Betreft : Reflectie op toetsversie Omgevingswet van 28 februari 2013

Aan : Van : Datum :

Programmadirectie Eenvoudig Beter Adviescommissie Wonen & Cultuur 29 april 2013

Betreft :

Reflectie op toetsversie Omgevingswet van 28 februari 2013

Geachte programmadirectie, Deze notitie bevat de reflectie van de Adviescommissie Wonen en Cultuur op de stukken die we recent hebben ontvangen van Eenvoudig Beter:  Toetsversie van de concept-Omgevingswet, versie van 28 februari 2013.  Memorie van Toelichting ontwerp Omgevingswet, algemeen deel, conceptversie 0.60, d.d. 28 februari 2013 (consultatieversie).  Artikelsgewijze toelichting, versie 28 februari 2013.  Brief van de programmadirectie Eenvoudig Beter ‘Reactie op informele adviezen Omgevingswet’ d.d. 13 maart 2013. We hanteren de volgende ordening voor onze reflectie: 1) punten waar de commissie positief over is en 2) punten die nog nadere aandacht en overdenking vergen. Onze reflectie laat zich aan de hand van de volgende hoofdpunten als volgt samenvatten:  De commissie is in positieve zin verrast door de leesbaarheid, structuur en compactheid van het bouwwerk van de nieuwe Omgevingswet. Het is zaak deze leesbaarheid, structuur en compactheid van de Wet te waarborgen in de uitwerking van AMvB’s.  De Memorie van Toelichting acht de commissie uitstekend geschikt voor een politieke discussie op hoofdlijnen in het Parlement.  De nieuwe planfiguren en instrumenten (lijken) niet heel veel te verschillen van die in de huidige situatie. De meerwaarde van de Omgevingswet ligt erin alle huidige fragmenten gecodificeerd onder te brengen in een nieuwe wet.  De transitie naar de Omgevingswet kan nadrukkelijker worden benut voor het saneren van de veelheid aan plannen en programma’s. Daarbij mag de Europese verplichting tot het maken van plannen of programma’s niet betekenen dat deze instrumenten een normerend karakter krijgen.  Voor het creëren van afwegingsruimte tussen verschillende belangen reikt de commissie de volgende concrete suggestie aan: De Wet zou moeten bepalen dat het bevoegd gezag een kwantitatieve norm tot ten hoogste van bijvoorbeeld 25% kan (laten) overschrijden, als tegelijk een andere kwantitatieve norm die hetzelfde hoofddoel dient met tenminste 25% wordt onderschreden. Voor kwalitatieve normen (bijvoorbeeld beschermd erfgoed) is de bepaling van de evenredigheid van een dergelijke uitwisseling een bevoegdheid van het bevoegd gezag.  De lokale bevoegdheid dient beter ingekaderd te worden om de ongeclausuleerde mogelijkheid te beperken om eigen omgevingswaarden toe te voegen aan de normstellingen van het Rijk. Ook bij de ‘locatieontwikkelingsregels’ ziet de commissie het risico dat extra lokale eisen worden geformuleerd. De commissie pleit daarom voor een nadrukkelijkere koppeling van belang aan bevoegd gezag.  De mogelijkheid tot uitsluiting van het (facultatieve) gelijkwaardigheidsbeginsel dient te worden heroverwogen. Voorstel van de commissie is om op te nemen dat een beroep gedaan kan worden op het gelijkwaardigheidsbeginsel, waarbij een afwijzend gemotiveerd besluit van het bevoegd gezag een besluit conform de Awb is, waartegen beroep open staat.  De commissie sluit haar reflectie af met het advies de Omgevingswet haar schaduw vooruit te laten werpen door enkele evidente voordelen uit het wetsontwerp uit te werken in een spoedwet, om deze op korte termijn in werking te laten treden.

Reflectie toetsversie Omgevingswet – Adviescommissie Wonen & Cultuur 29 april 2013

1

1.

Positief

1.1.

