discussie zou moeten draaien om de definiëring van het doel en het daarmee gediende publiek belang. Vaker is echter het beleidsinstrument zelf het subject van debat, in plaats van het achterliggende ideaalbeeld. Dit leidt niet alleen tot verhitte, gepolitiseerde discussies, maar ook tot grote onduidelijkheid over wat het publiek belang precies is dat nagestreefd wordt. Het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ – wat is het publiek belang? – en de ‘hoe-vraag’ – hoe kan dit belang geborgd worden?- kan bijdragen om deze discussies te structureren. Centraal bij de ‘wat-vraag’ is wanneer het primaat van de politiek geldt en maatschappelijke preferenties voorrang krijgen, en wanneer economische overwegingen de doorslag geven. De bovenstaande drie argumenten van overheidsbemoeienis bieden hiervoor een goed handvat (Den Butter, 2011). Zo ligt het primaat van de politiek vooral in herverdelingskwesties, waarbij overwegingen van rechtvaardigheid zwaarder wegen dan argumenten van efficiëntie. Economische overwegingen dienen echter de overhand te hebben wanneer er sprake is van marktfalen in brede zin, zoals mededingingsbeleid, benutting van schaalvoordelen, de internalisering van externe effecten, of het verhelpen van informatieasymmetrie. Ook bij de voorziening van zuiver collectieve goederen gelden economische overwegingen aangezien de economische theorie de eigenschappen van collectieve goederen – niet-rivaliserend en niet1
uitsluitbaar – goed omschrijven. Voorwaarde voor een goede beantwoording van de ‘hoevraag’ is dat het antwoord op de ‘wat-vraag’ iedereen duidelijk voor ogen staat: wat is het publiek belang dat geborgd wordt en wat is het achterliggende argument voor overheidsingrijpen? In deze ideale situatie van een helder en eenduidig antwoord op de ‘wat-vraag’ is het antwoord op de ‘hoe-vraag’ vooral een technocratische kwestie waarbij economen, bestuurskundigen en andere betrokkenen moeten pogen het publiek belang tegen zo laag mogelijke kosten te borgen. Bij herverdelingskwesties op basis van gegeven politieke preferenties gaat het daarbij om het efficiencyverlies zo laag mogelijk te houden, dus om een ‘second best’ oplossing gezien de politieke wensen tot herverdeling. Bij marktfalen en collectieve goederen dient het opheffen van marktfalen en de voorziening van de collectieve goederen tegen zo laag mogelijke kosten plaats te vinden. De ‘hoe-vraag’ kan hierbij op verschillende manieren worden beantwoord. Zo kan de borging van het publiek belang volledig binnen de (hiërarchie van) de overheid worden gedaan. Economisch gezien kan het echter efficiënter zijn op de een of andere manier gebruik te maken van vormen van publiekprivate samenwerking om de minst kostbare oplossing voor de ‘hoe-vraag’ te vinden. Zo’n oplossing betekent dat er sprake is van benutting van een vorm van markwerking. Iedere vorm van borging van publiek belang als antwoord op de ‘hoe-vraag’ brengt echter kosten met zich mee, die als transactiekosten van overheidsbeleid zijn op te vatten (Den Butter, 2012b). Deze kosten kunnen het welvaartsvoordeel dat borging van het publieke belang oplevert, ten dele teniet doen. Borging van het publieke belang levert alleen dan welvaartsvoordeel op wanneer deze transactiekosten (efficiëntieverlies, faalkosten van de overheid) lager zijn dan de met de borging verkregen welvaartswinst. Een probleem bij het aanwenden van marktkrachten hierbij is dat transactiekosten hoog op kunnen lopen. Terwijl bij ‘interne productie’ deze kosten relatief eenvoudig beheersbaar zijn, komen bij inzet van de vrije markt zaken als regulering, onderhandeling, contractformulering, en monitoring kijken. De transactiekosten die hiermee gepaard kunnen gaan kunnen het directe efficiëntievoordeel van het benutten van de marktwerking doen verdampen. Het is dus bij het antwoord op de ‘hoe-vraag’ zaak om deze transactiekosten zo laag mogelijk te houden. Door productieketens zodanig in te richten dat de verschillende partijen optimaal op elkaar afgestemd zijn – ‘regievoering’ – kunnen de echte vruchten van publiekprivate samenwerking geplukt worden. De focus bij deze regievoering ligt op de verbinding tussen de schakels in de keten. Zo kan specialisatie in een keten geïntroduceerd worden zonder dat de transactiekosten onacceptabel oplopen. Dit kan binnen ketens waar sprake is van een publiek belang uitgevoerd worden door de overheid zelf, maar ook door intermediaire partijen, die wellicht meer kennis hebben en een verbindende rol kunnen vervullen. Transactiemanagement vormt de achterliggende methodiek, ontleend aan de economische leer van de ‘Nieuwe Institutionele Economie’ (Den Butter, 2012a), om de totale borgingskosten zo laag mogelijk te houden. De onderzoeksvraag van dit paper is hoe vanuit dit perspectief van transactiemanagement intermediairs in de praktijk hebben bijgedragen, en kunnen bijdragen, aan de borging van het publiek belang tegen zo laag mogelijke kosten. De veronderstelling in het theoretische ideaalbeeld is dat het antwoord op de ‘watvraag’ onomstotelijk is vastgesteld voordat aan de ‘hoe-vraag’ wordt begonnen. De praktijk is echter veel weerbarstiger. Veelal is de ‘wat-vraag’ niet goed omschreven en dienen de preferenties beter te worden gearticuleerd. Daarbij kan het antwoord op de ‘hoe-vraag’ ook aanleiding zijn tot een dergelijke articulatie van voorkeuren en tot een beter idee over de ‘watvraag’. Onderdeel van de probleemstelling vormt daarom de vraag of er sprake is van terugkoppeling van de ‘hoe-‘ naar de ‘wat-vraag’: veranderen percepties over wat een overheidsverantwoordelijkheid is naarmate beleid met de weerbarstige werkelijkheid in 2
aanraking komt? Opgemerkt zij dat in een recent rapport over marktwerking en publieke belangen de WRR het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de hoe’-vraag’ niet langer nuttig acht vanwege de in de praktijk gevonden sterke samenhang en wisselende denkbeelden over wat als publiek belang wordt gezien en hoe de overheid dit ordeningsvraagstuk oplost (WRR, 2012). Om vanuit het welvaartstheoretisch perspectief zicht te krijgen op de ‘beste’ manier van borging van wat uiteindelijk als publiek belang wordt gepercipieerd, is het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ echter wel essentieel. Er is namelijk een afweging nodig tussen de welvaartswinst die met de borging wordt beoogd (afhankelijk van de ‘watvraag’) en de kosten die borging met zich meebrengt (afhankelijk van de ‘hoe-vraag’). Dit paper beziet aan de hand van drie casussen de manier waarop in de praktijk de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ bij de borging van specifieke onderdelen van het publieke belang zijn vastgesteld en hoe de wisselwerking daartussen heeft plaatsgevonden. Het betreft drie projecten waar medewerkers van het Management Centrum (MC) in Den Haag de rol van intermediair hebben vervuld in het vormgeven van samenwerkingsverbanden tussen de overheid en bedrijven. Door middel van interviews met vier projectmanagers is nagegaan hoe in deze casussen de ‘wat-vraag’ beantwoord is, hoe vervolgens de ‘hoe-vraag’ ingevuld is, en hoe dit uiteindelijk heeft uitgepakt. Het doel is te onderzoeken hoe de focus op het verlagen van transactiekosten werkt in een drietal casussen, waar een publiek belang via publiekprivate samenwerking wordt geborgd en op basis hiervan nieuwe ideeën aan te dragen. Ook wordt het nut van de welvaartstheoretische beschouwingswijze voor de praktijk hiermee voor het voetlicht gebracht. Het oogmerk is dus geenszins een objectieve en representatieve doorsnede van publiek-private samenwerking te geven. Het gaat immers slechts om drie geselecteerde casussen bezien vanuit de optiek van intermediairs die hun inbreng hebben beschreven. Deze praktijkvoorbeelden tonen dat de afweging tussen publieke en private uitvoering van publieke belangen een dynamisch karakter heeft: het succes van marktwerking en uitbesteding hangt sterk samen met hoe de regie in de keten vorm is gegeven. Verschillende antwoorden op de ‘wat-vraag’ vragen daarbij om verschillende vormen van samenwerking. In die zin sluiten de bevindingen uit dit paper aan bij die van de WRR (2012). In hoofdstuk 2 wordt het Nederlandse debat over marktwerking onder de loep genomen. Hoofdstuk 3 vat vervolgens de centrale principes van transactiemanagement samen. In de hoofdstukken 4 tot en met 7 worden de casussen besproken. Hoofdstuk 8 analyseert en evalueert de casussen, en trekt hier een aantal lessen. Hoofdstuk 9 concludeert. 2.
