Bűnmegelőzés, társadalmi bűnmegelőzési stratégia és az erre vonatkozó nemzetközi követelmények

Borbíró Andrea

Bűnmegelőzés, társadalmi bűnmegelőzési stratégia és az erre vonatkozó nemzetközi követelmények

Évtizedes lemaradást pótolva a közelmúltban hazánkban is elkészült a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája, amely koncepciójában és szellemiségében – a hazai sajátosságok figyelembevétele mellett – a nemzetközi szervezetek által is javasolt irányt tekinti modelljének. A bűnözéskontroll korábbi megközelítésével számos vonatkozásban szakító dokumentum időszerűségét nem csupán az Európai Unióhoz való csatlakozással járó harmonizációs kötelezettség, de a rendszerváltás utáni kriminalitási helyzet alakulása is aláhúzza. Annak ellenére, hogy a nyolcvanas években már történt erre kísérlet, az elmúlt évtizedekben az államnak nem sikerült a bűnözés kihívásaira hatékony, többszintű válaszkészletet kidolgoznia, a kilencvenes évek végére pedig a kriminalitás mennyiségi és strukturális változásai, a lakosság biztonságérzetének folyamatos romlása halaszthatatlanná tette a bűnözéskontroll eszközrendszerének újragondolását. Ez a tanulmány azoknak a követelményeknek és tendenciáknak a felvázolására vállalkozik, amelyek a hazai bűnmegelőzés új koncepciójának előzményeként szolgáltak.

I. Bűnmegelőzés az ezredfordulón: a bűnözéskontroll néhány elméleti kérdése Napjaink kriminológiájában egyfajta hangsúlyeltolódás érzékelhető: úgy tűnik, a bűnözés okságára vonatkozó átfogó elméletalkotások kora lejárt és a huszadik század végén a szakemberek figyelme elsősorban a bűnözéskontroll kérdéseire irányul. Ennek a hangsúlyeltolódásnak számos aspektusa tetten érhető a kriminológiai szakirodalomban, legszembetűnőbb – és a büntetőpolitikára a legnagyobb gyakorlati hatást kifejtő – megnyilvánulása azonban az a rendkívül élesen ívelő karrier, amelyet a bűnmegelőzési teóriák futottak be az elmúlt húsz év során. A nyolcvanas évektől napjainkig a bűnözés megelőzésének kérdése egyrészt gyökeresen átértékelődött, másrészt – abban az értelemben legalábbis, amelyben ma beszélünk róla – a kriminológia egyik periferikus területéből divattémává vált. Ezzel párhuzamosan világszerte egy másik, a tudományos szférán kívül lejátszódó, de a téma szempontjából legalább ennyire jelentős tendencia is nyomon követhető: a bűnözés – és az ellene való küzdelemmel kapcsolatos lakossági elvárás – erőteljesen politikai kérdéssé válik. A „közbiztonság javítását”, „a bűnözés elleni harcot” és egyéb hasonló jelszavakat a különböző politikai erők egymással versengve nyomatékosítják programjaikban, és hovatovább a választások kimenetele fordulhat meg azon, ki ígér meggyőzőbb fellépést a kriminalitással szemben. Hogy a bűnözés kérdésének ilyen mérvű átpolitizálódása indokolt-e vagy sem, egyéni értékítélet kérdése, az azonban vitathatatlan, hogy a tendencia komoly veszélyeket rejthet magában. A választási érdekeknek alárendelt, átgondolatlan reakciókészlet, a látványos, ám sokszor eltúlzott represszív szemlélet inkább hatalmi döntés eredménye, mint a valós

igényeknek megfelelő, adekvát válasz. „Ördögi kör alakul ki, a hatalmat gyakorló politikai erők gyors eredményeket várnak a bűnözés elleni harctól, ez megakadályozza a stratégiai tervezést, viszont a távlatos gondolkodás hiánya elodázza a reformokat, így pedig ezekre a látványos és valóságos eredményekre kisebb esély marad.”1 Márpedig az átgondolt és hosszútávú bűnmegelőzési koncepció szükségessége napjainkra a bűnözéssel foglalkozó szakemberek számára több okból is egyértelművé vált. A látenciavizsgálatok eredményei és a lakosság feljelentési magatartásának megismerése, a bűnözéstől való félelem és a szubjektív biztonságérzet hiánya arra utalnak, hogy az állam „bűnözés elleni harcának” hagyományos eszközei nem hozták meg a kívánt eredményt. A bűnözés egyéni és társadalmi szintű költsége, a világszerte növekvő börtönpopuláció okozta problémák, az igazságszolgáltatás permanens túlterheltsége csak néhány azok közül a további érvek közül, amelyek a bűnözéskontroll eszközrendszerének újragondolására hívnak fel. Annak a bűnmegelőzési koncepciónak, amely a huszadik század utolsó évtizedeiben mind a szakemberek, mind a nemzetközi szervezetek számára elfogadottá vált, legfontosabb jellemzője éppen a felszíni és elsősorban represszív problémakezeléstől elforduló, hosszútávú és átfogó stratégiai szemlélet, amely fokozottan épít a bűnmegelőzés szereplőinek együttműködésére, az állam, a helyi demokrácia szervezetei, a civil szféra, a közösségek és nem utolsó sorban az állampolgár részvételére. A bűnmegelőzési gondolat uralkodóvá válása természetesen nem nélkülözi a maga szerves előzményeit és teoretikus hátterét. A hetvenes-nyolcvanas évektől a szakadatlanul növekvő bűnözés kérdésessé tette a pusztán a büntetőpolitika és a büntetőjog intézményeinek fogalmi keretében értelmezett megelőzés kielégítő voltát és felhívta a figyelmet arra, hogy a bűnözés strukturális okaira is reagáló, többszintű és komplex intézményrendszer hiányában csupán átmeneti eredmények remélhetők.2 A büntetőjogi felelősségre vonásban rejlő prevenciós lehetőségek mellé így egy merőben új eszköztár zárkózott fel, amely a büntető igazságszolgáltatáson és a büntetőpolitikán kívüli mezőben működve fejti ki hatását: a prevenció fogalma immár nem csupán a büntetőjog működése során érvényesülő általános vagy speciális megelőzést jelenti, hanem valódi proaktív beavatkozásként minden olyan intézkedést, amely a bűnelkövetés okaira és a bűnözést gerjesztő folyamatokra van hatással.3 Ez igen tág meghatározást takar, a bűnmegelőzés ugyanis ma mindent célba vesz, ami összefüggésbe hozható a bűnelkövetéssel – az elkövetőt mint egyént és mint szociális aktort csakúgy, mint az áldozatot vagy az elkövetési szituációt. Ez a többszempontúság értelemszerűen eltérő típusú ismeretet és reakciókészletet feltételez, a kriminalitás lehető legteljesebb megismerése, az oksági mechanizmusok vagy az elkövetést lehetővé tevő körülmények feltárása, az áldozattá válást elősegítő tényezők ismerete tehát kulcsfontosságú szereppel bír a komplex megelőzési rendszer kialakításában.4 A bűnözés megelőzésének kilépése a büntető igazságszolgáltatás keretei közül a beavatkozás rendkívül széles terepét nyitja meg, ami egyúttal számos elméleti és gyakorlati kérdést is felvet. E kérdések valójában egyetlen problémakör különböző aspektusai,

2

nevezetesen annak a távolról sem könnyen megválaszolható kérdésnek, hogy hol húzhatók meg a bűnmegelőzés határai. A bűnmegelőzés terjedelmének tisztázásához elméleti síkon – ha nem is egyértelmű, de mindenképpen hasznos – segítséget nyújthat néhány olyan rendszerezési kísérlet, amely rávilágít a bűnmegelőzés komplexitására, egyben arra az összetett kapcsolatrendszerre is, amely a preventív beavatkozások rendszerét tágabb környezetéhez köti. Ha ugyanis a bűnmegelőzési célú beavatkozás arra irányul, hogy megakassza a bűncselekmény elkövetéséhez vezető folyamatot, akkor tisztázni kell, hogy ez a beavatkozás a társadalom mely tagjaira irányul, milyen eszközöket és technikákat vesz – illetve vehet – igénybe, és a bűnelkövetést eredményező folyamatnak melyek azok az elemei, amelyeket kedvezően szándékozik befolyásolni. Ami az első kérdést illeti, a szakirodalomban leginkább elfogadott megközelítés a megelőzés három szintjét különbözteti meg, elsődleges megelőzés alatt értve a társadalom egészére kiterjedő intézkedések körét, a másodlagos megelőzéshez sorolva az egyes veszélyeztetett társadalmi csoportokra fordított kiemelt figyelmet, míg a harmadlagos megelőzés szintjén tartja megvalósíthatónak a már elkövetővé vált személyek bűnismétlésének megakadályozását.5 Ennél cizelláltabb képet mutat az a koncepció, amely e szinteket horizontálisan is tagolja, részletesebb fogalmi keretet biztosítva annak bemutatásához, hogy a bűnelkövetés mely elemeit szükséges a megelőzés során figyelembe venni. Szemben ugyanis a büntetőjog fogalmi rendszerében elgondolt prevenciós hatással, amely jellemzően az elkövetőt célozta meg, a megelőzés immár szisztematikusan hatókörébe vonja az áldozattá válás veszélyének csökkentését vagy a bűncselekményt lehetővé tevő körülmények – a bűnalkalmak – befolyásolását is, azaz a megelőzés az egyes szinteken belül is irányulhat a (potenciális) elkövetőre, a (potenciális) áldozatra vagy az elkövetési szituációra.6 A viktimizáció veszélyének csökkentésére irányuló erőfeszítés, mint a bűnmegelőzés egyik lehetséges útja, viszonylag új fejlemény a kriminológiában, amelynek elméleti hátterét elsősorban a viktimológia eredményei, de még inkább a többszörös viktimizációra vonatkozó tapasztalatok teremtik meg.7 Ami a szituációs megelőzést illeti, ennek megkülönböztetése az ún. szociális bűnmegelőzéstől a modern prevenciós koncepciók markáns jellemzője. Túl azon ugyanis, hogy gyökeresen eltérő okozatiságot tulajdonítanak a bűnözésnek, eszközkészletük és alkalmazhatóságuk is jelentősen eltér egymástól: míg a szituációs megelőzés könnyen érvényesíthető rövidtávon is, a szociális prevenció jellemzően csak hosszabb idő alatt fejti ki hatását. Ennek ellenére vitathatatlan, hogy a hatékony megelőzési politika nem nélkülözheti ez utóbbit sem, hiszen a bűnözés társadalmi jelenség, társadalmi közegben keletkezik, szoros összefüggésben más társadalmi jelenségekkel. „A társadalmi okok és reprodukciós folyamatok szempontjából a bűnözés különböző előfordulási formái némelykor közelebb állnak más deviáns viselkedésekhez, mint egymáshoz”8, ami egyrészt azt jelenti, hogy a bűnmegelőzés eltérő reakciókészletet javasol az egyes bűncselekménytípusokra, másrészt azonban azt is, hogy nem csupán a büntetőjogilag is nevesített cselekmények elkerülésére irányul, hanem mindazon egyéb deviáns magatartásformára, amelynek gyökerei a kriminális cselekményekével azonosak. A

3

bűnmegelőzés számára éppen ezeknek a közös gyökereknek, a bűnözés oksági mechanizmusában szerepet játszó makrotársadalmi folyamatoknak a befolyásolása jelenti a legösszetettebb feladatot, hiszen ezen a területen a szűk értelemben vett büntetőpolitika javarészt hatástalan marad. Egyre nagyobb szerep jut ezért a társadalompolitika különböző ágainak, az oktatási, foglalkoztatási, szociális és számos egyéb olyan politikának, amely saját eszközrendszerén keresztül képes a büntetőpolitika számára elérhetetlen folyamatokat is megközelíteni. Az ágazati politikák bűnmegelőzési célú összhangjának megteremtése jelenti a stratégiai tervezés gerincét, e nélkül ugyanis hosszú távon is eredményes beavatkozás még akkor sem képzelhető el, ha a megelőzési szemlélet egyébként – például a bűnalkalmak csökkentésére irányuló intézkedések révén – érvényesül a bűnözéskontroll során. „A stratégiaként használt taktika, amennyiben sikeres, csak eltereli az egyik helyről a másikra a nemkívánatos társadalmi jelenségeket, de mit sem változtat azok társadalmi jellegén, előfordulásán, hiszen a beavatkozás itt is csak a „felszín” kezelésére irányult”.9 Hatékony bűnmegelőzési rendszer ezért csak a bűnokok, a bűnalkalmak és a sértetté válás kockázatának párhuzamos mérséklésével képzelhető el. A kriminalitást gerjesztő folyamatok korai, még a bűncselekmény elkövetése előtti befolyásolására vonatkozó igény ugyanakkor felvet egy olyan kérdést, amely a modern bűnmegelőzési koncepció leginkább neuralgikus pontjának tekinthető, ez pedig a beavatkozás megengedett mértéke. A megelőzés büntető igazságszolgáltatáson belüli és azon kívüli eszköztára mögött – noha egységes rendszert alkotva ki kell egészíteniük egymást – eltérő követelmények, lehetőségek és megfontolások állnak, amelyek szorosan összefüggnek az állam szerepfelfogásával, az egyén és állam kapcsolatának definiálásával. A bűnmegelőzési célú beavatkozás mindenkori korlátjaként szolgál a demokratikus elveken és az emberi jogok koncepcióján alapuló alkotmányos jogállamiság követelménye, amely a büntető igazságszolgáltatás számára a büntetőjog garanciális elemeiben, az azon kívüli beavatkozás során pedig a megengedett eszközök behatárolásában fejeződik ki. Az alkotmányos követelmények és az állampolgári szabadság tisztelete fundamentális jelentőséggel bír a bűnmegelőzés intézményrendszerének kialakításában, hiszen csak ezek mentén képzelhető el egy olyan prevenciós rendszer, amely a hatékonyságra törekvés mellett is képes elkerülni az állampolgárok életének minél több aspektusát ellenőrzése alá vonó, az egyéni szabadságot veszélyeztető kontroll- és felügyeleti hálózatot kitermelő paternalista szemléletmódot.

