Rémy Bonnaffé
Bestuursrecht aj 2012-2013! I. Ter inleiding op het bestuursrecht! 1.
“Bestuur” en “besturen”!
1.1. Algemeen! Bestuursrecht =! - Geheel van geschreven en ongeschreven rechtsregels! - Met betrekking tot! ‣ De organisatie, de bevoegdheden, werking en het optreden van de bestuursoverheden! ‣ De rechtsbescherming van de bestuurde tegen de overheid! Bestuur → tweevoudige betekenis =! - De activiteit zelf (besturen)! - Het geheel van instellingen met overheidstaken! → geen officiële algemene codificatie! Situering binnen het publiekrecht:! - Institutioneel! ‣ Scheiding der machten! ‣ Organiek criterium (de ‘besturen’)! ‣ Functioneel criterium (het ‘besturen’)! - Rechtsdomein! ‣ Grondwettelijk + Administratief recht! - Aard en begrenzing van bestuursrecht!
1.2. De leer van de machtenscheiding/organiek criterium! Grondwet onderscheidt WM, UM, RM (ongeschreven ARB)! Bestuursrecht vooral betrekking op UM (kwantitatief criterium)! - ↔ kwalitatief: hiërarchie der rechtsnormen! - M.b.t regeling van staatstaak na optreden van WM en RM! UM bevat:! - UM sensu stricto! - UM sensu lato:! ‣ Federale overheidsdiensten (FOD): justitie, financiën! ‣ Autonome overheidsbedrijven: Belgacom, BPost! ‣ Provincies en gemeenten! ‣ Gemeentebedrijven!
1.3. Een functioneel criterium! Nuttiger criterium, toch ook ontoereikend = uitgegaan dat elke overheidsactiviteit in 2 fasen verloopt:! - Doel- en taakstelling (beslissingsmacht)! - Doelverwezenlijking en taakvervulling (uitvoering)! Criterium is onvolledig! - Vb. Kenmerk voor RvS en Cass.: derdenbindende bevoegdheid → bestuursoverheid!
!
- !1 -
Rémy Bonnaffé
2.
Begrenzing van het bestuursrecht!
2.1. Eenheid van rechtsorde! Flandria-Arrest → overheid onderworpen aan rechtsregels ! Ondanks die onderwerping → toch sporen van eigen bestuurlijke rechtsorde:! - Vb: unilateraal handelen overheid, Privilège du préalable en het privilège d’exécution d’office"
2.2. Bestuursrecht: uitzonderingsrecht of ius commune van de openbare diensten?! “Gemeen recht” geldt ook voor de overheid → toch regels die sterk afwijken van burgerlijk recht:! - Verschil tussen dominale eigendom en privé-eigendom! - Uitzonderingen inzake beslag op de goederen vd overheid! - Contractuele tewerkstelling in particuliere sector en statutaire aanwerving bij overheid! - Eenzijdig optreden vd overheid vs contractuele rechtsgronden bij particulieren! Rechtvaardiging = ‘algemeen belang’!
2.3. Het fragmentarisch karakter van het bestuursrecht! Geen/weinige onderlinge verbanden: ontstaan door verschillende overheden als uitzondering! Tendens naar veralgemening: wetten, beginselen van behoorlijk bestuur, … !
2.4. Belang van de rechtspraak! Belangrijk want: fragmentarisch, ontbreken van rechtsgrond! Controle door RvS op “machtsoverschrijding”!
II. Formele rechtsbronnen van het bestuursrecht! 1.
Opsomming:! -
2.
Internationaal (niet rechtstreeks) en supranationaal recht! De grondwet: bv 105, 108, 41 en 162 GW! Wetten, decreten en ordonnantiën! Samenwerkingsakkoorden! Koninklijke besluiten en besluiten van Gewest- en Gemeenschapsregeringen! Ministeriële besluiten! Provinciale en gemeentelijke reglementen! Ministeriële omzendbrieven, directieven, dienstnota’s (pseudo-wetgeving)! Rechtspraak! Algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur! De gewoonte! De rechtsleer!
Een veelheid van regelgevers1!
2.1. Internationaal en supranationaal recht! = hoogste formele rechtsbronnen! Verordeningen en richtlijnen van EU: ! - Publicatieblad van de Europese Gemeenschap! - In werking 20 dagen na publicatie of anders vermeld! - Cass. (smeerkaasarrest): als directe werking → voorrang interne rechtsregels!
1
Geen rechtstreekse vragen - verworven kennis - !2 -
Rémy Bonnaffé
- Directe werking:! ‣ Constitutioneel tot stand gekomen! ‣ Volkenrechtelijk van kracht! ‣ Voldoende en nauwkeur! Belangrijke verdragsbepalingen:! - EG-Verdrag: art. 39 (vrij verkeer van werknemers)! ‣ Uitzondering voor overheden! ‣ Maar: limitatieve interpretatie door HvJ: ‘overheid’ strikt geïnterpreteerd! ‣ De facto: wel vrij verkeer in ambtenarij! - Nieuw Europees Sociaal Handvest (ESH): art. 5 en 6 (stakingsrecht ambtenaren)! ‣ Kan wel minimale dienstverlening (ziekenhuis)!
2.2. De grondwet! = hoogste federale rechtsbron! - Relativeren:! ‣ Onschendbaarheid van de wet/decreet → bestuurlijke/justitiële rechtscolleges mogen formele wetgeving niet toetsen aan de grondwet! GwH wel bevoegd wetten toetsen aan:! - Titel II (Belgen en hun rechten)! - Art. 170 en 172 (belastingen)! - Art. 191 (vreemdelingen)! - Artikelen gelinkt aan art. 10 en 11 (gelijkheid en non-discriminatie)! Heel klein dat GwH aan bod komt op examen bij rechtsbescherming → formele wetgeving. Enkel voor genummerde KB’s van belang"
2.3. Wetten, decreten en ordonnanties! a. Formele wetten!
= algemeen verbindende voorschriften door kamer(s) w’ goedgekeurd en door de Koning w’ bekrachtigd en afgekondigd! - Publicatie BS → Frans/Nederlands authentiek → inwerking 10 dagen na publicatie! Belangrijke wetten voor bestuurlijk optreden:! - Wet van 16 maart 1954 op de instellingen van openbaar nut! - Wet van 11 april 1994/Decreet 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur! - Artikelen uit de Nieuwe Gemeentewet inzake gemeentelijke administratieve sancties! ‣ 119, 199bis, 134, 134ter, 134quater en 135, §2 ! b. Decreten en ordonnanties!
Kracht van wet / onschendbaarheid van de wet ! c. De besluitwetten uit de oorlogsperiodes!
= besluitwetten uitgevaardigd! - door Koning Albert 1 in ’14-’18 (uitoefening vd wetgevende functie door het Staatshoofd) ! - Belgische regering in ballingschap te Londen in ’40-’44! → geldig bevonden door HvC en zijn formele wetten: ! - Kunnen niet aan 159 GW w’ getoetst ! d. Wetsbesluiten en koninklijke besluiten genomen op grond van wetten tot toekenning vn buitengewone of van bijzondere machten!
= genomen op grond van wetten tot toekenning van buitengewone machten aan de koning! - !3 -
Rémy Bonnaffé
-
Hebben kracht van wet! W’ door rechtbanken getoetst aan GW en machtigingswet! Buiten periode van bijzondere machten: enkel door WM wijzigen! Ontsnappen aan rechtsmacht RvS!
2.4. Samenwerkingsakkorden! - tussen staat, gemeenschappen en gewesten (“interne verdragen”)! - Over gezamenlijke oprichting en beheer van gemeenschappelijke diensten/instellingen!
2.5. Koninklijke besluiten en besluiten van de deelregering! e. Koninklijke besluiten!
= alle handelingen van de Koning die door een minister (eender welke) mede ondertekend zijn! - Is niet altijd voldoende: wetgever vrij om bijkomende formaliteiten op te leggen! 2 categorieën:! - Reglementaire besluiten: houden rechtsregels in! - Besluiten met individuele strekking: in concreet geval! b. Besluiten van de deelregering(en)!
Vlaamse gemeenschap en gewest → Vlaamse regering ! Brussels Hoofdstedelijk Gewest! - Gewestelijke aangelegenheid → Brussels Hoofdstedelijke Regering! - Bi-persoonsgebonden aangelegenheid → Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie!
2.6. Ministeriële besluiten! GW: enkel Koning, mag niet overdragen! De facto: individuele ministers maken verordeningen!
2.7. Provinciale en gemeentelijke reglementen! c. Provinciale verordeningen!
Twee soorten:! - Provinciale politieverordeningen = openbare orde handhaven! - Provinciale reglementen van inwendig bestuur = interne organisatie van provincie of provinciale instelling ! Provincieraad bevoegd om deze te stellen! - Beperkingen! ‣ Wetten zijn hoger: niet indien al geregeld of later geregeld w’ door wet! ‣ Wetten kunnen aspecten overdragen aan gemeentes! Publicatie in Bestuursmemoriaal van de provincie, eventueel aanplakking → bindend 8e dag! b. Gemeentelijke verordeningen!
Twee soorten! - Gemeentelijke politieverordeningen! ‣ Mag niet in strijd met hogere wetten of provinciale verordeningen! ‣ Rechtstreeks en onmiddellijk verband met het gemeentelijk belang! - Gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur! ‣ Moet in gemeentelijk belang! ‣ Enkel als uitdrukkelijk bevoegd door WG! Publicatie door aanplakking ↔ spoedeisend + plattenlandsgemeente: kiezen hoe → 5 dag na publicatie! - !4 -
Rémy Bonnaffé
Rechtsgrond:! - Art. 41 en 162 GW! - Art. 112, 119 en 119bis N. Gem. Wet en art. 85 Prov. Wet! - GAS BLIJFT FEDERALE EN GEEN VLAAMSE BEVOEGDHEID!
2.8. De rechtspraak! = geheel van uitspraken door hoven, rechtbanken en rechtscolleges! Belangrijke rol voor:! - Algemene beginselen van behoorlijk bestuur! - Vernietigingsgronden van RvS! ‣ Werken erga omnes: rechtshandeling verdwijnt ↔ gewone rechter: inter partes" Instellingen:! - GwH: vernietigingsrechter voor wetgevende akten! - Hoven en rechtbanken:! ‣ Principe: afhankelijk van soort rechten (eenvoudig)! • Burgerlijke rechten → H&Rb (ook overheid)! • Politieke rechten → H&Rb! ✓ Tenzij WM bestuurlijk rechtscollege (RvS) bevoegd heeft gemaakt! ‣ Principe: afhankelijk van aard van geschil (ingewikkeld! • Subjectief contentieux2 + politieke rechten → H&Rb! • Objectief contentieux3 + politieke rechten → RvS! • Vb: recht op vreedzaam en ongewapend vergaderen op openbare weg moet je aanvragen aan burgemeester
Objectief aanvechten? Vb. Geen hoorplicht → RvS
Subjectief recht miskent? → 1e aanleg" - Raad van State! ‣ Vernietigingsrechter voor bestuurshandeling! ‣ RvS werkt erga omnes!
2.9. De gewoonte! In bestuursrecht = weinig belangrijk ! - Algemene instemming is vereist voor gewoonte → moeilijk te controleren tov overheid! - Bestuur doorgaans eenzijdig → zou gewoonte en onwettig bevelen kunnen creëren ! Art. 105 GW (legaliteitsbeginsel): slechts uitdrukkelijk toegewezen bevoegdheid! Kan wel verduidelijken of aanvullen! Gewoonte ≠ algemene beginselen van behoorlijk bestuur! - A.B.B.B. → door rechter afgeleid uit geschreven recht!
2.10. Rechtsleer! Onrechtstreekse bron van recht, niet bindend!
3.
Twee bijzondere formele rechtsbronnen in het bestuursrecht!
3.1. Ter herinnering: de klassieke formele rechtsbronnen! - De wet! - Internationaal en supranationaal recht! - Rechtspraak + Gewoonte! 2
geschillen over subjectieve rechten: burgerlijke en politieke
3
geschillen over legaliteit van overheidshandelen - !5 -
Rémy Bonnaffé
3.2. Twee bijzondere formele rechtsbronnen van het bestuursrecht! a. Pseudo-wetgeving!
= geheel van omzendbrieven, circulaires, richtlijnen, instructies of dienstnota’s! Zijn niet bindend voor rechtsonderhorigen, kunnen dat wel zijn voor ambtenaren! - Uitzonderlijk wel: verordende omzendbrieven! b. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (vanaf hier tot Hoofdstuk III sowieso vraag)! 1. Begripsomschrijving en situering in het overheidsoptreden!
Algemene rechtsbeginselen = ongeschreven grondstellingen die rechters in het proces van rechtsvinding en controle afleiden uit het geldende recht! - Vb: verbod non-retroactiviteit bestuursbeslissingen, bestendigheid van de openbare dienst, “patere legem quam ipse facisti”, onpartijdigheidsbeginsel" - Opgenomen in GW of specifieke wetten! - Doel: rechtsbescherming voor de burgers! - Bijzondere categorie: algemene beginselen van behoorlijk bestuur! Algemene beginselen van behoorlijk bestuur = criteria waaraan behoorlijk - discretionair overheidshandelen moet beantwoorden en getoetst ! - ‘Echte’ rechtsregels! ‣ Vullen bestaande recht aan, kunnen in beginsel niet tegen geschreven of hogere wet ingaan! • Recente rechtspraak GwH: regelgever kan bestuur niet opleggen tegen recht een ABBB - in te gaan ! - Geen gewoonte: want praetoriaanse criteria! - Ongeschreven recht4! ‣ Wel gecodificeerd? → geen ABBB meer, maar vormvereiste! • Verschil: van vormvereiste kan je nooit afwijken! ✓ ↔ ABBB: soms wel afwijken (hoogdringendheid voor veiligheid)! • Vb: hoorplicht (ABBB) is soms voorgeschreven" - Algemeen karakter: Gelden ongeacht domein! - Enkel in niet-betwiste zaken! ‣ Dus wanneer overheid als bestuurlijke overheid/orgaan actief bestuur optreed! • Niet als bestuurlijke rechtscollege ! Vb deputatie mbt bezwaar tegen gemeentebelasting" ‣ • Als rechtscollege → betwiste zaak → geen ABBB" ‣ Ombudsman bij examenbetwsisting" • Bestuursorgaan van unief → geen rechtscollege → wel ABBB" ‣ Onpartijdigheid bij rechtscollege" • Niet volgens ABBB, maar wraking" - Enkel bij discretionaire bevoegdheid (essentieel!!!): overheid heeft beleidsvrijheid! ‣ Overheidsoptreden → marginale toetsing = controle door rechter! • Wettigheidscomponent! • Opportuniteitscomponent (algemeen belang)! ‣ Discretionair ≠ willekeur! • Materiële of formele motivering! • Marginale toetsing! Opsomming: moeilijk → wel onderscheid tussen procedure en inhoudelijke beginseln
4
op examen vind je ze dus niet spontaan in regelgeving - !6 -
Rémy Bonnaffé
c. Procedurele beginselen!
Spelen in bij het besluitvormingsproces ! Niet-naleving beïnvloedt niet noodzakelijk de inhoud → na vernietiging kan betrokken overheid met respect voor aanvankelijk miskende beginsel inhoudelijk zelfde bestuurshandeling uitvaardigen! 1. Hoorplicht!
“recht van verdediging” → RvS gaat verder: “audi et alterem partem”! - T.a.v alle maatregelen die persoon zwaar in zijn belangen treffen (intrekken subsidie, niet aanhouden van offerte, onbewoonbaarverklaring woning, …) ! 3 aspecten:! - Betrokkene moet standpunt kenbaar maken! - Aan betrokkene moet w’ medegedeeld welke tekortkomingen hem ten laste w’ gelegd of welke feiten tot de maatregel leiden! - Betrokkene moet redelijke termijn hebben om standpunt voor te bereiden! Geen absoluut beginsel → kan van worden afgeweken:! - Dringende zaak of geen lokalisatie betrokkene binnen redelijke termijn! - Horen leidt ertoe dat de noodzakelijke courante gezagsuitoefening binnen de dienst onmogelijk w’! - De feiten zijn duidelijk of slecht 1 besluit is mogelijk (niet discretionair) ! - Bestuurde reeds gehoord maar beslissing wegens procedurefouten w’ ingetrokken, vernietigd of geschorst en vervolgens w’ overgedaan! - De bestuurde op een andere wijze zijn argumenten heeft (kunnen) doen gelden! Recht in tuchtzaken is absoluut en moet altijd w’ nageleefd! 2. Onpartijdigheid!
Art. 6 EVRM enkel voor rechtscolleges en zover burgerlijke rechten/verplichtingen in geding! → w’ toch erkend bij gewone overheidsoptreden van organen actief bestuur en (quasi) jurisdictionele procedures! Niemand mag tezelfdertijd “rechter en partij” zijn (nemo judex in causa sua)! - Of persoon rechtstreeks belang of waarin bloed-/aanverwanten zijn betrokken! Heeft dus betrekking op zowel persoon als op samenstelling en de werking v bestuursorgaan! Zowel objectieve als subjectieve onpartijdigheid ! Geen onbegrensde toepassing:! - Tuchtprocedure mag niet onmogelijk worden! ‣ Noe-arrest: hoofdonderwijzer in school lasterlijk aantijgingen tegen meerderheid in gemeenteraad! • Tuchtorgaan: gemeenteraad → rechter en partij! • Mag als rechter blijven! 3. Motiveringsplicht!
Materiële motivering = elke bestuurshandeling op rechtsgeldige motieven gesteund! - Moet niet altijd tot uitdrukking komen! - A.B.B.B.! Formele motivering = motiveren in besluit zelf! - Vormvereiste! 4. Fair play!
Overheid mag burgers niet unfair behandelen, vaak geen expliciete vernietigingsnorm! - !7 -
Rémy Bonnaffé
Vb: achterhouden belangrijke gegegevens, bewuste vertragingsmanoeuvres, niet bekendmaken voordelige regelgeving, laattijdig behandelen, … " Slechts indien moedwilligheid, opzet of kwade trouw! 5. Behoorlijke belangenafweging (zowel inhoudelijk als procedureel) !
= zorgvuldig zijn bij vaststelling en waardering van feiten waarop besluit berust (enkel voorbereiding)! - ↔ materiële zorgvuldigheidsnorm ! Dus! - Een bestuursoverheid de te nemen beslissing zorgvuldig voorbereiden! ‣ Rekening houden met nieuwe regelgeving die in de nabije toekomst in werking treedt! - Een bestuursbelissing op een correcte (feiten)vinding steunen! - advies van deskundigen voor de technische aspecten van een beslissing inwinnen ! - Overheidsbestuur elke handeling als een zorgvuldig persoon stellen! d. Inhoudelijke beginselen! 1. Gelijkheidsbeginsel!
Grondwettelijke grondslag = art. 10 en 11! = Burgers in gelijke omstandigheden, moeten gelijk behandeld worden! Verschil in behandeling kan, op voorwaarde dat:! - Objectief, verifieerbare en pertinente verschillen! - Door ongelijke behandeling overheid wettig doel nastreven! - Proportionaliteit: verschil niet meer dan nodig! Strijdigheid gelijkheidsbeginsel, niet automatisch GwH! - Bestuursrechtshandelingen → RvS (art. 14, §1, R.v.St.-Wet); verbod willekeur of geval van machtsafwending! 2. Rechtszekerheid en gewekte verwachtingen (vertrouwensbeginsel)!
= burgers vertrouwen dat overheid en medeburgers volgens recht handelen! Toepassingsgevallen: opheffing en intrekking van bestuurlijke rechtshandeling ! 3. Motivering!
Materiële motivering altijd vereist (inhoud) ! 4. Redelijkheidbeginsel!
