Beleidsruimte in personeelsaangelegenheden bij Vlaamse gemeenten Hoe vullen de gemeenten hun lokale beleidsruimte in? Maatwerk versus uniformiteit
Proefschrift voorgelegd tot het behalen van de graad van doctor in de sociale wetenschappen: politieke wetenschappen aan de Universiteit Antwerpen November 2011
Voor Maarten en Jules
|iii
Voorwoord “Het is niet wat het is, het is wat je ermee doet” Bart Peeters, muzikant Tijdens mijn opleiding sociologie aan de Universiteit Antwerpen werd beweerd dat de keuze voor de promotor van een – toen nog – licentiaatsverhandeling, cruciaal was. Omdat ik gebeten was door het vak sociaal zekerheidsrecht, en vooral door de prof ervan, besloot ik mijn thesis bij Ria Janvier te maken. In juli 2007 bleek deze keuze inderdaad cruciaal te zijn geweest, toen ik de kans kreeg om onder haar vleugels te starten met mijn eigen doctoraal onderzoek. Precies vierenhalf jaar later kan ik eindelijk stellen dat het klaar is. Het was een werk van lange adem, dat maar geresulteerd heeft in voorliggend proefschrift dankzij de inzet van vele personen. Vandaar dat de gehele tekst in de “wij-vorm” is geschreven. Een subtiele manier om de vele personen die hebben bijgedragen tot de totstandkoming ervan te bedanken. De promotoren van je onderzoek en de begeleiding die je krijgt, bepalen m.i. mee de slaagkans van je onderzoek. Waar de vrijheid die ik kreeg van mijn promotoren Ria Janvier en Wouter Van Dooren me in de eerste jaren parten speelde, heeft die manier van begeleiden me zelfstandig gemaakt, en leren (na)denken. In de laatste drukke maanden van het onderzoeksproject was ik blij met die vrijheid omdat ik daardoor op eigen tempo en eigen initiatief kon vorderen. Ik wist dat ik twee grote supporters had aan de zijlijn, die als het nodig en gewenst was, ook als coach en scheidsrechter zouden optreden. Ria en Wouter, jullie hebben me veel bijgebracht. Bedankt daarvoor! Naast de dagelijkse begeleiding die ik van mijn promotoren kreeg, kon ik steeds rekenen op de inzichten van professoren Peggy De Prins en Trui Steen die als lid van mijn doctoraatscommissie nauw betrokken waren bij de vorderingen van het onderzoek. Peggy en Trui, jullie toonden me andere invalshoeken, gaven me de gewenste inspiratie en de noodzakelijke feedback. Bedankt daarvoor! Ook ten aanzien van alle personen die me de afgelopen jaren bijstonden, wil ik graag mijn oprechte dank uitspreken. Hierbij denk ik aan mijn klankbordgroep die me het hele traject begeleidde, de personeelsleden van de Vlaamse gemeenten en het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en de vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers. Een persoonlijke bedanking is op zijn plaats voor Marijke De Lange (VVSG), Chris Jansen (stad Genk), Johan Ide en Ivo Driesen (beiden ABB). Ik heb jullie vaak overvallen met vragen, maar altijd stonden jullie me met raad en daad bij. Bedankt daarvoor!
|v
Tot besluit van het professionele milieu dat me die vierenhalf jaren omkaderde, rest me nog een gemeende bedankt uit te spreken ten aanzien van mijn collega’s, en in het bijzonder mijn onderzoeksgroep Management & Bestuur. Hoewel ik jullie door het vele thuiswerken niet vaak zag, voelde ik me altijd “thuis” in de Meerminne. Chiara, aan jou ben ik een persoonlijke bedankt verschuldigd voor je niet-aflatende enthousiasme en frisse inzichten! Je reikte me op moeilijke momenten steeds de moed en de goesting om er opnieuw tegen aan te gaan. De fijne samenwerking met jou heeft de kwaliteit van dit werk zeker verhoogd. Bedankt daarvoor! Naast de professionele omkadering, mocht ik ook rekenen op de steun van mijn lieve grootouders, (schoon)familie en vele vrienden. Jullie oprechte interesse vormde een sterke houvast, zeker tijdens de momenten dat het onderzoek wat moeilijker liep. Bij elke ontmoeting gaven jullie me moed en het nodige doorzettingsvermogen om af te werken wat ik was begonnen, en in de laatste maanden begrepen jullie als vanzelfsprekend dat we het onderwerp ‘doctoraat’ in onze vrije momenten best lieten rusten. De kaarsjes die mijn grootouders voor me brandden doorheen de jaren, hebben vandaag hun vruchten afgeleverd. De heerlijke ‘feel good en bijpraatsessies’ met mijn lieve vriendinnen wisten me keer op keer op te beuren, ik kijk al uit naar onze volgende dates! Ik kan en wil dan ook niet anders dan iedereen uitdrukkelijk te eren voor hun steun. Bedankt daarvoor! Mama, papa, Annelies en Goele & Bram. Wat zou ik toch doen zonder jullie! Jullie hebben me grootgebracht in een ontzettend warme nest, en hebben me altijd omringd met de beste zorgen. Ook nu ik al een tijdje het huis uit ben en mijn eigen gezin heb, kan ik altijd op jullie rekenen. Ik hou van jullie spontaniteit, vrijwillige inzet voor allerlei initiatieven en de oprechtheid waarmee jullie in het leven staan. Jullie maken van mijn wereld een betere plaats, ik zie jullie intens graag! Hoewel het behalen van een doctoraat nooit de essentie was voor jullie, kreeg ik al die jaren de broodnodige steun om door te zetten. Woorden schieten te kort om uit te drukken hoezeer jullie me hebben gesteund. Bedankt daarvoor! Deze laatste alinea staat in het teken van allesoverheersende liefde. Lieve Maarten, nu nog mijn verloofde, weldra mijn man. Je onvoorwaardelijke liefde was een absolute noodzaak om deze studie tot een goed einde te brengen. Je hebt me altijd gesteund, en deed me steeds geloven in mezelf. Ik ben je zo ontzettend veel dank verschuldigd, voor al die uren dat je naar mij luisterde, voor al die uren dat je alleen stond te werken op onze bouw, voor de keren dat je de huishoudelijke taken op jou nam, voor de keren dat je ’s nachts opstond voor Jules, voor al jouw lieve attenties: voor alle keren dat je er voor mij was. Die zorgzame trekjes van je vinden we terug in onze Jules; ons prachtige, lieve zoontje, je maakt ons leven zoveel waardevoller en rijker. Nu breekt er eindelijk een periode aan waarin mama tijd heeft om jouw lieve mama te zijn. Maarten en Jules, ik hou ontzettend veel van jullie!
Korspel-Beverlo, 23 november 2011
Inhoudsopgave Inleiding 1.
Inleiding
i
2.
Probleemstelling
ii
3.
Empirisch onderzoeksobject: Vlaamse gemeenten en hun personeelsbeleid
v
4.
Verbijzondering van de probleemstelling en onderzoeksopzet
vi
5.
Opbouw van het proefschrift
ix
Hoofdstuk 1. Beleidsruimte gedefinieerd
1.
Inleiding
1
2.
Aansturing van beleid
1
> 2.1.
Wijze van sturing
2
> 2.2.
Vormen van sturing: beleid versus beheer
3
3.
4.
Beleidsruimte multidimensionaal benaderd
5
> 3.1.
Algemene definiëring
5
> 3.2.
Bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus
6
> 3.3.
Gedetailleerdheid van regelgeving
7
> 3.4.
Karakter van de toegewezen bevoegdheid
Beleidsruimte operationeel gedefinieerd
10 11
Hoofdstuk 2. Historische analyse van de regelgeving. Trend naar meer lokale beleidsruimte?
1.
Inleiding
13
2.
Historische schets van de regelgeving betreffende het personeelsbeleid
14
> 2.1.
Objectieven krachtlijnen Kelchtermans
14
> 2.2.
Gemeenschappelijk minimumkader
16
> 2.3.
Totstandkoming akkoord
17
> 2.4.
Toepassingsgebied krachtlijnen
18
> 2.5.
Volgende sectorale akkoorden
18
> 2.6.
Nieuw rechtspositiebesluit
19
|vii
> 2.7. 3.
21
> 3.1.
Documentanalyse – indeling in ‘units’
21
> 3.2.
Data meten
22
> 3.2.1. Dimensie 1: uniformiteit versus maatwerk (y-as)
24
> 3.2.2. Dimensie 2: zekerheid versus flexibiliteit (x-as)
24
> 3.2.3. Interpretatie van de toegekende scores
25 25 25
> 3.3.2. Theorie versus praktijk
26
Tucht als geval apart
27
Historische analyse
28
> 4.1.
28
Gebundelde assenstelsels
> 4.1.1. Assenstelsel van de originele krachtlijnen
28
> 4.1.2. Assenstelsel van het nieuwe rechtspositiebesluit
30
> 4.2.
Vergelijking tussen de oude en de nieuwe situatie
31
> 4.2.1. Personeelsformatie: meer lokale autonomie
32
> 4.2.2. Werving en selectie: status quo
33
> 4.2.3. Loopbaan: minder lokale autonomie
34
> 4.2.4. Verloning: status quo
35
> 4.2.5. Vorming: meer lokale autonomie
37
> 4.2.6. Evaluatie: status quo
37
> 4.2.7. Uitstroom: minder lokale autonomie
39
> 4.2.8. Verloven en afwezigheden: minder lokale autonomie
40
> 4.2.9. Algemeen overzicht
40
> 4.3.
6.
Aandachtspunten voorafgaand aan de historische analyse
> 3.3.1. Juridische afdwingbaarheid
> 3.4.
5.
20
Data en methodologie: historische analyse
> 3.3.
4.
Toezicht op de lokale regelgeving
Conclusie na de historische schets
43
> 4.3.1. Conclusie met betrekking tot de krachtlijnen
43
> 4.3.2. Conclusie met betrekking tot het nieuwe rechtspositiebesluit
44
Diepteanalyse van de beleidsruimte voor Vlaamse gemeenten vandaag
45
> 5.1.
Rechtspositiebesluit: herindeling van ‘units’
46
> 5.2.
Resultaten van de diepteanalyse
47
Conclusie
49
> 6.1.
Algemene conclusie
49
> 6.2.
Enkele kritische bedenkingen
50
Hoofdstuk 3. Hoe vullen de Vlaamse gemeenten de beleidsruimte in?
1.
Inleiding
53
2.
Data en methodologie: analyse van de rechtspositieregelingen
53
> 2.1.
Dataverzameling: inhoudsanalyse
53
> 2.2.
Data-analyse: kwalitatieve software
54
> 2.3.
Data meten
55
3.
4.
> 2.3.1. Dimensie 1: uniformiteit versus maatwerk
55
> 2.3.2. Dimensie 2: zekerheid versus flexibiliteit
57
Resultaten: invulling van lokale beleidsruimte
58
> 3.1.
Selectiecommissie
58
> 3.2.
Selectietechnieken
61
> 3.3.
Tussentijdse evaluatie proeftijd
64
> 3.4.
Gevolgen van evaluatie
66
> 3.5.
Vorming
69
> 3.6.
Jaarlijkse vakantie
72
> 3.7.
Verlof voor deeltijdse prestaties
73
> 3.8.
Bevorderingsreserve
75
> 3.9.
Algemene conclusie
78
Combinatie van beide dimensies – het spanningsveld
79
> 4.1.
Visuele voorstelling: tweedimensionaal assenstelsel
79
> 4.2.
Toegekende scores als afhankelijke variabele
82
Hoofdstuk 4. Wat verklaart de verschillen tussen de Vlaamse gemeenten? Antwoorden vanuit de theorie.
1.
Inleiding
83
2.
Een organisatietheorie voor de publieke sector
83
3.
Instrumentele kijk op het gedrag van publieke organisaties: bewuste keuzes
4.
en intenties
85
> 3.1.
Logic of consequence en bounded rationality
86
> 3.2.
Heterogeniteit in en rondom de organisatie
88
> 3.3.
Kritiek op rationele actor modellen
89
Institutionele verklaringen voor het gedrag van publieke organisaties
90
> 4.1.
90
De opmars van het neo-institutionalisme
|ix
> 4.2.
Logic of appropriateness
93
> 4.3.
Een culturele blik op het institutionele denken
94
> 4.4.
Een mythische beschouwing van het institutionele denken
96
5.
Instrumentele en institutionele benadering: aanvullend of tegengesteld?
6.
Van theorie naar empirie > 6.1.
101
Instrumentele benadering: empirische vertaling voor het kwalitatieve onderzoek
> 6.2.
99
102
Institutionele benadering: empirische vertaling voor het kwalitatieve onderzoek
103
> 6.3.
Rol van externe actoren
105
> 6.4.
Aanzet tot empirisch onderzoek
106
Hoofdstuk 5. Wat verklaart de verschillen tussen de Vlaamse gemeenten? Theorieën getest op basis van verkennend kwalitatief onderzoek.
1.
Inleiding
109
2.
Data en methodologie: een kwalitatieve bril
109
> 2.1.
Dataverzameling: het elite-interview
111
> 2.2.