II. Nemzetközi trendek és követelmények

A bűnmegelőzés kérdésének előtérbe kerülésével párhuzamosan az elmúlt húsz évben a nemzetközi szervezeteket is fokozódó aktivitás jellemzi a prevenciós szempontok érvényre juttatása terén. Annak ellenére, hogy a bűnözéskontroll, és különösen az ún. hagyományos

4

bűnözés elleni fellépés hagyományosan a nemzeti szuverenitás körébe tartozik, a tagállami büntetőpolitikák számára egyre több, a nemzetközi színtérről származó elvárás szolgál iránymutatásul. Ezek a dokumentumok a bűnözéskontroll feladatát javarészt tagállami kompetenciában hagyva ritkán fogalmaznak meg közvetlen kötelezettséget, az azonban deklarált céljuk, hogy ne csupán a határokon átnyúló, de a hagyományos kriminalitás tekintetében is nevesítsék a követendő értékeket és célokat, közelítsék a nemzeti büntetőpolitikákat, és erősítsék az államok közötti együttműködés formáit. A vonatkozó nemzetközi dokumentumok a tagállamok számára kijelölt irány tekintetében szembetűnő hasonlóságot mutatnak. Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió bűnmegelőzési koncepciója az előzőekben ismertetett elméleti megfontolásokon alapul, és noha részleteikben vannak köztük bizonyos különbségek, alapvető jellemzőikből egy egységes, azonos alapelvek szerint működtetett prevenciós modell rajzolódik ki. Ennek a modellnek a gerincét a represszió hatékonyságát megkérdőjelező, többszintű, a társadalom tagjainak széleskörű bevonásán alapuló, differenciált bűnmegelőzés gondolata képezi, amely a bűnözést összetett gazdaságitársadalmi jelenségként definiálja. Arról, hogy a különböző szervezetek dokumentumaiból milyen általános követelmények fakadnak, a későbbiekben még lesz szó, előtte azonban célszerű külön is áttekinteni az egyes szervezetek szabályozási megoldásait. Az ENSZ bűnmegelőzési vonatkozású tevékenységének néhány aspektusa Az ENSZ prevenciós koncepciója elsősorban a bűnmegelőzéssel és az elkövetők kezelésével foglalkozó kongresszusok, a Gazdasági és Szociális Tanács (ECOSOC), valamint ennek egyik albizottsága, az 1991-ben felállított Bűnmegelőzési és Büntető Igazságszolgáltatási Bizottság (CCPCJ)10 anyagaiból olvasható ki. A legnagyobb nemzetközi szervezet égisze alatt különösen sok bűnmegelőzéssel kapcsolatos dokumentum született, az ENSZ ugyanis kiemelten fontosnak tartja a „társadalmak gazdasági-szociális fejlődését és stabilitását veszélyeztető bűnözés” elleni fellépés erősítését és összehangolását. A szervezet több területre vonatkozóan is dolgozott ki ajánlásokat és határozatokat, egyforma hangsúlyt fektetve a nemzetközi vagy szervezett, és a hagyományos bűnözés kérdéseire. A bűnmegelőzés ebben a koncepcióban szorosan kapcsolódik a büntető igazságszolgáltatáshoz, az ENSZ dokumentumok ugyanis jellemzően együttes célként kezelik a kriminális cselekmények megelőzését szolgáló intézkedések erősítését, illetve az igazságszolgáltatás humánusabbá és hatékonyabbá tételét, e célokhoz pedig harmadik prioritásként járul az emberi jogok és demokratikus követelmények mindenkori tiszteletben tartása.11 Az ENSZ értelmezésében a bűnmegelőzés feladatainak elsődleges letéteményesei a tagállamok – amelyeknek egyébként az ajánlások tanúsága szerint a bűnözés okozta társadalmi költségek alapján az eddigieknél jóval többet kellene befektetniük a bűnmegelőzésbe –, ugyanakkor a szervezet rendkívül nagy szerepet szán a nemzetközi együttműködés különböző formáinak is.12

5

Az ENSZ a prevenciós szempontok érvényesítését és a rehabilitációs programok működtetését, illetve a bűnözés társadalmi-gazdasági összefüggéseinek figyelembevételét a bűnözéskontroll integráns elemeként értelmezi, és egy olyan struktúrát tart hatékonynak, amely az állami szervek mellett a társadalmi szereplők, mindenekelőtt a közösségek aktív részvételére és együttműködésére épül.13 Ami a bűnmegelőzésre vonatkozó általános követelményeket illeti, ezzel kapcsolatban az ENSZ számtalan dokumentuma közül az egyik legjelentősebb az ECOSOC 1997/33. ajánlása, amely mintegy összefoglalja a korábban megfogalmazott releváns elvárásokat.14 Ez hangsúlyozza, hogy – mivel a hagyományos büntetőpolitika elégtelennek bizonyult a növekvő bűnözés megfékezésére –, a prevenciós szempontokat fokozottan érvényre kell juttatni, nem csak a hagyományos bűnözéssel szembeni küzdelem során, de amennyire lehet, a kriminalitás új formáira vonatkozóan is. A bűnmegelőzés koncepciója ennek megfelelően nem lehet egysíkú, hanem figyelemmel kell lennie arra az összefüggésre, amely a gazdasági folyamatok, a technológiai fejlődés és a nemzeti bűnözés alakulása között fennáll. Felelős bűnmegelőzésről ugyanakkor csak akkor lehet szó, ha a beavatkozó intézkedések minden esetben összhangban állnak az emberi jogok, a jogállamiság, a jogegyenlőség és az arányosság követelményeivel, és a dokumentum hangsúlyozza azt is, hogy ha a megelőző intézkedés jellegét tekintve büntetőjogi intézkedéshez hasonlítható, biztosítani kell a garanciális mechanizmusok érvényesülését. A bűnmegelőzés további elvei között szerepel a stigmatizáció elkerülésének fontossága és a diszkrimináció tilalma, a túlszabályozás veszélyének kiküszöbölése, illetve a biztonsági vállalkozások jogi szabályozottságának és felügyeletének igénye. Az ENSZ koncepciója a többszintű bűnmegelőzési modellt teszi magáévá, különbséget téve a társadalmi, szituációs és áldozatorientált megelőzés lehetőségei között. Ami a szociális megelőzést illeti, a tagállamoknak ágazati társadalompolitikáikon keresztül nemzeti, helyi és közösségi szinten is meg kell célozniuk a bűnözés társadalmi gyökereit, a szociális marginalizáció megakadályozásának és csökkentésének szem előtt tartásával, a közösségi szinten történő kriminálprevenció érdekében pedig a dokumentum szorgalmazza a lakosság, a piaci szektor és a rendőrség közötti kölcsönös együttműködés erősítését. Az áldozattá válás megelőzése végett az ECOSOC javasolja a tagállamok számára az információszolgáltatás és tanácsadás szélesítését, a már áldozattá vált személyeknek nyújtott védelem különböző formáinak népszerűsítését és a további viktimizáció megakadályozását célzó intézkedések erősítését. 1999-ben kezdődött meg15 a bűnmegelőzés irányelveinek – többek között a tagállamok visszajelzései alapján történő – felülvizsgálata és ma is érvényes formájának kialakítása, amelynek célja egy hosszútávú, komplex, nemzetközi, nemzeti és regionális szinten működő, a büntető igazságszolgáltatáson kívül is hatni képes – pontosabban azt kiegészítő – prevenciós stratégia kialakítása. 16 A dokumentum készítőinek álláspontja szerint egy megfelelő bűnmegelőzési stratégia számtalan előnnyel jár, így nem csak a bűnelkövetés és

6

a viktimizáció elkerülését szolgálja, hanem javítja a közösségek biztonságérzetét és a lakosság életminőségét, hozzájárul a fejlődéshez, erősíti az emberi jogok tiszteletét, illetve nem utolsó sorban csökkenti az igazságszolgáltatás terheit és a bűnözéssel okozott anyagi és szociális költségeket. A koncepció magvát a közösségi megelőzés gondolata képezi, mindamellett a dokumentum továbbra is kitart a bűnmegelőzés többféle megközelítésének érvényesítése mellett. Elismerve, hogy a bűnözés olyan komplex jelenség, amely összefüggést mutat más társadalmi jelenségekkel és folyamatokkal, a szociális megelőzés keretében az irányelvek szorgalmazzák a társadalompolitika intézményeinek beavatkozását, a szociális jellegű kockázati tényezők csökkentését, a konfliktusfeloldás békés formáinak terjesztését, ugyanakkor a stratégia nagy szerepet szán a környezeti tervezés, a felügyeleti mechanizmusok és a felderítési kockázat növelésén keresztül érvényesíthető szituációs megelőzésnek, illetve a visszaesések reintegrációs programok segítségével történő csökkentésének is. A valamennyi releváns gazdasági és társadalompolitikát figyelembe vevő, a bűnözésre és annak okozatiságára vonatkozó széleskörű, multidiszciplináris tudáson alapuló nemzeti bűnmegelőzési stratégia kialakítása a mindenkori kormányzat feladata, amelynek ugyanakkor fokozottan érvényesítenie kell a partnerség és együttműködés elvét. A koncepció tehát a kormányokra telepíti az elsődleges felelősséget, hangsúlyozza azonban, hogy a civil társadalom közösségei nélkülözhetetlenek a megelőzési stratégia kialakításában és végrehajtásában egyaránt, hiszen nem csupán a bűnmegelőzés prioritásainak kijelölésében, de a megelőző intézkedések értékelésében és a szükséges források megteremtésében is kiemelkedően fontos szerepet játszanak. A dokumentum számos további szempontot érvényre juttat, így felhívja a tagállamok figyelmét a nemzeti és nemzetközi bűnözés közötti összefüggések fontosságára, a kulturális és nemi különbségek, illetve a kisebbségi csoportok tiszteletére, a társadalom különösen sérülékeny csoportjainak sajátos igényeire és a nemzetközi együttműködés jelentőségére. Az általános követelményeken túlmutató, speciális megelőzési koncepciókra példa lehet az ECOSOC 1995/9. ajánlása, amely ENSZ egyik bűnmegelőzési prioritását jelentő városi bűnözésre vonatkozóan17 fogalmaz meg irányelveket. Az ebben foglaltak szerint a bűnmegelőzés szereplőinek – tekintettel arra, hogy sajátosan helyi jelenségről van szó – a lokális problémakezelés elvét kell ötvözniük egy integrált bűnmegelőzési terv elkészítésével, amelyben figyelemmel kell lenni a városi bűnözés okaira és típusaira, a megelőzésben részt vevők – ezen belül is a szociálpolitikai szféra, a közösség, a piaci szektor és a média – feladataira, illetve olyan tényezőkre, mint a oktatás, foglalkoztatottság, kábítószer- és alkoholfogyasztás, vagy a jóléti intézményrendszer működése. Az ECOSOC a városi kriminalitás megelőzése érdekében is többszintű stratégiát javasol, elsődleges szinten a szituációs és szociális megelőzés lehetőségeinek kiaknázásával, másodlagos szinten pedig a visszaesés megakadályozását célzó intézkedésekkel. Ezeknek megvalósítása azonban elsősorban a bűnmegelőzés helyi szereplőinek feladata, a központi szervek

7

tevékenysége ebben a koncepcióban a helyi szervek támogatására, a nemzeti szintű stratégiai koordinációra, illetve az együttműködési mechanizmusok kialakítására irányul. Az Európa Tanács prevenciós tárgyú ajánlásai Noha az Európa Tanács számos egyezményben is foglalkozik a prevencióval összefüggő kérdésekkel, a bűnmegelőzés terén kiemelkedő jelentősége a tagállamok számára iránymutatásul szolgáló „soft law” dokumentumoknak, ezen belül is a Miniszteri Bizottság ajánlásainak van.18 Ezekből a kifejezetten a bűnmegelőzés általános koncepciójára és speciális aspektusaira koncentráló, jellemzően a kriminalitás kérdéseivel foglalkozó európai bizottság (CDPC) által kidolgozott ajánlásokból rajzolódik ki az a szempontrendszer, amelyet az Európa Tanács a büntetőpolitika és bűnmegelőzés alakítása során a tagállamok figyelmébe ajánl.19 Ez a koncepció abból indul ki, hogy a represszív büntetések csupán korlátozott hatással bírnak, ezért a tagállami büntetőpolitikának kiemelt figyelmet kell fordítania a bűnözés megelőzésére, és a prevenciós szempontokat a kormányoknak folyamatosan érvényesíteniük kell a bűnözéskontrollal kapcsolatos intézkedéseikben. A bűnmegelőzés kérdéskörét az Európa Tanács tehát a tágabb értelemben vett büntetőpolitikára vonatkozó követelmények keretei között értelmezi, az erre vonatkozó szabályanyag kialakítása során pedig – elsősorban az 1989 utáni gazdasági, politikai, társadalmi változások, és különösen a bűnözés átalakulása által keltett igényekre reagálva – feladatának tekintette a tagállamok büntetőpolitikájának közelítését és egy koherens európai büntetőpolitika kialakítását is. Az ennek érdekében meghatározott, a nemzeti kriminálpolitikákkal szemben támasztott elvárások között elvi éllel jelenti ki, hogy „egyetlen társadalom sem mentes a bűnözéstől, ezért a büntetőpolitika fő célja nem a bűnözés megszüntetése, hanem a lehető legalacsonyabb szinten tartása lehet”. Ez a fajta racionalitás az Európa Tanács büntetőpolitika-koncepciójának egyik sarkalatos pontját jelenti, mint olyan feltétel, amely az egész prevenciós rendszer működőképességének biztosítására szolgál, a további követelmények tekintetében pedig az ET a következőképpen fogalmaz: „minden tagállamnak rendelkeznie kellene egy olyan koherens és racionális büntetőpolitikával, amely a bűnözés megelőzésére – értve itt a társadalmi megelőzést (például a gazdasági és szociális politikát, az oktatási rendszert, a tájékoztatást, stb.), illetve a szituációs megelőzést (például a bűnelkövetési alkalmak csökkentését) –, a büntetőjogi reakciók individualizálására, a szabadságelvonással járó szankciók alternatíváinak biztosítására, az elkövetők társadalmi reintegrációjára és az áldozatoknak biztosított segítségnyújtásra irányul”.20 Az ET érvelése szerint a büntetőpolitikának a bűnmegelőzési szemlélet érvényre juttatása érdekében együtt kell működnie más politikákkal, hiszen a szociális, gazdasági és egyéb körülmények gyakran közvetlen hatással vannak a kriminalitás alakulására, ugyanakkor a hatékony bűnmegelőzés stabil környezetet igényel, az államoknak ezért olyan szervezetrendszert kell létrehozniuk, amely ezt a horizontális koordinációt biztosítani képes. A nemzeti büntető- és bűnmegelőzési

8

politika kialakítása során az ajánlások szerint figyelmet kell szentelni a bűnözés okozta anyagi és nem anyagi költségek, illetve a bűnözéskontroll költségeinek viszonyára is. A fentiekből is kitűnik, hogy az Európa Tanács által követett elképzelés egy rendkívül differenciált megelőzési rendszert vázol fel, amely mindenekelőtt különbséget tesz a büntető igazságszolgáltatáson belüli (generális és speciális), illetve az azon kívüli (társadalmi és szituációs) megelőzés között, sajátos feladatokat határozva meg valamennyi terület számára. A büntetőjog intézményein keresztül érvényesülő generálprevenció körében például a tagállamoknak tudatosítaniuk kell a közvéleményben a bűnelkövetés társadalmi és büntetőjogi következményeit, míg a speciális megelőzés hatékonyságának növelését elsősorban a büntetések végrehajtását érintő szabályozással, az alternatív büntetések propagálásával és az elkövetők reintegrációját elősegítő javaslatokkal segítik a különböző dokumentumok.21 A társadalmi megelőzés körében az ajánlások a kriminális magatartást befolyásoló társadalmi tényezők pozitív irányú alakítására, a szituációs megelőzés esetében pedig a bűnalkalmak és az áldozattá válás kockázatának csökkentésére hívnak fel. Eltérő reakciókészletet javasol az ET egyes bűncselekmény-kategóriák kezelésére is, így például külön rendelkezések vonatkoznak a gazdasági és szervezett bűnözés elleni küzdelemre, de ugyanígy speciális programok tartalmaznak javaslatokat az erőszakos bűncselekmények kezelésére.22 Az eszközrendszer differenciálásán túl azonban különleges szabályozást kapnak egyes sajátos célcsoportok is. Abból kiindulva, hogy a bűncselekményt korai életévükben elkövetők nagyobb eséllyel válnak súlyos bűncselekmények elkövetőivé vagy karrierbűnözőkké, az Európa Tanács kiemelt figyelmet fordít a gyermekek védelmére és a fiatalkori bűnözés megelőzésére, a vonatkozó dokumentumok így hangsúlyozzák a társadalom és a család felelősségét a gyermekek jólétének és jogaik érvényesülésének biztosításában, továbbá felhívják a figyelmet arra, hogy a korai preventív célú beavatkozás és az ezzel összefüggő szociálpolitika a bűnmegelőzés integráns részét képezi. Ennek megfelelően számos ajánlás foglalkozik a családpolitika, illetve a gyermekek jólétének és biztonságának olyan kérdéseivel, mint a gyermekek családon belüli helyzete, megfelelő fejlődésük biztosítása, a veszélyeztetett gyermekek védelme, vagy a szülők felelőssége.23 Az Európa Tanács a fiatalkori bűnözés megelőzésének alapelvei között tartja számon, hogy valamennyi beavatkozó intézkedésnek nevelő jellegűnek kell lennie, figyelembe kell vennie a fiatalkorú személyiségét, körülményeit, és lehetőleg a fiatalkorú környezetében, helyi szinten kell megvalósulnia. Konkrét intézkedésként a fiatalkorúak integrációs esélyeinek javítása érdekében javasolja a szociálpolitikai eszközök igénybevételét, különleges oktatási vagy sportprogramok beindítását, illetve a fiatalkori bűnelkövetést lehetővé tevő alkalmak csökkentését csakúgy, mint például a szülők széleskörű tájékoztatását a fiatalkori kriminalitás tüneteiről és okairól, a pedagógusok felkészítését arra, hogy kezelni tudják a problémás magatartásformákat, valamint az ilyen viselkedést tanúsító fiatalok kiterjedtebb képzését és foglalkoztatását.

