Factsheet Huisvesting arbeidsmigranten Huisvestingsvormen
Nederland heeft een lange tradtitie van arbeidskrachten uit het buitenland die tekorten opvangen op de arbeidsmarkt. Het soort werk dat deze zogenoemde arbeidsmigranten verrichten is zeer divers, van seizoensarbeid tot het jaar rond; van de agrarische sector tot de industrie, bouw, logistiek en dienstverlening. De afgelopen jaren komt de toenemende instroom van arbeidsmigranten vooral uit Midden- en Oost-Europese (MOE) landen. De bijdrage van arbeidsmigranten aan de economie is onmisbaar. Het is dus van groot belang deze nieuwkomers een plek te geven in de samenleving. Voor de mensen zelf, maar ook voor hun omgeving is het dus belangrijk dat hun huisvesting goed wordt geregeld. Dat houdt in dat huisvesters, gemeenten en werkgevers de handen ineen moeten slaan om gezamenlijk structurele oplossingen te zoeken voor een probleem dat allesbehalve tijdelijk is. Deze factsheet helpt daarbij. Met deze factsheet willen we laten zien hoe partijen in goede huisvesting kunnen voorzien en hoe gemeenten dit kunnen faciliteren. De verschillende huisvestingsvormen voor arbeidsmigranten komen in beeld, samen met uitgangspunten en voorbeelden en voor- en nadelen. Uitgangspunten bij huisvesting Huisvesting moet op een degelijke en humane wijze plaatsvinden. Wanneer iemand zelf, bijvoorbeeld als zzp’er, naar Nederland komt om te werken, dan is het vinden van huisvesting zijn eigen verantwoordelijkheid. Wanneer een werkgever, waaronder de uitzendorganisaties, deze mensen naar Nederland haalt, is zij de eerst aangewezen partij om huisvesting te verzorgen. Om zoveel mogelijk geld over te houden neemt de werknemer vaak genoegen met eenvoudige en vooral goedkope oplossingen. Dit betreft in de meeste gevallen onzelfstandige woonruimte, hoewel een kleine groep denkt aan een permanent verblijf en het eigen gezin over laat komen. Gemeenten moeten zich realiseren dat de buitenlandse werknemers hier in een economische behoefte voorzien en dat huisvesting bij hun verblijf hoort. Zij zullen dus in een beleidskader aan willen geven waar er mogelijkheden zijn om mensen te huisvesten. Waar dat niet kan, moet ook duidelijk zijn. Door samenwerking tussen gemeenten kan voorkomen worden dat het beleidskader overal net weer anders is. Wat in de ene
gemeente wel toegestaan is, is in de andere gemeente ongewenst of verboden. Dat is voor bonafide bureaus een lastige situatie die veel tijd en energie vergt. Aan de andere kant is het logisch dat gemeenten een eigen accent willen leggen: de lokale situatie en de ‘druk’ die ze aankan is ook overal verschillend. Toch is het goed dat in een aantal regio’s gezamenlijke beleidsnota’s zijn opgesteld om zoveel mogelijk eenheid te krijgen. TIP: stem beleid regionaal af om waterbedeffecten te voorkomen. Gemeenten die duidelijke mogelijkheden bieden mogen buurgemeenten niet ontslaan van hun taken. Huisvesting mag geen extra druk leggen op de woningmarkt, het verdringen van de eigen ‘starters’ bijvoorbeeld moet voorkomen worden. Dit wordt duidelijk in het onderscheid tussen logies en wonen; buitenlandse werknemers wonen hier niet, ze verblijven er tijdelijk. Maar zodra een eengezinswoning een logiesbestemming krijgt, wordt ze wel degelijk onttrokken aan de voorraad waar woningzoekenden uit putten. De andere taak voor de gemeente is dan ook duidelijk handhaven. Zij spreekt de
02
huisvester aan bij eventuele problemen met of rond de huisvesting.
TIP: Steek niet te veel tijd in het cijfergedeelte; de behoefte is er, dus stel een beleidskader op waarmee partijen aan de slag kunnen.