Algemeen

De commissie is in positieve zin verrast door de leesbaarheid, structuur en compactheid van het bouwwerk van de nieuwe Omgevingswet. De leesbaarheid is ten opzichte van bijvoorbeeld de Wabo enorm verbeterd, niet in de laatste plaats door de kopjes die (tussen haakjes) boven de wetsartikelen staan. Wij pleiten er sterk voor die in de definitieve tekst niet te laten verdwijnen. Om de toegankelijkheid voor niet-professionele gebruikers te vergroten, zou de begrippenlijst niet achteraan, maar vooraan in de tekst moeten worden geplaatst. Ook zouden meer sleutelbegrippen van de Wet in de begrippenlijst moeten worden opgenomen met een verwijzing naar het wetsartikel waarin ze zijn gedefinieerd, zoals met het gemeentelijk omgevingsplan is gebeurd. Dat maakt het mogelijk die sleutelbegrippen te gebruiken zonder steeds naar dat wetsartikel te verwijzen. Wij missen daarnaast node definities van: bovengemeentelijk, bovenregionaal, watersysteem en fysieke leefomgeving. Ook de structuur beoordelen wij positief. Het raamwerk zit logisch in elkaar en geeft voldoende aanknopingspunten voor verdere invulling en uitbreiding. Als successievelijk steeds meer (onderdelen van) wetten in deze structuur worden geïntegreerd, kan het omgevingsrecht inderdaad steeds eenvoudiger en beter worden. De Wet is mooi compact, onder meer doordat voor veel bepalingen wordt verwezen naar (nader uit te werken) Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB's). Het is nu zaak om die compactheid bij de uitwerking in AMvB's te bewaren. Daar zijn wij niet op voorhand gerust op, want wij voorzien dat veel uitgestelde beleidsdiscussies dan weer zullen terugkomen. Zo is bijvoorbeeld een groot deel van de voor erfgoed belangrijke discussies doorgeschoven naar de fase waarin de AMvB’s worden gemaakt. We zullen de uitgestelde beleidsdiscussies dan ook met aandacht volgen. De 216 pagina's tellende algemene toelichting is echter helemaal niet compact - onder meer doordat die tevens als een soort algemene toelichting dient op de nog komende AMvB's. Wij pleiten ervoor nog eens na te gaan wat er straks als algemene toelichting met de Wet mee moet en wat niet. De algemene toelichting is in de huidige vorm overigens wél voor een ander doel zeer geschikt. Het is een omvattend beleidsstuk dat zich uitstekend leent voor een politieke discussie op hoofdlijnen in het Parlement. Als die nog dit jaar zou worden gevoerd, dus parallel aan de advisering door de Raad van State, kan het project eind dit jaar in veel duidelijker vaarwater terechtkomen. 1.2

Organische groei

De Wet biedt betere mogelijkheden voor het faciliteren van organische groei (uitnodigingsplanologie). Het omgevingsplan kan flexibeler zijn dan het huidige bestemmingsplan, vooral doordat de generieke actualisatieplicht vervalt – en daarmee logischerwijze ook de verplichting om de economische uitvoerbaarheid binnen een bepaalde termijn aan te tonen. Ook het doorschuiven van de verplichting om ‘onderzoekgegevens aan te leveren’ naar het moment van de vergunningaanvraag, beoordelen wij positief. Het is zaak te voorkómen dat dit in tweede instantie weer allemaal wordt dichtgeregeld.


2

1.3

Het vergroten van de (bestuurlijke) afwegingsruimte

Vooral bij het projectbesluit (art. 5.41 lid 3) zit de mogelijkheid voor het faciliteren van organische groei er goed in. Eerder heeft de commissie gepleit voor het verankeren van ‘positieve evenredigheid’ in de wet. De commissie constateert dat het wetsontwerp en de memorie van toelichting aanknopingspunten bevatten voor het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte (flexibele kaders, de experimenteerbepaling). Het is belangrijk dat hier, bij de uitwerking in AMvB’s, voldoende oog voor blijft. 1.4

Integrale en gebiedsgerichte benadering

De commissie is ook positief over de integrale en gebiedsgerichte benadering. Diverse sectorale aspecten kunnen goed bij elkaar gebracht worden in de verschillende planfiguren en instrumenten. Al kan de samenhang tussen ruimtelijke ordening en andere aspecten nog beter tot haar recht komen. 1.5

MoMo

In de toetsversie is goed zichtbaar dat vernieuwingen, zoals die zijn ingezet met de Modernisering van de Monumentenzorg (MoMo), hun neerslag hebben gekregen in het wetsontwerp. In de nu voorliggende toetsversie zijn de ruimtelijke aspecten van de erfgoedzorg (als onderdeel van de fysieke leefomgeving) integraal benaderd. Dat beschouwen we als winst ten opzichte van eerder aangeboden versies en fragmenten. Dat neemt niet weg dat de weg naar het streefbeeld, zoals in de Memorie van Toelichting geschetst, nog een aantal (deel)discussies zal oproepen. In de fase van uitwerking van AMvB’s zullen straks de werkelijke mogelijkheden voor de borging van het cultureel erfgoed uitgewerkt moeten worden. De commissie zal dit met belangstelling blijven volgen.