9

A fiatalkorúakhoz hasonlóan kiemelt figyelmet kapnak az Európa Tanács szabályozásában a sértettek, akikre vonatkozóan az áldozatok segítéséről és az áldozattá válás megelőzéséről szóló ajánlásnak van a legnagyobb jelentősége.24 Ez javasolja a viktimológiai kutatások kiterjesztését, a közösségi szolidaritás erősítését célzó intézkedések bevezetését, az állami és magánszervezetek együttműködésének erősítését, illetve szabályozza azokat a szolgáltatásokat, amelyeket az áldozattá vált személyek, és különösen egyes kiemelt sértetti csoportok megsegítése érdekében a tagállamoknak biztosítaniuk kell. Ami a megelőzés szintjeit illeti, az Európa Tanács szorgalmazza a nemzetközi együttműködés különböző formáit, ugyanakkor nagy jelentőséget tulajdonít a területiség elvének, a helyi és regionális problémakezelésnek. Az ajánlásokban megfogalmazottak szerint a megelőzés különböző szinteken fejti ki hatását, és sikeresebb fellépésre lehet számítani, ha a prevenció helyben érvényesül, illetve a bűncselekmények meghatározott csoportjára koncentrál, az Európa Tanács ezért olyan helyi és regionális szervek létrehozását javasolja, amelyek feladatai között szerepel a bűnözéssel kapcsolatos információk gyűjtése, a rendőrséggel történő együttműködés, megelőzési programok kidolgozása és végrehajtása, a közvélemény tájékoztatása. Ez utóbbi szempont, illetve tágabban a lakossági részvétel és a közvélemény hiteles tájékoztatásának igénye egyébként olyan megfontolás, amelyre a bűnmegelőzési tárgyú dokumentumok mindenkor kiemelt hangsúlyt fektetnek, hiszen az ET álláspontja szerint a büntetőpolitika, sőt, az egész büntető igazságszolgáltatási rendszer hatékonyságának feltétele, hogy a lakosság folyamatos tájékoztatást kapjon a bűnözéssel kapcsolatos problémákról.25 Az Európa Tanács dokumentumaiból kirajzolódó bűnmegelőzési struktúra tehát egy széleskörű együttműködésen alapuló, többszintű és integrált rendszer, amely a büntetőpolitikába illeszkedve, annak szerves részeként működve tölti be funkcióját. Mindazonáltal – az ENSZ-hez hasonlóan – az ET értelmezésében a kriminalitásra adott minden válasznak meg kell felelnie a jogállamiság, a demokrácia és az emberi jogok által támasztott követelményeknek. Ezzel kapcsolatban Magyarország szempontjából különösen fontos az a rendelkezés, amely – amellett, hogy elismeri ezek bűnmegelőzésben betöltött szerepét – a biztonsági vállalkozások szabályozásának felülvizsgálatára szólítja fel a tagállamokat, hangsúlyozva, hogy az ilyen szervezetek működése csak a törvényesség keretei között, részletes szakmai és felügyeleti szabályoknak alávetve, az állampolgárok szabadságának és jogainak veszélyeztetése nélkül képzelhető el. Az Európai Unió bűnmegelőzési stratégiája Az Európai Unió bűnmegelőzéssel kapcsolatos rendelkezései Magyarország számára nem csupán iránymutatásul szolgálnak, hanem közvetlen harmonizációs kötelezettséget is teremtenek, mégpedig a szervezett és a hagyományos bűnözés megelőzése terén egyaránt. Annak ellenére ugyanis, hogy az Európai Unió jellegéből adódóan elsősorban a

10

transznacionális és szervezett bűnözésre fordít kiemelt figyelmet, az utóbbi években jelentős erőfeszítéseket tett a kriminalitás hétköznapi formáinak megelőzését célzó – egyébként jellemzően nemzeti keretek között végzett – tevékenységek összehangolására is. A bűnözés megelőzésére való törekvést az Amszterdami Szerződés teszi az Unió rendőrségi és igazságügyi együttműködésének szerves elemévé. A 29. cikk szerint az Unió célja, hogy az ezen a területen folytatott közös fellépések fejlesztésével, illetve a rasszizmus és az idegengyűlölet elleni küzdelemmel az állampolgároknak magas szintű védelmet nyújtson a szabadság, biztonság és igazságosság területén, ezt a célt pedig a szervezett bűnözés és a kriminalitás más formáinak megelőzésével, illetve az ellene való küzdelemmel éri el.26 A cikkely tehát azzal, hogy utal a kriminalitás szervezett bűnözésen kívüli formáira is, megnyitja az utat a hagyományos bűnözés elleni fellépés harmonizálása előtt, az azonban, hogy ez közelebbről mit jelent, csak az Amszterdami Szerződést követő dokumentumokból derül ki. Az 1998 decemberében elfogadott Vienna Action Plan az uniós szerződés hatálybalépésétől számított két, illetve ötéves határidőkre határozza meg a bűnügyi együttműködés terén elvégzendő feladatokat. Ezeknek nagy része ugyan a szervezett bűnözés különböző formáival áll összefüggésben, a dokumentum azonban előírja a bűnözés azon formáinak nevesítését, amelyek ellen a közösségi fellépés a legeredményesebb lehet, illetve szorgalmazza a bűnmegelőzés területén az együttműködés erősítését és összehangolt intézkedések elfogadását. Az Európai Unió Tanácsa 1999-es tamperei ülésének záródokumentuma27 megerősíti az Amszterdami Szerződésben nevesített célokat, és hangsúlyozza, hogy a bűnözés megelőzéséhez és az ellene való küzdelemhez közösségi erőfeszítésekre van szükség. Rögzíti az átláthatóság és a demokratikus kontroll követelményét, ennek megfelelően nyitott párbeszédet javasol a civil társadalommal annak érdekében, hogy az állampolgárok nagyobb részvétele és támogatása biztosított legyen. Az Unió szintjén megvalósuló bűnmegelőzésről szóló pontban a záródokumentum hangsúlyozza, hogy a bűnmegelőzés szempontjait integrálni kell a bűnözés elleni küzdelembe, tovább kell fejleszteni a nemzeti bűnmegelőzési programokat, meg kell határozni és a jogalkotás során figyelembe kell venni a bűnmegelőzés közös prioritásait, fejleszteni kell a „legjobb gyakorlatok cseréjét”, létre kell hozni az illetékes nemzeti hatóságok hálózatát, erősíteni kell a nemzeti bűnmegelőzési szervezetek közötti együttműködést, illetve lehetőséget kell teremteni közösségileg finanszírozott programokra. A dokumentum a bűnözés elleni fellépéssel a kriminalitás valamennyi formáját megcélozza, azonban prioritásként jelöli meg a fiatalkori, a városi, illetve a kábítószerrel összefüggő bűnözést.28 A tamperei ülés megállapításai alapján rendelkezésre álló lehetőségeket a 2000. májusában rendezett Praia de Falésia-i miniszteri konferencia vitatta meg, amelynek végkövetkeztetése szerint a szervezett és hagyományos bűnözés között fennálló kapcsolat miatt egy európai bűnmegelőzési stratégiának akkor is figyelembe kell vennie mindkét aspektust, ha egyébként a szervezett bűnözés elleni küzdelemnek szentel különleges figyelmet.

11

Ilyen előzmények után dolgozta ki az Európai Bizottság azt a bűnmegelőzési stratégiát, amely egyaránt reagálni kíván a hagyományos és szervezett bűnözésre, megteremti bűnmegelőzési koncepció elméleti alapjait, és megfogalmaz olyan szempontokat, amelyeket az egyes uniós politikáknak a bűnözés elleni sikeres fellépés érdekében szem előtt kell tartaniuk.29 A Bizottság értelmezésében a bűnözés elleni küzdelem eszköztárában a megelőzés intézményei kiegészítik a büntető igazságszolgáltatás működését, amelyek – például a gyors felelősségrevonás és a megfelelően alkalmazott büntetések révén – önmagukban is rendelkeznek bizonyos megelőző hatással. A koncepció hangsúlyozza az egyéni jogok és szabadságok védelmének követelményét, a multidiszciplináris megközelítés fontosságát, a bűnözés minél pontosabb megismerésének jelentőségét és a partnerség elvét. A megelőzési stratégia által elérni kívánt célok között a Bizottság nevesíti a bűnalkalmak és a bűnelkövetésből származó előnyszerzés lehetőségének szűkítését, az elkövetővé válást és a visszaesést elősegítő tényezők gyengítését, a viktimizáció elkerülését, a lakossági bizonytalanságérzet enyhítését, a jogkövető magatartás kultúrájának terjesztését, illetve a „jó kormányzás” előmozdítását és a közéleti korrupció visszaszorítását. Elméleti alapvetésként a stratégia különbséget tesz a bűnözés és a szervezett bűnözés fogalma között, az előbbi alatt értve nem csak a nemzeti jogok által nevesített büntetendő cselekményeket, hanem az erőszak különböző megnyilvánulási formáit és azokat az antiszociális viselkedési formákat is, amelyek alkalmasak a lakosság biztonságérzetének csökkentésére. Ami a bűnmegelőzés meghatározását illeti, a dokumentum szerint ez magában foglal minden folyamatos és strukturált intézkedést vagy eseti kezdeményezést, amely hozzájárul a bűnözés mennyiségi és minőségi csökkentéséhez. A bűnmegelőzési tevékenységben mindenki részt vesz, akinek prevenciós szerepe lehet, így a helyi képviselők, a bűnüldöző és a büntető igazságszolgáltatási szervek, a szociális intézmények, az oktatási rendszer, az egyesületek, a bankok, az ipari- és a magánszektor, a tudomány képviselői, illetve a média támogatásával a közvélemény. A stratégia annak fényében, hogy a megelőzés melyik aspektusára koncentrál, a preventív intézkedések három csoportját különbözteti meg: a bűnalkalmak csökkentését, a kriminogén szociális és gazdasági tényezők enyhítését, illetve az áldozattá válás kockázatának mérséklését és az áldozatoknak nyújtott segítség növelését célzó intézkedéseket. A Bizottság arra is felhívja a figyelmet, hogy a bűnmegelőzés terén a tagállamoknak jut kiemelkedő szerep, hiszen ezek különböző nemzeti politikáikon – mint a büntetőpolitika, szociálpolitika, oktatási politika, várostervezés, stb. – hatékonyan tudnak hozzájárulni a bűnözés elleni küzdelemhez; valamint kifejezésre juttatja azt az elvet, mely szerint a megelőzésnek a helyi szinten, a lakossághoz a lehető legközelebb kell érvényesülnie. A nemzeti bűnmegelőzési politika jelenti tehát a kétszintű uniós stratégia első szintjét, ahol a Bizottság javaslata szerint a tagállamoknak fokozniuk kell a prevenció terén kifejtett erőfeszítéseiket, és ki kell dolgozniuk saját nemzeti stratégiájukat. Ezt egészíti ki a második, azaz az uniós szint,

12

amely segítséget nyújt ugyan a tagállamoknak, nem helyettesítheti azonban sem a nemzeti, sem a regionális és helyi cselekvést. Mindazonáltal azt az elvet, mely szerint a különböző ágazati politikák nagyban hozzájárulhatnak a bűnözés megelőzésének eredményességéhez, a stratégia az Unió szintjén is érvényre juttatja. A Bizottság javasolja az egyes uniós politikák és intézmények értékelését abból a szempontból, hogy mennyiben képesek a bűnözés elleni küzdelemre jótékony hatást gyakorolni, és számos konkrét megoldást is ajánl a prevenciós szempontok határozottabb érvényre juttatása érdekében. Így például a szociális politika számára javasolja a társadalmi kirekesztettséget enyhítő intézkedések megfontolását, az életkörülmények javításának megcélzását, illetve a rasszizmus és idegengyűlölet elleni fellépés erősítését, de fokozottabb szerepet szán a várospolitikának és a városépítészetnek, a regionális politikának vagy a kutatási politikának is. Ez utóbbi azzal is összefügg, hogy a stratégia kiemelt figyelmet fordít a bűnözésről szerzett ismeretek tágítására, ami egyrészt a kriminális jelenségek minőségi megismerésére, másrészt a statisztikai adatszolgáltatás fejlesztésére vonatkozik. A Bizottság ezért szorgalmazza a bűnözési statisztikák összehasonlíthatóságának megteremtését, a hagyományos adatforrások mellett a magánszektorból érkező információk fokozottabb figyelembevételét és a közvéleménykutatások kiterjesztését is. A stratégia megvalósítása érdekében a Bizottság javaslatot tett egy finanszírozási program beindítására, amely – a névadójának tulajdonított mondás nyomán, mely szerint „a megelőzés jobb, mint a gyógyítás” – a „Hippocrates” elnevezést kapta.30 A két évre (2001 január 1. – 2002. december 31.) meghirdetett Hippocrates illeszkedik a Bizottság által működtetett hasonló programokhoz, amelyek közül a Falcone a szervezett bűnözéssel szembeni fellépés, a Hippocrates beindításával egyidejűleg megújított Grotius II – Criminal, Oisin II és Stop II programok pedig a bűnözéssel foglalkozó szakemberek, a bűnözés elleni küzdelemben részt vevő szervek, valamint az emberkereskedelem és a gyermekek szexuális kizsákmányolása ellen fellépni képes egyének és szervezetek számára nyit meg projektfinanszírozási lehetőségeket.31 Ezeket egyesíti később az ún. AGIS keretprogram, amely már ötéves periódusra kezdte meg működését 2003. január 1-én.32 Az AGIS általános célja megegyezik az Amszterdami Szerződésben nevesített „magas szintű védelemmel”, különös célokként pedig a keretprogram a hálózati és kétoldalú együttműködés erősítését, az információ és tapasztalatcsere szélesítését, a helyi és regionális együttműködés mélyítését határozza meg. Már a tamperei kongresszus is javasolta a bűnmegelőzéssel foglalkozó nemzeti hatóságok hálózatának kialakítását, a bizottsági stratégia pedig újra hivatkozik erre az igényre. A tagállamok közötti együttműködés erősítésének kétségkívül eddig legfontosabb lépése az ún. európai bűnmegelőzési hálózat (European crime prevention network, EUCPN) 2001. május 28-ai felállítása.33 A hálózatot létrehozó határozat hangsúlyozza, hogy „nemzeti, helyi és regionális hatóságok, a nem kormányzati szervek, a magánszektor és az állampolgárok partnerségi viszonyának erősítésében a társadalom egésze részt vesz. A

13

bűnözés okai többrétűek, ezért olyan kezelést igényelnek, amely különböző szinteken, a társadalom különböző csoportjai által valósul meg, együttműködésben minden érintett – különböző lehetőségekkel és tapasztalattal rendelkező – szereplővel, beleértve a civil társadalmat is”. Az EUCPN prioritásai megegyeznek a tamperei konferencián nevesített csoporttal, a fiatalkori és a kábítószerrel összefüggő kriminalitás mellett azonban a határozat külön is kiemeli a városi bűnözés és erőszak elleni fellépés fontosságát. A határozat bűnmegelőzésnek nevez minden olyan intézkedést, amely a bűnözés mennyiségi vagy minőségi csökkentését célozza, vagy egyébként annak csökkentéséhez hozzájárul, történjen ez akár a kriminális cselekményektől történő elrettentéssel, akár olyan politikákkal és beavatkozással, amelyek a bűnelkövetés lehetőségét vagy a bűnokokat szűkíti. A bűnmegelőzési tevékenységnek részét képezi a kormányzat, az illetékes hatóságok, a büntető igazságszolgáltatás szerveinek, a helyi hatóságok és az ezzel foglalkozó egyesületek munkája, a magánszektor és a tudományos kutatók tevékenysége, csakúgy, mint a közvélemény és a média. A hálózat célja, hogy hozzájáruljon az uniós szintű bűnmegelőzés különböző aspektusainak fejlődéséhez, illetve hogy támogatást nyújtson a nemzeti és helyi szintű megelőzés számára. Ennek érdekében az EUCPN megteremti az együttműködés, az információ- és tapasztalatcsere feltételeit a tagállamok, a Bizottság és a nemzeti szervek között, gyűjti és elemzi a bűnmegelőzési tevékenységről, illetve a kriminalitásról rendelkezésre álló információkat, szerepet vállal a képzés és kutatás releváns területeinek meghatározásában, konferenciák és szemináriumok szervezésében, fejleszti a csatlakozó államokkal történő együttműködés formáit, tapasztalatait a Tanács és a Bizottság rendelkezésére bocsátja, valamint tevékenységéről évente beszámolót készít a Tanácsnak. Feladatait a hálózat a multidiszciplináris megközelítés széleskörű érvényesítésével, a tagállamok illetékes szerveivel és a civil társadalommal való intenzív kapcsolattartással és az uniós programok támogatásával, illetve ezek eredményeinek hasznosításával éri el. A bűnmegelőzés szervezetének jövőbeli hazai alakulását is közvetlenül érinti, hogy a határozat a tagállamok számára előírja az ún. – államonként legfeljebb három – nemzeti kapcsolattartó pontok kijelölését. Ezek közül egynek a bűnmegelőzésben illetékes nemzeti hatóságnak kell lennie, egyébként kapcsolattartóként szóba jöhet minden, a bűnmegelőzés területén működő szerv és személy, így például tudományos kutatók is. A kapcsolattartó pontok szerepe, hogy egyfelől segítségükkel valamennyi releváns szerv és személy részt vehessen a bűnmegelőzési tevékenységben, másrészt ezek állnak összeköttetésben a Bizottsággal, illetve a határozat által kontaktpontként megnevezett EUROPOL-lal és EMCDA-vel.34 A nemzetközi szervezetek bűnmegelőzési modelljeinek közös jellemzői A nemzetközi szervezetek bűnmegelőzéssel kapcsolatos tevékenységének fenti, távolról sem teljes áttekintéséből kiderül, hogy a különféle dokumentumokból bizonyos