Wat doet de werkgever? Werkgevers zullen allereerst overwegen hoeveel mensen ze willen huisvesten, hoelang ze denken dat dat gaat duren, waar ze huisvesting zoeken, wat de werknemers per week willen besteden aan huisvesting, hoe het beheer het best geregeld kan worden, et cetera. Uit die overwegingen komt een zoektocht naar woningen, naar panden waarin grootschalige huisvesting gemaakt kan worden, naar eenvoudige units die op het erf geplaatst kunnen worden, kortom naar de hardware. Als werkgever met huisvestingsplannen is het goed om vroeg in overleg te treden met de gemeente om te zien wat er op welke plek mogelijk is. In het overzicht van huisvestingsvormen (zie ook de bijlage) gaan we hierop in. Ook kan een werkgever contact zoeken met professionele aanbieders van huisvesting zoals corporaties. Wat doe ik als gemeente? Van een gemeente wordt gevraagd om duidelijkheid te scheppen in wat, waar, wanneer en hoe er buitenlandse werknemers gehuisvest kunnen worden. Dat vraagt om een beleidskader. Tegelijk wordt er gevraagd om beleid en regels te handhaven. De eerste stap bij het opstellen van een beleidskader is vaak dat gemeenten exact in beeld willen hebben om hoeveel mensen het gaat en hoe lang hun verblijf of de toestroom van nieuwe werknemers gaat duren. Een begrijpelijke wens, maar een sluitend beeld hiervan is zeer moeilijk op te stellen en veroudert even snel. Het eenvoudigst is contact leggen met grote werkgevers zoals tuinders, en uitzendbureaus of hun koepel organisaties; zij hebben immers een goed overzicht van hun deel van de markt. Herhaal dat overleg regelmatig, en niet alleen om de cijfers te verversen. Het andere deel, de zzp’er en gelukszoekers, is slecht in beeld te krijgen; zij komen langs geen loket. Sommigen schrijven zich in de gemeentelijke administratie (GBA) in of als zelfstandige bij de Kamer van Koophandel. Het is ook mogelijk om gegevens via de Belastingdienst of de Arbeidsinspectie te verkrijgen. Bedenk dat wachten op definitieve cijfers stilstand betekent; daarvoor is het fenomeen te dynamisch.
Voor zowel werkgevers als gemeente geldt: als je huisvesting de ruimte wilt bieden, regel het dan goed, met oplossingen waar je achter kunt staan. Maak het jezelf niet moeilijk door halfslachtige oplossingen, zoals het toestaan van tijdelijke units maar te eisen dat deze in de winter weg moeten. Dat is niet rendabel uit te voeren en leidt tot discussies en het creëren van uitzonderingen. Tijdelijk en structureel De discussie over tijdelijke aanwezigheid en structurele huisvesting hangt sterk af van het gezichtspunt van de spreker. We kiezen hier de aanwezigheid van buitenlandse arbeiders als uitgangspunt. Niet van de individuele arbeider, die hier tijdelijk zal zijn, maar van het gehele fenomeen, daar heeft de samenleving immers mee te maken. En die aanwezigheid is een permanent gegeven geworden. Dit uitgangspunt wordt in vrijwel alle beleidsnota’s onderschreven en men zoekt dus naar een structureel aanbod van huisvesting voor mensen die hier komen werken. Wel kan er omwille van snelheid van handelen, ingestemd worden met een tijdelijke oplossing, in afwachting van betere oplossingen of een betere locatie voor een oplossing. Tijdelijke huisvesting speelt ook een rol bij piekbelastingen en bij pure seizoensarbeid. Slechts een marginaal deel van de werknemers is seizoensgebonden. Teelt- en oogstseizoenen lopen in elkaar over zodat de behoefte aan arbeiders jaarrond geldt. Oplossingen liggen vaak in het bijplaatsen van units (piekbelasting) of het