2.

Ter overdenking

De MvT (algemeen deel; blz. 13) bevat de constatering dat het huidige omgevingsrecht onvoldoende aansluit op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Als belangrijkste knelpunten worden genoemd: a. complexe en versnipperde regelgeving die per sector is geordend, en die leidt tot te weinig overzichtelijkheid, voorspelbaarheid en samenhang; b. onbalans tussen zekerheid en dynamiek, die leidt tot slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten, gedetailleerde plannen en tot normen en voorschriften met weinig ruimte voor politieke sturing, eigen verantwoordelijkheid, regionale differentiatie en innovatie; c. bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering. De commissie wil de eerste twee knelpunten benutten als referentiekader voor haar reflectie. Het laatste punt laten we in deze reflectie buiten beschouwing, omdat daarover alleen maar kan worden gespeculeerd. Dit betekent dat de commissie reflecteert op de toetsversie van het wetsontwerp aan de hand van de vraag: ‘Worden deze beide knelpunten door de nieuwe Wet adequaat aangepakt?’ Daartoe gaan we in het hierna volgende in op enkele capita selecta.


3

2.1

Vernieuwing van het instrumentarium

Uit de toetsversie van het wetsontwerp maken we op welke planfiguren het (nieuwe) instrumentarium van de Omgevingswet vormen. Het algemene deel van de memorie van toelichting bevat de volgende typering van de instrumenten van de Omgevingswet: Beleidsontwikkeling omgevingsvisie plan of programma

Beleidsdoorwerking omgevingswaarde instructieregel instructie

Algemene regels algemene regels (waaronder het gemeentelijk omgevingsplan)

Toestemming omgevingsvergunning projectbesluit

Om te kunnen analyseren waar de vernieuwing zit om de knelpunten, zoals hiervoor beschreven, tegemoet te treden, zetten we hieronder de planfiguren en instrumenten van de Omgevingswet naast de huidige situatie. Planfiguren en instrumenten Omgevingswet Omgevingsvisie

Huidige situatie

Vernieuwing

Structuurvisie

Plannen en programma’s


Gemeentelijk Omgevingsplan/ waterschapsverordening, provinciale omgevingsverordening

Bestemmingsplan Verordeningen

Omgevingsvergunning

Omgevingsvergunning

Projectbesluit

Inpassingsplan

(instructieregels, instructies, instructiebesluiten) Verplichte omgevingswaarden

Aanwijzing

Karakter van omgevingsvisie en structuurvisie is vergelijkbaar, inhoudelijk lijkt er met de komst van een omgevingsvisie niet veel te veranderen, gezien de mogelijkheden die er nu al zijn met de structuurvisie. De structuurvisie is nu voor alle drie de bestuurslagen verplicht. Met de Omgevingswet wordt de omgevingsvisie verplicht voor Rijksoverheid en provincies. Nieuw is dat de omgevingsvisie facultatief wordt voor gemeenten. Enkele plannen en programma’s zijn verplicht, al dan niet vanwege Europa. Op dit punt lijkt er weinig te veranderen. Het omgevingsplan biedt meer ruimte voor onderwerpen die niet-ruimtelijk relevant zijn (zo zijn monumenten nu niet opgenomen in het bestemmingsplan). Tegelijkertijd biedt het huidige bestemmingsplan die ruimte tot op zekere hoogte ook als duidelijk gemaakt wordt dat nietruimtelijke onderwerpen wel noodzakelijk zijn in het licht van een goede ruimtelijke ordening. De omgevingsvergunning krijgt in de nieuwe Omgevingswet nieuwe mogelijkheden. De functies van het projectbesluit en het huidige inpassingsplan lijken met elkaar overeen te komen. De bestaande instrumenten van aanwijzing en inpassingsplan lijken dezelfde mogelijkheden te bieden als de nieuwe instrumenten. Het instrument van ‘omgevingswaarden’ is nieuw ten opzichte van de huidige situatie. Het lijkt niet verplicht om hier gebruik van te maken, tenzij de omgevingswaarden zijn vastgelegd in het omgevingsplan of de omgevingsverordening. Voor de commissie is echter nog onduidelijk wie dit instrument zal gebruiken.