Publiek of privaat: het marktwerkingsdebat
In de jaren ’80 en ’90 zag het Nederlandse openbaar bestuur – net als dat in vele andere landen – een privatiserings- en uitbestedingsgolf over zich heen komen. Vele staatsonderdelen werden afgestoten, en de dichotomie tussen het publieke en het particuliere vervaagde met tussenvormen als verzelfstandigde agentschappen, publiek-private partnerschappen en concessies. Hoewel deze introductie van marktelementen in de overheid zeker zijn successen kende, waren er ook grote missers. Het werd steeds duidelijker dat de klakkeloze invoering van meer marktwerking geen garantie was voor goede uitkomsten. Als reactie op dit besef publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 2000 de studie ‘Het Borgen van Publiek Belang’ (WRR, 2000). Het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ in deze studie laat zien dat de introductie van marktwerking niet alleen een technocratisch vraagstuk is, maar ook een kwestie van politieke keuzes. De WRR geeft hierbij duidelijk aan dat er vanuit een wetenschappelijk perspectief inhoudelijk weinig te vertellen valt over de politieke keuze – de ‘wat-vraag’ –, omdat het antwoord op deze vraag de uitkomst zou moeten zijn van een 3
maatschappelijk debat over verdeling en rechtvaardigheid. Het belangrijkste dat de Raad te zeggen heeft over deze ‘wat-vraag’ is dat er een duidelijk beeld dient te zijn van het ‘publiek belang’ dat geborgd dient te worden door de overheid. Daarom spitst het rapport zich toe op de beantwoording van de ‘hoe-vraag’: als men het eenmaal eens is over de verantwoordelijkheden van de overheid op een bepaald beleidsterrein, hoe kan de overheid dit belang dan het beste tot zijn recht laten komen? De WRR betoogt dat deze afweging zeer specifiek is aan elke situatie en dat de overheid een adequate mix tussen vier vormen van overheidsborging dient te vinden: (i) overheidshiërarchie, (ii) marktconcurrentie, (iii) binding door middel van regels en contracten, en (iv) institutionele borging. Het optimale beleid hangt af van het publieke belang dat ermee gediend wordt, en welke prikkels de vier vormen van borging geven in een gegeven situatie. Het huidige Nederlandse discours over marktwerking is mede gestoeld op deze WRR-studie. Er is een brede consensus binnen het debat dat de ‘hoe-vraag’ op rationele, wetenschappelijk verantwoorde leest geschoeid dient te worden. De precieze invulling van dit antwoord is echter nog steeds onderwerp van discussie. Terwijl dit WRR-rapport uitvoering van beleid door de overheid als uitgangspunt lijkt te zien en van daaruit bekijkt wanneer ook de private sector onderdeel kan worden van een beleidsterrein, beschouwen Teulings, Bovenberg en Van Dalen (2003) juist de markt als normale situatie. Deze tegenstelling tussen ‘ja, mits’ en ‘nee, tenzij’ met betrekking tot overheidsingrijpen vormt nog steeds een scheidslijn in het debat. Kernpunt daarbij blijft wie het antwoord op de ‘wat-vraag’ bepaalt: de politiek, op basis van waargenomen of gepercipieerde maatschappelijke preferenties, of de economen op basis van hun theorievorming over marktfalen en over de voorziening van collectieve goederen. Den Butter (2011) poogt dit debat te nuanceren en de geschetste tegenstelling te overbruggen door middel van een taxonomie van argumenten van overheidsingrijpen, en de groep die hierbij een antwoord op de ‘wat-vraag’ zou moeten geven (zie Tabel 1). Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen ‘politieke publieke belangen’ en ‘economische publieke belangen’. Politieke publieke belangen zijn die waar verschillende individuele belangen, of groepsbelangen, sterk botsen en er geen duidelijkheid is over hoe het geaggregeerde ‘algemeen belang’ het best gediend is; het betreft voornamelijk vraagstukken van herverdeling en de voorziening van semi-collectieve goederen. Daarom is het noodzakelijk dat deze problemen worden onderworpen aan de tucht van de democratische arena, waarin verschillende belangen en idealen kunnen strijden om gewicht en inspraak. Hier staan overheidsingrijpen bij marktfalen en de productie van collectieve goederen tegenover: ‘economische publieke belangen’. Nut en noodzaak van overheidsingrijpen zijn hier grotendeels onbetwist, waardoor de precieze invulling van de ‘wat-vraag’ eerder een technocratische aangelegenheid zou moeten zijn dan een verhitte belangenstrijd. Het antwoord op de ‘hoe-vraag’ is dan een logische afgeleide van het antwoord op de ‘wat-vraag’.
4
Tabel 1 Taxonomie van het publiek belang Argument van overheidsingrijpen Herverdeling
Antwoord op de ‘wat-vraag’ Politiek op basis van preferenties
Collectieve goederen
Economische theorie
Semi-collectieve goederen
Politiek / Economische theorie Economische theorie
Marktfalen
Antwoord op ‘hoevraag’ Economische theorie: ‘secondbest’/terugkoppeling naar politiek Economische theorie
Benoeming
Wijze van borging
Politiek publiek belang
Belasting- en premieheffing; subsidies, uitkeringen
Economisch publiek belang
Voorziening via overheid of markt
Terugkoppeling naar politiek
Politiek publiek belang
Voorziening via overheid of markt
Economische theorie/afwegen tegen overheidsfalen
Economisch publiek belang
Regulering, betere marktwerking
Bron: Den Butter (2011) Een ander belangrijk punt van discussie dat is dat in de praktijk de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ zozeer door elkaar kunnen lopen dat dit analytisch onderscheid weinig toegevoegde waarde heeft. Dit zou onder meer zo zijn omdat de totstandkoming van nieuwe markten een rommelig en onvoorspelbaar proces is, met veel ‘vallen en opstaan’ (Schrijvers et al, 2010). Bovendien komen ‘publieke belangen [...] niet uit de politieke hemel vallen’; zij worden gaandeweg ontdekt gedurende de politieke en uitvoerende strijd (Stam, Stellinga & De Vries, 2010). Deze laatste zienswijze, namelijk dat het ‘publiek belang’ een begrip is dat geen vaste betekenis heeft, maar dat inherent verbonden is met discussie, staat centraal in het recente WRR rapport over Publieke zaken in de marktsamenleving: “’Publiek belang’ is een begrip dat inherent controversieel is en dat zijn inhoud ontleent aan de discussies die erover worden gevoerd” (WRR, 2012: 131). Hier stelt Den Butter (2011) tegenover dat de orde die de dichotomie van het ‘wat’ en het ‘hoe’ schept zwaarder weegt dan het verlies aan waarheidsgetrouwheid, zoals dat met wetenschappelijke stileringen het geval is. Het lijkt inderdaad zo te zijn dat in de praktijk de ‘wat-‘ en ‘hoe-vraag’ soms sterk door elkaar lopen, en dat er vaak sprake kan zijn van (impliciete) terugkoppeling tussen de vragen. De mate waarin deze vragen door elkaar lopen en er sprake is van terugkoppeling, kan echter juist essentieel zijn voor het succes van overheidsbeleid. Ook de WRR (2012: 129 ) ontkomt niet aan de normatieve vraag over wat als een zaak van publiek belang moet worden aangemerkt. En vervolgens aan de vraag wat dan de rol van de overheid bij het behartigen van die belangen moet zijn. Het verschil met de (eerder gepubliceerde) analyse van Den Butter (2011) is dat de analyse van de WRR uit 2012 berust op een procesmatige visie op maatschappelijk ordenen vanuit de bestuurskunde, terwijl de taxonomie van Den Butter de economische welvaartstheorie als uitgangspunt heeft. Opmerkelijk daarbij is dat de WRR geen onderscheid maakt tussen herverdelingsvraagstukken en verdelingsvraagstukken. Bij de herverdelingsvraagstukken geldt het primaat van de politiek en moet de gewenste mate van herverdeling in het politieke onderhandelingsproces worden gearticuleerd - het politiek publiek belang. De verdelingsvraagstukken komen aan de orde komen bij het antwoord op de ‘hoe-vraag’. Deze moeten worden opgelost in onderhandelingen tussen de belanghebbenden. Een evenzeer belangrijke kritiek binnen het debat over marktwerking en het ‘wat’en ‘hoe’ van het publiek belang, is dat het onderscheid tussen de publieke en de particuliere sector veel minder duidelijk is in de praktijk dan men in de theorie aanneemt (Schrijvers et al, 2010). Het is inderdaad waar dat het aantal ‘tussenvormen’ in de afgelopen decennia sterk is toegenomen (Schaeffer & Loveridge, 2001) – dit is juist wat de WRR in het rapport uit 2000 5
aanbeveelt met haar suggestie om een optimale mix van borgingsmechanismen te bereiken. Het debat gaat dan ook vooral over het onderscheid tussen verantwoordelijkheden en taken (Van Twist, 2011). Taken kunnen uitgevoerd worden door eenieder, en brengen slechts een zekere ‘operationele verantwoordelijkheid’ met zich mee. Daarbij is de vraag of de uitvoerende instantie publiek of privaat is dus ook minder relevant. Bij verantwoordelijkheden – met name politieke verantwoordelijkheid – gaat het er echter om dat de instantie ook door de democratische instituties tot de orde kan worden geroepen. In dat geval is het onderscheid tussen publiek en privaat veel belangrijker. Dit wil echter niet zeggen dat alle instellingen die buiten de directe controle van het Parlement of de Regering vallen ook privaat van aard zijn: zo kennen bijvoorbeeld de rechterlijke macht, de Nederlandsche Bank, en vele zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) een grote mate van autonomie. Hoe dit ook zij, de eindverantwoordelijkheid voor de borging van het publiek belang ligt altijd bij de overheid, en daarmee formeel bij de politiek verantwoordelijken. Daarbij geldt vanwege de democratische legitimatie in het geval van verdelings- en herverdelingskwesties dat voor het antwoord op de ‘wat-vraag’ van het politiek publiek belang de wetgevende macht een rol heeft. In het geval van de ‘wat-vraag’ bij het economisch publiek belang, en bij het antwoord op de ‘hoe-vraag’, ligt de verantwoordelijkheid bij de uitvoerende macht. De politiek, en in hoogste instantie het parlement, heeft hierbij een controlerende functie. De discussie over de ‘hoe-vraag’ kan dan geplaatst worden binnen het bredere thema van transactiekosten. Als de operationele verantwoordelijkheid voor taken buiten de overheidsorganisatie in kwestie wordt gelegd, zal dit een invloed hebben op de transactiekosten binnen het beleidsproces (Van Twist, 2011). Zo kan er bij uitbesteding bijvoorbeeld meer coördinatie nodig zijn tussen de uitvoerende partij en de overheid; deze waren voorheen één en dezelfde. Anderzijds kan een externe partij soms deze transactiekosten juist omlaag halen, door middel van expertise, contacten en efficiëntere bedrijfsvoering. Zodoende is de beslissing om al dan niet naar de private markt te kijken niet alleen een functie van de directe kosten en prijs die bijvoorbeeld bij de aanbesteding als criterium gelden, maar ook van de impliciete en indirecte kosten die de uitvoering van beleid vervolgens zal vergen. Het volgende hoofdstuk beschrijft hoe transactiemanagement ertoe kan bijdragen dat de borging van het publiek belang vorm krijgt, en hoe de articulering van wat als publiek belang wordt gezien tegen zo laag mogelijke transactiekosten kan plaatsvinden. 3.