14

koncepcionális-fogalmi különbségek ellenére is számos olyan közös elem rajzolódik ki, amelyek alapvetően meghatározzák a szervezetek szemléletmódját, és konstans követelményt támasztanak a tagállamok büntető- és bűnmegelőzési politikája elé. E közös jellemzők közül a legalapvetőbb talán a bűnözéskontroll erőteljes differenciálódása. Valamennyi szervezet elkülöníti egymástól a szervezett vagy transznacionális és a hagyományos bűnözés elleni fellépést, abból a megfontolásból, hogy ezek mind megjelenésükben, mind következményükben olyannyira különböző bűncselekménykategóriák, amelyek gyökeresen eltérő reakciókészletet igényelnek. Az a bűnmegelőzési koncepció, amelyről itt szó van, elsősorban az utóbbi kategóriával, tehát az ún. hagyományos bűnözéssel összefüggésben bír relevanciával, ezen belül is vannak azonban olyan területek – mint a fiatalkori, a kábítószeres, a városi bűnözés vagy az áldozatvédelem – amelyek kiemelt figyelmet, és ezzel összefüggésben szofisztikáltabb szabályozást kapnak. Ugyancsak különböztetnek a szervezetek a társadalmi és a szituációs megelőzés eszköztára között, és ugyan a bűnalkalmak kontrollja érezhetően prioritást élvez, egyetlen bűnmegelőzési koncepció sem mond le a szociális megelőzés lehetőségeiről, annál is inkább, mert mindhárom organizáció komplex gyökerekből eredő, gazdasági, társadalmi és kulturális sajátosságok által meghatározott társadalmi jelenségnek tekinti a bűnözést. Rendkívül nagy szerep jut a területiség elvének, hiszen a nemzetközi dokumentumok a bűnmegelőzés elsődleges letéteményeseinek a helyi szervezeteket tekintik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne jutna rendkívül nagy szerep a nemzetközi együttműködés különböző formáinak, és azt sem, hogy az állam felmentést kapna a bűnmegelőzés feladatai alól. Ellenkezőleg, a nemzetközi szervezetek elsősorban az államok bűnözéssel kapcsolatos szemléletmódjára vonatkozóan fogalmaznak meg követelményeket, egyfelől elméleti síkon azáltal, hogy a preventív szemléletet erősítik a represszióval szemben, másrészt pedig gyakorlati értelemben is, hiszen ez a szemlélet számtalan feladatot telepít az államra. A koherens bűnmegelőzési rendszer és a prevenció szempontjainak érvényesítése az állam különböző szakpolitikáinak olyan újraértelmezését igényli, amely lehetővé teszi a rendszerszemléletű megközelítés, a büntetőpolitika és a társadalompolitika ágazatai közötti együttműködés érvényre juttatását. Mindez természetesen szervezeti és finanszírozási következményeket is von maga után, így az államokkal szemben fokozódó elvárás például a bűnözés költségének figyelembevétele, és ezzel összefüggésben a bűnmegelőzésre fordított anyagi befektetés növelése. Az egyik oldalon tehát növekszik az államok bűnmegelőzési célú intézményrendszerének kialakítása iránti igény, valamennyi nemzetközi szervezet rendkívül nagy hangsúlyt fektet ugyanakkor az állami beavatkozás elé állított jogállami-garanciális követelmények védelmére. További markáns jellemző az a kiemelt szerep, amelyet a különböző szervezetek koncepciói a lakossági szerveződéseknek, a civil szférának és az állampolgároknak szánnak. A bűnmegelőzés mai modelljében olyan kulcsfogalmak szerepelnek, mint az „együttműködés” és a „részvétel”, ezek a rendkívül rugalmas kategóriák ugyanakkor egyidejűleg többféle aspektust is takarnak. A kriminálprevenció új modelljében

15

látványosan megnő, sőt, állammal szembeni viszonyában némileg át is értékelődik az állampolgár szerepe, aki aktív szereplővé alakulva, információ forrásaként és címzettjeként végső soron maga is felelőssé válik a bűnözési helyzet alakulásáért. Az állam immár nem vállalja, hogy egymaga tegyen lépéseket a bűnözés visszaszorítása érdekében, hanem felismerve, hogy a kriminális cselekmények megelőzéséhez a társadalom valamennyi szereplőjének segítségére szüksége van, jelentős feladatokat telepít polgáraira is. Valamennyi hivatkozott modell fokozott hangsúlyt fektet a lakosság kiegyensúlyozott tájékoztatására, a bűnözési helyzet és a veszélyforrások hiteles ismertetésére, a viktimizáció elkerülésének módjairól való informálásra – vagy általánosabban megfogalmazva, a lakosság „bevonására”, védekezési képességének és együttműködési hajlandóságának fokozására. Hasonló logika érvényesül a közösségek prevenciós szerepének, önvédelmi lehetőségeinek erősítése és támogatása mögött is. Ezzel párhuzamosan a bűnmegelőzés új koncepciója fokozottabban számít a társadalmi önszerveződések, civil szervezetek, egyházak részvételére is, hiszen ezek társadalmi beágyazottságuknál fogva az állami szerveknél gyakran hatékonyabban – vagy legalábbis más módon – képesek hozzájárulni a bűnözés megelőzéséhez vagy a kriminalitás következményeinek mérsékléséhez. Az elképzelések szerint mindennek alapja természetesen a kölcsönösség, az állam szakmai, infrastrukturális és anyagi támogatása ugyanúgy részét képezi a rendszernek, mint e szervezetek ismereteinek, tapasztalatának és gyakorlati szolgáltatásainak felhasználása a bűnmegelőzési stratégia kidolgozása és érvényesítése során. A nemzetközi szervezetek ajánlásai végül határozott követelményeket támasztanak a bűnmegelőzés eszközkészlete kidolgozásának alapjául szolgáló tudásanyaggal kapcsolatban is. Preventív intézkedések alkalmazásáról csak akkor lehet szó, ha a bűnözésről – annak mennyiségéről, dinamikájáról, struktúrájáról, de legfőképpen okozatiságáról – pontos, hiteles és naprakész információ áll rendelkezésre. Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió koncepciója egyaránt a kriminalitás oksági mechanizmusainak összetettségéből, a bűnelkövetéshez vezető folyamatok komplexitásából indul ki, és ezt a szemléletet közvetíti a tagállamok felé is. Egy ilyen megközelítés értelemszerűen kizárja a bűnözés egyszerű statisztikai értelmezését, így valamennyi szervezet erősen propagálja a szakmai kutatások kiterjesztését – és természetesen eredményeinek figyelembevételét – a látens bűnözés mérésétől kezdve a viktimológiai vizsgálatokon át a statisztikai adatszolgáltatás korszerűsítéséig bezárólag minden olyan területen, amely egy megalapozott bűnmegelőzési stratégia kialakítása során relevanciával bírhat.

16

III. Bűnmegelőzés Magyarországon – koncepcionális változások a XX. század második felében

A megelőzési gondolat kibontakozása A második világháborút követő években Magyarországon – a többi szocialista államhoz hasonlóan – nemhogy a bűnözés tudományos alapokra helyezett intézményes megelőzéséről, de a társadalmi folyamatok objektív megismeréséről sem lehetett szó. Az uralkodó állam- és társadalomképnek megfelelően – mint olyan ismeretanyag, amely a szocializmus kiteljesedésével okafogyottá válik – a szociológia mellett száműzött tudománnyá lett a kriminológia is; a bűnözéskontroll alapjává a kriminalitás mint társadalmi jelenség elutasítása és szocialista viszonyoktól idegen jellegének hangsúlyozása vált. Az új társadalmi rend kiépülésével párhuzamosan eltűnő bűnözés képe a hatalom képviselői számára értelemszerűen feleslegessé tette egyfelől a kriminalitás jellemzőinek és összefüggéseinek megismerését, másrészt a kriminalitást gerjesztő folyamatok befolyásolására alkalmas adekvát intézményrendszer kialakítását, miközben a szélsőséges etatista felfogás a bűnözésre való reagálást kizárólagosan az állam, ezen belül is a büntetőhatalom feladataként értelmezte. Ez a megelőző hatást csupán a büntetőjog intézményeinek tulajdonító, szigorúan reaktív szemlélet a hatvanas években kezdett halványulni, amikor a hatalmi-politikai környezet változásai mellett a várakozásoknak ellentmondó bűnözési tendenciák is hozzájárultak ahhoz, hogy bűnözés ideologikus értelmezését a tudományos igényű megközelítés váltsa fel. Az a felismerés, hogy a bűnözési statisztikák fényében a korábbi álláspont tévesnek bizonyult, és „a bűnözés teljes megszűnéséről, mint realitásról, jelenlegi ismereteink szerint nem beszélhetünk”,35 magával hozta a kriminalitás megismerésének mind erőteljesebb igényét. Az 1964-től rendelkezésre álló egységes statisztika lehetőséget nyújtott nem csupán a bűnözés dinamikájának és struktúrájának részletesebb elemzésére, hanem arra is, hogy a kriminális jelenségek vizsgálatában bizonyos társadalmi tényezők is szerepet kapjanak. „A kriminológia a bűnözést a maga jogi szabályozottságán keresztül, mint olyan társadalmi jelenséget teszi vizsgálat tárgyává, amely számtalan kapcsolatban, kölcsönhatásban van az adott társadalom adott időben meglévő gazdasági-társadalmi helyzetével (…). A bűnözés mint társadalmi jelenség lényege éppen az, hogy meghaladja a jogi norma által meghatározott kör keretét.”36 A bűnözés tehát immár nem a szocialista viszonyoktól idegen, elszigetelt jelenség, hanem társadalmi produktum, amelynek megismerése magában foglalja a cselekmény, az elkövető és a társadalmi-gazdasági tényezők kölcsönhatásainak feltérképezését is. Vitathatatlan, hogy az erre irányuló kísérleteket – kiterjedt szociológiai vizsgálatok hiányában – a hatvanas-hetvenes években rendkívül erős statisztikai szemlélet jellemzi, mindazonáltal a bűnözés, és különösen a

17

bűnelkövetők statisztikai jellemzőinek leíró elemzése szolgáltatta az alapot az egyre szélesedő etiológiai kutatásokhoz csakúgy, mint a preventív szemlélet kibontakozásához.37 A nyolcvanas években bekövetkező erőteljes szemléletváltás több tényező együttes jelenlétének következménye. A szocializmus belső válsága, a szakadatlanul növekvő bűnözés, a kriminalitás struktúrájának változásai igen nagy szerepet játszanak mind a kriminológia szemléletmódjának átalakulásában, mind pedig vizsgált témaköreinek kibővülésében, de abban is, hogy a politika visszavonhatatlanul szembesülni kénytelen a társadalomban keletkező zavarok következményeivel és az ezek által kiváltott lakossági igényekkel. A korszak a probléma-felismerés és a megoldáskeresés korszaka, amelynek folyamatában a politika immár nem nélkülözheti a szakma segítségét, hiszen a hatékony problémakezelés, a bűnmegelőzés rendszerének kialakítása elképzelhetetlen a bűnözés okságának hiteles, ideológiamentes megismerése nélkül. A szakma pedig nem szűkölködik kritikákban: mind több szerző mutat rá arra, hogy a szocializmusnak – minden célkitűzése ellenére – a társadalmat tagoló strukturális egyenlőtlenségeket sem sikerült felszámolnia, ennek pedig igen komoly következményei vannak a deviáns viselkedési formák alakulásában is. Bírálat éri a bűnözés korábbi, egysíkú megközelítését csakúgy, mint a szociális zavarok kezelésére hivatott intézményrendszer hiányosságait és diszfunkcióit vagy a bűnmegelőzés kérdésének egyoldalú, etatista értelmezését, és egyre határozottabbá válnak azok a hangok is, amelyek a társadalom – nem utolsó sorban éppen a szocialista társadalom-felfogás hatására kialakult – erkölcsi válságára figyelmeztetnek. A szociológiai és kriminológiai vizsgálatok, a „bűnözés szociológiájának” megismerésére irányuló erőfeszítések koncepcionális változást eredményeznek a bűnözés, illetve tágabban a deviáns magatartások értelmezésében. A bűnözés és a társadalmi egyenlőtlenségek egymásra vonatkoztatott vizsgálata egyfelől már deklaráltan a kriminalitás szociológiai eredőire, a hátrányos helyzet és a bűnös magatartás összefüggéseire helyezi a hangsúlyt, másrészt pedig azzal a felismeréssel jár, hogy a deviáns viselkedési formákat nem egymástól elkülönülten, hanem rendszerszemléletben, közös társadalmi gyökereik függvényében kell vizsgálni, ennek megfelelően adekvát megelőzési politika is csak ilyen szemléletben készülhet. „A bűnözés szervesen kapcsolódik a deviancia egyéb formáihoz – írja Szabó András 1987-ben –, társadalmi okait tekintve azokkal a folyamatokkal függ össze, amelyek az elsődleges szociális műhelyek diszfunkcióit eredményezik, továbbá azokkal a folyamatokkal, amelyek reprodukálják a társadalmilag hátrányos és halmozottan hátrányos helyzetet”.38 Hasonló szemléletben fogalmaz a bűnözés társadalmi reprodukciója és a társadalmi ellentmondások kezelésére hivatott intézményrendszer kritikája kapcsán Gönczöl Katalin is: „A bűnözés léte tehát a mögötte ható társadalmi determinánsok függvénye, ezért az ellene folyó harc tudatos befolyásolása is csak e korlátok között érvényesülhet. A bűnözés társadalmi természetének megismerése nem a bűnözés megszüntetésére irányuló intézkedések kidolgozását célozza, hanem azoknak a tudatosan használható eszközöknek, intézményeknek a feltárását,