= overheid moet bij uitoefenen discretionaire bevoegdheid hetzij een redelijke keuze maken, hetzij een redelijke maatregel opleggen! → begrenst de discretionaire bevoegdheid van de optredende overheid! Marginale toetsing! - Slechts wanneer kennelijk onredelijk! ‣ Wettigheidscontrole! ‣ Opportuniteitscontrole! - Door toezichthoudende overheid of geadieerde rechter! Evenredigheids- of proportionaliteisbeginsel (bijzondere toepassing in tuchtzaken)! - Tuchtzaken: discretionair ivm feiten en strafmaat! - Twee moeten in redelijke verhouding zijn! 5. Beginselen van behoorlijk burgerschap!
= burger moet ook behoorlijk handelen in relatie met bestuur: voldoende nauwkeurig, …
- !8 -
Rémy Bonnaffé
4.
Het legaliteitsbeginsel!
2 aspecten:! - Wettigheid = overheidsoptreden mag niet strijdig zijn met een wet! - Rechtmatigheid = ?! ‣ Belangrijkst! Gevolgen: ! - Hiërarchie der rechtsregels! - Toegewezen bevoegdheid! - Patere legem (waarde en naleving van eigen rechtsregels)! - Onwettigheid van delegatie!
4.1. Hiërarchie der rechtsregels! Rechtsregels van bestuursoverheden even bindend als formele wetten, niet dezelfde rechtswaarde! Slechts regelmatig ingeval zij overeenstemt met hogere rechtsregels! Art. 108 GW: Koning mag besluiten maken om wet uit te voeren, zonder wetten te mogen schorsen of vrijstelling van uitvoering te krijgen ! - Koning → rechtstreekse uitvoeringsbevoegdheid ! ‣ Wettelijke machtiging overbodig! - Verplichting uitvoeren binnen redelijke termijn ! - Controle door rechter:! ‣ Vordering tot schadeloosstelling! ‣ Annulatieberoep tegen impliciet afwijzende beslissing! - Vb: Post-ontvangerarrest: wet over taalgebruik bestuurszaken: tweetalige ambtenaren krijgen opslag → hoeveel opslag niet in wet bepaald. Koning voert niet uit → cass.: schadevergoeding" Art. 159 GW: exceptie van onwettigheid:! - Besluiten buiten beschouwing indien in strijd met wet! - Door H&Rb en bestuurscolleges! Zowel! - Externe onwettigheid: onbevoegdheid, niet-naleven vormvereisten! - Interne onwettigheid: machtsoverschrijding! → zie schema HB p. 41!
4.2. Aard vd bevoegdheden van de overheidsbesturen: toegewezen bevoegdheden! (federale) wetgevende macht → volheid van bevoegdheid = residu nationale soevereiniteit! - Bevoegdheid UM bepaald in W of GW! ‣ Opm.: zelfstandig verordenende bevoegdheid (infra)! • Aanvaard, ondanks geen rechtsgrond! • Maatregeling inzake interne inrichting rijksbestuur (oprichting FOD, personeelsformatie)! • Maatregeling inzake openbare veiligheid, 3 vereisten:! ✓ Geen absolute politiemaatregel! ✓ Politiemaatregel is noodzakelijk! ✓ Evenredig met doel!
4.3. Patere legem quam ipse fecisti! = bestuursoverheden eveneens gebonden aan eigen rechtsregels! Enkel voor organen actief bestuur niet bestuurlijke rechtscolleges (raad vreemdelingenbetw.)! - !9 -
Rémy Bonnaffé
Arrest François (RvS): nooit afwijken eigen regels, ook indien onwettig → art. 159 enkel voor rechter ! - Koning bevoegd voor vastleggen en benoemen van ambtenaren! - UM benoemde François, leeft eigen reglement niet na! - Reglement niet aanpassen voor 1 geval, reglement altijd van toepassing op alle!
4.4. Verbod van delegatie! Delegatie (van bevoegdheden) = overdragen van beslissingsmacht! - Verboden, GW bepaald bevoegdheden! - ≠ toewijzing van bevoegdheden = toekennen van bevoegdheden door hogere overheid aan (ondergeschikte) bestuursorgaan ! ‣ Verschil: WM heeft mogelijkheid zelf opengelaten! - Relativeren: wel voor secundaire beslissing/detailmaatregelen! ‣ Vb koning benoemd enkel hoge ambtenaren! - ≠ delegatie van handtekening = ambtenaar krijgt toelating te tekenen in naam van !
III. De organisatie van het overheidsbestuur5! 1.
De substatelijke gezagsorganisatie!
1.1. Centralisatie, deconcentratie en decentralisatie! Centralisatie (als bestuursvorm) = de gezamenlijke overheidstaken rust bij 1 orgaan en het centraal overheidsbestuur is 1 hiërarchische structuur! - Hogere overheid kan dus beslissen over lager niveau! - Voordeel: eenheid! - Nadelen: machtsconcentratie, plaatselijk belang ondergeschikt, … ! → noodzaak aan gezagsspreiding = een deel van soevereiniteit w’ aan andere, specifiek opgerichte overheden overgedragen! - Belgische GW erkent de gemeentelijke en provinciale instellingen! - Federale/deelstatelijke overheid → zelfstandig optredende openbare instellingen! Vormen van gezagsspreiding:! - Varianten van centralisatie! ‣ Toewijzing van bevoegdheid en delegatie! ‣ Gedepersonaliseerd bestuur! ‣ Tweeledige functie! ‣ Deconcentratie ! - Verscheidenheid van rechtspersonen! ‣ Decentralisatie! e. Het gecentraliseerd bestuur!
Centralisatie = bestuursvorm, gezamenlijke verordenende en bestuurlijke (overheids)taken in handen van organen van centrale overheid! Administratie als een geheel van gecentraliseerde diensten! - Diensten als bestuursorganen in hiërarchisch verband ! - Vb: FOS of Vlaams ministerie" Hiërarchische structuur tot gevolg:! - Hoger bestuursorgaan: bevelen en richtlijnen aan ondergeschikte ambtenaar geven! - Meerdere kan zich in de plaats van ondergeschikte stellen! 5
Geen rechtstreekse vragen maat kennis over instellingen wel nodig voor andere vragen - !10 -
Rémy Bonnaffé
b. Het gepersonaliseerd bestuur of overheidsdiensten met technische zelfstandigheid!
Gepersonaliseerd bestuur = staat onder hiërarchisch gezag, maar toch enige autonomie op bestuurlijk, financieel en boekhoudkundig vlak! 2 vormen van technische zelfstandigheid:! - Met rechtspersoonlijkheid! ‣ Blijft onder hiërarchisch gezag! ‣ Flexibeler begrotings- en personeelsbeleid! - Zonder rechtspersoonlijkheid! Vb: Regies:" - Regie der Gebouwen" ‣ Eigen rechtspersoonlijkheid → Instelling zelf dagvaarden" - Regie van Gevangeniswezen" ‣ Geen eigen RP → Belgische Staat dagvaarden in hoofde van RP" • Je kan regering, ministerie niet dagvaarden" c. Rechtstreekse toewijzing van bevoegdheid!
Rechtstreekse toewijzing van bevoegdheid = WG wijst bevoegdheid rechtstreeks aan ambtenaar, die in beginsel onder hiërarchisch gezag van minister staat! Vb: provinciale directeur van belastingen: oordeelt over bezwaren tegen personenbelasting" - Minister kan beslissing niet naar zich toetrekken" - ↔ hiërarchie bij centralisatie! d. De tweevoudige bevoegdheid!
= bestuursorgaan treedt eens op onder hiërarchisch gezag van centrale overheid, dan eens als orgaan van gecentraliseerd bestuur! Vb: provinciegouverneur" - Commissaris van federale of deelstatelijke overheid" - Voorzitter van deputatie" - Belang bij dagvaarden: “gouverneur in hoofde van …”" e. Deconcentratie en decentralisatie (2 belangrijkste)! 1. Deconcentratie!
= beheersvorm van (gecentraliseerde) overheidsdienst waarbij gedeelte van overheidsgezag en het nemen van bepaalde, dwingende en verbindende rechtshandelingen aan “ondergeschikte” organen of ambtenaren is opgedragen! - “Ondergeschikt” → eigenlijk geen hiërarchie tussen gemeente-provincie-centrale ov. ! Hiërarchisch toezicht blijft! - Geen aparte rechtspersoon! - Verdeling binnen rechtspersoon! Voordelen:! - Ontlasting centrale overheid! - Onaantastbaarheid van eenheid van gezag! - Beslissingsmacht op nauwer niveau bij bestuurde!
-! -! -
Beperking: art. 33, lid 2 GW: GW bepaalt wijze uitoefening macht! - In beperkt aantal gevallen mogelijk! ‣ → rechtspraak: bevoegdheden die aan overheid w’ toegekend in beginsel onoverdraagbaar en onvervreembaar zijn! - Delegatie uitzonderlijk toelaatbaar (zeker kennen):! ‣ Aan een onder toezicht staand orgaan! - 11 ! -
Rémy Bonnaffé
‣ Delegatie kan w’ herroepen! ‣ Gedelegeerde beslissingen onderworpen aan uitdrukkelijke/stilzwijgende goedkeuring van delegataris! ‣ Betrekking op bijkomstige of aanvullende detailmaatregelen!
Vb in les gezien: Arrest: " - Art. In Decreet houdende de Vlaamse wooncode: Vla.Reg. Moet erkenningsvootwaarden opleggen" - Art. In Besluit Vl.Reg.: één van de erkkenningsvoorwaarden is het aannemen van een modelstatuut" - Probleem: modelstatuur w’ opgesteld door Vlaamse Huisvestingmaatschappij" - Gevolg: Vla.Reg. Gaat te ver in zijn delegatie aangezien het modelstatuut op zich ook erkenningsvoorwaarden kan bevatten en dus de VHM zelf in staat is om erkenningsvoorwaarden op te leggen" Voorbeelden:" - DAB’s (dienst met afzonderlijk beheer)" ‣ Geen RP" ‣ Opgericht bij wet, decreet, ordonnantie" ‣ Autonomie: begrotingstechnisch" ‣ Vb: Vlaamse Gewestelijke luchthaven van Deurne" - IVA’s (Intern verzelfstandigde agentschappen, met of zonder RP) → Vlaams Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003" - “Gewone” gemeente- en provinciebedrijven" ‣ Geen RP" ‣ ↔ autonoom gemeentebedrijf: wel RP, geen deel meer van gemeente/provincie" Twee vormen! - Interne deconcentratie = delegatie of toewijzing van bevoegdheden aan een orgaan binnen de centrale dienst! ‣ Dus: opdracht uitvoeren in Brussel! ‣ Vb: directeur-Generaal van een FOD" - Externe deconcentratie = beslissingsbevoegdheid opgedragen of toegewezen aan organen van een buitendienst! ‣ Dus: opdracht uitvoeren in provincie! ‣ Vb: gewestelijke directeur envan de RVA (Rijksdienst Voor Arbeidsvoorzieningen)" - Opmerking: beide vormen zijn binnen de rechtspersoon (want deconcentratie)! 2. Decentralisatie!
= aan bepaalde overheidsbesturen (met RP) w’ eigen beslissingsmacht toevertrouwd, hetzij voor 1 bepaalde materie (functioneel), hetzij voor meerdere aangelegenheden (territoriaal)! - Verdeling tussen eigen RP (↔ deconcentratie)! Voordelen:! - Plaatselijke beslissingsmacht bij mandatarissen die met lokale vertrouwd zijn! - Vermindering wantrouwen t.o.v centrale overheid! - Vermindering van centrale bureaucratie! Nadeel: versnippering van beslissingsmacht! 3 vormen:! - Territoriale decentralisatie = zelfstandige lokale besturen hebben algemeen plaatselijk beleid binnen territorium! ‣ Vb gemeente en provincie → kenmerk:" • Lokale/bovenlokale belangen uitgoefend door representatieve, rechtstreeks verkozen beraadslagende vergadering of verantwoording verschuldigde bestuurscolleges" - !12 -
Rémy Bonnaffé
- Functionele of dienstgewijze decentralisatie = zelfstandige dienst, belast met beleid van één specifiek domein over het ganse federale of deelstatelijke territorium! ‣ Vb federale parastatalen (Federaal Agentschap voor opvang van Asielzoekers) en Vlaamse IVA’s en EVA’s" • Extern Verzelfstandigd Agentschap: BLOSO, UGent" ‣ Autonome overheidsbedrijven (Bpost, VRT, …)" - Mengvorm! ‣ Vb: OCMW" Daarnaast zijn intergemeentelijke verenigingen ook mogelijk ! Kenmerken: ! - Eigen beslissingsmacht! - Eigen rechtspersoonlijkheid met oog op het doel van gedecentraliseerde dienst! 3. Vergelijking deconcentratie en decentralisatie (toezicht)!
Deconcentratie:! - Binnen eenzelfde rechtspersoon! - Hiërarhisch toezicht! ‣ Richtlijnen van hogere overheid (via interpretatieve omzendbrieven)! ‣ In de plaats stelling mogelijk! Decentralisatie:! - Tussen en naar daartoe opgerichte “ondergeschikte” rechtspersonen! - Bestuurlijk toezicht:! ‣ Gedeconcentreerd bestuur volledig autonomie → geen in plaats stelling! • Uitz: Dwangtoezicht! ‣ Wel controle van wettigheid en opportuniteit!
1.2. Omtrent publiekrechtelijke rechtspersonen! f. Algemeen!
Rechtspersoon = abstract wezen die als sociaal geheel een bepaald doel beogen en daartoe een eigen juridisch bestaan leiden! - Specialiteitbeginsel = RP slechts ter verwezenlijking van welbepaald maatschappelijk doel! - Krachtens wet, decreet of ordonnantie (behalve de Belgische Staat, provincies & gem.)! Vereniging = twee of meer RS brengen nieuwe RS tot stand! - Intergemeentelijke verenigingen en bepaalde publiekrechtelijke verenigingen! Stichting = een vermogen bij authentieke akte of testament als RS met filantropisch, godsdienstig, wetenschappelijk, artistiek of pedagogisch doel! - Openbare diensten in stichtings-vorm:! ‣ Gepersonaliseerde besturen! • Onder gezag van minister, eigen afzonderlijke RS voor financieel en bestuurlijk vlak! • Vb: Regie der Gebouwen! ‣ Openbare instellingen! • Vb: OCMW! ‣ Publiekrechtelijke beroepscorporaties! • RP waar beogenaars van bepaalde vrije beroepen moeten toetreden, tuchtrechtelijke bevoegdheden, adviesorgaan van overheid! • Vb: Orde van Advocaten! ‣ Openbare adviesorganen! - !13 -
Rémy Bonnaffé • •
Adviserende bevoegdheid, RS en financiële autonomie! Vb: Nationale Arbeidsraad"
b. De indeling van de rechtspersonen!
Onderscheid tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtspersonen! 1. Privaatrechtelijke rechtspersonen!
Door particulier initiatief! Meestal economisch, industrieel of commercieel doel (uitz. VZW en ION)! Geen openbaar gezag, geen openbare dienst! 2. Publiekrechtelijke rechtspersonen!
Doel: algemeen belang, collectieve nood of sociale voorziening! Gedeeltelijke met staatsgezag bekleed! Bijzonder prerogatieven (vb eenzijdige gezagshandeling, onteigening…)! Indeling! - Territoriale publiekrechtelijke RS: één territorium ! ‣ Staat, Gem., Gew., provincie, agglomeratie, gemeenten, … ! - Openbare instellingen: één materie! ‣ Vb: Instellingen van openbaar nut, OCMW, intergemeentelijke verenigingen, autonome overheidsbedrijven, NV naar publiekrecht" Andere onderverdeling naar oprichtingswijze: stichting of vereniging!
1.3. Het labyrint van de functioneel gedecentraliseerde diensten (slides Brecht)! Enkel de belangrijkste w’ weergegeven, niet uitputtend ! a. De federale functioneel gedecentraliseerde diensten!
Overheid wilt eenheid brengen in verscheidenheid! 1. Harmonisatiewet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut!
(Toepassingsgebied van een wet → altijd 1ste artikel: op examen kijken of instelling hier in staat) ! Poging tot harmonisatie van RP! Beperkte draagwijdte:! - Geen sluitend geheel van controlemaatregelen! ‣ Voornamelijk betrekking op financieel en bestuurlijk toezicht! ‣ Beperkt aantal aspecten van het statuut geharmoniseerd! ‣ Andere aspecten: nog andere wet voor nodig! - Niet alle publieke rechtspersonen: opgesomd in art. 1! - Geen éénvormig statuut: 4 regimes (A, B, C en D) ! Toepassingsgebied ruimer dan enkel federale overheidsondernemingen! - Ook heel wat overheidsondernemingen van gem. en gew.! ‣ Degene die overgedragen zijn! ‣ Degene die zelf in categorie geplaatst zijn! - Ook andere RP dan art. 1: ‘voorbeeldfunctie’! 2. De Harmonisatiewet van 21 maart 1991 houdende hervorming van sommige economische overheidsbedrijven: regime van autonome overheidsbedrijven!
Doel: 4 grote federale overheidsbedrijven organiseren dat ze meer ‘marktconform’ zouden kunnen werken (te vinden in art. 1, §4) ! - !14 -
Rémy Bonnaffé
Wet omvat voor die personen nog twee verschillende regimes:! - De “gewone” autonome overheidsbedrijven: enkel Belgocontrol! - Aut. Overh. Bedr. Als NV van publiekrecht (art. 37): vb BPost" 3. De overige federale functioneel gedecentraliseerde overheden!
Ad hoc- of sui generis statuut: Paleiscoor Schone Kunsten, Astrid, Nationale Loterij" b. De deelstatelijke functioneel gedecentraliseerde overheden! 1. Gewestelijke gedecentraliseerde overheden onderworpen aan de wet van 16 maart 1954!
Zie federale overheid! 2. Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003! 1) Homogene beleidsdomeinen en een één op één-relatie!
Inhoudelijk homogeen maken per onderneming! Vroeger: ≠ aspecten, dus ≠ ministers → nu: 1 administratie bij 1 ministerie! Nog niet volledig gerealiseerd ! Zie schema p. 68, 69 en 70! 2) Homogeen beleidsdomein en zijn instellingen!
Elk homogeen beleidsdomein → 1 Vlaams ministerie! Vlaams Ministerie: twee delen zonder RP, gezag van minister! - Departement! ‣ Taken! • Uitwerken beleid van minister (voorbereiden en evalueren)! • Aansturing en opvolging van beleid van agentschappen! - (1 of meerdere) IVA’s! Per beleidsdomein ook EVA’s mogelijk! - Eigen RP! - Onder raad van bestuur! - Redenen oprichting:! ‣ Autonomie en onafhankelijkheid van uitvoering! ‣ Partnerschap bij de uitvoering! 3) Indeling van verzelfstandigde agentschappen!
Voorrang van oprichting: IVA → publiekrechtelijke EVA → privaatrechtelijke EVA! Aantal mogelijke vormen van verzelfstandiging beperkt tot 4 generieke basisvormen:! - De Intern verzelfstandigde agentschappen (IVA) zonder rechtspersoonlijkheid! ‣ Opgericht door de Vlaamse regering → onder RP Vlaamse Gemeenschap! • Blijft onder hiërarchisch gezag! ‣ Enveloppenfinanciering: bedrag krijgen en vrij beleid → autonomie! ‣ W’ geleid door personeelslid dat hiertoe door Vlaamse regering w’ aangesteld! • Hiërarchisch gezag vd regering → beschikt over operationele autonomie! - IVA met rechtspersoonlijkheid! ‣ Onder hiërarchische gezag Vlaamse Regering ! ‣ Wel eigen RP ! - De publiekrechtelijke vormgegeven externe verzelfstandiging (EVA)! ‣ Opgericht bij decreet! ‣ Raad van Bestuur! • Bestuurders persoonlijk aansprakelijk voor fouten! • Legislatuur vaak = met termijn regering! - !15 -
Rémy Bonnaffé
‣ Beheersovereenkomst! ‣ Publiekrechtelijke prerogatieven en verplichtingen! - Privaatrechtelijke vormgegeven EVA ! ‣ Minst voorkomend! ‣ Oprichting bij decreet → moet dwingende bepalingen van het private vennootschapsrecht volgen! • Indien wil afwijken van die regels → publiekrechtelijk vormgegeven EVA! ‣ Kan slechts w’ besloten indien:! • Minimale voorwaarden voor verzelfstandiging van beleidsuitvoerende taken! • Doelstellingen niet mogelijk via interne verzelfstandigingen! • Doelstellingen niet mogelijk via publiekrechtelijke instanties ! ‣ Voordelen:! • betere samenwerking met particulieren! • meer onafhankelijkheid! • Commercieel beleid mogelijk! 3. De overige Vlaamse functioneel gedecentraliseerde overheden!