Transactiemanagement
De welvaart die wij vandaag de dag in Nederland kennen, is voor een groot gedeelte mogelijk door arbeidsdeling en specialisatie. Productieketens worden in immer kleinere stukken opgeknipt, terwijl specialisten over steeds meer kennis beschikken binnen één enkel vakgebied. Niet alleen binnen het bedrijfsleven is dit geval, ook de overheid splitst zich op, besteedt uit, en stoot af. Hoewel deze arbeidsdeling veel mogelijkheden geeft tot economische groei, brengt zij echter ook risico’s met zich mee. Eén van de grootste problemen is dat de toenemende complexiteit binnen ketens kan leiden tot hoog oplopende transactiekosten. Dit is des te meer zo wanneer overheden en bedrijven samenwerken binnen productieketens. De kern van het probleem is dat de onderlinge afstemming tussen ketenpartners onderhevig is aan opportunisme, onzekerheid en informatieasymmetrie (Aubert et al., 2004). Bovendien zijn investeringen uit het verleden vaak niet makkelijk opnieuw in te zetten voor andere doeleinden (asset specificity). Om deze redenen kan een drietal typen transactiekosten ontstaan (Jensen & Meckling, 1976, Den Butter, 2012b). Ten eerste monitorkosten: omdat men nooit zeker is of de andere partij haar afspraken nakomt, is het vaak noodzakelijk nalevingsmechanismen in te stellen. Deze brengen uiteraard kosten en moeite met zich mee. Ten tweede bindingskosten: de kosten voor bedrijven, organisaties, en burgers om zich aan 6
hun afspraken te houden, zoals wet- en regelgeving. Discussies en aanbevelingen over het verminderen van administratieve lasten gaan vaak over deze bindingskosten (vgl. Nijsen, 2003, Raad van Economische Adviseurs, 2005). Ten derde zijn er maatschappelijke kosten verbonden aan het restverlies: economische situaties zullen zich nooit helemaal zo aanpassen als een wetgever of opdrachtgever (principaal) zou willen. Deze drie vormen van transactiekosten kunnen ontstaan binnen puur private ketens, maar des te meer nog binnen ketens waar de overheid bij betrokken is. De verschillende juridische hoedanigheden van de overheid en het bedrijfsleven, de verschillende organisatorische culturen, en de verschillende raisons d’être kunnen dan nog meer roet in het eten gooien. Een aanpak om deze problemen te ondervangen is die van transactiemanagement. De centrale idee hierachter is dat ketens met relatief hoge transactiekosten gebaat zijn bij regievoering. Dit wil zeggen dat centraal, met de ketenpartners, wordt besloten over het functioneren van de keten – in plaats van op de gebruikelijke decentrale, bilaterale wijze. Doordat de partners met elkaar afspreken hoe zij de keten inrichten, kunnen onnodige regels, dubbel werk, en overmatig complexe onderhandelingen voorkomen worden. Ook kunnen producten en processen gestandaardiseerd worden, wat ook de transactiekosten omlaag brengt. In die zin kan transactiemanagement worden omschreven als de kunde om waardevol te verbinden, zowel in de relationele sfeer – netwerkvorming tussen partners- , als in de operationele sfeer – het op elkaar afstemmen en uniformeren van processen. Het uiteindelijke doel is om tot een zodanig gezamenlijk antwoord op de ‘hoe-vraag’ te komen dat de totale transactiekosten (implementatiekosten = monitorkosten plus bindingskosten plus restverlies) zo klein mogelijk zijn en dat een ‘eerlijke’ verdeling van deze kosten over de betrokken belanghebbenden wordt verkregen. Een aandachtspunt bij deze verdeling van de kosten is dat borging van het publiek belang vanuit het welvaartseconomische perspectief altijd zal betekenen dat het ingrijpen van de overheid tot een hogere maatschappelijke welvaart zal leiden dan wanneer de overheid zich afzijdig zou houden. Kortom, de verdelingsvraag is uiteindelijk een kwestie van verdeling van de netto baten. Daarbij zijn die netto baten hoger naarmate de implementatiekosten lager zijn. Veelal is regievoering gebaat bij een leidende partij, die de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van afspraken op zich neemt. Hierdoor kan een van zichzelf anarchische keten voorzien worden van een vleugje uitvoeringshiërarchie – hoewel het doel van transactiemanagement niet is om beslissingen op te dringen aan ketenpartners. Dit kan bijvoorbeeld door middel van het instellen van een ‘koppelzone’: een vaste vorm van samenwerking waarin verschillende belanghebbenden vertegenwoordigd zijn en waarin men vooruitzicht heeft op verdere samenwerking (Den Butter & Ten Wolde, 2011). Dit laatste is van belang omdat er door middel van samenwerking binnen een keten vertrouwen kan worden opgebouwd. Als dit vertrouwen eenmaal bestendigd is, kan dit de afspraken, regels, en controle substitueren. Dit is nog een manier waarop transactiekosten verminderd kunnen worden. De regievoering binnen de keten kan door verschillende partijen op zich genomen worden. Binnen een publiek-private keten zal dit vaak gedaan worden door een overheidsinstantie – deze kan door haar juridische karakter beter afspraken afdwingen. Transactiemanagement biedt dan aan de overheid een handvat voor het ontwerp van de maatschappelijke ordening waarbij de borging van het publiek belang tegen zo laag mogelijke kosten kan geschieden. Binnen een puur private keten is het meestal de dominante marktpartij die het heft in handen neemt, of bijvoorbeeld een consortium van belangrijke partijen. Een probaat middel is ook het inzetten van een intermediair. Dit brengt als voordeel met zich mee dat de regievoerder zelf geen belangen heeft binnen de keten en zodoende als neutrale arbiter kan optreden. Zo kunnen partijen makkelijker tot elkaar gebracht worden en tot de orde worden geroepen. Er kleven echter ook nadelen aan het inzetten van intermediairs. 7
Zo kan het inzetten van deze particuliere partijen hoge kosten met zich mee brengen. Bovendien brengt het vragen met zich mee over politieke verantwoordelijkheden en democratische controle: kan een private partij wel een dusdanige (overgedragen) verantwoordelijkheid hebben in ketens waar een publiek belang geborgd dient te worden? De in dit paper besproken praktijkvoorbeelden hebben betrekking op een dergelijk transactiemanagement door intermediairs, die als private partij opereren. Daarbij worden zowel de voor- als nadelen bezien van het koppelen van particulier transactiemanagement aan het borgen van het publiek belang door de overheid. Hierbij zij opgemerkt dat het alternatief van een publieke partij die de rol van intermediair in zulke situaties vervuld, met de zogenaamde ABD TOP Consultants ook is beproefd. Bovendien is het Management Centrum (MC), de private partij van waaruit de intermediairs in de casussen opereren, oorspronkelijk ook door de overheid opgericht en later geprivatiseerd. 4.
De casussen
In het debat over marktwerking en uitbesteding wordt de theorie slechts af en toe aan de beleidspraktijk gespiegeld. Zoals de WRR (2012) uitvoerig heeft gedocumenteerd blijkt de praktijk altijd af te wijken van het ideaalbeeld uit de theorie. Daarom is een reality check vaak op zijn plaats. Vanuit die gedachte beschouwt dit paper drie casussen waarin het antwoord op de ‘hoe-vraag’ vanuit het perspectief van het transactiemanagement is bezien. Hierbij is in elk geval samenwerking, standaardisering en IC-technologie ingezet om de transactiekosten binnen een keten omlaag te brengen. Het onderliggende antwoord op de ‘wat-vraag’ blijkt per project te verschillen. Aldus wordt een overzicht verkregen op welke wijze in deze verschillende gevallen transactiemanagement een bijdrage kan bieden bij problemen in de publieke sfeer. Binnen elke casus is gesproken met de casusmanagers. Deze hebben een goed overzicht van de voortgang, de sfeer en de problemen binnen een project. De drie casussen en de geïnterviewde managers staan samengevat in Tabel 2. Voor het project Standard Business Reporting (SBR) is gesproken met programmamanager Nanko Boerma. Boerma is partner bij het MC en rapporteert als ingehuurd intermediair aan de directeur van Logius. Voor de casus ‘Import Veterinaire Goederen in de Rotterdamse Haven’ (IVG) is Arnold de Zwart geïnterviewd. De Zwart is manager van het programma en secretaris van de Stuurgroep. Hij is via het MC ingehuurd door het Ministerie van EL&I om de casus IVG te ondersteunen. Voor de casus ‘Transactiemanagement: co-creatie in coalities’, tenslotte, zijn George Dujardin en Theo Geurts geïnterviewd. Beiden zijn vanuit de Stichting Handelsland.nl betrokken bij het project als managers. Tabel 2 De beschouwde casussen Casus Opdrachtgever SBR Logius Ministerie van Import EL&I Veterinaire Goederen Co-creatie in Stichting coalities Handelsland.nl
5.
Casusmanager Nanko Boerma Arnold de Zwart
Ingehuurd door Logius Ministerie van EL&I
George Dujardin, Theo Geurts
Stichting Handelsland.nl
Casus I: Standard Business Reporting (SBR)
8
5.1
Het programma
Er bestaan bijna even zoveel verschillende standaarden voor financiële bedrijfsrapportages als dat de Nederlandse overheid verschillende instanties kent, zoals de Belastingdienst, de verschillende ministeries, en de gemeentelijke overheden. Dit betekent in de praktijk dat ondernemers voor elke overheidsdienst andere gegevens van stal moeten halen; het brengt (onnodig) hoge administratieve lasten met zich mee. Ook lopen overheidsdiensten onderling tegen grote obstakels op als zij gegevens uit willen wisselen. Dit leidt al snel tot een opstapeling van transactiekosten. Standard Business Reporting (SBR) is een methodiek om dit gebrek aan standaardisering te op te heffen. Het SBR-programma is een overheidsinitiatief, in samenwerking met het bedrijfsleven, dat beoogt om uiteindelijk een overheidsbreed systeem van financiële rapportage in te stellen1. Hierbij wordt de administratie van de ondernemer op eenduidige wijze ingericht. Beleidsmatig is er sprake van een publiek-privaat partnerschap. Het programma is een samenwerking tussen verschillende overheidsdiensten – de Belastingdienst, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), en de Kamer van Koophandel (KvK) – en marktpartijen. Verder vindt het programma plaats in samenspraak met boekhoudkundige tussenpartijen (accountantskantoren, administratieve dienstverlening, etc.) en met softwarebedrijven. Zoals Boerma in het interview aangeeft, komt de beslissing om deze partijen in het proces te betrekken voort uit het feit dat (enthousiaste) medewerking van juist deze partijen essentieel is voor een succesvol project: “Je kunt wel als overheid zeggen ‘ik ben de baas en je doet vanaf nu maar zo’, maar – afgezien van het feit dat dat niet helemaal de manier is waarop we in Nederland met elkaar omgaan, qua poldercultuur en meer van die dingen – het zal ook nooit werken. Ik bedoel, je kunt nooit zo slim zijn dat jij vanuit je ivoren toren precies kan definiëren hoe uiteindelijk het bedrijf in zijn proces met bepaalde dingen omgaat.”
De oorsprong van het SBR-programma ligt bij het Nederlands Taxonomie Project (NTP). In dit programma zijn vanaf 2004 de eerste stappen gezet om met behulp van de nieuwe computerprogrammatuur van XBRL een gestandaardiseerde financiële taxonomie op te zetten, in opdracht van de Ministeries van Financiën en Justitie. Vanuit dit project is een doorstart gemaakt in de vorm van SBR. Sinds 2009 bestaat het SBR-programma als zodanig, waarbij de overheidsinstantie die zich met digitalisering en ICT bezig houdt, Logius, het project onder haar hoede heeft2. Daarbij is in 2009 ook een rijksregisseur is aangesteld, die ervoor moest zorgen dat de overheid coördinerend optrad. De organisatorische structuur van het SBR-programma is drieledig. Op het hoogste niveau is er het SBR-Beraad, waarin het strategisch beleid bepaald wordt. Daaronder bestaat voor het ‘tactische’ niveau het SBR-Platform. Dit Platform coördineert onder meer het geheel en legt problemen voor aan het niveau daaronder, de SBR-Expertgroepen. Deze Expertgroepen bestaan uit deskundigen binnen een aantal vakgebieden, die de problemen zo zorgvuldig mogelijk vanuit een technocratisch perspectief oplossen. 5.2
1 2
De ‘wat-vraag’
http://www.sbr-nl.nl/wat-is-sbr/de-kern-van-sbr/ http://kluwerfinancieelmanagement.nl/News/?id=48440 9
Het Nederlands Taxonomie Project is voortgekomen uit de wens van opeenvolgende kabinetten om systematische verlagingen van administratieve lasten te bewerkstelligen. Boerma zegt hierover: “Waarom moet het nou veel kosten om je netjes aan de wet te mogen houden? Dat is eigenlijk in een soort van ideologische zin het motief, en dat motief bestaat tot op de huidige dag.”
