Migrációs tendenciák, kihívások és az erre adott szakpolitikai válaszok az Európai Unióban

Migrációs tendenciák, kihívások és az erre adott szakpolitikai válaszok az Európai Unióban Keserű Dávid – Glied Viktor Absztrakt Az európai uniós bevándorlási politika alapelvét sokáig a szolidaritás jellemezte, azonban a 20–21. század fordulóján felgyorsult és felerősödött migrációs nyomás következtében a tagállamok számos esetben hiányolják a közös elköteleződést, a méltányos „teherviselést” és a határellenőrzésre fordított költségek megosztását. Mindez rányomja a bélyegét a szolidaritás eszméjére, és már-már veszélyezteti, illetve erősen feszegeti az Európai Unió egyik alappillérét, a személyek szabad mozgását. Következésképpen az EUnak olyan közös, előremutató migrációs koncepciót kell kidolgoznia, amely a tagállamok közötti szolidaritást erősíti és tompítja a bevándorlás okozta kihívásokat. A tanulmány első fele az Unió migrációjának történetét, az EU-t érintő bevándorlási trendeket tárgyalja néhány tagállam példáján keresztül, a második fele pedig a 21. század elején már kialakított és a tárgyalási fázisban lévő szakpolitikai nézeteket mutatja be.

Abctract The principle of the European Union’s migration policy was characterized by solidarity for a long time, but by the turn of 20th–21st centuries as a consequence of the accelerated and amplified migration pressure the member states have been missing the common devotion, the fair burden and share of the costs of border control. It disparages the conception of solidarity and endangers one of the European Union’s fundamental rights, free movement of persons. Consequently, the EU should elaborate on a common and progressive migration concept, which enhances the solidarity between member states and reduces the effects of migration. The first part of the study gives an insight into some member states’ examples, and the second part talks about evolving policies.

Kulcsszavak: Európai Unió, harmadik országbeli állampolgár, Stockholmi Program, regisztrált utas program, intelligens határellenőrzési csomag, migrációs irányelv, EU-elnökség Keywords: European Union, third-country national, Stockholm Programm, registered travelers programm, smart border management, migration directive, presidency of the EU

246 | keserű dávid – glied viktor

Bevezetés Az Egyesült Nemzetek Szervezetének (ENSZ) adatai alapján1 a nemzetközi migránsok becsült száma a 2010-es évekre elérte a 214–220 millió főt, tehát a Föld népességének mintegy 3 százaléka él szülőhazáján kívül, közülük ma már sokan az Európai Uniót (EU) választják lakóhelyüknek. Az EU egésze fontos bevándorlási célállomássá vált az elmúlt évtizedekben, holott a 20. századot megelőző évszázadokban – Franciaország kivételével – mindegyik európai ország kibocsátó és nem befogadó volt. A fordulat a gyarmati rendszer 1950-es évek végétől kezdődött és az 1960-as években végbement felszámolásának következménye. Ekkor indult az Európába irányuló posztkoloniális migráció. Eleinte a dél- és nyugat-európai klasszikus gyarmattartó államok váltak érintetté, az egykori dél-délkelet-ázsiai, afrikai, karibi-térségi lakosok, akkori kifejezéssel élve a harmadik világ polgárai keresték boldogulásukat az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Belgiumban és Hollandiában (Erdei–Tuka, 2011; IOM, 2010). A Földön zajló globális migráció mintegy 30 százaléka irányul csupán NyugatEurópa és Észak-Amerika, azaz a fejlett társadalmi, gazdasági térségek irányába. Az elmúlt két-három évtizedben a fejlődő országok között zajló migráció nagyságrendje is jelentősen és gyorsan növekedett, melyhez többek között a kétpólusú világ megszűnése, a megindult gyors fejlődés, új piacok megteremtése és a közlekedés forradalma is hozzájárult (Guibilaro, 1997). A második világháború végét követő három évtized gazdasági konjunktúrájának köszönhetően korábban nem tapasztalt mennyiségű bevándorló érkezett a nyugateurópai országokba. Az 1973-as olajárrobbanás utáni időszaktól kezdve azonban a bevándorláspolitika fokozatosan szigorodott nyugaton, igaz, tagállamonként eltérő mértékben és ütemben. A kilencvenes években a fejlődő világ és Kelet-Európa irányából érkező migrációs hullámai, 2001-ben az Egyesült Államokat ért terrortámadás és az Európai Unió 2004-es keleti bővítésének következtében újabb szigorítási folyamat vette kezdetét, melyre a 2008-ban indult pénzügyi és gazdasági válság ugyancsak ráerősített. Az újabb és újabb kihívások azonban folyamatosan átírják a prioritásokat, a néhány éve Kelet felé nyitó nyugat-európai munkaerőpiacok szabályozott működtetésére irányuló erőfeszítések, az irányított bevándorlás kialakítására tett lépések ugyanis némiképp háttérbe szorultak az arab tavasz eseményei és a Közel-Keleten folyó polgárháborúk nyomán elindult menekültáradat következtében. A nyolcvanas évek végéig is még természetes „falnak” számító földrajzi-domborzati akadályok, hegyek, hágók, folyók, vagy maga a Földközi-tenger a kilencvenes évekre már nem okoztak megoldhatatlan problémát, melyet elsősorban az illegális utakon Európába eljutni vágyók használnak ki.

Trends in International Migrant Stock: The 2008 Revision, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, 2009. p. 11. Elérés: http://www.un.org/esa/population/ publications/migration/UN_MigStock_2008.pdf (Letöltve: 2014.08.20.) Data Online: http://esa.un.org/migration/ (Letöltve: 2014.08.20.) 1

migrációs tendenciák, kihívások az európai unióban | 247

A második világháborút követő időszakban több nyugat-európai ország is elismerte korábbi gyarmatainak lakóit saját állampolgáraiként, de legalábbis előnyben részesítette bevándorlásukat, hiszen az afrikai és ázsiai államok függetlenedését követően a kialakított politikai és személyes kapcsolatok továbbra is megmaradtak, az érkezők letelepedését pedig segítette, hogy ismerték a befogadó ország nyelvét, kultúráját és szokásait. Az 1950-es évek robbanásszerű gazdasági fellendülésének és Európa munkaerőéhségének köszönhetően megindult – kezdetben rotációs alapon – a vendégmunkások áradata, a munkaerőexportot jelentő migráció Nyugat-Európa irányába. Az első hullámok Észak-Afrika, a Közel-Kelet, Suriname és Dél-Ázsia (India, Pakisztán) térségéből Franciaország, az Egyesült Királyság, a Benelux-államok, majd később, más okokból a Német Szövetségi Köztársaság (NSZK), Ausztria, a hetvenes évek végétől pedig Olaszország, Spanyolország és Portugália felé. A volt gyarmattartók mellett újabb európai államok kapcsolódtak be a nemzetközi vándorlási folyamatokba, váltak kibocsátó vagy célországgá. Egyesek, mint az NSZK, Ausztria és a skandináv államok a munkaerőhiány leküzdésére kötöttek bilaterális egyezményeket, így váltak célországgá. E határozott idejű szerződések lejáratát követően a külföldi munkavállaló hazatérhetett, helyét pedig másvalaki vehette át. Mindezt felborította az említett 1973-as első olajválság, amely után az Európai Gazdasági Közösség (EGK) országai fokozatosan korlátozni kezdték a bevándorlást. Az „ideiglenes” jelleggel érkező vendégmunkások viszont tartós letelepedéssel válaszoltak a szigorodó nyugat-európai szabályozásra, majd a családegyesítés2 intézményére támaszkodva otthon maradt családtagjaikat is maguk után vitték, így végleges letelepültekké váltak. Gyermekeik, unokáik már Nyugat-Európában születtek és jogilag teljes jogú állampolgárokká váltak. Más volt azonban a társadalmi megítélésük…

Az európai közösség migrációs folyamatának áttekintése Tudatosan kialakított, irányított bevándorláspolitikáról a második világháború után beszélhetünk Európában. A második világégés olyan politikai átrendeződéseket hozott magával, melyeket kezelni kellett, gondoljunk csak az áttelepítésekre és a dekolonizációs folyamatra. Az Egyesült Királyság, Franciaország, Belgium és Hollandia visszatérő és gazdasági migránsokat fogadott korábbi gyarmatairól. A Német Szövetségi Köztársaságba német etnikumú bevándorlók (elüldözöttek, kitelepítettek) érkeztek Közép- és Kelet-Európából, valamint a Német Demokratikus Köztársaságból. Mintegy 14 millióra tehető azon személyek száma, akik 1945 után tervezetten, vagy kényszerből váltottak országot és telepedtek le egy akkor létező állam területén (Cseresnyés, 2005: 67). Ekkoriban még a legtöbb nyugat-európai ország negatív migrációs mérleggel rendelkezett, ugyanis ezekből a térségekből A családegyesítés napjainkban is az egyik legnépszerűbb migrációs indok, a tartózkodási engedéllyel rendelkező bevándorlók 32 százaléka hivatkozik erre.

2


sokan vándoroltak ki, főként Észak-Amerikába, Kanadába és Ausztráliába, valamint a zsidó származású emberek, a haláltáborok túlélői és leszármazottaik az 1948-ban alapított Izrael Államba (Salt, 2001). A gazdasági fejlettségben meglévő különbségek a migráció kapcsán is kiütköztek az északi és déli periférián lévő területek, valamint a centrumban található, gazdaságilag fejlettebb országok között. Amíg az 1970-es évekig a déli és északi periféria országai munkaerejének egy része is nyugaton keresett boldogulást, a nyolcvanas évekre már maguk is a migráció célországaivá váltak. A munkaerő-piacon jelentkező hiány, mely az 1950-es évek második felében és az 1960-as években tapasztalt, gépiparra, nehéziparra, építőiparra alapozott, gyors gazdasági fellendülésből fakadt, több nyugat-európai államot arra késztetett, hogy bevándorlókat toborozzanak munkaerőpiacaik feltöltésére. A toborzások hátterében annak felismerése állt, hogy a háború után a nyugat-európai országok népességnövekedése nem tudott lépést tartani a gazdasági fejlődés ütemével, így terjedt el az 1960-as években a korlátlan munkaerő ellátásra építő gazdasági növekedés elmélet, amely alapján a nyugat-európai országok munkaerőpiacaikra külföldi munkásokat alkalmaztak, akik befogadását és tartózkodását funkcionálisan a gazdasági teljesítménytől tették függővé, magyarán: ideiglenesnek szánták. Ennek következtében nagymértékű volt a Nyugat-Európába tartó munkaerő-vándorlás, mely mind a túlnépesedés jeleit mutató származási országok, mind a munkaerőhiánnyal küzdő befogadó országok számára kielégítő volt. A hatvanas-hetvenes években nagyszámú dél-európai – olasz, spanyol, jugoszláv (szerb, bosnyák, horvát stb.) – munkás választotta Nyugat-Európát, elsősorban a Benelux-államokat és az NSZK-t a jobb élet reményében. Közülük sokan a nyolcvanas évek közepétől hazatértek és végleg, vagy időlegesen – fél évet itt, fél évet ott éltek és dolgoztak – letelepedtek. A volt Jugoszláviában a hazatérők, visszatelepülők jobb életszínvonala komoly társadalmi feszültségeket okozott az otthon élők és a nyugati autókkal a házaik előtt parkoló „külföldiek” között. Az NSZK-ban a vendégmunkás programot bilaterális megállapodások alkalmazásával vezették be, melyeket Olaszországgal, Spanyolországgal, Görögországgal, Törökországgal, Marokkóval, Portugáliával, Tunéziával és Jugoszláviával kötöttek. Az NSZK-hoz hasonlóan más gazdaságilag feltörekvő országok is (Ausztria, Belgium, Franciaország, Hollandia, Svájc, Svédország) képzetlen munkások toborzásába kezdtek Dél-Európából. A másik oldalon pedig Írország, Görögország, Olaszország, Spanyolország, valamint Portugália jelentős mennyiségű állampolgárukat vesztették el a gazdasági kivándorlás következtében. Az 1960-as évektől a bevándorlók aránya meghaladta a kivándorlók arányát több nyugat-európai országban: Ausztriában, Dániában, Hollandiában, valamint Norvégiában. A migrációs háló Európa északi és déli része között ötmillió migránst eredményezett 1955 és 1973 között. Azonban amint ezek az államok szembesültek a recesszió fenyegetésével az első olajválság idején, az aktív toborzás véget ért egész Európában (Koller, 2011).