Data-analyse aan de hand van een codeboek
115
> 2.3.
Kwaliteit van kwalitatieve onderzoeksresultaten
116
3.
4.
Beschrijvend: ideeën en bedenkingen over het rechtspositiebesluit
117
> 3.1.
Het rechtspositiebesluit bekeken door een roze bril…
117
> 3.2.
… vergezeld van enkele kritische bedenkingen
118
Instrumentele bril: hoe bewust zijn gemeenten bezig met personeelsbeleid? 120 > 4.1.
5.
Totstandkoming van de rechtspositieregeling: is er een logic of consequence te bespeuren?
120
> 4.2.
Bounded rationality
121
> 4.3.
Heterogeniteit in de gemeente: politiek-ambtelijke verhoudingen 122
> 4.4.
Conclusie: Vlaamse gemeenten als rationele actoren?
125
Institutionele bril: Vlaamse gemeenten in interactie met externe actoren
126
> 5.1.
Logic of appropriateness: gedragsregels in de Vlaamse gemeenten 126
> 5.2.
Padafhankelijkheid
129
> 5.3.
Institutioneel isomorfisme
131
> 5.4.
Virustheorie
135
> 5.5.
Conclusie: institutioneel handelen in de praktijk
136
6.
7.
Eigenschappen van de geïnterviewde gemeenten - terugkoppeling naar kwadranten
137
Instrumentele en institutionele theorieën empirisch gefundeerd
139
> 7.1.
Het nieuwe rechtspositiebesluit: algemene conclusie
139
> 7.2.
Wat leren we hieruit voor het kwantitatief onderzoek?
141
Hoofdstuk 6. Wat verklaart de verschillen tussen de Vlaamse gemeenten? Theorieën getest op basis van een survey.
1.
2.
3.
Wat na het verkennende onderzoek? Theorie en hypothesen
143
> 1.1.
Instrumenteel perspectief
143
> 1.2.
Institutioneel perspectief
145
Data en methodologie: een kwantitatieve bril
150
> 2.1.
Dataverzameling: survey
150
> 2.2.
Data meten
153
> 2.2.1. Afhankelijke variabele: uniformiteit versus maatwerk
153
> 2.2.2. Onafhankelijke variabelen: instrumentele perspectief
156
> 2.2.3. Onafhankelijke variabelen: institutionele perspectief
157
> 2.2.4. Onafhankelijke variabelen: meetniveau
160
> 2.2.5. Controlevariabelen
161
Beschrijvende analyse en resultaten > 3.1.
Instrumenteel perspectief: bewustzijn, rationele beperkingen en heterogeniteit
> 3.2.
168
Verklarende analyses
179
> 4.1.
Spreidingsdiagrammen en correlatiematrix
180
> 4.2.
Meervoudige regressie – instrumenteel perspectief
181
> 4.3.
Meervoudige regressie – institutioneel perspectief
183
> 4.4.
Uniformiteit of maatwerk? Instrumentele verklaringen versus institutionele.
5.
162
Institutioneel perspectief: gepast gedrag, padafhankelijkheid en isomorfisme
4.
161
Conclusie
187 191
> 5.1.
Algemene bevindingen
191
> 5.2.
Theoretische bevindingen
200
|xi
Hoofdstuk 7. Bevindingen en verder onderzoek
1.
Beleidspraktijk: beleidsruimte in lokale personeelsaangelegenheden
207
> 1.1.
Bevindingen uit het proefschrift
207
> 1.2.
Resultaten uit andere onderzoeken: hoe passen onze bevindingen in het rijtje?
> 1.3.
Beleidsconclusies: halt aan meer lokale autonomie, oproep tot meer overleg, diversiteit en samenwerking
> 1.4.
Theoretische beschouwing: terugblik en vooruitblik > 2.1.
220
220
Van empirie terug naar theorie: institutional change theory als aanvulling
> 2.3.
218
Rationele en institutionele benaderingen: complementair of tegengesteld?
> 2.2.
215
Welke onderzoeks- en beleidsaanbevelingen leiden we uit deze studie af?
2.
212
225
Nadere duiding van het empirisch onderzoek: stimulerende en hinderende factoren bij het doorvoeren van institutionele veranderingen
3.
4.
228
Methodologische overwegingen
233
> 3.1.
Mixed methods en (un)obtrusive technieken
233
> 3.2.
Mixed methods benadering als aanbeveling
237
Conclusie
238
Lijst van geraadpleegde werken
241
Bijlage 1 – Historische analyse: sampling en recording units
259
Bijlage 2 – Vijfpuntenschaal afdwingbaarheid en gedetailleerdheid
261
Bijlage 3 – Indeling van het rechtspositiebesluit in units en types beleidsruimte
263
Bijlage 4 - Codeboek dimensie uniformiteit versus maatwerk
329
Bijlage 5 – Codeboek dimensie zekerheid versus flexibiliteit
337
Bijlage 6 – Modelstatuten bij het rechtspositiebesluit
341
Bijlage 7 – Coördinaten van de Vlaamse gemeenten op beide dimensies
367
Bijlage 8 - Vragenlijst diepte-interviews: gemeentesecretaris
375
Bijlage 9 - Vragenlijst diepte-interviews: politiek verantwoordelijke
381
Bijlage 10 – Vragenlijst survey
385
Bijlage 11 – Correlatiematrix binnen de dimensies
405
Bijlage 12 – Correlatiematrix tussen twee dimensies
407
Bijlage 13 – Kruistabel tussen bron van regelgeving en gemeenten uit kwadranten een en vier
409
Bijlage 14 – Interne consistentie en factoranalyse
411
Bijlage 15 – Beschrijvende analyse
417
Bijlage 16 – Spreidingsdiagrammen en correlatiematrix
425
Bijlage 17 - Testen van assumpties
445
|xiii
Lijst tabellen Tabel 1 - Beleidsmatige versus beheersmatige sturing ..................................... 4 Tabel 2 – Vier ideaaltypische autonomie posities bij lokale overheden ............... 10 Tabel 3 – Vijf onderscheiden types van beleidsruimte .................................... 11 Tabel 4 – Resultaten analyse rechtspositiebesluit ......................................... 48 Tabel 5 – Verdeling gemeenten over scores op selectiecommissie ..................... 60 Tabel 6 – Verdeling gemeenten over scores op selectietechnieken .................... 63 Tabel 7 – Verdeling gemeenten over scores op evaluatie proeftijd .................... 66 Tabel 8 – Verdeling gemeenten over scores op gevolgen evaluatie .................... 68 Tabel 9 – Verdeling gemeenten over scores op vorming .................................. 71 Tabel 10 – Verdeling gemeenten over scores op jaarlijkse vakantie ................... 73 Tabel 11 – Verdeling gemeenten over scores op verlof voor deeltijdse prestaties .. 75 Tabel 12 –Verdeling gemeenten over scores op bevorderingsreserve .................. 78 Tabel 13 – Gemiddelde scores per dimensie over alle gemeenten ..................... 80 Tabel 14 – Aanzet tot empirisch onderzoek................................................ 107 Tabel 15 – Kenmerken van kwalitatief onderzoek ........................................ 110 Tabel 16 – Criteria steekproeftrekking...................................................... 113 Tabel 17 – Geselecteerde gemeenten....................................................... 114 Tabel 18 – Aanzet tot kwantitatief onderzoek: relevante invalshoeken voor de survey ............................................................................................... 142 Tabel 19 - Absolute en relatieve frequenties van ontvangen enquêtes, provinciale indeling ..................................................................................... 152 Tabel 20 - Absolute en relatieve frequenties van ontvangen enquêtes, indeling naar gemeentegrootte.......................................................................... 153 Tabel 21 – Instrumentele concepten en onafhankelijke variabelen ................... 157 Tabel 22 – Ambtelijke en politieke index .................................................. 159 Tabel 23 – Institutionele concepten en onafhankelijke variabelen .................... 160 Tabel 24 – RPB als aanzet tot bewust nadenken .......................................... 162 Tabel 25 – Evaluatie van de centrale en lokale regelgeving ............................ 163 Tabel 26 –Trekkersrol bij de uitwerking van de gemeentelijke rechtspositieregeling ............................................................................................... 164 Tabel 27 – Gemeenten en hun rationele beperkingen ................................... 165 Tabel 28 – Politiek - ambtelijke verhoudingen ............................................ 166 |xv
Tabel 29 – Inhoudelijke rol van het politieke niveau..................................... 167 Tabel 30 – Invloed van politieke actoren op inhoudelijke keuzes...................... 168 Tabel 31 – Invloed van diverse actoren op inhoudelijke keuzes........................ 170 Tabel 32 – Belang van diverse inspiratiebronnen ......................................... 170 Tabel 33 – Evaluatie van de rol van de toezichthoudende overheid................... 172 Tabel 34 – Padafhankelijkheid ten aanzien van de toezichthoudende overheid .... 173 Tabel 35 – Isomorfisme ten aanzien van de toezichthoudende overheid ............. 174 Tabel 36 – Dwangmatig versus normatief isomorfisme................................... 175 Tabel 37 – Padafhankelijkheid ten aanzien van de VVSG................................ 175 Tabel 38 – Inschakelen consultant per provincie.......................................... 176 Tabel 39 – Padafhankelijkheid ten aanzien van consultant ............................. 176 Tabel 40 – Isomorfisme ten aanzien van de ingehuurde consultant ................... 177 Tabel 41 – Padafhankelijkheid ten aanzien van andere gemeenten................... 178 Tabel 42 – Isomorfisme ten aanzien van andere gemeenten............................ 179 Tabel 43 - Regressieresultaten voor de relatie tussen instrumentele concepten en uniformiteit versus maatwerk .......................................................... 182 Tabel 44 – Regressieresultaten voor de relatie tussen het instrumentele perspectief en uniformiteit versus maatwerk ...................................................... 182 Tabel 45 - Regressieresultaten voor de relatie tussen institutionele concepten en uniformiteit versus maatwerk .......................................................... 186 Tabel 46 - Regressieresultaten voor de relatie tussen het institutionele perspectief en uniformiteit versus maatwerk ...................................................... 187 Tabel 47 - Regressieresultaten voor de relatie tussen de instrumentele en institutionele perspectieven en uniformiteit versus maatwerk................... 191 Tabel 48 – Kwalitatieve bevindingen versus kwantitatieve bevindingen.............. 199 Tabel 49 – Overzicht hypothesen en bevindingen......................................... 206
Lijst figuren Figuur 1 – Visuele voorstelling van het onderzoeksproject...............................viii Figuur 2 – Dubbel spanningsveld .............................................................. 22 Figuur 3 – Meetinstrument historische analyse ............................................. 24 Figuur 4 - Gebundeld assenstelsel – Krachtlijnen Kelchtermans (1993)................ 29 Figuur 5 – Gebundeld assenstelsel – Sectorale akkoorden (1995-2007) ................ 30 Figuur 6 – Gebundeld assenstelsel – Rechtspositiebesluit (2008)........................ 31 Figuur 7 – Personeelsformatie (2007 versus 2008) ......................................... 32 Figuur 8 – Werving en selectie (2007 versus 2008)......................................... 33 Figuur 9 – Loopbaan (2007 versus 2008) ..................................................... 34 Figuur 10 – Verloning (2007 versus 2008) .................................................... 36 Figuur 11 – Vorming (2007 versus 2008) ..................................................... 37 Figuur 12 – Evaluatie (2007 versus 2008) .................................................... 38 Figuur 13 – Uitstroom (2007 versus 2008) ................................................... 39 Figuur 14 – Verloven en afwezigheden (2007 versus 2008)............................... 40 Figuur 15 – Algemeen overzicht (2007 versus 2008) ....................................... 42 Figuur 16 – Doorstroomschema ................................................................ 47 Figuur 17 - Schaalindeling dimensie uniformiteit versus maatwerk .................... 56 Figuur 18 – Schaalindeling dimensie zekerheid versus flexibiliteit ..................... 58 Figuur 19 – Selectiecommissie................................................................. 59 Figuur 20 – Selectietechnieken ................................................................ 61 Figuur 21 – Selectietechnieken: provinciale verdeling .................................... 63 Figuur 22 – Tussentijdse evaluatie proeftijd................................................ 65 Figuur 23 – Gevolgen van evaluatie........................................................... 67 Figuur 24 – Vorming ............................................................................. 70 Figuur 25 – Jaarlijkse vakantie ................................................................ 72 Figuur 26 – Verlof voor deeltijdse prestaties ............................................... 74 Figuur 27 – Bevorderingsreserve .............................................................. 77 Figuur 28 – Invulling van lokale beleidsruimte: tweedimensionaal assenstelsel...... 81 Figuur 29 – Invulling van lokale beleidsruimte: tweedimensionaal assenstelsel..... 209
|xvii
Inleiding 1.