toestaan van kleinschalige huisvestingsvormen op een eigen erf, en dan alleen voor arbeiders van dat betreffende bedrijf. TIP: Laat de aandacht voor structurele voorzieningen niet verslappen zodra er een tijdelijke oplossing gecreëerd is. Ook de handhaving kan, in afwachting van betere oplossingen of een betere locatie, pragmatisch bekeken worden. Wanneer een huisvesting niet geheel aan de regels voldoet, maar geen gevaar of overlast oplevert en de betrokken huisvester is van goede wil, stel dan een langere begunstigingstermijn voor, om
03
Flexhotel Wateringen Uitzendbureau Groenflex heeft circa 850 mensen aan het werk, over het algemeen in de land- en tuinbouw. In Wateringen, midden in het Westland, heeft Groenflex in 2006 een leegstaand kantoorpand aangekocht en verbouwd tot budgethotel. Het hotel biedt ruimte aan 370 personen in 2, 3 of 4 persoonskamers. In piekperioden in november, december en juli kan de capaciteit naar maximaal 420 personen door bedden bij te plaatsen. De werknemers van Groenflex betalen € 66,50 per week voor logies en € 15,00 voor het — overigens verplichte — avondeten. Overigens logeren er af en toe ook nietwerknemers die vanwege hun werk in het Westland willen overnachten. De aankoopkosten van het pand en een permanente bestemmingwijziging naar een logiesfunctie zijn bepalende factoren voor een haalbare exploitatie. De bewaking van het pand, door mensen in eigen dienst, is een grotere vaste kostenpost dan koken en schoonhouden. Groenflex heeft ook wel plannen voor kleinere en tijdelijke huisvesting. Dit is net aan haalbaar te maken binnen de maximaal geoorloofde termijn van 5 jaar, door gebruik te maken van units maar vooral door deze te plaatsen op het eigen terrein van de opdrachtgever. Dit spaart grondkosten en de werknemers kennen straks geen reiskosten.
Convenant Branchevereniging VIA (Vereniging van Internationale Arbeidsbemiddelaars) sluit met diverse gemeenten convenanten af over de minimale kwaliteit van de huisvesting, bestemmingsplannen, kamerverhuur etc. Met de gemeente Den Haag is bijvoorbeeld een convenant gesloten waarbij bij wijze van proef (pilot) voor een periode van twee jaar de mogelijkheden voor kamergewijze huisvesting van arbeidsmigranten worden verruimd, mits daarbij is voldaan aan een aantal voorwaarden. Den Haag heeft de mogelijkheden voor onzelfstandige woonruimte aan strenge eisen gebonden, maar staat voor deze pilot 50 panden toe. VIA-leden kunnen hun buitenlandse werknemers nu huisvesten mits ze een goede administratie voeren, beheersmaatregelen treffen, communiceren met belanghebbenden en omwonenden en altijd bereikbaar zijn. In een dergelijk convenant kan verder het aantal mensen per pand vastliggen en de manier waarop een pand beschikbaar komt en de toezegging dat de gemeente panden met andere bestemming toch als woonruimte laat gebruiken.
04
naar betere oplossingen te zoeken. Het loont voor beide partijen om met elkaar mee te denken en te zoeken naar wat er binnen kaders wel mogelijk is. Sommige werkgevers treffen prima voorzieningen op gebied van bijvoorbeeld brandbestrijding, in een woonhuis wat eigenlijk een logiesbestemming moet hebben. De brandweer kan dan keuren volgens de maatlat voor een logiesgebouw en aangeven dat de bestemming ook in orde gemaakt moet worden. Maar dan kan iedereen wel verder. Een andere vorm is het verlenen van een experimentstatus aan een situatie. Daarbij hoort dan een looptijd en een evaluatiemoment, en het is een goede manier om nieuwe inzichten te verkrijgen. Wat niet werkt