Bijlage 2 Tijdelijke huisvesting arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer pilotpr pilotproject project
1
Tijdelijke huisvesting huisvesting van arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer, als pilotproject 1
Vooraf
De vraag naar huisvesting van arbeidsmigranten is de laatste jaren enorm toegenomen. Op 1 mei 2007 zijn de grenzen voor werknemers uit de EU opengesteld en is er een duidelijke toename merkbaar geweest van werknemers uit Midden- en Oost-Europa. Daarnaast blijkt de vraagbehoefte naar arbeidsmigranten groter te worden en is er een wens om tijdelijke werknemers ook in permanente huisvestingsvormen onder te brengen. De werknemers zijn er misschien tijdelijk, de huisvestingsbehoefte is vaak permanent, vooral in de glastuinbouwsector (niet seizoensgebonden), in minder mate de overige tuinbouwsector, en in toenemende mate in sectoren buiten de landbouw. Nederland telde eind 2009 naar schatting ca.300.000 arbeidsmigranten uit de EU. Op regionaal niveau, binnen het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) gaat het naar schatting om ca. 10.000 arbeidsmigranten. In de gemeente Asten gaat het, voor zover bij de gemeente bekend, de afgelopen jaren om een aantal van tussen de 800 en 1.000 gehuisveste arbeidsmigranten. De verwachting is dat dit aantal de komende jaren, zeker landelijk en regionaal, zal groeien mede door de vrije toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt voor burgers uit Bulgarije en Roemenië in 2014 en de komst van arbeidsmigranten uit Zuid-Europese landen. Die groei zorgt ook voor extra vraag naar goede en passende, en ook flexibele, vormen van huisvesting en dat in een context waarin het aanbod van kwalitatief en kwantitatief voldoende huisvesting voor arbeidsmigranten vaak al een probleem is. Door het hele land worden arbeidsmigranten gehuisvest, zowel in plattelandsgemeenten als in steden, waarbij de aard van de problematiek verschilt. Door gebrek aan onder andere planologische ruimte is er in plattelandsgemeenten vaak een tekort aan huisvesting waardoor ad hoc oplossingen, zowel in de kernen als bij bedrijven in het landelijke gebied (waar de arbeidsmigranten werken), soms voor problemen zorgen. Veel arbeidsmigranten weten bij aankomst nog niet hoe lang zij hier zullen verblijven en zoeken aanvankelijk tijdelijke huisvesting, terwijl ze later wellicht graag zouden willen doorstromen naar meer zelfstandige woonruimte. De vraag naar huisvesting is op individueel of bedrijfsniveau vaak van tijdelijke aard in verband met het verrichten van seizoensarbeid, maar op gemeentelijk en/of regionaal niveau is er sprake van een permanent verschijnsel door het hele jaar heen, omdat steeds meer arbeidsmigranten structurele werkzaamheden verrichten. Arbeidsmigranten zijn grofweg in drie categorieën onder te verdelen in relatie tot hun huisvestingsbehoefte: 1. Kortverblijvers: ortverblijvers mensen die hier enkele maanden verblijven, b.v. seizoenarbeiders. Zij hebben veelal geen behoefte om een min of meer zelfstandig huishouden op te bouwen. Ze zijn vooral op zoek naar snel beschikbare, goedkope en veilige huisvesting met een sobere inrichting, maar wel met voorzieningen voor o.a. ontspanning en om het contact met thuis te onderhouden. Het delen van voorzieningen, soms zelfs kamers, is veelal geen probleem, mits er een passende lage(re) prijs tegenover staat. 2. Langverblijvers: angverblijvers mensen die hier voor een langere periode (> dan 6 maanden) verblijven, maar (nog) wel van plan zijn terug te keren. Naarmate zij langer hier blijven, kan de behoefte aan privacy en comfort toenemen, en komt de stap naar een eigen huishouden/woonruimte in beeld. Daarbij speelt wel het dilemma van kosten versus kwaliteit. Een zelfstandige woning is vaak niet op korte termijn beschikbaar of nog een brug te ver. Qua aanbod kan gedacht worden aan kleinere en/of gezamenlijk gedeelde woonvormen, waarbij ook de voorzieningen (deels) gezamenlijk gedeeld worden. 3. Vestigers: estigers mensen die van begin af aan van plan zijn zich hier langdurig te vestigen, of na verloop van tijd dat plan opvatten. Deze zijn op zoek naar een zelfstandige woning (huur of koop). Vaak gaat het hierbij om stellen of mensen die hun gezin laten overkomen. Als EU-ingezetenen hebben zij dezelfde rechten als Nederlanders en kunnen zij in principe bij woningcorporaties terecht voor een woning uit de sociale 2
voorraad. Daarvoor gelden uiteraard de normale toewijzingsregels, inclusief wachttijd, wat betekent dat men bijvoorbeeld in plattelandsgemeente doorgaans sneller aan de beurt is dan in grote(re) steden. Het pilotproject van vakantiepark Prinsenmeer, om tijdelijk (maximaal een planperiode van 10 jaar) te voorzien in semipermanente huisvesting van arbeidsmigranten, is erop gericht om zowel kort- als langverblijvers uit de gemeente Asten en de SRE-regio in kwalitatief en kwantitatief opzicht van voldoende huisvesting(saanbod) te voorzien, totdat er op termijn in de gemeente en/of de regio op andere wijze en in afdoende mate in een adequaat aanbod van huisvesting voor arbeidsmigranten voorzien is.
2
Beleidskaders, op bovengemeentelijke niveaus
2.1
Rijksniveau
De tijdelijke Kamercommissie ‘Lessen uit recente arbeidsmigratie’ (LURA) heeft in haar eindrapportage (LURA-rapport 2011) geconcludeerd dat er op lokaal en regionaal niveau nog te weinig verantwoordelijkheid wordt genomen voor het realiseren van huisvesting voor EU-arbeidsmigranten. Het zijn partijen uit de driehoek, gemeenten, werkgevers en huisvesters, die voornamelijk tijdelijke huisvesting zullen moeten realiseren. Daarbij zijn deze partijen afhankelijk van elkaar en moeten zij dat tevens doen in goede afstemming met een aantal andere, nauw bij deze problematiek betrokken of anderszins belanghebbende, (koepel)partijen. 2.1.1 Nationale Verklaring Huisvesting Arbeidsmigranten (NVHA) Om meer regie te kunnen voeren op het door de Kamercommissie gesignaleerde proces heeft de Minister van BZK het initiatief genomen tot de nationale intentieverklaring die op 28 maart 2012, door de Minister en zestien bestuurders van de meest nauw bij deze problematiek betrokken koepels, is ondertekend. De partijen onderkennen daarbij dat de open Nederlandse economie in toenemende mate en structureel arbeidsmigranten nodig heeft en dat daartoe een adequaat aanbod van huisvesting nodig is, om zowel de huidige negatieve effecten aan te pakken, als om te voorzien in de toenemende vraag naar daarvoor geschikte huisvesting. Ook onderkennen zij dat de huisvestingsopgave vaak een gemeenteoverstijgende dimensie heeft en dat daarom de betrokkenheid gewenst is van vooral de (stads)regio’s waar deze problematiek speelt (waaronder de SRE-regio, waarvan ook de gemeente Asten deel uitmaakt) en ook de provincies. Het streven daarbij is om, op termijn, voldoende structurele huisvesting voor kort en lang verblijvende arbeidsmigranten te kunnen realiseren op plekken waar het kan en mag, tegen redelijke kosten voor de huurder, met een kostendekkende exploitatie voor de verhuurder en met aandacht voor sociaal beheer, het bevorderen van de leefbaarheid en het tegengaan van overlast in de woonomgeving. Daartoe dienen concrete afspraken gemaakt te worden, waarbij vooral de volgende (hoofd)punten van belang worden geacht: 1 Bepaling van de regionale opgave. 2 Een evenwichtige regionale verdeling van de huisvestingsopgave. 3 Bindende afspraken, over ‘wie doet wat’ (tussen gemeenten, werkgevers en huisvesters). 4 Afspraken over het tempo van realisatie. Het ministerie van BZK, de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV) en betrokken partijen zetten daarbij tevens in op het realiseren van huisvestingspilots, waarvan de insteek kan verschillen afhankelijk van specifieke lokale problematieken en waarvoor inmiddels landelijk 5 uiteenlopende projecten zijn geselecteerd. Ook gaat het ministerie met werkgevers en gemeenten in overleg over inburgering van arbeidsmigranten, waarbij de eigen verantwoordelijkheid van arbeidsmigranten en de verantwoordelijkheid van de werkgevers voor taal op de werkvloer centraal staan.