18

amelyek a társadalmi struktúrában létrejött ellentmondások társadalmi következményeit csökkenthetik”.39 A cél tehát immár a deviáns viselkedési formák általános, közös gyökereinek, illetve speciális okainak feltárása, és az erre adekvát módon reagáló többszintű deviancia-megelőzés. Ezt a szemléletet juttatja érvényre az ELTE Kriminológiai Tanszékén kidolgozott bűnmegelőzési javaslat is, csakúgy, mint a Társadalmi Beilleszkedési Zavarok (TBZ) vizsgálatára irányuló – a szakma széleskörű részvételével lefolytatott – kutatássorozat, amelynek témakörei között valamennyi, Magyarországon problematikusnak tekinthető deviáns magatartási forma megtalálható, és amelynek javaslatai már egy átfogó, társadalmi szinten megvalósított prevenciós rendszert rajzolnak fel. A TBZ messzemenően elismeri a deviáns magatartásformák mögött meghúzódó társadalmi tényezők – mint például a szocializációs zavarok, a mikrokulturális faktorok, a társadalmi integráció hiányosságai – jelentőségét, de felhívja a figyelmet olyan szempontokra is, mint a bűnalkalmak hozzáférhetősége vagy a stigmatizáció elkerülésének fontossága. Általánosan elfogadottá válik tehát az a nézet – és a nyolcvanas években talán ez tekinthető a hazai kriminológia legnagyobb eredményének –, amely felismeri és a bűnözéskontroll vezérelvévé teszi a kriminalitás oksági rendszerének komplexitását, hangsúlyozva, hogy a bűnözés megelőzése a büntetőjog eszközein túlmutató, többszintű és összetett társadalmi feladat. Ennek keretében a bűnmegelőzés elsődleges szinten egyrészt „társadalompolitikai, amely nem érint egyéneket, hanem tárgya a társadalom általában és ennek különböző folyamatai, szociálpolitikai másrészt, amely már a társadalom meghatározott rétegeit és csoportjait érinti, és amely magában foglal egészségügyi, pedagógiai, pszichológiai és mentálhigiéniai kezelést is,”40 másodlagos szinten pedig ehhez csatlakozik a büntető igazságszolgáltatás működése által érvényre juttatható prevenciós hatás. A rendszerváltás előtti évekre tehát egyértelművé válik, hogy a megelőzésnek le kell nyúlnia a deviáns magatartási formák társadalmi gyökereiig, és ennek megfelelően van szükség a társadalmi problémákra reagáló intézmények átfogó reformjára – ez pedig olyan gondolat, amely már az európai típusú bűnmegelőzési koncepció felé mutat. A rendszerváltás utáni évek A nyolcvanas években megkezdődő folyamatot, amelynek eredményeként több, a bűnözéskontroll megelőzés-orientált átalakítását célzó javaslat is született, a rendszerváltás szakítja meg, így 1989 után – néhány elszigetelt tendenciától eltekintve – a prevenció, és különösen a komplex bűnmegelőzési rendszer gondolata egészen a kilencvenes évek közepéig lekerül a napirendről. A megtorpanás mögött feltehetően több tényező együttes jelenléte húzódik meg. Annak ellenére, hogy a bűnözés folyamatos és erőteljes növekedése a nyolcvanas évek elejétől nyomon követhető, az 1989-90-ben bekövetkező robbanás felkészületlenül érte a magyar társadalmat és a büntető igazságszolgáltatást egyaránt, a kriminalitás mennyiségi és strukturális átalakulása ugyanakkor olyan váratlan helyzetet teremtett, amely lehetetlenné tette a nyolcvanas évek tendenciáinak folytatását. A

19

rendszerváltás előtt kialakult bűnmegelőzési koncepció még egy teljesen más típusú bűnözésre reagált, hiszen az 1989 utáni változások eredményeként immár nem csak a kriminalitás drasztikus emelkedésével, de a gazdasági-társadalmi átalakulás által módosított okozati folyamatokkal is szembe kell nézni.41 Radikálisan megváltozik a bűnözés struktúrája is, ami egyrészt a vagyon elleni bűnözés arányának hirtelen emelkedésében, másrészt pedig olyan, korábban javarészt ismeretlen bűncselekmény-típusok és elkövetési módozatok elterjedésében is kifejeződik, amelyek a hagyományos bűnözéshez képest gyökeresen eltérő reakciókészletet igényelnek. Némiképp paradox helyzetet eredményez, hogy „a bűnözés növekedésével párhuzamosan egy, a büntetőjogi intézményrendszer liberalizálódásával járó folyamat zajlott le a régió országaiban”.42 A rendszerváltás utáni évek legfontosabb feladata az alkotmányos jogállam intézményeinek megszilárdítása volt, aminek részét képezte a büntetőjog jogállami követelményekhez történő igazítása is. Ez egyfelől azt eredményezte, hogy a kilencvenes évek elejének politikai és jogalkotási környezete nem volt alkalmas az átfogó bűnmegelőzési stratégia kialakítására, hiszen az elsődleges szempontot a jogállami büntetőjog megteremtése jelentette. Másrészt azonban ekkor szilárdulnak meg azok az alkotmányos követelmények, amelyek nélkül az európai típusú bűnmegelőzés működtetése nem képzelhető el, hiszen az állam és egyén viszonyának garanciális szabályozása, az állampolgári jogok deklarálása és a védelmükre hivatott intézményrendszer az állam bűnmegelőzési célú beavatkozásának mindenkori korlátjaként szolgál, de a prevenció szempontjából hasonlóan nagy jelentőséggel bír az önkormányzatiság és a helyi demokrácia elemeinek megszilárdítása is. A rendszerváltás utáni első években tehát kialakul az a fogalmi keret, melyben a bűnözés intézményes és rendszerszemléletű megelőzéséről egyáltalán gondolkodni lehet, mindazonáltal az az ellentmondás, amely a bűnözés strukturális és mennyiségi változása, illetve a büntetőjog intézményeinek liberalizálása között meghúzódik, számos területen érezteti hatását. Ezek közül talán a legalapvetőbb a lakosság bűnözéspercepciójának és biztonságérzetének alakulásában nyomon követhető változás, hiszen a gyökeres társadalmi, gazdasági, politikai átalakulás, illetve a kriminalitás néhány éven belüli olyan mérvű növekedése, amellyel a nyugati társadalmaknak több évtized leforgása alatt kellett szembenézniük, egyfajta „sajátos társadalomlélektani állapotot” eredményezett.43 Az állampolgárok többségének viszonyítási pontként a rendszerváltás előtti bűnözési helyzet szolgál, és a későbbi Országos Bűnmegelőzési Program készítői helyesen jegyzik meg, hogy ebben az összefüggésben a magyar társadalmat bűnözéssel és büntető igazságszolgáltatással kapcsolatos attitűdjeinek alakulásában vajmi kevéssé befolyásolja az a tény, hogy hazánk továbbra is csupán az alsó egyharmadban szerepel az európai országok kriminalitási listáján. A bűnözéstől való félelem és az állampolgárok bizonytalanságérzetének erősödése egy olyan nemkívánatos jelenségre utalnak, amely semmivel sem kevésbé aggasztó, mint a bűnözés objektív alakulása, és az állammal szembeni fokozódó lakossági elvárások részben magyarázatul szolgálnak arra is, miért nyert a bűnözés kérdése minden korábbinál erőteljesebb politikai

20

színezetet. Kettős szorításba került a rendőrség is – amely a megváltozott környezetben a jelek szerint csupán mostanában kezdi megtalálni új szerepét a társadalomban –, hiszen immár az alkotmányos garanciális kötöttségeknek megfelelve kell szembenéznie a bűnözés csökkentésével kapcsolatos lakossági és politikai igényekkel – mindezt nem mellékesen úgy, hogy a rendszerváltás utáni első években a bűnmegelőzés legfontosabb letéteményese éppen maga a rendőrség. A szükséges szervezeti és infrastrukturális feltételek hiányában a rendőrség nem képes e kettős elvárásnak megfelelni,44 ami még inkább erősíti mind a bűnözéstől való félelmet, mind pedig az állammal és a büntetőjogi felelősségrevonás intézményeivel szembeni lakossági bizalmatlanságot. Azok az intézmények, amelyek a rendszerváltás utáni első években a bűnmegelőzés érdekében működésbe léptek, igen gyengének bizonyultak ezeknek a problémáknak a kezelésére. Az Alkotmány meglehetősen szűkszavúan szól a közbiztonság megteremtésnek állami kötelezettségéről, ennél is nagyobb probléma azonban, hogy az önkormányzati törvény 8. § (1) bekezdése ugyan a helyi önkormányzatokra telepíti a közbiztonság helyi feladatainak ellátását, azonban sem e feladatok ellátásnak módját, sem az anyagi eszközök rendelkezésre bocsátását nem rendezi. Ennek megfelelően az önkormányzatok döntő többsége nem vállal felelősséget a bűnmegelőzés területén, és a hatásköri-finanszírozási viszonyok tisztázatlansága miatt elmaradt a rendőrséggel és a lakossági szerveződésekkel való hatékony együttműködés intézményesítése is. Annak ellenére, hogy a területiség elvének érvényesítése kulcsfontosságú a bűnmegelőzés rendszerében – hiszen a helyi kriminalitás sajátosságaira elsősorban helyi szinten megfogalmazott válaszok képesek érdemben reagálni – az önkormányzatok szerepe a közbiztonság megteremtésében és fenntartásában tisztázatlan maradt. Ezen az sem változtatott érdemben, hogy a rendőrségi törvény lehetőséget biztosít a rendőrkapitány, az önkormányzatok és az érintett állami és társadalmi szervek részvételével működő bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságok felállítására45, ugyanis ilyen szerv jellemzően azokon a településeken sem jött létre, amelyek közbiztonsági helyzete ezt egyébként indokolná. A bűnmegelőzés elsődleges letéteményese 1989 után a rendőrség lett, amely ezt a feladatát mindenekelőtt erre szakosított szervén, a Rendőrség Bűnmegelőzési Szolgálatán keresztül látja el. A rendőrség bűnmegelőzéssel kapcsolatos szerepét elsősorban az indokolja, hogy jellegénél fogva ez a szerv rendelkezik a bűnözésre vonatkozó legszélesebb körű információval, illetve a bűnelkövetés közvetlen megakadályozásának eszközeivel. Az évek során a rendőrség többféle, elsősorban az ifjúságvédelemmel és a kábítószerfogyasztással összefüggő prevenciós programot46 indított el és működtetett több-kevesebb hatékonysággal, illetve elkezdte kiépíteni együttműködési kapcsolatait a bűnmegelőzésben szerepet vállaló lakossági önszerveződésekkel. Annak ellenére azonban, hogy az elsősorban tájékoztatásra és felvilágosításra épülő megelőzési programok száma érezhetően növekedik, a prevenció rendőrségi intézményrendszere nélkülözi a szükséges fejlesztéseket, szakmai és anyagi támogatást, miközben az állomány egészén belül nem sikerült véghezvinni a

21

szükséges attitűdváltást, és a Bűnmegelőzési Szolgálat tevékenységén kívül a rendőrséget továbbra sem jellemzi a prevenciós szempontok szem előtt tartása. Ehhez járul hozzá, hogy a rendőri bűnmegelőzés helyzete nem tisztázott a társadalmi bűnmegelőzés rendszerében, ami egyrészt érthető, hiszen a rendszerváltás utáni években nem alakult ki olyan átfogó prevenciós koncepció, amelyhez képest a rendőrség szerepe definiálható lenne, másrészt azonban égetően szükségessé teszi azoknak a területeknek a tisztázását, amelyeken a rendőri bűnmegelőzési célú beavatkozás indokolt lehet. A rendszerváltást követő években indul meg a civil önvédelmi mozgalmak szerveződése is. Ezek a kilencvenes évek elején jószerével minden jogi szabályozást nélkülöző, teljességgel önkéntes alapon működő lakossági együttműködések az állam közbiztonság-védelmi intézményrendszerének hiányosságaira reagálva spontán módon, közösségi alapon szerveződve alakulnak ki, hogy aztán a kilencvenes évek közepére már a bűnmegelőzés formálódó állami struktúrájának kulcsfontosságú tényezőjévé váljanak. Ezek közül a legjelentősebb a polgárőrség, amelynek létszámbeli gyarapodására jellemző, hogy tíz év alatt a polgárőrök száma mintegy 53 ezer főre emelkedett. A polgárőrök érdekvédelmi szervezete az Országos Polgárőr Szövetség, amelynek jogállására az egyesülési jog az irányadó, abban az esetben pedig, ha a polgárőrség a rendőrséggel kötött együttműködési megállapodás keretében végzi feladatát, tevékenysége a rendőrségi törvény 2/A. §-a szerint közfeladatnak minősül, a polgárőr személye így különleges büntetőjogi védelmet is élvez. Jellegzetes közösségi együttműködési formában, jogi szabályozottság nélkül kezdte meg működését a kilencvenes évek elején a Szomszédok Egymásért Mozgalom (SZEM), amely a lakóközösségekben előforduló bűnelkövetések megakadályozása érdekében célozza meg az egymás szomszédságában élők nagyobb felelősségtudatának és együttműködésének erősítését. 1990-től eredményesen működik az áldozatvédelemmel sokáig kizárólagosan foglalkozó Fehér Gyűrű Egyesület. Az ilyen közösségi jellegű szerveződések mellett a kilencvenes évek elején szaporodott meg a magán jellegű biztonsági vállalkozások száma is, amelyek jelentős piaci erőforrást vonnak be a bűnmegelőzés rendszerébe. A személy- és vagyonvédelemmel foglalkozó vállalkozások hatósági engedélyezését és felügyeletét az Rtv. a rendőrség feladatkörébe telepíti, a magán biztonsági szféra azonban részletes jogi szabályozást csak 1998-ban kap, amikor törvény írja elő a kötelező kamarai tagságot, a rendőrhatósági engedély kiadásának és a tevékenység folytatásának feltételeit, illetve az ilyen vállalkozások jogosultságait és kötelezettségeit.47 A kilencvenes évek közepére tehát egy több szálon futó, ám jogilag rendezetlen, esetleges és az állam támogatását nélkülöző bűnmegelőzési struktúra körvonalai kezdtek kibontakozni. Annak ellenére, hogy formálódni kezd a rendőrségi bűnmegelőzés szerepe, spontán folyamatként megjelennek a közösségi megelőzés bizonyos formái, és megkezdődik a lakossági és üzleti források bevonása a megelőzésbe – létrejön tehát számos olyan feltétel, amelyre egy össztársadalmi bűnmegelőzési koncepció építhető lenne –, az

22

állam továbbra is adós marad saját szerepének definiálásával és a bűnmegelőzés területén a központi kormányzatra háruló feladatok ellátásával. A bűnmegelőzés fejlődése 1994 után A többszintű, komplex bűnmegelőzési rendszer intézményesülésének folyamata hazánkban csupán a kilencvenes évek közepén indult meg, meglehetősen ellentmondásos eredménnyel. 1994-ben a Kormány a közbiztonság fejlesztésének feladatairól szóló határozatában48 már a nemzetközi követelményekkel, és különösen az Európa Tanács ajánlásaival összhangban álló szellemben határozta meg a kormány bűnmegelőzéssel és a bűnüldözés hatékonyságának javításával összefüggő feladatait, hangsúlyozva, hogy „a társadalom védelme az összes állami és társadalmi szerv, az egyházak, a polgárok és önszerveződéseik támogatását, illetve a bűnmegelőzésben való részvételét igényli”. A határozat számos olyan elemet tartalmaz, amely a prevenciós szemlélet erőteljesebb érvényesítése és a bűnmegelőzés rendszerszemléletű megközelítése felé mutat, így kiemeli az együttműködés elvét, a nemzetközi szervezetek ajánlásainak, a tudományos eredményeknek, illetve a bűnüldöző hatóságok ismereteinek fokozottabb figyelembevételét, a lakosság együttműködési hajlandóságának és önvédelmi képességének javítását. A hazai bűnmegelőzés történetében az igazi fordulópontot azonban az Országos Bűnmegelőzési Tanácsot (OBmT) létrehozó 1040/1995. (V. 17.) Kormányhatározat jelenti49, amelynek jelentősége egyfelől a bűnmegelőzésben kulcsfontosságúnak szánt szakmai szerv felállításában, másrészt pedig annak deklarálásában mutatkozik meg, hogy a kormány elkötelezte magát egy olyan „hosszútávú, komplex bűnmegelőzési stratégia” kialakítása mellett, amely „figyelemmel van a bűnmegelőzés szociális, gazdasági, igazgatási, valamint a rendőrség bűnmegelőzési feladataira, a települési önkormányzatokkal való együttműködésre”. A Kormány érdekegyeztető, döntés-előkészítő és javaslattevő szerveként létrehozott, a Belügyminisztérium szervezetébe és költségvetésébe ágyazottan működő OBmT feladatai elsősorban szakmai-tudományos jellegűek, a Bűnmegelőzési Tanács ugyanis – legalábbis papíron – érdemi lehetőségeket kapott a bűnözéssel és a bűnmegelőzéssel foglalkozó tudományok eredményeinek a büntetőpolitika felé történő közvetítésére. Ennek megfelelően az OBmT elsődleges funkciója abban állt, hogy segítse a Kormány bűnözés visszaszorítása érdekében végzett tevékenységét, részt vegyen a nemzeti bűnmegelőzési stratégia kialakításában, elemezze a hazai bűnözés alakulását, a társadalmi-gazdasági folyamatok kriminalitásra gyakorolt hatását, illetve segítse elő a közvélemény hiteles tájékoztatását és a bűnmegelőzés szempontjából releváns ismeretek terjesztését. Az Országos Bűnmegelőzési Program és az OKBK Az Országos Bűnmegelőzési Tanács – az Országos Kriminológiai és Kriminalisztikai Intézet mellett – nagy szerepet játszott az 1997-es Országos Bűnmegelőzési Program