Instelling met ad-hoc statuut! Redenen! - Uitdrukkelijk uitgesloten van kaderdecreet: inrichtende macht van het Gemeenschapsonderwijs en de onderwijsinstellingen" - Stilzwijgend uit toepassingsgebied van kaderdecreet geleden: Vlaamse VZW’s" c. De lokale functioneel gedecentraliseerde overheden! 1. De intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (decreet van 6 juli 2001)!
Door twee of meer gemeenten van het Vlaamse Gewest! Niet mogelijk voor provincies! 2. De autonome gemeente- en provinciebedrijven (art. 232-244 Gem.D. En Art. 238-240 Prov.D.)!
Enkel functioneel gedecentraliseerde overheden met RP: Gentse Parkeerbedrijf" 3. Overige lokale functioneel gedecentraliseerde overheden!
Vb haven van Zeebrugge"
2.
Het begrip “de openbare dienst”6!
2.1. Begripsbepaling en -omschrijving! Moeilijk om sluitende definitie te vinden → doordat dit geen juridisch begrip is! - Oorsprong: ! ‣ GW-gever van 1830 wilde geen RvS! • Wantrouwen in UM, vertrouwen in WM (en RM)! • RvS komt er pas in interbellum! In GW geen bevoegdheidsafbakening justitiële en bestuurlijke rechter! ‣ • Vraag niet nodig want geen RvS! • ↔ Fra: bevoegdheidsafbakening RvS via begrip ‘openbare dienst’! Onderscheid organieke en functionele openbare dienst:! - Oorsprong: Frankrijk!
Tot Hoofdstuk 4 grondig kennen: Sowieso een vraag bij Lust over of een instelling al dan niet tot het organiek bestuur behoort - !16 6
Rémy Bonnaffé
‣ Overgang nachtwakersstaat naar sociale verzorgingsstaat → overheid meer in dienstverlening! ‣ ‘privatelijke verstatelijkt initiatief’: overheid gaat private RP subsidiëren ipv zelf openbare dienstverlening (vrij onderwijs)! ‣ Vraag: welke bevoegdheid RvS tov private RP?! • Antwoord: onderscheid organiek en functioneel! - Organieke openbare dienst = bestuurlijke overheidsdienst of een instelling naar publiekrecht uitgaand van federale of deelstatelijke overheid ofwel lokaal of provinciaal bestuur:! ‣ RVA, De lijn, UGent, autonome provinciebedrijven" - Functionele openbare dienst = eender welke instelling met taken ter behartiging van een collectieve behoefte of met opdrachten van algemeen belang! ‣ Vrij onderwijs, concessie" ‣ Opm.: functionele decentralisatie niets te maken met functionele openbare dienst! • Vrij onderwijs is wel functioneel openbare dienst, maar geen functioneel gedecentraliseerd bestuur: inrichtende macht is geen publiekrechtelijk, wel privaatrechtelijk (rechts)persoon" ‣ Opm.: private RP meer onafhankelijk van overheid (enkel subsidies)! Ontstaan RvS: interbellum: H&Rb verklaring zich telkens onbevoegd als over overheidsoptreden (scheiding der machten)! - Cass.: Flandria-arrest (20 nov. 1920): H&Rb bevoegd voor schade van overheid aan 3e! ‣ Enkel over fouten in uitvoering van de beslissing! ‣ Evolutie: overheid ook aansprakelijk als over gezaghebbende handeling zelf! - Vraag: niet beter Rvs opricht? Hoe die RvS-bevoegdheden afbakenen? Openbare dienst? Ander begrip?! ‣ Art. 14 RvS-wet7: begrip “administratieve of bestuurlijke overheid”!
2.2. Het rechtsregime van de openbare dienst! Kenmerkend voor organieke, mindere mate functionele, openbare dienst is de toepasselijkheid van een bijzonder (bestuurlijk) rechtsregime:! - Het gezagsoptreden: optreden d.m.v eenzijdig bestuurlijke rechtshandeling! ‣ Vb: bindende rechtskracht! ‣ “Privilège du préalable” = vermoeden van wettigheid van overheidshandeling! ‣ “privilège de l’exécution d’office” = mogelijkheid tot uitvoering van bestuursbeslissing zonder voorafgaande tussenkomt van de rechter! ‣ Opm.: schenking is niet eenzijdig, moet aanvaard w’! ‣ Opm.: elke beslissing genomen obv overeenkomst sluit rechtsmacht RvS uit! - Het bijzonder goederenregime! ‣ Verwerving van goederen door de overheid! • Vb: concessieovereenkomst, bestuurlijke contractren, opeising en onteigening, … " ‣ Regime van domeingoederen8! - Het financieel regime: het begrotingsrecht! ‣ = verwerven en besteden van financiële middelen! - Statutaire rechtstoestand van het personeel! ‣ Voordeel ambtenaarstatuut: door geen onderhandelingen misschien goedkoper!
7
Enige artikel uit de cursus die écht te kennen is (inhoud)
8
zie hoofdstuk 6 - !17 -
Rémy Bonnaffé
‣ Indien vordering van statutair ambtenaar een subjectief recht bevestigd = RvS niet bevoegd (enkel voor objectief contentieux): loongeschil, schade ambtenaar door overheid en schadevergoeding" - Het taalgebruik! ‣ Één van de enige aspecten die wetgeving van o.o is! • Rechter moet ambtshalve opwerpen! • Afwijking op ultra-petita: rechter mag geen middelen dan die van partijen ! - Het bestuurlijk toezicht! ‣ Autonomie van openbare instellingen → altijd gepaard met toezicht ! ‣ Decentralisatie → bestuurlijk toezicht ! ‣ Wettigheid- en opportuniteitscontrole ! ‣ Eventueel dwangtoezicht mogelijk ! ‣ Opm.: gemeenten: decentralisatie → bestuurlijk toezicht → onderschikking ! • gemeenschappen: geen decentralisatie → nevenschikking → gerechtelijk toezicht ! - De beginselen van de openbare dienst9!
2.3. De beginselen van de openbare dienst! Niet in WG, dus vanbuiten kennen → 3 beginselen! a. De veranderlijkheid!
Overheid moet noden van maatschappij vaststellen en dienstverlening in functie van die noden laten evolueren! - Toename, inkrimping én afschaffing van dienst of dienstverlening! Institutioneel:! - Wegen slippen dicht → uitbreiden openbaar vervoer" - Sinds oorlog daalt vraag naar opera → minder subsidies voor opera" Personeel! - Ambtenaar: vastheid van tewerkstelling, geen vastheid van betrekking! - Overheid kan statutaire regeling aanpassen aan situaties! b. Continuïteit!
Dienstverlening: zolang dienst aan bepaalde nood beantwoordt, moet de overheid die blijven bieden! - Opleiding aan unief → aantal leerlingen daalt → mag je afschaffen (veranderlijkheid) maar ook continuïteit: mensen die ingeschreven zijn moeten kunnen beëindigen + niet alle uniefs mogen afschaffen (laatste mag niet afschaffen)" - Vernietiging gemeentereaadsverkiezingen in bepaalde gemeenten → installatie nieuwe gemeenteraad of uittredende gemeenteraad langer" - Regering van lopende zaken tot nieuwe regering" - Ontslag ambtenaar pas wanneer het aanvaard wordt en een bepaalde ambtenaren het stakingsrecht w’ ontzegd (militairen)" Bijzondere toepassing:! - Rechtsonderhorigen moeten bestuurlijke rechtshandeling naleven zolang onwettigheid ervan niet is vastgesteld! ‣ Tenzij manifest onwettig! Feitelijke of noodambtenaar! - Gevolgakte = uit de impliciete beslissing tot vernietiging t.b.v. een andere beslissing tot vernietiging ! 9
hoofdstuk 10 - !18 -
Rémy Bonnaffé
‣ Gemeentelijke bouwvergunning gekregen op grond van gemeentelijke bouwverordening, maar laatste akte w’ vernietigd → ook vernietiging individuele " - Feitelijke of noodambtenaar = vernietiging van benoeming brengt niet mee dat al zijn handelingen nietig zijn! ‣ Brengt rechtszekerheid! ‣ Steunt op theorie van de schijnleer: schijn dat persoon rechtmatig is aangesteld! ‣ Burgemeester benoemd tot ambtenaar van burgerlijke stand en trouwt u, maar benoeming w’ vernietigd → huwelijk blijft dus geldig" c. De benuttinggelijkheid!
Voor gebruikers:! - Elke gebruiker heeft evenveel recht de openbare dienst te benuttigen! - Inschrijving van student niet weigeren als ze aan voorwaarden voldoen" - Onderscheiden behandeling mag mits verantwoording! Voor ambtenaren:! - Art. 10 GW: alle(en) Belgische onderdanen ! d. Aard van de betrekking tussen de openbare dienst en de gebruikers!
Van reglementaire aard → eenzijdig door overheid kan w’ gewijzigd: geldende wetgeving moet w’ gerespecteerd ! e. Kosteloze karakter?!
Geen beginsel, want kan niet verplicht zijn!
3.
Het begrip “bestuursoverheid” of “bestuurlijke overheid”!
3.1. Situering! Art. 14 R.v.St.-wet bevat geen definitie! Criteria afleiden uit parlementaire voorbereidingen → onvoldoende duidelijk! Vorm gereken door rechtspraak van de RvS!
3.2. Begripsomschrijving! Geen algemenen geldende definitie, wel volgens criteria! a. Negatieve criteria! 1. Algemeen!
Oorspronkelijk: enkel UM, niet WM en RM! Probleem: ontwerp van wet/bekrachtigingswet → vorm van K.B.! - Koning als tak van WM → onbevoegd! 2. Criteria ter afbakening van het begrip!
Geen organen van de WM en RM! - Geen organen die algemene rechtsregels kunnen uitvaardigen! - Geen bestuurlijk rechtscollege, want geen bestuurlijke overheid! ‣ Kan wel dezelfde instantie zijn! - Geen organen van WM! ‣ Rekenhof, ombudsman" - Geen andere handelingen van rechters! ‣ Over interne werkverdeling, tuchtmaatregelen tov ander personeel" - Uitzondering: ! ‣ Personeelsbeslissing! - !19 -
Rémy Bonnaffé
Benoeming van overheid aan 3e → RvS
Maar: iemand bij Brussels parlement → RvS bevoegd? Want WM
Prejudiciële vraag aan GwH: geen reden tot onbevoegdheid
→ WG: art. 14 RvSt-wet wijzigen: twee uitzonderingen! ‣ Beslissingen inzake overheidsopdrachten! •
Enkel Belgische overheidsbesturen! - Probleem 1: is RvS bevoegd voor bestuurlijke overheden in Belgisch Congo → neen ! - RvS bevoegd als Bel bevoegdheden afstaat aan inter- of supranationale instellingen?! ‣ → neen! ‣ Opm.: sinds ’88 veel meer arresten door vreemdelingencontentieux! • Belgische Commissaris voor Vluchtelingen (Wel RvS)! 3. Het nieuwe artikel 14 RvSt-Wet!
Uitbreiding bevoegdheid: twee uitzonderingen: zie supra! b. Positieve criteria! 1. De oprichting door de overheid (oprichtingscriterium) !
Oorspronkelijk: determinerend criterium want WG wilde geen private RP ! - ↔ openbare dienst ! Later: ruimer ingevuld → erkenning ook! - Dus ook private RP mogelijk ! Bepaalde gevallen nog ruimer: geen erkenning of oprichting, voldoende indien persoon een taak van algemeen belang werd toevertrouwd en daarbij gezagshandelingen stelde ! - Nuance Cass.: cumulatieve vereisten indien niet opgericht door overheid! ‣ Erkenning! ‣ Overheid bepaalt werking! ‣ Overheid controleert ! ‣ Kunnen éénzijdige beslissingen nemen! 2. Het vervullen van taken van algemeen belang (doelmatigheidscriterium)!
‘taken van algemeen belang’: overstijgen particuliere belangen! Belang: Autonome Overheidsbedrijven-wet! - Onderscheid: taken van openbare dienst en overige opdrachten van openbare instellingen en ondernemingen! ‣ Enkel bestuursoverheid bij uitvoering van taken van openbare dienst! ‣ Post! - Vraag: wat als gedeeltelijk openbare dienst en gedeeltelijk overig? ! ‣ Twee mogelijkheden! • Deel betrekking openbare dienst → bestuursoverheid! • Afweging → bestuursoverheid als dit overheersend is! Recent arrest kiest RvS voor de eerste optie! 3. Een eenzijdige beslissingsbevoegdheid (handelingscriterium)!
Bepaalde overheidsbedrijven geen enkele gezagsbevoegdheid! - NV Aquafin, openbare verveoersondernemingen… " - Vraag: is bij huisvestingsmaatschappij controle door RvS mogelijk?! ‣ Antwoord: ja, oprichting, algemeen nut én toezicht voldoende! Wel verplicht bij private RP: Gimvindus-arrest (Cass.)! - Cass.: private RP zijn enkel bestuurlijke overheid indien ze gezagshandelingen kunnen stellen! - !20 -
Rémy Bonnaffé
4. Controle door de overheid (toezichtscriterium)!
Sensu lato: beheersing, meester zijn van! Sensu stricto: functionele controle, toezicht! c. Evolutie van het begrip!
Vb: Quid de functionele openbare dienst van het (vrij) onderwijs? ! - Studenten + examen: RvS bevoegd! - Personeel en studenten + tucht: RvS onbevoegd !
IV. De actiemiddelen van de overheid! 1.
Ter inleiding10!
1.1. Algemeen! Bestuursoverheden! - Rechts- en handelingsbekwaam! - Kunnen alle RH stellen met het oog op verwezenlijking van hun maatschappelijk doel! ‣ Behoudens wettelijke bepalingen! Privaatrecht vertrekt van vrijheid en gelijkheid van contractanten! - ↔ niet altijd bij overheid: éénzijdige bestuursbeslissing ! ‣ Dwangmatige actiemiddelen: eenzijdig en binden optreden! ‣ In beginsel uitsluitend voor de overheid! • Ook privaatrechtelijke personen kunnen éénzijdig handelen! ‣ Voor zover de wet- of decreetgever dat handelen niet uitdrukkelijk verbonden heeft!
1.2. Bijzondere gezagsuitoefening! a. Plaatsvervanging!
= tijdelijk vervanging van de titularis van een functie of van een mandaat! - Mogelijk bij de 3 machten! - Vb regent ipv koning, vervangend parlementslid, plaatsvervangende rechters" Geregeld bij ! - Wet (eventueel GW)! - Buiten de wet! ‣ Oog op continuïteit vd openbare dienst! b. Delegatie van bevoegdheid!
= overdracht van de uitoefening van een bevoegdheid door een orgaan dat die bevoegdheid op regelmatige wijze toegewezen gekregen heeft aan een ander - meestal ondergeschikt orgaan ! - Wetgever → burgemeester → politieagent " Rechtmatigheidbeginsel: elke delegatie van bevoegdheid in beginsel verboden ↔ praktijk! 1. Delegatie binnen de WM!
Grondwet: geen algemene regeling! RS/RL: in uitzonderlijke omstandigheden aanvaard! - Noodtoestand (besluitwetten door Cass in WO)"
! 10
onderscheid delegatie vs toewijzing goed kennen - !21 -
Rémy Bonnaffé
2. Delegatie binnen de UM!
Rechtmatigheidbeginsel ook in specialiteitbeginsel! Elke bevoegdheidsregeling raakt de OO! Praktijk en RS: delegatie mogelijk binnen bepaalde grenzen! - Indien aanvullend karakter of louter uitvoeringsmaatregel! - Kan geen definitieve afstand doen: precair en altijd herroepbaar! c. Toewijzing van bevoegdheid!
= handeling waarbij de overheid een door de regelgever als mogelijk verder over te dragen bevoegdheid, effectief aan een ander overheidsbestuur of -orgaan toewijst ! Handelende overheid staat geen eigen bevoegdheid af,! - Kent bevoegdheid toe aan een orgaan dat er aldus definitief mee w’ bekleed! Toegewezen orgaan kan geen afstand van doen! Toewijzend orgaan kan niet in de plaats treden! VB toezichtambtenaren door Vlaamse regering voor handhaving ruimtelijke ordening" d. Gezagsuitoefening in noodtoestand!
Noodtoestand = als normale werking van instellingen onmogelijk is! Geen algemene regeling voor! - Uitz: politionele verordeningbevoegdheid van de burgermeester in uitzonderlijke en dringende omstandigheden! Soms gelegitimeerd door RS/RL!
2.
De tweewegenleer11!
In Ned, geleidelijk aan in België! = keuze tussen privaatrechtelijke/contractuele of publiekrechtelijke/eenzijdige procédés!
2.1. Redenen vr (het gebruik en het succes van het) contractuele overheidsoptreden! Ontbreken van publiekrechtelijk alternatief! - Publiekrecht eigenlijk uitzonderingsrecht op privaatrecht (gegroeid)! - Vb. voor de Wet van 29 maar 1962: regeling bouw en verkavelingsvergunningen vooral via privaatrecht" Bijkomende flexibiliteit of efficiëntie! - Soms enkel louter psychologisch: “publiekrecht = bureaucratie”! - Publiekrecht echt trager! ‣ Controlemechanisme! ‣ Taalwetgeving! ‣ Wetgeving overheidsopdrachten! ‣ Budgettaire verplichtingen! ‣ Statutaire tewerkstelling!
2.2. Beperkingen aan het contractuele overheidsoptreden! Overheid kiest het efficiëntste tussen twee wegen: publiekrechtelijke en privaatrechtelijke weg! Voorwaarden gebruikt privaatrecht:! - Niet strijd mag zijn met dwingend positiefrechtelijk regeling! ‣ In privaatrecht geen openbaarheid, rechtsbescherming ! - Verenigbaar moet zijn bet ARB’s! 11
grondig kennen - !22 -
‣ Vooral: gelijkheidsbeginsel, ABB, veranderlijkheid en continuïteit! - Geen miskenning van de bevoegdheid van andere overheid! - Geen miskenning van eigen bevoegdheid! ‣ Verboden delegatie of ongeoorloofde beperking van eigen bevoegdheid! ‣ Kan onder strikte vw!
3.
Rémy Bonnaffé
Tot besluit!
Actiemiddelen van de overheid → w’ in volgende hoofdstukken op ingegaan! - Bestuursbeslissing of bestuurlijke rechtshandeling! - Goederen van de overheid! - Personeel! - Taalgebruik bij de overheid!
V. Het gezagsoptreden of de bestuurlijke rechtshandeling! 1.
De bestuursbeslissing of eenzijde bestuurlijke rechtshandeling!
1.1. Begripsbepaling! a. Omschrijving!
Bestuurlijke rechtshandeling = uitvoerbare bestuursbeslissing, eenzijdig genomen door een bestuursoverheid met het oog op het teweegbrengen van ! - Toekennen of intrekken van rechten! - Opleggen van verplichtingen! - Beletten van bepaalde rechtsgevolgen! En is bekleed met het vermoeden van wettigheid! 4 kenmerken! - Rechtshandeling (geen voorbereidende of uitvoerende handeling) ! - Door bestuurlijke (administratieve) overheid! - Uitvoerbaarheid (meest essentiële)! - Eenzijdig karakter! Terminologie! - Synoniemen in de praktijk: bestuurlijke rechtshandeling, (bestuurs)beslissing, besluit, verordening, reglement, bevel, vergunning! ‣ KB of bevel grondgebied te verlaten" - Bestuurlijke Rechtshandeling niet in art. 14 W. RvS, praetoriaans en doctrinaal begrip! b. Typologie van bestuurshandelingen!