Az 1950-1960-as évek gazdasági szerkezetváltása következtében a szolgáltatási szektor közel duplájára nőtt, míg a mezőgazdasági és ipari szektor fokozatosan zsugorodott. Ez az átalakulás hamarosan megjelent a társadalmi berendezkedésben is, hiszen Nyugat-Európa fogyasztói társadalommá vált, államai pedig jóléti államokká alakultak át megnövekedett szociális kiadásokkal. A nyugat-európai gazdaságok költséges fejlesztései és az életszínvonal ugrásszerű növekedése nagymértékben megnövelte az energia és nyersanyag iránti igényeket és felemelt azok árait. A jóléthez hozzászokott dolgozók szakszervezeteik révén magasabb béreket és juttatásokat harcoltak ki maguknak, amit a vállalkozók áremelésekkel kompenzáltak. Megindult egy úgynevezett bér-ár spirál, az infláció fokozatosan emelkedett, a folyamat pedig egyre mélyebb társadalmi különbségeket hozott létre, melyek majd a nyolcvanas évek neoliberális gazdaságpolitikájának költségvetési megszorításai idején éreztették igazán majd hatásukat. Ilyen helyzetben érték Nyugat-Európát a közel-keleti olajtermelő országok által 1973-ban bejelentett intézkedések, melyek következtében a kitermelés, így a világpiacra kerülő nyersolaj mennyisége is csökkent, az árak pedig az addigiak duplájára nőttek. A „korlátlan energia” korszaka szinte egy csapásra véget ért és olyan mértékű technikai forradalom kezdődött, mely a mai napig tart. A hosszan elhúzódó válság strukturális válságot okozott a gazdaságban, hiszen a régi technikán alapuló, magas exportot hozó szektorok hanyatlását hozta magával. Megkezdődött a fizikai munkán alapuló szektorok leépítése, csökkent a nagyipari termelés, bezártak a bányák, leépültek a nyersanyagokat feldolgozó iparágak. A munkahelyek tömeges megszűnése komoly társadalmi feszültségeket okozott, az Egyesült Királyságban, Franciaországban és az NSZK-ban állandósultak a tüntetések, a politika pedig frontális támadást intézett a szakszervezetek letörése érdekében. A munka nélkül maradt fiatalok ezrével áramoltak az egyre nagyobb városokba és a tercier, vagy harmadik szektorban (szolgáltatóipar, vendéglátóipar, bankszektor, kereskedelem stb.) próbáltak meg elhelyezkedni. A nyolcvanas évek elejétől ezen szektor is erőteljesen differenciálódni kezdett, a magas hozzáadott értéket képviselő és a fizikai erőre alapozott, mechanikus munkák mentén. Míg az európai munkavállalók elsősorban az előbbi, a bevándorlók az utóbbi állásokat kapták és később már ezt is keresték. Az olajválság hatására 1973 után a bevándorláspolitikák a korábbi toborzó országokban egyre szigorúbbakká váltak. Legfontosabb intézkedésként a korábbi külföldi munkaerő-toborzási formákat megszüntették, melyek ekkorra már kiterjedtek az egész mediterrán régióra. Annak ellenére, hogy a vendégmunkás programokat meghatározott időtartamra tervezték, a bevándorlók jelentős részénél visszavándorlásra késztetésük kudarcba fulladt. Nemcsak hogy nem tértek vissza hazájukba, de a származási országok folytatták a vízumkiadást a gazdasági bevándorlók családtagjai (házastárs, kiskorú gyermekek) számára. Így az 1973 és 1988 közötti időszakot a családegyesítés jellemezte.


A ciklikusan jelentkező gazdasági lassulás, vagy visszaesés hatására a munkanélküliség a befogadó társadalomban is újra megjelent, így a főként ipari és szolgáltató szektorban dolgozó bevándorlók immáron konkurenciát jelentettek az „őslakosok” számára. A bevándorlók, egyre nagyobb létszámuknál fogva növekvő társadalmi feszültségeket eredményeztek, melyek a kulturális konfliktusokban nyilvánultak meg leglátványosabban, azonban a munkahelyekért folytatott versenyhelyzet, nyelvi megértésből származó súrlódások, valamint a szociális ellátórendszer megterheltsége erősebben élezték a konfliktusokat. Felerősödött az idegengyűlölet, a rasszizmus, megjelentek a szélsőséges, nacionalista pártok második hulláma, amely a bevándorlást és a bevándorlókat tekintette a legfőbb problémának. A városok peremkerületeiben hatalmas bevándorló közösségek alakultak ki, akik hozták magukkal nyelvüket, szokásaikat, hagyományaikat és immáron tudatosan kerülték az asszimiláció nyújtotta lehetőségeket (Zolberg, 2001: 49). Az egyre szélesebb körben megjelenő, idegellenes hangulatot tovább fokozta, hogy az 1970-es évek közepén nagy bevándorló hullám érkezett Indokínából, NyugatAfrikából és Dél-Afrikából észak-amerikai és nyugat-európai célpontokra. Ezt később további hullámok követték Srí Lankáról, Libanonból, Szudánból, Csádból, Ugandából, Közép-Amerikából és Afganisztánból. Az évtized végére a Nyugat-Európába érkező külföldi állampolgárok száma megduplázódott és elérte a 19 milliót (Cseresnyés, 2011). 1988-tól, a hidegháborús enyhülés következtében a Nyugat-Európába történő bevándorlás iránya és összetétele is megváltozott. Az észak-déli irányok változatlanul megmaradtak, de egyre inkább a kelet-nyugati vándorlási irány lett mértékadó, valamint eleinte jobbára menekültáradat, később, a keleti-európai szocialista rendszerek bukását követően munkaerő-áramlás jellemezte. A kelet-nyugati vándorlás egy jelentős részét német nemzetiségűek tették ki, akik célállomása a Német Szövetségi Köztársaság volt. Ez az 1956-os magyar események (mintegy 200 magyar kivándorló két hónap alatt), az 1968-as prágai tavaszt és az 1980-81-es lengyel szükségállapot bevezetését követően a legnagyobb menekülthullámnak számított Nyugat-Európa irányába. 1987-ben 190 ezer menekültet és menedékkérőt regisztrált Európában az ENSZ Menekült Bizottsága, ami 700 ezerre nőtt 1992-ig. Ezt a magas számot a vasfüggöny 1990-es leomlásával, a délszláv-háború kitörésével és a közel-keleti és afrikai fegyveres incidensek számának szaporodásával magyarázhatjuk. Az előbbieket ki kell egészíteni azzal, hogy az 1985-ben életbe léptetett Schengeni Egyezmény is hozzájárult a tömeges Nyugat-Európába vándorláshoz, elsősorban illegális úton. A kilencvenes évek új kihívásokat jelentett a nyugat-európai országok számára. Míg a volt szocialista országok elsősorban tranzitországként, és nem célországként funkcionáltak a migránsok számára, és egyfajta ugródeszkát képeztek a nyugat felé, addig a centrum országaiban egyre nagyobb problémát okozott a milliósra duzzadt bevándorló közösségekre irányuló politikák kialakítása és a különböző szakpolitikák összehangolása. A döntéshozók ekkor még úgy tekintettek a bevándorlókra,


mint akik nyitottak az integrációra, alkotó részei a befogadó társadalmaknak. Ez javarészt így is volt, sok bevándorló ekkorra már teljes mértékben asszimilálódott a helyi társadalmakba, már a befogadó országban született, tökéletesen ismerte a nyelvet, beházasodott nyugat-európai családokba és eltávolodott szülei, nagyszülei kultúrájától. A másod- és harmadgenerációs bevándorló családok gyermekei közül azonban sokan újra felfedezték szüleik hagyományát, felelevenítették vallási szokásaikat, egyre gyakrabban látogattak „haza”, a Közel-Keleten, Törökországban, vagy Afrikában lakó rokonaikhoz. A gazdasági válságok hatására egész városnegyedek gettósodtak Európa-szerte, ez pedig nagymértékben a bevándorlók lakta városrészeket érintette. 1992-re már néhány európai állam felismerte, hogy szigorítania kell bevándorláspolitikáján. A német szövetségi parlament például megváltoztatta az alkotmány vonatkozó fejezetét, hogy megfékezhesse a migránsáradatot. Ez a változás lehetővé tette, hogy visszaküldjék azokat az érkezőket, akik az Európai Unió valamelyik tagállamából vagy valamelyik biztonságos harmadik államból érkeztek a már újra egységes Németországba és menekültstátuszért folyamodtak. A szigorúbb bevándorláspolitikáknak köszönhetően a bevándorlók számának növekedése rövid időre mérséklődött az európai országokban 1992 után. A délszláv-háború végeztével, azaz 1995 után a menekültek száma nagymértékben visszaesett. Az Egyesült Királyságban a menekülthullám szintén leapadt a menekülteknek járó jóléti szolgáltatások megszigorításának köszönhetően. A legtöbb európai állam azonban nem hozott több megszorító intézkedést, így Svédország, Dánia, Hollandia, az Egyesült Királyság és Svájc továbbra is nagyszámú menekültet fogadott. Míg a menekültek száma némiképpen csökkent, a legális és illegális migránsok száma összességében folyamatosan emelkedett. A korábbi évtizedek nagyszámú családegyesítései tovább növelték a külföldi népesség arányát, aminek következtében a régi gyarmati hatalmak igyekeztek rendezni (főként szigorítani) állampolgársági kapcsolataikat. Franciaország például nagyobbrészt megvonta az állampolgárságot a tengerentúli tartományok lakosaitól, az Egyesült Királyság viszont bonyolult, többfokozatos jogosultságokat engedélyezett az országban történő letelepedésre. De emellett emelkedett a többi nyugat-európai ország irányába kibocsátó országok száma, kibővítve a korábbi, hagyományos vándorlási útvonalakat (Zimmermann, 2005). Több nyugat-európai hatalom is politikai egyezkedésekbe kezdett a nagy kibocsátó térségek korántsem demokratikus vezetőivel, melynek általában igen egyszerű egyezség lett a vége: gazdasági fejlesztések és támogatások a migráció mérséklése érdekében. Az 1980-as évek végén, valamint az 1990-es évek elején a migrációs mérleg pozitívba lendült át néhány korábbi kibocsátó országban mint Finnország, Írország, később pedig Görögország, Olaszország, Spanyolország, valamint Portugália. Korábban ezekből az országokból vendégmunkások vándoroltak a nyugat-európai országokba, az 1973-as válság után azonban – mint már említettük – megváltoztak migrációs