3
2.1.2 Voortgang Voortgang met betrekking tot de NVHA Hierover heeft de daarvoor thans verantwoordelijke Minister van Wonen en Rijksdienst onlangs, begin 2013, een (2e vervolg)brief gestuurd aan de Kamer over de tot dan geboekte voortgang en resultaten in de regio’s. Daarin is het voornemen vermeld om met de partijen in de regio’s af te spreken dat er uiterlijk begin juni dit jaar in elk van de 9 regio’s op de afgesproken 4 (hoofd)punten concrete afspraken liggen. Voor de in de kamerbrief weergegeven stand van zaken in de regio’s wordt wat betreft de SRE-regio verwezen naar wat daarover hierna onder 2.3 is vermeld. Daarnaast kunnen in dit verband de volgende zaken die van belang zijn, (samengevat) naar voren gehaald worden wat betreft de insteek en een aantal inspanningen van de partijen uit de driehoek, naar aanleiding van de intentieverklaring en/of de voortgang die inmiddels geboekt is. De vraag naar huisvesting voor arbeidsmigranten is zo hoog opgelopen, dat steeds meer provincies (waaronder ook Noord-Brabant) in hun contingenten rekening houden met de huisvestingsbehoefte van deze groep, zowel voor de tijdelijke kort- en langverblijvers als voor de vestigers. De werkgeversorganisaties zien (steeds meer) werkgevers die afwillen van de ‘dubbele pet / afhankelijkheid’, in de vorm van aanbieden van werken èn wonen. Ook werknemersorganisaties zien graag dat dubbele afhankelijkheid wordt voorkomen. Door de gezamenlijke partijen is daartoe de notitie ‘Voorkomen dubbele afhankelijkheid’ opgesteld, waarin is aangegeven wat zij daarbij wel en niet acceptabel vinden. Vanuit een verantwoordelijkheidsgevoel voor goede huisvesting en bij gebrek aan een redelijk alternatief zal echter een deel van de werkgevers ervoor (blijven) kiezen om zelf huisvesting te regelen voor hun werknemers. Daarbij zal vaak samenwerking worden gezocht met commerciële partijen die zich toegelegd hebben op het bouwen of beheren van short-stay-achtige voorzieningen. Verder zullen in enkele agrarische deelsectoren, met vooral veel kortdurend seizoenswerk, werkgevers vaak de arbeidsmigranten die bij hen in loondienst zijn, op het eigen bedrijf willen blijven huisvesten. De woningcorporaties hebben de (wettelijke) taak om mensen te huisvesten die niet op eigen kracht woonruimte kunnen vinden. De meeste arbeidsmigranten vallen onder die doelgroep naast vele anderen (vaak alleenstaanden) die vergelijkbare vormen van huisvesting zoeken, zoals jongeren, statushouders, studenten, scheidingsgevallen. Daarom wordt aanbevolen bij de huisvesting van arbeidsmigranten zodanige vormen aan te bieden, dat er geen concurrentie ontstaat met de vraag van de genoemde groepen onderling. De verhuur aan kort of langer verblijvende arbeidsmigranten is betrekkelijk nieuw en vraagt om een meer specifiek aanbod van de verhuurders, zoals kamergewijze verhuur met hoge mutatiegraad en bijbehorende risico’s die deze doelgroep met zich brengt. Om voldoende en passende structurele huisvesting voor kort en lang verblijvende arbeidsmigranten op termijn te kunnen realiseren, zullen de corporaties zich ook daarin veelal nog moeten gaan bekwamen. Dit binnen het kader van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) op grond waarvan corporaties, naast de reguliere huisvesting van arbeidsmigranten die hier langer blijven, (op termijn) ook een taak kunnen vervullen op het terrein van de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. 2.1.3
Conclusie Het pilotproject van vakantiepark Prinsenmeer in dit verband kan gezien worden als een (aanvullende) huisvestingspilot, specifiek op regionaal en gemeentelijk niveau, dat een tijdelijke bijdrage levert aan de oplossing, op langere termijn, van deze huisvestingsproblematiek en die verder volledig past bij het streven zoals vastgelegd in de NVHA. Tevens wordt daarbij door de exploitant bezien hoe een aanvullende bijdrage geleverd kan worden aan de inburgeringsmogelijkheden voor de arbeidsmigranten. Verder wordt hiermee tegemoet gekomen aan de toenemende vraag in dit verband naar huisvesting die niet gekoppeld is aan werk ter plaatse, vindt er geen concurrentie plaats met andere doelgroepen die op zoek zijn naar flexibele vormen van huisvesting en wordt in het bijzonder extra ruimte / tijd gegeven aan de huisvesters in de regio en de gemeente om op termijn tot een afdoende en structurele oplossing van dit specifieke huisvestingsvraagstuk te komen.
4
2.2
Provinciaal niveau
2.2.1 Algemeen De provincie is niet rechtstreeks betrokken bij de (regionale) aanpak van de huisvestingsproblematiek van arbeidsmigranten zoals met de NVHA wordt beoogd. In het overleg met de regio’s en gemeenten over de betreffende aanpak en de daarvoor benodigde instrumenten (zoals contingentering, beleidsruimte en bestemmingsplannen) vervult de provincie echter mede een belangrijke rol. Vanuit economisch oogpunt is de provincie initiatiefnemer van het gesloten PACT Brabant, waarin nadrukkelijk het economische belang van o.a. de arbeidsmigrant wordt genoemd. Daarnaast houdt de provincie in de berekening en verdeling van de woningcontingenten intussen ook rekening met de huisvestingsbehoefte van deze groep, zowel voor degene die tijdelijk verblijven als voor de vestigers. 2.2.2 Motie Provinciale Staten In september 2012 heeft een meerderheid van de Provinciale Staten van Noord-Brabant ingestemd met een motie van de PvdA, CDA en VVD over de problemen met huisvesting van arbeidsmigranten. De motie geeft aan dat de provincie daarbij vooral het volgende zal doen: inventariseren in welke gemeenten zich problemen voordoen met die huisvesting; de betreffende gemeenten aansporen al het mogelijke te doen om de problemen op te lossen; in overleg treden met regionale samenwerkingsverbanden om samen naar oplossingen te zoeken. 2.2.3 Structuurvisie ruimtelijke ordening (Sro) In de Sro is het huisvesten van arbeidsmigranten niet apart als thema benoemd. Huisvesting van specifieke doelgroepen, waaronder arbeidsmigranten, maakt deel uit van het reguliere volkshuisvestingsbeleid dat door de gemeenten wordt uitgeoefend. Vanuit die optiek streeft de provincie er naar dat regionaal afspraken worden gemaakt om voldoende huisvestingsmogelijkheden te bieden om aan de vraag te voldoen. Dit bijvoorbeeld in de vorm van pension, logies en bij voorkeur in de zoekgebieden voor verstedelijking. Buiten stedelijk (zoek)gebied kunnen, op vrijkomende locaties (VAB’s) en op agrarische bedrijflocaties, kleinschalige logiesvoorzieningen worden geboden, mits dat geen permanente woonfunctie betreft, een dergelijke ontwikkeling past binnen de visie die de gemeente op een bepaald gebied heeft en mits het geen LOG of vestigingsgebieden voor glastuinbouw betreft. 2.2.4 Verordening ruimte 2014 2014 (Vr) In de Verordening ruimte 2014 zijn geen specifieke bepalingen opgenomen ten aanzien van de huisvesting van arbeidsmigranten op een recreatiepark. Wel is een ontheffing nodig van het gebruik van bebouwing (ook voor recreatieve kampeermiddelen) voor zelfstandige bewoning aangezien dit in de verordening als strijdig aangegeven is in artikel 7.7 lid 1 onder b. Daarin is het volgende bepaald: 1 Een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied bepaalt dat: b. zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, al dan niet solitaire recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen is uitgesloten. In de artikelsgewijze toelichting is over dit artikel o.a. het volgende vermeld. In onderdeel b is bepaald dat bestemmingsplannen regels moet bevatten om zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen te voorkomen. Een dergelijk gebruiksverbod betreft bijvoorbeeld agrarische bedrijfsgebouwen, bedrijfsgebouwen van niet-agrarische bedrijven, maar ook solitaire of complexmatige recreatiewoningen of andere niet voor bewoning bestemde gebouwen. Met bewoning wordt bedoeld permanent gebruik van een gebouw als (zelfstandige) woonfunctie. In de verordening worden dezelfde definities als in het Bouwbesluit gehanteerd, te weten: − woongebouw: gebouw of gedeelte daarvan met uitsluitend woonfuncties of nevenfuncties daarvan, waarin meer dan een woonfunctie ligt die is aangewezen op een gemeenschappelijke verkeersroute, − woonfunctie: gebruiksfunctie voor het wonen, 5
−
wooneenheid: gedeelte van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur dat bestemd is voor afzonderlijke bewoning.