23

(OBP) elkészítésében, amelynek végrehajtása egyébként saját hatáskörébe került. Az OBP ugyan csak nagy vonalakban fekteti le azokat a célkitűzéseket és elvárásokat, amelyeknek a kormányzati bűnmegelőzési stratégiának meg kellene felelnie, mégis ez az első olyan átfogó koncepció, amely – középtávra tervezve – az állam bűnmegelőzési tevékenységének alapdokumentumaként funkcionál, és amely érvényre juttatja a komplex megközelítés és a stratégiai szemlélet követelményeit. A program a bűnmegelőzés feladatait a kormányra és a helyi önkormányzatokra telepíti, túllépve azon a hazánkban hagyományosnak mondható szemléleten, amely a prevenció megvalósítását elsősorban a rendőrség feladatának tartja. A dokumentum nagy szerepet szán az egyes ágazati politikáknak, mindazonáltal szemléletét alapvetően a kriminálpolitikának – azaz a már elkövetett bűncselekményekre adható válaszstratégiáknak, a büntető jogalkotási és jogalkalmazási politikának – biztosított prioritás határozza meg: „a Kormány a bűnözés megelőzését elsősorban kriminálpolitikáján keresztül valósítja meg, ezen túlmenően azonban a különböző szakpolitikák is érintettek e cél elérésében”. A program készítői álláspontjukat azzal indokolják, hogy a kriminális cselekedetek megelőzésében egyetlen más politika sem éri el azt a hatásfokot, amelyet a büntetőpolitika, hiszen a legjobb megelőző hatást az elkövető büntetőjogi felelősségre vonásának bizonyossága hordozza. A büntetőpolitika ilyen kiemelkedő szerepe azonban némiképp ellentétben áll azokkal a célokkal, amelyeket a program a bűnmegelőzésnek tulajdonít, kétséges ugyanis, hogy az olyan elvárások, mint például a bűncselekmény legközvetlenebb okainak és a bűnalkalmak csökkentése, a bűnözővé válás megelőzése vagy a bűnözéstől való félelem mérséklése elérhetőek-e pusztán a kriminálpolitika eszközeivel. Ezen túlmenően a program nem is választja el egyértelműen a bűnmegelőzés büntetőpolitikai és társadalompolitikai vonatkozásait, ami kissé nehézkessé teszi annak értelmezését, hogy az egyes célokat mely eszközökkel tartja megvalósíthatónak, mint ahogy nem teljesen egyértelműek a két szféra kapcsolódási pontjai sem. Ennek ellenére vitathatatlan, hogy az OBP mérföldkő a bűnmegelőzés hazai történetében. Az együttműködés elvének és az összehangolt stratégiai tervezés kívánalmának hangsúlyozása, a helyi önkormányzatokra telepített erőteljes szerepvállalás, a bűnmegelőzés kiemelt célcsoportjainak definiálása és a szociálpolitikai megfontolások korábbinál fokozottabb figyelembevétele már annak a jele, hogy az állam felismerte az egydimenziós problémakezelés elégtelenségét és gyökeresen változtatni kíván a rendszerváltás utáni évek gyakorlatán. Az Országos Bűnmegelőzési Programmal párhuzamosan, illetve azzal részben összefüggésben, az önkormányzatok és az állampolgárok közbiztonság javításával és bűnmegelőzéssel kapcsolatos tevékenységének finanszírozására jött létre 1997-ben az Országos Közbiztonsági és Bűnmegelőzési Közalapítvány (OKBK). Az OKBK feladata, hogy „a bűncselekmények megelőzése, hatékonyabb felderítése, a bűnalkalmak felszámolása, illetőleg az áldozattá válás kockázatának csökkentése érdekében támogatja az állampolgárok önkéntes, bűnmegelőzési célú szerveződéseinek létrejöttét elősegítő tevékenységeket, így különösen a polgárok bűnmegelőzési, önvédelmi célú, önkéntes

24

szerveződéseinek létrejöttét”.50 A Közalapítvány ennek megfelelően elsősorban a civil szféra bűnmegelőzési tevékenységének erősítését hivatott szolgálni, és az eredeti elképzelés szerint a helyi-állampolgári kezdeményezések anyagi támogatását biztosította pályázati formában. 1997-ben tehát létrejött két olyan intézmény, amely megfelelő működése esetén stabil alapot nyújthatott volna egy többlépcsős bűnmegelőzési rendszer intézményesüléséhez, egyrészt a stratégiai tervezés alapjainak, másrészt a finanszírozás egy lehetséges formájának megteremtésével. Csaknem egy évtizeddel a rendszerváltás után érezhetővé vált a kormányzati szándék a bűnözéskontroll eszközkészletének kitágítására, ami természetesen nem csak szemléletmód-váltást, de számos új feladat elvégzését is igényelte volna. A Kormány a bűnmegelőzési program végrehajtásával kapcsolatos feladatairól szóló határozatában51 a komplex társadalmi fellépés és a bűnmegelőzésben résztvevők együttműködése mellett hangsúlyozza a személyi, anyagi, technikai feltételek javításának szükségességét, a társadalompolitika területére eső nemzeti programok kölcsönös egymásra épültségének kívánalmát, illetve a hazai kriminálstatisztikai rendszer felülvizsgálatát. Ezek mindegyike olyan feladat, amelynek teljesítése elengedhetetlen a bűnözéskontroll működőképességéhez. Mindazonáltal az OBP ugyan megteremtette az alapot arra, hogy egy összehangolt, konkrét és adekvát stratégiára épülő bűnmegelőzési intézményrendszer jöjjön létre, azonban ahogy azt a koncepció készítői hangsúlyozzák, a program csupán keretdokumentum, amelynek lebontását a részletes stratégiáknak és taktikáknak kell tartalmazniuk. Sajnálatos módon a program ilyen lebontása nem történt meg, a javaslatok java része papíron maradt, és a következő évek büntetőpolitikáját továbbra sem a komplex bűnmegelőzési szemlélet érvényesítése, hanem a represszív kriminalizációs tendenciák határozták meg. 1999-től ráadásul a két intézményre vonatkozó szabályozás jelentősen megváltozott, ami egyre nehezebbé tette a szervezeti-hatásköri viszonyok átlátását. Új prioritások és az áldozatvédelem rendszere Az Országos Bűnmegelőzési Tanácsra vonatkozó korábbi szabályozást hatályon kívül helyező 1075/1999. (VII. 7.) Korm. határozat és az új Szervezeti és Működési Szabályzat az új kormányprogram prioritásainak megfelelően szabta át az OBmT feladatkörét.52 E prioritások között szerepelt az áldozatok és hozzátartozóik védelme, a fiatalság kábítószerektől való megvédése – és az ezzel összefüggő felvilágosító tevékenység –, illetve a korrupció elleni harc. Az OBmT tevékenységi körének kibővüléséhez mindhárom prioritás hozzájárult: az áldozatvédelem terén a Tanács hatáskörébe került az áldozatvédelmi feladatok koordinálása, a kommunikációs stratégia kialakításában való közreműködés és az áldozatvédelemmel összefüggő jogszabályok véleményezése, ezen kívül új feladatként kapta meg a testület a korrupciós jelenségek okainak elemzését és intézkedés-javaslatok kidolgozását, valamint a kábítószer-fogyasztás elleni felvilágosító

25

tevékenység szervezését. Az 1999-es kormányhatározat ugyanakkor módosította az OKBK alapító okiratát is, a Közalapítvány hatáskörébe utalva a súlyos bűncselekmények áldozatainak kárenyhítésével kapcsolatos feladatokat. Az OBmT és az OKBK hatáskörének áldozatvédelmi vonatkozású feladatokkal történő kibővítése egy olyan tágabb intézkedéssorozatba illeszkedik, amely arra utal, hogy az állam a korábbinál nagyobb szerepet szándékozik vállalni az áldozatvédelem terén. A Kormány 1074/1999. (VII. 7.) határozata részletesen foglalkozik a bűncselekmények áldozatainak védelmével kapcsolatos feladatokkal annak érdekében, hogy a sértettek jogai erőteljesebben érvényesüljenek a büntetőeljárás során, személyes biztonságuk fokozódjon, illetve a bűncselekmény által okozott kár bizonyos fokú megtérülése lehetővé váljon számukra. A határozat így többek között kijelöli azokat a jogalkotási feladatokat, amelyek a büntető anyagi és eljárási jog területén segíthetnek e célok elérésében, hangsúlyozza „az áldozatok ügyeiben eljáró hatóságok és más állami szervek” felelősségét az áldozatok megfelelő tájékoztatásában, rögzíti, hogy ki kell dolgozni és érvényesíteni kell olyan intézkedéseket, amelyek biztosítják az áldozatokkal szembeni kíméletes bánásmódot, fejleszteni kívánja az áldozatvédelemmel kapcsolatos képzést csakúgy, mint a viktimizáció megelőzését szolgáló kommunikációt és oktatást. Ez a határozat teremti meg ugyanakkor az áldozatok korlátozott anyagi támogatásának jogi alapját oly módon, hogy lehetővé teszi a súlyos bűncselekmények áldozatainak nyújtott kárenyhítést abban az esetben, ha a cselekmény által okozott kár máshonnan – például a büntetőjogi felelősségre vonás során – nem térül meg, ami annak ellenére is nagy előrelépés, hogy a kárenyhítésre jogosító bűncselekmények köre meglehetősen szűkre szabott, a támogatás feltételei pedig elég szigorúak.53 Ami a szervezeti kérdéseket illeti, ugyancsak 1999-ben kezdi meg működését a Belügyminisztérium Társadalmi Kapcsolatok és Kommunikációs Irodáján az Áldozatvédelmi Iroda, amelynek feladata, hogy „végrehajtsa és koordinálja az áldozatvédelemmel kapcsolatos feladatokat a Belügyminisztériumban és a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szerveknél, továbbá együttműködik az e témával foglalkozó társadalmi szervekkel”.54 Az Áldozatvédelmi Iroda tehát nem ügyfélszolgálati tevékenységet végez, funkciója a szakmai-módszertani és koordinációs feladatok ellátása, míg a lakossággal való kapcsolattartás helyi szinten, a rendőrségi áldozatvédelmi referensek, illetve a rendőrség, a helyi önkormányzatok és a társadalmi szervezetek együttműködésével létrejövő áldozatvédelmi irodák útján valósul meg.55 A rendőrségen működő referensek feladata, hogy illetékességi területükön kísérjék figyelemmel a bűnözési helyzet alakulását és a sértettek jogainak érvényesülését, keressék a látens bűncselekmények áldozatait, tartsanak kapcsolatot az áldozatvédelemmel foglalkozó állami, egyházi és civil szervekkel, illetve tájékoztassák az áldozatot az ezek által nyújtott szolgáltatásokról. A referensek tevékenységi köre szorosan kötődik a rendőrségi munkához, ezzel szemben az áldozatvédelmi irodák funkciója az lenne, hogy segítséget nyújtsanak minden olyan kérdésben, amelyben az áldozatvédelmi referensnek nincs hatásköre. Az

26

intézkedések eredményeként egy év alatt kiépült az áldozatvédelmi referensek hálózata, és országszerte megjelentek az irodák is. 1999-ben tehát az áldozatvédelem korábban csaknem kizárólagosan civil szervezeti formában történő ellátását felváltja az aktív állami szerepvállalás. Egyetlen hullámban létrejön az áldozatvédelem állami intézményrendszere, és vitathatatlan, hogy – figyelemmel a vonatkozó nemzetközi követelményekre is – a hazai bűnmegelőzés történetében ennek rendkívül nagy jelentősége van. Azok a célok, amelyeknek az új intézményrendszer meg kíván felelni, csaknem teljesen mellőzöttek voltak a korábbi gyakorlatban, ez azonban egyúttal azt is jelenti, hogy az áldozatvédelem adekvát működéséhez komoly szemléletváltozásra van szükség. A rendőrség áldozatvédelmi tevékenységének éves összefoglalóiból az derül ki, hogy e szemléletváltás nem ment végbe maradéktalanul.56 A jelentések számos olyan problémát nevesítenek, amelyek túlmutatnak az egyébként folyamatosan jelen levő finanszírozási anomáliákon, így továbbra sem valósult meg az önkormányzatok fokozottabb részvétele az áldozatvédelmi munkában, hiányos a képzésitovábbképzési rendszer, nem megfelelő az áldozatvédelmi munkához nyújtott szakmai segítség, a 2002. évi jelentés szerint pedig nem változott számottevően a rendőrök hozzáállása sem, „az áldozatok nem gyakran tapasztalták, hogy a rendőrség segítséget nyújt, azon kívül, hogy eljárást folytat”. 2001-ben megszűnik az OKBK, és jogutód szervként létrejön a Biztonságos Magyarországért Közalapítvány (BMK).57 Az áldozatok kárenyhítését immár jogszabályi szinten újraszabályozó, és a jogosultsági feltételeken egyébként némileg enyhítő 209/2001. (X. 31.) Kormányrendelet az ilyen ügyeket – a korábbi szabályozáshoz hasonlóan – a Közalapítvány hatáskörébe utalja, ugyanakkor a BMK profilja számos kérdésben jelentősen eltér az elődszervezetétől: a polgárok önkéntes szerveződéseinek támogatása mellé bekerül az áldozatvédelmi irodák segítése, illetve teljesen új elemként a katasztrófavédelem- és elhárítás. A Közalapítvány szerepet vállal a bűnmegelőzési vonatkozású ismeretterjesztés és tapasztalatcsere támogatásában csakúgy, mint a tudományos kutatás, képzés és tájékoztatás erősítésében. Helyzetkép az ezredfordulón és reformtörekvések 2002 után Az ezredfordulóra kialakult helyzet a bűnmegelőzés terén meglehetősen ellentmondásos képet mutat. Vitathatatlan, hogy az utóbbi években számos előrelépés történt, amelyek közül talán a legfontosabb magának a bűnmegelőzés igényének a megjelenése a szakmai diskurzus keretein túli politikai és társadalmi mezőben. A bűnmegelőzés koordinációs intézményeinek létrejötte, a programtámogatási rendszer kialakulása és ezzel a civil szféra erőteljesebb bevonása a bűnözéskontroll mechanizmusaiba, az áldozatvédelemre fektetett fokozott hangsúly, a sértetti kárenyhítés bizonyos körű megjelenése mind arra utalnak, hogy az állam felismerte a hagyományos represszív problémakezelés hiányosságait és megkezdte eszközkészlete átstrukturálását. Ezzel együtt a hazai rendszer számos alapvető hiányossággal küzd, sőt, az utóbbi évek néhány tendenciája hovatovább éppen ellentétes a