Inleiding
Voorliggende studie sluit aan bij een van de klassieke thema’s binnen het bestuurskundig denken: centralisatie versus decentralisatie (Cummings, 1995: 103; Fleurke & Willemse, 2004: 523; Wagenaar & Rutgers, 2004: 509). Hoewel er zich tussen de uitersten een slingerbeweging voordoet, zien we dat onder andere door de opkomst van het New Public Management (NPM) - dat bedrijfseconomische normen betreffende het managen van een organisatie naar voren schuift (Hood, 1991: 5-6; Bovy, 2002: 4) - recente hervormingen in de publieke sector (voornamelijk) in het teken stonden van decentralisatie. De Vlaamse overheid speelde vanaf de beginjaren 1990 in op deze vraag, en trachtte met de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans1 het personeelsbeleid van de lokale besturen in Vlaanderen te moderniseren. Bij monde van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG, 1997) weerklonk eind jaren 1990 de kritiek dat de Vlaamse gemeenten over onvoldoende autonomie beschikken om een personeelsbeleid te voeren overeenkomstig de lokale noden. Hiermee sloot de organisatie zich aan bij de Organisation of Economic Co-operation and Development (OECD, 1995: 26-27) die een pleitbezorger is van meer decentralisatie omdat autonome eenheden o.a. beter in staat zouden zijn om flexibel te reageren op nieuwe uitdagingen. In dit proefschrift gaan we nader in op het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten, en de manier waarop dit vormt krijgt op Vlaams en lokaal niveau. Gezien het proefschrift gebaseerd is op onderzoek dat werd uitgevoerd in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen focust het bijgevolg sterk op de bestuurspraktijk. Dit eerste hoofdstuk verduidelijkt het breder kader waarbinnen het onderzoek dient te worden gesitueerd en geeft aan op welke vragen het onderzoek een antwoord wil bieden.
1
Zie MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid en Binnenlandse Aangelegenheden, Omz. nr. BA 93/07, 14 juli 1993 betreffende de algemene weddeschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen (B.S. 3 september 1993).
|i
2.
Probleemstelling
Het spanningsveld tussen centralisatie en decentralisatie beroert vele auteurs. Hoewel de opkomst van het New Public Management (NPM) in de jaren 1990 de aandacht voor decentralisatie deed toenemen, zijn er als reactie daarop auteurs die overheden in de richting van centralisatie sturen. Cummings (1995: 114) en Fleurke & Willemse (2004: 530) stellen zelfs dat er tussen beide benaderingen een voortdurende cyclus gaande is, waarbij de keuze voor het ene uiterste de keuze voor het andere afwisselt (De Vries, 2000: 194). Onderwerp van voorliggende studie doet zich voornamelijk voor in een periode waarin er een algemene vraag was naar het decentraliseren van bevoegdheden. Dit zou de beperkingen van centrale regelgeving kunnen overwinnen doordat autonomie wordt overgeheveld naar een niveau dat dichter bij de problematiek staat (cf. het subsidiariteitsbeginsel). Osborne en Gaebler (1993: 251) stellen dat “In today’s world things simply work better if those working in public organizations – schools, public housing developments, parks training programs – have the authority to make many of their own decisions”. Bovendien voegen de auteurs daar nog volgende voordelen aan toe: gedecentraliseerde eenheden zijn flexibeler, effectiever, innovatiever, meer toegewijd en hebben een grotere productiviteit (Osborne & Gaebler, 1993: 253). Ook het NPM pleit voor meer decentralisatie. Christensen en Laegreid (2001: 1) zien NPM als een hervormingsbeweging die geïnspireerd is op economische theorieën, normen en waarden die het verhogen van de efficiëntie voorstaan. Zo moedigt het NPM aan om meer gebruik te maken van contracten, zich meer te oriënteren op de markt, taken te delegeren naar andere niveaus, en meer in te zetten op managementpraktijken. Binnen dit denken wordt het personeelsmanagement aanzien als een cruciale hefboom binnen de beoogde veranderingsprocessen (Brown, 2004), waarbij de dienstverlening naar – in eerste instantie - de burger centraal staat. Bijgevolg leidt de aandacht voor personeelsaangelegenheden ertoe dat de “workplace is undergoing fundamental and profound change’, met een impact op de ‘traditional personnel function” (Wright en Rudolph, 1994: 27). Het moderne en flexibele personeelsmanagement dat door NPM wordt gepromoot, heeft als algemene doelstelling om door een efficiënte en effectieve personeelswerking de performantie van de organisatie te optimaliseren. Flexibilisering en deregulering zijn daarbij belangrijke voorwaarden geworden. In 1988 legde McBriarty (1988: 46) de vinger op de zere plek en stelde hij vast dat beleidsmakers een “impenetrable web of rules and regulations” hebben geweven “that have hamstrung public personnel administrators”. Volgend op de opmars van het NPM hebben verscheidene OESO-landen – waaronder het Verenigd Koninkrijk, Nederland en enkele Scandinavische landen – vervolgens werk gemaakt van de delegering van HRpraktijken van centrale entiteiten naar decentrale afdelingen (OECD, 2004). Echter, hervormingen die geïnspireerd zijn op dit New Public Management denken, gaan gepaard met enkele nadelen. Daardoor zijn er als gevolg ook bewegingen op te
|ii
merken die centralisatie verkiezen boven decentralisatie (De Vries, 2000: 193). Zo noteren Pollitt en Bouckaert (2004: 165-166) dat er een spanningsveld bestaat tussen de politicus, de manager en de consument: hoe kan enerzijds aan managers de vrijheid worden gegeven om te managen, terwijl de managers anderzijds onder controle staan van hun ministers en tegemoet moeten komen aan de wensen van de consument? De paradox tussen controle voor management en politiek overstijgen, vereist dat managers zelf beslissen hoe de middelen worden ingezet, terwijl de politieke verantwoordelijken controle verkrijgen over de resultaten. Consumenten verhogen dan hun macht in deze driehoeksrelatie doordat ze een betere toegang hebben tot informatie, en zelf kunnen participeren aan beleid, bijvoorbeeld door hun ongenoegen te tonen en suggesties te doen. Op die manier kan elke betrokken partij zijn of haar macht verhogen, en wordt er winst gegarandeerd voor elke partij. Belangrijk is wel dat er aan enkele voorwaarden wordt voldaan: politici mogen enkel interveniëren als de resultaten te wensen overlaten, politici moeten duidelijke verwachtingen communiceren en de objectieven, doelstellingen en procedures moeten voor alle betrokken organisaties gelden (Pollitt en Bouckaert, 2004: 166). Een tweede nadeel van decentralisatie is dat het overhevelen van bevoegdheden naar andere of lagere overheidsniveaus coördinatieproblemen kan teweegbrengen (Pollitt & Bouckaert, 2004: 174-175; Peters, 2004: 131 & 133). Volgens Pollitt en Bouckaert kunnen dergelijke problemen enkel worden voorkomen of overstegen door heldere doelstellingen aan te reiken en verantwoordingsinitiatieven op te leggen. Waar NPM-voorstanders het bestaan van coördinatieproblemen nog ontkenden of minimaliseerden (Pollitt & Bouckaert, 2004: 175), wordt er in het post-NPM-tijdperk volgens Christensen en Laegreid (2008: 98) meer aandacht besteed aan het overkomen van coördinatieproblemen in de zogenaamde “joined-up government” en “whole-of-government” programma’s. Met deze programma’s wil men de fragmentatie die is ontstaan terugschroeven, door een betere coördinatie vermijden dat verschillende beleidsmaatregelen elkaar tegenwerken, beter gebruikmaken van beperkte middelen, verschillende belanghebbenden samenbrengen om beleid uit te stippelen en de consument een naadloze toegang tot de diensten verlenen (Pollitt in Christensen & Laegreid, 2008: 99). Een ander nadeel dat verbonden wordt met decentralisatie is dat kleine gemeenten niet steeds om kunnen gaan met de complexe problemen waar ze mee worden geconfronteerd (Segal; Prud’homme; beide in De Vries, 2000: 200). Het volgen van de NPM-principes (waaronder decentralisatie, maar ook de meer economische principes als marktwerking, efficiëntie, effectiviteit…) kan leiden tot het afzwakken van de ambtelijke ethiek, doordat ambtenaren meer mogelijkheden hebben gekregen zich onethisch te gedragen door de invoering van trends als privatisering, verzelfstandiging en meer autonomie. Ten gevolge van deze toegenomen ambtelijke beleidsvrijheid zijn beslissingen niet langer gebaseerd op opgestelde regels maar eerder een gevolg van de persoonlijke inschatting van de ambtenaar (Bovy, 2002: 10). Ondanks dat de invoering van de krachtlijnen Kelchtermans beoogde het lokale personeelsbeleid efficiënter en moderner te maken, stellen we vast dat het |iii
overheidspersoneelbeleid in Vlaanderen in sterke mate gecentraliseerd, annex gereguleerd is. Deze vaststelling geldt ook voor het personeelsbeleid van de Vlaamse lokale besturen, dat wordt aangestuurd via Vlaamse regelgeving. Zulks vindt deels zijn verklaring in de institutionele en juridische context die tot op heden slechts relatief beperkte beleidsruimte toeliet voor de Vlaamse overheid om een personeelsbeleid te voeren voor het Vlaamse en/of lokale niveau, los van de federale context. De centralisering en regulering hebben echter voor een ander deel ook te maken met een bepaalde cultuur die in sterke mate is gebaseerd op wantrouwen, waardoor men aan overheidsmanagers de vrijheid niet durft geven om hun personeel te managen. Er wordt van uitgegaan dat men via regelgeving en centralisatie het gevaar voor misbruiken kan vermijden (Hondeghem, 1990). Hoewel de Vlaamse overheid in feite niet over de nodige bevoegdheden beschikte om het administratief statuut van de lokale besturen vorm te geven2, legde het vanaf 1993 een regulerend kader op waarbinnen de provinciale en plaatselijke besturen in Vlaanderen zich moesten bewegen bij het uitwerken van een eigen rechtspositieregeling voor hun personeel (Peeters & Janvier, 2008). Vóór de inwerkingtreding van het nieuwe rechtspositiebesluit werd de afdwingbaarheid van het regulerend kader kracht bij gezet via het bestuurlijk toezicht (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009). Een vaak gehoorde klacht vanuit onder andere de VVSG (1997) die ter zake als spreekbuis optreedt, is dat het regulerende kader onvoldoende ruimte biedt en bijgevolg een belemmering vormt voor het flexibel inzetten van de diverse personeelsinstrumenten. Een ander kenmerk van het regulerend kader is de vrij centralistische sturing. Tot voor kort moesten de provinciale en plaatselijke besturen zich bewegen binnen de contouren van de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans. Als gevolg van dat sectoraal akkoord van 1993 werd ook op dit bestuursniveau een moderniseringsoperatie op gang gebracht. Onderzoek toont niettemin aan dat die krachtlijnen voor een vernieuwd personeelsbeleid een belangrijke stap voorwaarts hebben betekend voor een groot aantal lokale besturen, maar dat andere er ondanks deze externe sturing niet in geslaagd zijn om hun beleid werkelijk te moderniseren (Steen, 2001). Voortbouwende op het voorgaande, lijkt decentralisering, en daaraan gerelateerd een minder vergaande regulering van bovenuit, een conditio sine qua non om gestalte te (kunnen) geven aan een modern, aangepast en flexibel personeelsmanagement in de lokale besturen (VVSG, 1997).
2 Pas met de uitvoering van het Lambermontakkoord van 16 oktober 2000 hebben de gewesten de bevoegdheid verkregen wat betreft de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen. In het verlengde hiervan situeert zich het Vlaams Gemeentedecreet van 15 juli 2005. Conform het Gemeentedecreet kwam het aan de Vlaamse Regering toe de minimale voorwaarden rond personeelsformatie, rechtspositieregeling en mandaatstelsel voor het personeel van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten vast te leggen. Hieraan is uitvoering gegeven met het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007.
|iv
3.