Uit het interview blijkt dat deze perceptie van de ‘wat-vraag’ grotendeels intact is gebleven tijdens zowel de NTP-periode als het daaropvolgende SBR. Vooral belangrijk is dat dit antwoord al vanaf het begin af aan duidelijk gearticuleerd is. Er heeft zich echter wel een verbreding van de focus voorgedaan. Er blijkt grote belangstelling te bestaan voor SBR buiten het bestaande ‘business-to-government’ (B2G)-domein. Zo hebben de banken ABN-Amro, ING en Rabobank besloten om SBR te gaan hanteren voor hun uitvraag van kredietrapportages van bedrijven (dus in het “Business-to-Business (B2B)-domein) en is er interesse in de toepassing van SBR in het domein van ‘government-to-government’ (G2G). Boerma concludeert dan ook: “Administratieve lastenverlichting is een soort van deelverzameling van een groter traject, namelijk het verlagen van generieke transactiekosten.”
Dan rest nog de vraag waarom de overheid zo’n actieve rol speelt in SBR. In beginsel zou dit ook helemaal aan de private partijen kunnen worden overgelaten. In dat geval is er kennelijk geen sprake van een publiek belang. De overheid is echter de meest dominante speler wanneer het aankomt op financiële verantwoordingsinformatie. Daarbij beschikt de overheid ook over een sterk organisatorische draagvlak en kan zij de middelen bieden die nodig zijn voor een dergelijk project, terwijl dit in privaat verband moeilijk tot onmogelijk zou zijn geweest. De overheid krijgt zodoende een rol als ´standaardsetter´. Hiermee neigt de motivatie voor overheidsingrijpen naar de voorziening van een collectief goed als achterliggend argument. Er is sprake van een groot aantal rapportagemethoden, zowel publiek als privaat, en zonder centrale overheidssturing zou er geen standaardisatie bereikt worden. Ook zou een groot aantal burgers baat hebben bij een dergelijk collectief goed: alle bedrijven, van klein tot groot, worden door het huidige veelvoud aan standaarden benadeeld. In die zin is er sprake van een ‘economisch publiek belang’, waarbij een technocratische oplossing op zijn plaats is (zie Tabel 1). Vragen van rechtvaardigheid en herverdeling zijn hier immers niet in directe zin aan de orde. Dit wordt gereflecteerd in de opzet van SBR: zoveel mogelijk wordt door de Expertgroepen op technische wijze opgelost, waardoor politisering vermeden wordt. Indirect speelt het aspect van herverdeling op de achtergrond mee gezien de taak van de Belastingdienst om belastingen te innen die herverdeling mogelijk te maken. Vanuit dit perspectief van herverdeling gaat het dan om een technocratisch antwoord op de ‘hoe-vraag’, namelijk hoe belastinginning via kostenbesparende procedures van de Belastingdienst kan plaatsvinden tegen een zo klein mogelijk efficiëntieverlies. Het verloop van het project maakt duidelijk dat naarmate het project vorderde secundaire voordelen van het project een belangrijke rol gingen spelen. Zo biedt SBR de deelnemende overheidsinstellingen mogelijkheden om aan hun interne (bezuinigings-) “taakstellingen” te voldoen. Ook dat kan als een gewenste vermindering van het efficiëntieverlies bij herverdeling worden gezien. Volgens Boerma kunnen dergelijke motieven, die in feite al onderdeel van de ‘hoe-vraag’ vormen, momentum geven aan het project en zorgen voor draagvlak. De borging van het publieke belang kan dus bestendigd worden als ketenpartners – en zeker overheidspartijen – ook hun interne doelen kunnen bereiken door middel van de publiek-private samenwerking.
10
5.3
De hoe-vraag
Nadat het Ministerie van Economische Zaken (nu Economische Zaken, Landbouw & Innovatie, EL&I) besloten had dat het administratieve lastenverlichting wilde doorvoeren door middel van digitale gegevensstandaarden, werd het NTP ingesteld. Dit project had echter grote problemen in de uitvoering; dit lijkt te zijn gekomen door managementproblemen, moeilijkheden bij het toepassen en doorontwikkelen van de nieuwe computerprogrammatuur en een gebrek aan vertrouwen binnen de samenwerking. De ‘hoe-vraag’ kon kennelijk nog niet duidelijk worden beantwoord, hoewel het gepercipieerde antwoord op de ‘wat-vraag’ toen al duidelijk was. Boerma beschrijft de situatie door middel van een matrix (zie Figuur 1). In de situatie van het NTP was vanuit de ‘hoe-vraag” zowel het beleid/management nog onduidelijk als ook de technologische stand van zaken. Figuur 1 Situatie bij aanvang van het SBR project Technologie
Beleid
Duidelijk
Onduidelijk
Duidelijk Onduidelijk
NTP
Omdat dit leidde tot vertraging in de totstandkoming van het beoogde integrale systeem, besloot de interdepartementale stuurgroep die verantwoordelijk was voor NTP daarom tot een doorstart, waarbij het project in een nieuwe vorm gegoten werd – een nieuw antwoord op de ‘hoe-vraag’. Hiertoe werd het beheer over het project overgedragen aan Logius, waarbinnen een programmateam werd gevormd waarin interne en externe expertise (o.m. van het MC) werd gebundeld . Door de technische en bestuurlijke complexiteit van het project, en vooral omdat het een nieuwe ontwikkeling betrof, zou het inefficiënt geweest zijn voor de overheid om alle expertise zelf in huis te halen. Uiteindelijk lag de beantwoording van de hoe-vraag daarmee in de handen van drie partijen: EL&I, Logius, en het programmateam. De rol van dit als intermediair optredende team in het proces was om ideeën te opperen en te wijzen op de mogelijkheden om via uniformering van operationele processen en samenwerkingsverbanden een antwoord te vinden op de ‘hoe-vraag’ waarbij de transactiekosten (waaronder de administratieve lasten) omlaag kunnen worden gebracht. Boerma verklaart de taak van het projectteam vanuit de matrix in Figuur 1: vanuit de situatie van onduidelijk beleid en een technologisch tekort is het de taak van de intermediair om zowel duidelijkheid over het beleid te scheppen als om te voorzien in de benodigde technologische infrastructuur. Daarbij is bewust nagedacht over de bestuurlijke vorm: zo is het SBR-Beraad in het leven geroepen, waarin de strategische beslissingen genomen worden over SBR, en waarin hooggeplaatste figuren van alle betrokken partijen plaats hebben. Dit is bedoeld om de slagkracht van het project te vergroten. Ook is een ‘issuelijst’ opgesteld, waarin alle partijen hun klachten kwijt kunnen. Deze worden vervolgens systematisch opgelost. Door deze constructies, meldt Boerma, kan men veel ‘kou uit de lucht wegnemen’. 11
Dit zijn voorbeelden van hoe een intermediair er toe kan bijdragen samenwerking binnen een keten te verbeteren en zo de transactiekosten kan drukken. Door de doorstart van het NTP naar SBR was er, gezien zowel de bestuurlijke als de technologische uitdagingen, sprake van leereffecten op het gebied van het programmamanagement. Omdat het plan is de SBR-methode uit te breiden naar andere B2Gdomeinen, naar het B2B-domein (zoals de banken hebben opgezet) en mogelijk ook naar G2G-domeinen, ontstaat mogelijk een standaard en kan hetgeen in deze fase is geleerd en ontwikkeld, bijdragen aan toekomstige verlagingen van transactiekosten. In die zin levert het project zelf positieve externe effecten op en draagt daarmee bij aan het opheffen van marktfalen. Er is weinig sprake geweest van terugkoppeling van de ‘hoe-vraag’ naar de ‘watvraag’. Boerma geeft in het interview aan dat er weliswaar ruimte is voor terugkoppeling, maar dat de enige echte terugkoppeling die hij heeft gezien was dat men aanvankelijk het NTP begonnen was met de belofte van grote administratieve lastenverlichting, terwijl echter het daadwerkelijk zichtbaar maken van deze vermindering van lasten voor ondernemers nog niet zo eenvoudig was. In feite betreft dit een inkleuring van de ‘hoe-vraag’ omdat het publiek belang waarop de ‘wat-vraag’ in dit verband betrekking heeft, nogal diffuus is. Het traject heeft laten zien dat het moeilijk is vooraf te bepalen welke kostenreductie de stroomlijning en afstemming van rapportage-procedures oplevert, te meer daar bij enkelvoudige meting van administratieve lasten een aantal transactiekosten buiten beeld blijft (Den Butter, 2012b). Bij de herstart als SBR zijn zulke cijfermatige doelstellingen dan ook overboord gegooid. In die zin heeft het SBR project duidelijkheid verschaft over de mogelijkheden en beperkingen van het antwoord op de ‘hoe-vraag’ (Figuur 2). Figuur 2 Betekenis van het SBR project
Technologie
Beleid
Duidelijk
Onduidelijk
Duidelijk Onduidelijk
SBR
6.