27

megelőzés-orientált büntetőpolitika követelményeivel. Az Országos Bűnmegelőzési Program javaslatainak csak töredéke valósult meg, és a jelek szerint a büntetőjog intézményei továbbra is túlsúlyos szerepet játszanak a megelőzésben, miközben sem a jogalkotási, sem a jogalkalmazási politika szintjén nem mutatkozik hajlandóság a büntetőeljárásról történő elterelés vagy a szabadságvesztést valóban helyettesítő alternatív szankciók kiterjedtebb alkalmazására. Mindeközben a büntetés-végrehajtás paradox módon számos olyan feladatot kénytelen felvállalni, amely egyébként a kriminalitás strukturális okaira reagáló társadalmi bűnmegelőzés feladata lenne, és amelyet ugyanakkor – érthető okokból – nem képes ellátni. A büntetőjog intézményeinek mint a bűnözéskontroll legnépszerűbb eszközének tulajdonított döntő szerep a rendszerváltás utáni évtizedben sem csökkent, ellenkezőleg, a „bűnözés elleni harc” retorikájában továbbra is ez játssza a főszerepet. Az 1999-es „áldozatvédelmi hullám” például egy olyan koncepcióba illeszkedett, amely minél látványosabban igyekezett kifejezni egyrészt az állam segítőkészségét a sértett irányában, a másik oldalon azonban az állami intoleranciát a bűnözéssel és a bűnelkövetőkkel szemben, nincs tehát semmi meglepő abban, hogy az áldozatok védelme érdekében hozott intézkedésekkel párhuzamosan a büntető jogalkotási és jogalkalmazási politika igen komoly szigorodáson ment át – nem mellékesen éppen az megelőzésként értelmezett elrettentés jegyében. A politika és az állam érezhetően továbbra is előszeretettel él a represszió eszközeivel, de nincsen kitapintható szemléletváltozás a bűnüldöző és igazságszolgáltatási szervek gyakorlatában sem, ugyanakkor igencsak kérdéses, hogy az Európa egyik legmagasabb fogvatartotti arányával rendelkező Magyarországon ez a szemléletmód meddig tartható. Ezeken a szemléletmódbeli kérdéseken túl egyéb problémák és hiányosságok is fellelhetőek a hazai gyakorlatban. A kriminalitás kezelésére vonatkozóan a stratégiai szemlélet akkor érvényesülhet adekvát módon, ha ismerjük magát a jelenséget, ezzel szemben Magyarországon hiányoznak nem csak a látens bűnözésre vonatkozó megbízható ismeretek, de a lakosság bűnözéspercepciójára, bűnözéssel és bűnözéskontrollal kapcsolatos nézeteire vonatkozó rendszeres és összehasonlítható vizsgálatok is. A rejtett kriminalitással foglalkozó kevés hazai felmérés ugyanakkor arra enged következtetni, hogy az ismertté vált és a látens mező mennyiségi és strukturális különbségei miatt a – hazánkban egyébként továbbra is rendkívül erős – statisztikai szemlélet igencsak félrevezető eredményekre vezethet. Problematikus, pontosabban egyoldalú maga a bűnmegelőzés jelenlegi koncepciója is. Továbbra is kiemelt hangsúly van a rendőrségi bűnmegelőzésen, ugyanakkor a prevenciós szemlélet csupán a rendőrség erre szakosított szerveinek tevékenységében jut szerephez. A megelőzés jelen formájában ráadásul csaknem kizárólagosan a szituatív eszközöket foglalja magában, ami egyfelől jelentős lakossági forrásokat von be a bűnözéskontrollba, másrészt azonban a bűnmegelőzés fogalma ezzel párhuzamosan a bűnalkalmak felügyeletére redukálódik, miközben legalábbis kétséges, hogy például a térfigyelő rendszerek rohamos bővítése vagy a „látható rendőrség” koncepciója a lakosság megnyugtatásán túl tölt-e be érdemi szerepet a

28

kriminalitás egészének alakulása szempontjából. Míg a bűnalkalmakhoz kapcsolódó védekezés, a bűnelkövetés megnehezítésének különböző technikái piacosítják a bűnmegelőzést, és a biztonság olyan áru lesz, amelynek egyaránt jelen van a kínálata és fizetőképes kereslete, a kriminalitás társadalmi okai érintetlenül maradnak. A bűnözés a jelenlegi gyakorlatban nem társadalmi-gazdasági összefüggéseiben, a maga komplexitásában jelenik meg, hanem egyetlen momentuma, a bűnalkalom kap kiemelt figyelmet. A bűnmegelőzés szempontjai annak ellenére is hiányoznak az ágazati politikákból, hogy a deviáns magatartások gyökereit éppen ezek – és nem a büntetőpolitika – lennének képesek megközelíteni. Nem ellentmondásmentes a bűnmegelőzés kialakult szervezetrendszere sem. Az Országos Bűnmegelőzési Program hangsúlyozott javaslatai ellenére az elmúlt évtizedben nem sikerült megnyugtatóan rendezni az önkormányzati szerepvállast a helyi közbiztonság megteremtésében, a másik oldalról azonban az önkormányzatok nem is rendelkeznek a feladat ellátáshoz szükséges eszközökkel és anyagi-szakmai támogatással. A Belügyminisztériumba ágyazott, ám kormányzati szervként működő Országos Bűnmegelőzési Tanács feladatköre számos tekintetben konkurált az ágazati politikákhoz telepített bűnmegelőzési vonatkozású feladatokkal és a BMK hatáskörével, ezek zavarok és a viszonylag gyenge jogosítványok pedig megakadályozták, hogy a testület a bűnmegelőzés valódi csúcsszerveként funkcionáljon. A 2002-es kormányváltással nagyszabású reformprogram vette kezdetét, amely olyan, a bűnmegelőzés szempontjából kiemelkedő fontosságú területek rendezését tűzte ki célként, mint a társadalmi bűnmegelőzés stratégiájának törvényi szintű szabályozása és a cselekvési programok kidolgozása, a pártfogó felügyelői rendszer átalakítása vagy az áldozatvédelmi törvény létrehozása. A kormány a bűnmegelőzéssel kapcsolatos központi feladatok ellátására két minisztériumban is szakosított pozíciót hozott létre: a Belügyminisztérium bűnmegelőzési helyettes államtitkára mellett jelentős feladatokat kapott az Igazságügyi Minisztériumban működő miniszteri biztos is. Ez az – egyébként sokszor támadott – döntés megtöri a belügyi tárca hagyományosnak mondható monopóliumát a bűnmegelőzés terén, ugyanis míg a helyettes államtitkár feladatai elsősorban az ágazati vonatkozású tevékenységekre terjednek ki (ami önmagában is rendkívül széles területet ölel fel, hiszen az ágazati stratégiával kapcsolatos feladatoktól kezdve az áldozatvédelmen keresztül a szakmai tevékenység koordinálásán keresztül számos feladatkör tartozik ide58), a bűnmegelőzési törvénnyel összefüggő tevékenységek, így különösen az átfogó, társadalmi méretű prevenciós stratégia kidolgozásának feladata az igazságügyhöz került. A hatáskörök ilyen megosztása mögött az a megfontolás húzódik meg, hogy míg a bűnmegelőzésben kiemelt szerepet játszó rendőrséggel és az önkormányzatokkal (amelyek a prevenciós szerepének tisztázása egyébként jelenleg az egyik legégetőbb szakmai feladat) összefüggő kérdések a Belügyminisztérium kompetenciájába tartoznak, egy olyan, ágazatokon átnyúló szakmai koordinációt igénylő átfogó koncepció kidolgozása, amely nem csupán a közbiztonsággal, hanem a biztonságnak a kormányprogramban megfogalmazott komplex

29

fogalmával is harmonizál, jóval túlmutat a belügyi szféra hatáskörén. Ezt a kettősséget tükrözi vissza a Kormány 1002/2003. (I. 8.) határozata, amely egyrészt leszögezi, hogy „a bűnözés és a bűnelkövetők elleni fellépés mellett a bűnözést kiváltó jelenségek ellen egyidejűleg és azonos intenzitással kell felvenni a küzdelmet”, másrészt – a civil szférával való fokozottabb együttműködés és a koordináció erősítése érdekében59 – rendelkezik az OBmT átalakításáról, amelynek elnöke ekkor a belügyminiszter, társelnöke pedig az igazságügy-miniszter lesz. Az OBmT igazgatási és adminisztratív feladatait a Belügyminisztériumon belül újonnan létrehozott szakmai szervezeti egység, az Országos Bűnmegelőzési Központ titkársága látja el. A határozat mellékletét képező cselekvési program a belügyminiszter feladatává teszi a helyi önkormányzatok közbiztonság-védelmi feladatainak meghatározását, a látens bűnözés és a lakosság biztonságérzetének mérésére alkalmas közvélemény-kutatás évenkénti elvégzését, a civil szervezetekkel történő együttműködés tartalmának kidolgozását és együttműködési megállapodás megkötését az Országos Polgárőr Szövetséggel. További feladatként írja elő a határozat a biztonsági őrökre – és hasonló foglalkozásokra – vonatkozó előírások felülvizsgálatát, a bűnmegelőzés területi szervezete feltételeinek kidolgozását, a felvilágosító, tájékoztató, képzési program kidolgozását és a rendőrség bűnmegelőzési célú szervezeti korszerűsítését. Pár hónappal később – már az időközben elkészült társadalmi bűnmegelőzési stratégia hatására – az ObmT szakmai jellegét erősítő újabb módosításokról döntött a Kormány: az immár Országos Bűnmegelőzési Bizottság néven, a „Kormány társadalmi bűnmegelőzési munkáját segítő szervezetként” működő testület elnöke a miniszterelnök által felkért szakértő, társelnökei pedig az igazságügy-miniszter és a belügyminiszter. További jelentős változás, hogy az OBmB titkársága immár az Igazságügyi Minisztérium belső szervezeti egysége, működési költségeit pedig ugyancsak az IM költségvetése biztosítja. Ami az elmúlt két év legfontosabb bűnmegelőzési vonatkozású kormányzati lépéseit illeti, 2002-ben – hazánkban első alkalommal – a Belügyminisztérium elkészítette Magyarország bűnözési térképeit, amelyek elkövetőkre és bűncselekményi csoportokra lebontva szolgálnak rendkívül hasznos információkkal a bűnözési helyzet pontosabb megismeréséhez. Ugyanekkor – szintén a belügyi tárca felügyelete alatt – megkezdődtek a nemzeti szintű áldozattá válási felmérések előkészületei. Noha elsősorban a büntető igazságszolgáltatás prevenciós funkcióját érinti, feltétlenül meg kell említeni a pártfogó felügyelői hálózat 2003. évi, az Igazságügyi Minisztérium égisze alatt kidolgozott reformját is,60 annál is inkább, mert az új társadalmi bűnmegelőzési stratégia már nagyban épít az újításokra. A reform indokául a pártfogói szervezet diszfunkciói, az egységes felügyelet és a rögzített szakmai követelmények hiánya, az apparátus létszámbeli elégtelensége, és végső soron a pártfogók tevékenységének alacsony hatékonysága szolgált, aminek talán legfontosabb következménye a büntetőjogi szankciók kiszabásának gyakorlatában, közelebbről a magatartási szabályok előírásával szembeni bírói és ügyészi bizalmatlanságban tükröződött vissza. Túl azon azonban, hogy egy jól funkcionáló pártfogó

30

felügyelői rendszer közvetlen hatással lehet a börtönnépesség alakulására, nem szorul különösebb magyarázatra, hogy ugyanilyen fontos szerepet tölthet be a megelőzés terén is: a racionális és komplex büntetőpolitika nem nélkülözhet egy olyan intézményt, amely a kisebb súlyú bűncselekmények elkövetőinek felelősségre vonására a szabadságelvonást helyettesítő reális alternatívát biztosít – kiküszöbölve ezzel a börtönártalmakat –, hozzájárul a bűncselekménnyel okozott kár mérsékléséhez, illetve képes érdemben előmozdítani a szabadságvesztésből szabadultak társadalmi integrációját. Egy ilyen büntetőpolitikai koncepció részeként állt fel 2003. július 1-én az Országos Pártfogó Felügyelői Szolgálat, amely a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága mellett működve, az Igazságügyi Minisztérium irányítása alatt, egységes szervezetben végzi feladatát. A hatékonyság növelését célzó szervezeti reform mellett legalább ilyen fontos a pártfogói tevékenység tartalmi átalakítása, mindenekelőtt a pártfogó felügyelői vélemény és javaslat bevezetése. Ez utóbbi ugyanis lehetőséget teremt arra, hogy a pártfogók szakmai tudása és az egyedi esettel kapcsolatos ismeretei érdemi szerephez jussanak a vádemelés elhalasztása és a büntetéskiszabás során, hiszen véleményében a pártfogó felügyelő feltárja mindazokat a tényezőket, amelyek a bűnelkövetéshez vezettek, az elkövető életmódját, körülményeit, az elkövető cselekményhez való viszonyát és javaslatot tesz a bűnismétlés megakadályozása szempontjából előnyös intézkedésekre, ami egyben szélesebb terepet nyit a sértetti igények érvényesítésének is.61 Ilyen előzmények után készült el a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája, amelyet az Országgyűlés 2003. október 20-i ülésén fogadott el határozat formájában. A stratégia a bűnmegelőzést a társadalompolitika részeként értelmezve egy olyan koncepciót juttat érvényre, amely a büntető igazságszolgáltatáshoz kapcsolódva ugyan, de annál jóval tágabb hatósugárban célozza meg a bűncselekmények számának csökkentését, a közbiztonság és a lakosság biztonságérzetének javítását. Hazánkban ez az első olyan kormányzati dokumentum, amely komplex, ágazatokon átnyúló, multidiszciplináris szemléletű és hosszú távra tervezett stratégiaként a bűnmegelőzés társadalmi jellegére fókuszálva túllép a büntetőpolitika határain. A nemzetközi elvárások és a hazai előzmények értékeire építve a stratégia olyan szemléletet juttat érvényre, amely a bűnmegelőzés kialakult gyakorlatának teljes újraértelmezését eredményezheti, hiszen egyfelől hangsúlyozottan érvényesíti a prevenció különböző formáinak együtthatásából eredő rendszerszemléletet, másrészt újradefiniálja az állam és a helyi közösségek szerepét a bűnmegelőzés rendszerében. Minden korábbinál nagyobb szerepet szánva a helyi önkormányzatoknak és a lakossági önszerveződések erősítésének, a koncepció az állam feladatát a stratégiai iránymutatásban, az ágazati társadalompolitika intézményeinek adekvát működtetésében és a társadalmi bűnmegelőzés szervezeteivel való együttműködésben, illetve azok támogatásában, működési feltételeik megteremtésében nevesíti. A helyi társadalompolitikának tulajdonított kiemelkedő szerep, illetve az állami-kormányzati támogatás jelentősége tükröződik vissza a

31

koncepció egészén csakúgy, mint a stratégia prioritásaiként62 megjelölt területekre vonatkozó javaslatokban. A társadalmi bűnmegelőzési stratégia teljes egészében közvetíti azt a koncepciót, amely az elmúlt húsz évben a nemzetközi szervezetek szemléletét meghatározta, és amely a rendszerváltás utáni évtizedben Magyarországon csupán nyomokban lelhető fel, ugyanakkor rugalmasan alkalmazkodik a hazai lehetőségekhez és igényekhez is. Annak érdekében, hogy a stratégia ne jusson a jobbára csak írott formában létező OBP sorsára, már megkezdődött a végrehajtást meghatározó részletes cselekvési programok kidolgozása, amelyek a stratégia összetett, többszintű célrendszerének lebontását és megvalósítását szolgálják. A koncepció alkalmas arra, hogy a hazai bűnmegelőzés területén egyfajta alapdokumentummá, hivatkozási alappá váljon, hiszen a bűnmegelőzés valamennyi résztvevője és a releváns ágazati politikák számára szolgál alapvető iránymutatással nemcsak az alapelvek és a stratégiai célok megfogalmazásával, a bűnmegelőzés különböző szférái kapcsolódási pontjainak definiálásával, hanem a kiemelt területeken történő beavatkozásra vonatkozó konkrétabb javaslataival is. Annak ellenére tehát, hogy a sem a szemléletbeli változás érvényesítése, sem a stratégiai célok megvalósítása nem ígérkezik könnyű feladatnak, a jelek szerint a társadalmi bűnmegelőzés most elkészült stratégiája új fejezetet nyithat a bűnözés kezelésének hazai történetében.