Empirisch onderzoeksobject: Vlaamse gemeenten en hun personeelsbeleid
Het voorliggend doctoraatsproject onderzoekt het spanningsveld tussen twee overheidsniveaus. Enerzijds is er de Vlaamse overheid. Deze stuurt het personeelsbeleid van de lokale besturen aan door middel van uitgevaardigde regelgeving en oefent bestuurlijk toezicht uit op de lokale beslissingen. Aan de andere zijde van het spanningsveld bevindt zich het lokale overheidsniveau. Hiertoe behoren zowel de gemeenten als de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW’s). Deze studie focust louter op de gemeenten. In het vervolg van deze tekst zal ‘(lokale) besturen’ dan ook als een synoniem worden gebruikt voor ‘gemeenten’.3 Een laatste aandachtspunt nog betreft de afbakening van het onderzoek: deze studie bekijkt enkel het spanningsveld aan Vlaamse zijde van de taalgrens, met andere woorden tussen het Vlaamse overheidsniveau en de Vlaamse gemeenten. Het personeelsbeleid van de Vlaamse lokale besturen krijgt doorheen de jaren vorm binnen verschillende regelgevende kaders. Het aanvangspunt in deze studie betreft de invoering van de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans in 1993. Gezien deze krachtlijnen een dynamisch lokaal personeelsbeleid beoogden, vormde het akkoord daartoe een gemeenschappelijk minimumkader, bestaande uit elementen die de provinciale en plaatselijke besturen minimaal moesten regelen. De lokale overheden mochten die vrijelijk aanvullen zolang deze aanvullingen niet in strijd waren met de bepalingen in de krachtlijnen. Hoewel de krachtlijnen de intentie hadden om enkel een minimaal kader te bieden, weerklonk de vraag naar lokale autonomie allengs steeds luider. De kritiek luidde dan ook dat de toezichthoudende overheid het kader teveel aanzag als een tekst die te nemen of te laten is, en niet als een document waarvan de lokale besturen kunnen vertrekken om er zelf een adequate invulling aan te geven. Om tegemoet te komen aan deze verzuchtingen van de provinciale en plaatselijke overheden, (her)bevestigde de Vlaamse overheid in het sectoraal akkoord van 1997-1998 dat de krachtlijnen een gemeenschappelijk minimumkader zijn en dat er effectief ruimte is voor de lokale besturen om een eigen invulling te geven aan de bepalingen die erin vervat zijn (Comité C1, 1999). Ook doorheen de volgende sectorale akkoorden bleven bijsturingen en versoepelingen een aandachtspunt (Decoster, 2001a). In 2007 werd dit regelgevend kader vervangen door een nieuw raamkader, het zogenaamde rechtspositiebesluit (Besluit van de Vlaamse Regering, B.S. 24 december 2007). Dit besluit verschilt van de eerdere sectorale akkoorden in zijn afdwingbaarheid. Bedoeld besluit omvat een geheel van regels die de
3
Het woord ‘bestuur’ is in dit proefschrift eveneens synoniem voor ‘gemeenten’ en houdt geen verwijzing in naar het politieke niveau van een lokale overheid. Indien het politieke echelon bedoeld wordt, zal dit telkens geëxpliciteerd worden in de tekst.
|v
toezichthoudende overheid als toetssteen zal hanteren en die rechtstreeks afdwingbaar zijn voor de bevoegde rechtsinstanties (Driesen, 2008: 4). De onderhandelaars stelden een balans te zoeken tussen de mogelijkheid voor de Vlaamse overheid om richting te geven aan het personeelsbeleid van het lokale bestuursniveau, en het bieden van voldoende beleidsruimte aan de lokale besturen zelf. Het rechtspositiebesluit laat – volgens toenmalig Vlaams minister van bestuurszaken Keulen - lokale besturen toe om eigen keuzes te maken binnen het raamkader (Keulen, 2007). In realiteit is lokale beleidsruimte enkel voorhanden binnen het kader opgelegd door het rechtspositiebesluit. Op enkele punten laat het besluit inderdaad opties aan de besturen zelf, maar tegelijkertijd bevat het besluit verplichte regelgeving of legt het te respecteren minima en maxima op (Driesen, 2008: 4).
4.
Verbijzondering van de probleemstelling en onderzoeksopzet
Voorgaande schets toont aan dat de moderniseringsoperatie aangaande het lokale personeelsbeleid op gang is gekomen onder impuls van de Vlaamse overheid, en niet is ontstaan vanuit het lokale bestuursniveau (cf. Wayenberg, 2006: 48). Gezien we kunnen veronderstellen dat de voorschriften van de Vlaamse overheid het lokale gedrag beïnvloeden4 (Wayenberg, 2006: 48-49), is het relevant na te gaan hoe lokale besturen hiermee omgaan. Met de krachtlijnen Kelchtermans creëerde de Vlaamse overheid een regelgevend kader dat richting geeft aan de lokale rechtspositieregeling, en waarbij een bepaalde mate van beleidsruimte aan de lokale besturen wordt overgelaten. Deze beleidsvrijheid moet de besturen in de gelegenheid stellen een personeelsbeleid uit te stippelen dat aansluit bij de lokale noden en behoeften. In deze studie focussen we op de regelgevende kaders die het Vlaamse niveau vanaf 1993 aan de lokale besturen oplegde, en gaan we vervolgens na hoe de lokale besturen omgaan met de beleidsruimte die ze daarbij voorhanden hebben. Volgende onderzoeksvraag vat deze focus samen: “In welke mate zorgt het nieuwe rechtspositiebesluit ervoor dat gemeenten een personeelsbeleid kunnen voeren op maat van de gemeente? Kunnen gemeenten werkelijk eigen keuzes maken binnen het vastgelegde kader, en welke factoren verhinderen of stimuleren het maken van die eigen keuzes?”
4 Wayenberg (2006: 48-49) stelt dat deze voorschriften kunnen worden beschouwd als een ‘institutie’. Hiervoor baseert ze zich op Fox & Miller (in Wayenberg, 2006: 48-49) die instituties definiëren als ‘sets of rules that exist within and between organizations as well as under, over and around them’. Het sociologische neo-institutionalisme stelt dat een institutie een invloed uitoefent op het gedrag van de actoren waarmee het in relatie staat. Volgend op die logica zullen de voorschriften van de Vlaamse overheid die als institutie worden geïnterpreteerd, een invloed uitoefenen op het gedrag dat lokale besturen vertonen wanneer ze daarmee worden geconfronteerd.
|vi
Vooreerst nemen we de empirische realiteit waarin de gemeenten zich bevinden onder de loep. In eerste instantie besteedt het proefschrift aandacht aan de regulerende kaders betreffende het lokale personeelsbeleid, de beleidsruimte die daarbinnen voorhanden is en de invulling die de gemeenten geven aan deze beleidsruimte. Drie afgeleide onderzoeksvragen komen daarbij aan bod: 1. “In hoeverre is er in de periode 1993 tot heden een evolutie merkbaar in de wijze van sturing door de Vlaamse overheid van het personeelsbeleid van de Vlaamse lokale besturen?” 2. “Hoe wordt het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten anno 2011 aangestuurd en welke ruimte laat het daarbij aan de gemeenten om eigen initiatieven te treffen?” 3. “Welke invulling geven de Vlaamse gemeenten aan de voorhanden zijnde beleidsruimte bij het opstellen van een personeelsbeleid, conform het opgelegde decretale kader?” Vervolgens gaan we op zoek naar variabelen die deze invulling kunnen verklaren. Hierin staat volgende afgeleide onderzoeksvraag centraal: 4. “Welke variabelen verklaren de invulling die Vlaamse gemeenten geven aan de aanwezige beleidsruimte wanneer ze een personeelsbeleid ontwikkelen?” De figuur hieronder visualiseert het voorliggende onderzoeksproject. De focus ligt op de bevoegdheidsverdeling tussen het centrale bestuursniveau (i.e. de Vlaamse overheid) en het lokale niveau. Het onderzoek bestudeert met andere woorden niet de vraag hoe en naar wie er autonomie wordt overgeheveld binnen één organisatie (intragouvernementele relatie, zie onder andere Kirkpatrick & Hoque, 2005: 108), noch bestudeert het de overheveling van autonomie naar een verzelfstandigd agentschap (zie ondermeer Verhoest, 2002; Verschuere, 2006; Christensen & Laegreid, 2006) of naar quasi autonome niet-gouvernementele organisaties (zie ondermeer Van Thiel, 2000). Daarentegen richt het onderzoek zich op een intergouvernementele relatie tussen twee overheidsniveaus in de traditie van auteurs als Page en Goldsmith (1987, 2010), Stoker (1995), Steen (2000), Bach en Della Rocca (2000), Wayenberg (2006), en Gilsing (2007). Bovendien focust het onderzoek niet op externe beleidsdomeinen (zoals huisvesting, ziekenhuizen of scholen, zie ondermeer Pollitt et al., 1998) maar op een van de belangrijkste beleidsinstrumenten aan de inputzijde van een organisatie, met name het personeel.
|vii
Centrale overheid
Aansturing vs. autonomie
BeleidsBeleidsinstrumenten Financiën
Lokale overheid
BeleidsBeleidsdomeinen
Personeel
Figuur 1 – Visuele voorstelling van het onderzoeksproject
Opvallend in deze onderzoeksopzet zijn de gelijkenissen met het proefschrift dat Trui Steen in 2000 met succes verdedigde (Steen, 2000). Daarin deed de auteur onderzoek naar de invoering en toepassing van de krachtlijnen Kelchtermans. Meer specifiek wilde ze de factoren met betrekking tot de sturing en uitvoering van veranderingsprocessen blootleggen die het succes of falen van veranderingen in overheidsorganisaties kunnen verklaren. De auteur focuste daarbij op de krachtlijnen die een belangrijke vernieuwing vormden voor de lokale besturen op het gebied van hun personeelsbeleid (Steen, 2000: 5). Voorliggend onderzoek verschilt echter met het bovenstaande op een aantal wezenlijke aspecten. Waar de krachtlijnen Kelchtermans vrijwillig konden worden ingevoerd door de lokale besturen (hoewel de gemeenten verplicht waren deze in te voeren, wilden ze de weddeschaalverhoging toepassen op lokaal niveau; cf. hoofdstuk 2), zijn de gemeenten nu door het karakter van het nieuwe rechtspositiebesluit verplicht zich daaraan te conformeren. Bijgevolg focust dit onderzoek niet op de eigenlijke implementatie van het nieuwe beleidskader, maar wel op de beleidsruimte die de gemeenten daarbij voorhanden hebben. De studie beoogt hierin voornamelijk aan te tonen welke invulling Vlaamse gemeenten geven aan deze beleidsruimte. Centraal staan de keuzes die gemeenten maken wanneer ze met vrijheden worden geconfronteerd, en de variabelen die een verklaring kunnen bieden voor die keuzes. Beoogd wordt dat de resultaten uiteindelijk een aanzet kunnen vormen voor de betrokken actoren om de regelgeving rond lokaal personeelsbeleid vorm te geven op maat van de lokale besturen. Het onderzoek van Steen is een van de weinige studies naar het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten. Met dit onderzoek willen we deze leemte invullen, en maken we bovendien de brug naar de vele onderzoeksprojecten die zich richten op centrale sturing en decentrale autonomie.
|viii
5.
Opbouw van het proefschrift
Dit proefschrift wil een weergave zijn van het doctoraal onderzoeksproces. Daartoe weerspiegelt het de opeenvolgende stappen die tijdens het onderzoek werden genomen. Dat heeft als gevolg dat het proefschrift geen traditionele structuur en indeling volgt. Bovendien kadert het onderzoek binnen een project van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, en focust het dus sterk op de bestuurspraktijk. Empirisch onderzoek vormt dan ook een belangrijke moot. Startpunt van elk onderzoek is een duiding van de centrale begrippen. Voor voorliggend onderzoek is dat de ‘aansturing’ van lokaal personeelsbeleid, en de lokale ‘beleidsruimte’ om dat beleid te ontwikkelen. Het eerste hoofdstuk bestudeert daartoe de wisselwerking tussen aansturen van beleid en beleidsruimte, en biedt een definiëring en operationalisering van het begrip beleidsruimte. In het tweede hoofdstuk richten we vervolgens onze pijlen op hoe de aansturing van het gemeentelijke personeelsbeleid in de empirie gebeurt. Aansturing van lokaal personeelsbeleid wordt in dit hoofdstuk beschouwd op twee dimensies. Enerzijds bekijken we of de regelgeving op centraal niveau vorm krijgt (zekerheid voor het personeel), dan wel kan worden aangepast door het lokale bestuur (flexibiliteit voor het bestuur). Anderzijds gaat de aandacht naar de mate van detail in het regelgevende kader: worden de regels op Vlaams niveau tot in detail uitgewerkt (uniforme regelgeving), of hebben lokale besturen ruimte om zelf regels in te vullen (maatwerk)? Een historische analyse van de diverse regelgevende kaders toont aan hoe de aansturing veranderde doorheen de tijd (onderzoeksvraag 1). Het hoofdstuk eindigt met een diepgaande analyse van de huidige regelgeving, het zogenaamde rechtspositiebesluit (onderzoeksvraag 2). Voortbouwend op de analyse in de eerste hoofdstukken, bekijkt het derde hoofdstuk wat lokale besturen aanvangen met die beleidsruimte (onderzoeksvraag 3). Met de jarenlange vraag naar meer lokale autonomie in het achterhoofd, gaan we na welke invulling gemeenten geven aan de ervaren vrijheidsgraden. Daartoe belicht het hoofdstuk enkele onderdelen uit de individuele rechtspositieregelingen van de Vlaamse gemeenten. Deze analyse neemt hetzelfde spanningsveld als dat uit het tweede hoofdstuk als uitgangspunt. De spanning tussen uniformiteit en maatwerk en tussen zekerheid voor het personeel en flexibiliteit voor het bestuur, wordt in deze op een andere manier geoperationaliseerd. De eerste dimensie wordt benaderd door na te gaan of lokale besturen zich bij het opstellen van een rechtspositieregeling baseren op andere bronnen (uniformiteit), of zelf een eigen regeling uitwerken (maatwerk). De tweede dimensie gaat vervolgens na of besturen met de opgestelde rechtspositie zekerheid bieden voor het personeel, dan wel flexibiliteit voor zichzelf inbouwen. De combinatie van deze drie hoofdstukken biedt een nauwkeurig en gedetailleerd empirisch overzicht van hoe het lokale personeelsbeleid vorm krijgt, zowel op het Vlaamse als het lokale bestuursniveau. Vervolgens richten we ons in het vierde hoofdstuk op mogelijke verklaringen voor de invulling die gemeenten geven aan de vrijheidsgraden. Dit theoretisch kader past
|ix
binnen de stroming die Robert K. Merton (1957) de ‘Middle Range Theory’ noemde. Deze term refereert niet naar een specifieke theorie, maar is veeleer een manier om aan theoretische opbouw te doen, die bovendien het integreren van theoretische inzichten en empirisch onderzoek beoogt. Vertrekpunt van een MRT is een empirische observatie, waarna algemene uitspraken worden gedaan die door data kunnen worden geverifieerd. De eerste drie hoofdstukken van dit proefschrift bieden een gedetailleerde blik op de empirische observatie die onderwerp uitmaakt van deze studie, in dit theoretische hoofdstuk zullen we aan de hand van instrumentele en (neo-)institutionele elementen uit publieke organisatietheorieën komen tot enkele algemene inzichten. Hieruit distilleren we verklarende variabelen die in de twee volgende hoofdstukken nader worden bestudeerd. Het vijfde hoofdstuk verkent via diepte-interviews bij enkele geselecteerde gemeenten of de theoretische verklarende variabelen zich ook in de empirie voordoen. Deze casestudies zijn eerder verkennend van aard. In het zesde hoofdstuk gaan we voornamelijk toetsend te werk, en worden de variabelen die vanuit de casestudies relevant blijken, via een vragenlijst voorgelegd aan de Vlaamse gemeenten. Daarmee verwachten we een beeld te krijgen van variabelen die een verklaring kunnen bieden voor de invulling die Vlaamse gemeenten geven aan de aanwezige lokale beleidsruimte bij het opstellen van een personeelsbeleid (onderzoekvraag 4). Het zevende hoofdstuk tot slot vormt het sluitstuk van dit proefschrift en verbindt alle resultaten met elkaar, en met het theoretische kader opgesteld in het vierde hoofdstuk.
|x
HOOFDSTUK 1. Beleidsruimte gedefinieerd.