De regeling is bedoeld om te voorkomen dat zelfstandige woningen ontstaan die als afzonderlijke woonfuncties op de markt aangeboden kunnen worden. Tevens wordt aangegeven dat er veel vragen rondom het voorzien in permanente opvang van (wisselende groepen) arbeidsmigranten in het buitengebied bestaan. Gebaseerd op de genoemde regeling is het niet mogelijk om de functie van bedrijfsgebouw om te zetten naar een zelfstandige woonfunctie. Wel is een tijdelijk gebruik van bedrijfsbebouwing voor het huisvesten van bijvoorbeeld arbeidsmigranten mogelijk voor de piekopvang in een aantal maanden per jaar. Dit kan worden geregeld door middel van een omgevingsvergunning voor een planologische gebruiksactiviteit voor een bepaalde termijn op grond van artikel 2.12, tweede lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. In het kader van de oplossing op termijn van de problematiek die, zowel binnen de gemeente als de SRE-regio (Samenwerkingsverband Regio Eindhoven) speelt met betrekking tot een adequate huisvesting van arbeidsmigranten, kan de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten, op een apart daartoe ingericht gedeelte van het vakantiepark Prinsenmeer, beschouwd worden als een pilotproject. Gebleken is namelijk dat er diverse positieve aspecten te onderkennen zijn aan de huidige tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op een afgescheiden gedeelte van het vakantiepark en dat er daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de overige verblijfsrecreatie op het vakantiepark. Uit contacten daarover tussen de gemeente en de provincie is bovendien gebleken dat met de voortzetting van die tijdelijke huisvesting als pilotproject zeker nog in de komende jaren, een aanzienlijke en positieve bijdrage geleverd wordt aan het betreffende huisvestingsvraagstuk. Dat temeer als daarbij enige vergroting van de capaciteit plaatsvindt en die huisvesting tenminste kan blijven voortbestaan tot dat daarvoor elders, vooral in het stedelijk gebied van de gemeente en de regio, op termijn (naar verwachting over ca. 10 jaar) afdoende en passende structurele oplossingen gerealiseerd zijn. 2.2.5 Provinciaal beleid en de roro-praktijk Regeling Veghel De gemeente Veghel heeft in het facetbestemmingsplan ‘Landelijk gebied, aanvulling 1’ (2009) het huisvesten van arbeidsmigranten op agrarische bedrijven het jaarrond opgenomen. De betreffende ontheffingsbevoegdheid heeft uiteindelijk geen stand gehouden bij de Raad van State (RvS), omdat volgens de RvS – vanwege het niet-ondergeschikte karakter van de verandering – het een wijzigingsbevoegdheid zou moeten zijn. De provincie heeft richting Veghel aangegeven te kunnen instemmen met huisvesting van arbeidmigranten op bedrijfsniveau het hele jaar door, onder een aantal voorwaarden zoals: een positief advies (AAB) over het benodigde aantal en de periode van huisvesting; een herijkingsperiode m.b.t. de noodzaak van die huisvesting, met de mogelijkheid tot eventuele (gedeeltelijke) intrekking wanneer de behoefte (in aantal en/of tijd) is veranderd; mogelijkheid tot intrekking als de gehuisveste arbeidsmigranten langer (dan max. 6 mnd) op het bedrijf verblijven, er meer aanwezig zijn dan is toegestaan, of zij niet als werknemers werkzaam zijn op het eigen bedrijf; geen belemmering van omliggende (agrarische) bedrijven (o.a. vanwege geurhinder). Uitspraak Roosendaal De RvS heeft een uitspraak gedaan over een bestemmingsplan van de gemeente Roosendaal ten behoeve van tijdelijke huisvesting van tijdelijke werknemers op agrarische bedrijven (201005138/1/R3). Daarin lijkt steun te zijn voor het standpunt dat op basis van artikel 11.1 van de Vr huisvesting in bedrijfsgebouwen op het agrarisch bedrijf mogelijk is, als er regels worden gesteld ter voorkoming van het ontstaan van zelfstandige wooneenheden in het bedrijfsgebouw. Volgens de RvS dwingt de dan geldende Vr er, anders dan waarvan GS is uitgegaan, niet toe dat in de ook door GS erkende uitzonderingssituaties waarin een tijdelijke arbeidsbehoefte van meer dan zes maanden bestaat, in de regels aan de huisvesting in een agrarisch bedrijfsgebouw de beperking wordt gesteld dat een individuele tijdelijke arbeidskracht nooit langer dan zes maanden in het betrokken gebouw mag verblijven. Wel had op basis van de verordening voorzien moeten worden in regels die voorkomen 6
dat in de (agrarische) bedrijfsgebouwen van het bedrijf, waar tijdelijke werknemers van het bedrijf gehuisvest worden, zelfstandige wooneenheden worden ingericht. Buitengebied Loon op Zand In 2012 is door de provincie gereageerd op het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Loon op Zand. Daarin is de huisvesting van 800 arbeidsmigranten mogelijk gemaakt op een recreatiepark (eveneens van de Oostappen Groep). Hierover heeft overleg plaatsgevonden tussen de gemeente en de provincie en dat heeft erin geresulteerd dat er geen reactieve aanwijzing is ontvangen t.a.v. de betreffende vorm van semi-permanente huisvesting van arbeidsmigranten. Bevindingen n.a.v. Veghel, Roosendaal en Loon op Zand Naar aanleiding van beide eerst genoemde plannen blijkt, gegeven de beleidsregels uit de Vr die daarop betrekking hebben en de toelichting die daarbij door de provincie gegevens is, dat er op individueel agrarisch bedrijfsniveau, onder voorwaarden en voor erkende uitzonderingssituaties, in bedrijfsgebouwen of anderszins, gedurende langere tijd (semi-)permanente huisvesting geboden mag worden aan (al dan niet regelmatig wisselende) arbeidsmigranten, mits er maar geen zelfstandige bewoning ofwel zelfstandige wooneenheden of woningen ontstaan, die dan mogelijk als afzonderlijke woonfuncties op de markt aangeboden kunnen worden. Daarnaast laat de dan geldende Vr huisvesting door die doelgroep ook toe als (kleinschalig) hergebruik op VAB’s, in de vorm van logies / pension, waarbij binding aan een specifieke werklocatie of –omgeving (lokaal / regionaal) bovendien niet (meer) aan de orde is. Het uitblijven van een reactieve aanwijzing op het plan van Loon op Zand impliceert dat er mogelijk onder bepaalde voorwaarden of bijzondere omstandigheden ook ruimte is volgens het provinciale beleidskader om arbeidsmigranten (tijdelijk) te huisvesten op een recreatiepark in semi-permanente verblijfseenheden, eveneens zonder binding aan een specifieke werklocatie of –omgeving. Daarnaast is het mogelijk dat de in de begripsbepaling opgenomen omschrijving van wat onder permanent verblijf wordt verstaan, de reden geweest is om geen reactieve aanwijzing te geven. Uit artikel 7.7 lid 1 onder b van de Vr 2014 en de toelichting daarop, zoals hiervoor al aangegeven, blijkt echter dat dit volgens de Vr niet op rechtstreeks mogelijk is. Strijdigheid met de Vr van dergelijke huisvesting op een recreatiepark kan daarom in principe alleen voorkomen worden als daarvoor, ten behoeve van een uitzonderlijke situatie of belang, een algemene ontheffing op basis van artikel 13.4 van de Vr verleend wordt/is. 2.2.5 Overleg met provincie Naar aanleiding van voorgaande bevindingen heeft er over de huisvesting van arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer ambtelijk overleg plaatsgevonden tussen de gemeente en de provincie. Daaruit is gebleken dat de provincie, bij monde van de portefeuillehouder in deze, mede op basis van diverse daaraan te onderkennen positieve en/of bijzondere aspecten, zoals hierna samengevat, in principe haar planologische medewerking daaraan wil verlenen. 2.2.6
Conclusie De tijdelijke opvang van (wisselende groepen) van kort of langer verblijvende arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer past in het algemene provinciale streven in dit verband, zoals recent nog specifiek verwoord in de door PS aanvaarde motie, om op gemeentelijk en regionaal niveau op korte termijn een passende bijdrage te leveren aan de oplossing van de betreffende huisvestingsproblematiek. Ook sluit het initiatief voor een belangrijk deel aan op of past het deels binnen de kaders van de structuurvisie en de Vr, waarbij onder andere te noemen zijn: o het betreft de voortzetting, annex uitbreiding van een als zodanig al aanwezige tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten, die al geruime tijd bestaat en in ieder geval nog tot medio 2016 mag blijven voortbestaan; o de ligging nabij stedelijk gebied (van de kernen Ommel en Asten) met een relatief goede ontsluiting / bereikbaarheid in relatie tot de gemeentelijke wegenstructuur en ook de A67;
7
o
o
o
o
een gebruik dat past binnen de gemeentelijke visie voor het vakantiepark, omdat sprake is van een tijdelijk gebruik voor deze huisvesting op een afgescheiden en specifiek daarvoor ingericht en ontsloten gedeelte van het park, waardoor dat gebruik niet ten koste gaat van de overige verblijfsrecreatie op het park; in relatie tot de omgeving is (volgens ervaring van politie en brandweer en bij de gemeente ingekomen klachten) sprake van een gunstige situatie wat betreft beheer, toezicht, veiligheid, (beperking van) overlast of belemmeringen anderszins voor de omgeving; er is sprake van zuinig en duurzaam ruimtegebruik, omdat bestaande / vigerende bouwmogelijkheden op het vakantiepark daarvoor benut worden en omdat, op termijn, (her)gebruik voor verblijfsrecreatie eenvoudig mogelijk is; dat via de planregels in combinatie met een overeenkomst tussen de exploitant en de gemeente in voldoende mate verzekerd is dat er geen zelfstandige wooneenheden ontstaan die afzonderlijk op de woningmarkt kunnen worden aangeboden.