Jegyzetek 1

Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái. Magyar Tudomány, 2001. 8. Éppen ezért nem véletlen, hogy a bűnmegelőzés a treatment csődje után kerül az érdeklődés homlokterébe. A kezelési ideológia utáni űrt (’nothing works') az elméletben a bűnelkövetéshez vezető körülmények elemekre bontása és az egyes tényezők korrigálhatóságának kérdése töltötte ki, annak vizsgálata tehát, hogy mely tényezők pozitív alakítása alkalmas a leginkább a bűnelkövetéshez vezető folyamat megakasztására. 3 Sőt, van olyan álláspont is, amely a bűnmegelőzés fogalma alá csak azokat a beavatkozásokat sorolja, amelyek a büntetőjog intézményrendszerén kívül működnek. Így például van Dijk definíciója szerint a bűnmegelőzés „mindazoknak a politikáknak, intézkedéseknek és technikáknak az összessége, amelyek a büntető igazságszolgáltatás keretein kívül célozzák meg az állam által bűncselekményként meghatározott cselekmények által okozott károk mérséklését” (Van Dijk, J. ’Crime Prevention Policy: Current State and Prospects’, in Kaiser, G. and Albrecht, H-J. (eds) Crime and Criminal Policy in Europe, Criminological Research Report, 1990, vol. 43, Freiburg: Max Planck Institute, 205). A hazai szakirodalomban más oldalról közelítve ugyan, de lényegét tekintve hasonló álláspontot képvisel Szabó András, aki az állam preventív célú beavatkozási mozgásterét a bűncselekmény elkövetése előtti fázisokra korlátozza, a büntetőjog területén ugyanis „a normativitás uralkodik a maga alkotmányos kötöttségeivel. A büntetőpolitika nem lépheti át a büntetőjog küszöbét, mert itt már joggá válva működik, és megszűnik más módon, mint jogilag működni.” Szabó A., Büntetőpolitika és alkotmányosság. In.: Alkotmányos büntetőpolitika, bűnmegelőzés a család évében. A Kriminológiai Közlemények különkiadása, Budapest-Szolnok, 1995. 27. 4 A komplex bűnmegelőzési koncepció kialakulásának a kriminológia számos területe és elmélete szolgált előzményül. Ezek közé tartoznak a bűnözés társadalmi reprodukcióját és oksági mechanizmusait leíró elméletek, a kontroll-elméletek, az áldozattá válási vizsgálatok és a viktimológia eredményei csakúgy, mint például a bűnözési térképek elkészítése. Ezeknek az elméleteknek a megemlítése azért indokolt, mert az egyes bűnmegelőzési stratégiák nem légüres 2

32

térben állnak, hanem mögöttük mindig a bűnözés okozatiságára vonatkozó valamely felfogás húzódik meg. 5 Brantingham, P. J. and Faust, L. ’A Conceptual Model of Crime Prevention’, Crime and Deliquency, 1976, 22, 284-96. 6 Van Dijk, J. and De Waard, J., ’A Two-Dimensional Typology of Crime Prevention Projects’, Criminal Justice Abstracts, 1991, 23, 483-503. 7 A bűnmegelőzés elméletének az áldozattá válás megelőzése irányába történő elmozdulását nagyban elősegítette az a ma már alaptételnek számító felismerés, hogy a társadalom bizonyos csoportjainak tagjai a társadalmi átlagnál jóval gyakrabban válnak bűncselekmények sértettjévé. Sparks, R., ’Multiple Victimisation: Evidence, Theory and Future Research’, Journal of Criminal Law and Criminology, 1981, 72, 762-78. 8 Gönczöl Katalin: Devianciák, devianciakontroll, bűnmegelőzési stratégiák. In. Gönczöl K. – Korinek L. – Lévai M. (szerk.) Kriminológiai ismeretek, bűnözés, bűnözéskontroll. Corvina, Budapest, 1999. 120. 9 Gönczöl Katalin: Devianciák,… i.m. 126. 10 A/RES/46/152. Creation of an effective United Nations crime prevention and criminla justice programme, General Assembly, 18 December 1991. 11 Ld. különösen pl. A/RES/45/166. Human rights in the administratition of justice, General Assembly, 18 December 1990. 12 Ld. pl. RES/40/32 of 29 November 1985, RES/43/99 of 8 December 1988. 13 Ld. pl. Vienna Declaration on Crime and Justice: Meeting the Challenges of the Twenty-first Century. Tenth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Vienna, 10-17 April 2000; RES/56/261. Plans of action for the implementation of the Vienna Declaration on Crime and Justice: Meeting the Challenges of the Twenty-first Century, General Assembly, 15 April 2002. 14 1997/33. Elements of responsible crime prevention: standards and norms. Economic and Social Council, 21 July 1997. Ezen kívül azonban az ENSZ számos dokumentuma tartalmaz olyan követelményeket, amelyeket a tagállamoknak bűnmegelőzési politikájuk és büntető igazságszolgáltatásuk alakítása során figyelembe kell venniük. Ezek közül a legjelentősebbek a Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, Code Conduct for Law Enforcement Officials, Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power, Standard Minimum Rules for Non-custodial Measures (the Tokyo Rules), UN Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (the Beijing Rules), UN Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency (the Riyadh Guidelines) 15 Expert Group Meeting on Elements of Responsible Crime Prevention: Addressing Traditional and Emerging Crime Problems, Buenos Aires, 8-10 September 1999; Tenth United Nation Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders on effective crime prevention: keeping pace with new developments (A/CONF.187/7). 16 Effective community-based crime prevention. Report of the Meeting of the Group of Experts on Crime Prevention. Vancouver, Canada, 21-24 January, 2002. Revised draft Guidelines for the Prevention of Crime (E/CN.15/2002/4) 17 A bűnmegelőzési program elkészítéséről rendelkező A/RES/46/152. a városi bűnözés mellett a fiatalkori és az erőszakos bűnözést nevesíti prioritásként, ezek tehát azok a szempontok, amelyeket a CCPCJ a részletes cselekvési programok elkészítése során elsődlegesen figyelembe vesz. 18 Az Európa Tanács egyezményei nem a bűnmegelőzéssel általában, hanem jellemzően a súlyos bűncselekmények egy-egy típusával vagy a büntető igazságszolgáltatás bizonyos kérdéseivel foglalkoznak, amelyeknek azonban lehet relevanciájuk a bűnmegelőzés terén is. Példaként hozható fel a terrorizmus visszaszorításáról szóló egyezmény (European Convention on the Supression of Terrorism, ETS 090, Strasbourg, 27/01/77), az erőszakos bűncselekmények áldozatainak kártalanításáról szóló egyezmény (European Convention on the Compensation of Victims of Violent Crimes, ETS 116, Strasbourg, 24/11/83), a nézőtéri erőszakról szóló egyezmény (European Convention on Spectator Violence and Misbehaviour at Sport Events and in particular at Football Matches, ETS 120, Strasbourg, 19/08/85), a gyermekjogi egyezmény (European Convention on the Exercise of Children’s Rights, ETS 130, Strasbourg, 25/01/96), vagy a korrupció elleni büntetőjogi

33

egyezmény (Criminal Law Convention on Corruption, ETS 173, Strasbourg, 27/01/99). Az egyezmények nagy részét Magyarország is aláírta. 19 A bűnmegelőzés általános kérdéseire vonatkozó, ebben a fejezetben felhasznált fontosabb ajánlások: Recommendation No. R (87) 19 of the Committee of Ministers to Member States on the organisation of crime prevention. Adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1987 at the 410th meeting of the Ministers’ Deputies; Recommendation No. R (96) 8 of the Committee of Ministers to Member States on crime policy in Europe in a time of change. Adopted by the Committee of Ministers on 5 September 1996, at the 572nd meeting of the Ministers’ Deputies; illetve az ehhez készült Explanatory Memorandum; Recommendation No. R (83) 7 of the Committee of Ministers to Member States on participation of the public in crime policy. Adopted by the Committee of Ministers on 23 June 1983 at the 361st meeting of the Ministers’ Deputies; 20 Recommendation No. R (96) 8, 5. 21 Ezekkel a témákkal számos ajánlás foglalkozik, amelyek közül legnagyobb jelentősége kétségkívül a tagállamok által egyfajta mintaszabályozásként elfogadott Európai Börtönszabályoknak (Recommendation No. R (87) 3 on the European prison rules), illetve a közösségi büntetésekről szóló Recommendation No. R (92) 16 on the European rules on community sanctions and measures című ajánlásnak van. Mivel azonban ennek a tanulmánynak nem témája az igazságszolgáltatáson belüli megelőzés kérdése, ezekről az ajánlásokról itt nem esik részletesebben szó. 22 Ilyen programokat és gyakorlati javaslatokat tartalmaz például a Responses to violence in everyday life in a democratic society c. dokumentum. 23 Ezek közé tartozik például: Recommendation No. R (79) 17 concerning the protection of children against ill-treatment; Recommendation No. R (81) 3 concerning the care and education of children from birth to the age of eight; Recommendation No. R (84) 4 on parental responsibilities; Recommendation No. R (85) 4 on violence in the family; Recommendation No. R (87) 20 on social reactions to juvenile deliquency; Recommendation No. R (88) 6 on social reactions to juvenile deliquency among young people coming from migrant families; Recommendation No. R (90) 2 on social measures concerning violence within the family; Recommendation No. R (92) 2 on making family benefits generally available; Recommendation No. R (92) 11 on social and vocational integration of young people; Recommendation No. R (93) 2 on the medico-social aspects of child abuse; Recommendation No. R (94) 14 on coherent and integrated family policies; Recommendation No. R (95) 16 on young people and sport; Recommendation Rec(2000) 20 on the role of early psychosocial intervention in the prevention of criminality 24 Recommendation No. R (87) 21 on assistance to victims and the prevention of victimisation. A sértettek büntető eljárásbeli helyzetéről a Recommendation No. R (85) 11 on the position on the victim in the framework of criminal law and procedure című ajánlás rendelkezik. 25 Ezzel az elvvel foglalkozik például az 1983-as ajánlás is, amely felhívja a figyelmet arra, hogy a büntetőpolitika megvalósítása ugyan elsősorban a szakmabeliek feladata, az azonban nem lehet hatékony a közvélemény támogatása és aktív társadalmi részvétel hiányában. 26 ‘(…) the Union’s objective shall be to provide citizens with a high level of safety within an area of freedom, security and justice by developing common action among the Member States in the fields of police and judicial cooperation in criminal matters and by preventing and combating racism and xenophobia. That objective shall be achieved by preventing and combating crime, organised or otherwise (…)’ Treaty on European Union, Article 29. 27 Tampere European Council 15 and 16 October 1999, Presidency Conclusion 28 Ez a három prioritás az Unió hagyományos bűnözésre vonatkozó megelőzési stratégiáját jellemzi, azzal, hogy a prioritások idővel változhatnak. A szervezett bűnözés terén a közösségi megelőzés prioritásai közé a fejlett technológiával összefüggő bűnözés, a kábítószer-kereskedelem, az emberkereskedelem, a gyermekek szexuális kizsákmányolása és a pénzügyi bűncselekmények tartoznak. 29 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: The prevention of crime in the European Union. Reflection on common guidelines and proposals for Community financial support. Proposal for a Council Decision establishing a programme of incentives and exchanges, training and cooperation for the prevention of crime (Hippocrates).

34

Commission of the European Communities, Brussels, 29. 11. 2000. COM(2000) 786 final 2000/0304 (CNS) 30 Council Decision of 28 June 2001 establishing a programme of incentives and exchanges, training and cooperation for the prevention of crime (Hippocrates) 2001/515/JHA, 7.7.2001. OJ L 186. p. 11 31 Joint Action of 19 March 1998 adopted by the Council, on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, establishing a programme of exchanges, training and cooperation for persons responsible for action to combat organized crime (Falcone programme) 98/245/JHA, 31.3.98, OJ L 99. p. 3; Council Decision of 28 June 2001 establishing a second phase of the programme of incentives and exchanges, training and cooperation for legal practitioner (Grotius II – Criminal) 2001/512/JHA, 7.7.2001. OJ L 186. p. 1; Council Decision of 28 June 2001 establishing a second phase of the programme of incentives, exchanges, training and cooperation for law enforcement authorities (Oisin II) 2001/513/JHA, 7.7.2001. OJ L 186. p. 4; Council Decision of 28 June 2001 establishing a second phase of the programme of incentives, exchanges, training and cooperation for persons responsible for combating trade in human beings and the sexual exploitation of children (Stop II) 2001/514/JHA, 7.7.2001. OJ L 186. p. 7 32 Council Decision of 22 July 2002 establishing a framework programme on police and judicial cooperation in criminal matters (AGIS). 2002/630/JHA, 1.8.2002. OJ L 203. p. 5 33 Council Decision of 28 May 2001 setting up a European crime prevention network 2001/427/JHA, 8.6.2001. OJ L 153. p. 1 34 European Monitoring Centre for Drugs 35 Vavró István: A bűnözés kriminálstatisztikai jellemzői 1951-1971. KJK 1976. 96. 36 Borsi Zoltán – Halász Kálmán: A bűnözés megismerésének statisztikai módszerei. KJK. 1972. 50. 37 Érdemes megjegyezni azt is, hogy – noha Magyarországon ekkor még egyáltalán nem állnak rendelkezésre a rejtett bűnözésre vonatkozó adatok – egyes szerzők már felhívják a figyelmet a látens bűnözés és a bűnelkövetés megelőzésének összefüggéseire: „Azon társadalmi méretű harc szempontjából, mely a bűnözés visszaszorítására irányul, alapvető igény, hogy a látens bűnözés a bűnüldöző szervek előtt ismertté váljék.” Borsi – Halász, i. m. 38 Szabó András: Új jelenségek a bűnözésben és a megelőzés. Belügyi Szemle, 1987. 9. 72. 39 Gönczöl Katalin: Bűnözés és társadalompolitika. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1987. 8. 40 Szabó András: A társadalmi beilleszkedési zavarok és a bűnmegelőzés. Kriminológiai Közlemények 2. Magyar Kriminológiai Társaság, Budapest, 1984. 50. 41 A rendszerváltozás bűnözésre gyakorolt hatásáról és az átalakulás negatív kísérőjelenségeiről ld. pl. Lévay, M., ’Social Change and Rising Crime Rates: The Case of Central and Eastern Europe’, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Vol. 8/1, 2000, 35-50. 42 Lévay Miklós: Társadalmi-politikai változások és a bűnözés; állami és társadalmi reagálás a növekvő bűnözésre. In.: A társadalmi-politikai változások és a bűnözés – a 21. század kihívása. Válogatás a 11. Nemzetközi Kriminológiai Konferencia előadásaiból. Budapest, 1993. augusztus 2227. Magyar Kriminológiai Társaság. 116. 43 Lévay M.: Társadalmi-politikai változások… i.m. 117. 44 Ennek a legszembetűnőbb jele az ismertté vált bűnözés drasztikus emelkedése mellett is csaknem változatlan felderítési hatékonyság. 45 1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről, 10. §. A bűnmegelőzési és közbiztonsági bizottságok feladata a közbiztonsággal összefüggő feladatok ellátásának társadalmi segítésére és ellenőrzésére vonatkozik. 46 Ezek közül az egyetlen országos rendőrségi bűnmegelőzési programként a tizenegy éve működő D.A.D.A. Program a legjelentősebb, amely a fiatalkori kábítószer-fogyasztás visszaszorítását tűzte ki céljaként. 47 1998. évi IV. törvény a vállalkozás keretében végzett személy-és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról. 48 1033/1994. (V. 6.) Kormányhatározat 49 A Szervezeti és Működési Szabályzat jóváhagyásáról a 1017/1996. (III. 5.) Kormányhatározat rendelkezik. 50 1097/1997. (IX. 23.) Korm. határozat az Országos Közbiztonsági és Bűnmegelőzési Közalapítvány létrehozásáról

35

51

1136/1997. (XII. 22.) Korm. határozat Az OBmT Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1017/1996. (III. 5.) kormányhatározatot a 1014/2000. (II. 16.) Korm. határozat helyezte hatályon kívül, és ugyanez rendelkezett az új szabályzatról is. 53 A kárenyhítés minél tágabb körű lehetővé tétele a bűnmegelőzés szempontjából azért rendkívül fontos, mert abban az esetben, ha a sértettnek a meglehetősen reménytelen polgári peres úton kell érvényesíteni kárigényét, sokkal inkább ahhoz fűződik érdeke, hogy az elkövető ismeretlen maradjon, így a biztosítótól nyerjen kártérítést. 54 A belügyminiszter 4/1999. BM utasítása a minisztérium szervezetei és a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervek áldozatvédelmi feladatairól 55 Az áldozatvédelemmel kapcsolatos rendőrségi feladatok pontosítását a 25/1999. ORFK vezetői utasítás tartalmazza. 56 Tájékoztató a rendőrség áldozatvédelmi munkájáról, 2000, 2001 és 2002. http://web.bm.hu/rendor/bun_meg.nsf/aldozat 57 1070/2001. (VII. 10.) Korm. határozat 58 29/2002. (BK 21.) BM utasítás 59 Ezt az elvárást tükrözi az OBmT összetételének megváltoztatása, amelytől a határozat a társadalmi megelőzésben részt vevő szereplők nagyobb részvételi lehetőségének megteremtését várja. 60 A reformot megvalósító módosításokat az Országgyűlés 2003. március 10-én fogadta el. 61 A pártfogó felügyelők feladatairól az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. tv., a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. XXI. tv, a Be. és a Bvtvr. tartalmaz rendelkezéseket. 62 A nemzetközi tendenciáktól némileg eltérve és a hazai sajátosságokhoz igazodva a stratégia a következő öt prioritást jelöli meg: gyermek- és fiatalkori bűnözés, városi bűnözés, családon belüli erőszak, áldozattá válás megelőzése és a bűnismétlés megelőzése. 52

36