1.
Inleiding
De oplijsting van de onderzoeksvragen maakt duidelijk dat beleidsruimte in deze studie het centrale concept is. Hiermee sluit het onderzoek aan bij een decennialange onderzoekstraditie naar de inrichting van de staat, en de voorname aandacht voor (de)centralisering en lokale autonomie (Fleurke & Willemse, 2004: 523). Verhoest (2002: 42) ziet beleidsruimte als het tegenovergestelde van ‘sturing’: de mate van autonomie op een overheidsniveau is dus afhankelijk van de mate en de richting van sturing door een hoger overheidsniveau. Het personeelsbeleid van de Vlaamse lokale besturen wordt namelijk aangestuurd door regelgeving die op Vlaams niveau wordt onderhandeld tussen de betrokken actoren. Daarbij laat de regelgeving volgens de bevoegde minister ruimte aan de lokale besturen om eigen initiatieven te treffen. Dit eerste hoofdstuk bestudeert in eerste instantie de wisselwerking tussen lokale beleidsruimte en de aansturing van het lokale beleid. Vervolgens biedt het een definiëring en operationalisering van het concept beleidsruimte in functie van voorliggende studie. In het volgende hoofdstuk richten we onze pijlen op hoe de aansturing van het gemeentelijke personeelsbeleid gebeurt.
2.
Aansturing van beleid
Volgens Bekkers (1993: 24) komt sturen in de dagelijkse praktijk van het openbaar bestuur neer op ‘het gericht en zingevend beïnvloeden in een bepaalde context’. Sturing veronderstelt een eenzijdige relatie tussen twee of meer actoren, zonder dat er sprake hoeft te zijn van een hiërarchische relatie (Verhoest, 2002: 27). Zo meent White (1991: 189) dat sturing op een eenzijdige beïnvloeding wijst, en definieert hij sturing als de mechanismen en instrumenten die een actor (de sturende actor) gebruikt om de beslissingen en het gedrag van een andere actor (de gestuurde actor) gericht te beïnvloeden teneinde de doelstellingen van de sturende actor te verwezenlijken. Kickert (1998: 83) daarentegen sluit niet uit dat ook de te sturen actor op zijn beurt de acties van de sturende actor kan beïnvloeden. Hij benadrukt het wederzijdse karakter en definieert sturing als een relatie waarbij men elkaar wederzijds tracht te beïnvloeden. De auteur meent dat een algemene neutrale term, die aangeeft dat twee overheidsniveaus wederzijdse beïnvloedingsrelaties onderhouden, het meest |1
geschikt is, en schuift daarbij ‘sturing’ als notie naar voren. De Leeuw (in Kickert, 1998: 84) definieert sturing als ‘elke vorm van gerichte beïnvloeding’. Beïnvloeding is volgens de auteur per definitie een relatie en veronderstelt dus het voorkomen van op zijn minst twee actoren. De term ‘gerichte’ beïnvloeding houdt op zijn beurt verband met de interpretatie van rationaliteit als doelgericht gedrag. Het nadeel is wel dat de term ‘gerichte beïnvloeding’ ook kan worden geïnterpreteerd als het (eenzijdig) sturen van een te sturen niveau door een sturend orgaan. Om dit te vermijden, gelooft De Leeuw dat ‘wederzijdse sturing’ de beste omschrijving biedt.
> 2.1.
Wijze van sturing
De periode tussen 1970 en 1990 wordt binnen de bestuurskunde gekenmerkt door een verschuiving van aandacht voor beleid en beleidsprogramma’s naar aandacht voor de diverse onderdelen van beleid. Naar deze ‘onderdelen’ wordt vaak met de term beleidsinstrumenten verwezen (May, 2003: 225). Deze worden ingezet om de uitvoering van het overheidsbeleid in goede banen te leiden. Door deze ‘sturende’ functie worden ze ook wel als sturingsinstrumenten betiteld. In de klassieke benadering worden ze ingezet om een of meer beleidsdoelstellingen te realiseren; beleid is dan op te vatten in termen van doelen en middelen. Tegenwoordig heeft men meer aandacht voor het gehele beleidsproces en gaat men ervan uit dat ook de wijze waarop het beleidsproces verloopt, bijdraagt aan het bereiken van de vooropgestelde doelstellingen (van den Heuvel, 2005: 15). De opkomst van de verzorgingsstaat deed de aandacht voor regulerende instrumenten waarmee de overheid de samenleving kan beïnvloeden en in een bepaalde richting sturen, toenemen. Waar regelgeving voorheen normerend van aard was, kreeg het steeds meer een instrumenteel karakter (Steen, 2000: 26). Regulering is voortaan ‘sturing door middel van het uitvaardigen van regels’ (Ringeling, 1993: 194). Kenmerkend voor deze zienswijze is dat het recht wordt gezien als een instrument van sociale beheersing. Dergelijke regulerende beleidsinstrumenten hebben zowel een eenzijdig als een direct karakter; de overheid legt aan de te sturen actoren normen (geboden en verboden) op die zich richten op de gewenste of verboden handeling (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991: 9). In moderne vormen van sturing leidt een veranderende visie op de maakbaarheid van de samenleving en het sturend vermogen van de overheid ertoe dat de overheid wordt gezien als één van de vele actoren binnen een verzameling van organisaties die een rol spelen in het maatschappelijk leven. Deze visie gaat niet uit van hiërarchische verhoudingen tussen de organisaties, maar van een complex netwerk en vraagt om een aanpassing van sturing als concept (Steen, 2000: 27). Concreet uit de veranderde sturing zich volgens Verhoest (2002: 5) en Kickert (1998: 81-82) in een toegenomen aandacht voor sturing gericht op output (geleverde prestaties), terwijl sturing gericht op input (financiële, materiële en personele middelen) aan aandacht inboet. Desondanks stellen we vast dat het lokale personeelsbeleid in Vlaanderen (input) nog steeds wordt gestuurd door middel van regulerende |2
beleidsinstrumenten rechtspositiebesluit).
(in
casu,
sectorale
akkoorden
en
het
nieuwe
Naast de toegenomen aandacht voor prestaties merkt Kickert (1998: 82) nog enkele verschuivingen op. Van een detailsturing is de overheid overgeschakeld naar een sturing op hoofdlijnen. Hierdoor verkrijgt de verzelfstandigde dienst een bepaalde mate van autonomie om binnen de randvoorwaarden van de overeenkomst het eigen functioneren over te leveren producten en diensten en te besteden middelen naar goeddunken in te richten. Een dienst die meer verantwoordelijkheid krijgt, dient echter ook verantwoording af te leggen over de genomen beslissingen. Verantwoording en informatieverschaffing zijn met andere woorden sleutelbegrippen in een afstandelijke sturingsvorm. Tegelijkertijd neemt ook het belang van een accurate meting van de kwaliteit van de geleverde prestaties toe. Dit doet Kickert (1998: 82) besluiten dat er niet langer sprake is van een hiërarchische gezagsverhouding maar eerder van horizontaal overleg en overeenstemming. Hierdoor verschuift de verhouding tussen de aansturende en de aangestuurde dienst van instructie naar interactie.
> 2.2.
Vormen van sturing: beleid versus beheer
Verhoest onderscheidt twee vormen van sturing: beleidsmatige sturing versus beheersmatige sturing (Verhoest, 2002: 34). ‘Beleid’ is volgens de auteur van toepassing op het primaire proces, terwijl de term ‘beheer’ verwijst naar de productiemiddelen die nodig zijn om dat primaire proces vorm te geven (Verhoest, 2002: 36). De productiemiddelen die hierbij gewoonlijk worden onderscheiden, zijn: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, andere middelen en huisvesting (Buurma, 1999: 14; Verhoest, 2002: 36).5 Onderstaande paragraaf zet beide sturingsvormen kort uiteen. Het primaire proces verwijst naar de activiteiten waarmee het beleid wordt uitgevoerd en die tot het produceren van resultaten leiden. De inhoud van dit primaire proces wordt vastgesteld in de fase van de beleidsbepaling. De mate waarin de centrale overheid de inhoud van het primaire proces van de beleidsuitvoerende organisatie op voorhand vastlegt, opvolgt en evalueert, is dan de mate van beleidsmatige sturing door deze centrale overheid (Buurma & Jacobs, 1999). Beleidsvrijheid is hiervan het inverse, en betreft de keuzemogelijkheid van individuele ambtenaren tussen verschillende acties (Ringeling, 1978: 22). Deze
5
Hoewel personeel volgens deze indeling onder de noemer ‘beheer’ valt, zullen we in de verdere tekst gebruikmaken van de term ‘beleid’ en zien we ‘autonomie’, ‘beleidsvrijheid’ en ‘beleidsruimte’ als synoniemen. De keuze voor de term beleid gebeurt naar analogie met de term personeelsbeleid, en vanuit de overtuiging dat er naast het personeelsbeheer (waaronder voornamelijk de administratieve poot valt, zoals het uitbetalen van de lonen en het registeren van verlofdagen) ook een beleid kan worden gevoerd ten aanzien van personeel (hoe personeel aanwerven, vormen, evalueren, etc.). De keuze voor de term ‘beleid’ verklaart tevens de aanwezigheid van de term ‘beleidsruimte’ in de titel van het proefschrift en in de titel van dit hoofdstuk.
|3
beleidsvrijheid wordt ondermeer bepaald door de mate van geprogrammeerdheid van het beleid (Ringeling, 1978: 59). Indien er veel beleidsmatige sturing aanwezig is, zal de beleidsvrijheid beperkt zijn, en omgekeerd. Beleidsmatige sturing kan zich op drie niveaus voordoen, waarbij de graad van geprogrammeerdheid – i.e. de mate waarin het beleid dat een actor moet uitvoeren door de sturende actor is uitgewerkt – aan de basis ligt van deze classificatie (Verhoest, 2002: 35-36). Beheersautonomie wordt op zijn beurt beïnvloed door de mate van inputsturing door de centrale overheid, en betreft de vrijheid om de keuze en de inzet van inputs in het primaire uitvoeringsproces te bepalen (Verhoest, 2002: 43; Roness, Verhoest, Rubecksen & Maccarthaigh, 2008: 106-161). Deze definiëring sluit aan bij de definiëring die Künneke (1991) toekende aan autonomie: het hebben van autonome beslissingsbevoegdheden ten aanzien van de keuze en de inzet van productiemiddelen. Beheersmatige sturing is dan de sturing door de centrale overheid met betrekking tot de keuze en de inzet van de inputs door de uitvoerende overheidsorganisatie (Verhoest, 2002: 36). Ook deze vorm van sturing is in te delen naar de drie bovengenoemde niveaus. Onderstaande tabel vat de verschillen tussen beleidsmatige en beheersmatige sturing samen.
Niveaus Strategisch
Tactisch
Operationeel
Beleidsmatige sturing Effectsturing Doelstellingen en effecten Normering, opvolging en evaluatie/bijsturing Outputsturing Beleidsinstrumenten en prestaties Normering, opvolging en evaluatie/bijsturing Processturing Processen en procedures Normering, opvolging en evaluatie/bijsturing
Beheersmatige sturing Inputsturing Algemene regels, principes en hoeveelheid per input. Normering, opvolging en evaluatie/bijsturing Inputsturing Specifieke regels, procedures en hoeveelheid per categorie van de input Normering, opvolging en evaluatie/bijsturing Inputsturing Individuele beslissingen mbt de keuze en inzet van een bepaalde input Normering, opvolging en evaluatie/bijsturing
Tabel 1 - Beleidsmatige versus beheersmatige sturing (Verhoest, 2002: 37)
|4
3.