Gezien voorgaande punten is er sprake van een bijzonder situatie. Met het pilotproject kan direct en adequaat, in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht en ook op een planologisch alleszins verantwoorde wijze, een tijdelijk bijdrage geleverd worden aan de aanpak van deze specifieke huisvestingsproblematiek in de gemeente en ook de SREregio. Anderzijds vormt het bepaalde in artikel 7.7. lid 1 onder b van de Vr een belemmering voor de realisatie van dit pilotproject, waarbij gezien de aard en het belang daarvan gesproken kan worden van een onevenredige belemmering. Op grond daarvan zal door de gemeente een beroep gedaan worden op een algemene ontheffing van voornoemde bepaling op basis van artikel 36.7 van de Vr. Hiervoor wordt tevens verwezen naar het overzichtsschema van de procedure achter in (hoofdstuk 4 van) deze bijlage.
2.3
Regionaal niveau, niveau, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE)
2.3.1 Regionale verklaring verklaring Mede naar aanleiding van het LURA-rapport 2011 van de Kamercommissie is in het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) door de SRE-gemeenten in november 2011 al besloten tot een gezamenlijke verklaring en aanpak van de huisvesting(sproblematiek) van de arbeidsmigranten. In lijn met de nationale verklaring, nemen daaraan inmiddels een groot aantal partijen deel, via de op 28 juni 2012 ondertekende Regionale Verklaring arbeidsmigranten in Zuidoost-Brabant. Ook daarin staat centraal dat partijen werken aan goede oplossingen voor huisvesting van de ca. 10.000 arbeidsmigranten in de regio. Ten aanzien van de huisvesting verklaren de ondertekenaars van de regionale verklaring onder anderen dat zij: 1 De noodzaak tot samenwerking op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten onderschrijven en gezamenlijk willen komen tot een zo goed mogelijke, passende en eenduidige huisvesting van de arbeidsmigrant in de regio; 2 Conform overweging (IX) wordt bij het creëren van huisvesting uitgegaan van: 2.1 Permanente huisvesting: de mogelijkheden in de reguliere woningvoorraad. 2.2 Structurele voorziening: Vervolgens wordt op structurele basis gezocht naar inpassingsmogelijkheden in bestaand vastgoed bij voorkeur binnen de bebouwde kommen en met uitzondering van vastgoed op recreatieterreinen en bedrijventerreinen. 2.3 Tijdelijke huisvesting voor tijdelijke arbeidskrachten: specifiek voor de agrarische sector in verband met de traditionele seizoensarbeid geldt, wanneer er geen andere mogelijkheden zijn, dat dan de mogelijkheden worden bekeken in het buitengebied, bij de werkgever of in VAB, etc. Indien huisvesting bij de werkgever plaatsvindt, dan onder strenge voorwaarden op het gebied van veiligheid en kwaliteit. De taak van de gemeenten is om tijdig misstanden te signaleren en hierop te handhaven. 3. De gemeenten nemen de regie, zorgen voor een goede inpassing in de omgeving en zien er op toe dat de huisvesting voldoet aan in Nederland algemeen aanvaarde kwaliteitsnormen.
8
In de geest van de nationale verklaring wordt zo veel als mogelijk en in nieuwe situaties gestreefd naar een scheiding van werk en wonen. De werkgevers (uitzenders en agrarische ondernemers) hebben daarover hun bezwaren geuit, omdat zij hun werknemers graag een aanbod willen blijven doen voor huisvesting. Daarnaast zal er in goed overleg een overgangstermijn bepaald moeten worden om tot een scheiding van wonen en werken te komen en maatwerk in dat verband te kunnen blijven leveren. Werkgevers stellen de kwaliteit van de huisvesting centraal en hebben hun twijfels of een abrupte scheiding van werken en wonen bijdraagt aan een structurele verbetering van de kwaliteit van de huisvestingssituatie. In de regio zijn er vijf gemeenten, waaronder ook de DAS-gemeenten, Deurne, Asten en Someren, die vanwege de tekst over de scheiding van werken en wonen de verklaring (nog) niet hebben ondertekend. Ook agrarische werkgevers en uitzenders en een aantal woningcorporaties hebben de regionale verklaring om voornoemde of andere redenen (nog) niet ondertekend. Er zijn acties in gang gezet om deze partijen alsnog bij verklaring te betrekken. 2.3.2 Voortgang De Minister van BKZ heeft in de voortgangsnotitie van 25 september 2012 over de voortgang in de regio SRE onder andere gesignaleerd dat: het van belang is dat het ruimtelijk beleid bij gemeenten op orde is, omdat vigerende plannen nog huisvestingssituaties toelaten die de partijen zelf niet meer wenselijk vinden; gemeenten in hun ruimtelijk beleid expliciet moeten maken waar huisvesting voor arbeidsmigranten (onder voorwaarden) wél en waar zeker niet toegestaan is; belangrijk is dat in nieuwe situaties beheer zoveel mogelijk in handen komt te liggen van andere partijen (bv. corporaties), waarbij is voorzien in een overgangsbeleid tot 2018; de praktijk laat zien dat veel gemeenten moeite hebben met een goede en volledige handhaving, zoals gedogen van huisvesting die fatsoenlijk en hygiënisch is, terwijl deze niet voldoet aan de regelgeving (zoals het bestemmingsplan). Uit de recente Kamerbrief van de Minister van WR over de stand van zaken in de 9 regio’s kan wat betreft de SRE-regio het volgende worden aangehaald. 1 De regio werkt aan een inzicht in de benodigde aantallen. 2 Er zijn nog geen afspraken over een evenwichtige verdeling in de regio. 3 Er zijn alleen voor een aantal concrete projecten ‘wie-doet-wat’ afspraken. 4 Er is afgesproken de opgave in jaarlijks te actualiseren tranches op te knippen. De SRE-gemeenten zijn over het algemeen bereid hun handhavingsbeleid met huisvesters af te stemmen in het kader van de Bed-voor-Bed-regeling. De regio houdt rekening met een toenemende vraagontwikkeling, waartoe de planning en realisatie van huisvesting in tranches wordt/is opgeknipt: jaarlijks aantallen afspreken, de voortschrijdende vraagontwikkeling voor korte (<3 jaar) en langere (35 jaar) termijn monitoren en de afspraken jaarlijks herijken. Het streven is om in april 2013 te komen tot de eerste tranche van concrete afspraken over hoeveel te realiseren bedden, waar, door wie en voor wanneer. 2.3.3 Conclusie Conclusie De tijdelijke opvang van (wisselende groepen) van kort of langer verblijvende arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer als pilotproject past ook in het regionale beleid in dit verband, waarbij onder andere te noemen zijn: o qua ligging in het buitengebied behoort het tot de uitzonderingssituaties (mede vanwege de voortzetting van het als zodanig al bestaande gebruik ter plaatse); o omdat er op lokaal en regionaal niveau voor de kortere termijn onvoldoende mogelijkheden zijn voor huisvesting elders van arbeidsmigranten, is deze tijdelijke huisvestingsmogelijkheid in het buitengebied passend, te meer omdat er op het vlak van veiligheid, kwaliteit, landschappelijke inpassing en ook de kwaliteit van de huisvesting positieve ervaringen zijn vanuit de huidige huisvesting op het specifiek daarvoor ingerichte gedeelte van het vakantiepark; o er is bij deze huisvesting op het vakantiepark tevens sprake van een scheiding van werk en wonen, waarmee de keuzemogelijkheid in deze voor betrokken partijen en arbeidsmigranten bovendien verruimd wordt;
9
o
3
in het gemeentelijke beleid wordt /is (zie hierna), mede in combinatie met een ontheffing van de provinciale beleidsregels in deze (zie hiervoor), deze tijdelijke huisvesting als pilotproject expliciet toegestaan en in het kader van dit bestemmingsplan ook planologisch nader geregeld.
Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten van de gemeente gemeente Asten
3.1 Vooraf De gemeente Asten voert al sinds 2005 beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten. Dat beleid is het laatst vastgelegd in de Beleidsnotitie ‘huisvesting arbeidsmigranten gemeente Asten 2009’. Het beleid uit 2005 heeft veelal geleid tot het verlenen van tijdelijke vrijstellingen voor het plaatsen van tijdelijke woonunits, maar volstond niet voor de behoefte aan structurele huisvesting. Net als buurgemeenten Someren en Deurne, gaat de gemeente Asten er van uit dat de behoefte aan arbeid structureel van aard is, en daarmee ook de behoefte aan huisvesting die daarom om een passende benadering vraagt. Er zijn momenteel tussen de 800 en ruim 1.000 arbeidsmigranten in de gemeente gehuisvest, die bij de gemeente bekend zijn. Ongeveer 50% daarvan woont in woonunits of caravans. De andere 50% woont in reguliere woonhuizen in het centrum en buitengebied, bedrijfswoningen op agrarische bedrijven of in bedrijfsbebouwing bij een agrarisch bedrijf. Ook is er één logiesgebouw in het buitengebied dat voor huisvesting wordt gebruikt. Daarnaast is er nog het (onderhavige) recreatieterrein Prinsenmeer, eveneens in het buitengebied, waarvan een apart gedeelte voor huisvesting van arbeidsmigranten in stacaravans wordt gebruikt. In de jaren 2009 t/m 2011 zijn alle locaties, die bekend zijn bij de gemeente, bezocht en gecontroleerd op gebruik, brandveiligheid en of de huisvesting past binnen het beleidskader uit 2009. Dat beleidskader, zoals vervat in de beleidsnotitie uit 2009, is nadien op een aantal onderdelen aangepast en geactualiseerd. Het laatst was dat in april 2012, in verband met de vaststelling het bestemmingsplan ‘Partiële herziening bestemmingplannen Buitengebied Asten 2008 en Glastuinbouwgebied Kleine Heitrak, huisvesting arbeidsmigranten’ (hierna genoemd: herzieningsplan 2012). Daarbij is het beleid uit 2009 in aangepaste vorm opgenomen, vanwege de inwerkingtreding van de Wabo, de door de provincie (begin 2010) ingediende zienswijze op dat herzieningsplan, de Verordening ruimte (december 2010), de standpunten die de provincie heeft ingenomen over enkele bestemmingsplannen in andere gemeenten met regelingen voor huisvesting van arbeidsmigranten en een uitspraak van de Raad van State in dat verband (zie ook hiervoor onder 2.2.5). 3.2
Actueel beleid gemeente, gemeente, volgens beleidsnotitie uit 2009 en het herzieningsplan 2012
3.2.1 Uitgangspunten Belangrijk uitgangspunt van het gemeentelijk beleid is dat ingezet wordt op meer permanente huisvestingsmogelijkheden in het stedelijk gebied. Hierover is ook een convenant gesloten met de woningbouwcorporaties. Ook dienen (bestaande) woningen door arbeidsmigranten te kunnen worden bewoond. De begripsbepaling van “woning” wordt/is hiertoe in diverse bestemmingsplannen genuanceerd, zodat bewoning door arbeidsmigranten ook als bewoning door een ‘huishouden’ kan worden gezien. Daarnaast erkent de gemeente dat in Asten ook een behoefte bestaat aan (tijdelijke) oplossingen voor de huisvesting van arbeidsmigranten door tijdelijke en semi-permanente huisvesting op agrarische bedrijven mogelijk te maken. Ook bij de buurgemeenten Deurne en Someren is sprake van een vergelijkbare oplossing voor deze problematiek en worden/zijn daarvoor regelingen getroffen, vergelijkbare met de Veghelse regeling. Dit betekent samengevat het volgende. Voor de semi-permanente huisvesting, in bedrijfsgebouwen of een bedrijfswoning, op het agrarisch bedrijf heeft de gemeente, in het herzieningsplan 2012, gekozen voor een wijzigingsbevoegdheid met voorwaarden. Die hebben o.a. betrekking op de koppeling van wonen en werken aan het(zelfde) 10
agrarische bedrijf en, als belangrijkste, het vereiste dat er geen sprake mag zijn van zelfstandige wooneenheden (cfr. artikel 7.7 van de provinciale Vr). De noodzaak tot huisvesting kan herijkt worden via een extra wijzigingsbevoegdheid, op basis waarvan de huisvestingmogelijkheid weer kan vervallen. Wel is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen voor hergebruik van gebouwen (‘VAB’s’) voor het verstrekken van logies aan arbeidsmigranten. Daarbij geldt er voor de koppeling van wonen en werken (bijv. werken binnen de gemeente of de regio) geen nadere voorwaarde meer, omdat het gaat om een ‘nieuwe economische drager’ in het buitengebied en die koppeling zeer moeilijk handhaafbaar is als men ter plaatse niet werkt. Een belangrijke voorwaarde voor dit hergebruik is ruimtelijke kwaliteitsverbetering, o.a. in de vorm van een goede landschappelijke inpassing en sloop van overtollige bebouwing. Bij het toelaten van dit hergebruik geldt de overweging dat als de behoefte aan tijdelijke werknemers op termijn afneemt, in de toekomst toegestaan kan worden om het pension dan voor (passende) recreatieve doeleinden te gebruiken. Voor de middellange termijn (10 tot 15 jaar) moet echter getracht worden meer permanente huisvestingsmogelijkheden (woonhuizen) voor de arbeidsmigrant beschikbaar te krijgen. Woonhuizen zijn bij uitstek bestemd voor langdurigere bewoning, meer dan waar het gaat om bewoning van bedrijfsgebouwen, VAB’s, etcetera. 3.2.2 Ruimtelijke randvoorwaarden randvoorwaarden Bij alle voorzieningen gelden randvoorwaarden dat: deze bouwtechnisch gezien dienen te voldoen aan de wettelijke eisen zoals gesteld in o.a. het Bouwbesluit, de Bouwverordening en de Woningwet; voldaan wordt aan het nieuwe gebruiksbesluit en het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (BEVI); de huisvesting op een humane en veilige wijze geschiedt; er geen verdere verstening plaatsvindt van het buitengebied; t.a.v. semi-permanente voorzieningen geldt echter dat nieuwbouw is toegestaan, voor zover gelegen binnen het agrarisch bouwblok dan wel bij een glastuinbouwbedrijf gelegen in het concentratiegebied glastuinbouw, in de onmiddellijke nabijheid van bestaande bedrijfsgebouwen, omdat daar bedrijfsbebouwing al is toegestaan *). er geen belemmeringen ontstaan/blijven bestaan voor omliggende bedrijven om zich verder te ontwikkelen. het huisvesten van arbeidsmigranten in semi-permanente voorzieningen mag niet leiden tot het permanent bewonen van bijvoorbeeld (voormalige) bedrijfsgebouwen, dus is niet meer toegestaan wanneer de bedrijfsbehoefte niet (meer) aantoonbaar is. *) Deze randvoorwaarde is echter niet in de regels van het voornoemde herzieningsplan 2012 opgenomen, waarin uitsluitend (her)gebruik van bestaande gebouwen wordt toegestaan. 