mintáik. Az első bevándorlási hullámmal akkor szembesültek, mikor az észak-európai országokban megszűnt a toborzás az 1970-es évek elején. A vendégmunkások hazatértek a Benelux-államokból, Franciaországból, az NSZK-ból és más nyugati országokból. Olaszországban és Spanyolországban ekkor a bevándorlás többnyire az északról érkező visszavándorlást jelentette. Írországban viszont ez a folyamat a gyors gazdasági fellendülés hatására alakult ki, mely ekkor az országot jellemezte. Az 1970-es évek vége óta ezeknek az országoknak újfajta bevándorlással kellett szembenézniük, mely már nem saját nemzetiségűeket tartalmazott, Olaszországba és Spanyolországba nagyszámú bevándorló érkezett az Európai Unión kívülről: KözépKelet-Európából, a Balkánról, Afrikából és Latin-Amerikából. Írországban a külföldi népesség többnyire az Egyesült Királyságból, Indiából, Pakisztánból, Brazíliából, a csendes-óceáni térségből, valamint Dél-Afrikából származott. Minthogy Dél-Európában a befogadó ország lakosaival nem azonos nemzetiségűek bevándorlása korábban nem volt jellemző, a bevándorlást kézben tartó intézményi mechanizmusok ekkorra még nem fejlődtek ki rendesen. A bevándorlás politikai szabályozását a többi EU tagállamtól vették át és alkalmazták a bevándorlás kézben tartására, különösen a menekültáradatok esetében. Általánosan a bevándorláspolitikák Olaszországban és Spanyolországban a törvényes belépések arányának növeléséhez, a további illegális bevándorlás megfékezéséhez és a korábban illegálisan letelepedett munkások legalizálásához vezettek. 2005-ben Spanyolországban három hónapos amnesztiát hirdettek a körülbelül hétszázezer illegális bevándorló számára, akik többségében Latin-Amerikából és Észak-Afrikából érkeztek. Azok, akik teljesítették a minimális feltételeket (minimum hat hónapos ott-tartózkodás és munkavállalási engedély az ország területén), törvényes státust nyertek (a családegyesítés lehetőségével), míg a többieknek el kellett hagyniuk az országot. Írországban a bevándorláspolitika viszont csak a menekültáradat kézben tartására koncentrált, melynek eredményeként egy átlátható menedékkérő rendszert építettek ki az országban. Végül nagy szerepe volt az egyre szigorodó nyugat-európai bevándorláspolitikáknak és a schengeni övezet bevezetésének az illegális bevándorlás megerősödésében, hiszen a beutazáshoz engedéllyel nem rendelkezőket kevésbé tartotta vissza attól, hogy ezekbe az országokba akarjanak migrálni. Csupán más, tiltott eszközöket használva igyekeztek eljutni Nyugat- és Dél-Európába. A legjelentősebb embercsempész útvonalak Afrikából, Kelet-Európából, a Balkánról, valamint Ázsiából indulnak ki. Az embercsempész útvonalak közül viszont akadtak közép-európai kiindulópontok is, különösen a délszláv-háborút követően a volt Jugoszlávia területéről és Albániából, illetve manapság Koszovóból. 1999 óta a bevándorláspolitikák középpontjában a gazdasági és demográfiai megfontolások állnak. Az Eurostat jelentései alapján az Unió népességnövekedésének közel négyötödét a nettó migráció teszi ki (Eurostat Report, 2007: 61). Ám a bevándorlás földrajzi szempontból rendkívül egyenetlen. Amíg pl. az Egyesült Királyság,


Franciaország, Spanyolország, Olaszország és Írország rengeteg bevándorlót fogad, addig Lengyelországban, Magyarországon, Romániában és a Balti államokban negatív a migrációs mérleg. Franciaország, Dánia és Svédország bevándorlásának több mint felét a családegyesítés teszi ki. Az európai társadalmak nagy része elöregedőben, ami egyrészről a nyugdíjrendszerek radikális újragondolását, másrészről a bevándorlókhoz való viszony újabb megközelítését vonja maga után. A nyugat-európai jóléti államok erős szociális rendszerei a visszájára sültek el a korábbi átgondolatlan munkaerőszerzési bevándorláspolitikák következtében (Zolberg, 2001, 45). A gazdasági és társadalmi feszültségek és világpolitikai változások fokozatos szigorításokhoz, a bevándorlókkal kapcsolatos szabályozás „felkeményedéséhez” vezettek. Míg korábban a multikulturalizmus általánosan elfogadott és politikailag mérvadó minta volt a fogadó és bevándorló társadalom együttélésének leírásához, addig a kétezres évek végétől erősödtek azon megállapítások, miszerint ez az együttélési forma megbukott. 2011-ben Angela Merkel német kancellár és David Cameron brit miniszterelnök is azon meggyőződésének adott hangot, miszerint az egymás értékeinek, hagyományainak, vallásának tiszteletben tartására épülő multikulturalizmus elve nem volt képes megteremteni egy „demokrácia-központú” közös identitást, és hozzájárult a szegregált közösségek kialakulásához, amelyek a bűnözés és a szélsőséges, deviáns viselkedési formák melegágyai. A társadalmi együttélésről szóló vita a 2004-es madridi merénylettel, a 2005-ös franciaországi zavargásokkal, a londoni terrortámadással és a 2011-es angliai zavargásokkal párhuzamosan élesedett ki. Bár a politikai korrektség jegyében vezető politikusok ezt nyíltan nem mondták ki, de a „békés egymás mellett élés”-elmélet válsága arra vezethető vissza, hogy az 1990-es években megnőtt a nyugat-európai bevándorlók és bevándorló háttérrel rendelkező állampolgárok száma, és a legnagyobb részük iszlám vallású volt. Az ezen bevándorló közösségekben élő elszigetelt kultúrák, munkanélküli, talajt vesztett fiatalok körében egyre szélesebb körben terjedt az európai-keresztény kultúra (és valljuk be, a fogyasztói társadalom) elutasítottsága és az olyan radikális eszmék terjedése, melyek komoly biztonsági kockázatokat rejtenek magukban. A multikulturalizmus tehát egybehangzó vélemények szerint megbukott, más integrációs-politikai szervező elv azonban nem került kidolgozásra és elfogadásra. Ez pedig tovább mélyíti azt a társadalmi válságot, amely gazdasági recesszió esetén komoly konfliktusokban ölt(het) testet. Nem kétséges, hogy az európai társadalmak fokozatosan elöregszenek, szükség van tehát bevándorlókra, mind gazdasági, mind társadalmi értelemben. A jelenlegi demográfiai problémát már nem lehet az 1950-es és 1960-as évekhez hasonló módon megoldani. A befogadó társadalmak tűrőképessége szűkült a kulturális és gazdasági feszültségekből táplálkozó, csoportok között élesedő ellentétek miatt. Így megnövekedett a politikai pártok körében is a bevándorlásellenes retorika, mint Franciaországban a Nemzeti Front, Németországban a Nemzeti Demokrata Párt, Svédországban a Svéd Demokraták, vagy Svájcban a Svájci Néppárt esetében. Első-


ként a szélsőséges jobboldali pártokra volt jellemző, de ma már a nagyobb pártok programjában is jelentős szerepet foglalnak el a bevándorlást szigorító programjavaslatok és azt láthatjuk, hogy a szélsőséges, harmadik hullámos jobboldali pártok egyre nagyobb teret nyernek olyan országokban is – mint pl. Hollandia és Dánia –, ahol addig ez nem volt elképzelhető. Az Európai Unió tagországai számára is egyre sürgetőbbé válik az egységes bevándorláspolitika megalkotása és a szigorodó bevándorlási törvények összehangolása. A kilencvenes években történt politikai változások, a közlekedésben és távközlésben végbement forradalom, továbbá a földrajzi elérhetőség nagymértékben befolyásolta a nyugati országokba átirányuló migránsok számát. A fizikai akadályok, mint kerítések és falak, csak ideig-óráig tudják feltartóztatni az EU-ba tartókat. A fokozatosan szigorodó bevándorlási szabályozások és a közösségi szinten megjelenő, migrációval kapcsolatos programok már éreztetik hatásukat, ugyanakkor az integrációt elősegítő intézkedések hatékonysága erősen megkérdőjelezhető. Németország széles skálájú belépés előtti szigorító eljárásokat vezetett be (vízum ellenőrzés, a szállító szankcionálása, repülés előtti ellenőrzés a származási vagy tranzit országban) és toloncegyezményt írt alá Romániával és Bulgáriával, amivel a menedékkérők hazatérését kívánta előmozdítani. Ezek az eszközök és a politikai változások a származási országokban jelentősen csökkentették a menekültek és menedékkérők számát. Hollandia bevándorlási hullámának intenzitását is befolyásolta a délszláv-konfliktus, valamint az Irak és Irán között dúló háború 1980 és 1988 között, majd később az 1991-es I. és a 2003-ban kezdődött II. Öböl-háború, de ugyanolyan hangsúlyos szerepet kapott alakításában a németországi szigorú intézkedések bevezetése is. Jó példa az unilaterális menedékpolitika bukására az 1992-es német alkotmánymódosítás, melynek eredményeként a menedékkérők más, liberálisabb politikájú országokba vették az irányt. A német alkotmánymódosítás azért lehetett olyan drámai hatással a Hollandiába irányuló menedékkérők hullámára, mivel a holland kormány a korábbi, Szomáliából, Srí Lankáról és Iránból érkező menedékkérőkre alkalmazott megengedőbb menedékpolitikát nem szigorította meg, sőt lehetővé tette sajátos civil szervezésű menedék és regisztrációs központok felállítását, melyek részben kikerültek ellenőrzése alól. Hasonló következményeket tapasztalhatunk a skandináv államokban, 1993-ban Dánia és Svédország vízumkényszert vezetett be a bosnyák származásúakkal szemben, ami a Norvégiába irányuló bosznia-hercegovinai menekültek számának drasztikus emelkedéséhez vezetett. Az Egyesült Királyság elszigetelt földrajzi elhelyezkedésének és a multilaterális egyezményekből való kimaradásának eredményeként, ami izolációs politikájából fakadt, eltérő bevándorlási problémákkal kellett szembesülnie, mint a többi államnak, de nem tudta kivédeni a többi tagállam bevándorlás politikájából adódó következményeket. Ezen felül, bár az első számottevő eszközt, a menedékkérő és bevándorlási


fellebbezésről szóló törvényt már 1993-ban életbe léptették, az olyan fellebbezési lehetőségeket tartalmazott, amely lehetővé tette a menedékstátuszhoz folyamodók számára, hogy az eljárás alatt akár öt évig élhessenek az országban. Ez a törvény egyáltalán nem csökkentette a menedékkérők számát, mivel sokkal liberálisabb volt más tagállamok törvényeivel összehasonlítva (Koller, 2011). Az a tapasztalat, hogy a bevándorlók, eltérő mértékben ugyan, de mindig alkalmazkodnak a változó körülményekhez. Az összehangolt bevándorlási és menedékpolitikát sürgetők ezt az érvet hozzák fel véleményük alátámasztására. Ugyanakkor el kell mondani, hogy ezen a területen rendkívül nehéz egységes közösségi szabályozást megteremteni, hiszen a migrációs nyomás, a földrajzi fekvés, a jogi szabályozás, a politikai és társadalmi attitűdök, a pártrendszer és sok tucat más tényező befolyásolja azt. Az európai migráció modernkori történetének általános bemutatását követően a következőkben tekintsük át részletesen, melyek az Európai Unió migrációs tendenciái napjainkban.