Bestuursoverheden kunnen ≠ soorten eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen uitvaardigen:! 1. Inhoudelijk!
Reglementaire rechtshandeling! - Bevat abstracte, algemene, onpersoonlijke en afdwingbare regels (materiële wet)! - Op onbepaald aantal gevallen van toepassing! ‣ Vb. besluiten, verordeningen of reglementen" Beschikkende of individuele rechtshandeling! - Individuele strekking! - Beïnvloed individuele rechtspositie (vestigen of wijzigen)! - Vb. toekenning subsidie aan vzw" - Kan ook aan andere publiekrechtelijke persoon! - !23 -
‣ Vb. Gew: gemeente moet fietspad leggen!
Rémy Bonnaffé
Organieke bestuursbeslissing! - Een overheidsbestuur richt een dienst op! - Vb. oprichting autonoom parkeerbedrijf, orde van geneesheren (via KB)" Acte-condition! - Breidt het toepassingsgebied van reeds bestaande rechtsregel uit, door haar toepasselijk te maken op een bestuurde of nieuwe rechtssituatie! - Impliciet rechtsgevolg bij het stellen van bepaalde RH! - Vb. benoeming ambtenaar" ‣ Geen overeenkomst! ‣ Benoemingsbesluit → ‘KB over bestuurlijke en geldelijke rechtspositie’ van toepassing! ‣ Vb. loon niet expliciet vermeld! Jurisdictionele handeling! - Beslecht geschil volgens regels van het gerechtelijk recht (volgens vaste procedure)! - Gesteld door bestuurlijk rechtscollege! ‣ Probleem: vaak ingekapseld in overheid! ‣ Vb. Raad voor examenbetwisting" - Gevolg! ‣ Moet niet gemotiveerd w’ op basis van bestuurlijke motivering (formele motiveringswet), maar volgens vonnis en arresten (art. 149 GW) → uitgebreider! ‣ In laatste aanleg → geen hoger beroep, wel bestuurlijke cassatie! • Voorziening in cassatie bij RvS (art. 14, par 2 W. RvS)! • Let op: Raad voor verkiezingbetwisting → 1ste aanleg → beroep bij RvS (art. 16) (hier geen cassatie)! ‣ Quasi-jurisdictionele handeling! • Vb. tuchthandeling → wel BRH, dus aanvechten via art. 14, 1! ✓ Zie Cass.-arrest tegen KUL (27 september 2007): gesteund op formele motiveringswet! ‣ Geen enkel rechtscollege dan bij wet! • Opzoeken in oprichtingswet: eerste of laatste aanleg?! ‣ Opmerking: art. 10 BWHI (impliciete bevoegdheden)! • Raad voor examenbetwisting (Gem) en Raad voor verkiezingbetwisting (Gew) ! • Via art. 10 bevoegd verklaring: want rechtscolleges nodig om onderwijs en
verkiezingen te organiseren ! ‣ Vb. student fraude bij examen → wordt uitgesloten! • Interne beroepsprocedure! • Raad voor examenbetwisting! • Raad van State: niet meer over de feiten (Cass.)! ‣ Vb. fraude in gemeenteverkiezingen! • Raad voor verkiezingsbetwisting! • Raad van State: wel over feiten (hoger beroep)! 2. Vormelijk!
= naar de wijze van tot stand komen! Eenzijdige rechtshandelingen! - RH die uitgaat van één (rechts)persoon! ‣ Voorwaarde: dat die over dit prerogatief beschikt! ‣ Vb bestuurlijke overheid" - !24 -
Rémy Bonnaffé
- Aanvechten! ‣ Via art. 14 W. R.vS (wegens onwettigheid)! • Objectief vernietigings- of schorsingscontentieux! ‣ Kan voorwerp zijn van subjectief contententieux! ‣ Voorwerp vormen van bestuurlijk beroep en toezicht! - Individuele strekking: verplichting expliciete motivering! Meerzijdige rechtshandeling! - Tot stand door samenloop van wederzijdse en overeenstemmende wil(suitingen) van meerdere (rechts)personen ! - Geen voorwerp van annulatie/schorsingsberoep bij RvS! c. Belang vh onderscheid tussen reglementaire en individuele bestuurlijke rechtshandelingen!
Hiërarchie: individueel < reglementair! - Individueel niet afwijken van reglementaire! Formele motiverinsplicht! - Reglementaire Bestuurlijke rechtshandeling → enkel materieel! - Individuele BRH → formeel en materieel! ‣ = substantiële vormvereiste! Advies! - Reglementaire besluiten → verplicht advies RvS, afd. wetgeving (art. 3 RvS-W)! - Substantiële vormvereiste! ‣ Uitz: hoogdringendheid! Schorsing en vernietiging, en instandhouding na vernietiging! - Reglementaire BRH: probleem gevolgakte → onmiddellijke schorsing! - Individuele BRH: RvS kan schorsen, moet niet! Bekendmaking en tegenstelbaarheid! - Reglementaire/organieke BRH → bekendmakingsvereiste! - Individuele BRH → moeten worden betekend! - Tegenstelbaarheid vanaf kennisgeving (bekendmaking/betekening)! ‣ Belang: start termijn 60d! - Specifieke regels kunnen afwijken van bovenstaande algemene regel! d. Complexe rechtshandeling: een voorbeeld!
Complexe rechtshandeling = hele reeks handelingen waarbij mogelijk is dat maar 1 handeling een bestuurlijke rechtshandeling is! Voorbeeld: een benoemingsbesluit van ambtenaren"
!
" - !25 -
Rémy Bonnaffé
Uitleg bij stappen! - (1) kwantitatieve (organiek besluit) en kwalitatieve betrekkingen die je nodig hebt! ‣ Taalkader: fac. gem. en BH, personeelsformatie opdelen in taalkaders! - (2) vb. Niveau A (academisch diploma vereist)! ‣ Discretionair bevoegdheid: keuze hoe! • Extern aanwerven! • Vacant verklaren voor mutatie (een andere ambtenaar van gelijk niveau, maar andere dienst)! • Bevordering: ambtenaar in dienst (ondanks geen diploma) van B of C! - (3) vb max 100 naar 1e selectie! - (4) vb 50% per onderdeel / 60% in totaal! Vraag: wanneer kun je naar RvS? (! Maar 1 stap kan RH, hangt af van concrete situatie)! - (1) taalkader aanvechten (voorwaarde: belang en nadelig)! ‣ Vb 30% nl/70% Fr → minder kans om benoemd te w’ als Nederlandstalige! - (2) kan geen invloed op rechtspositie van externe (voorbereidende handeling)! ‣ Wel eventueel op ambtenaar in dienst! ‣ Vb extern aanwerving → ambtenaren in dienst geen kans! - (3) voor wie geselecteerd: voorbereidende handeling! ‣ Andere: RH want sluit hen uit van benoeming! - (4) voor wie door alles geraakt en dus kans maakt → benoemingsbesluit is RH, kunnen niet voor naar RvS! ‣ Probleem: stel voorgaande stap RH! • Je hoort niet dat je niet bij selectie zat! • 60 dagen verstreken! • Hoort pas bij benoemingsbesluit dat je niet bij was! • Annulatie termijn pas vanaf kennis benoemingsbesluit!
1.2. Bestuurlijke rechtshandelingen (gezagshandelingen)! a. Constitutieve elementen12!
Doorwegend element om dit te bepalen = eenzijdigheid! 1. Een bestuursbeslissing moet een rechtshandeling zijn!
RH: wijzigingen in bestaande rechtsregel of in bepaalde rechtstoestand! - ↔ materiële handeling! Voorwerp van objectief contentieux → ontvankelijkheidsvoorwaarde voor RvS (art. 14 Jo. 17 W. RvS)! Verschillende definitieve (complexe) bestuursbeslissingen → niet allemaal beantwoorden ze aan vereiste van art. 14 R.v.St.-Wet! Hier volt overzicht van mogelijke handelingen die overheid kan nemen in kader van definitieve (complexe) bestuursbeslissing! 1) Voorbereidende handelingen!
Algemene voorbereidende maatregelen! - Vb opmaken van dossiers" - Kunnen nooit grievend zijn, nooit nadelig want werkt niet in op RP! Het advies (voorafgaand)! - Bestuurlijk toezicht: verplicht advies in winnen! - Vb burgemeester benoemen buiten gemeenteraad → advies aan deputatie! 12
Zie pagina 23 → kenmerken - !26 -
Rémy Bonnaffé
- Niet bindend, wel substantiële vormvereiste! ‣ Dus: kan niet inwerken op RP! - Opm.: fouten bij advies → blijft voorbereidende handeling! ‣ Wel: definitieve beslissing laten vernietigen! ‣ Procedure opnieuw starten bij advies! - Uitzondering: WG maakt advies Bindend! ‣ grijpt wel in rechtspositie dus kan wel een beroep w’ gemaakt bij RvS! De schorsing en de machtiging! - Schorsing! ‣ Algemeen bestuurlijk toezicht! ‣ 3 mogelijkheden binnen termijn als besluit geschorst w’! • Handhaven → toezicht kan vernietigen! • Intrekken → zelf uit rechtsorde! • Handhaven en motiveren! Dus: schorsing nooit definitief (want termijn) → nooit RP beïnvloeden! ‣ - Machtiging! ‣ Specifiek bestuurlijk toezicht! ‣ Vb gemeente krijgt legaat" ‣ Niet omdat gemeente machtiging krijgt dat je die moet volgen! ‣ Wel definitief:! • Voor andere erfgename → weet niet wat gemeente gaat doen! • Voor gemeente → weigering machtiging! 2) Loutere inlichtingen!
Waarschuwing, informatie, …" = nooit RH! 3) Niet-definitieve beslissingen (goedkeuring - georganiseerd bestuurlijk beroep)!
Kunnen RH zijn, maar niet in zin van art. 14 R.v.St.-Wet ! - Want niet bindend! Goedkeuring! - Ambtenaar w’ ontslaan maar zolang toezicht houdende overheid geen goedkeuring geeft, is dat afzettingbesluit niet uitvoerbaar en grijpt het dus niet in in de ambtenaar → kan dus ook geen annulatieberoep indienen " Georganiseerd bestuurlijk beroep! - Commissie inzake leerlingen-rechten:" ‣ Weigeren ll in school → niet definitief want beroep mogelijk! ‣ Beroep beslissing verwerpt → nieuwe beslissing! ‣ Weer weigering → RvS! - Leerkracht tuchtrechtelijk ontslaan:" ‣ Beroep: Kamer van beroep van gesubsidieerd onderwijs! ‣ Beroep is in de plaats → direct naar RvS! ‣ !!!! Leerkracht vrij onderwijs niet naar RvS want privaat contract! 4) Bevestigende en bevestigde beslissing!
Hernemen vroegere bestuurshandeling! Termijn: vanaf bevestigde (niet bevestigende) beslissing! - Anders: termijn geen zijn, gewoon nieuw besluit uitlokken! - Bevestigende beslissing niet vatbaar voor vernietiging! - !27 -
Rémy Bonnaffé
Onderscheid bevestigende en bevestigde! - Gelijk voorwerp en motieven! - Gelijk feitelijke en juridische elementen! - Kan verschillend bestuursorgaan ! Geen sprake van bevestigende beslissing indien! - Nieuw onderzoek! - Andere feitelijke of juridische elementen ! - Dan de eerste beslissing! Bevestigende beslissing di egeen wijziging meer aanbrengt → geen voor vernietiging vatbare rechtshandeling! 5) Loutere uitvoeringshandelingen!
Maken uitvoering van BRH mogelijk! - Bekendmaking in BS, eed na benoemingsbesluit" = geen materiële handeling (uitvoeringsmodaliteit) en geen rechtshandeling! 6) Maatregelen van inwendige orde en ordemaatregelen!
Maatregelen van inwendige orde! - Door overheid met oog op organisatie en werking van bestuur! - Kan impact op persoon, maar niet grievend! - Houdt geen dienstfout in! - Vb overplaatsing ambtenaar want privéruzie met andere ambtenaar" Niet verwarren met ordemaatregel ! - Wel fout ten grondslag! - Vb ambtenaar steelt van overheid → straf- en tuchtsanctie! ‣ Opm.: ook strafr. → tuchtprocedure kan geschorst w’ tot einde strafprocedure! ‣ In tussenperiode niet meer gewenst: overplaatsing in belang van dienst of schorsen! - Wel beroep bij RvS want grievende maatregel! 7) Rechtserkennende handeling!
Wel RH, niet in zin van art. 14 RvSW! Domein subjectief contentieux → H&Rb! Vb ambtenaarloon + 6 jaar gewerkt → hoger loon: schaal 6 → gebonden bevoegdheid" - Overheid geeft maar schaal 1" - → subjectief recht" - ↔ “6 jaar nuttige ervaring” → geen subjectief recht → RvS" Vb: als toekennen subsidie een gebonden bevoegdheid is en staat doet dat niet → H&Rb" 8) Afwijzende bestuursbeslissing!
Overheid die, na aanmaning, na 4 maanden blijft stilzitten en negeert bestuursbeslissing te nemen (art. 14, §4 RvSW)! - Na 4 maand: naar RvS! = niet het (negatief) optreden maar het stilzitten ervan ≠ impliciete weigeringsbelissing ! Vb. Aanvraag leefloon bij OCMW → neemt geen beslissing! - OCMW in gebreke volgens art. 14" - Termijn 4 maand" - Blijven stilzitten = afwijzend bestuursbeslissing → RvS" 9) Impliciete weigeringsbeslissing!
Stilzitten van overheid als zij (wettelijk) moeten optreden (ev. termijn)! - !28 -
Rémy Bonnaffé
Vb benoeming van minder gunstige kandidaat na vergelijkend examen" - Impliciet: weigering van 1e kandidaat" - Beslissing RvS is benoeming" ‣ Anders kan overheid blijven 2e benoemen → dus men vernietigd ook beslissing om 1ste NIET te benoemen" → enkel mogelijk bij gebonden bevoegdheid! 10) Regeringsdaden!
Handeling van de UM! - Dus: geen toezicht bestuursrechter! Vb. Ontwerp van wet is in vorm van een KB" 11) Pseudo-wetgeving: circulaires, omzendbrieven en dienstnota’s! 2. Een bestuurlijke overheid!
Zie p. 19 begrip ‘bestuurlijke overheid’! 3. Een eenzijdige rechtshandeling!
Bestuursoverheid kan rechtstoestand tot stand brengen of wijzigen, zonder tussenkomst of toestemming van bestuurde! Tweewegenleer! RvS NOOIT bevoegd voor meerzijdige rechtshandeling (arbeidsovereenkomst, huurovereenkomst, concessie(overeenkomst) … ! 4. Een uitvoerbare rechtshandeling!
Bestuursoverheid kan zelf gaar bestuurshandelingen uitvoeren! Bestuurlijk toezicht (infra)! - Algemeen: belet onmiddellijke uitvoering niet! - Bijzonder: o.a. De goedkeuring → beslissing niet uitvoerbaar! - !!! Ander onderscheid dan bij Vande Lanotte! Georganiseerd bestuurlijk beroep! - Moet je uitputten voor RvS! - Niet onmiddellijk uitvoerbaar in de zin van RvS! ‣ Kan wel anders uitvoerbaar: rechtseffecten onmiddellijk sorteren! ‣ Art. 35 openbaarheidsdecreet: beroepsmogelijkheid moet w’ medegedeeld! Kan ook niet uitvoerbaar zijn (infra)! b. Declaratieve en constitutieve bestuursbeslissingen of bestuurshandelingen op grond van discretionair en gebonden bevoegdheid! 1. Situering van de rechtsfiguren!
Soorten bevoegdheid van de overheid! Discretionaire bevoegdheid! - Vrije beleids- en boordelingsruimte → constitutieve beslissing! - Nooit zuiver discretionair (moet zich altijd wel houden aan bepaalde dingen)! - ≠ willekeurig → mag niet kennelijk onredelijk! Gebonden bevoegdheid! - Geen beleidsruimte (cfr. rechtmatigheidbeginsel) → declaratieve beslissing! - Praktijk: vaak zuiver! 2. Rechtsgevolgen van het onderscheid!
Rechterlijke bevoegdheid ! - !29 -
Rémy Bonnaffé
- Gebonden bevoegdheid/declaratieve bestuursbeslissing! ‣ In beginsel justitiële kennis ! ‣ Meestal subjectief recht → H&Rb (art. 144/145 GW)! - Discretionaire bevoegdheid/constitutieve beslissing + politiek recht! ‣ → bestuursrechter (RvS)! ‣ Behoudens andersluidende wettelijke bepaling! Voor draagwijdte van rechterlijke controle:! - Marginale toetsing = rechter oordeelt of de genomen beslissing niet kennelijk onredelijk is! ‣ Niet bij zuiver gebonden! Handelen door rechter! - Zuiver gebonden bevoegdheid: volledige rechterlijke controle! ‣ Kan overheid bevelen of handeling in de plaats ! - Annulatieberoep (RvS): enkel vernietiging! ‣ Bevoegde overheid zelf opnieuw nieuwe beslissing (moeten) nemen! c. Kenmerken van de bestuurshandeling!
Bestuurshandeling krijgt bepaalde voorrechten: in beginsel wettig, onmiddellijk uitvoerbaar en jegens alle belanghebbende bindend en verbindend is! 1. De bindende en verbindende kracht!
Bindend = zonder instemming van burger rechten wijzigen, verplichtingen opleggen, rechtstoestand tegenhouden! - Overheid is gebonden door beslissing, geen betekening/bekendmaking nog! - Examencommissie geeft graad" - Gemeenteraad vaardigt besluit uit" - Als uitvoerbaar, dan ook bindend! Verbindend = tegenstelbaar, tegenwerpelijk; wanneer beslissing bekend gemaakt of betekend! - Dan pas verbindend! Vb arrest Pêche (RvS) school sluit ll uit op basis van niet-bekend gemaakt MB" - Bind voor school" - Niet verbindend voor ll" Bewijslast tijdstip betekening → bij overheid! - Vaste datum! ‣ Aangetekende brief: ophalingsdag of als je niet ophaalt, dag na verzending! ‣ Verzending tegen ontvangstbewijs: tekenen dat je brief ontvangen hebt! ‣ Laten betekenen met gerechtsdeurwaardersexploot! - Anders: geen vaste datum! ‣ Vb gewone brief: 4-5 dagen termijn mogelijk" 2. Het wettigheidsvermoeden!
“privilège du préalable” = elke bestuurshandeling geacht gelijkvormig met wet (voorrecht) ! - Vermoeden juris tantum! Aanvechtbaarheid van de bestuursbelissing:! - Bestuurlijk beroep! ‣ Oog op vernietiging, niet-goedkeuring, hervorming of inrekking! ‣ Vb niet akkoord met examenbeslissing → ombudsman" - Bestuurlijk toezicht! ‣ ≠ met beroep: w’ niet aangewend door rechtsonderhorige! - !30 -
Rémy Bonnaffé
‣ Vb Gouverneur kan niet alle beslissingen controleren → hem op de hoogte brengen van jou beslissing" - Exceptie van onwettigheid (art. 159 GW)! ‣ Rechter besluit van administratieve overheid buiten beschouwing want strijd met hogere rechtsnorm! ‣ Door: justitiële en bestuurlijke rechter! ‣ Opmerkingen! • Leidt niet tot vernietiging! • Niet aan termijn gebonden! • Overheid moet blijvend toepassen! • Bindt geen andere rechter! - Het annulatieberoep (RvS)! ‣ Meestal (infra)! - Het kortgeding! ‣ Bij hoogdringendheid! ‣ Bij vz van 1e aanleg of bestuurlijk kortgeding (bij RvS, schorsingsprocedure)! ‣ Probleem: RvS enkel schorsing als ook vernietigingsbevoegd! • 1e aanleg verklaart zich dan niet altijd onbevoegd! • Beslissing onwettig → RvS! • Subjectief recht → 1ste aanleg! Vb toelating voor manifestatie op openbare weg" ‣ • Burgemeester weigert → kort geding" • Naar RvS: beslissing onwettig want burgemeester weiger omdat hij denkt dat wij dezelfde organisatie zijn als vorig jaar die amok maakte" • Naar 1e aanleg: schending art. 26 en 27 (gewoon anders geformuleerd)" • Je kan beiden!" 3. De uitvoerbare kracht (privilège de l’exécution d’office)!