3.2.3 Ruimtelijke situatie In de beleidsnotitie 2009 is een overzicht opgenomen, waarin de huisvestingsvoorzieningen zijn vermeld, voor zover deze in de gemeente Asten worden / zijn toegestaan. Het overzicht betreft niet alleen voorzieningen in het buitengebied van Asten, maar ook (permanente) woonvoorzieningen in de kom. Het schema is bij de vaststelling van het herzieningsplan 2012 aangevuld met een kolom, waarin de beleidswijzigingen ten opzichte van het raadsbeleid uit 2009 zijn opgenomen. Die wijzigingen zijn vervolgens verwerkt in het betreffende herzieningsplan 2012. De beleidswijzigingen voor de woonvoorzieningen worden/zijn ook in de herziening(en) van de komplannen verwerkt. Het vakantiepark Prinsenmeer valt echter buiten het plangebied van het bestemmingsplan Buitengebied Asten 2008. Daarnaast heeft de gemeente er in overleg met de provincie voor gekozen om voor het vakantiepark uit te gaan van maatwerk in de vorm van een Pilot. Dit betekent dat het vakantiepark Prinsenmeer geen onderdeel uitmaakt van de beleidswijzigingen inzake de huisvesting van arbeidsmigranten zoals aangebracht bij c.q. vervat in de vaststelling van het betreffende herzieningsplan 2012. Het beleid, zoals vervat in de beleidsnota uit 2009 met bijbehorend overzicht en nadere toelichting daarop, is momenteel (medio 2013) voor het vakantiepark nog steeds van toepassing. Het onderdeel 11
van het overzicht en de nadere toelichting daarbij die betrekking hebben op vakantiepark Prinsenmeer zijn hierna (samengevat) weergegeven. Overzicht (onderdeel) Soort Huisvesting voorziening voorziening
Planologische regeling
BouwregelBouwregelgeving
Afmetingen
Voorwaarden
Semipermanent Recreatieterrein Bestemming Bouwbesluit Hoofdwoonkamer T.b.v. een of Semipermanent Instandhoudingter Prinsenmeer handhaven, nieuwbouw > 4 x 3 m; meerdere Astense mijn afhankelijk (Stacaravans op tijdelijk wonen (woonwagen) kamer > 4 m²; bedrijven m²; van bedrijfsafgescheiden via binnenplanse Bouwverordening breedte > 1,6 m; (ontheffing door behoefte gedeelte, ingang ontheffing (woonwagen) gebruiksoppervlak individuele (meerdere Kranenvenweg) te per persoon ondernemers aan Astense > 6 m²; te vragen) m²; bedrijven)** ** de bedrijfsbehoefte van huisvesting ‘eigen arbeidsmigrant’ moet door individuele ondernemer worden aangetoond (en dus niet door exploitant van voorziening zelf). Binnenplanse ontheffing geldt totdat de bedrijfsbehoefte laatste ondernemer niet meer aanwezig is.
Prinsenmeer (Oostappen) Beekstraat 31, gedeelte aan ingang Kranenvenweg (toelichting) De huisvesting van arbeidsmigranten in een stacaravan (op een afgescheiden gedeelte), met duidelijk toezicht, kan als semipermanente voorziening uitkomst bieden. De (raads)commissie Ruimte heeft eerder (oktober 2008) te kennen gegeven geen arbeidsmigranten te willen huisvesten die buiten de gemeente Asten werkzaam zijn. In de situatie Prinsenmeer vindt dat momenteel wel plaats, maar dit zal in het kader van dit nieuwe beleid verminderen. Alle werkgevers zullen afzonderlijk aan moeten geven, wanneer een verzoek om ontheffing (op grond van de Wro) wordt ingediend, hoe groot de arbeidsbehoefte is en waar / op welke locatie hun benodigde arbeidsmigranten gehuisvest zullen worden, wat zal leiden tot minder gehuisveste arbeidsmigranten die buiten de gemeente Asten werkzaam zullen zijn. De nummering van de stacaravans zal via een nummering op een plattegrond verduidelijkt moeten worden, waarbij dan in de toekomst door de werkgever een stacaravan op Prinsenmeer voor de ‘eigen’ huisvesting aangeduid moeten worden (bijv. Beekstraat 31, stacaravan nummer 110). Een maximum aantal te huisvesten arbeidsmigranten is (nog) niet benoemd, waarbij aandacht moet zijn voor de verhouding (aantal) arbeidsmigranten / recreanten en de verhouding arbeidsmigranten /(bewoners) Ommel. 3.2.4 3.2.4 Gedoogbeschikking In aanvulling op de beleidsnotitie heeft de gemeenteraad op 2 juni 2009 ingestemd met de huisvesting van 216 arbeidsmigranten op een afgescheiden gedeelte buiten de EHS, waarbij het gaat om 54 stacaravans x 4 personen = 216 arbeidsmigranten. De raad heeft daarbij aangegeven dat de situatie eindig moet zijn en de noodzaak moet blijken uit de Astense bedrijfsbehoefte. Aanvankelijk was het de bedoeling om die huisvesting op te nemen in een nieuw bestemmingsplan voor Prinsenmeer, maar nadat uit ambtelijke en bestuurlijke reacties van de provincie bleek dat hiermee niet zou worden ingestemd als dit in een bestemmingsplan zou worden opgenomen, is er op 6 juli 2011 een gedoogbeschikking voor de huisvesting van 216 arbeidsmigranten verleend aan de Oostappen Groep, die geldig is tot 7 juli 2016. 3.2.5 Overige aspecten In de beleidsnotitie uit 2009 zijn ook nog een aantal algemene randvoorwaarden aangegeven voor de huisvesting van arbeidsmigranten, naast de met name ruimtelijke randvoorwaarden die voor het bestemmingsplan van belang zijn. Het betreft onder meer de volgende zaken die ook thans nog steeds van belang worden geacht. Veilige en humane huisvesting van arbeidsmigranten Verzoeken worden vooraf getoetst door de afdeling Milieu, Bouw- en woningtoezicht / Ruimtelijke Ordening en ook de brandweer en regelmatig zullen ter plaatse door ambtenaren van die afdelingen en de brandweer controles moeten worden uitgevoerd. Soms is in verband met de brandveiligheid een gebruiksmelding vereist (o.a. voor bouwwerken waarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn of voor het gebruiken van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur) of is een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik vereist (o.a. bij gebruik van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf wordt verschaft aan meer dan 10 personen).