4

Bovenstaand overzicht leidt tot enkele vragen:  Klopt onze interpretatie van de planfiguren en instrumenten in de nieuwe Omgevingswet en is de vergelijking met de huidige situatie correct?  Welke vernieuwing biedt de Omgevingswet om tegemoet te komen aan de gesignaleerde knelpunten van a) de complexe en versnipperde regelgeving, b) de onbalans tussen zekerheid en dynamiek? Op basis van bovenstaand overzicht constateert de commissie dat de nieuwe planfiguren en instrumenten niet heel veel (lijken te) verschillen van die in de huidige situatie. De werkelijke winst zou kunnen zitten in de gewaardeerde ambitie om alle huidige fragmenten integraal onder te brengen in een nieuwe wet. De meerwaarde van de Omgevingswet ligt dan niet zozeer in de vernieuwing, maar in het codificerende karakter. 2.2


Ons vorige advies van november 2012 bevatte het pleidooi dat de veelheid aan plannen en programma’s zou moeten worden teruggebracht en dat hier een meer coherent geheel van zou moeten worden gemaakt. Eenvoudig Beter verwoordt in de brief van 13 maart de reactie hierop simpelweg als volgt “De plannen of programma’s kunnen niet geschrapt worden, zeker niet als het Europees verplichte plannen of programma’s betreffen (bijvoorbeeld voor geluid) of bij overschrijding van een omgevingswaarde. Maar ook voor de uitwerking van bepaalde onderdelen van een omgevingsvisie, detaillering van sectoraal beleid of de uitwerking van beleid voor deelgebieden kan een plan of programma van betekenis zijn. Zie verder par. 4.3.3 van de MvT. Er is overigens geen verschil tussen een plan of een programma (betreft dezelfde categorie; deze dubbele term volgt uit Europese regelgeving).” Dat kan zo zijn, maar in onze ogen zijn er echter wel saneringsmogelijkheden als we kijken naar de thans voorgestelde veelheid aan plannen en programma’s: korte-termijnactieplannen, verplichte en onverplichte plannen, plannen met of zonder programmatische aanpak, beheerplannen, luchtkwaliteitplannen, rioleringsplannen, rioleringsprogramma’s, facultatieve programma’s, maatregelenprogramma’s voor de mariene strategie, combinaties tussen waterprogramma’s en beheerprogramma’s, sectorale plannen en programma’s, plannen of programma’s met gebiedsuitwerkingen voor deelgebieden, gezamenlijke plannen en programma’s, etc. Het is bovendien voor de commissie nog de vraag hoe een en ander gaat uitpakken als er tegenstrijdigheden in plannen en programma’s ontstaan. Daarnaast hecht de commissie aan een koppeling tussen enerzijds de omgevingsvisie van Rijksoverheid, provincie of gemeente en anderzijds de programma’s en plannen. In onze eerdere adviezen hebben we ervoor gepleit plannen en programma’s te beschouwen als uitvoeringsparagrafen van de omgevingsvisie, waarmee deze koppeling gewaarborgd is. De Europese verplichting tot het maken van plannen of programma’s mag tenslotte niet betekenen dat deze instrumenten een normerend karakter gaan krijgen en mag naar onze mening zeker niet leiden tot een ‘top’ op de EU-regelgeving.