Casus II: Import Veterinaire Goederen in de Rotterdamse Haven
6.1
Het programma
Bij invoer van goederen in de Rotterdamse haven is een complex samenspel van verschillende partijen betrokken. Dit is zeker het geval bij de import van veterinaire goederen (vlees en vis). Deze goederen worden gecontroleerd door zowel de Douane als de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA), terwijl ook rederijen, keurstations, het Havenbedrijf Rotterdam en vele andere partijen in het plaatje voorkomen. De transactiekosten bij invoer kunnen dan ook 12
sterk oplopen binnen deze keten, als alle actoren de benodigde informatie op verschillende wijze aanvragen en bewaren. Bovendien kunnen deze hoge transactiekosten leiden tot een verminderde concurrentiepositie van de Rotterdamse haven. Daarom biedt transactiemanagement binnen deze keten het potentieel om deze transactiekosten terug te brengen. Door het toenmalige Ministerie van Economische Zaken is vanuit dat perspectief het programma Import Veterinaire Goederen Rotterdamse Haven (IVG) ingesteld, als onderdeel van het programma ‘Slim Geregeld, Goed Verbonden’, een overkoepelend initiatief van het Ministerie om in diverse ketens de transactiekosten te verlagen. In IVG nemen namens de overheid het huidige EL&I, Financiën, de Douane, de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), Logius en NVWA deel. Het bedrijfsleven wordt vertegenwoordigd door onder meer de VNO-NCW, de transportorganisatie EVO, en andere organisaties en grote bedrijven. De samenwerking kan daarmee als ‘koppelzone’ gezien worden, waarin op relatief horizontale wijze alle belangrijke belanghebbenden betrokken worden om door middel van ketenorkestratie de transactiekosten te verlagen en samenwerking te bewerkstelligen (Den Butter & Ten Wolde, 2011). De samenwerking in de keten is belichaamd in de digitale applicatie Supd@x. Door middel van dit systeem wordt het bestaande berichtenverkeer tussen de partners gekoppeld, gestandaardiseerd en toegankelijk gemaakt. Zo kan de vracht op elk moment in het importproces gevolgd worden door alle ketenpartners. Ook is er hierdoor sprake van één centraal punt van informatieaanlevering voor ketenpartners – een zogeheten ‘Single Window’. Beleidstechnisch valt de casus IVG onder de Regiegroep Single Window, die beoogt uiteindelijk een eenduidig aanleverloket voor het hele bedrijfsleven te bewerkstelligen3. Hierbij heeft het Ministerie van EL&I de politieke eindverantwoordelijkheid. De regie over deze publiek-private samenwerking is in de handen van de Douane. Organisatorisch ligt de dagelijkse gang van zaken in handen van de Projectgroep, terwijl op het hogere beleidsniveau de interdepartementale stuurgroep het project begeleid. 6.2
De ‘wat-vraag’
Zoals vermeld is de casus Import Veterinaire Goederen onderdeel van het programma ‘Slim Geregeld Goed Verbonden (SGGV). Dat programma komt voort uit de wens van het toenmalige Ministerie van Economische Zaken om de administratieve lasten te verminderen door processen van de overheid en het bedrijfsleven beter op elkaar af te stemmen. De overheid, en in het bijzonder EZ, heeft zich dit aangetrokken omdat het Ministerie de samenwerking niet door initiatief vanuit de particuliere sector van de grond zag komen, en omdat het de benodigde middelen had om gestalte te geven aan deze publiek-private samenwerking. De filosofie van SGGV was om een nieuwe manier van samenwerking tussen het private en publieke domein te ontwikkelen en te beproeven, namelijk door de processen van overheid en bedrijfsleven beter op elkaar af te stemmen. Dit gebeurde door standaardisatie van processen, gegevens en techniek. De veterinaire import in Rotterdam is als voorbeeld gekozen om uiteindelijk de hele importstroom te kunnen dekken. Dit betekende een zekere beleidswijziging waar tot dan toe het “dogma” gold dat administratieve lastenverlichting eigenlijk alleen kon worden bereikt door ofwel regels af te schaffen, of te privatiseren. De onderliggende ‘wat-vraag’ bij administratieve lastenverlichting kan zijn dat een effectieve samenwerking binnen de Rotterdamse haven als een collectief goed wordt opgevat, met als doel het verminderen van de transactiekosten, waarbij alleen de overheid de kritieke 3
http://sggv.nl/casussen/sggv-in-een-wereldhaven/omschrijving 13
massa heeft om het tot stand te brengen. Gezien het belang van de Rotterdamse haven voor de Nederlandse economie kan gezegd worden dat een sterke concurrentiepositie van de haven bijdraagt aan de gezamenlijke welvaart. In het verlengde hiervan ligt ook nog het (secundaire) doel om uiteindelijk een overkoepelend Single Window in te stellen voor het bedrijfsleven. Anderzijds gaat het bij hygiënische controle op de invoer van veterinaire goederen om de uitvoering van regelgeving om de voedselveiligheid te borgen. Die regelgeving, vanuit het oogmerk om externe effecten te internaliseren, is voor deze casus kennelijk een gegeven, en de vraag – de ‘hoe-vraag’- is dan hoe de controle op deze regelgeving tegen zo laag mogelijke transactiekosten kan plaatsvinden. Eenduidige regelgeving en standaardisering vormen dan een antwoord op de ‘hoe-vraag’, waar vooral de betrokken importeurs en de overheidsorganisaties baat bij hebben, en waar partijen ook van uitgesloten kunnen worden. Aangezien er echter geen belangrijke kwesties van herverdeling met dit project gemoeid zijn, zijn er weinig ‘politieke keuzes’ te maken, en is de beantwoording van de ‘hoe-vraag’ vooral een technocratische, waarbij natuurlijk wel de verdelingsvraag (van de kosten over de verschillende participanten) speelt. Daarnaast hebben verschillende overheidsinstanties een dermate grote rol binnen de keten dat overheidsverantwoordelijkheid hierbij ook voortvloeit uit hun rol en belang. 6.3
De ‘hoe-vraag’
Volgens De Zwart zijn het antwoord op de ‘hoe-vraag’ en daarmee ook het onderliggende antwoord op de ‘wat-vraag’, gedurende het project hetzelfde gebleven, namelijk het omlaag brengen van de administratieve lasten. Hierbij werden de intermediairs van o.m. het MC ingeschakeld omdat deze vooral de bestuurlijke kennis in huis hadden om publiek-private partnerschappen van de grond te krijgen. Bovendien was het MC al betrokken binnen het programma Ketenherinrichting, de voorloper van SGGV. Langs die lijn kwamen ideeën voor nieuwe samenwerking. Het antwoord op de ‘hoe-vraag’ werd daarmee vooral gegeven door het projectteam waar de intermediairs van het MC deel van uitmaakten. Deze intermediairs konden daarbij gebruik maken van hun kennis over het omlaag brengen van transactiekosten, hetgeen in meer brede zin de focus was van het SGGV-project. De organisatorische structuur van het programma is zodanig opgezet dat, aldus De Zwart, eerst is gekozen voor een losse structuur, waarna de noodzaak tot verdere institutionalisering duidelijk werd: “We zijn eerst begonnen met de partijen bij elkaar te brengen, zonder daar een vaste structuur in aan te brengen. [...] Dat is uiteindelijk de hele tijd goed gegaan, tot op het moment dat er echt besuiten genomen moesten worden en geïnvesteerd moest worden, en dat je dan toch behoefte had aan een formelere organisatiestructuur voor zo’n casus: hoe ‘hang je het op’, waar liggen de belangen, en wie gaat waar over? [...] Dus toen hebben we besloten voor die stuurgroep op hoger niveau, en dan nog de projectgroep, die voorgezeten diende te worden door de Douane.”
De Zwart benadrukt daarbij dat het informele begin ook sterk heeft geholpen om ideeën te genereren en vertrouwen te creëren. Ook wordt het belang van vertrouwen scheppen en een breder perspectief te schetsen bij ketenpartners duidelijk: “Dat is ook de moeilijkheid om in ketens tot samenwerking te komen, dat iedereen toch z’n eigen belang heeft, en het gemeenschappelijke belang niet zo in beeld heeft. Dat is dan ook wat we in die koppelzones doen, om het hele plaatje te laten zien. Dus niet als ergens een probleem mee is bij Pietje, daar dan een vergrootglas op leggen en een hoop heisa maken over het probleem van Pietje, maar kijken: wat gebeurt er nou in die keten? Want het kan zo zijn dat je het probleem van Pietje oplost, en dat je daar later problemen van ondervindt. Dat vindt Pietje niet erg, want voor hem is het opgelost, maar voor degene die daarachter zit is het wel erg.”
14
Daarnaast schetst De Zwart het belang van een breed draagvlak en de steun van sleutelpartijen: “Er moet duidelijk een commitment zijn van een aantal belangrijke spelers binnen de keten voordat we er aan beginnen. [...] Wat we nu opgebouwd hebben, dat kan weer teniet gedaan worden omdat er een andere overheidswind gaat waaien. [...] Het kan van invloed zijn, en het is toch wel belangrijk dat je dan een breed draagvlak hebt wat dat kan voorkomen.”
Ook bij de casus IVG heeft één van de ketenpartners zich opgeworpen als voortrekker: de Douane. Dit mag niet verbazen, omdat de Douane het meest directe belang heeft bij de samenwerking, ook wat betreft haar interne taakstellingen – vergeleken met bijvoorbeeld het Ministerie van EL&I of Financiën. Ook hier lijkt er dus sprake te zijn van een ‘secundair intern doel’ dat het bereiken van het primaire doel vergemakkelijkt en draagvlak kan creëren voor het project bij belangrijke spelers. Een belangrijke opmerking met betrekking tot het antwoord op de ‘hoe-vraag’ is dat er ook binnen publiek-private samenwerkingen leereffecten – i.e. ‘learning by doing’ – lijken te bestaan. De casus IVG heeft een vervolg gekregen in de casus Import Fytosanitaire Goederen Schiphol. De Zwart benadrukt dat dit project sterk gebaat is bij eerdere ervaringen: “Wat ik nu zie is dat we op Schiphol hetzelfde doen wat we in Rotterdam gedaan hebben, maar dat dat proces veel sneller loopt.”
Het lijkt er zodoende op dat er ook sprake is van schaalvoordelen bij het ontwerp van een institutionele structuur die tot verlaging van transactiekosten leidt. Er dient rekening gehouden te worden met een zekere aanlooptijd voordat het succes en de effecten duidelijk zijn. In het geval van IVG lijkt er vrijwel geen sprake van terugkoppeling van de ‘hoevraag’ naar de ‘wat-vraag’ te zijn geweest. Zowel het doel als de vormgeving van het project zijn volgens De Zwart nagenoeg gelijk gebleven gedurende het project. Omdat er geen grote problemen waren met het antwoord op de ‘hoe-vraag’ is terugkoppeling daarom ook geen noodzaak geweest.
7.
Casus III: ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’
7.1
Het programma
Bij de bouw van een woning zijn een groot aantal verschillende partijen betrokken. Het programma ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ beoogt deze partijen binnen de bouwketen bij elkaar te krijgen, met het doel de collectieve transactiekosten omlaag te brengen binnen de keten. Dit manifesteert zich in twee concrete doelstellingen: (i) te komen tot een concrete collectieve innovatie (de Inschuifwoning), en (ii) een blijvend vermogen tot samenwerken (Projectplan InnovatiePrestatieContracten, 2012). Dit wordt gedaan door middel van samenwerking in vrijwillige samenwerkingsverbanden (‘coalities’). De regie van het programma ligt bij intermediairs van het MC. ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ bestaat uit drie ‘collectieven’, oftewel groepen van bedrijven en instanties met een gezamenlijk doel. Ten eerste is er de Inschuifwoning 2.0, die beoogt goedkope woningen te bieden door oude woningen integraal te vernieuwen. Hierbij heeft de klant één aanspraakpunt en wordt de bouw vóóraf gepland door alle betrokken ketenpartners gezamenlijk. Om de kosten – waaronder transactiekosten – 15
van het bouwen te verminderen, is ten tweede het Integraal Bouwconcept (IBC) ontwikkeld. Dit kan gezien worden als een platform voor toekomstige samenwerking, waarin men door middel van regievoering, samenwerking, en het aanwenden van IT tracht betere producten te bieden, onnodige kosten te vermijden en efficiënter te werken. Er is een substantiële overlap tussen de Inschuifwoning 2.0 en het IBC, waarbij de laatste ter ondersteuning van de eerste wordt gebruikt. Ten derde is er Vergunning A tot Z (VAtZ), waarin men in samenwerking met overheden probeert twee aspecten bij het aanvragen van bouwprocessen vlotter te laten verlopen, te weten de externe veiligheid – de veiligheid van bouwen – en het certificeringsproces, waarbij getracht wordt de weg te plaveien voor private certificering. Aangezien dit project slechts kort geleden is opgezet, gaat het in deze beschouwing vooral om de achterliggende ideeën en principes. 7.2
De ‘wat-vraag’
Samenwerking in de bouw is een voorbeeld van een maatschappelijk belang waarbij het niet op voorhand nodig is dat de overheid zich ermee bemoeit. De overheid wil dan ook niet actief bij de uitvoering van zulke samenwerking betrokken worden. ‘Transactiemanagement, cocreatie in coalities’ kan dan ook het best gezien worden als een grotendeels particuliere invulling van dit maatschappelijke belang, waarbij ook welbegrepen eigenbelang een grote rol speelt voor de partijen. Het eigenbelang in het project ligt volgens Dujardin en Geurts in het besef dat samenwerking noodzakelijk is in de bouw: “Iedereen merkte dat als je het in de bouw niet samen doet, je in je eentje er zeker niet komt.”