is schijnhandhaving, het midden op de dag controleren van een vakantiepark en constateren dat er geen buitenlandse werknemers aanwezig zijn. Hoe te huisvesten; over wonen, verhuur en logies In de reeks wonen, kamerverhuur en logies zit een logisch verband. De woonfunctie is omschreven in het bestemmingsplan en bouwtechnisch geregeld in het Bouwbesluit. Kamers verhuren kan vanuit een gewone woning, maar wanneer wordt een hospita een huisbaas? Sommige gemeente hebben een kamerverhuurverordening die ziet op panden waarin ‘teveel’ mensen samenleven, in een ander verband dan een huishouden. Dergelijke panden worden dan als logeerinrichting beschouwd en dat houdt andere eisen in, én ze passen niet meer in het bestemmingsplan. Als de bestemming wijzigt wordt de woning aan de woningvoorraad onttrokken en als verblijfsinrichting aangemerkt. Voor die nieuwe status is een vergunning nodig. De gemeente moet dat wel vinden passen in de opbouw van de lokale woningvoorraad. Via een huisvestingsverordening, een leefmilieuverordening of de APV kan een gemeente regelen op welke plaatsen kamers mogen worden verhuurd of het aantal kamerpanden maximeren in een straat of gebied. Een logiesgebouw is in het bestemmingplan, maar ook in het Bouwbesluit, een ander type gebouw met andere eisen en voorschriften. Wat is goede huisvesting? Over de vraag wat goede huisvesting is, lopen de meningen uiteen. De werknemers zelf vinden lage kosten vaak belangrijker dan de kwaliteitseisen die wij aan fatsoenlijke huisvesting stel-
len. In de CAO voor uitzendkrachten is het nodige geregeld rond vervoer, hiuisvesting, zorg en informatievoorziening. De leden van de VIA huisvesten volgens het SKIA-keurmerk en pleiten ervoor dit landelijk als model te nemen. Meer informatie op www.skia-eu.com. Denk bij goede huisvesting aan: • Voldoende oppervlak per werknemer (10-12 m2) met enige privacy SKIA stelt dat bij meer dan 2 personen per kamer, de kamergenoten hiermee moeten instemmen. • Adequate keuken- en sanitaire voorzieningen, SKIA vraagt minimaal 1 toilet en douche per 8 personen • Bij grotere groepen is een ‘huiskamer’ of ontspanningsruimte aan te bevelen. • Lage gebruiksvergoeding, in de orde van 45 tot 65 euro per week • Dagelijks beheer met goede afspraken ter voorkoming van overlast voor omwonenden • De uitzendorganisatie houdt een actueel overzicht van locaties en bewoners bij • (Brand-)veiligheid is geregeld conform de wettelijke voorschriften, inspectierapporten en aanwezigheid van blusmiddelen, toegankelijke vluchtroutes • Een handboek huis- en leefregels, ook in de taal van het land van herkomst, duidelijke plaats voor alarmnummers • Een gebruiksvergunning of inspectierapport van de brandweer Waar te huisvesten: grootschalig of kleinschalig, in kern of buitengebied Er wordt door werkgevers wisselend gedacht over het huisvesten in kleine groepen, in woonhuizen bijvoorbeeld, of juist in grotere concentraties. Uit oogpunt van efficiency en kosten zijn grotere concentraties zeker te verkiezen, voorzieningen zijn efficiënter te delen en het onderhoud en beheer is centraler en daarmee goedkoper uit te voeren. Andere werkgevers kiezen juist voor een kleine en overzichtelijke groep in een woonhuis, redenerend vanuit het welzijn van de mensen, de onderlinge sociale controle en het gevoel van verantwoordelijkheid voor de woning. Woonhuizen zijn sneller beschikbaar dan grootschalige voorzieningen en kunnen flexibel in de buurt van de vraag naar arbeid gehuurd worden waarmee de reisafstanden beperkt zijn.