Az Európai Unióban élő bevándorlók Az Eurostat legfrissebb adatai alapján 2014-ben az EU-28-ak közel 510 milliós lakosságának mintegy 4,1 százaléka harmadik országbeli állampolgár, ami 20,4 millió fős népességet jelent. Emellett 13,7 millió EU-s állampolgár nem a hazájában, hanem másik uniós országban lakik huzamosabb ideje, azaz legalább 12 hónapot meghaladóan. A legtöbb külföldi, beleértve az uniós állampolgárokat is, Németországban (7,7 millió), Spanyolországban (5,1 millió), az Egyesült Királyságban (4,9 millió), Olaszországban (4,4 millió) és Franciaországban (4,1 millió) él. A fenti öt ország az EU-ban élő bevándorlók 77 százalékát fogadja be, miközben szintén ez az öt állam osztozik az Unió népességének 63 százalékán. Amennyiben a külföldön születettek megoszlását vizsgáljuk, akkor elmondhatjuk, hogy a legtöbb tagországban magasabb a harmadik országbeli migránsok aránya, mint a más EU-s országból érkezett vándoroké, ez alól csupán Magyarország, Írország, Ciprus, Szlovákia és Luxemburg képeznek kivételt. 3 Ez elmúlt néhány évben az EU-n kívüli országokból származó bevándorlók aránya stagnál, ami természetesen nem azt jelenti, hogy az EU-ra nehezedő migrációs nyomás alábbhagyott volna, csupán azt, hogy a huzamosabb ideje az Unióban élő, állandó tartózkodási és/vagy letelepedési engedéllyel rendelkező külföldiek állampolgárságot kapnak, így a statisztikai felmérésekben már nem migránsként (legfeljebb migráns hátterűként) szerepelnek. 2012-ben például közel 700 ezer, harmadik országbeli személy kapott uniós állampolgárságot.4 Összességében közel 51 millió olyan személy él az Unió területén, aki más országban született, Elérés: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics (Letöltve: 2014.08.20.) 4 A legnagyobb számban marokkóiak (59 ezer fő), törökök (53 ezer fő), indiaiak (37 ezer fő), ecuadoriak (29 ezer fő) és irakiak (27 ezer fő) kaptak állampolgárságot 2012-ben. 3


mint a jelenlegi lakóhelye. Ebből 33,5 millióan származnak harmadik országból, 17,3 millióan pedig az EU valamely más tagállamából. 5 Ezen felül, ha azt vizsgáljuk, mely EU-n kívüli országokból érkeztek legnagyobb számban az új hazát keresők, akkor láthatjuk, hogy Törökországból 2,3 millió, Marokkóból 1,9 millió, Albániából 1 millió, Kínából 750 ezer, Algériából pedig közel 600 ezer migráns él az Unió területén6 (Desiderio–Weinar, 2014). Amennyiben csak a fekete kontinensről az EU-ba irányuló migrációt vizsgáljuk, megállapíthatjuk, hogy a szubszaharai Afrikából származó migránsok a második világháborút követő első évtizedekben főként a nehézkes közlekedés, illetve a nagy földrajzi távolságok miatt csak korlátozott számban érkeztek Európába és ÉszakAmerikába, kivándorlásuk a Maghreb országokból Európába irányuló nagyarányú, szakképzetlen munkaerő migrációjával összehasonlítva elenyészőnek volt mondható. Abban az időben egyedül a Zöld-foki Köztársaságból és Nyugat-Mali térségéből származó személyek csatlakoztak az alacsony képzettségű észak-afrikai migráns munkavállalók Nyugat-Európába irányuló vándorlásához (De Haas, 2007). 1980 óta azonban ugrásszerűen megnőtt a nyugat-afrikai térségből kiinduló bevándorlás Európába, s ezzel párhuzamosan az azóta eltelt évtizedekben jelentősen emelkedett az Európai Unióban élő afrikaiak száma. A Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) és az Eurostat felmérései szerint számuk mintegy 4–4,6 millióra tehető. Ez elsősorban a közlekedés fejlesztésével, az alacsonyabb útiköltséggel, valamint a gyarmati időszakból fennmaradt kulturális, gazdasági és társadalmi kapcsolatokkal magyarázható (Keserű – Radics, 2011). Az IOM adatai szerint közel kétharmaduk még mindig észak-afrikai (algériai, marokkói és tunéziai), csupán kisebb, bár egyre növekvő részük érkezik Afrika szubszaharai térségeiből. A Szaharától délre eső területekről kiinduló migránsok körében messze a nyugat-afrikai bevándorlók alkotják a legnagyobb csoportot, azon belül is a legtöbben Ghánából, Nigériából és Szenegálból érkeztek az EU-ba. Míg a frankofón és luzofón országokból a különleges társadalmi-kulturális (poszt)koloniális kapcsolatok miatt elsősorban Franciaországba és Portugáliába vándorolnak, addig a korábbi angolszász gyarmati területekről származó migránsok nagyobb rugalmasságot mutatnak a célország kiválasztásában (Kohnert, 2007; IOM, 2013). A szakirodalom és a sajtó gyakran foglalkozik az elöregedő Európa kérdésével. Valóban nem elhanyagolható tényező, hogy a korfát tekintve a bevándorlók átlagéletkora jóval alacsonyabb, mint a befogadó országoké. Az Unióban az elmúlt évtizedben tapasztalható évi két milliós népességnövekedés mintegy 80 százaléka a bevándorlás következménye. A gondot az okozza, hogy egyre nagyobb számú és egyre távolabbi Elérés: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/infographics/immigration/migrationin-eu-infographic_en.pdf (Letöltve: 2014.08.20.) 6 Elérés: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-024/EN/KS-SF-11-024-EN.PDF és http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-031/EN/KS-SF-12-031-EN.PDF (Letöltve: 2014.08.20.) 5


országok a kibocsátók, ezáltal az onnan érkező bevándorlók a befogadó társadalmakból egyre inkább kirínak. Az Európai Bizottság azon az állásponton van, hogy a bevándorlók, főként az európai társadalom elöregedésére tekintettel – hiszen nagyrészt fiatal, munkaképes korú, aktív felnőttekről van szó – jelentősen hozzájárulhatnak az Unió gazdaság működéséhez (Mohay, 2011). Az EU népességének átlagéletkora 43 év, ezzel szemben a migránsoké mindössze 35 év, ez pedig szignifikáns különbség. Hiába hangsúlyozzák a tagállami vezető politikusok, hogy nincs, vagy csak korlátozottan van szükség bevándorlásra, a tények mást mutatnak. Amennyiben a jelenlegi tendenciák folytatódnak (nem számolva a növekvő munkaerőigénnyel és az Unió további bővítésével), úgy a következő évtizedekben fenntartható az EU 510–520 millió fős lakossága, amely bevándorlás nélkül 2060-ra csupán 430 millió főre apadna. Ez pedig, a nemzetközi népesedési trendeket figyelve, további társadalmi-gazdasági és nem utolsó sorban (biztonság)politikai lemaradást és hátrányt okozhat az Uniónak a 21. századot uraló globális erőtérben és versenyben.

A bevándorlás tendenciái néhány tagállam példáján Az utóbbi két-három évtizedben olyan új EU-s térségek iránt is megnőtt a letelepedni szándékozók érdeklődése, mint Dánia, Olaszország és Görögország, emellett pedig jelentősen átalakult a nagyvárosok lakosságának összetétele. Napjainkban Amszterdam, Rotterdam, Marseille lakosságának több mint negyedét alkotják külföldi származásúak, illetve etnikai kisebbségek, és arányuk 2020-ra várhatóan meghaladja az 50 százalékot (Liddle, 2007). Emellett az Európai Unió 2004-es és 2007-es bővítésével az új, korábban kommunista közép-kelet-európai tagállamok is potenciális célországokká váltak, illetve válhatnak a jövőben. Azonban fontos megjegyezni, hogy a 2010-es évek közepén ezen országok még mindig inkább tranzitországnak, mintsem befogadó társadalomnak számítanak, bár az utóbbi években némiképp növekvő migrációs nyomással kell szembenézniük, hiszen az Unió külső határát alkotják. A migráció komplexitását – melyet később részletesen is bemutatunk – jól mutatja, hogy a dél-európai országokba érkező irreguláris migránsok számos regularizációs folyamaton estek át, több esetben kaptak amnesztiát, így sokan státuszukat tekintve teljes jogú legális bevándorlókká váltak. Olaszország és Spanyolország óriási erőfeszítéseket tesz a bevándorlók beilleszkedésének érdekében, ezek fókuszában a szélesebb értelemben vett társadalmi integráció mellett kifejezetten a munkaerőpiaci érvényesülésük áll. Az intézkedések az „őslakosok” körében a szolidaritást és toleranciát szorgalmazzák, miközben a migránsoknak szélesebb társadalmi részvételt és munkát igyekeznek biztosítani, azt is bizonyítandó, hogy az illegális toborzást és foglalkoztatást háttérbe szoríthatja egy hatékony munkaerő-piaci stratégia. Olaszországban a megfizethető lakás biztosítása is fontos kérdés, hiszen a sikeres munkaerő-piaci integráció egyik sarokköve a legális lakhely, ezért több helyi módszert is kifejlesztettek a bevándorlók lakhatásának támogatására. A dél-európai


országok számára jelentős kihívást jelentenek a feketén foglalkoztatott migránsok; ezek többsége a mezőgazdaságban és háztartási alkalmazottként dolgozik (Keserű – Radics, 2011). A spanyolországi Lleida tartományban (Katalónia) a gazdák egyesülete innovatív modellt fejlesztett ki az ideiglenes bevándorlók számára foglalkoztatásuk minőségi garanciáinak megteremtése érdekében. A kisvállalkozók egymás közt koordinálják a munkafolyamatokat és javítják munkakörülményeket, állást, képzést és szociális támogatást biztosítanak a migránsoknak. A program további előremutató eleme, hogy a gazdák a kibocsátó országokban fejlesztési projekteket és vezetői tréningeket támogatnak. Azzal, hogy állandó kapcsolatot ápolnak a kibocsátó ország érintett településével, szabályozzák a munkaerő-utánpótlást, miközben a kivándorlók származási közösségeiben uralkodó körülményeken is javítanak. Számos településen nemcsak a foglalkoztatást, hanem önálló vállalkozások létrehozását is ösztönzik. Egy 2006-os felmérés megállapította, hogy Olaszországban a vállalkozások számának gyarapodása főként a bevándorlók alapította vállalkozásoknak köszönhető. Az ebben rejlő lehetőségeket a kereskedelmi kamara is felismerte, és lelkesen támogatja a migráns vállalkozások szaporodását (OECD, 2006).