Zij wijzen er daarom ook op dat eigenbelang een belangrijke motiverende factor is in de samenwerking: “Het belangrijke is dat iedereen herkent dat zijn eigenbelang beter gediend wordt als hij samenwerkt; als er een gemeenschappelijk doel is wat nagestreefd wordt waarin de eigenbelangen veel beter gewaarborgd worden. Samenwerken dat doe je niet omdat dat leuk is, maar omdat je je doelen wilt bereiken.”
Zodoende is winst maken voor de individuele participanten een essentiële prikkel. Daarmee heeft de samenwerking, gezien de uitsluitbaarheid van de voordelen van het project, kenmerken van een privaat goed. De noodzaak van de samenwerking is volgens Dujardin en Geurts echter vanuit het perspectief van het publiek belang evident: “De vraag is helemaal weg in de bouw, dus er ligt een maatschappelijk belang om weer op te krabbelen. [...] De woningbouw kan alleen maar weer op gang komen als er een convenant is. Dus waar wij telkens op mikken is het zorgen dat privaat en publiek goed kunnen samenwerken, want als daar de transactiekosten laag zijn, is dat maatschappelijk heel belangrijk.”
Daarnaast wordt het belang van innovatie in de bouw benadrukt. Dit is niet eenvoudig door het grote aantal midden- en kleinbedrijven in de bouw, de positieve externaliteiten bij samenwerking, en de financiële malaise. Uit het interview blijkt dat samenwerking in de bouw niet iets is wat ‘uit zichzelf’ gebeurt. Dit impliceert dan toch dat de overheid een rol heeft om te zorgen dat de positieve externe effecten van samenwerking worden gerealiseerd. Zo heeft het gebrek aan effectieve samenwerking kenmerken van marktfalen in zich: de markt tussen verschillende leveranciers in de bouwketen werkt blijkbaar niet optimaal, waardoor prijzen en kwaliteit niet op het optimale competitieve niveau liggen, of bouwprojecten zelfs geen doorgang vinden. 16
Deze categorisering suggereert dat het opheffen van marktfalen het antwoord op de ‘wat-vraag’ is zodat het hier om een economisch publiek belang gaat (vgl. Tabel 1). Saillant is dat dit probleem door een particuliere organisatie – Stichting Handelsland.nl – is opgepakt. Voor de opzet is wel gebruik gemaakt van een kleine subsidie van Agentschap NL. Deze subsidie is meer in algemene zin bedoeld om samenwerking tussen partijen, die tot innovatie leidt, te stimuleren zodat de positieve externe effecten van zulk een samenwerking worden benut. De subsidie beoogt slechts om de samenwerking op gang te brengen waar zij anders niet tot stand was gekomen door de aanvankelijke kosten en onzekerheid. Dujardin en Geurts benadrukken dat dit ‘drempeleffect’ ook bij dit project aanwezig was: “Dan is zo’n regeling prima om eens te kijken van hoe haal je bedrijven erbij. Daardoor is het ook zo dat die bedrijven ook zeggen ‘het kost niet zoveel, dat leren samenwerken, dus laten we dat ook maar doen. Terwijl, als die regeling er niet was, dan zouden ze het niet gedaan hebben, is mijn inschatting.”
Volgens Dujardin en Geurts is het essentieel om van tevoren een duidelijk antwoord op de concretisering van de ‘wat-vraag’ te hebben voordat de ‘hoe-vraag’ beantwoord wordt. Hoewel er een bepaalde rek zit in het doel van een project, is deze zeer beperkt. Bovendien bestaat er het risico van ‘instabiliteit’. Geurts beschrijft het als volgt: “Als je met elkaar naar Rome wilt dan kun je nog met elkaar kijken hoe je dat doet. Wandelend of fietsend. Maar als je de discussie aangaat van zouden we wel naar Rome gaan, Madrid is ook mooi, dat is een andere orde probleem. Maar je kunt wel zeggen van tja Rome, Napels is eigenlijk toch leuker, dat ligt daar in de buurt.”
Een probleem hierbij is dat iedereen net een ander beeld heeft van ‘waar Rome precies ligt’. Dit zou volgens Dujardin en Geurts echter juist een reden te meer om transactiemanagement in te zetten in plaats van ad-hoc samenwerking, zodat alle neuzen dezelfde kant op kunnen worden gezet. 7.3
De ‘hoe-vraag’
In eerste instantie hebben de intermediairs van het MC een collectief van bouwbedrijven bij elkaar gebracht. De uitgangssituatie was hierbij één van ongeorganiseerde samenwerking op de bouwplaats waarbij vaak dubbel werk wordt gedaan . De Stichting wilde toe naar wat zij ‘co-creatie in coalities’ noemde, door middel van regievoering waarbij de methodiek van het transactiemanagement de ondersteuning biedt: “Regievoeren is in feite de manier waarmee je de zaak in de hand houdt. Veel meer dan controle.”
Dujardin en Geurts benadrukken daarbij dat samenwerken geen open deur is: “Het kost me minder energie om me op iemand uit te leven, dan om me in iemand in te leven. [...] Iedereen vindt samenwerken vanzelfsprekend en daarom wordt er geen aandacht aan besteed.”
Hierbij speelt volgens hen ook fysieke aanwezigheid en regelmatig contact een onmisbare rol om vertrouwen tussen de deelnemers te kweken. Een evident probleem hierbij is echter dat alle deelnemers sterke eigenbelangen hebben die vaak met het groepsbelang kunnen botsen. Dit geldt vooral als er sprake is van concurrentie binnen het project – zo kunnen leveranciers van houten en van kunststof kozijnen elkaar in de weg lopen. Om dit welbekende verdelingsprobleem bij het antwoord op de ‘hoe-vraag’ op te lossen werd het concept van ‘de spelersgroep en het elftal’ bedacht: men accepteert dat niet bij elk project alle partijen ingezet worden. Om de externaliteiten hiervan te internaliseren wordt vooralsnog overwogen om de samenwerking in de vorm van een BV te 17
gieten en ex ante over een verdeelsleutel voor de winst te beslissen. Het antwoord op de ‘hoevraag’ is daarmee vooral gegeven door de bedrijven zelf. Transactiemanagement als methode kwam daarbij voort uit de aard van het probleem: de ketenpartners in de bouw hadden noch de ervaring noch een sterke individuele prikkel om een blijvende samenwerking op poten te zetten. ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ is vooral een samenstelling van private partijen geworden. De uitzondering hierbij is het collectief ‘Vergunning A tot Z’. Hierin is het plan met overheden samen te werken om zo certificering van particuliere bedrijven mogelijk te maken. Dit kan gezien worden als borging van het publieke belang vanuit het perspectief van regelgeving door middel van uitbesteding aan private partijen: “Je ziet dat gemeentes zich steeds meer realiseren, [...] we moeten niet uitvoeren maar regisseren. We hoeven die kennis niet te hebben maar we zijn wel het eerste aanspreekpunt voor burgers en bedrijven.”
De ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’ zijn in dit geval duidelijk gescheiden. Aangezien het project nog in de steigers staat, kan er nog geen sprake van terugkoppeling zijn tussen de ‘hoe-‘ en de ‘wat-vraag’. 8.
Evaluatie en lessen
8.1
Evaluatie
Elk van de drie bovenstaande projecten heeft zijn eigen voor- en nadelen, eigenaardigheden en lessen. Een vergelijking tussen de projecten onderling en met de status quo ante is dan ook op zijn plaats. Een belangrijke vraag hierbij is welke bijdrage de intermediairs met hun kennis van het leggen van waardevolle verbindingen in publiek-private samenwerkingsverbanden hebben geleverd aan de borging van het maatschappelijk belang. Tabel 3 laat zien hoe de projecten zich tot elkaar verhouden. Met betrekking tot de ‘wat-vraag’ lijken alle drie de projecten min of meer een duidelijk antwoord vooraf te hebben gevonden. In het geval van SBR en de casus Import Veterinaire Goederen besloot de overheid deze verantwoordelijkheid op zich te nemen omdat zij zelf de belangrijkste standaarden zet en de benodigde kritieke massa heeft. In de bouwketen heeft de overheid ervoor gekozen om geen actieve verantwoordelijkheid te nemen, en alleen een kleine subsidie te verstrekken aan samenwerkingsverbanden wanneer deze voldoende zicht bieden op het internaliseren van waardevolle externe effecten. Het probleem hierbij is dat de overheid procesinnovaties, zeker wanneer deze beogen transactiekosten te verlagen, vooralsnog niet als bron van positieve externe effecten ziet. Het vormt daarom voor de overheid – ten onrechte – niet een te borgen publiek belang.