5

2.3

Afwegingsruimte tussen verschillende belangen

In onze eerdere adviezen hebben we aandacht gevraagd voor afwegingsruimte tussen verschillende belangen (positieve evenredigheid). De brief van de programmadirectie Eenvoudig Beter ‘Reactie op informele adviezen Omgevingswet’ (13 maart 2013) bevat de opmerking dat in paragraaf 5.4 van de memorie van toelichting de visie op flexibiliteit en afwegingsruimte wordt beschreven. Voor de mogelijkheden van saldering en compensatie wordt in deze brief verwezen naar paragraaf 5.9 van de MvT. De beleidsintenties zijn dus goed, en art. 1.3 van de Wet geeft daarvoor in beginsel ook wel voldoende aangrijpingspunten, maar de grote vraag blijft wat daarvan bij de uitwerking in AMvB's uiteindelijk overeind blijft. Het zou mooier zijn als de Wet zelf hier meer over zou regelen. De commissie reikt daarvoor de volgende suggestie aan: De gevraagde afwegingsruimte betreft veelal de mogelijkheid om van normen (omgevingswaarden) af te wijken. Verreweg de meeste van die omgevingswaarden zijn fysieke grootheden die kwantitatief worden uitgedrukt. Ze zijn meestal gebaseerd op een statistische analyse van grootschalige onderzoeken en zijn meestal gericht op het bereiken van één van de hoofddoelen Veiligheid, Gezondheid en Biodiversiteit. De Wet zou moeten bepalen dat het bevoegd gezag een kwantitatieve norm tot ten hoogste van bijvoorbeeld 25% kan (laten) overschrijden, als tegelijk een andere kwantitatieve norm die hetzelfde hoofddoel dient met tenminste 25% wordt onderschreden. Voor kwalitatieve normen (bijvoorbeeld het unieke en onvervangbare karakter van beschermd erfgoed) is de bepaling van de evenredigheid van een dergelijke uitwisseling een bevoegdheid van het bevoegd gezag. Dat geeft in belangrijke mate de gewenste flexibiliteit en is inhoudelijk uitstekend te rechtvaardigen. Artikel 4.17, dat de ontwikkelingsgebieden uit de Chw overneemt, is dan wellicht ook minder nodig.

Bij dit punt vragen we ook aandacht voor de onwenselijkheid om extra eisen te stellen voor externe veiligheid, waarvan de norm voor externe veiligheid die van waterveiligheid ver overstijgt. Zo wordt bijvoorbeeld bij tunnels zowel voor de veiligheid als voor de constructie uitgegaan van een veiligheidsrisico van één op een miljoen jaar, terwijl zo'n tunnel in het Westen van het land in die tijd al tenminste een paar honderd keer overstroomd zal zijn. In onze notitie van 3 oktober 2012, waarin we knelpunten in het huidige omgevingsrecht hebben geïnventariseerd, hebben we hier ook aandacht voor gevraagd. We verklaarden in onze notitie dit verschil vanuit het feit dat voor waterveiligheid dezelfde overheid zowel de norm stelt als moet betalen voor de gevolgen van de norm. Wanneer de overheid eisen stelt aan derde partijen ervaart zij niet die financiële druk. Het gevolg is dat de regelgeving leidt tot strikte en dure veiligheidseisen die bouw(ontwikkelingen) beperken, hoewel die eisen gaan over ongevallen met een kans die veel kleiner is dan die van een watersnoodramp op dezelfde plaats. In onze notitie van 3 oktober hebben we daarom gesuggereerd vast te leggen dat in plangebieden geen veiligheidsmaatregelen hoeven te worden genomen met een ongunstiger kosten-batenanalyse dan die voor beheersing van overstromingen in dat gebied. Verstandige preventie is redelijk, maar moet in verhouding staan tot de inspanningen elders.


6

2.4

Omgevingswaarden

De commissie heeft zorgen bij het instrument van de omgevingswaarden. Op zichzelf zit afdeling 2.3 logisch in elkaar en is de verhouding tussen de overheidslagen duidelijk. Artikel 2.29 (aard en doorwerking omgevingswaarden) is echter zó algemeen gesteld, dat bij de uitwerking in AMvB's alles nog kan. Dat betekent dat juist hier nog zeer veel discussie is te voorzien. Zorgelijk is ook dat gemeenten en provincies de nagenoeg ongeclausuleerde mogelijkheid hebben om eigen omgevingswaarden toe te voegen aan de normstellingen van het Rijk. Dit zal het werken met de Wet beslist niet eenvoudiger en beter maken. Wij pleiten ervoor deze lokale bevoegdheid beter in te kaderen. Daarvoor reikt de commissie de suggestie aan een nadrukkelijkere koppeling te maken tussen belang en bevoegd gezag, passend bij de werking van de Chw. En zoals in Wabo staat (maar daar weliswaar niet in de besluiten is geïmplementeerd) dat als een hoger belang aan de orde is, dit alleen in een planfiguur van een hogere overheid moet komen te staan. Lagere overheden mogen daar geen bezwaar tegen maken. 2.5