Németország Kezdjük mindjárt az EU legnépesebb és gazdaságilag vezető államával. Közel 82 milliós lakosságával Németország a világ 15. legnépesebb országa, de Európában éppen Németországban az egyik legalacsonyabb a természetes népszaporulat. Az „Európa motorjának” számító német gazdaság a csökkenő munkaerő-kínálat miatt egyre inkább a bevándorlókra támaszkodik. A németek azonban a franciáktól és az angoloktól eltérően a bevándorlás egy sajátos módját támogatják. A multikulturális és asszimilációs politikáktól eltérően a második világháborút követően a szárnyaló nyugatnémet ipar a munkaerőhiányt vendégmunkások alkalmazásával igyekezett orvosolni. Az első munkerőexportot lehetővé tevő kétoldalú megállapodást Olaszországgal kötötték (1955-ben), melyet a hatvanas években további egyezmények követtek Görögországgal (1960), Törökországgal (1961), Marokkóval (1963), Portugáliával (1964), Tunéziával (1965) és Jugoszláviával (1968) (Mühe–Schiffauer, 2012). E szerződések több százezer munkás előtt nyitották meg a munkavállalás lehetőségét az akkori NSZK-ban. A török vendégmunkások száma már a ’70-es évek elejére megközelítette az egymillió főt. Időközben a szabályok lazulása miatt a bevándorlóknak csak kisebb hányada tért vissza szülőhazájába, az egykori szocialista országok demokratizálódása és a délszláv háborúk következtében pedig tovább nőtt számarányuk (Borkert–Bosswick–Heckmann–Lüken-Klaßen, 2007). 2014-ben már 7 millió külföldi állampolgárt regisztráltak Németországban, de az ország lakosságának 15,6 százaléka részben vagy egészben külföldi felmenők leszármazottja. A legnagyobb számban a török állampolgárok, illetve törökök leszármazottai (2,4 millió) vannak jelen, őket követik az EU-s lengyelek (1,3 millió) és az oroszok


(1 millió), valamint a szintén uniós olaszok (730 ezer), illetve a harmadik országbeli, köztük szerb és montenegrói (316 ezer) bevándorlók7 (Bendel, 2014). A németországi migráció általános helyzete a fővárosban is leképeződik, napjainkban Berlin közel 250 ezer török állampolgárságú, illetve származású migránsnak ad otthont, akik így Törökországon kívül a legnagyobb török közösséget alkotják a világon. A bevándorlók főként a Kreuzberg, Neukölln, Weeding és Mitte nevű külvárosi kerületekben, laknak. Neukölln 310 ezres lakosságának 40 százaléka, azaz 121 ezer ember nem német állampolgár vagy migráns háttérrel rendelkezik. Berlin-Neukölln kerület tagja az Európai Tanács és az Európai Bizottság által életre hívott „Interkulturális Városokért” nevű kísérleti projektnek, amelynek célja, hogy a kulturális sokszínűséget, a kisebbségek és bevándorlók integrációját erősítse, valamint új ötleteket és gyakorlatokat valósítson meg ezen a téren. A rendszerváltást követő két évtizedben ugrásszerűen megemelkedett a volt szovjet tagköztársaságok valamelyikéből, illetve az afrikai kontinensről a fővárosba áramló migránsok száma. Berlin lakosságának 13,5 százaléka, tehát 459 ezer ember külföldi állampolgár, akik összesen 190 országból érkeztek. Több mint 25 olyan ország nemzetiségei élnek Berlinben, akiknek számaránya megközelíti vagy meg is haladja a 10 ezer főt. Németország új bevándorlási törvénye 2005 óta hatályos. Bár maguk a szabályok nem változtak meg gyökeresen, a jogszabállyal Németország története során először ismerte el hivatalosan, hogy „bevándorlási célország”. A képzett munkaerő és a tudományos fokozattal rendelkezők bevándorlását megkönnyítették, de a képzetlen munkaerő előtt igyekeztek lezárni a határokat. A mai Német Szövetségi Köztársaság területén három jogcímen tartózkodhatnak bevándorlók: vízummal (maximum 90 napos érvényességgel), tartózkodási engedéllyel vagy letelepedési engedéllyel. A munkavállalási engedély ezekhez kapcsolódik, és azoknak a külföldieknek adható, akik valamely engedélytípus kategóriájába besorolhatóak (pl. nagy szaktudást igénylő hiányszakmák esetén), vagy igazolni tudják, hogy foglalkoztatásuk a közérdeket szolgálja. 2007-ben és 2009-ben módosították az állampolgársági törvényt: az első módosítás az uniós irányelvek végrehajtásának megfelelően harmonizálta az állampolgársági tesztet és a nyelvi feltételeket, a második pedig öt évben szabja meg az állampolgárság visszavonhatóságát, ha utólag csalásra, illetve a félrevezetésre derülne fény (Mühe–Schiffauer, 2012). A német bevándorlási szabályok fokozatosan szigorodnak. A 2014 nyarán elfogadott reform szerint uniós, de nem német állampolgár legfeljebb fél évig tartózkodhat az országban hivatalos munkahely nélkül.

Emellett számos afrikai és ázsiai migráns él Németországban, ők elsősorban Marokkóból (64 ezer), Tunéziából (24 ezer), Ghánából (23 ezer), illetve Vietnámból (91 ezer), Indiából (50 ezer), a Fülöpszigetekről (20 ezer), Kínából (87 ezer) és Japánból (30 ezer) érkeztek.

7


Olaszország Más dél-európai országokhoz hasonlóan Olaszország is kibocsátó ország volt egészen a nyolcvanas évek közepéig. Ez csak az 1973-as olajválság után változott meg, amikor a nyugat-európai országok fokozatosan bezárták kapuikat a szakképzetlen bevándorlók előtt. 1986 és 2002 között jelentősen megemelkedett az Itáliába bevándorolt külföldiek száma. Napjainkban a 60 milliós Olaszországban 3 millióra tehető az EU-n kívülről származó, legálisan ott tartózkodók száma, ők a lakosság mintegy 5 százalékát alkotják. Ezen felül további 1,2 millió külföldi EU-s állampolgár él az országban (Borkert–Bosswick–Heckmann–Lüken-Klaßen, 2007). A migráció komoly társadalmi feszültségeket generált a politikailag egyébként is instabilnak mondható Olaszországban. A kilencvenes években nagyszámú albán, szerb, török és román érkezett, általában alacsonyan fizetett állásokba. Az Olaszországba vándorlók többnyire 20 és 40 év közötti fiatalok, akik elsősorban gazdasági érdekből, munkát keresve érkeztek. Olaszország erősen vonzza az illegális migránsokat is, akik a hosszú tengeri határszakaszok nehéz ellenőrizhetőségét használják ki. Az olaszok az illegális migráció kezelésében előszeretettel alkalmazzák az amnesztia intézményét, az illegális migránsoknak legális tartózkodásra jogosító okmányokat biztosítanak, így segítve sikeres integrációjukat. A kormányzat eddig öt alkalommal, 1990-ben, 1995-ben, 1998-ban, 2002-ben és 2011-ben hirdetett amnesztiát. Az ország első bevándorlási törvényét 1986-ban fogadták el, de a migránsok integrációját érintő szisztematikus gyakorlati lépéseket csak 1998-ban, az úgynevezett „Turco-Napolitano” törvénnyel tettek. A jogszabály a nyelvi és kulturális különbségek tiszteletben tartását hangsúlyozta, valamint a migránsok beilleszkedését segítő konzultatív testületeket hozott létre (Uo.). Az olasz integrációs politika végrehajtása nem centralizált, a hatáskörök megoszlanak a minisztériumok, alsóbb igazgatási intézmények és regionális hatóságok között. Több kutató szerint viszont éppen a decentralizáció okozza a beilleszkedést célzó intézkedések eredménytelenségét. Az olasz migrációs szabályozást 2002-ben módosította az úgynevezett „Bossi-Fini” törvény, amely kvótarendszert állított fel. A törvény korlátozta az EU-n kívüli országokból érkező álláskeresők beutazását, ahhoz érvényes munkaszerződés meglétét követelte meg. Utóbbiak addig tartózkodhatnak az országban, amíg van állásuk, munkahelyük elvesztése esetén hat hónapon belül új állást kell találniuk, ha maradni akarnak. Emellett a jogszabály megerősítette a regionális hatóságok szerepét a migráció kezelésében (Ambrosini – Caneva, 2012). E szociális és integrációs intézkedések célja az illegális migráció méreteinek csökkentése volt. Végül 2006-ban 170 ezerre növelték a harmadik országbeliek munkavállalási célú beutazására vonatkozó kvótát. A szigorító intézkedéseket főként az egyre nagyobb (észak)-afrikai menekülthullám és az EU bővítése magyarázza. A kétezres években az olasz kormány többször is változtatta a kvótákat, szigorította a bevándorlási szabályokat és kísérletet tett az országban illegálisan tartózkodók


hazaküldésére. A Berlusconi-kabinet több romatábort számolt fel Róma és Nápoly környékén. A felmérések szerint a lakosság támogatta a szigorításokat, ugyanis közvélemény-kutatások alapján az olaszok 45 százaléka szerint a migráció komoly problémákat okoz. Az olaszországi migránsok többsége Albániából, Romániából, Marokkóból, a Fülöp-szigetekről és Ukrajnából érkezett, de sokan jöttek Ecuadorból, Kolumbiából és Brazíliából is. A muszlimok száma 1,2 millióra, míg a keresztényeké 1,8 millióra rúg (Ambrosini–Caneva, 2012). A bevándorlók 87 százaléka az északi és középső országrészben él. Ezzel magyarázható, hogy az albánok körében népszerű tengeri belépési pontként szolgáló Bari 325 ezres lakosságának csupán 1,5 százaléka külföldi, ugyanis a vándorok jelentős része a gazdaságilag fejlettebb északi tartományok felé igyekszik. Eltérően a magyar helyzettől a bevándorló közösségek Itáliában nem a fővárosban koncentrálódnak. Olaszországban 700 ezer olyan migráns él, akinek van szavazati joga. Már pártot is alapítottak „Új olaszok” néven. Az idegengyűlöletről főként az észak-afrikai muszlim bevándorlók panaszkodnak, azt állítva, hogy az olaszok rájuk akarják kényszeríteni saját kultúrájukat. Közel 466 ezer albán él Olaszországban, amely sokuk számára ugródeszka az Egyesült Államok felé, ahonnan azonban sokan mégis inkább visszavagy hazatérnének, semmint hogy örökre letelepedjenek a tengerentúlon.

Dánia Az 5,5 millió lakosú ország lakosságának 9,8 százaléka migráns, vagy ilyen gyökerekkel rendelkezik, ebből 6,6 százalék harmadik országbeli állampolgár. A bevándorlók a legkülönbözőbb politikai és kulturális háttérrel rendelkeznek, ez pedig az erősen homogén dán társadalmat jelentős kihívások elé állítja. Muszlim vallású bevándorlók egyaránt érkeznek Törökországból, Iránból, Irakból, Egyiptomból, Pakisztánból és Libanonból. A Mohamed-karikatúrák (2005) miatt kirobbant botrány ellenére, amikor egy dán újság vicces rajzokat közölt a Prófétáról, az ország toleránsként tekint önmagára. A bevándorlás főként a dán fővárost érinti. Koppenhága 550 ezres lakosságának 21 százaléka migráns hátterű (7 százaléka valamelyik nyugati országból, 14 százaléka pedig fejlődő országból érkezett), ami jelentős többletet jelent mind az országos, mind az európai uniós átlaghoz képest. 8 Dánia az elsők között, Svédország és Írország után biztosított a külföldi állampolgároknak szavazati jogot a helyi önkormányzati választásokon. Bár korábban a dán állampolgárságot a jus sanguinis9 élvéhez kötötték, a bevándorlók leszármazottai már 1776-tól automatikusan megkapták a dán állampolgárságot, aminek megadását azonban 1976-tól Dániában a legnépesebb nem EU-s bevándorlói csoportokat a törökök (32 ezer), irakiak (21 ezer), bosnyákok (18 ezer), libanoniak (12 ezer) és pakisztániak (11 ezer) alkotják. 9 Vér szerinti állampolgárság. Egy állam állampolgárságát tehát megkaphatja az, akinek legalább az egyik szülője az adott állam polgára. 8


bejelentett lakcímhez, 1999-től pedig megfelelő életkörülmények meglétéhez kötötték. Ezt a gyakorlatot szüntette meg a 2004-es állampolgársági törvény, eszerint a migránsok vagy leszármazottaik csak honosítási kérelemmel folyamodhatnak dán állampolgársághoz (Jensen–Nielsen–Brænder–Mouritsen–Olsen, 2012). A honosításhoz szükséges tartózkodási időt 7-ről 9 évre emelték, és kizárták a kérelmezők közül azokat a bevándorlókat, akik az igénylést megelőző öt évben hat hónapnál hosszabb ideig részesültek szociális segélyben, vagy adótartozásuk volt. A kérelmezőnek egy integrációs szerződést is alá kellett írnia, és szigorú nyelvi, illetve állampolgársági teszten kellett részt vennie, ahol is a dán kultúráról, történelemről és társadalomról kapott kérdéseket. Az állampolgársági törvényt legutóbb 2014-ben módosították. Ez elismeri a kettős állampolgárságot, a bevándorlókat a 2015 nyarán életbe lépő jogszabály már nem kötelezi anyaországuk állampolgárságának feladására, ha dán állampolgárságot nyernek. A törvény lehetővé teszi, hogy akik korábban a dán honosítás megszerzése miatt kényszerültek lemondani szülőhazájuk állampolgárságáról, utólag visszaszerezhessék azt.10