Beginsel: BRH uit zichzelf uitvoerbaar, geen rechter nodig! - Vb. overheid vraagt extra personenbelasting! Dwanguitvoering: als bestuurde niet vrijwillig nakomt! - Wet: voorwaarden voor dwanguitvoering! - Anders: meerderheid: ja, tenzij strafsanctie voorzien! d. De werking ratione remportis van bestuurshandelingen! 1. Probleemstelling!
Algemene regel! - BRH voor toekomst! ‣ Geen retroactiviteit! - BRH dooft nooit (stilzwijgend) uit! ‣ Wel door wettelijke bepaling of maar van toep op 1 dossier! ‣ Ook door rechter! Vb. subsidiereglement in werking op 1 jan! - Dec: vernietiging door RvS wegens procedurefout! - Feb: zelfde beslissing maar andere procedure! - Wel terugwerkende kracht! - !!! Niet mogelijk bij politiereglement! 2. De opheffing van een bestuurlijke rechtshandeling!
Opheffing = BRH die ander BRH vr toekomst geheel/gedeeltelijk uit rechtsorde doet verdw.! - !31 -
Rémy Bonnaffé
- Impliciet of uitdrukkelijk, rechtstreeks of onrechtstreeks! Kenmerken:! - Rechtshandeling (RvS-controle)! - Opheffing is Ex nunc (voor de toekoemst)! - Opheffing gaat uit van bevoegde bestuursoverheid! ‣ Ook als door ander (onbevoegde) overheid uitgevaardigd! Opm.: gewone wijziging brengt opheffing van oude mee! Mogelijkheden! - Reglementaire handelingen (meestal): geen beletsel! ‣ Toepassing van veranderlijkheidbeginsel! - Individuele bestuursbeslissingen: onder strikte legaliteitsvereisten (in wet)! ‣ Bescherming van subjectieve rechten! ‣ Analoog als intrekkingen! ‣ Vb. wijziging examenbeslissing van 10 jaar geleden → absurd! 3. Intrekking van bestuurshandelingen!
Intrekking = het bestuur verwijdert RH voor verleden, heden en toekomst uit rechtsorde! - Ab initio! Kenmerken:! - Rechtshandeling (RvS-controle)! - Ex tunc (retroactief)! - Gaat uit van bevoegde bestuursoverheid! Mogelijkheden! - Regelmatige of onregelmatige BRH die geen rechten creëert! ‣ Geen verandering rechtspositie bestuurde! ‣ Te allen tijde intrekken! - Regelmatige BRH die rechten creëert! ‣ Alles correct, niet zomaar intrekken (↔ rechtszekerheid)! ‣ Enkel als specifiek in wet! - Onregelmatige BRH die rechten creëert! ‣ Onrechtmatig: geen reden tot bestaan ↔ rechten: burger heeft voordeel ! ‣ Oplossing ! • Slecht intrekken gedurende termijn van vernietiging bij RvS (60d)! ✓ Termijn overheid: vanaf tot stand gekomen! ✓ Termijn 3en: vanaf kennis of uitgevoerd ! ✓ Laatste termijn wordt gebruikt! • Indien wel annulatieberoep: tot aan sluiting debatten (in limini litis)! ✓ Moreel niet vernietigd! ✓ Praktijk: afwachten verslag auditeur → zien of in nadeel van overheid is! Intrekking?
Onregelmatig
Regelmatig
Geen rechten
JA
JA
Wel rechten
Soms
Neen, uitzondering: bedrog
Beperkingen:! - BRH maar gedeeltelijk aangevochten bij RvS → gedeeltelijke intrekking
Annulatieberoep niet ontvankelijk → geen intrekking! - !32 -
Rémy Bonnaffé
- Intrekking niet verder dan uitvoering van vernietigingsarrest! ‣ Enkel: rechtmatigheidbezwaar of regel van openbare orde ! e. Omtrent termijnen in het overheidsoptreden! 1. Probleemstelling!
Regelgeving (wet, decreet, …) legt overheidsbesturen vaak termijnen op waarbinnen ze moeten handelen! Wat als ze niet doen?! Als geen termijn vastgesteld: enkele regels! - Verplichting nodige uitvoeringsmaatregelen uit te vaardigen! - Theorie van de afwijzende impliciete besluiten! - Fair-play beginsel! Berekening termijnen! - Beginsel: de dies a quo, de dies a quem! ‣ Eerste dag betekening niet inbegrepen, laatste dag wel! - Terminologie:! ‣ Kalenderdag = dag! ‣ Werkdag = niet zon- en feestdagen, wel zaterdag! - Verlenging termijn volgens art. 53 Ger. W of art. 88 Procedurereglement RvS! ‣ Niets als begint op zon- en feestdag! ‣ Wel als eindigt op zon en feestdag → 1 dag verschoven! ‣ !!! Geldt niet voor bestuursoverheid! • Wel voor rechterlijke procedure etc… ! Al bovenstaande geldt, behoudens andersluidend wettelijk beding! 2. Soorten termijnen!
Termijnen opgelegd aan bestuur! - Termijnen van orde: bij het overschrijden geen bepaalde (rechts)gevolgen! ‣ Enkel om overheid aan te manen ! ‣ Wel aanvechtbaar: ! • Kort geding: uitvaardiging van bevelschrift tot handelen ! • Annulatieberoep tegen afwijzende beslissing ! - Termijnen met bepaalde rechtsgevolgen! ‣ Vervaltermijnen (meestal)! • Kunnen niet worden geschorst/gestuit! • Na termijn: 3 mogelijkheden ! ✓ Overheid mag niet meer beslissen! ✓ Impliciete goedkeuring! ✓ Regelgeving creëert zelf nieuwe rechtssituatie ! ‣ Andere termijnen! • Vb. openbaarheidswet: niet geven van advies, geen rekening mee houden " Termijnen opgelegd aan de burger! - Meestal met rechtsgevolgen ! f. De formele motivering van bestuursbeslissingen13! 1. Situering!
Rechtshistorische evolutie! 13
Elk jaar op het examen, nooit letterlijk vermeld. Altijd afleiden uit vraag dat het probleem = motivering - !33 -
Rémy Bonnaffé
- Voor 1 jan ’92: geen algemene verplichting tot formele motivering! ‣ Enkel verplicht als in regelgeving! ‣ ↔ burger weet van niets! • Naar Rb om meer te weten: overheid maakt dossier over aan Rb! - Wet van 29 juli 1991 betreffende uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen! ‣ Alle individuele bestuurshandelingen → formele motiveringsplicht! 2. Ratio en doelstellingen van de motiveringswet!
Ratio: bestuurde moet redenen kennen! Doelstellingen! - T.a.v. bestuurde: inzicht in de redenen → makkelijker beslissen om naar Rb. te gaan! - T.a.v. bestuur: minder willekeur! - T.a.v. toezicht (rechter en toezichthoudende overheid): makkelijker rechtmatigheid- en eventueel opportuniteitcontrole! 3. Materieel vs formeel!
Formeel = veruitwendiging van materiële! - Op in rechte en in feite aanvaardbare motieven gesteund! - Enkel bij eenzijdige individuele beslissingen verplicht! Nooit miskenning van materiële en formele motivering tegelijk → contradictorisch! - Form.: ik ken de redenen niet! - Mat.: de redenen die men aanhaalt, zijn niet correct! 4. Toepassingsgebied!
Institutionele werkingssfeer! - Alle (federale/deelstatelijke/gedecentraliseerde) bestuurlijke overheden ! - Eenzijdige rechtshandelingen met individuele strekking! Materiële werkingssfeer! - Alle eenzijdige en uitvoerbare bestuurshandelingen! - Met individuele strekking ! - Ook bepaalde handelingen van privaatrechtelijke rechtspersonen ! ‣ Vb klassenraad- of examenbeslissingen van vrije school- of universiteitsbesturen" - Niet: inlichtingen, reglementen, impliciete beschikkingen, overeenkomsten, …! 5. Draagwijdte van de (formele) motiveringsplicht!
Art. 2 en 3 Formele Motiveringswet → tweevoudig aspect! - Feitelijke en juridische gronden van een beslissing! - Het veruitwendigen van die motieven! Uitdrukkelijke motiveringsplicht! - Art. 2 motiveringswet! - Substantiële vormvereiste! ‣ Zelfstandige vernietigingsgrond naast onbevoegdheid, machtsafwending, machtsoverschrijding! ‣ Enkel nuttig als argument, als je ook ander hebt! • Want na vernietiging gaat overheid motiveren, maar beslissing behouden! ‣ Niet ambtshalve: raakt niet aan de openbare orde! - Betekenis - draagwijdte! ‣ Verplichting van kennisgeving! • Ook zeggen waarom niet gemotiveerd (reden in art. 4 motiveringswet)! • Feitenrelaas geven! - !34 -
Rémy Bonnaffé
Enkele woorden waarom beslissing! Kan kort bij gebonden bevoegdheid! ‣ Niet-medegedeelde motieven! • Als je 5 van 10 motieven gebruikt → 5 andere kun je niet oproepen voor RvS! • Overheid kan dus enkel verantwoorden bij betwisting met de in de betekende akte bekendgemaakte motieven! ‣ Motivering door verwijzing! • Naar voorafgaand advies of enig ander bestuursstuk! • Voorwaarde: belanghebbende moet daarvan ook kennis kunnen nemen! • Overheid maakt motiveren van advies de hare! • Vb levering van helikopters, leverancier voldoet niet aan levering dan kan ze een andere leverancier zoeken en bij haar motivatie verwijzen naar die offerte" • •
Afdoende motivering! - Art. 3 motiveringswet! - “Evenredigheidsbeginsel”! ‣ Evenredigheid tussen ernst van beslissing en motieven! ‣ Aangevoerde motieven moeten voldoende en in alle redelijkheid beslissing rechtvaardigen! - Discretionaire vs gebonden bevoegdheid! ‣ Gebonden! • vb: offerte: Aan de beste! ‣ Discretionair → gewichtiger! • Vb: aanbesteding: aan de beste → gedetailleerder motiveren" - Draagkrachtvereiste! ‣ Niet vaag, duister, onduidelijk…! ‣ Niet gestandaardiseerd, stereotiep! - Vereist niet dat op alle argumenten w’ geantwoord! Positief motiveren! - Verduidelijken van reden waarom en niet waarom niet voor andere beslissing! ‣ Soms kan men toch vragen dat de keuze van ‘niet’ w’ verduidelijkt! 6. Uitzonderingen op de formele motiverinsverplichting!
Lex specialis-regeling! - Lex specialis derogat generali" ‣ Geldt enkel wanneer lex specialis even zware of zwaardere motivering! - Opm. Art. 149 GW (motivering vonnissen en arresten)! ‣ Zware motivering! ‣ Van toepassing op bestuurlijke rechtscolleges, niet op organen van actief bestuur! - Artikel 4 motiveringswet (limitatief):! ‣ Uitwendige veiligheid van de staat! ‣ Openbare orde in gedrang zou brengen! ‣ Eerbied voor het privéleven ! • Niet strikt interpreteren! • Privéleven enkel niet toegankelijk voor 3en! • Vb. afgewezen om medische redenen → moet andere kandidaat niet weten ! ‣ Zwijgplicht ! 7. Enkele knelpunten!
Quid dringende noodzakelijkheid?! - Ontslaat niet van motivering, kan wel summier! - !35 -
Rémy Bonnaffé
- Vb preventieve schorsing = voorbereidende maatregel maar wel grievend → moet dus gemotiveerd w’ ondanks spoedeisend" Geheime beraadslaging! - Neemt motivering niet weg! 8. Toezicht op en sanctie van de miskenning van de formele motiveringsplicht!
Toezicht van de naleving:! - Door bestuurlijk toezicht in geval van gedecentraliseerde bestuursoverheden! - In het raam van een georganiseerd bestuurlijk beroep! - In het geval van een jurisdictioneel beroep bij wege van de exceptie van onwettigheid of in het kader van een schorsings- en annulatieberoep bij de RvS! - Door een burgerlijke rechtbank bij toepassing art. 1382! g. De openbaarheid van bestuursdocumenten14! 1. Een grondrecht met directe werking!
Art. 32 GW = elk bestuursdocument te raadplegen en ervan een afschrift te krijgen! - Directe werking → burger direct op beroepen! - Uitzonderingen zijn mogelijk ! Uitvoeringsmodaliteiten en uitzonderingsgevallen: door federale wetgever of deelstatelijke decreet- en ordonnantiegevers: daarom niet uniform (itt formele motivering)! Ook wijzen op internationale regelgeving! Belangrijkste Nederlandse taalgebied geldende openbaarheidsregelingen:! - Federale Openbaarheidwet van 11 april 1994! - Vlaamse Openbaarheiddecreet van 26 maart 2004! 2. Actieve openbaarheid van bestuur!
Niet door GW opgelegd (art. 32 is enkel voor passieve openbaarheid)! Kenmerk: overheid neemt initiatief tot openbaarheid, zonder vraag tot inzage! 4 elementen: ! - Informatie- en communicatiebeleid: burger regelmatig informeren met beleid, beslissingen en de toekomst! ‣ Stelt inlichtengendienst op (art. 2 openbaarheidswet)! ‣ Voeren specifiek beleid (art. 4 Vl. Openb.wet) ! ‣ Bepaalde Vlaamse overheidsbesturen stellen communicatieambtenaar aan (34 VOD)! ‣ Vlaamse openbaarheidsregeling verplicht jaarlijk een globaal, gecoördineerd verslag op te maken met gevoerde communicatiebeleid te evalueren (art. 33 VOD)! - Publiceren ‘wegwijs-document’: beschrijving organisatie overheidsbestuur en zijn diensten! - Vermelden coördinaten van met dossier belast ambtenaar (34 VOD)! - Verplichting in betekening: vermelden beroepsmogelijkheid en -instantie (belangrijkst!)15 (art. 35 VOD)! ‣ Sanctie niet vermelding: niet lopen beroepstermijn! ‣ Uitzondering: examenbeslissing bij Hoger onderwijs! ‣ Vergelijken met art. 14 RvS-wet: ook verplichting beroepsmogelijkheid (enkel RvS)
14
Sowieso op examen op 6 punten
15
Tip examen: kan impliciet in vraag zitten - !36 -
Rémy Bonnaffé
3. Passieve openbaarheid van bestuur!
= recht van eenieder om! - Inzagerecht in bestuursdocumenten! - Informatierecht: uitleg verkrijgen (vb over adagium) ! - Kopierecht: mededeling in afschrift tegen kostprijs! ‣ Behoudens bestuursdocument met persoonlijke aard! - Correctierecht: wanneer er fout in staat! ‣ Vb tuchtsanctie van ambtenaar wordt na tijd automatisch gewist" Institutioneel toepassingsgebied (Ratione personae)! - Federaal: ‘bestuurlijke overheid zoals in art. 14 RvS-wet’! ‣ Geen privaatrechtelijke RP! ‣ Uitzondering: onderwijs! - Vlaanderen: ‘bestuurlijke instantie’! ‣ Alle bestuurlijke overheden! ‣ Alle openbare instellingen zonder hoedanigheid van bestuurlijke overheid (NV aquafin)" ‣ Mogelijk privaatrechtelijke RP! ‣ Mogelijk natuurlijke persoon (ivm milieu-informatie)! Materieel toepassingsgebied (Ratione materiae)! - Bestuursdocument = alle informatie onder welke vorm ook! - O.a papier, geluid- en beeldopname, studies, zelfs niet-ambtelijke adviescommissies, … ! Vraag of inzagerecht onder Federale dan wel Vlaamse valt! - Te beoordelen in functie van materiële toepassingsgebied: behelst bestuursdocument een federale dan wel deelstatelijke aangelegenheid16! 4. Uitzonderingen op de openbaarheid!
In Vlaanderen: drievoudige uitzonderingsregel17! - Krachtens federale Openbaarheidswet voor alle bestuursinstanties of -overheden18! - Bijkomend voor federale bestuursoverheden! - Specifieke uitzonderingen voor Vlaamse bestuursinstanties etc.. ! Voorbeeld:! - Onredelijk verzoek: “ik wil alle documenten met F16 in”" 3 soorten uitzonderingen:! - Absolute: zodra belang w’ aangetast → afwijzen (privacy)! - Relatieve uitzonderingen: slechts na zorgvuldige belangenafweging! - Facultatieve uitzonderingen: niet of onvolledig document, vraag te vaag geformuleerd… ! Beklemtonen:! - Weigering tot het verlenen van inzage = op zichzelf bestuurshandeling met individuele strekking! ‣ → moet dus afdoende de redenen vermelden! 5. Aanvraagprocedure, toezicht en rechtsbescherming!
Eerst bestuurlijk, dan jurisdictioneel aanvechten!
16
Vragen zulllen vaak over Vlaanderen gaan → toch kijken in Art. 127 - 129 GW en art. 4 e.v BWHI
17
Alles in wet te vinden: Art. 15 VOD niet kennen, art. 10-14 wel
18
Zie art. 6 FOW - !37 -
Rémy Bonnaffé
Bestuurlijk beroep! - Vlaamse overheid: bestuurlijk georganiseerd beroep! ‣ In de plaats stelling mogelijk! ‣ ‘beslissing na beroep’ en ‘hervormingstoezicht’! - Federale overheid: gelijktijdig 2 beroepen doen! ‣ Aanvraag tot heroverweging van aanvraag aan weigerende bestuursinstantie! ‣ Verzoek tot advies aan commissie voor toegang tot Bestuursdocumenten (CTB)! • Termijn van 30 dagen (éénmalig verlengbaar)! • Negatief: instantie zal afwijzen! • Positief: instantie zal af- of toewijzen → niet bindend advies! • Niet tijdig advies: orgaan mag aan zich laten voorbijgaan (geen vormvereiste)! Jurisdictioneel beroep! - Kort geding! - Annulatie RvS!
2.
Publieke rechtshandhaving en de bestuurlijke sanctie19!
2.1. Publieke vs strafrechtelijke rechtshandhaving! Probleemstelling! - Art. 12 GW: vrijheidsberoving enkel door rechter! ‣ ↔ erkenning justitiële en bestuursrechter: best. ov. zelf bestraffing! - Publieke rechtshandhaving/bestuurlijke sanctie! ‣ Geen definitie ! ‣ Kenmerken ! • Voorafgaande verstoring van rechtsorde: concrete verstoring! • Opgelegd door orgaan van actief bestuur ! ✓ = bestuursorgaan deel van UM ! ✓ Vb. college deel van bur. en schepenen! • Impliceert nadeel voor betrokken bestuurder! • Preventief oogmerk! • Repressief karakter! • Onder formele motiveringsplicht! • In de zin van art. 7 EVRM: geen strafrechtelijke sanctie ! ✓ Dus: niet in strafregister, geen opdeciemen…!
2.2. GAS: Gemeentelijke Administratieve Sancties! Probleem: plaatselijk overlast! Oplossing: Nieuw Gemeentewet art. 135, §2, 7° ! Bevoegdheid = Gemeenteraad (art. 119bis Nieuwe Gemeentewet)! - Kan via politie of gemeenteregelement! - Kan in 1 reglement of in meerdere reglementen geregeld w’! ! Niet alles moet in reglementen staan: reglementen doen geen afbreuk aan hogere normen! Beperkingen op bevoegdheden:! - Indien feit al strafbaar → mag niet in GAS! ‣ Uitzondering: als wet expliciet toelaat dat wel mag op lokaal niveau = gemengde misdrijven! - “Gemeentelijk belang” → moord is nationaal belang dus niet hier!