Eén commissie voor omgevingskwaliteit

In artikel 17.9 van de toetsversie wordt de ‘commissie voor de monumentenzorg’ geïntroduceerd. We achten het van belang te voorkomen dat een gemeente, naast deze monumentencommissie, meerdere kwaliteitscommissies in het leven roept. Ons voorstel is daarom om niet zozeer een ‘commissie voor de monumentenzorg’ voor te schrijven, maar te bepalen dat een gemeente één ‘commissie omgevingskwaliteit’ heeft, die ten minste adviseert over wijziging (etc.) van Rijksmonumenten en over de onderwerpen die B&W aan deze commissie wil voorleggen. Onze commissie hecht grote waarde aan de onafhankelijkheid van een dergelijke commissie. 2.6

Beleidsontwikkeling bij voorkeur op basis van Omgevingswet

Een gemeente kan straks op twee manieren ruimtelijk beleid ontwikkelen:  Via de Omgevingswet door middel van de omgevingsvisie, vertaald in omgevingswaarden en uitgewerkt in plannen & programma’s of bijvoorbeeld het gemeentelijke omgevingsplan.  Op basis van de Gemeentewet en via art. 1:3 lid 4 jo. art. 4:81 t/m 4:84 Algemene Wet Bestuursrecht (algemeen kader over beleidsregels). Zulk beleid komt niet automatisch in het omgevingsplan terecht. De commissie geeft ter nadere overdenking aan minimaal uit de Memorie van Toelichting te laten blijken dat het de voorkeur verdient om alles wat via de Omgevingswet geregeld kan worden, ook op die basis te doen (en niet op grond van de Gemeentewet of de Awb). Vanuit het principe: specifiek gaat voor algemeen. 2.7

Monitoring en gegevensautoriteit

De commissie acht de aandacht voor monitoring in het kader van de beleidscyclus terecht (blz. 18 van de algemene toelichting), maar vreest een onoverzichtelijk en duur geheel van naast elkaar lopende monitoringprogramma's op allerlei deelaspecten. De door ons al eerder bepleite gegevensautoriteit kan ook hier voor stroomlijning zorgen, maar dan zal die als uitvoerder van een overheidstaak moeten worden gezien en ook zo moeten worden gefinancierd. Anders gaat die gegevensautoriteit dezelfde weg als de Databank Natuurinformatie, die nu bijna ter ziele is omdat er te weinig initiatiefnemers zijn waaraan kosten kunnen worden doorberekend.


7

2.8

Locatieontwikkelingsactiviteit en locatieontwikkelingsregels

De commissie plaatst vraagtekens bij de begrippen locatieontwikkelingsactiviteit en locatieontwikkelingsregels. Bij het begrip ‘locatieontwikkelingsactiviteit’ is onduidelijk wanneer een dergelijke activiteit wel en wanneer niet als een afwijking wordt getypeerd. Met het begrip locatieontwikkelingsregels wordt gedoeld op functie- en locatiegebonden regels en overige decentrale regels over bouwactiviteiten, die zich rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten en in grote mate bepalend zijn voor de mogelijkheid om een locatie te ontwikkelen. Het zijn de huidige voorschriften uit het bestemmingsplan, alleen mogen ze veel meer onderwerpen betreffen. De commissie is bezorgd dat dergelijke regels ‘een haakje’ vormen, op basis waarvan allerlei extra lokale eisen worden geformuleerd en pleit voor nadere inkadering. 2.9