Beleidsruimte multidimensionaal benaderd
> 3.1.
Algemene definiëring
Autonomie en sturing zijn elkaars inverse. Autonomie verwijst in deze studie naar de ruimte die Vlaamse gemeenten ter beschikking hebben om de Vlaamse regelgeving inzake personeelsbeleid aan te passen naar lokale inzichten. Er bestaat geen gedeelde consensus over de definiëring en operationalisering van concepten als ‘lokale autonomie’, ‘decentralisatie’ en ‘centrale controle’ (Page & Goldsmith, 1987: 3; Pollitt, Birchall & Putnam, 1998: 18; Verhoest, 2002: 19, 25). Volgens Pollitt et al. (1998: 18) refereert autonomie naar de mogelijkheid om te kiezen, vrij van externe druk. Het betreft psychoculturele elementen (het bewustzijn om zelf te kunnen kiezen, en de wil om dat te doen), macht (niet beïnvloed zijn door de macht van anderen) en middelen (middelen ter beschikking hebben om een keuze in een realiteit om te vormen). Autonomie kan dan worden gedefinieerd als de mate waarin iemand een significante beslissing kan nemen zonder de instemming van anderen (Brock, 2003: 58) en als de mate waarin een organisatie zelf kan beslissen over aangelegenheden die het belangrijk acht (Verhoest, Peters, Bouckaert & Verschuere, 2004: 103-104). In dit onderzoek kan autonomie of beleidsruimte worden beschouwd als de ruimte die lokale besturen ter beschikking hebben om de Vlaamse regelgeving inzake lokaal personeelsbeleid aan te passen aan lokale inzichten of wensen. Page en Goldsmith wierpen de autonomie kwestie op in centrale-lokale relaties (Page & Goldsmith, 1987: 3). Om autonomie te kunnen meten in een comparatief onderzoek naar lokale overheden in zeven Europese landen, pasten de auteurs een framework toe dat veronderstelde dat lokale besturen in verschillende landen over verschillende lokale bevoegdheden beschikken (functions), met diverse niveaus van beoordelingsruimte om deze bevoegdheden uit te voeren (discretion) en dat er verschillen bestaan in toegang tot het hoogste administratieve niveau om politieke beslissingen te beïnvloeden (access) (Page & Goldsmith, 1987: vii). Hoewel de auteurs in een herziene versie van 2010 toegeven dat de wereld veranderd is en hun resultaten twintig jaar later niet meer accuraat zijn, houden ze vast aan de opgestelde driedeling (Goldsmith & Page, 2010). Echter, de auteurs erkennen wel dat deze driedeling wellicht tot een vereenvoudigde versie van de realiteit leidt en dat de ware multilevel nature van de interbestuurlijke relaties hiermee mogelijkerwijs niet tot zijn recht komt (Goldsmith & Page, 201: 260). Desondanks menen wij dat, voor deze studie naar de centrale-lokale relaties inzake lokaal personeelsbeleid, de originele indeling van Page & Goldsmith (1987, 2010) een bijdrage kan leveren om tot een operationalisering van ‘lokale beleidsruimte’ te komen. Verhoest (2002: 42) creëerde een classificatie van autonomie aangezien hij veronderstelde dat een unidimensionele definiëring van het concept niet voldoende
|5
zou bijdragen tot een volledig begrip van de notie. Een indeling van beleidsruimte of een multidimensionele benadering ervan leidt zo tot een beter begrip van de plaats, hoeveelheid en types van beleidsruimte. Verhoest (2002) en Pollitt et al. (1998) erkenden daarom in eerder onderzoek al dat het belangrijk is om autonomie gedetailleerd te definiëren. Belangrijk is dan welke mate van autonomie in welk beleidsdomein/beleidsinstrument van wie naar wie wordt overgeheveld (Pollitt et al, 1998: 18). Ook Clark (1984: 198) zag autonomie als een multidimensioneel concept en stelde dat autonomie twee belangrijke principes omvat: kracht van de initiatie en kracht van de immuniteit. Het eerste principe verwijst naar het gedrag dat de lokale overheden kunnen of moeten vertonen bij het uitoefenen van hun taken (cf. ‘discretion’ van Page & Goldsmith, 1987). Hierover kunnen strenge of brede regels worden opgesteld. De tweede dimensie stelt dat gemeenten kunnen handelen zonder angst voor een hoger overheidsniveau (cf. ‘access’ van Page & Goldsmith, 1987). Indien een gemeente over deze kracht beschikt, kan ze handelen zoals ze zelf wenst, binnen de limieten die haar worden opgelegd. Op basis van wetenschappelijke literatuur en eerdere studies, onderscheiden we hieronder de belangrijkste dimensies van beleidsruimte, specifiek voor voorliggende studie. Deze dimensies leren ons meer over de vorm van de voorhanden zijnde autonomie. Een eerste kenmerk van beleidsruimte is dan of er in eerste instantie beleidsruimte voorhanden is. Om die vraag te beantwoorden, kijken we naar de bevoegdheidsbepaling; is het Vlaamse of lokale niveau bevoegd om de regelgeving over een bepaald onderdeel van het personeelsbeleid vast te leggen. Andere dimensies van beleidsruimte benadrukken de mate van detail die aanwezig is in de centrale regelgeving en het karakter van de centrale regelgeving. Een volgende stap bestaat erin de onderscheiden dimensies samen te voegen in een conceptuele definitie, die ons in staat moet stellen een analyse uit te voeren van de hoeveelheid beleidsruimte die het rechtspositiebesluit overlaat aan de Vlaamse gemeenten.
> 3.2.
Bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus
In de jaren 1980 vergeleken Page en Goldsmith (1987: 3) de hoeveelheid autonomie waarover lokale besturen in zeven verschillende Europese landen beschikten. Eén veronderstelling daarbij was dat het takenpakket van de lokale besturen verschilt tussen landen (Page & Goldsmith, 1987: 3; Lidström, 1999: 112; Goldsmith & Page, 2010: 5). Daartoe onderzochten Page en Goldsmith in eerste instantie welke bevoegdheden de lokale besturen in de verschillende landen mochten uitoefenen; door Brock (2003: 60-61) later de mate van (de)centralisering genoemd. De mate van autonomie vervolgens wordt bepaald door de hoeveelheid en het type van beslissingen die een organisatie zelf kan nemen (Verhoest, Peters, Bouckaert & Verschuere, 2004: 103-104; Brock, 2003: 60-61).
|6
Gegeven dat de Vlaamse overheid in de sectorale akkoorden en het nieuwe rechtspositiebesluit regels uitvaardigt aangaande het lokale personeelsbeleid, volgt daaruit dat lokale autonomie zich slechts afspeelt binnen de grenzen van het besluit. Het rechtspositiebesluit stelde als doel een minimale uniformiteit onder lokale besturen te creëren, onderwijl ruimte latend voor maatwerk. De bevoegdheidsverdeling die volgens aangehaalde auteurs (o.a.) bepalend is voor de hoeveelheid lokale autonomie wordt hier toegepast binnen hetzelfde regelgevend kader. We bekijken met andere woorden niet welke functies een lokale overheid in Vlaanderen allemaal mag vervullen, maar we bestuderen of elementen uit de diverse personeelsinstrumenten een invulling krijgen op het Vlaamse dan wel lokale niveau. Regelgeving die vorm krijgt op het Vlaamse niveau creëert vanzelfsprekend geen lokale beleidsruimte. De eerste dimensie bestudeert met andere woorden de bevoegdheidsverdeling tussen het centrale en lokale overheidsniveau op het gebied van lokaal personeelsbeleid.
> 3.3.
Gedetailleerdheid van regelgeving
Lidström (1999: 112) ziet naast de verdeling van de bevoegdheden tussen de overheidsniveaus een tweede factor die de autonome positie van lokale overheidssystemen beïnvloedt, namelijk de beoordelingsruimte van het lokale overheidsniveau (‘discretion’). Het concept beoordelingsruimte betreft het “net effect of state regulation and local government ability to avoid influence” (Lidström, 1999: 112). Lokale autonomie ondervindt volgens Lidström (1999: 112) invloed van wettelijke regels, subsidies, het aanbieden van informatie en het uitoefenen van druk. Ook Verhoest et al. (2004: 104) stellen dat de mate van autonomie – onder andere afhangt van de mate waarin de hogere overheid reeds instructies of beperkingen oplegt betreffende de manier waarop een toegewezen bevoegdheid moet worden uitgeoefend; de graad van geprogrammeerdheid (Ringeling, 1978; Verhoest, 2002). Zo vormt niet alleen de precieze bevoegdheidsverdeling tussen de overheidsniveaus een aandachtspunt bij een studie naar lokale autonomie, ook het overheidsniveau dat beslist over de uitvoering van die bevoegdheden is een belangrijke factor (Page en Goldsmith, 1987: 3-5). Hiermee verwijzen Page en Goldsmith (1987: 5) naar het belang van hun dimensie ‘beoordelingsruimte’: “for local government to ‘have’ or ‘fulfil’ a service, or part of it, means little more than that local authorities have formal responsibility for employing people to carry it out. It does not necessarily mean that they can influence the way in which it is carried out because they may have little discretion to do so.” De beoordelingsruimte van gemeenten is volgens Page en Goldsmith (1987: 6; 2010: 5) moeilijker te vatten dan de functies die ze mogen vervullen, en is afhankelijk van enkele componenten.
|7
Ten eerste is de beoordelingsruimte van gemeenten afhankelijk van de mate waarin centrale regelgeving gedetailleerd is uitgewerkt. Een gemeente mag dan diverse taken kunnen uitvoeren, indien de centrale regelgeving hieromtrent tot in detail bepaalt hoe het lokale niveau die taak moet uitvoeren, rest er de gemeente slechts beperkte beoordelingsruimte (Goldsmith & Page, 2010: 5). Een tweede belangrijke factor is het wettelijk kader waarbinnen we de gemeenten dienen te situeren. Zo is belangrijk of gemeenten alle taken mogen uitvoeren die belangrijk zijn voor haar lokale gemeenschap, of enkel die taken die haar expliciet worden toegewezen. Vervolgens is ook belangrijk of een gemeente bepaalde taken mag vervullen (i.e. permissive functions) of moet vervullen (i.e. mandatory functions) (Goldsmith & Page, 2010: 5-6). Ten derde kan de centrale overheid de beoordelingsruimte van een lokale overheid beperken door het lokale niveau te beïnvloeden (cf. Lidström). Zo kan het hogere overheidsniveau advies geven over hoe de taken lokaal kunnen worden uitgevoerd; het lokale niveau kan zich dan al dan niet verplicht voelen dat advies te respecteren (Goldsmith & Page, 2010: 6). In onze studie gebeurt deze beïnvloeding door het uitoefenen van bestuurlijk toezicht. Zoals eerder gesteld, moeten Vlaamse lokale overheden hun rechtspositieregeling voorleggen aan de toezichthoudende overheid.6 Het advies dat deze dienst uitbrengt, wordt meestal gevolgd door de betreffende gemeente, en wordt in sommige gevallen zelfs overgenomen door andere gemeenten. De kans is met andere woorden reëel dat officieus overheidsadvies een zodanige status kan aannemen dat het een surrogaat wordt voor wettelijke beïnvloedingsvormen (Page & Goldsmith, 1987: 6). Tot slot speelt ook het financieel kader een rol. Hoe meer een gemeente eigen inkomsten aanwendt om haar taken te vervullen, hoe meer beoordelingsruimte ze creëert om zelf te bepalen hoe ze die taken uitvoert. Indien het lokale niveau sterk afhankelijk is van centrale inkomsten, zal haar beoordelingsruimte ingeperkt worden. Anno 2006 zijn de inkomsten die een gemeente van de centrale overheid krijgt en die ze zelf int ongeveer gelijk verdeeld. In 1990 was het aandeel lokale belastingen in het lokale budget amper 35,8%, in 2006 is dat opgelopen tot 45,5%. Hoewel we hieruit moeten afleiden dat het aandeel van de centrale inkomsten is afgenomen en dat Belgische gemeenten meer eigen middelen aanwenden om taken uit te voeren, duidt dat niet op een toegenomen lokale autonomie: het toont enkel aan dat de functies die een gemeente in België moet of mag vervullen, meer met lokale middelen worden gefinancierd dan met centrale (De Rynck & Wayenberg, 2010: 19).