19
Examen, open vraag! - !38 -
Rémy Bonnaffé
- Max. Politiestraffen opleggen: boete 1-25€ (x 6) (cel 0 - 7 dagen maar vrijheidsberoving mag niet)! - Samenloopverbod: strafsanctie OF administratieve sanctie! ‣ 2 nuances:! • Gemengde misdrijven! • Feiten die 2x w’ gekwalificeerd! Mogelijke sancties! - Administratieve geldboete: 250€! - Administratieve schorsing! - Administratieve intrekking! - Tijdelijke of definitieve sluiting van een inrichting! = limitatief (straatverbod is bv niet mogelijk)" Toepassing ratione loci: gemeente! Toepassing ratione personae: > 1620! Vaststelling van de feiten:! - Politieambtenaren of hulpagenten van politie: enigste die via PV kan! - Gemeenschapswachten: via “bestuursverslag”! - Ambtenaren van vervoersmaatschappijen: via “bestuursverslag”! - Bewakingsagenten: via “bestuursverslag”! → de laatste 3 mogen enkel misdrijven vaststellen die in GAS zitten → niet gemengde misdrijven! Samenloopregeling voor administratieve en strafrechtelijke sancties:! - Vb: stelen: je kan niet 2 keer gesanctioneerd w’" - Voor gemengde misdrijven! - Art. 119bis Nieuwe Gemeentewet: ! ‣ Wachttermijn van 2 maanden waarbij Procureur des Konings kan reageren als hij zelf wilt vervolgen! • Niet vervolgen & niet seponeren → GAS! • Procureur zegt niets → Geen GAS! • Termijn verstreken → GAS! Bemiddelingsprocedure (art. 119ter Nieuwe Gemeentewet) ! Moet niet, maar mag! - Uitzondering: minderjarigen (16-18j) moet! Sanctionerende ambtenaar! - = ambtenaren! ‣ Kan gedelegeerd w’ → die persoon heeft master diploma nodig! ‣ Indien er geen gemeentesecretaris is, noch dergelijk persoon met dit diploma → provincieambtenaar bevoegd! Gas boete: algemeen:! - Max. 250€21 (zonder opdeciemen, vallen immer niet onder strafrecht)! ‣ Uitzondering: minderjarigen: max. 125€!
!
er ligt een wetsontwerp op tafel die al goedgekeurd is door ministerraad die verlaagd naar 14 jaar
http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.1503611
20
21
Zelfde wetsontwerp verhoogt naar 350€ - !39 -
Rémy Bonnaffé
Procedure:! - Voorafgaande waarschuwing niet verplicht! ‣ Als er geen bordje hangt dat je niet op gras mag lopen, toch geldig indien GAS" - Recht van verdediging! ‣ Via aangetekend schrijven! ‣ Ambtenaar bepaald dag voor mondelinge verdediging! • Uitzondering: 62,50€ of lager: kan men weigeren (anders procedure disproportioneel)! ‣ Men heeft recht op bijstand raadsman! ‣ Bijkomende waarborgen minderjarigen! • Maximumbedrag: 125! • Verplichte bemiddelingsprocedure! • Toewijzing advocaat! • Betrokkenheid wettelijke vertegenwoordiger! Positie van het slachtoffer-benadeelde:! - Geen burgerlijke partijstelling:! ‣ Nuance: wel mogelijkheid om hem te betrekken ! Beslissing tot al dan niet opleggen GAS:! - Vanaf! ‣ Na verloop van de termijn (vermeld in art. 119bis, §9, 2° NG) of! ‣ Voor verstrijken van deze termijn, wanneer overtreder niet betwist! ‣ Of na mondelinge verdediging! - Door sanctionerende ambtenaar! - Heeft discretionaire bevoegdheid: rekening houden met omstandigheden, sociale achtergrond, … ! Proportionaliteit en herhaling! - Indien samenlopende inbreuken:! ‣ Mag, maar men mag nooit maximum te boven gaan! • VB 2 inbreuken van 250 = 500? Neen" • VB 2 inbreuken van 100 en 50 = 150? Ja" - Motivering van de beslissing! ‣ Materieel en formeel! ‣ Feitelijk en juridisch! ‣ Nuance: antwoordingsplicht (niet op alle argumenten)! Kennisgeving vd beslissing! - Bij aangetekende brief! ‣ Minderjarigen: ouders worden ook op de hoogte gebracht! Hoger beroep:! - Politierechtbank (cassatie ook mogelijk)! ‣ Minderjarigen: jeugdrechtbank ! - Zowel voor overtreder als gemeente (bv in geval dat provincieambtenaar sanctie oplegt)" - Termijn: 1 maand vanaf kennisgeving! - Heeft een opschortende werking: in die tijd kan men niet innen! - Rechtbank heeft beperktere controle dan ambtenaar zelf! ‣ Heeft geen opportuniteitscontrole (enkel wettigheid & proportionaliteit) ! - Uitvoerbaarheid van beslissing na 1 maand ! ‣ Uitvoeren met dwang mogelijk!
!
- !40 -
Rémy Bonnaffé
VI. Het bestuurlijk goederenrecht! 1.
De goederen van de overheid. Ter inleiding!
Twee van gemeenterecht afwijkende situaties! - Verwerving van goederen! - Domeingoederen!
2.
Het verwerven van goederen en diensten door de overheid!
2.1. Ter inleiding! a. De tweewegenleer (art. 1143 BW)!
Bij gebruik contractenrecht:! - Niet strijdig met dwingende regels! - Verenigbaar met ARB’s (gelijkheidsbeginsel, ABBB, veranderlijkheid en continuïteit…)! - Geen miskenning bevoegdheden andere overheid! - Geen miskenning eigen bevoegdheid! b. Overeenkomsten en andere vormen van overheidshandelen!
Soorten! - Contrats de l’administration (= gewone overheidscontracten): privaatrechtelijke mechanisme voor overheden voor verkrijgen van goederen en diensten! - Contrats administratifs (= bestuurlijke contracten): publiekrechtelijke procédés voor verkrijgen van goederen en diensten! ‣ Geen gelijkheid van partijen! ‣ T.v.v. algemeen belang! ‣ Overheidsopdrachten22! ‣ Concessieovereenkomsten! ‣ …! - Beleidsovereenkomsten (vb. milieuconvenanten, stadsontwikkelingscontracten...)! Elke overheid kiest vrij, welk contract! c. Bestuurlijke contracten en gewone overheidscontracten!
Frankrijk: onderscheid contrats de l’administration en contrats administratifs! - Belang:! ‣ Contrats de l’administration → justitiële rechter! ‣ Contrats administratifs → bestuurlijke rechter! ↔ België: bestuursrechter enkel eenzijdige bestuurshandelingen, geen overeenkomsten! - Belang:! ‣ Contrats de l’administration → burgerlijke regels! ‣ Contrats administratifs → afwijkende rechtsregels! d. Enkele algemene beginselen voor het sluiten van overeenkomsten door de overheid! 1. Bevoegdheid tot het aangaan van overeenkomsten23!
Geen algemeen wettelijk regeling over bevoegde overheidsorgaan! - Fed/Deelst: domein van minister → minister gaat aan!
22
Examen, zie verder
23
examen - !41 -
Rémy Bonnaffé
- Art. 43 Gemeentedecreet: gemeentereaad voor onroerende goederen en bepaalde overheidsopdrachten! - Art. 57 Gemeentedecreet: gemeenteraad vaststellen voorwaarden huur en pacht, college sluiten en uitvoeren! - Idem provincie! Onbevoegd orgaan → externe of formele onwettigheid! - Afsplitsbare RH → door RvS! ‣ Vb. Nieuw brandweermateriaal nodig!
$
! ‣ (2) en (3): eenzijdige RH → RvS! ‣ Moet snel, want overheid gebonden aan zijn overeenkomst! ‣ Overheid eventueel aansprakelijk! - Let op: overeenkomst gesloten → H&Rb! - Bij uitvoering! ‣ Geen schijnmandaat: jij geacht bevoegd overheid te kennen! - Via bestuurlijk toezicht ‘rechtzetten’! ‣ Goedkeuring! ‣ Schorsen en vernietigen! 2. Domeingoederen die geen voorwerp kunnen zijn van een overeenkomst!
Domeingoederen! - Privaat domein! - Publiek domein: buiten handel (moet daarvoor eerst ‘geafecteerd’ w’)!
2.2. De concessieovereenkomst! e. Begripsomschrijving!
Concessieovereenkomst = bestuurlijk contract tussen overheid en particulier of RP die tijdelijk belast w’ met de uitoefening van openbare dienst! Twee soorten:! - Concessie van bouwwerken: exploitatie en participatie in structuurwerken! ‣ Vb uitbaten cafetaria van gemeentelijk sportcomplex" - Verpachting van openbare dienst: louter exploitatie! ‣ Ophalen vuilnis! b. Kenmerken van een concessieovereenkomst ! 1. Een bestuurlijk/administratief contract!
Cass.: overeenkomst sui generis! 2 delen! - Reglementair: niet over onderhandeld, m.b.t. openbare dienstverlening! ‣ Vb. kostprijs van gebruiker! - Contractueel: m.b.t. subjectieve rechten! ‣ Vb. duur concessie! Gebruiker van openbare dienst kan er zich op beroepen, maar is toch 3e! - privaat beginsel! - Vb. concessiehouder dagvaarden! 2. De concessie w’ verleend door een bestuursoverheid! - !42 -
Rémy Bonnaffé
3. De concessiehouder kan een handelaar zijn!
Concessie is zijn beroep! Kan RP zijn! 4. De concessie is tijdelijk en onder het gezag van de overheid is de concessiehouder belast met het beheer van een openbare dienst!
Concessiegever kan ten alle tijde de exploitatievoorwaarden wijzigen → oog op algemeen belang! - Bij benadeling: vergoeding van concessiehouder! Toezicht van overheid! 5. Het risico is ten laste van concessiehouder!
Kosten zijn voor concessiehouder! Eventueel deel van winst/vergoeding afstaan aan concessiegever! 6. Een op de gebruikers verhaalde vergoeding!
Concessiehouder verhaalt kosten op gebruikers! In België geen imprevisieleer! Eventueel subsidies of waarborgen! 7. De toepassing van de taalwetgeving!
Blijft onderworpen aan taalwetten in bestuurszaken! 8. Beginselen van de openbare dienst!
Blijven van toepassing! Veranderlijkheid → overheid kan concessieovereenkomst aanpassen of beëindigen zonder schadevergoeding! Benuttigingsgelijkheid → geen gunsttarieven! Continuïteit van openbare dienst! c. Rechtsverhouding concessiegever/concessiehouder!
Verhouding is van contractuele aard → niet vatbaar bij RvS maar justitiële rechter!
3.
Overheidsopdrachten24!
3.1. Inleiding! Wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten! Wij bespreken enkel overheidsopdrachten in klassieke sectoren ! - Boek 1: art. 4-23 en 24-25!
3.2. Begripsomschrijving! Overheidsopdrachten = overeenkomsten onder bezwarende titel gesloten door één van de publiekrechtelijke of privaatrechtelijke personen, met als doel de verwezenlijking van een aanneming van werken, levering of diensten onder de voorwaarden gesteld in de Wet van 24 dec 1993 en haar uitvoeringsbesluiten (KB 8 jan ’96 + KB 26 sep ’96)! Soorten25:! - Aanneming van werken = overeenkomsten onder bezwarende titel tussen aannemer en overheid!
24
examen: “welke soort overheidsopdracht is dit”?
25
niet verwarren met gunningswijze: aanbesteding/offerte/na onderhandelingen (combinatie in art. 17) - !43 -
Rémy Bonnaffé
- Aanneming van levering = overeenkomst onder bezwarende titel tussen leverancier en overheid! ‣ Traditionele burgerrechtelijke overeenkomst! ‣ Vb huur" - Aanneming van diensten = overeenkomst onder bezwarende titel tussen dienstverlener en overheid! ‣ Onderhoud- en reparatiediensten" Opmerking: verwijst in bestuursrecht niet naar ‘taken van een overheid’!
3.3. Wettelijke en reglementaire regeling ! Europese richtlijnen: druk van EU! Wet 24 december 1993! Diverse uitvoeringsbesluiten!
3.4. Toepassingsgebied “ratione materiae”! d. De openbare rechtspersonen!
Staat, Gem en Gew, prov, gem, OCMW, …! Elke openbare RP die (cumulatief):! - RP heeft! - Opgericht met doel te voorzien in behoeften van algemeen belang, niet van industriële of commerciële aard! - Waarvan (‘of’)! ‣ Werkzaamheden grotendeels gefinancierd door overheid of zijn organen! ‣ Onderworpen aan toezicht van overheid! ‣ Directie, raad van bestuur of toezicht samengesteld door leden waarvan < helft aangeduid door overheid! b. Bepaalde privaatrechtelijke personen!
Privaatrechtelijke universitaire rechtspersonen! Elke private RP die (cumulatief) ! - RP heeft! - Opgericht met doel te voorzien in behoeften van algemeen belang, niet van
industriële of commerciële aard! - Waarvan (‘of’) ! ‣ Werkzaamheden grotendeels gefinancierd door overheid of zijn organen ! ‣ Onderworpen aan toezicht van overheid ! ‣ Directie, raad van bestuur of toezicht samengesteld door leden waarvan < helft
aangeduid door overheid! Bepaalde privaatrechtelijke personen die subsidies genieten van openbare RP ! - Vb. als natuurlijk persoon rusthuis uitbaat "
3.5. Gunningsprocedures (art. 17 wet 24 dec 1993)! c. Opdrachten ingevolge aanbesteding! 1. Soorten! 1) Openbare aanbesteding!
Openbaar26! - Bekendmaking door Koning bepaalt!
26
Art. 14, eerste en derde lid, overheidsopdrachtenwet - !44 -
Rémy Bonnaffé
- Openingen van aanbiedingen en afkondiging van de prijzen in openbaar! Voor elke inschrijver! Zie BS: bulletin van aanbesteding en offerte! 2) Beperkte aanbesteding!
Enkel de geraadpleegde inschrijvers, mogen inschrijven! Vb technische vaardigheden vereist" Belang: rechtsbescherming! - Enkel geraadpleegden kunnen vergunning aanvechten! - Wel iedereen bij wijze van aanbesteding: aantonen dat het openbaar moest zijn! 2. Bekendmaking van de opdracht!
Voorschriften in KB van 8 januari 1996! Afhankelijk van bepaalde bedragen! - Europese bekendmaking:! ‣ werken (ex BTW) gelijk of hoger dan 5.000.000 euro! ‣ Levering en diensten (ex BTW) gelijk of hoger 200.000 of 130.000 naargelang overheid! 3. Vergelijking van de inschrijving!
Enkel op basis van prijs! Beginsel van gelijkheid tussen inschrijvers: dezelfde criteria! Enkel regelmatige! - Vb registratievereiste, vormvereiste…" - Rangschikking die geen invloed heeft gehad op inschrijvers → niet nietig" - RvS: enkel nietig bij schending substantiële vorm! ‣ O.a gelijkheid tussen inschrijvers en belang van overheid! Enkel aanbestedingen zelf, geen aanvullende documenten! 4. Gunning van de opdracht. Het recht van de laagste inschrijver bij openbare of beperkte aanbestedingen!
Niet aan goedkoopste? → automatisch schadevergoeding van 10% van totaalbedrag (art. 15 overheidsopdrachtenwet)! Rekening houden met: aangeboden prijs en andere berekenbare kosten! b. Opdrachten ingevolge offerteaanvraag! 1. Soorten! 1) Algemene offerteaanvraag!
Idem aanbesteding! 2) Beperkte offerteaanvraag!
Idem aanbesteding! 2. Bekendmaking van de opdracht!
Idem aanbesteding! 3. Gunning van de opdracht aan de aanbieder met de voordeligste regelmatige offerte!
Rekening houden met gunningscriteria! - ≠ kwalitatieve selectiecriteria: betrekking op inschrijver zelf! - Gunningscriteria: betrekking op intrinsieke waarde van aanbieding! ‣ Prijs niet enigste criteria! - !45 -
Rémy Bonnaffé
Eventueel: vrije varianten! - Die ook aan andere inschrijvers vragen! - Vb. traiteur A doet ook afwas, vragen aan B voor welke prijs hij dit doet" 4. Motivering van de hunningbeslissing!
Eventuele inzage door inschrijvers! c. Overheidsoprachten na onderhandelingsprocedure! 1. Aard van de opdracht!
Onderhandelingen met mogelijke partners (art. 17, §1 Overheidsopdrachtenwet)! 2. Wanneer mag beroep worden gedaan op de onderhandelingsprocedure? !
Gevallen: limitatieve en restrictieve lijst in art. 17 Overheidsopdrachtenwet! Gevallen zonder naleving van bijzondere bekendmakingregels bij aanvang van de procedure! - Aanneming van werken, leveringen en diensten: art. 17, §2, 1°! - Aanneming van werken en diensten: art. 17, §2, 2°! - Aanneming van leveringen: art. 17, §2, 3°! Gevallen met naleving van bijzondere bekendmakingregels bij aanvang van de procedure! - Aanneming van werken, leveringen en diensten: art. 17, §3, 1°! - Aanneming van werken en diensten: art. 17, §3, 2°! - Aanneming van werken: art. 17, §3, 3°! - Aanneming van diensten: art. 17, §3, 4°! d. Verschil tussen aanbesteding en offerteaanvraag! 1. Het initiatiefrecht van de inschrijvers!
Aanbesteding: onbestaande! Offerte: vrije varianten, meer vrijheid voor creativiteit! 2. De gunning of toewijzing!
Aanbesteding: prijscriterium! Offerte: andere criteria! 3. De afkondiging der prijzen!
Aanbesteding: openbaar! Offerte: niet! 4. In hoeverre is de overheid vrij om gunningwijze te kiezen?!
Altijd keuze tussen aanbesteding en offerte! Als in art. 17: ook keuze voor onderhandelingsprocedure! Indien overheid bv opdeelt in 4 delen van elk 55k die een grote samenhang heeft (‘sosissoneren’) → grote schadevergoeding!
3.6. Gemeenschappelijke bepalingen voor aanbestedingen offerteaanvragen en onderhandelingsprocedures! a. Geen verplichting om de opdracht toe te wijzen!
Vrij om al dan niet toe te wijzen! Beroep op mededinging! Overheid kan procedure herbeginnen! - Niet herbeginnen en andere offerteaanvraag om kandidaat uit te schrijven! - !46 -
Rémy Bonnaffé
b. Mogelijkheid voor het bestuur om, indien de opdracht verschillende percelen betreft, niet alle percelen toe te wijzen en hiervoor nieuwe opdrachten uit te schrijven! c. Gezamelijke uitvoering van werken, leveringen en diensten voor rekening van verschillende overheden!
Vaak problematisch! d. Keuze van de aannemer en de kennisgeving van de keuze!
Gunningsbeslissing = beslissing waarbij het bestuur de inschrijver kiest! Door kennisgeving komt contract tot stand! e. Termijn gedurende welke de inschrijver gebonden blijft door zijn inschrijving!
Inschrijver blijft gebonden door zijn inschrijving voor 60 kalenderdagen! - Op dag na zitting van opening aanbieden! - Tenzij andere termijn ! Bij aanbesteding: geen kennisgeving van goedkeuring aan inschrjver binnen termijn → opdracht gegund als inschrijver schriftelijk en zonder voorbehoud heeft ingestemd ! Indien inschrijver slecht handhaaft onder voorwaarde van prijsverhoging, kan overheid! - Gevraagde prijsverhoging toestaan: indien verantwoorde verhoging + nieuw prijs blijft
Lager! - Richten tot andere inschrijvers ! - Andere inschrijvers vragen hun prijs te herzien! Indien inschrijver slecht handhaaft onder andere voorwaarde: aan andere inschrijvers vragen! f. Betaling op forfaitaire grondslag voor verstrekte en aanvaarde werken, leveringen of diensten!