Gelijkwaardigheidsbeginsel

Uit de artikelen 4.7 en 4.25 maken we op dat het gelijkwaardigheidsbeginsel facultatief is dan wel kan worden uitgesloten. De vraag is waarom de overheid dat eigenlijk zou moeten willen. Immers: het gaat om gelijkwaardigheid in het licht van de doelen van de Wet, de initiatiefnemer moet de gelijkwaardigheid aantonen en de overheid beslist. Dit op voorhand uitsluiten, betekent dat veel innovatieve en duurzame initiatieven niet tot stand kunnen komen, bijvoorbeeld doordat een gemeente vanwege oneigenlijke motieven op voorhand de gelijkwaardigheid uitsluit. De casus van de warmtenetten is daarvan een goed voorbeeld. De gebruiker en de initiatiefnemer worden zo in hun keuzevrijheid en mogelijkheden beperkt en er kan niet meer voor een goedkopere en gelijkwaardige (of betere!) oplossing worden gekozen. Uit de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel in de bouwregelgeving weten we dat vaak simpelweg uit ondeskundigheid en angst voor aansprakelijkheid op voorhand al een beroep op gelijkwaardigheid wordt afgewezen. Wij pleiten ervoor dat de bedoelde uitsluitingsmogelijkheid wordt heroverwogen en dat in de Wet wordt opgenomen dat het iedereen vrijstaat om een beroep te doen op het gelijkwaardigheidsbeginsel waarbij een afwijzend besluit van het bevoegd gezag een besluit conform de Awb is waartegen derhalve beroep open staat zodat een afwijzing gemotiveerd moet worden. 2.10

Stedelijke herverkaveling

In onze adviezen van 1 november 2011, 1 januari 2012 en 15 november 2012 hebben we het instrument van de (verplichte) stedelijke herverkaveling bepleit voor situaties waarin vrijwillige herverkaveling op een of meer onwillige eigenaren doodloopt. Wij pleiten er – samen met steeds meer anderen – sterk voor, om dit instrument nu alsnog in de toetsversie van de Wet op te nemen. Met een zeer beperkt aantal artikelen kan de noodzakelijke wettelijke grondslag worden geschapen, waarna de rest per AMvB kan worden uitgewerkt. Het gaat niet om een panacee, maar om een nog ontbrekend stuk gereedschap dat gemeenten bij het bevorderen van organische groei regelmatig nodig zullen hebben.


8

2.11

Artikel 122 Woningwet verankeren in Awb

Ons advies van 15 november 2012 bevatte de opmerking dat artikel 122 Woningwet wordt uitgehold. Op grond van de nieuwe Omgevingswet kunnen rijksregels de mogelijkheid bevatten om via verordening van deze regels af te wijken zodat gebiedsgericht beleid kan worden gevoerd. In specifieke gevallen kunnen door het bevoegd gezag voorschriften gesteld worden met betrekking tot een activiteit, waarbij ook afwijken van algemene rijksregels mogelijk is. De commissie herhaalt hier graag haar eerdere advies de Algemene Wet Bestuursrecht zo te wijzigen dat art. 122 Woningwet breed en algemeen verankerd wordt, en wel zo dat ook privaatrechtelijke afwijkingen niet mogelijk zijn. 2.12

Bouwleges

In hoofdstuk 13 van de toetsversie zijn de financiële bepalingen uitgewerkt. Een grondslag voor het heffen van bouwleges door gemeenten ontbreekt daar, voor zover wij kunnen overzien. Daarmee ontbreekt ook de thans in de Wabo bestaande mogelijkheid om bij AMvB nadere eisen te stellen aan die legesheffing. Daaraan bestaat echter volgens onze commissie beslist behoefte, want over de gemeentelijke legesheffing zijn veel klachten. Wij verwijzen hiervoor naar het rapport dat vorig jaar is 1 verschenen over de hoogte van bouwleges. De conclusie van dit rapport dat gemeenten meer transparant moeten zijn over de hoogte van bouwleges onderschrijven wij van harte. 2.13

Aansluiting op Europese weten regelgeving

De commissie onderschrijft het ontwerpprincipe van ‘Een betere aansluiting op Europese weten regelgeving’. Ook de basisgedachte, zoals nu uitgewerkt in het wetsontwerp, wordt onderschreven door de commissie. Tegelijkertijd vraagt de commissie zich af of dit voldoende ruimte biedt om de knelpunten in het huidige tijdsgewricht tegemoet te treden. Daarbij merkt de commissie op dat als de aanscherping van de m.e.r. doorgaat, de huidige formulering ontoereikend is. De commissie zal dit onderwerp met belangstelling volgen. 2.14