12
Indien uit controles blijkt dat de brandveiligheid ontoereikend is of de verblijfsvoorwaarden worden overtreden, kan de huisvesting direct ontmanteld worden, de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik wordt ingetrokken en ook het wijzigingsbesluit die de huisvesting toelaat wordt ingetrokken. Duidelijke en eenduidige registratiesystematiek Een eenduidige registratie van gehuisveste arbeidsmigranten biedt mogelijkheden op een verantwoorde manier toezicht te houden. Daarbij zijn 3 registratiesystemen van toepassing: 1) Nachtregister: volgens de APV verplicht voor de houder van een inrichting waarin nachtverblijf wordt geboden aan arbeidsmigranten, waarbij het (ingevulde) register aan de burgemeester of aan een daartoe aangestelde ambtenaar moet worden overlegd. 2) Toeristenbelasting: die geldt voor het houden van verblijf met overnachten binnen de gemeente tegen vergoeding door personen (waaronder ook arbeidsmigranten) die niet als ingezetene zijn opgenomen in het GBA. 3) Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA): verplichte inschrijving van verblijf en adres in de gemeente waar men zijn woonadres heeft, voor een ieder die naar verwachting over een periode van een half jaar gezien ten minste tweederde van de tijd in Nederland verblijft. Sociale veiligheid De komst van buitenlandse werknemers in een relatief kleine gemeente als Asten kan impact hebben op de sociale veiligheid of het veiligheidsgevoel van de burgers. Dat kan betrokken worden in de tweejaarlijkse gemeentelijke leefbaarheids- en veiligheidmonitor. Daarnaast is ook aan de korpschef van de Politie Zuidoost Brabant aandacht gevraagd voor dit onderwerp. Door zo goed te (blijven) monitoren kan beter op (on)gewenste ontwikkelingen worden ingespeeld via bijvoorbeeld betere voorlichting aan de arbeidsmigranten, de werkgevers en de uitzendorganisaties. Verondersteld wordt dat het huisvesten van (te) grote groepen arbeidsmigranten bij elkaar (zeker als de verblijfsruimte te klein is) eerder zal leiden tot spanningen, verkeerd gedrag en derhalve de sociale veiligheid kan aantasten. Dat geldt verder ook als er onvoldoende toezicht en beheer aanwezig is, leefen huisregels ontbreken, er geen klachtenmelding (met bereikbaarheid 24u/7d) met registratie aanwezig is of als er onvoldoende ontspanningsmogelijkheden voor de arbeidsmigranten zijn. De beleidsnotitie stuurt, in relatie tot de sociale veiligheid, daarom vooral op het aantal te mogen huisvesten arbeidsmigranten per voorziening en door harde eisen te stellen aan het minimale verblijfsgebied en aan de gebruiksoppervlakte per werknemer. Daarnaast worden degenen die een verzoek om huisvesting indienen, verplicht om ook op overige genoemde punten afdoende maatregelen te treffen. Wensen van de arbeidsmigranten zelf De huisvesting van arbeidsmigranten moet sociaal-maatschappelijk verantwoord zijn. De woon- en werkomstandigheden moeten voldoende aandacht en kwaliteit krijgen om excessen te voorkomen. De arbeidsmigrant is naast arbeider ook consument met eigen wensen en behoeftes, waarmee bij de huisvesting eveneens rekening gehouden moet worden. Uit diverse gesprekken met de arbeidsmigranten komt naar voren dat grootschalige locaties (50 personen) en recreatieparken – met geen of beperkt beheer - vaak tot sociaal-maatschappelijke problemen kunnen leiden (excessen, laag integratieniveau, gevoel er niet bij te horen of geaccepteerd te worden) en daarom vaak minder in trek zijn. De voorkeur gaat uit naar wonen met een beperkt aantal mensen (5 tot 10), tegen beperkte kosten (€ 50-60 per week, prijspeil 2008 - 2009). Ook huisvesting op het (agrarisch) bedrijf zelf, vooral als dat niet te ver van ‘de bewoonde wereld’ is, wordt als een goede optie gezien, vooral door mensen die langer bij dat bedrijf werken en verblijven. De ‘job-hoppers’ hebben veelal liever een simpele en flexibele accommodatie met beperkte luxe en vooral goedkoop.
3.2.6
Conclusie Geconstateerd kan worden dat voorzetting van de tijdelijke (gedoogde) huisvesting van arbeidsmigranten, op een specifiek daarvoor ingericht gedeelte van vakantiepark
13
Prinsenmeer, als pilotproject deels aansluit op en/of past binnen het actuele gemeentelijke beleidskader. Het sluit aan bij en ligt in het verlengde van het recent verruimde beleid voor het buitengebied wat betreft semi-permanente huisvesting van arbeidsmigranten op agrarische bedrijven en als vorm van logies op VAB’s, zij het dat de huisvesting op Prinsenmeer grootschaliger is. Het pilotproject voldoet ook aan de diverse ruimtelijke randvoorwaarden en ook aan de meeste van de overige aspecten, zoals veilige en humane huisvesting, sociale veiligheid en aan de wensen (op kortere termijn) van een aanzienlijk deel van de arbeidsmigranten zelf (zoals job-hoppers en in toenemende mate ook personen die buiten de landbouw werkzaam zijn) . De ruimtelijke situatie, zoals vervat in het huidige beleidskader, is wat betreft toegelaten omvang (aantal personen / stacaravans) en de geldende (gedoog)termijn echter niet (meer) toereikend voor het pilotproject zodat het beleidskader daarvoor, in combinatie met een herziening van het vigerende bestemmingsplan voor het vakantiepark, aangepast moet worden. Dit is thans het geval, zoals hierna onder 4 nog nader aan de orde komt.
4
Heroverweging beleidskader huisvesting arbeidsmigranten recreatiepark Prinsenmeer en algemene ontheffing art. 36.7 Vr
4.1 Heroverweging beleidskader voor vakantiepark vakantiepark Prinsenmeer In het kader van het voornemen om vakantiepark Prinsenmeer (voor 1 juli 2013) op te nemen in een nieuw bestemmingsplan dient ook het gemeentelijke beleidskader met betrekking tot arbeidsmigranten, zoals vervat in de Beleidsnotitie “huisvesting arbeidsmigranten gemeente Asten 2009’, opnieuw tegen het licht gehouden te worden. Dit tegen de achtergrond van de actuele beleidskaders– en ontwikkelingen op rijks-, provinciaal en regionaal niveau, zoals hiervoor uiteengezet, en anderzijds het inmiddels op gemeentelijk niveau ten dele al bijgesteld en geactualiseerd beleid zoals dat heeft plaatsgevonden bij de vaststelling, in april 2012, van het bestemmingsplan Partiële herziening bestemmingplannen Buitengebied Asten 2008 en Glastuinbouwgebied Kleine Heitrak, huisvesting arbeidsmigranten’ (herzieningsplan 2012). In dit verband is in het voorbereidend stadium het bedrijfsplan van Prinsenmeer, dat ten grondslag ligt aan de herziening van het bestemmingsplan, door het college van burgemeester en wethouders, op 30 mei 2012, voorgelegd aan de commissie Ruimte. Daarbij is door het college samengevat het volgende overwogen en voorgesteld met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten op het vakantiepark Prinsenmeer. De Oostappen Groep huisvest op een afgescheiden gedeelte van Prinsenmeer, met een eigen ingang vanaf de Kranenvenweg, al geruime tijd 216 arbeidsmigranten, waarvoor tevens extra toezicht is. Ook zijn er op dat gedeelte voorzieningen om naast het werk, in de avond en in het weekend, voor ontspanning te zorgen. Recent is door de provincie gereageerd op het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Loon op Zand, waarin de huisvesting van 800 arbeidsmigranten is opgenomen voor een recreatiepark van de Oostappen Groep. Overleg daarover, tussen de gemeente en de provincie, heeft als resultaat gehad dat er geen reactieve aanwijzing is ontvangen ten aanzien van deze vorm van huisvesting van arbeidsmigranten. Daarom vraagt de Oostappen Groep de huisvesting op Prinsenmeer te verruimen van 216 tot 384 (in 96 verhuureenheden) en in het bestemmingsplan op te nemen. In het bedrijfsplan is aangegeven dat dit bedrijfstechnisch en wat betreft beheer aantrekkelijk is vanwege: de eenheid en ligging van het voor die huisvesting te benutten terreingedeelte; de aansluitingen voor gas, water, elektriciteit; een meer praktisch beheer en onderhoud als het totale gedeelte voor die huisvesting gebruikt kan worden; de bedrijfseconomisch haalbare mogelijkheid om een indoorvoorziening te realiseren voor een beter verblijf en ontspanning op het park; de tevredenheid van politie en brandweer over de (bestaande) wijze van huisvesting in verband met de openbare orde, veiligheid en bereikbaarheid c.q. aanrijtijden. 14