Enkel rekening houden met totaalprijs! - Niet onderdeel per onderdeel! Wel eventuele evolutie van prijzen, op voorwaarde dat uitdrukkelijk in bestek! Eventueel voorlopige prijzen of gecontroleerde uitgaven! Geen imprevisieleer!! g. Bijzonderheden betreffende de aannemers van de opdracht!
In bepaalde gevallen erkenning nodig! Erkenning: zie BS: bulletin met erkenning van aannemers! - Bepalen welk soort werk (met ondercategorie)! Registratie: fiscale en sociale betrouwbaarheid! - Vs. Koppelbazen (bedriegelijke praktijk)! h. Verbodsbepalingen!
Je mag niet meewerken én inschrijven! !!! niet verboden om je in te schrijven als je lid bent van beslissend orgaan! - Vb. gewoon uit de zaal gaan, als hierover gaat! Soms vermoeden (art. 10 Overheidsopdrachtenwet)! Zie ook art. 78 Uitvoeringsbesluit van 8 januari 1996! i. De overheidsopdreachtenwet van 15 en 16 juni 2006!
Beginsel: opdracht moet beëindigd zijnn, voord betaald w’ → termijn 60 dagen na oplevering! Oplevering: goedkeuring dat alles goed is! Financieel soms zwaar → overheid kan van afwijken! - !47 -
Rémy Bonnaffé
4.
Het regime der domeingoederen!
4.1. Situering van het rechtsvraagstuk! Openbare dienstverlening + continuïteit van openbare dienst! - → speciale bescherming voor die goederen!
4.2. De domeingoederen! j. Een eigen rechtsregime!
Goederen overheid behoren tot ofwel openbaar of privaat domein! - Oorsprong: vooral praetoriaans, art. 538-541 BW! - Openbaar domein = goederen met artistieke, architectonische, wetenschappelijke, historische of bestuurlijke waarde en die onmisbaar zijn voor de openbare dienstverlening! ‣ Wegen, gevangenis" ‣ Dubbel criterium: inhoudelijk + nuttigheid! - Privaat domein = alle overheidsgoederen die niet tot openbaar domein behoren! ‣ Heeft niets met privaatrecht te maken! b. Goederen van het openbaar domein!
Goederen behoren tot het openbaar domein ingevolge hun affectie! Bij aankoop van goederen door overheid → automatisch privaat domein! Affectie = goed w’ openbaar domein! - Door uitdrukkelijke bestuurlijke beslissing! ‣ Medisch materiaal affecteren tegen inbeslagname" - Door stilzwijgende affectatie! ‣ Koop grond voor park maken → bij opening park w’ het geaffecteerd" Desaffectatie → enkel uitdrukkelijk! 1. Samenstelling!
-
Maritiem domein (havens, aanlegkaaien, …)" Wegennet (buurtwegen, spoorwegen, …)! Onroerend openbaar domein (openbare musea, bibliotheken, culturele en sportcentra … )! Roerend openbaar domein (bibliotheek collecties, museacollecties, … )! Militair openbaar domein!
2. Rechtsregime!
Openbaar domein! - Niet vervreemdbaar → RS sterk ingeperkt! - Geen zakelijke rechten op! - Niet w’ gehypothekeerd of verkregen door verjaring! - Niet in beslag kunnen genomen! Uitz.: Vlaamse gem. Decr.: mogelijkheid om goed van openbaar domein te verhuren (sportcomplex)! c. De goederen van het privaat domein!
Privaat domein! - Wel in handel, maar slechts in door wet bepaalde vormen! ‣ Wel verkoop of verhuur, zakelijk recht, hypotheek! - Geen inbeslagname
- !48 -
Rémy Bonnaffé
d. De uitvoeringsimmuniteit of het beslag op de goederen van de overheid!
Vroeger: uitvoeringsimmuniteit op domeingoederen → geen gedwongen uitvoering (beslag)! - Kritiek op door RS en RL! Art. 1412bis Ger.W.: uitvoeringsimmuniteit op deomeingoederen! - Als antwoord op kritiek! Overheid kan wel lijst opstellen van voor beslag vatbare goederen! - Neerleggen bij bevoegde instellingen! - Goederen moeten nuttig zijn of voor continuïteit van openbare dienst! e. Ingebruikneming van openbare domeingoederen! 1. Collectieve ingebruikneming!
Wegen of stand" 2. Privatieve ingebruikneming!
Louter persoonlijk gebruik van domeingoederen → 2 technieken:! 1) Stationeer- en wegvergunning!
= bestuursbeslissing waarin particulier of private onderneming een toelating wordt gegeven om op exclusieve, precair en herroepbaar een gedeelte van het openbaar domein in gebruik te nemen! - Stationeervergunning: bezitting van oppervlak! ‣ Door het gemeentebestuur! ‣ Parkeerplaatsen voor taxi’s, caféterras op voetbad" - Wegvergunning: bezitting van oppervlak en gebruik van ondergrond! ‣ Door overheid die eigenaar is! ‣ Ondergrondse tunnel, ondergrondse tank op openbaar domeingoed" Discretionaire bevoegdheid! - Geen subjectief recht! - Herroepbaar: intrekkingsbesluit! ‣ Hoeft geen schadeloosstelling! 2) Concessie (heeft niets te zien met concessieovereenkomst)!
Door bestuurlijk contract toestemming om op exclusieve wijze deel van openbaar domein te mogen gebruiken ! ↔ stationeer- en wegvergunning! - Contractueel element! - Tegenstelbaar en subjectief recht! - Niet voortijdig beëindigen: anders schadevergoeding! Vb. begraafplaats, of strandconcessie "
VII.De rechtspositie van het overheidspersoneel27! 1.
De ontstentenis van een uniform ambtenarenrecht!
1.1. Ambtenarenrecht of ambtenarenregelingen?! Elk bestuursoverheid eigen en aangepaste ambtenarenregeling! - Binnen wettelijk kader! - Art. 24 GW: speciale regeling voor onderwijs, leger, rechterlijke orde…! 27
Algemene aspecten - !49 -
Rémy Bonnaffé
- Specifieke regels voor bepaalde openbare instellingen! ‣ Bepaald door formele regelgevers of de (deel)regeringen! Dus: geen ambtenarenrecht, maar veelheid van ambtenarenregelingen! Belangrijke regelgeving! - KB inzake de algemene principes in ambtenarenzaken van 20 december 2000! ‣ Rechtsgrond: art. 87, §4 BWHI! - Titel III Hoofdstuk VI Gemeentedecreet! - Art. 87, §1 BWHI: federale overheid, Gem en Gew elk hun eigen administratie!
1.2. De juridische aard van de rechtspositie: statutaire vs contractuele tewerkstelling! a. Het ambtenarenbegrip!
Ambetnaar! - Sensu stricto: elke persoon die in het kader van een overheidsbestuur en in dienstverband prestaties van bestuurlijke aard uitvoert! - RL: personeelslid onder bijzondere reglementaire rechtspositie! b. Belang van het onderscheid aangaande de juridische aard van het dienstverband!
Essentiële verschilpunten! - Rechtspositieregeling uitsluitend vastgelegd door overheid in reglementair besluit! - Continuïteit en veranderlijkheid primeren! ‣ Ambtenaar kan zomaar overgeplaatst w’, in andere functie...! - Vastheid van tewerkstelling! ‣ Zie ambtsbeëindiging! - Andere sociale zekerheidsregeling! - !! Verschil in rechtsbescherming! ‣ Ambtenaren! • Objectief contentieux: RvS (vaste benoeming)! • Subjectief contentieux: gewone rechtscolleges (weddenbetwisting)! ‣ Contractuelen: arbeidsrechtbank !
2.
De impact van de hervorming van de instellingen!
2.1. Algemene beginselen inzake ambtenarenzaken! KB van 22 december 200 (AP-KB) bevat reeks aspecten28:! - Definitie ambtenaar (zie supra)! - In beginsel reglementair dienstverband (vermoeden juris tantum)! - Personeelsformatie gerangschikt in niveaus ! - Spreekrecht of recht op vrije meningsuiting ten aanzien van feiten waarvan zij kennis hebben uit hun ambt! - Deontologische verplichtingen ! - Werving en stage volgens overeenkomstige regels ! - Loopbaanorganisatie (volgens regels, openheid en doorzichtigheid) ! - Procedures van evaluatie ! - Tuchtrecht ! - Bestuurlijke standen en verlofregeling ! - Beperkte ambtsbeëindiging !
28
niet voor gemeente → enkel federaal en deelstatelijk - !50 -
Rémy Bonnaffé
3.
Krachtlijnen van het ambtenarenrecht!
3.1. Preliminair: de principiële bevoegdheid van de uitvoerende macht! Bevoegdheid Koning: art. 37, 96 en 107 GW! - Bestuurlijke organisatiestructuur vaststellen! - Personeelsformatie en rechtspositieregeling van (federale) ambtenaren uitvaardigen! Idem deelregeringen: art. 87 BWHI! Uitzonderlijk komt formele regelgever tussen! - Vb taalgebruik"
3.2. Het materieel ambtenarenrecht! Ongeacht bestuursniveau of -instelling w’ ingeschaald in niveaus en klassen/graden! +
!
-
A5!
B3
C3
D5
B2
C2
D5
B1
C1
D5
Adviseur - Generaal A4! Adviseur - Generaal A3! Adviseur A2!
D5
Attaché A1! -
D5
Attaché a. Aanwerving en benoeming!
Benoeming = éénzijdige bestuursbeslissing, een acte-condition, waarbij een batig gerangschikte kandidaat in stutair dienstverband en in een vacante betrekking in de personeelsformatie w’ aangeworden! Benoemingsvereisten:! - Aantal toelatingsvoorwaarden! ‣ O.a Belgische nationaliteit of ban Lid-staat29 van de EU, diplomavoorwaarde, burgerlijke en politieke rechten, goed gedrag! ‣ Moet gedurende hele carrière blijven! - Slagen voor wervingsexamens en batig zijn gerangschikt zijn! - Doorlopen van voorgeschreven stage! ‣ Belangrijk onderscheidingscriteria! • Niveau A = 12m! • Niveau B = 6m! • Niveau C ! ‣ Na stage 3 mogelijkheden:! • Benoemen → terugwerkende kracht! • Stage niet goed, maar men wil nog kans geven → 1/3 termijn opnieuw! • Helemaal niet voldoen! 29
Problematiek met EU komt misschien op examen - !51 -
Rémy Bonnaffé
b. “Deontologische code”!
Rechten! - O.a spreekrecht, stakingsrecht, informatierecht...! Verplichtingen! - O.a dienst- en loyauteitsverplichting, integriteitsverplichting, discretie- en geheimhoudingsplicht… ! Een aantal onverenigbaarheden en cumulatieverboden! Sanctie: tuchtrechtelijk / burgerrechtelijk / strafrechtelijk! Andere belangrijke wetgeving! - Titels IV-VI van Boek II Sw.! - Ongewenste seksuele intimiteiten op de werkvloer! - Antipestwet! c. De evaluatie en beoordeling!
Regelmatig op basis van zijn prestaties! Mogelijke rechtsgevolgen! - Tijdelijke beperking bevorderingskansen! - Inhouding van weddenverhoging! - Tuchtrechtelijke sancties! - Ambtshalve ambtsbeëindiging! Georganiseerd bestuurlijk beroep mogelijk! d. De carrièreloopbaan of bevorderingsmogelijkheden! 1. Anciënniteit!
Graad- en niveauanciënniteit: berekent in functie van werkelijke diensten als titularis van ambt! - Zowel vast als verband, stage etc…! - Zonder vrijwillige onderbreking en in ambt met volledige prestaties! Dienstanciënniteit: berekent in functie van werkelijke diensten in elke hoedanigheid als lid van betreffende overheid! - Zonder vrwijllige onderbreking en in ambt met volledige prestaties! Geldelijke anciënniteit: rechtsgevolgen voor verhoging van wedde! 2. Bevordering!
= benoeming van ambtenaar tot een graad van hogere rang, hetzij in hetzelfde niveau, hetzij in een hoger niveau! 3 vormen:! - Verhoging van graad in hetzelfde niveau! - Overgang van niveau! - Voor bepaalde graden een bevordering in vlakke loopbaan! ‣ Zo specifiek dat ze weinig bevorderingsvoordelen teweegbrengen → dus men creëert toch manier om te bevorderen (bv verpleegkundige)! e. Orde- en tuchmaatregelen! 1. Onderscheid!
Ordemaatregelen: werking van organisatie van behoorlijke dienstverlening te realiseren! - Hoeft geen verband met gedrag van ambtenaar! - Preventieve schorsing, overplaatsing" - !52 -
Rémy Bonnaffé
Tuchtregeling: repressief karakter! 2. Belangrijke procedureaspecten30!
1ste regel: tuchtreglement naleven! 2de regel: sanctie moet regelmatig zijn (↔ machtsafwending)! - Uitsluitend tuchtstraffen die in reglement zijn voorgeschreven, redelijke verhouding… ! 3de regel: respecteren van de rechten van verdediging (incl hoorplicht en inzagerecht), bijstand van raadsman…! 4de regel: binnen redelijke termijn: afhankelijk van de ernst! 5de regel: uitdrukkelijk, deugdelijk en afdoend gemotiveerd! 6de regel: georganiseerd tuchtrechtelijk beroep, daarna annulatieberoep bij RvS! Opm.: art. 6 EVRM niet toepasselijk bij (tucht)organen van actief bestuur! f. Ambtsbeëindiging!
In beperkt aantal gevallen! Ambtsbeëindiging van rechtswege zonder opzegging! - Onregelmatige benoeming! ‣ Indien niet fout ambtenaar: tijdigheid vereist! - Niet meer vervullen van benoemingsvoorwaarden! - Ongewettigde afwezigheid van meer dan 10 dagen! - Definitieve ongeschiktheid! - Ambtsneerlegging van rechtswege (burgerlijke en strafwetten)! - Afzetting bij tuchtmaatregel of ambtshalve ontslag! Ambtenaar kan zelf ontslag nemen!
VIII.De substatelijke gezagsorganisatie! 1.
Functionele of dienstgewijze decentralisatie!
1.1. Begripsbepalingen en toepasselijke wetgeving! Decentralisatie als vorm van gezagsspreiding31! Wetgeving! - Harmonisatiewet van 16 maart 1954! - Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003!
1.2. Instellingen van openbaar nut! g. Categorieën32!
Categorie A: diensten met technische en boekhoudkundige zelfstandigheid! - Beperkte autonomie! - Begroting en rekeningen niet zelf vaststellen! ‣ Wel voorstellen, vaststellen door minister, controle Rekenhof, goedkeuring Kamer of deelparlement! - Vb. Regie der Gebouwen"
! 30
Examen. Mbt gemeentelijke ambtenaar → Vlaams Gemeentedecreet
31
Zie ‘Deconcentratie en decentralisatie
32
Uit wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut - !53 -
Rémy Bonnaffé
Categorie B: openbare instellingen en publiekrechtelijke verenigingen! - Begroting en rekening zelf opstellen, maar goedkeuring van minister! ‣ Mededeling aan Kamer, controle Rekenhof! - Vb. Koninklijke Muntschouwburg" Categorie C: openbare instellingen van financiële aard! - Begroting en rekening zelf opstellen, maar goedkeuring van minister! ‣ Mededeling aan minister, controle Rekenhof! Categorie D: openbare instellingen ivm sociale zekerheid! - Bijzondere begrotings- en boekhoudkundige regels! b. Toezicht!
Bestuurlijk toezicht door oprichtende overheid! Uitgeoefend door regeringscommissaris! - Kan beroep instellen bij minister indien hij oordeelt beslissing algemeen belang schaadt of strijdt met wettelijke regeling → schorsende werking! - T.a.v. instellingen van openbaar nut: ook evocatierecht: punt op agenda toevoegen!
2.
Afdeling II: de autonome overheidsbedrijven!
2.1. Historiek! ION-wet: te strak voor liberaliserende bedrijven ! Wet van 21 maar 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven! - Nieuwe categorie: autonome overheidsbedrijven = instellingen met economische of handelsactiviteit!
2.2. Krachtlijnen van de wettelijke regeling! a. Institutionele werkingssfeer!
Belgacom, BPost, Belgocontrol, NMBS, … ! b. Bestuursorganen!
Raad van bestuur! - 12 leden + directiecomité! - Bevoegdheden! ‣ Handelingen voor maatschappelijk doel! ‣ Goedkeuring beheerscontract! ‣ Vaststellen ondernemingsplan! ‣ Toezicht op directiecomité! Directiecomité! - 6 leden! - Bevoegdheden! ‣ Dagelijks bestuur! ‣ Vertegenwoordiging voor dagelijks bestuur! ‣ Uitvoering van beslissingen van raad van bestuur! ‣ Onderhandelingen i.v.m. beheerscontract! c. Het beheerscontract!
Beheerscontract = overeenkomst tussen staat en het betrokken autonoom overheidsbedrijf, waarin bijzondere regels en voorwaarden worden vastgelegd bij toepassing waarvan het bedrijf zijn wettelijke opdrachten van openbare dienstverlening moet vervullen
- !54 -
Rémy Bonnaffé
Kunnen w’ opgenomen! - Taken van openbare dienstverlening! - Grondregels betreffende overheidssubsidiëring en vergoedingen aan bedrijf! - Financiële doelstellingen! - (verplichte) elementen van het ondernemingsplan! - Vaststelling bestuursbeslissingen onderworpen aan bijzonder bestuurlijk toezicht! - (eventuele) sancties bij niet-nakoming beheerscontract ! d. Autonomie en toezicht!
Grote autonomie dan instellingen van openbaar nut33! Toezicht: bevoegde minister34! - Via regeringscommissaris!
3.
De territoriale decentralisatie35!
3.1. Het gemeentewezen! a. De gemeentelijke bestuursorgaan! 1. De gemeenteraad! 1) Samenstelling en verkiezingen!
Aantal leden afhankelijk inwonersaantal en varieert van 7 tot 55! Kies- en verkiesbaarheidsvoorwaarden ook voor niet-Belgische Europese onderdanen na registratie! 6 Brusselse randgemeenten + alle taalgrensgemeenten: vereiste taalkennis! Klacht over kiesregister: burger onterecht niet in opgenomen ! - → klacht College van Burgemeester en schepenen, beroep HvB! Geldigheid van verkieizingen! - Eerste aanleg: Raad voor Verkiezingsbetwistingen! - Beroep: RvS! - Bij vernietiging verkiezingen! ‣ Op korte termijn nieuwe verkiezingen! ‣ Uittredende gemeenteraad blijft! 2) Organisatie en werking van de gemeenteraad!
Voorzitter van gemeenteraad:! - Verkozen en door meerderheid gemeenteraad voorgedragen! - Stelt agenda op! - Leidt en sluit vergaderingen! - Als burgemeester of niet-verkozene voorzitter is → geen stemrecht! - Art. 8, §4 Gemeentedecreet: vervanging voorzitter! Burgemeester: politie van de vergadering! - Ordehandhaving! - Eventueel zaal laten ontruimen! Verplicht huishoudelijk reglement en deontologische code aannemen! Zie “De harmonisatiewet van 21 maart 1991 houdende hervorming van sommige economische overheidsbedrijven: regime van autonome overheidsbedrijven’” 33
34
Art. 23 AOB-wet
35
Niet letterlijk. Art. 42, 43, 57, 58 van?!! En art. 112, 119, 199bis, 130-132 Gemeentedecreet - !55 -
Rémy Bonnaffé
CBS ten minste 8 dagen voor zitting bijeengeroepen! - Als in gemeenteraad aangelegenheden van bevoegdheid CBS moeten w’ behandeld! Samengeroepen op verzoek van 1/3 van gemeenteraadsleden! - Schriftelijk verzoek aan CBS, met vermelding agendapunten! Openbaarheid van gemeenteraad! - Met gesloten deuren als! ‣ Voorzien in wet (bv persoonlijk dossier: benoeming, disciplinaire maatregel, ontslag…)! ‣ In uitzonderlijke gevallen (door 2/3 gevraagd, openbare orde in gedrang)! ‣ Uitzondering: tuchtzaken! • Openbaar indien tuchtrechtelijk vervolgde uitdrukkelijk verzoekt! • Namen van aanwezige leden moeten op motivatie staan van de tuchtsanctie! ✓ Anders niet geldig! 2. Het college van burgemeester en schepenen! 1) Samenstelling, verkiezing en vervanging!