05
Een andere vorm van flexibiliteit is weer dat een woning relatief snel weer verlaten kan worden als de arbeidsvraag opdroogt, een grootschaliger voorziening moet wel bezet blijven. Degene die voor de huisvesting zorgt, zal dus een afweging moeten maken, waarbij de keuze niet geheel vrij is. De mogelijkheden voor een groot- of kleinschalige huisvesting moeten er eerst maar eens zijn, en de gemeente heeft ook voorkeuren uit oogpunt van beheersbaarheid en spreiding. Gemeenten willen vaak grootschaliger voorzieningen alleen toestaan buiten de kernen; dit lijkt overigens vaak meer vanuit een NIMBY-oogpunt voort te komen, dan vanuit beredeneerd beleid. Provincies gaan over het buitengebied en waken daar voor aantasting van het landschap. Ook hier geldt dat regionale afstemming een patstelling kan voorkomen. Dat grootschalige voorzieningen in kern prima uit kunnen pakken, blijkt uit het voorbeeld in het kader. Sommige gemeenten draaien in cirkels, de gemeente vindt zichzelf te klein of het probleem te groot en onderneemt dan geen actie. Anderen willen alleen meewerken aan huisvesting als de betrokken werknemers in de eigen gemeente werkzaam zijn. Bij grootschalige voorzieningen is dat een onredelijke eis.
07
Bijlage Vormen van huisvesting
Uit onderzoek van onder andere ABU (Algemene Bond van Uitzendorganisaties) blijkt dat uitzendbureaus de arbeidsmigranten in verschillende vormen van huisvesting worden ondergebracht. De verschillende vormen worden naast elkaar gebruikt. De huisvesting in grotere gebouwcomplexen, zoals de agromotels, beslaat nu zo’n 20% maar neemt snel in belang toe. Gebruik huisvesting door ABU-leden, 2007 __________________________________________ Reguliere woningen Recreatiebungalows Hotel, pension Stacaravans Wooneenheden in gebouwencomplex Anders
______ 80% 68% 35% 20% 20% 10%
Werkgevers en gemeenten kunnen zich in de onderstaande staalkaart herkennen en oplossingen of suggesties overnemen. We hebben een onderscheid gemaakt in schaal en in plaats. _________________________ Binnen de kern
Kleinschalige voorziening ______________________________ • kamerverhuur • woonhuizen • ‘projectwoningen’
_________________________ In het buitengebied
______________________________ • inwoning (kamerverhuur) • bestaande woningen • bijplaatsen units op erf
Grootschalige voorziening _________________________________ • logiesgebouw bestaand of nieuw • op termijn om te bouwen complexen; bijv. van school naar woningen _________________________________ • logiesgebouwen bestaand of nieuw • vakantieparken, campings
08
Kleinschalig binnen de kern Kamerverhuur Overweging werkgever - eenvoudig te realiseren - korte afstand tot werk - gebruiksvergunning nodig Overweging gemeente - begrenzen van aantal kamerpanden - concentratie en onderlinge afstand tussen panden regelen Realisatie strategie Gemeente stelt kaders vast mbt - locaties, - hoeveelheid kamerpanden, - onderlinge afstand en grootte van concentraties - aantal personen per huishouden - beheersvoorwaarden - communicatie met omwonenden
Kleinschalig binnen de kern Woonhuizen en projectwoningen Projectwoningen zijn woningen die op termijn aan de woningvoorraad ontrokken gaan worden, en in afwachting zijn van herstructurering Overweging werkgever - eenvoudig te realiseren - korte afstand tot werk - kleinschalig beheer en sociale controle - kost relatief veel tijd om met alle panden contact te houden mbt beheer en onderhoud Overweging gemeente - bij projectwoningen: behouden van bewoning en daarmee tegengaan verloedering Realisatie strategie Gemeente stelt kaders vast mbt - locaties, - hoeveelheid woningen, - onderlinge afstand en grootte van concentraties - aantal personen per huishouden - beheersvoorwaarden - communicatie met omwonenden
09