Ondanks dat naar aanleiding van de provinciale reactie op het bestemmingsplan Buitengebied in Loon op Zand verondersteld zou kunnen worden dat er mogelijk meer ruimte is om arbeidsmigranten, in een grotere omvang en voor een langere termijn, tijdelijk te huisvesten op een recreatiepark, blijft sprake van strijdigheid met de Vr. Daarom heeft daarover ambtelijk overleg plaatsgevonden tussen de gemeente en de provincie, met als conclusie dat tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer alleen kan als uitzondering, in de vorm van een pilotproject, op basis van een algemenen ontheffing volgens artikel 36.7 van de Vr, zoals hiervoor al uiteengezet onder 2.2.6. De vraag die daarbij voorligt, is of de huisvesting van arbeidsmigranten op basis van het bestemmingsplan mogelijk gemaakt en bovendien uitgebreid kan/moet worden, in welk verband bij de gemeente o.a. het volgende bekend is. De politie en brandweer laten zich vanuit openbare orde en veiligheid tot op heden positief uit over de huisvesting op Prinsenmeer. Voor de politie is het beter beheersbaar wanneer arbeidsmigranten meer geconcentreerd wonen. Ook voor de brandweer is de huisvesting op Prinsenmeer meer gewenst dan in vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing of logiesgebouwen in het buitengebied vanwege de aanrijtijden. Daar staat tegenover dat, door bewoners in de omgeving van Prinsenmeer en bezoekers van de Oostappense Heide, er meer sociale onveiligheid wordt ervaren en dat men zich ergert aan afval dat langs de weg ligt en wat aan de arbeidsmigranten wordt toegeschreven. Overigens zorgt de Oostappen Groep dat dit afval met enige regelmaat wordt opgeruimd. De gemeentelijke toezichthouders hebben geen slechte indruk gekregen van de leefomstandigheden van de arbeidsmigranten in het afgescheiden gedeelte op Prinsenmeer tijdens controles. Uit controles is echter ook gebleken dat er in piekperioden meer arbeidsmigranten op Prinsenmeer verblijven, ook buiten het daartoe afgescheiden gedeelte. Qua handhaving c.q. bewijslast zit dat echter (zeer) lastig in elkaar en vraagt het veel tijd, zoals het achterhalen van het al dan niet werkzaam zijn bij Astense bedrijven en welke gasten behoren tot de buitenlandse arbeidsmigranten. Tot slot is de vraag hoe je de keuze maakt welke arbeidsmigranten moeten vertrekken en waar zij dan naar toe kunnen. Tot nu toe is er om deze redenen dan ook niet tegen dit soort overtredingen opgetreden. De Oostappen Groep heeft ondanks die handhavingsaspecten echter wel aangetoond goed om te kunnen gaan met de huisvesting van arbeidsmigranten. Ook is de afgelopen jaren gebleken dat de huisvesting van de arbeidsmigranten niet ten koste is gegaan van de recreatieve functie op het overige gedeelte van het vakantiepark. Gezien de (nagenoeg onmogelijke) handhaving van de koppeling tussen de huisvesting op Prinsenmeer en de vereisten ten aanzien van de werklocatie (in de gemeente of regio), vergelijkbaar met het actuele beleid met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten in de vorm van logies (volgens het herzieningsplan 2012), zal deze koppeling losgelaten (moeten) worden. In relatie tot een verruiming van het aantal migranten wordt er vanuit gegaan dat, vanwege het loslaten van voornoemde koppeling en het maken van nadere afspraken, tussen gemeente en de Oostappen Groep, over de wijze(n) van registratie van de arbeidsmigranten en controles, er voldoende handhavingscapaciteit kan worden ingezet om te zorgen dat de Oostappen Groep zich in de toekomst (alsnog) aan de wijze van huisvesting en de toegestane aantallen gaat houden. Verder zal de gemeente met de Oostappen Groep in gesprek gaan over een tegenprestatie in de vorm van een maatschappelijke bijdrage die de arbeidsmigranten ten goede komt, zoals een bijdrage aan Onis om een informatieloket voor arbeidsmigranten in te richten of het bekostigen van taallessen op het park. De resultaten van het overleg over voornoemde punten zullen ook worden opgenomen in een convenant tussen de gemeente en de Oostappen Groep. Op grond van het voorgaande neemt het gemeentebestuur een positief standpunt in over het als pilotproject voortzetten van de tijdelijke huisvesting van de arbeidsmigranten op Prinsenmeer en het verruimen daarvan tot 384 arbeidsmigranten in 96 verhuureenheden op het voorgestelde afgescheiden gedeelte van het park. Dat betekent dat in het bestemmingsplan medegebruik voor de huisvesting van arbeidsmigranten gedurende de looptijd van het bestemmingsplan (bij vaststelling medio 2013 derhalve tot medio 2023) wordt opgenomen. Daarna zal dan de (her)overweging plaats moeten vinden over definitieve beëindiging of tijdelijke voortzetting van dat medegebruik, afhankelijk van het gegeven of op dat moment elders (in stedelijk
15
gebied) in afdoende mate voorzien is in structurele huisvestingsmogelijkheden voor de arbeidsmigranten in de gemeente en/of de regio. 4.2 Algemene ontheffing ontheffing op basis van artikel 36.7 Vr De opname in het bestemmingsplan van het medegebruik voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op vakantiepark Prinsenmeer past niet binnen de regels van de provinciale Verordening ruimte. Daarom zal, parallel aan de bestemmingsplanprocedure, de procedure gevolgd moeten worden om daarvoor een algemene ontheffing van GS te krijgen, van de in dit verband geldende (beperkende) regels van de Vr (zijnde artikel 7.7. lid onder b, op basis van artikel 36.7van de Vr. Deze procedure is samengevat in het navolgende overzichtsschema.
PROCEDURE VERLENING ALGEMENE ONTHEFFING DOOR GS VAN DE REGELS VAN DE VERORDENING RUIMTE 2012 VAN DE PROVINCIE NOORD-BRABANT T.b.v. IDN
Bestemmingsplan ‘Vakantiepark Prinsenmeer van de gemeente Asten NL.IMRO.0743.BP02012004-VO01
Samenvatting van de Verordening ruimte wat betreft de regels voor verlening van een algemene onthefffing zoals vervat in Artikel 36. onthe 36.7 Algemene Ontheffing - In vet aangegeven: onderdelen van belang voor gemeente (procedure) en/of bestemmingsplan;
1.
2. 3.
4.
Samenvatting artikel 36.7 36.7 Verlening ontheffing = besluit GS van NoordBrabant, om ontheffing te verlenen van regels van de Verordening ruimte 2014 (Vr); Aanvrager = B&W van de gemeente As Asten
Ontheffing kan verleend worden met eventueel daaraan verbonden voorschriften Aanvraag = onderdeel van overleg bij voorbe voorbereiding van het bestem bestemmingsplan In de toelichting van het bestemmingsplan moeten de gevolgen beschreven worden en de locatie aangeduid aangeduid op kaart. kaart.
a) Voorbereidingsprocedure onthef ontheffing(sbesluit): afdeling 3.4 Awbr, als onder onderdeel van de voorbereiding van het
Opmerkingen / suggesties aanvraag namens college B&W gericht aan GS, als bijlage bij toelichting van het voorontwerp; aanvraag noemt specifiek specifiek de regels van de Vr waarvan ontheffing gevraagd wordt c.q. waar waarmee het bestemmingsplan in strijd is; in dit ge geval: ontheffing van van Vr artikel artikel 7.7 lid 1 onder b, voor zelfstandige bewoning van recreatiewonin recreatiewoningen (= permanente kampeermidde kampeermiddelen) t.b.v. huisvesting van (regelmatig wisselende) ar arbeidsmigranten (die elders hun hoofdwoonver hoofdwoonverblijf heb hebben)
in aanvraag, kort omschrijven omschrijven of samenvatten onder verwijzing naar nader te noemen onderde onderdelen van de plantoelichting: • voor bestaande situatie zie 2.1 • voor de toekomstige situatie zie 2.2 • specifieke toelichting arbeidsmigranten zie 2.2.2. • relatie verordening zie 3.2.2. • beleidsnotitie beleidsnotitie arbeidsmigranten gemeente Asten zie 3.3.3. • ontheffing verordening zie 6.3 • voor gebiedsaanduiding en begrenzing van het gebied zie verbeelding a) in publicatie ontwerpbestemmingsplan ook aankondiging, namens GS: dat GS voorne voornemens zijn een besluit te nemen ex art 36.7 voor 16
bestem bestemmingsplan;
5.
6. 7. 8.
9.
b) na de tervisielegging sturen B&W tegen het voornemen (van GS) ingekomen zienswijzen onverwijld toe aan GS, vergezeld van hun oor oordeel daarover GS-besluit: binnen 4 weken na ontvangst door B&W toegestuurde stukken, waarbij kennisgeving tevens langs elektronische weg plaatsvindt GS-besluit: geen toepassing te geven aan artikel 13.3 lid 1 = weigering ontheffing GS-besluit: houdt rekening met provinciale structuur visie Toelichting van het vast te stellen bestem bestemmingplan, na verlening van ontheffing, omvat: afschrift van het GSGSbesluit incl. op grond van art. 13.4 lid 2 daaraan verbonden voorschrif voorschriften en de in art 13.4 lid 2 be bedoelde stukken GS-besluit kan geheel of gedeeltelijk ingetrokken worden indien binnen 2 jaar na datum ontheffing, geen bestemmingsplan is vastgesteld met gebruikmaking van de ontheffing
ont ontheffing van de nader te noemen regels van de Vr dat zienswijzen zienswijzen tegen dat voorne voornemen via de gemeente ingebracht kunnen wor worden, die voor toezending aan GS zorgt b) oordeel B&W na eventuele afstemming met de raad(scommissie) ?
ambthalve voorstel aan raad het GSGS-besluit bij vaststelling als bijlage aan de plantoelichting toe te voegen;
17