Burgemeester: van rechtswege voorzitter! Ten minste 2 tot max 10 schepenen naargelang inwonersaantal: verschillend geslacht! Voorzitter van OCMW-raad in CBS! - Sinds 1 jan 2007: facultatief! - Sinds 1 jan 2013: verplicht! Schepenen door en onder gemeenteraadsleden verkozen! - Dus zelfde onverenigbaarheden als gemeenteraadsleden, zelfs bijkomende! - Voordrachtsakte ondertekend door! ‣ Meerderheid van raadsleden! ‣ Meerderheid van elke politieke lijst! - Bij ontstentenis van voordrachtsakte! ‣ Geheime stemming en verkiezing! ‣ In zoveel stemronden als aantal schepenen! ‣ Volgorde verkiezing belang voor rangorde schepen! • Anders: rangorde zoals volgorde in voordrachtakte! Bijzondere regeling: Voeren en Brusselse randgemeenten! - Schepenen rechtstreeks verkozen! ‣ Dus: CBS proportioneel samengesteld (m.u.v burgemeester)! - Vereiste van taalkennis! Vervanging schepen! - Twee mogelijkheden! ‣ Door verkozen vervangende schepen, of! ‣ Gemeenteraadslid op eerste plaats rangorde! - Verplichte vervanging of wegens ouderschapsverlof: via verkozen schepen! - Alle andere vervangingen: eerste plaats op rangorde! 2) Organisatie en werking!
Uitvoerend en collegiaal! Burgemeester stemgerechtigd voorzitterschap! 1⁄2 van leden moet aanwezig zijn! Schepenen geen individuele beslissingsmacht! Niet openbaar! - !56 -
Rémy Bonnaffé
3. De burgemeester! 1) Voordracht en benoeming!
Tweeledige functie (zoals Gouverneur)! - Orgaan van gemeente! - Vertegenwoordiger van federale en deelstatelijke overheden! Benoemd door Vlaamse regering op grond van voordrachtsakte! Benoeming burgemeester: twee hypothesen! - Burgemeester is gemeenteraadslid! ‣ Door meerderheid van gemeenteraadsleden voorgedragen! - Burgemeester buiten gemeenteraad benoemd! ‣ Uitzonderlijk! ‣ Voorwaarde! • Ten minste 25 jaar! • Advies van bestendige deputatie! ‣ Enkel raadgevende stem in gemeenteraad! Voordrachtsakte! - Getekend door! ‣ Meerderheid gemeenteraadsleden! ‣ Ten minste meerderheid van elke politieke lijst! - Onderzocht door gouverneur! ‣ Na advies van procureur-generaal → advies aan Vlaamse regering! - Voordracht = Vormvereiste! - Vlaamse regering niet verplicht te benoemen! Vervanging burgemeester ! - Door schepen naar zijn keuze (schriftelijk + toezichthoudende overheid kennis van)! - Anders: door eerste schepen! b. Bevoegdheden36! 1. De gemeenteraad! 1) Algemene bevoegdheid!
Gemeentelijke zaken! - Behoudens aan andere gemeentelijk orgaan toegewezen! Niet-gemeentelijke belang, toegewezen door wet/decreet! 2) Exclusieve bevoegdheid!
Beslissingen m.b.t. Gemeentegoederen! Vaststelling van gunningswijze en –voorwaarden van de overheidsopdrachten! Aanvaarding van giften en legaten! Beslissingen m.b.t. Gemeentefinanciën! Goedkeuring jaarlijkse begroting en eindrekening! Aangaan leningen! Beslissingen m.b.t. Personeel! Vaststelling rechtspositieregeling personeel! Beslissing mbt gemeentelijke volksraadpleging!
36
Belangrijkste stuk van dit hoofdstuk - !57 -
Rémy Bonnaffé
Benoeming en ontslag gemeentepersoneel! - Als uitdrukkelijk is toegewezen door wet/decreet! - Anders: als niet overgedragen aan CBS! Uitvaardiging van reglementen van inwendige orde en gemeentelijke politieverordeningen! 2. Het college van burgemeester en schepenen! 1) Toegewezen bevoegdheid!
Beschikt niet over algemene of de volheid van bevoegdheid! Eigen bevoegdheden! - Toegekend door gemeentedecreet! - Gedelegeerd door gemeenteraad! - Opgedragen door andere regelgeving! Kan bevoegdheden delegeren aan gemeentesecretaris! - Uitz. medebewindstaken of taken die lokale belang overstijgen! - Subdelegatie door gemeentesecretaris aan gemeentepersoneel mogelijk! 2) Bevoegdheden van dagelijks bestuur!
Voorbereiding en voorafgaand onderzoek van dossiers van gemeenteraad! Uitvoering raadsbeslissingen! Bepaalde beslissingen m.b.t.! - Gemeentegoederen! - Gemeentefinanciën! - Gemeentepersoneel! - Voeren van rechtsgeschillen! - Burgerlijke stand! - Toezicht op geesteszieken! - Bestuurlijk toezicht op OCMW! 3. De Burgemeester! 1) Medebewindstaken!
Als vertegenwoordiger van centrale overheid! - Uitz. Door wet/decreet aan gemeenteraad of CBS! 2) Politietaken!
Voorzitter zonale politieraad! - Reglementaire bevoegdheid in uitzonderlijke omstandigheden! - Concrete maatregelen uitvaardigen met oog op ordehandhaving! - Bestuurlijke sanctie opleggen tegen openbare overlast en verstoring openbare orde (publieke rechtshandhaving) ! 3) Algemene taken!
Steeds voorzitter CBS, eventueel van gemeenteraad! Raadgevende stem in OCMW-raad! Ambtshalve deel van kerkfabriek! Ambtenaar van burgerlijke stand! c. Openbaarheid!
Openbaarheidsdecreet van 26 maart 2006: gemeentelijke volksraadpleging! Openbaarheid van besluiten via aanplakkingen! Openbaarheid van zitting (infra)! - !58 -
Rémy Bonnaffé
d. Enkele specifieke aangelegenheden! 1. De gemeentelijke (en provinciale) volksraadpleging! 2. De gemeentelijke bestuurlijke politie (blijft federale aangelegenheden)!
Schema’s p. 260-263! 1) Begrippen!
Materiële vs. morele openbare orde! - Materiële verstoring: bestuurlijke overheid kan tegen optreden! ‣ Vb. vechtpartij in café" - Morele verstoring: geen publiekrechtelijk optreden! ‣ Vb. spijbelaar op café" Openbare overlast: kan niet altijd publiekrechtelijk! - Wel voor lichte feiten! ‣ Dan wel enkel geldelijke boete! 2) Handhaving van de openbare orde op het grondgebied van de gemeente!
Wet Gemeentelijke Administratieve Sanctie (GAS-wet): 3 wijzigingen ! - Verruimen verantwoordelijkheid gemeentebesturen inzake openbare overlast! - Publieke rechtshandhaving koppelen aan politieverordeningen door gemeenteraad! ‣ Bestuurlijke sancties bij inbreuk op politiereglement! • Beginsel: voor CBS! • CBS geen enkele reglementaire bevoegdheid! ‣ Overtreden politiereglement: politiestraf mogelijk (1-7d / 1-25€)! - Ordehandhaving van burgemeester37: ook! ‣ Tijdelijke sluiting van inrichting! ‣ Schorsing van vergunning bij uitbatings- of vergunningsvoorwaarden38! 3) Verordenende bevoegdheid inzake bestuurlijke politie!
Gemeenteraad! Algemene verordenende politiebevoegdheid: gemeenteraad39! - Voor alles wat van gemeentelijk belang40! - Geen strijd met hogere normen! Uitdrukkelijke bevoegdheden! - Gemeenteraad: art. 119 N.Gem.W! Uitvoering van politiewet onder strikte voorwaarde! - Kan beperking inhouden op fundamentele vrijheden! ‣ Voor zover: zindelijkheid, gezondheid en de rust op gemeentelijk openbaar domein! Art. 119 N.Gem.W verleent gemeenteraad niet bevoegdheid om “algemene en permanente”, “absoluut” verbod, “preventieve” maatregelen vrijden te beperken → moet evenredig zijn! - Controle RvS: effectief ernstige verstoring OO?! ‣ 3 criteria! • Maatregel gaat verstoring tegen! 37
Belangrijk: art. 134ter N. Gem.Wet
38
Art. 134quater van de N.Gem.Wet
39
Art. 41 GW en uitgewerkt in art. 119 N.Gem.W
40
135, §2 N.Gem.W, behoudens andere regelgeving: prostitutie, begraafplaatsen, … - !59 -
Rémy Bonnaffé
Noodzakelijk en onontbeerlijk! Proportioneel! ‣ Bewijslast bij bestuur! ‣ Feiten moeten blijken uit dossier (motivering) ! • •
Burgemeester! Beschikt in uitzonderlijke gevallen: in de plaats van gemeenteraad41: bij verordening algemene regel in te stellen! - Dringend en noodzakelijk! ‣ Vertraging zorgt voor ernstig nadeel! ‣ Onmogelijk om gemeenteraad te raadplegen! - In geval van oproer, kwaadwillige samenscholing, ernstige stoornis openbare rust of andere onvoorzienbare gebeurtenis! - Gemeenteraad moet achteraf bekrachtigen! ‣ Anders ex tunc uit rechtsorde! ‣ Dus: tijdelijk! • Is geen voorbereide RH → aanvechtbaar bij RvS! 4) Individuele politiemaatregel!
Uitvoering: bij burgemeester42! - ↔ andere gemeenteraadsbesluiten bij CBS43! - Moet niet op basis van voorafgaand reglement44! ‣ Louter bevoegd op grond van art. 133 en 135, §2 N.Gem.Wet! - Zelfstandige bevoegdheid: discretionaire wijze! ‣ Kan dus preventief optreden, indien wettelijke voorwaarden vervuld! ‣ Rekening houden met ABBB! - Rechtstreekse dwangmiddelen mogelijk! - Moet gemeenteraad informeren45! e. Recente innovatie: publieke rechtshandhaving op gemeentelijk niveau! 1. Bestuurlijke sanctie opgelegd door de burgemeester!
Uitbreiding politiebevoegdheid burgemeester in concrete gevallen46! - Vergunningsbeleid! ‣ Tijdelijke sluiting of schorsing! • Is politiemaatregel, geen bestuurlijke sanctie! Uitdrukkelijke voorwaarden voor bestuurlijk politiemaatregel! - Hoogdringendheid (vertraging zorgt voor ernstig nadeel)! - Niet aan andere overheid! - Aanbieden verweermiddelen aan overtreder! - Bekrachtiging door CBS!
41
Art. 134, §1 N.Gem.W
42
Art. 133, lid 2 N.Gem.W
43
Art. 186-187 Gemeentedecreet
44
Art. 125, §2 N. Gem. W
45
Art. 133bis N.Gem.W.
46
Art. 134ter N.Gem.W. - !60 -
Rémy Bonnaffé
Uitdrukkelijke voorwaarden voor individuele politiemaatregel! - Respecteren hoorplicht! - Sluitingsbevel is tijdelijk! - Bekrachtiging door CBS! 2. Bestuurlijke sancties opgelegd door het college van burgemeester en schepenen!
Als vaststelling van inbreuk op gemeentelijke politieverordening! - Door politieambtenaar! - Met als bestuurlijke sanctie! ‣ Schorsing of intrekking van vergunning! ‣ Tijdelijk of definitieve sluiting van instelling! - Dan: CBS moet die sanctie opleggen47! Kenmerken van die bestuurlijke sancties! - Opgelegd door CBS! ‣ Gewone regels: aanwezigheidsquorum, collegialiteit! - Slechts opleggen na voorafgaande waarschuwing! - Respecten ABBB en formele motivatieplicht! - Geen verjaringsregels in Nieuwe Gemeentewet! ‣ Kan wel in reglement zelf! ‣ Max. 6 maand48, behoudens inbreuk van voortdurende aard! - Geen specifieke beroepsprocedure! ‣ Ofwel bestuurlijk beroep! ‣ Ofwel RvS! ‣ Ofwel gewone rechtscolleges als over subjectieve rechten! 3. Bestuurlijke sancties opgelegd door ambtenaren (GAS)!
Naast publieke rechtshandhaving door burgemeester of CBS → ook bestuurlijke geldboete! - Gemeentebestuur wijst hiervoor ambtenaar aan! ‣ Niet dezelfde ambtenaar mag zijn die (strafbare) feiten heeft vastgesteld! Voorwaarden:! - Kan zonder voorafgaande waarschuweing, maar wel hoorplicht! - Discretionaire bevoegdheid, wel proportioneel! - Uitvoerbaar vanaf 1 maand na kennisgeving! - Verjaring binnen termijn van 6 maand, vanaf uitvoerbaarheid! Beroep: politierechtbank! - In eerste en laatste aanleg! - Maatregel! Vaststellingsambtenaar! - ≠ sanctieopleggende ambtenaar! - Kunnen enkel PV opmaken (Vb. de Lijn)! Agenten van private RP: aangiftebevoegdheid! - Opm.: dubbelzinnig: iedereen aangifteplicht (art. 29-30 Sv)!
!
Art. 57, §3 Gemeentedrecreet
Niet: 119bis, 134 en 135, §2 N.Gem.W 47
48
Ook zo in Sv. Voor overtredingen en ook voor bestuurlijke geldboeten - !61 -
Rémy Bonnaffé
IX. Het bestuurlijk toezicht49! 1.
Begripsomschrijving!
Bestuurlijk toezicht = het geheel van middelen waarover de toezichthoudende overheid beschikt om te verhinderen dat een lokaal bestuur zijn autonomie zou misbruiken door in strijd met het recht of het algemeen belang bestuurshandelingen te nemen, of - in uitzonderlijke omstandigheden en bij manifeste onwil - een gedecentraliseerd bestuur te dwingen de wet en het algemeen belang te eerbiedigen! Meestal bij decentralisatie! Tweevoudig doel! - Rechtmatigheid- of legaliteitstoezicht: toetsen aan hogere rechtsnormen! - Opportuniteitstoezicht: toetsen aan algemeen belang!
2.
De bevoegdheidsverdeling inzake bestuurlijk toezicht in de Belgische federale staatsstructuur !
Art. 7 BWHI maakt onderscheid tussen! - Gewoon bestuurlijk toezicht! - Specifiek bestuurlijk toezicht ! → niet verwarren met algemeen en bijzonder bestuurlijk toezicht: dat zijn vormen van!
2.1. Gewoon bestuurlijk toezicht! Voor alle vormen en gevallen in gemeentewet, provinciewet of wet op agglomeraties en federaties van gemeenten! Belangrijke wetten in Vlaamse Gewest! - Decr. van 24 juli 1991: tucht- en ordemaatregelen t.o.v. Gemeentepersoneel! - Decr. van 28 april 1993: administratief toezicht op gemeenten! - Decr. Van 22 februari 1995: administratief toezicht op provincies !
2.2. Specifiek bestuurlijk toezicht! Alle andere gevallen! Lex speciali derogat generalibus! - Dus: voorrang op gewoon bestuurlijk toezicht! Altijd opzoeken als er specifieke regels zijn!
3.
Vormen van bestuurlijk toezicht!
3.1. De juridische verschijningsvormen van bestuurlijk toezicht! a. Gewoon en specifiek toezicht!
Supra! b. A priori en a posteriori toezicht!
A priori (voorafgaand): advies en machtigingen! A posteriori: alle andere! c. Repressief en preventief toezicht!
Algemeen toezicht of dwangtoezicht altijd repressief! Preventief: altijd voordat beslissing rechtsgevolgen kan hebben: advies, machtiging, goedkeuring"
49
Zeer grondig - !62 -
Rémy Bonnaffé
d. Bijzonder en algemeen toezicht!
Bijzonder toezicht: alleen mogelijk t.a.v. Bepaalde bestuurshandelingen (in wet)! - Altijd in preventief optreden! Algemeen toezicht: mogelijk t.a.v. Alle bestuurshandelingen! e. Generiek en buitengewoon toezicht!
Generiek: kunnen gevolg hebben dat bestuursbeslissing geen rechtsgevolgen heeft! - Algemeen en bijzonder toezicht" Buitengewoon toezicht: autonomie van bestuur ter zijde geschoven! - Dwangtoezicht, in de plaatsstelling en beslissing na beroep !
3.2. Uitoefeningsvormen van bestuurlijk toezicht! a. Bijzonderbestuurlijktoezicht! 1. (Voorafgaand) advies!
Substantiële vormvereiste! - Uitz.: niet tijdig advies van Commissie voor Toegang tot Bestuursdocumenten50! Nooit bindend! - Behoudens andersluidende bepaling! ‣ Eensluidend advies vereist! ‣ Kan van negatief advies niet afwijken! ‣ Moet positief advies niet volgen! Niet grievend → voorbereidende handeling → niet aanvechten bij RvS! - Bindend advies: wel grievend → wel RvS! 2. (Voorafgaande) machtiging!
= voorafgaande goedkeuring! Vb. schenking aan gemeente (art. 910 BW)! - Aanvaarding door gemeenteraad, na machtiging bestuurlijk toezicht-orgaan! Machtiging → wel rechtsgevolgen → wel RvS! - Niet voor derden! 3. Goedkeuring!
Opschortende voorwaarde: slechts bindend/uitwerking na goedkeuring! - Partijen kunnen wel uitvoering op eigen risico! Vb. personeelsformatie van OCMW → goedkeuring Vlaamse regering! Meestal met termijn, anders ‘redelijke termijn’! - Na termijn: impliciete niet-goedkeuring ! Toegang RvS! - Goedkeuring → RvS voor belanghebbende, niet voor orgaan van beslissing! - Niet-goedkeuring → wel RvS voor orgaan van beslissing! - Tip: bij aanvechten: zowel besluit én goedkeuring aanvechten! ‣ Goedkeuring neemt inhoud van besluit niet over! b. Het algemeen bestuurlijk toezicht!
Op alle bestuursbeslissingen! Gemeente!
50
Zie ‘Toezicht en rechtsbescherming’ - !63 -
Rémy Bonnaffé
- Belangrijk besluit: in extenso aan gouverneur! - Andere: op een lijst (wordt vaak niet onderzocht)! 1. Schorsing!
Vaak voor schorsing al uitwerking gehad! Altijd voorbereidende handeling → geen annulatieberoep! Ondergeschikt bestuur kan! - Geschorst besluit intrekken! - Inlichtingen verstrekken! - Geschorst besluit aanpassen! - Geschorst besluit handhaven! Tijdelijk! - Opgeslorpt door vernietiging! - Uitdoven na termijn voor vernietiging! 2. Vernietiging!
Ontbindende voorwaarde: gevolgen! - RH nooit rechtsgeldig! - RH ab initio uitgewist! - Vernietiging kan niet gedeeltelijk! c. Het dwangtoezicht, de in de plaatsstelling en de beslissing na beroep! 1. Dwangtoezicht!
Repressief toezicht! Door manifeste onwil of voortdurende nalatigheid van een gedecentraliseerd bestuur! Hoe! - Beslissing in de plaats stellen! - Bijzondere commissaris sturen, die in de plaats optreed! ‣ In naam en voor rekening van lager bestuur! ‣ Strikte vereistent! 2. In de plaatsstelling!
Vb. begroting van gemeente (in werking vanaf 1 januari)! - Sept: opmaak / okt.: vernietigd en nieuwe opmaak / nov.: vernietigd / dec: weer slecht! - → in de plaatsstelling: minister gaat opmaken! 3. Beslissing na beroep!
Wanneer bestuurlijk beroep mogelijk is! Toezichthoudende overheid kan beslissing in beroep hervormen! Zie ook art. 22 Vlaams Openbaarheidsdecreet!
- !64 -