18
Tabel 3 Karakteristieken van de drie casussen vanuit het perspectief van het publiek belang Project I: SBR
Project II: Import Vet. Goederen
Project III: Co-creatie
Regulering bij marktfalen
Externe effecten/marktfalen
Overheidshiërarchie Marktconcurrentie Regelbinding Institutionele borging
Collectief goed/ Uitvoering van herverdeling +/+/+
+/+ +
+ +
Effectiviteit Efficiëntie
+ +
+ +
n n
Argument voor de ‘watvraag’
Toelichting: n: project is nog niet uitgevoerd Elk van de projecten laat een andere mix van ‘borgingsmechanismen’ zien. Geen van de drie projecten maakt sterk gebruik van ‘overheidshiërarchie’; dit is tamelijk logisch, omdat het idee achter publiek-private samenwerking en uitbesteding juist is dat besluiten in samenspraak worden gemaakt en niet worden opgelegd. In het geval van ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ wordt deze hiërarchie zelfs helemaal niet ingezet, omdat de overheid besloten heeft het geheel volledig aan de markt over te laten, afgezien van een kleine subsidie om samenwerking uit te lokken. Het tegenovergestelde plaatje verschijnt bij ‘marktconcurrentie’. Waar SBR en IVG juist de markt betrekken in de besluitvorming om zo de verschillende partijen bij elkaar te krijgen, vertrouwt de overheid er binnen de subsidieregeling waarop het co-creatie project inspeelt, dat de partijen zelf in deze samenwerking kunnen voorzien, en wellicht dat er verschillende concurrerende samenwerkingscollectieven tot stand komen. Het subsidieproces zelf noopt ook tot concurrentie: via een puntensysteem wordt bepaald welke samenwerkingsverbanden een subsidie krijgen. Met betrekking tot binding door middel van regels en wetten verschillen de projecten. Van de deelnemers in SBR wordt uiteraard verwacht dat zij de gemaakte beslissingen uitvoeren. De afdwingbaarheid van deze besluiten is echter beperkt, en de samenwerking berust vooral op wederzijds vertrouwen en relatief vrijwillige uitvoering. Wel zijn de partijen die ingehuurd worden voor bijvoorbeeld software natuurlijk contractueel gebonden. Het project in de Rotterdamse haven berust daarentegen meer op expliciet gemaakte afspraken. Ook hier zijn partijen zoals softwareleveranciers gebonden door afspraken. “Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ berust veel sterker dan de voorgaande projecten op vrijwillige samenwerking en vooral op goed management. Institutionele borging kan gezien worden als het voeren van beleid, niet door middel van regels en wetten, maar door het creëren van intrinsieke motivatie bij uitvoerende partijen. Aangezien dit ook een van de kernpunten is van transactiemanagement, moge het niet verbazen dat institutionele borging in alle drie de projecten sterk aanwezig is. Dit uit zich vooral in regelmatig (fysiek) contact, het bewust creëren van vertrouwen, en een zekere mate van ‘procedurele rechtvaardigheid’. Het idee hierachter is dat intrinsieke motivatie tot samenwerking veel minder transactiekosten met zich meebrengt dan wanneer de samenwerking via allerhande uitgebreide regelgeving wordt afgedwongen
19
De WRR (2000) draagt vijf verschillende criteria aan voor ‘goed bestuur’: effectiviteit, efficiëntie, democratische legitimatie, rechtsgelijkheid, en rechtszekerheid. WRR( 2012) onderscheidt zoals gezegd niet de ‘wat’’en de ‘hoe-vraag’ en beschouwt deze criteria (impliciet) als onderdeel van het politieke proces van maatschappelijk ordenen. In de begripsafbakening door Den Butter (2011) worden deze criteria daarentegen als randvoorwaarden gezien die gelden bij de beantwoording van de ‘hoe-vraag’. Dit paper beziet in hoeverre het antwoord op de ‘hoe-vraag’ in de drie casussen aan de eerste drie criteria voldoet. Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid zijn minder relevant in het geval van deze projecten, en worden daarmee even terzijde gelaten. Aangezien het project ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ nog in de startblokken staat, worden alleen SBR en IVG bekeken. Hierbij kijken we naar hoe transactiemanagement bij heeft gedragen aan deze criteria ten opzichte van de status quo ante. In termen van effectiviteit – worden de gestelde doeleinden bereikt? – lijkt het dat de nieuwe structuur en het de manier waarop transactiekosten door uniformering zijn verlaagd, positief te hebben bijgedragen aan het SBR-programma. Er zijn inmiddels meerdere successen geboekt: sinds 2011 kunnen alle relevante rapportages in de vorm van de Nederlandse Taxonomie (NT) gedaan worden4. Vanaf 2013 zal op gefaseerde wijze rapportage via de NT verplicht gesteld worden. Daarmee is al wezenlijk vooruitgang geboekt ten opzichte van de situatie daarvoor, waarin vele verschillende standaarden bestonden. Worden de doelen bereikt die EL&I zich gesteld had toen het de casus IVG oprichtte? Zoals hiervoor is aangegeven, ging het bij deze doelen om een betere samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven, om de vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven, en om het uitbreiden van het project naar meerdere ketens. De casus is midden 2011 met succes voltooid: Supd@x is ingevoerd, en de veterinaire import wordt via dit systeem ingevoerd. Hoewel een hard bewijs nog ontbreekt, bestaat het vermoeden dat dit geleid heeft tot een veel effectievere manier van rapporteren die gunstig is voor zowel de ondernemers als overheidsinstanties, met name de Douane. Het draagvlak dat het programma heeft gekregen bij de deelnemers vormt een indicatie voor dit succes. Ook wordt het systeem nu ingevoerd voor de fytosanitaire import op Schiphol. Hoewel de uitvoering volgens De Zwart wat langer duurde dan men had gewild, zijn de doelstellingen wel bereikt, en lijkt de rol van de intermediairs te hebben bijgedragen aan de effectiviteit. Met betrekking tot efficiëntie – worden de doelen met zo weinig mogelijk middelen en moeite bereikt? – is er ook sprake van een positieve bijdrage van de manier waarop intermediairs hebben bijgedragen tot het verlagen van de transactiekosten.. Boerma gaf in het interview aan dat de ketenpartners elkaar meer vertrouwen, dat de consensusvorming veel soepeler gaat, en dat er minder wederzijdse klachten zijn dan bij het begin van het SBRproject. Een van de factoren hierbinnen is dat technische problemen neergelegd worden bij de expertgroepen zodat hierover plenair nauwelijks wordt gesoebat. Ook wordt er serieus met klachten van álle ketenpartners omgegaan, waardoor er een sfeer van vertrouwen en ‘procedurele rechtvaardigheid’ is ontstaan (vgl. Husted & Folger, 2004). Zodoende lijkt er sprake te zijn van grote efficiëntiewinst door middel van de genomen maatregelen, die uit het transactiemanagement voortvloeien. In termen van efficiëntie – hoe groot zijn de kosten en moeite om de doelen te bereiken – lijkt IVG het ook goed te doen. Het publiek-private partnerschap verloopt volgens De Zwart zonder veel fricties, en er bestaat veel draagvlak voor het project. Bovendien zijn belangrijke problemen samen opgelost:
4
http://www.sbr-nl.nl/actueel/nieuwsberichten/item/titel/vanaf-1-januari-2012-inzenden-met-nt-2012/ 20
“Ik denk ook wel dat we toch wel een redelijk uithoudingsvermogen hebben gehad en toch altijd wel weer oplossingen hebben kunnen aandragen.”
Wel geeft hij aan dat meer institutionalisering gewenst zou zijn om bij te dragen aan een efficiëntere samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van een stichting. Ook blijft het gevaar bestaan dat door politieke veranderingen zaken anders komen te liggen, hetgeen beleidsonzekerheid met zich meebrengt: “Als [een nieuwe] regering bepaalde doelen heeft die totaal anders zijn dan de regering daarvoor en dat wat je daarvoor hebt gedaan wordt weggegooid, dan hollen we weer met z’n allen achter iets nieuws aan.”
Dit citaat geeft aan dat er in het politieke proces altijd sprake is van een afweging tussen het primaat van de politiek en tijdconsistentie, d.w.z. de mate waarin vertrouwd kan worden dat beleidsmaatregelen niet voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Met betrekking tot de democratische legitimiteit is het in het geval van SBR zo dat de uiteindelijke democratische verantwoording ligt bij de Minister van EL&I en de staatssecretaris van Financiën. Wel geldt in meer algemene zin dat de samenwerking met private partijen en de inzet van intermediairs inderdaad vragen oproept met betrekking tot parlementaire controle. Deze zijn volgens Boerma nog niet volledig beantwoord: “Ik vind dat het de juiste vraag is, want die wordt inderdaad ook veel te weinig gesteld.”
Anderzijds is het duidelijk dat Logius eindverantwoordelijkheid draagt voor de publieke kant van het verhaal. Maar de complexiteit van een dergelijke publiek-private samenwerking kan de vraag naar de eindverantwoordelijkheid bemoeilijken: “Van wie is de taxonomie? Als je daar maar groots genoeg over doet, dan kom je er nooit meer uit. [...] Ik denk overigens dat de oplossing van die vragen [betreft politieke verantwoording] niet te vinden is door één centrale vraag te stellen en daar een antwoord op te zoeken, maar in de pragmatiek.”
Bovendien benadrukt Boerma ook de institutionele borging van de democratische legitimiteit binnen de overheid: “Deze overheid, de Nederlandse overheid, is een door- en door fatsoenlijke overheid. [...] Op een waardenniveau, van mensen die er bij betrokken zijn, is die [democratische] afweging er altijd.”
Dit aspect van de democratische verantwoording verdient daarmee toch extra aandacht. Het kan zijn dat een onvoldoende democratische legitimering van een technocratische oplossing van de ‘hoe-vraag’ toch weer extra transactiekosten met zich meebrengt. Weliswaar zijn hierbij de directe transactiekosten flink verlaagd, maar wanneer ontevredenheid bestaat over de verdeling van deze kostenbesparingen, lopen in tweede instantie vanwege onwil en recalcitrantie van de ontevreden partijen de transactiekosten weer flink op., Binnen de casus IVG liggen de politieke kwesties duidelijker binnen het proces. Het Ministerie van EL&I draagt de politieke verantwoordelijkheid: “EZ is er bij betrokken. En daarmee ook eindverantwoordelijk, want dat is al gauw zo binnen de overheid, dan wordt de vraag gesteld: als er problemen komen, welke minister gaat dan naar de Kamer? Nou, dan zou dat in ons geval Verhagen zijn.”
Ook is de democratische controle op het project meer dan voldoende volgens De Zwart:
21
“Die hele documentatie moet dus goed geregeld zijn, zodat als er op een gegeven moment Kamervragen komen, en na jaren kan dat ook nog zijn, dat er in ieder geval iets teruggevonden kan worden en dat dat van behoorlijk niveau is, en begrijpelijk.”