Svédország A letelepedni vágyók számára elsősorban a svéd jóléti állam és a magas életszínvonal vonzó. Ám nem volt ez mindig így, a 19. század végén, 20. század elején mintegy 1,3 millió svéd emigrált az Egyesült Államokba jobb élet reményében. A népességrobbanás és a sorozatos alacsony termésátlagok következtében elsősorban az elszegényedett vidéki lakosság vándorolt ki a közép-nyugati amerikai államokba, ahol olcsón lehetett termékeny földterületekhez jutni. A nagymérvű kivándorlás veszélyeit felismerve a svéd kormány a 20. század elején nagyarányú szociális és oktatási programokba kezdett. Ennek hatására a 1920-as évekre gyakorlatilag megszűnt a kivándorlás. E szociálpolitika későbbi folytatása a „Millió program” volt, ennek keretében az állam 1965től 1974-ig közel 1 millió új lakást épített polgárainak. E programoknak, valamint a második világháborút követő általános gazdasági fellendülésnek köszönhetően az 1950-es és 1960-as évek fordulóján indult meg nagyarányú bevándorlás. A szociális intézkedések keretében csökkentették a heti munkaórák számát is. így hirtelen többletkereslet keletkezett a munkaerőpiacon, a svéd vállalatok pedig aktívan kezdték toborozni a külföldi, akkoriban még főként európai munkásokat. A skandináv államok az 1950-es években egymással is megállapodást kötöttek a szabad munkavállalásról. Ezek értelmében a megállapodásban résztvevő országba érkező bármely legális munkavállaló dolgozhatott a többi északi országban is. Fontos feltétel volt azonban, hogy a munkavállalónak már érkezése előtt be kellett szereznie a bármely svéd nagykövetségen igényelhető munkavállalási és tartózkodási engedélyt. Akinek ilyen nem Elérés: http://cphpost.dk/news/dual-citizenship-approved-by-danish-parliament.9774.html (Letöltve: 2014.08.20.)

10


volt, kiutasíthatták az országból. A szinte korlátlan bevándorlás 1967-ig folytatódott, amikortól Svédország erőteljesen szűkíteni kezdte a bevándorlás lehetőségeit, és a hetvenes évek közepére gyakorlatilag meg is szűnt a vendégmunkások beáramlása. Ettől kezdve az ország egy más típusú vándorlás célországává vált. Egyre nagyobb számban érkeztek menekültek főként Szomáliából, a Balkánról és a Közel-Keletről (Roth–Hertzberg, 2012). Az elmúlt fél évszázadban a bevándorlásnak köszönhetően folyamatosan nőtt az ország népessége, ami az alacsony népszaporulattal párosulva egyre inkább egy multikulturális ország kialakulásához vezetett. Az Eurostat becslése szerint Svédországban már 1,3 millió külföldön született személy él, ez a teljes lakosság mintegy 14 százaléka. A bevándorlók kétharmada az Európai Unión kívüli országból, fennmaradó harmaduk pedig más EU-tagállamból származik. A külföldi állampolgárok száma 560 ezer fő (6,4 százalék), melyből 300 ezer fő harmadik országbeli személy.11

Migrációt érintő politikai dokumentumok A konkrét adatok és az ismertetett trendek kapcsán mindenkor fontos tisztázni, legális vagy illegális migrációról van-e szó az adott esetben. Legális migráció során az egyének a szükséges okmányok birtokában vándorolnak egyik államból a másikba, illegális migráció esetén pedig ezek hiányában kelnek útra. Az illegális bevándorlók gyakran átszöknek a határokon, sokszor valósul meg embercsempészet, sőt azzal összefonódva emberkereskedelem is (Karoliny–Mohay, 2010). A migráció legális vagy illegális voltának kérdése abból adódik, hogy az államok meghatározhatják, milyen körülmények fennállása esetén engedélyezik a külföldiek számára a területükre való belépést és ott-tartózkodást, illetve, milyen esetekben távolítható el a külföldi az államterületről (Bruhács, 1999). Jelen tanulmány a legális migránsok és illegális migránsok halmazából csak az előbbivel foglalkozik, bár a két csoport az EUba irányuló migráció tekintetében nem minden esetben különül el élesen. Lényeges elemként a Tamperei Program (1999–2004) is kimondja, hogy a legális és az illegális migráció csak együtt kezelhető megfelelő módon, mivel a legális bevándorlással kapcsolatos politika sikere nagyrészt az illegális migráció elleni küzdelem hatékonyságától függ. Továbbá az Európai Tanács által 2004. november 4–5-én elfogadott Hágai Program (2005–2009)12 megállapítja, hogy a migráció területén átfogó megközelítés szükséges, amely átfogja a migráció valamennyi szakaszát, figyelembe veszi a migráció kiváltó okait, a belépési és befogadási politikákat, valamint a beilleszkedési és visszatérési politikákat is (Keserű, 2011). A Hágai Programban visszatükröződik a felismerés, hogy a legális migráció fontos szerepet fog játszani a tudásalapú európai Elérés: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-034/EN/KS-SF-11-034-EN.PDF (Letöltve: 2014.08.20.) 12 Hágai Program – A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban. (HL C 53., 2005.3.3., pp. 1-14.) 11


gazdaság megerősítésében. Az Unió igyekszik vonzóbbá válni a magasan képzett bevándorló munkaerő számára, ezért a Tanács elfogadta a harmadik országbeli polgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló 2009/50/EK irányelvet, az ún. „kék kártyairányelvet”.13 Az irányelv célja, hogy a magas képzettséget igénylő munkavállalás céljából érkező harmadik országbeli polgárok három hónapnál hosszabb időtartamú befogadásának és mozgásának elősegítésével hozzájáruljon a munkaerőhiány megoldásához, és fenntartsa az Unió versenyképességét és gazdasági növekedését (Töttős, 2014). Ezzel összefüggésben a 2008-as francia EU-elnökség idején elfogadott Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum a magasan képzett munkavállalók beáramlásának elősegítését támogató migrációs politikák kidolgozására hívta fel a tagállamokat. A kutatók és diákok befogadását és mozgásuk megkönnyítését célzó lépéseket kell tenniük, amelyek egyúttal csökkentik az ideiglenes vagy körkörös migrációval az agyelszívás káros hatásait. A Paktum a harmadik országok felé partneri viszony kialakítását és erősítését is célozza. Már nemcsak a klasszikus fejlesztéspolitikai eszközök alkalmazására koncentrál, hanem az ideiglenes és a körkörös migrációt előtérbe helyezve a kibocsátó országokkal kialakítandó új együttműködési formákban rejlő lehetőség kihasználását javasolja (egészségügyi, szakképzési, oktatási és foglalkoztatáspolitikai fejlesztések). Leszögezi, hogy a migrációnak be kell épülnie az Európai Unió kül- és fejlesztéspolitikájába (Wetzel, 2011). Fontos kiemelni, hogy a Paktum politikai természetű dokumentum, nem jogilag kötelező norma. A Paktum a 2009-ben elfogadott, 2010–2014-es időszakra irányuló Stockholmi Program – ugyancsak politikai dokumentum – vonatkozó részeinek alapját képezte. A migráció és a menekültügy kapcsán a Stockholmi Program14 is a felelősségvállalás, a szolidaritás és a partnerség Európájáról beszél. A Stockholmi Program szerint olyan átfogó és fenntartható európai migrációs és menekültügyi politikai keret kidolgozása szükséges, amely a szolidaritás jegyében megfelelően és proaktív módon képes kezelni a migrációs áramlásban tapasztalható ingadozásokat, és megoldani az Unió déli és keleti külső határain tapasztaltakhoz hasonló (krízis) helyzeteket. A dokumentum szerint növelni kell a bevándorlási politika és más uniós szakpolitikák közötti koherenciát, különösen a külpolitika, a fejlesztési politika, a kereskedelmi, a foglalkoztatási, az egészségügyi és az oktatási politika területén. Az Európai Bizottság elkészítette a Stockholmi Program végrehajtásáról szóló cselekvési tervet. A bizottsági ütemtervben szerepel többek között egy határregisztrációs A Tanács 2009/50/EK irányelve a harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről. (HL L 155., 2009.6.18., pp. 17-29.) Elérés: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0050&from=HU (Letöltve: 2014.08.20.) 14 A Stockholmi Program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa. (HL C 115., 2010.5.4., pp. 1-38.) 13


rendszer létrehozása, számos már hatályos uniós norma (pl. a Vízumkódex) végrehajtási hatékonyságának nyomon követése, és szükség szerinti felülvizsgálata, a harmadik országokkal folytatott migrációs párbeszéd erősítése, és az EU migrációval kapcsolatos általános irányelveinek fejlesztése, az együttműködés bővítése az EU-n kívüli országokkal (Mohay, 2011).

A legutóbbi EU-elnökségek migrációs politikái a jövőre nézve A litván elnökséget megelőzően a 2013 januárjában induló ötödik „eutriót”15 kezdő ír elnökség kiemelkedő eredménye a Közös Európai Menekültügyi Rendszer második fázisának létrehozásához szükséges jogszabályokról történő megegyezés az Európai Parlamenttel. Ez a tagállamok számára közös anyagi és eljárási szabályokat irányoz elő a nemzetközi védelem alatt álló személy jogállásának elnyerésére irányuló kérelmek elbírálásában, az ilyen személyek közelebbi státuszaira (menekült, oltalmazott), valamint az ilyen kérelem elbírálásában illetékes tagállamok meghatározására vonatkozóan. A rendszer számos fontos elemét már korábban elfogadták, a menekültügyi eljárási irányelv, az EURODAC rendelet, a befogadási irányelv és dublini rendelet tervezetéről azonban csak az ír elnökség alatt született megegyezés. Fontos lépés volt a Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) 2013. áprilisi elindítása, amely megkönnyíteni hivatott schengeni térségen belüli szabad mozgást és növelni annak biztonságát (Balleix, 2014). A bel- és igazságügyi együttműködés fontos eleme, hogy a litván elnökség alatt megállapodás született a vízumliberalizáció felfüggesztését (és hatékonyabb vízumviszonossági lépéseket) lehetővé tevő dossziéról, a határok átlépésekor vízumkötelem alá eső, illetve az alól mentesülő harmadik országok felsorolásáról szóló rendelet módosításáról. Ennek eredményeként 2014-től új jogi eszköz épült be az uniós vízumpolitikába.16 Az Európai Bizottság legújabb megállapításai A Bizottság megállapította, hogy Európa egy globalizált és összefonódó világ része, ahol a nemzetközi mobilitás fokozódására lehet számítani. A versenyképesség biztosítása érdekében, az EU-nak – figyelemmel a népesség elöregedésére és a szűkülő munkaerő-kínálatra – ki kell aknáznia a migrációban rejlő lehetőségeket. A Bizottság javasolja a más szakpolitikai területekkel (pl. a kereskedelempolitikával) együttesen érvényesülő szinergiák kiaknázását, a szolgáltatásokat nyújtó magasan képzett szakemberek rövid távú mozgásának lehetővé tételét, valamint vállalkozásokkal és a szakszervezetekkel folytatott párbeszédet a munkaerőmigráció iránti igényekről. Elő kell mozdítani a külföldi képesítések és szakismeretek elismerését, a migránsok