Kleinschalig in het buitengebied Inwoning, gebruik bedrijfswoning Overweging werkgever - inwoning altijd, eenvoudig en snel te realiseren - inwoning legt sociale druk op huishouden - bedrijfswoning vraagt om (tijdelijke) wijziging van bestemming; veel gemeenten willen in buitengebied alleen tijdelijke oplossingen Overweging gemeente - bedrijfswoning: voorwaarden omtrent gebruik door eigen werknemers of ook door derden - bedrijfswoning zorgt voor onomkeerbaar en dus structureel aanwezige huisvestingsmogelijkheid - verrommeling en verstening van landschap vragen aandacht Realisatie strategie - inwoning vraagt nauwelijks voorzieningen - wijzigen bestemming van bedrijfswoning, permanent of tijdelijk
Kleinschalig in het buitengebied Bijplaatsen units op erf Overweging werkgever - minder belastend dan inwoning - werknemers dicht bij werk - relatief snel te realiseren - verplaatsen en herplaatsen kostbaar Overweging gemeente - voorwaarden opstellen rond periode van aanwezigheid, max. aantal units - voor eigen gebruik of voor derden - omkeerbare situatie, units kunnen weer weg - verrommeling en verstening van landschap vragen aandacht Realisatie strategie - vrijstelling van bestemmingsplan noodzakelijk - afspraken rond plaatsing en verwijdering
10
Grootschalig binnen de kern Logiesgebouwen, bestaand of nieuw Denk aan voormalig hotel, school, kantoor maar ook nieuw op te zetten (budget)hotel biedt mogelijkheden. Overweging werkgever - grootschalig is efficiënt te beheren - niet eenvoudig te realiseren: planologische belemmeringen - acceptatie door omgeving - rendabele exploitatie vraagt om (middel) lange termijn zekerheid Overweging gemeente - grootte van voorziening zet zoden aan de dijk - kans op hergebruik/herbestemming van panden die anders leeg blijven staan - overlastbestrijding centraal Realisatie strategie - verwerving en verbouwing van pand door huisvester - gemeente werkt zonodig mee aan wijzigen van bestemming, permanent of tijdelijk - opstellen van beheersplan door huisvester, in overleg gemeente - communicatie met omwonenden, door huisvester, in overleg gemeente - geef de beheerder een dubbelrol in bijvoorbeeld een klein winkeltje, dat kan helpen voor een haalbare exploitatie
Grootschalig in het buitengebied Logiesgebouwen, bestaand of nieuw Denk aan voormalig klooster, kantoor, of over te nemen asielzoekercomplex. Overweging werkgever - grootschalig is efficiënt te beheren - niet eenvoudig te realiseren: verwerving en bestemmingswijziging - goedkeuring nodig provincie voor ingrepen in buitengebied - rendabele exploitatie vraagt om (middel) lange termijn zekerheid - nieuwbouw met mogelijkheid voor functieverandering op termijn maakt exploitatie beter mogelijk Overweging gemeente - grootte van voorziening zet zoden aan de dijk - kans op hergebruik/herbestemming van panden die anders leeg blijven staan - verrommeling en verstening van landschap vragen aandacht Realisatie strategie - verwerving pand of kavel en bouw of verbouw van pand door huisvester - gemeente en provincie werken zonodig mee aan wijzigen van bestemming, permanent of tijdelijk - opstellen van beheersplan door huisvester, in overleg gemeente
11
Grootschalig in het buitengebied Vakantieparken en campings Overweging werkgever - eenvoudig en snel te realiseren - kwaliteit van huisvesting niet overal gegarandeerd Overweging gemeente - over het algemeen ongewenst - als tijdelijke oplossing in te zetten - waken voor negatieve uitstraling op recreatief product - verrommeling van landschap Realisatie strategie - afspraken met park/camping eigenaar over wel of niet mengen met toeristen - gemeente en provincie staan tijdelijk gebruik toe, gedogen - opstellen van beheersplan door huisvester, in overleg gemeente
vrom 8143 / MAART 2008
Deze factsheet is samengesteld door VROM-Inspectie, VNG en VIA. Wij zijn zeer geïnteresseerd in uw ervaringen met de huisvesting van arbeidsmigranten. Heeft u: • Aanvullingen op deze factsheet • Een goed voorbeeld van hoe het moet • Of juist van hoe het niet moet • Commentaar bij deze factsheet • Een bepaalde praktijk ervaring die u wilt delen • Andere reacties, vragen, opmerkingen? Mail het ons vooral via
[email protected] Wij gebruiken uw praktijkkennis en –ervaring graag voor het samenstellen van de nieuwe Handreiking Huisvesting arbeidsmigranten (verschijnt zomer 2008). Als u ons mailt, houden wij u uiteraard op de hoogte van het uitkomen van de handreiking.