Daarnaast blijft gedurende het hele project de regie bij de Douane liggen. Ondanks dat het praktische beleidsmanagement dus gedeeltelijk uitbesteed is aan het programmateam, blijft een grote mate van bestuur door overheidsinstellingen bestaan. Daarmee lijkt er geen ‘democratisch tekort’ door toedoen van transactiemanagement in dit geval. 8.2
Beleidslessen
De drie casussen hebben allen (tentatieve) lessen opgeleverd. Het gaat hierbij zowel om lessen voor beantwoording van de ‘wat-vraag’ als voor invulling van de ‘hoe-vraag’. Lessen voor de ‘wat-vraag’ Door alle vier de geïnterviewden werd het belang van een tijdige en scherpe beantwoording van de ‘wat-vraag’ benadrukt. Dit is vooral nodig om partijen mee te krijgen in de samenwerking: zonder ‘stip aan de horizon’ is het moeilijk om mensen te enthousiasmeren. Bovendien is de motivatie voor samenwerking en eventueel overheidsingrijpen essentieel voor het afbakenen van verantwoordelijkheden. Hoewel er van enige bijsturing van het doel wel sprake is geweest, lijkt ingrijpende terugkoppeling van de ‘hoe-‘ naar de ‘wat-vraag’ in de hier beschouwde casussen op microniveau niet belangrijk te zijn geweest. . Daarnaast kunnen secundaire doelen, met name het verwezenlijken van interne organisatorische doelstellingen voor deelnemers, belangrijk zijn voor het scheppen van draagvlak. Partijen die daarmee extra profiteren van de samenwerking zullen zich snel opwerpen als voortrekkers, en zullen het partnerschap proberen te bestendigen. Bij het beantwoorden van de ‘wat-vraag’ (en ook van de ‘hoe-vraag’) kunnen dit soort effecten van tweede orde meegenomen worden. Met betrekking tot de ‘hoe-vraag‘ kan dit zelfs een welbewust beoogd effect zijn van interventie door intermediairs. Met andere woorden: de intermediair kan juist steun zoeken voor het realiseren van het overall-doel door te appelleren aan interne doelen voor de deelnemende organisaties. Lessen voor de ‘hoe-vraag’ Dit laatste maakt duidelijk dat de beantwoording van de ‘hoe-vraag’ niet uitsluitend als een technocratisch vraagstuk kan worden gezien maar ook een kwestie van mensenwerk blijft. Bovendien zijn politieke factoren vanwege de verdelingsproblemen bij tegengestelde belangen belangrijk waarbij dient te worden voorkomen dat specifieke belangen de samenwerking kapen. Daarmee is de beantwoording van de ‘hoe-vraag’ niet zonder meer een privilege voor economen; ook politicologen, bestuurskundigen, en vooral praktijkdeskundigen zouden hier in betrokken moeten worden. Wel laten de casussen zien dat het de moeite loont om problemen niet te politiseren. Juist daarom is het nuttig de politieke publieke belangen waar het ten principale om herverdelingsvraagstukken gaat, te onderscheiden van de economische publieke belangen waar economische argumentatie ten grondslag ligt aan de ‘wat-vraag’. Zo is de introductie van de expertgroepen in het SBR-programma een goede wijze om te voorkomen dat technische problemen voor politiek gewin gebruikt worden. In de casussen worden daarnaast tussenvormen van borgingsmechanismen gebruikt. Institutionele innovatie biedt daarmee nieuwe mogelijkheden voor publiek-private samenwerking. Uiteraard dient over de vorm van deze samenwerking van tevoren te worden nagedacht. De casus Import Veterinaire Goederen laat echter ook zien dat het kan lonen om aanvankelijk te beginnen zonder vaste structuren en regels, en naarmate het project vordert na te gaan denken over verdere institutionalisering. 22
In termen van praktische lessen benadrukken alle deelnemers het belang van regelmatige fysieke aanwezigheid. Hierdoor kan vertrouwen gekweekt worden. Hierbij moeten alle deelnemers het idee krijgen hun ei kwijt te kunnen binnen de samenwerking. Het idee van een ‘issuelijst’, afkomstig uit het SBR-project, is een van de manieren om ervoor te zorgen dat de samenwerking niet gekaapt wordt door de meest dominante partijen. Verder onderschrijven de geïnterviewden het belang van ‘herhaalde interactie’: het vooruitzicht op verdere samenwerking, en het gevoel dat een project ‘langer duurt dan vandaag’, kan leiden tot een coöperatieve opstelling. Het instellen van ‘koppelzones’ kan daarom een uitkomst bieden (vgl. Den Butter & Ten Wolde, 2011) 9.
Besluit
Het debat over overheidsverantwoordelijkheden heeft zich vanuit het rapport van de WRR (2000) over de manier waarop publieke belangen dienen te worden geborgd, toegespitst op het onderscheid tussen de ‘wat-vraag’ en de ‘hoe-vraag’: wie draagt politieke en juridische verantwoordelijkheid en wie voert uit? Een van de belangrijkste overwegingen hierin is de hoogte van transactiekosten – de kosten die nodig zijn om binnen een keten door middel van samenwerking tot productie te komen. Deze kunnen veelal hoog oplopen als particuliere partijen betrokken worden bij de productie van ‘overheidsdiensten’. Transactiemanagement is een methode om dit probleem te ondervangen en om het echte potentieel van de private sector in publiek-private samenwerking naar boven te halen. Hierbij wordt vooral gekeken hoe binnen een keten de verschillende partijen beter met elkaar kunnen samenwerken. Dit paper beziet de rol van intermediairs die vanuit de beginselen van transactiemanagement – zonder dat dit overigens altijd als zodanig is benoemd – hebben bijgedragen tot een institutionele borging van publieke belangen. Het betreft het programma Standard Business Reporting, de casus Import Veterinaire Goederen in de Rotterdamse haven, en ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’, waarin partijen in de bouwsector bij elkaar gebracht worden. Uit deze casussen blijkt dat in alle drie de gevallen er nauwelijks onduidelijkheid bestond over de ‘wat-vraag’, zij het dat niet altijd helder was welk argument van overheidsingrijpen aan het publiek belang ten grondslag ligt. Mede op basis van het percipieerde antwoord op de ‘wat-vraag’ is de ‘hoe-vraag’ ingevuld. De reden voor inschakeling van de intermediairs hierbij is dat soepele samenwerking niet vanzelf ging in de desbetreffende sectoren, en dat daarom sturing in het samenwerkingsproces onontbeerlijk is gebleken. Vanuit hun expertise in het stroomlijnen en uniformeren van processen hebben de intermediairs bijgedragen aan die sturing. Er zijn echter ook grote verschillen aan te wijzen tussen de projecten. Zo komt de motivatie voor overheidsborging bij het SBR-project en IVG voort uit overwegingen van regulering en een zo efficiënt mogelijke institutionalisering van herverdeling. Het argument voor overheidsbemoeienis bij ‘Transactiemanagement, co-creatie in coalities’ vloeit voort uit opheffen van marktfalen, waarbij de positieve externe effecten van kennis spill-overs bij samenwerking worden geïnternaliseerd. Dit verklaart ook waarom de overheid bij de eerste twee projecten een actieve aanpak heeft gekozen, terwijl zij bij het laatste project uitvoering vooral aan de markt overlaat. In ieder van de projecten heeft men een andere mix gevonden van ‘borgingsmechanismen’: overheidshiërarchie, marktconcurrentie, regelbinding, en institutionele borging. Daarbij biedt de afweging van de transactiekosten een praktisch handvat om deze mix te bewerkstelligen, en met name om de institutionele borging – de intrinsieke motivatie binnen organisaties om beleid goed uit te voeren – zeker te stellen. Institutionele borging is dan ook binnen alle drie de projecten een belangrijk borgingsmechanisme. 23
De voornaamste implicatie van deze bevindingen is dat de kosten-batenafweging tussen publieke en private uitvoering geen statische afweging is. De kosten en baten kunnen sterk afhangen van hoe de uitvoering plaatsvindt. Vaak wordt het potentieel van het inzetten van private partijen niet volledig benut omdat de samenwerking tussen het publieke en het private domein slecht verloopt. Het huidige bestuurlijke landschap biedt echter vele mogelijkheden om de twee domeinen met elkaar te verbinden en te combineren. Intermediairs die vanuit de beginselen van transactiemanagement deze afweging van kosten en baten bij verschillende alternatieven maken, kunnen bijdragen tot een geschikte architectuur van de institutionele vormgeving bij borging van het publiek belang. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat de besproken casussen zijn geselecteerd op basis van de nog beperkte ervaringen van intermediairs met dit gedachtegoed. Een vergelijking tussen borgingscasussen waarbij in het ene geval wel, en in het andere geval geen intermediairs met kennis van transactiemanagement zijn ingeschakeld, heeft niet plaatsgevonden. Een mogelijke onderzoeksopzet in toekomstige gevallen is om in een maatschappelijke kosten/baten analyse verschillende alternatieven te bezien, waarbij aan de kostenkant gerekend wordt met alle mogelijke transactiekosten die de desbetreffende borgingsalternatieven met zich meebrengen. Voor een dergelijke onderzoeksopzet is vanaf het begin van het project een goede samenspraak nodig tussen de onderzoekers, de op de praktijk gerichte intermediairs en de verschillende belanghebbenden bij het project.
Literatuur Aubert, B.A., S. Rivard & M. Patry (2004). ‘A Transaction Cost Model of IT Outsourcing’. Information & Management, vol. 41, pp. 921-932 Butter, F.A.G. den (2011). ‘Marktwerking en het “Wat” en “Hoe” van het Publiek Belang’. Tijdschrift voor Openbare Financiën, vol. 43, nr. 2, pp. 78-92 Butter, F.A.G. den (2012a), Managing Transaction Costs in the Era of Globalization, Edward Cheltenham: Elgar Publishing, te verschijnen. Butter, F.A.G. den (2012b), ‘The perspective of public sector economics on regulation’, Hoofdstuk 7 in A. Alemanno, F. den Butter, A. Nijsen en J. Torriti (red.), Better Business Regulation in a Risk Society, New York: Springer, te verschijnen. Butter, F.A.G. den & S.A. ten Wolde (2011). ‘The Institutional Economics of Stakeholder Consultation: Reducing Implementation Costs through ‘Matching Zones’. Tinbergen Institute Discussion Paper, nr. 11-162/3 Jensen, M. & W. Meckling (1976). ‘Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure’. Journal of Financial Economics, vol. 3, nr. 4, pp. 305-360 Husted, B.W. & R. Folger (2004). ‘Fairness and Transaction Costs: The Contribution of Organizational Justice Theory to an Integrative Model of Economic Organization’. Organization Science, vol. 15, nr. 6, pp. 719-729 Nijsen, A.F.M. (2003), ‘Dansen met de Octopus; een Bestuurskundige Visie op Informatieverplichtingen van het Bedrijfsleven in de Sociale Rechtsstaat’, Proefschrift, Erasmus Universiteit, Rotterdam
24
Projectplan InnovatiePrestatieContracten (2012). Transactiemanagent, Co-creatie in Coalities. Stichting Handelsland.nl, Den Haag Raad van Economische Adviseurs (2005). ‘De wetten en regels die droom en daad verstoren; Bureaucratisering en overregulering’. Tweede Kamer der Staten-Generaal Schaeffer, P.V. & S. Loveridge (2001). ‘Towards and Understanding of Types of PublicPrivate Cooperation’. Research Paper Schrijver, E., E. Stam, B. Stellinga & G. de Vries (2010). ‘Marktwerkingsdebat: Hoe Nu Verder?’. Beleid en Maatschappij, vo. 37, nr. 3, pp. 197-206 Stam, E., B. Stellinga & G. de Vries (2010). ‘Marktwerking en Publieke Belangen’. Economisch Statistische Berichten, vol. 45, nr. 4577, pp. 59-61. Teulings, C.N., A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003), De Calculus van het Publieke Belang, Kenniscentrum voor Ordeningensvraagstukken, Den Haag, Augustus 2003. Twist, M.J.W. van (2011). ‘Marktwerking en de Rol van de Overheid. Verkenningsnotitie voor de Gedachtevorming over het Eigene van de Overheid’. In: Het Eigene van de Overheid, CAOP, Den Haag Wal, Z. van der, G. de Graaf & K. Lasthuizen (2008). ‘What’s Valued Most? Similarities and Differences between the Organizational Values of the Public and Private Sector’. Public Administration, vol. 86, nr. 2, pp. 465-482 WRR (2000), Het Borgen van Publiek Belang. WRR rapport 56, Den Haag: Sdu Uitgevers WRR (2012), Publieke Zaken in de Marktsamenleving, WRR rapport 87, Amsterdam: Amsterdam University Press.
25