Az EU Trió három tagból áll, az Európai Unió Tanácsának megelőző, aktuális és a következő soros elnökéből. Ezáltal a döntéshozatal folyamatosságát igyekeznek biztosítani az EU-ban. 16 Elérés: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0169+0+ DOC+XML+V0//HU (Letöltve: 2014.08.20.) 15


hatékonyabb munkaerő-piaci és szociális integrációját a fogadó társadalomba, és szilárdítani kell integráció iránti elkötelezettséget (Balleix, 2014). Az EU-nak, amikor eleget tesz menekültügyi kötelezettségeinek, szolidaritásról és valamennyi tagállam közös felelősségvállalásáról kell tanúságot tennie. Az új közös menekültügyi szabályok koherens és hatékony végrehajtására van szükség. Biztosítania kell, hogy a nagy menekültügyi nyomás időszakaiban is számítani lehessen a segítségnyújtásra. Az ötletek között szerepelt – a szolidaritás egyik példájaként pl. Ukrajna kapcsán – a nemzetközi védelem alatt állók áttelepítése, a menedékkérelmek közös feldolgozása, vészhelyzetben a befogadási helyszínek összevonása. Az EU-nak fokoznia kell a letelepítésre irányuló törekvéseit, mérlegelnie a védelmet kérők számára legális bevándorlási csatornák megnyitását, a humanitárius vízumokra vonatkozó összehangolt megközelítést. E belügyi kérdéseket be kell ágyazni az EU külpolitikájába, hogy lehetővé váljon az uniós szintű migráció-szemlélet fejlesztése, a bevándorlók harmadik országnak minősülő származási és tranzitországaival folytatott együttműködés erősítése, és a migrációpolitika valamint más uniós szakpolitikák szinergiája. Az új schengeni rendszer képes biztosítani, hogy az Unión belül az európai polgárok és gazdasági szereplők ki tudják aknázni a határellenőrzés-mentes forgalom előnyeit. A legálisan utazók lehetőségeinek javítása, az EU vízumpolitikájának korszerűsítése és az intelligens határellenőrzés hozzájárul ahhoz, hogy a schengeni térség vonzóbb úti céllá váljon harmadik országbeli jóhiszemű utazók számára, miközben a térség magas-szintű biztonsága változatlan marad.17 Intelligens határok Az úgynevezett intelligens határellenőrzési csomag (smart border management) célja az EU-ba utazó külföldieket érintő határellenőrzési eljárások gyorsítása, könnyítése és hatékonyabbá tétele. A csomag a tervek szerint a „regisztrált utas programból” (RTP – registered travellers programme) és a határregisztrációs rendszerből (EES – entry-exit system) és a schengeni határellenőrzési kódex módosításából áll majd. Ezek a jövőben könnyítik a gyakran beutazó harmadik országbeli állampolgárok számára a schengeni határok átlépését, és javítják a külső határok biztonságát. Az ír elnökség idején kezdődött meg a javaslatok tárgyalása a tanácsi munkacsoporti szintjén. A litván elnökség kifejezett prioritásai közé tartozott a külső határigazgatás megerősítése. Ezt szolgálta az „intelligens határok” csomag megvitatása, de mind a határregisztrációs rendszer, mind a „regisztrált utas program” körül koncepcionális nézeteltérések alakultak ki. A Bizottság az „intelligens határok csomag” kapcsán újabb megvalósíthatósági tanulmány készítését javasolta, amely magában foglalná egy pilot projekt végrehajtását 2015-ben. Az Európai Parlament a teljes csomag

Az Európai Bizottság sajtóközleményei alapján (2014) Elérés: http://europa.eu/rapid/search-result. htm?dateRange=period&fromDate=10/03/2014&page=14&toDate=16/03/2014&format=HTML&size =10&locale=EN (Letöltve: 2014.08.20.)

17


költséghatékonysága, hasznossága és arányossága tekintetében fogalmazott meg aggályokat, miközben a görög elnökség folytatta a rendelettervezetek (a megvalósítási tanulmány által nem érintett) részeinek megvitatását (Carrera–Guild, 2014). A „regisztrált utas program” előzetes szűrésen és átvilágítás után lehetővé tenné a gyakran utazó harmadik országbeli állampolgárok egyszerűsített határellenőrzését. Akik a regisztráció során adataikat a hatóságok rendelkezésére bocsátották, mentesülnének az előzetes ellenőrzés alól, és igénybe vehetnék a ma még csak uniós polgárok által használható automatizált határellenőrző kapukat azokon a reptereken, ahol ilyenek megtalálhatóak. A program elsősorban a légi és tengeri határátkelőhelyeken gyorsíthatná a belépést. A határregisztrációs rendszer célja az EU-ba utazó harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési helyének és idejének nyilvántartásba vétele volna. A rendszer a jelenlegi manuális módszer helyett elektronikusan számítaná ki a rövidtartamú tartózkodás engedélyezett időszakát, és figyelmeztetést küldene a nemzeti hatóságoknak, ha az engedélyezett időtartam lejártáig az érintett harmadik országbeli polgár kilépésére nem került sor. Így segítené az Unió területén tartózkodó harmadik országbeliek túltartózkodásának megakadályozását, emellett biometrikus adatokra támaszkodva kiszűrné a hatóságot okmányaik megsemmisítésével vagy meghamísításával félrevezetni igyekvő illegális migránsokat.

Mediterranean Task Force A Bel- és Igazságügyi Tanács (BIÜT) 2013 októberében döntött a Task Force Mediterranean felállításáról a déli tengeri külső határral rendelkező tagállamok helyzetének vizsgálata és konkrét cselekvési terv kidolgozása céljából. Öt fő cselekvési irányt határoztak meg: • harmadik államokkal folytatott együttműködés: célzott együttműködés a tranzitországokkal; • megerősített tengeri határőrizet, amely hozzájárul a migránsok életének megmentéséhez; • emberkereskedelem, embercsempészet és szervezett bűnözés elleni küzdelem; • regionális védelmi programok, áttelepítés és legális beutazási csatornák Európába; • segítség és szolidaritás a nagy migrációs nyomásnak kitett tagállamokkal (Balleix, 2014).


Új migrációs irányelvek és a Stockholmi Programot követő elképzelések 2010 júliusa óta folyt a harmadik országbeli állampolgárok vállalaton belüli áthelyezés keretében történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló, illetve a harmadik országbeliek szezonális munkavállalás céljából történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló irányelvtervezetek tárgyalása (Töttős, 2014). Az ír elnökség erőfeszítései ellenére mindkét tervezet esetében a háromoldalú megbeszélések lefolytatása a litván elnökségre, az Európai Parlamenttel történő megegyezés pedig a görög elnökségre hárult. 2014 első félévében végül elfogadták a két említett irányelvet: a szezonális munkavállalókra vonatkozó irányelvet,18 valamint a nemzetközi szakértelemtranszfer elősegítését célzó, a vállalaton belül áthelyezettekre vonatkozó irányelvet.19 A Bizottság 2013 tavaszán terjesztette elő javaslatát a tanulmányok, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából érkező harmadik országbeli állampolgárok beutazásának feltételeiről szóló 2004/114/EK irányelv 20 (tanulmányi irányelv) és a harmadik országbeli polgároknak az Európai Közösségekben folytatott tudományos kutatási célú fogadására vonatkozó külön eljárásról szóló 2005/71/EK irányelv 21 (kutatói irányelv) módosítására. A javaslat 22 a két irányelv módosítását, valamint a hatályos irányelvek egyes rendelkezéseinek átdolgozását irányozta elő úgy, hogy kiterjeszti ezek személyi hatályát. Fogadási feltételeket írna elő a harmadik országból származó au pairek és a javadalmazásban nem részesülő gyakornokok esetében (Töttős, 2014). A Stockholmi Program helyére, amely a 2009-2014 között bel- és igazságügyi szakpolitikát meghatározta, új dokumentumra van szükség, amely a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség jövőjére vonatkozó stratégiai iránymutatásokat tartalmaz (Balleix, 2014). A következő programmal szemben elvárás, hogy a jogalkotással szemben a gyakorlati együttműködés erősítése kerüljön Az Európai Parlament és a Tanács 2014/36/EU irányelve a harmadik országbeli állampolgárok idénymunkásként való munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről. (HL L 94., 2014.3.28., pp. 375-390.) Elérés: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:3 2014L0036&from=EN (Letöltve: 2014.08.20.) 19 Az Európai Parlament és a Tanács 2014/66/EU irányelve a harmadik országbeli állampolgárok vállalaton belüli áthelyezéskeretébentörténőbelépésénekéstartózkodásánakfeltételeiről.(HLL157.,2014.5.27.,pp.1-22.)Elérés: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0066&from=EN (Letöltve: 2014.08.20.) 20 A Tanács 2004/114/EK irányelve a harmadik országok állampolgárai tanulmányok folytatása, diákcsere, javadalmazás nélküli gyakorlat, illetve önkéntes szolgálat céljából történő beutazásának feltételeiről. (HL L 375., 2004.12.23., pp. 12-18.) Elérés: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:375:0012:0018:HU:PDF (Letöltve: 2014.08.20.) 21 A Tanács 2005/71/EK irányelve a harmadik országbeli állampolgároknak az Európai Közösség területén folytatott tudományos kutatás céljából való fogadására vonatkozó külön eljárásról. (HL L 289., 2005.11.3., pp. 15-22.) Elérés: http://www.ittvagyunk.eu/userfiles/File/jogszabaly/EU/2005_71_kutatok.pdf (Letöltve: 2014.08.20.) 22 Elérés: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-275_hu.htm (Letöltve: 2014.08.20.) 18


előtérbe.23 Fontos előrelépés, hogy az Európai Tanács júniusban elfogadott stratégiai iránymutatásban 24 meghatározta a szabadság, biztonság és jog térségének 2015-2020 közötti fejlesztési irányait (Carrera–Guild, 2014). Az iránymutatás a már korábban elfogadott joganyag hatékonyabb végrehajtását és a konszolidációt állítja előtérbe. A belügyi terület kapcsán kiemeli a migráció kezelése, ideértve a legális migráció által kínált lehetőségek kiaknázását, az illegális migrációval szembeni fellépést, a nemzetközi védelem nyújtását és a külső határok őrizetének hatékony kezelését. Úgy tűnik, az eddig név nélküli ún. poszt-Stockholm program irányvonala lassan az utolsó fázisába ér (Töttős, 2014). Jelenleg a legnagyobb migrációs teher Olaszországban, a görög szigetek térségében, továbbá Ceuta és Melilla 25 körül koncentrálódik. Kiemelt feladatként jelenik meg tehát a származási és tranzit szerepet játszó harmadik országokkal kialakítandó migrációs és menekültügyi együttműködés. Ennek érdekében a 2014 júliusa és 2014 decembere közötti olasz elnökség prioritásként kezeli a migrációs kérdéseket, amikor az előbb említett poszt-Stockholm programot el kell fogadtatnia a Parlamenttel.