Bovenplanse verevening

In lid 3 van artikel 12.3 wordt de mogelijkheid geopend van een forfaitaire fondsbijdrage voor bovenplanse kosten. Nu deze gedachte inmiddels door vrijwel alle deskundigen van de hand is gewezen, zal het daarvan naar wij aannemen niet komen. Dan kan lid 3 beter worden geschrapt. 2.15

Omgevingsvisie verplicht voor gemeenten

De omgevingsvisie is in het ontwerp voor gemeenten niet verplicht en dat roept nogal wat discussie op. Dat verbaast ons enigszins, want een structuurvisie is thans voor gemeenten wél verplicht. Zonder omgevingsvisie zullen gemeenten toch ergens beleid willen maken, als dat dan via programma's en plannen gebeurt, geven wij er de voorkeur aan om binnen het systeem van de Wet te blijven en dat via een verplichte omgevingsvisie te laten verlopen. Overigens hebben alle gemeenten dus op dit moment een structuurvisie. Wij pleiten er sterk voor om hier hetzelfde overgangsregime te hanteren als bij de overgang van bestemmingsplannen naar omgevingsplannen is voorzien. Dus om te starten met het aanmerken van alle bestaande structuurvisies als omgevingsvisies in de zin van de Wet.

1

“Onderzoek naar de mate van uniformiteit tussen gemeenten en de mate van transparantie in de opbouw van de leges omgevingsvergunning”, in opdracht van Ministerie van BZK, 31 juli 2012.


9

2.16

Informatie aan omwonenden

Straks zullen vrijwel alle particuliere bouwinitiatieven volgens de reguliere procedure verlopen. Dat juichen wij toe, maar wij wijzen erop dat dit er toe kan leiden dat burgers op onaangename wijze door hun buren kunnen worden verrast. Wellicht valt te overwegen om voor bepaalde categorieën bouwaanvragen de aanvragers te verplichten om hun voornemen door een mededeling aan de erfgrens kenbaar te maken. Dat systeem hanteert men in Noord-Amerika en wij hanteren het zelf voor veilingen. Tenslotte: laat de Omgevingswet haar schaduw vooruit werpen In eerdere adviezen hebben we aan de orde gesteld dat het nog enkele jaren zal duren voordat de nieuwe Omgevingswet daadwerkelijk in werking zal treden. Wanneer het wetsontwerp ter toetsing wordt aangeboden bij de Raad van State, breekt er bij de programmadirectie mogelijk een periode van relatieve luwte aan. In de ogen van de commissie kan deze periode goed benut worden om enkele evidente voordelen uit het wetsontwerp uit te werken in een spoedwet om deze op korte termijn in werking te laten treden. Het indicatief maken van de termijn waarbinnen plannen gerealiseerd moeten worden, is daar een voorbeeld van evenals de stedelijke herverkaveling. De toetsversie van de Omgevingswet ziet er veelbelovend uit en wat de commissie betreft dienen de mogelijkheden te worden benut om de nieuwe wet haar schaduw vooruit te laten werpen.

Bijlage:

Samenstelling Adviescommissie Wonen en Cultuur


10

BIJLAGE

Samenstelling Adviescommissie Wonen en Cultuur – Omgevingswet

De Adviescommissie Wonen en Cultuur kent de volgende samenstelling: Duco Stadig (voorzitter)

Colliers International

Arjan Bregman

Instituut voor Bouwrecht

Flip ten Cate

Federatie Welstand

Ira Helsloot

Radboud Universiteit Nijmegen, Crisislab

Paul van Joolingen

Akro Consult

Anne-Marie Klijn

Boekel de Nerée

Thieu Knibbeler

Gemeente Rotterdam, bureau Monumenten & Cultuurhistorie

Willem Krzeszewski

Staedion

Nicolette Zandvliet

NEPROM

Carla de Rie (secretaris)

Lysias Advies B.V.

Bert Rademaker (linking pin)

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

De commissieleden participeren op persoonlijke titel in deze commissie.

Reflectie toetsversie Omgevingswet, 29 april 2013

Adviescommissie Wonen & Cultuur P/a Lysias Advies B.V. Snouckaertlaan 13 Postbus 2037 3811 MA Amersfoort 3800 CA Amersfoort

T: +31 33 464 70 70 E: [email protected]

Betreft : Reflectie op toetsversie Omgevingswet van 28 februari 2013

Recommend Documents