6 Voor meer informatie over het toezicht op de rechtspositieregelingen van lokale besturen, zie het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, B.S. 31 augustus 2005, vanaf p. 38.189 Voor meer informatie over het toezicht op de personeelsformaties van Vlaamse lokale besturen, zie Peeters, N., Janvier, R. & Van Dooren, W. (2009), Het bestuurlijk toezicht op de personeelsformaties van de Vlaamse gemeenten. De juridische versoepeling in de praktijk, rapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, af te laden op www.steunpuntbov.be, 99p.
|8
De eerste component van Page en Goldsmith, de graad van geprogrammeerdheid of de mate waarin regelgeving gedetailleerd is uitgewerkt, beïnvloedt de manier waarop gemeenten regelgeving implementeren en uitvoeren en oefent druk uit op lokale beslissingen. In de praktijk zouden lokale besturen in staat moeten zijn om te gaan met deze druk of zouden ze deze zelfs moeten kunnen vermijden. Temeer omdat ook lokale besturen invloed kunnen uitoefenen op de hogere overheid wanneer deze een nieuw beleid ontwikkelt. Goldsmith en Page (2010: 7) verwijzen hiernaar in hun derde dimensie van autonomie: toegang tot de hogere bestuursniveaus. De auteurs plaatsen zo de relatie tussen de overheidsniveaus in het middelpunt. Indien lokale overheden over goede contacten beschikken met de hogere niveaus, of indien zij druk kunnen uitoefenen op centrale beslissingen, beïnvloedt dat in feite de beleidsruimte die ze ter beschikking hebben. Zo speelt ook de relatie ten aanzien van de toezichthoudende overheid een belangrijke rol. Deze kan, indien ze dat nodig acht, aanpassingen aan de rechtspositie suggereren of zelfs schorsend optreden. De relatie tussen een lokale overheid en de toezichthoudende overheid vormt daardoor een belangwekkende factor in dit onderzoek. In de verdere onderzoeksdelen komen we uitgebreid terug op deze relatie en de invloed ervan op de gemeentelijke rechtspositieregeling. De beoordelingsruimte van Vlaamse gemeenten operationaliseren we voor dit onderzoek als de gedetailleerdheid van regelgeving: hoe gedetailleerder de centrale regelgeving, hoe minder ruimte voor de lokale besturen om de regelgeving aan te passen en omgekeerd. De term ‘administrative regulation’ verwijst naar regelgeving waarin de centrale overheid gedetailleerd optreedt, terwijl het concept ‘statutory regulation’ refereert naar regelgeving die min of meer vrij is van detaillistische opmerkingen (Page & Goldsmith, 1987: 159). Met ‘administrative regulation’ wil de centrale overheid het lokale beleid standaardiseren, ondanks de bestaande lokale verschillen (Lidström, 1999: 113). Daartegenover staat dat een lokaal bestuur dat wordt gestuurd door ‘statutory regulation’ meer vrijheid ervaart. Hierdoor kan het lokale beleid worden aangepast aan lokale noden. Het onderscheid tussen uitvoerige en niet-gedetailleerde regelgeving kan in dit onderzoek meer duidelijkheid verschaffen. Tabel 2 visualiseert de dimensies die in deze en de voorgaande paragraaf aan bod kwamen, in het bijzonder de bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus en de beoordelingsruimte in het uitvoeren van de toegewezen bevoegdheid. Met de term ‘autonomous’ verwijst Lidström (1999: 113) naar een situatie waarin een lokale overheid over een uitgebreide mate van beoordelingsruimte beschikt. De tegengestelde situatie, waarin een lokale overheid slechts gelimiteerde beoordelingsruimte heeft, wordt door hem aangeduid met de term ‘regulated’. Toegepast op voorliggend onderzoek refereren de termen ‘administrative regulation’ of ‘regulated’ naar een bepaling in het rechtspositiebesluit die in detail werd uitgewerkt op Vlaams niveau of die de elementen bevat die minimaal geregeld dienen te worden door het lokale bestuur. De termen ‘statutory regulation’ of ‘autonomous’ verwijzen op hun beurt naar een bepaling die geen bijzonderheden bevat over hoe de uitvoering dient te gebeuren en bijgevolg veel beoordelingsruimte aan het lokale niveau biedt. |9
Bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus
Beoordelingsruimte van de lokale overheid Gelimiteerd
Uitgebreid
Lokaal
Regulated-dominant
Autonomous-dominant
Centraal
Regulated-marginal
Autonomous-marginal
Tabel 2 – Vier ideaaltypische autonomie posities bij lokale overheden (Lidström, 1999: 112)
> 3.4.
Karakter van de toegewezen bevoegdheid
Hoewel bovenstaande dimensies aansluiten bij andere studies naar lokale autonomie, dienen we in deze studie een bijkomend onderscheid te maken tussen de diverse elementen van het personeelsbeleid: sommige elementen in het rechtspositiebesluit zijn regels die de lokale besturen ‘verplicht’ dienen uit te voeren, andere zijn ‘toegelaten’ regels (cf. Page, 1991: 24). Hoewel Page (1991: 26) dit onderscheid bestudeert op macroniveau (bijvoorbeeld huisvesting ten aanzien van onderwijs), toont het rechtspositiebesluit aan dat het onderscheid tussen verplichte regels en facultatieve regels zich ook binnen één raamkader kan voordoen. Bepaalde elementen uit de regelgeving hebben een verplichte status terwijl andere optioneel zijn (besturen beslissen dan zelf of ze deze elementen wensen over te nemen). Dit is een bijzondere situatie; de Vlaamse overheid legt met andere woorden niet enkel vast wat het lokale bestuur moet doen, maar ook wat het mag doen. Dit vormt een inperking van de lokale autonomie. De Belgische Grondwet zegt namelijk dat een lokaal bestuur lokale en toegewezen aangelegenheden zelf mag regelen. Verondersteld wordt dan dat alles wat niet wordt geëxpliciteerd door regelgeving van een hoger overheidsniveau, geregeld mag worden door het lokale bestuur (dat is tevens de visie van de VVSG). Deze basisregel zorgt ervoor dat lokale besturen voldoende vrijheid ervaren bij het uitvoeren van beleid. Doordat het rechtspositiebesluit reeds aangeeft wat de lokale besturen naast de verplichte elementen mogen doen, perken ze de lokale vrijheid in. Page kwam tot een gelijkaardige conclusie. Hoewel de lokale overheden in zes van de zeven door hem geanalyseerde landen bevoegd waren om zelf te beslissen over taken van lokaal belang, en slechts in een land de lokale overheden enkel die taken konden uitvoeren waartoe ze expliciet toestemming kregen, blijkt dat de regel van ‘algemene bevoegdheid’ geen extra vrijheid creëert voor de lokale besturen. Zijn onderzoek toonde namelijk aan dat de belangrijkste lokale bevoegdheden een verplicht karakter hebben (Page, 1991: 27). Om dit onderscheid in karakter van regelgeving op te vangen, voegen we de dimensie karakter van de toegewezen bevoegdheid toe aan onze conceptuele definitie van autonomie. Dit leidt tot twee categorieën: verplichte regelgeving en |10
optionele regelgeving. Hoewel de optionele regelgeving volgens bovenstaande redenering een inperking betekent van de lokale vrijheid, veronderstellen we niettemin dat regelgeving met een facultatief karakter meer vrijheid gunt aan de lokale besturen dan regelgeving met een verplichtend karakter. In dit laatste geval hebben besturen namelijk geen andere keuze dan de bevoegdheden uit te voeren. De vrijheid die ze daar (kunnen) hebben, zit vervat in kleine(re) aanpassingen die het bestuur kan doorvoeren aan de uitvoering van de toegewezen bevoegdheid.
4.
Beleidsruimte operationeel gedefinieerd
De onderscheiden dimensies die in de vorige paragrafen werden beschouwd, worden onder deze titel met elkaar verbonden tot een conceptuele definitie van autonomie. In algemene termen kan beleidsruimte in dit onderzoek worden beschouwd als de ruimte die lokale besturen ter beschikking hebben om de Vlaamse regelgeving inzake lokaal personeelsbeleid aan te passen aan lokale inzichten of wensen.
Bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus
Lokaal
Karakter van de bevoegdheid Optioneel Gedetailleerdheid van de regelgeving Uitgebreid Gelimiteerd
Centraal
Verplicht
Type IV
Type II
Type V
Type III
Optioneel
Verplicht
Type I
Tabel 3 – Vijf onderscheiden types van beleidsruimte
Voor een goed begrip van beleidsruimte spelen drie dimensies een belangrijke rol. Vooreerst is de dimensie ‘bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus’ nodig om uit te zoeken welk overheidsniveau een bepaalde bevoegdheid vormgeeft: de mate van (de)centralisering. Indien de bevoegdheid bij het centrale overheidsniveau ligt, impliceert dit dat er geen sprake is van decentralisering waardoor we kunnen veronderstellen dat er geen lokale beleidsruimte voorhanden is (type I). Een tweede dimensie betreft de beoordelingsruimte bij het uitvoeren van een toegewezen bevoegdheid. Deze dimensie wordt geoperationaliseerd door de mate van detail aanwezig in het rechtspositiebesluit. Regelgeving die gedetailleerd wordt vastgelegd in het besluit, laat minder beoordelingsruimte aan het lokale bestuur dan regelgeving die enkel in grote lijnen werd uitgewerkt. De derde relevante dimensie verwijst naar het karakter van de regelgeving. Deze dimensie houdt rekening met het verplichte of vrijblijvende karakter van de toegewezen bevoegdheid. De
|11
combinatie van deze drie dimensies leidt in onderstaande tabel tot vijf onderscheiden types van beleidsruimte. Het volgende hoofdstuk pikt, na een historische schets van de evolutie in aansturing van de regelgeving, op deze onderverdeling in, en gaat na welke types van beleidsruimte in welke mate voorkomen in het rechtspositiebesluit.
|12
HOOFDSTUK 2. 2. Historische analyse van de regelgeving. Trend naar meer lokale beleidsruimte?
1.
Inleiding
Waar het vorige hoofdstuk nog inging op de theoretische aansturing van beleid, richt dit hoofdstuk zich op de aansturing van het lokale personeelsbeleid in de empirie. Dit tweede hoofdstuk biedt vooreerst een historische kijk op de aansturing van het lokaal personeelsbeleid doorheen diverse regelgevende kaders. De invoering van de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans in 1993 beoogde, door het opleggen van een gemeenschappelijk minimumkader, een doorgedreven modernisering van het personeelsbeleid op het provinciale en plaatselijke bestuursniveau in Vlaanderen. Op deze krachtlijnen en de daaropvolgende sectorale akkoorden kwam behoorlijk wat kritiek van de lokale besturen – ook bij monde van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) – omdat ze onvoldoende vrijheidsgraden ervoeren bij het vormgeven van hun personeelsbeleid (Suykens, s.d). Het nieuwe rechtspositiebesluit dat sinds 1 januari 2008 van kracht is, zou aan deze verzuchtingen tegemoet komen en meer beleidsruimte laten aan de Vlaamse provincies en gemeenten (Tegenbos, 2007). Na de historische analyse over alle regelgevende kaders heen, spitst het einde van het hoofdstuk zich toe op een nauwkeurige analyse van het nieuwe rechtspositiebesluit. Hiervoor hanteren we de operationele definitie van beleidsruimte die in het vorige hoofdstuk tot stand kwam. Met dit hoofdstuk bieden we achtereenvolgens een antwoord op de eerste twee afgeleide onderzoeksvragen: “In hoeverre is er in de periode 1993 tot heden een evolutie merkbaar in de wijze van sturing door de Vlaamse overheid van het personeelsbeleid bij de Vlaamse lokale besturen?” “Hoe wordt het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten anno 2011 aangestuurd en welke ruimte laat het daarbij aan de gemeenten om eigen initiatieven te treffen?”
|13
2.
Historische schets van de regelgeving betreffende het personeelsbeleid
Volgens Marc Suykens (s.d.), algemeen directeur VVSG, is het personeelsbeleid in de lokale besturen een verantwoordelijkheid van de gemeenten en OCMW’s zelf. Echter, veel van de regelgeving hieromtrent vindt zijn oorsprong op de hogere bestuursniveaus. Naast de lokale besturen zelf, zijn er in het begin van de jaren 1990 nog vier andere bronnen die een invloed uitoefenen op het personeelsbeleid. In eerste instantie gaat het om de Nieuwe Gemeentewet (NGW).7 Een tweede relevante bron vormt een reeks koninklijke besluiten die evenzo heel wat concrete zaken hebben vastgelegd. Suykens gaat in zijn tekst echter niet dieper in op die ‘concrete zaken’; dit hoeft op zich geen verwondering te wekken, want deze koninklijke besluiten vormden een vrij disparaat geheel. Ten derde is er het bestuurlijk toezicht op de gemeenten. De Vlaamse overheid oefent namelijk (goedkeurings)toezicht uit op een aantal onderdelen van het lokale personeelsbeleid.8 Bovenop deze wettelijke en decretale regels worden bijkomende bepalingen opgelegd door rondzendbrieven en sectorale akkoorden. Het is dan ook binnen dit ruimere kader dat we de krachtlijnen Kelchtermans en de opeenvolgende sectorale akkoorden moeten situeren. In de jaren 1970 en 1980 waren de onderhandelingen in het raam van de sectorale overeenkomsten voornamelijk geconcentreerd op het stelselmatig aanpassen van de bestaande weddenschalen en het creëren van allerlei bijkomende voordelen. De laatste globale baremaherziening dateerde op dat moment van de periode 19701972. Er ontstond steeds meer kritiek op het functioneren van de overheid, wat leidde tot het besef dat de overheidssector dringend nood had aan meer dynamiek. Geleidelijk aan werden initiatieven genomen om de overheidsadministratie grondig te vernieuwen. In het sectoraal akkoord afgesloten op 9 juli 1992, werd overeengekomen om, naast het opstellen van een nieuw weddensysteem, zes hoofdlijnen uit te werken die de basis zouden vormen van een vernieuwd, lokaal personeelsbeleid. De volgende paragraaf licht deze hoofdlijnen toe.