Összegzés A migráció összetett folyamatokat takar, amely különösen igaz az Európai Unióba irányuló bevándorlásra. A tanulmány első fele erre hívja fel a figyelmet, röviden tárgyalva az EU modern kori migrációtörténetét, az Unióban élő harmadik országbeli bevándorlók statisztikai adatait, a legnépesebb bevándorlói csoportokat, az elöregedő Európa demográfiai gondjait, valamint az egyes tagállamok közötti eltéréseket és hasonlóságokat. Ahhoz, hogy mindezt megértsük, átfogó kutatásokra van szükség. A migráció kiváltó okainak, motivációinak vizsgálata éppúgy fontos, mint a származási, tranzit- és befogadó országok gazdasági, társadalmi és politikai struktúráinak együttes értelmezése. Elemezni kell az EU és a kibocsátó országok között megkötött szerződéseket, az Unió legális és illegális migrációra vonatkozó jogi szabályozásait, a témában keletkezett politikai dokumentumokat és elfogadott irányelveket. Rá kell mutatni ezek hiányosságaira és a megoldatlan feladatokra. Helyi, regionális és globális szinten is meg kell vizsgálni az integrációs politikákat, kiemelve a jó gyakorlatokat és a bevált módszereket. Mindezek nélkül egy jövőbe mutató, kiérlelt és működőképes hosszú távú migrációs stratégia és ahhoz illeszkedő jogi szabályozás elképzelhetetlen. „The Stockholm programme: what’s next?”, Contribution to the informal meeting of Justice and Home Affairs Ministers, EP Information Paper, Vilnius, 2013. július, 2. o. Elérés: http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_3671_the_stockholm_programme.pdf (Letöltve: 2014.08.20.) 24 Politikai prioritások, közösségi politikák végrehajtásának iránya. 25 A témáról részletesen lásd: Corinna Milborn (2008): Európa: az ostromlott erőd – A bevándorlás fekete könyve. Alexandra Kiadó 23


A Stockholmi Program is kiemeli a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megteremtésében elért eredmények fontosságát az EU egészére nézve, de a tagállamok feladata is, hogy a bevándorlással kapcsolatos vívmányokat fejlesszék, a megoldásra váró kérdéseket pedig megfelelően kommunikálják. A jelen tanulmány átfogó képet fest a legális migrációt érintő jelenlegi uniós feladatokról. A taglalt dokumentumok felmutatnak visszatérő, politika- és szabályozásformáló elemeket, de kevés olyat kimunkált tartalmat, amely konkrét jogalkotási aktus kiindulópontját jelenthetné. Az Európai Unió nem utolsó sorban a szolidaritás eszméjéből kiindulva jött létre. A legális migrációt érintő politikájában kellő hangsúllyal érvényesülnek a migrációhoz és a bevándorlókhoz kötődő értékek, bár ezeket relativizálhatja a gazdasági válság által meghatározott tartózkodó politika. A poszt-stockholmi folyamat során kidolgozandó új dokumentum, illetve az erre vonatkozó, a Tanács által 2014 júniusában elfogadott stratégiai iránymutatás némi bizakodásra adhat okot, hiszen az iránymutatás a tagállamok előzetes igényeinek megfelelően stratégiai szemszögű, a hatékonyabb végrehajtásra fókuszál.

1.

Mi jellemezte az Európai Gazdasági Közösségbe irányuló migrációt az 1960-as és ’70-es években?

3.

Mely országokkal kötött kétoldalú megállapodásokat Németország?

2. 4.

5.

6. 7.

Milyen lépéseket tettek többször is a dél-európai országok a bevándorlókkal kapcsolatban? Sorolja fel 1999-től a migrációt érintő legfontosabb politikai dokumentumokat! Mit jelent az intelligens határellenőrzési csomag?

Az Európai Bizottság melyik két irányelvet kívánja egy irányelvben módosítani? Mit jelent az EU Trió kifejezés?


Ajánlott linkek az interneten

http://www.migrationpolicy.org/ http://www.mipex.eu/ http://citiesofmigration.ca/ http://ec.europa.eu/ewsi/en/index.cfm http://ec.europa.eu/index_hu.htm http://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/about-migration/world-migration.html http://www.global-migration.info/ http://www.migpolgroup.com/

Felhasznált irodalom

A Hágai Program – A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban, HL C 53., 2005.3.3., 1-14. A Stockholmi Program – A polgárokat szolgáló és védő, nyitott és biztonságos Európa, HL C 115., 2010.5.4., 1-38. Ambrosini, Maurizio – Caneva, Elena (2012): New host countries: Germany. In. Zapata-Barrero, Ricard – Triandafyllidou, Anna (eds.): Addressing tolerance and diversity discourses in Europe. A Comparative Overview of 16 European Countries. Barcelona Centre for International Affairs, Barcelona. pp. 207-230. Balleix, Corinne (2014): From Lampedusa to the Post-Stockholm Programme: Difficult European solidarity in the field of migration. European Policy Brief, No. 24. Egmont Institute. Bendel, Petra (2014): Coordinating immigrant integration in Germany. Mainstreaming at the federal and local levels. Migration Policy Institute Europe, Brüsszel. Borkert, Maren – Bosswick, Wolfgang – Heckmann, Friedrich – Lüken-Klaßen, Doris (2007): Local integration policies for migrants in Europe. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin. Bruhács, János (1999): Nemzetközi Jog II. Különös rész, Dialóg-Campus, Pécs. Carrera, Sergio – Guild, Elspeth (2014): The European Council’s Guidelines for the Area of Freedom, Security and Justice 2020 – Subverting the „Lisbonisation” of Justice and Home Affairs? CEPS Essay, No. 13. Centre for European Policy Studies, Brüsszel. Cseresnyés, Ferenc (2005): Migráció az ezredfordulón. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs. De Haas, Hein (2007): The Myth of Invasion – Irregular migration from West Africa to the Maghreb and the European Union. International Migration Institute, Oxford. Elérés: http:// www.imi.ox.ac.uk/pdfs/Irregular%20migration%20from%20West%20Africa%20-%20 Hein%20de%20Haas.pdf (Letöltve: 2014.06.20.) Desiderio, Maria Vincenza – Weinar, Agnieszka (2014): Supporting immigrant integration in Europe? Developing the governance for diaspora engagement. Migration Policy Institute Europe, Brüsszel. ENSZ (2009): Trends in International Migrant Stock: The 2008 Revision, United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. Elérés: http://www.un.org/ esa/population/publications/migration/UN_MigStock_2008.pdf (Letöltve: 2014.06.20.) Erdei, Nikolett – Tuka, Ágnes (2011): Az Európai Unió migrációs politikája napjainkban. In. Tarrósy, István – Glied, Viktor – Keserű, Dávid (eds.): Új népvándorlás. Migráció a 21. században Afrika és Európa között. Publikon Kiadó, Pécs. pp. 243-257.


Guibilaro, Donatella (1997): Migration from the Maghreb and migration pressures: current situation and future prospects. ILO. Elérés: http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/imp/imp15e.pdf (Letöltve: 2014.06.20.) International Organization for Migration (2005): The World Migration Report 2005 – Costs and benefits of international migration. IOM, Geneva. International Organization for Migration (2010): The World Migration Report 2010 – The future of migration: Building capacities for change. IOM, Geneva. International Organization for Migration (2013): The World Migration Report 2013 – Migrant well-being and development. IOM, Geneva. Jensen, Kristian – Nielsen, Johanne Helboe – Brænder, Morten – Mouritsen, Per –Olsen, Tore Vincents (2012): Old host countries: Denmark. In. Zapata-Barrero, Ricard – Triandafyllidou, Anna (eds.): Addressing tolerance and diversity discourses in Europe. A Comparative Overview of 16 European Countries. Barcelona Centre for International Affairs, Barcelona. pp. 49-76. Karoliny, Eszter – Mohay, Ágoston (2009): A nemzetközi migráció jogi keretei. Itt vagyunk! című kutatás keretében, Pécs. Elérés: http://www.ittvagyunk.eu/application/essay/37_1. pdf (Letöltve: 2014.06.20.) Keserű, Dávid – Radics, M. Péter (2011): Urbanizáció és vándorlás – afrikai útvonalak az Európai Unióba. In. Tarrósy, István – Glied, Viktor – Keserű, Dávid (eds.): Új népvándorlás. Migráció a 21. században Afrika és Európa között. Publikon Kiadó, Pécs. pp. 131-154. Keserű, Dávid (2011): Az Európai Unió migrációs politikájának legfontosabb állomásairól röviden – A Solid program. Afrika Tanulmányok, Vol. 5., No. 3. pp. 122-126. Kohnert, Dirk (2007): African Migration to Europe: Obscured Responsibilities and Common Misconceptions. Working Papers. German Institute of Global and Area Studies, Hamburg. Elérés: http://www.giga-hamburg.de/content/publikationen/pdf/wp49_kohnert.pdf (Letöltve: 2014.06.20.) Koller, Inez Zsófia (2011): Az európai migráció története a második világháborút követően. In. Tarrósy, István – Glied, Viktor – Keserű, Dávid: Új népvándorlás – Migráció a 21. században Afrika és Európa között. Publikon Kiadó, Pécs. Liddle, Roger – Lerais, Fréderic (2007): Az európai társadalmi valóság. Az európai politikai tanácsadó iroda által készített konzultációs dokumentum. Elérés: Millborn, Corinna (2008): Európa: az ostromlott erőd. A bevándorlás fekete könyve. Fordította Niedermüller Péter. Pécs, Alexandra Kiadó Mohay, Ágoston (2011): A nemzetközi népességmozgás jogi szabályozásának lehetőségei – A legális migráció Európai Uniós szabályozásának példája. In. Tarrósy, István – Glied, Viktor – Keserű, Dávid (eds.): Új népvándorlás. Migráció a 21. században Afrika és Európa között. Publikon Kiadó, Pécs. pp. 207-226. Mühe, Nina – Schiffauer, Werner (2012): Old host countries: Germany. In. Zapata-Barrero, Ricard – Triandafyllidou, Anna (eds.): Addressing tolerance and diversity discourses in Europe. A Comparative Overview of 16 European Countries. Barcelona Centre for International Affairs, Barcelona. pp. 77-102. OECD (2006): From Immigration to Integration: Local Approaches. Policy Brief. November 2006. Elérés: http://ec.europa.eu/citizens_agenda/social_reality_stocktaking/docs/ background_document_hu.pdf (Letöltve: 2014.06.20.)


Roth, Hans-Ingvar – Hertzberg, Fredrik (2012): Old host countries: Sweden. In. ZapataBarrero, Ricard – Triandafyllidou, Anna (eds.): Addressing tolerance and diversity discourses in Europe. A Comparative Overview of 16 European Countries. Barcelona Centre for International Affairs, Barcelona. pp. 125-149. Töttős, Ágnes (2014): Merre tart az Európai Unió legális migrációs politikája? – Az Európai Unió legális migrációs politikájának hangsúlyeltolódása különös tekintettel a munkavállalási célú migrációra. Doktori értekezés. PTE-ÁJK Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Pécs. Wetzel, Tamás (2011): A bevándorlás kérdése Magyarországon. Publikon Kiadó, Pécs Zimmermann, Klaus F. (2005) (ed.): European Migration – What Do We Know? Oxford University Press. Zolberg, Aristide (2001): Újabb hullámok: migrációelmélet egy változó világban. In. A migráció szociológiája, Szociális és Családügyi Minisztérium, Budapest.

További ajánlott irodalom

Gyeney, Laura (2011): Legális bevándorlás az Európai Unióba, különös tekintettel a családi élet tiszteletben tartásának jogára. Doktori értekezés. PPKE-JÁK, Budapest. Póczik, Szilveszter – Dunavölgyi Szilveszter (2008): Nemzetközi migráció – nemzetközi kockázatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest. Rédei, Mária (2007): Mozgásban a világ: A nemzetközi migráció földrajza. Eötvös Kiadó, Budapest Tarrósy, István – Glied, Viktor – Keserű, Dávid (szerk.) (2011): Új népvándorlás. Migráció a 21. században Afrika és Európa között. Publikon Kiadó, Pécs.

Migrációs tendenciák, kihívások és az erre adott szakpolitikai válaszok az Európai Unióban

Recommend Documents