> 2.1.
Objectieven krachtlijnen Kelchtermans
In 1993 zagen de zogenaamde krachtlijnen Kelchtermans het levenslicht. Deze benaming verwijst naar de ‘gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen’ die – samen met principes betreffende een algemene weddeschaalherziening – werden uitgetekend onder het ministerschap van Theo Kelchtermans. Met de invoering van dit globale
7
Deze wet werd opgeheven en vervangen door het Gemeentedecreet. Door de regionalisering liggen de bevoegdheden hieromtrent nu bij de deelstaten. 8 Zie Decreet 28 april 1993 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten (B.S. 3 augustus 1993).
|14
akkoord wilde de Vlaamse regering naar eigen zeggen, nieuwe kansen bieden aan de totstandkoming van een dynamisch personeelsbeleid op het provinciale en plaatselijke bestuursniveau (Omzendbrief BA 93/07: 19.435). De Vlaamse overheid creëerde met de krachtlijnen een gezamenlijk regulerend kader waarbinnen de plaatselijke en provinciale besturen zich dienden te bewegen bij het uitwerken van hun personeelsbeleid. Dit regulerend kader legde aldus een minimumkader vast bestaande uit enkele vereisten - door de Vlaamse overheid aanzien als essentieel voor een goed personeelsbeheer - die door de gemeenten dienen te worden gerespecteerd. Voor het overige mogen de gemeenten een eigen invulling geven aan het regelgevend kader (ABB, 2003: 9, 19). Op de naleving en toepassing van dit kader werd toegekeken via het bestuurlijk toezicht. Het stond de besturen vrij dit raamwerk verder aan te vullen rekening houdende met de grootte van het bestuur, specifieke situaties, de omvang van het personeelsbestand en de functionele organisatie van het bestuur. Die aanvullingen mochten evenwel in geen geval strijdig zijn met de krachtlijnen. Met het akkoord van 1993 wilde de Vlaamse Regering ten eerste een grotere uniformiteit in de weddenschalen realiseren, zodat deze zouden gelden voor al het personeel van de lokale en regionale sector. Een tweede doelstelling betrof het creëren van een sluitende procedure op het gebied van de algemene toepassing van toekomstige sectorale akkoorden. Daarnaast was ook de indeling van het personeel in vijf niveaus en het vaststellen van een maximumaantal rangen per niveau een streefdoel. Andere objectieven waren het aanbieden van de mogelijkheid tot invoering van vlakke loopbanen gekoppeld aan een ernstige evaluatie, de objectivering van de aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden van het personeel en de rationalisatie van een aantal niet wettelijk geregelde toelagen (Omzendbrief BA 93/07: 19.428). De drie belangrijkste instrumenten om tot een dynamisch lokaal personeelsbeleid te komen, zijn de herwaardering van het openbaar ambt, een evenwichtig financieel kader, en een evenwichtig verloningsbeleid. Een efficiënte uitvoering van overheidsbeleid vraagt een voldoende hoge kwaliteit van de dienstverlening. Belangrijk hierbij is de aanwezigheid van vakbekwaam en gemotiveerd personeel. Om het openbaar ambt werkelijk te herwaarderen, was er in 1992 nood aan het ontwerpen van een efficiënt management en een modern, aangepast personeelsbeleid. Het vernieuwde personeelsbeleid dat door de invoering van de Krachtlijnen tot stand kwam, droeg objectiviteit hoog in het vaandel. Dit zou de individuele ambtenaar motiveren en de administratie responsabiliseren. Een belangrijk onderdeel hierbij was de noodzaak tot een verbeterde verloning van de ambtenaar (Omzendbrief BA 93/07: 19.435). Evenwel mag deze verbeterde verloning niet leiden tot een onevenwicht in de financiën van de lokale en provinciale besturen. Vandaar dat dit element een tweede aandachtspunt werd. De personeelskosten maken namelijk de grootste gemeentelijke uitgaven uit en dus moet een betere honorering van het gemeentepersoneel in elk geval betaalbaar blijven voor het bestuur (Omzendbrief BA 93/07: 19.435). |15
Daaropvolgend is de invoering van een evenwichtig verloningsbeleid een derde aandachtspunt om de wedden van de ambtenaren van de provincies en gemeenten en van de gemeenten onderling niet uit elkaar te laten groeien. Een samenhangend personeelsbeleid in het Vlaamse Gewest mag er niet toe leiden dat de verloning van een ambtenaar afhankelijk is van de financiële toestand van het bestuur. Daarom opteerde de Vlaamse overheid voor een beperking van het aantal schalen en voor meer uniformiteit tussen de onderscheiden besturen (Omzendbrief BA 93/07: 19.435).
> 2.2.
Gemeenschappelijk minimumkader
Het gedachtegoed op het vlak van het te voeren personeelsbeleid zoals door de Vlaamse overheid uitgewerkt met de krachtlijnen, vormt eigenlijk een gemeenschappelijk minimaal kader voor de lokale en provinciale besturen. De toezichthoudende overheid zal de toepassing van deze krachtlijnen bewaken, waarvan de maatschappelijke en juridische verantwoording te vinden is in de algemene (rechts)beginselen van behoorlijk bestuur: onpartijdigheid en objectiviteit, gelijke toegang tot het openbaar ambt, redelijkheid, zorgvuldigheid en algemene plicht tot motivering van het overheidshandelen (Omzendbrief BA 93/07: 19.436). Vanaf de invoering van de krachtlijnen dienden volgende elementen minimaal te worden geregeld in het administratief en geldelijk statuut van het personeel: - werving van het personeel en de administratieve indeling; - stelsel van de functionele loopbaan; - bevorderingsregeling van het personeel; - veralgemeende objectieve evaluatie; - opleiding, bijscholing en vorming van het personeel; - wedden en vergoedingen. Besturen mochten dit kader vrij aanvullen op voorwaarde dat ze rekening hielden met de grootte van het bestuur, specifieke situaties, de omvang van het personeelsbestand en de functionele organisatie van hun bestuur. De aanvullingen vanuit de besturen mochten bovendien in geen geval strijdig zijn met de krachtlijnen. Er vallen minstens twee bedenkingen te formuleren bij de krachtlijnen. Ten tijde van hun invoering zouden ze (moeten) leiden tot een vernieuwend personeelsbeleid binnen de Vlaamse lokale besturen (Steen, 2001). Hoewel voor een behoorlijk aantal besturen een zekere impuls is uitgegaan van de krachtlijnen, betekenden zij voor andere besturen een stap terug. Die besturen die anno 1993 op het vlak van hun personeelsmanagement al op een zeer progressieve wijze bezig waren, voelden zich gefnuikt in hun ambities. Voorts dient opgemerkt dat de door de Vlaamse overheid ‘verplichte’ implementatie van de krachtlijnen, op geen enkele manier gepaard is gegaan met een transfer van middelen naar het lagere bestuursniveau.
|16
> 2.3.
Totstandkoming akkoord
Het opstellen van de krachtlijnen Kelchtermans is een uitloper van de gevoerde onderhandelingen over het administratief statuut en de bezoldigingsregelingen binnen het comité A, i.e. het gemeenschappelijk comité voor alle overheidsdiensten. Op 21 mei 1991 werd namelijk een intersectoraal akkoord gesloten aangaande een algemene weddeschaalherziening voor het personeel van de ganse overheidssector. Om deze afspraak concreet gestalte te geven binnen de afzonderlijke overheidsdiensten, moest hierover verder worden onderhandeld op het niveau van de lagere onderhandelingscomités. In het geval van de provinciale en lokale besturen diende dat in het Vlaamse Comité C1 te gebeuren (Steen, 2001: 49). Op 9 juli 1992 werd binnen het genoemde comité een sectoraal akkoord tot stand gebracht dat het principe van een weddeschaalherziening goedkeurde, maar tegelijk verbond aan een aantal kwalitatieve maatregelen op het vlak van het administratief en geldelijk statuut van het personeel, die nog verdere uitwerking behoefden. Deze kwalitatieve maatregelen werden voorbereid in een technische werkgroep waarin, naast de afgevaardigden van de vakbonden en de overheidsdelegatie9, ook vertegenwoordigers van de provinciale en plaatselijke besturen aantraden (Omzendbrief BA 93/07: 19.428; Steen, 2001: 49-50). Dit is zeer opmerkelijk aangezien het de eerste keer was dat ook een werkgeversdelegatie van de lokale besturen betrokken werd bij deze gesprekken.10 De definitieve ontwerpteksten die uit de werkgroep naar voren kwamen, werden daarna ter bespreking voorgelegd aan het formele onderhandelingscomité, dat in dezen het laatste woord had. Dit formele comité bestaat enerzijds uit vertegenwoordigers van de bevoegde Vlaamse ministers en anderzijds uit afgevaardigden van de representatieve vakorganisaties. De inhoud van de afgesloten sectorale akkoorden werd vervolgens officieel meegedeeld via rondzendbrieven. De juridische waarde, c.q. de afdwingbaarheid hiervan is voor discussie vatbaar (cf. verder in dit hoofdstuk, paragraaf > 3.3.1).
9
De overheidsdelegatie bestaat uit vertegenwoordigers van de Vlaamse minister van Openbare Werken, Ruimtelijke Ordening en Binnenlandse Aangelegenheden, de Vlaamse minister van Financiën en Begroting, Gezondheidsinstellingen, Welzijn en Gezin, de Vlaamse minister van Cultuur en Brusselse Aangelegenheden en de administratie Binnenlandse Aangelegenheden. 10 De (Vlaamse) lokale en provinciale besturen hebben officieel geen vertegenwoordiging in het (Vlaamse) Comité C1 en kunnen ten gevolge daarvan niet deelnemen aan de onderhandelingen over de sectorale akkoorden. Aangezien het ‘vakbondsstatuut’ – en bijgevolg ook de deelname aan de onderhandelingen – federale materie is, kon en kan de Vlaamse overheid deze scheeftrekking niet zelf oplossen. Om (tijdelijk) tegemoet te komen aan de kritiek dat de besturen de afgesloten akkoorden wel dienen uit te voeren én te betalen, maar geen zeggenschap hebben in de totstandkoming ervan, werd een ontwerptekst houdende de latere krachtlijnen Kelchtermans opgesteld in een technische werkgroep waarin de vertegenwoordigers van de provinciale en plaatselijke besturen wel konden participeren. Later, in 2000, hechtte de Vlaamse overheid haar goedkeuring aan een meer structurele samenwerkingsovereenkomst waardoor onderhandelingen mogelijk werden tussen een delegatie van de provinciale en plaatselijke overheden, de representatieve vakbonden en de Vlaamse overheid. Voegen wij er voor de volledigheid aan toe dat in 2008 een nieuw samenwerkingsakkoord werd gesloten tussen de betrokken partijen.
|17
> 2.4.
Toepassingsgebied krachtlijnen
De algemene weddeschaalherziening, gekoppeld aan de voorgestelde beleidsmaatregelen op het gebied van het administratief en geldelijk statuut van het personeel, geldt gelijkelijk voor het personeel van de provinciale en plaatselijke besturen met inbegrip van het personeel van de OCMW’s. Deze regeling vindt evenwel geen uitwerking ten aanzien van het veiligheidspersoneel (Omzendbrief BA 93/07: 19.427).11 De besturen dienen in hun besluiten zeer duidelijk en uitdrukkelijk aan te duiden dat hun besluiten enkel van toepassing zijn op de hierboven vermelde personeelscategorieën (Omzendbrief BA 93/07: 19.433).
> 2.5.
Volgende sectorale akkoorden
De Vlaamse overheid en de representatieve vakorganisaties sloten na de krachtlijnen Kelchtermans doorgaans tweejaarlijks nieuwe sectorale akkoorden af. Tijdens de onderhandelingen over het sectoraal akkoord van 1997-1998 werd stevige kritiek geuit door de lokale en provinciale besturen en de VVSG. De toezichthoudende overheid zou de krachtlijnen te veel opvatten als een tekst die te nemen of te laten is, en niet als een document waarvan de lokale besturen kunnen vertrekken om er zelf invulling aan te geven. Twee knelpunten maakten dat de originele krachtlijnen een degelijk lokaal personeelsbeleid in de weg stonden. Aan de ene kant was er een te grote uniformisering van de regelgeving verankerd in de teksten. Besturen werden hierdoor te veel in dezelfde richting gestuurd en konden de regelgeving niet aanpassen aan lokale noden. Aan de andere kant was er een te grote detailinvulling die disfunctioneel zou kunnen zijn voor de lokale praktijk. Het is dan ook vanuit dit aanvoelen dat de vraag naar meer maatwerk en differentiatie en meer ruimte voor lokale autonomie moet worden geïnterpreteerd. Ook doorheen de volgende sectorale akkoorden bleven lokale besturen insisteren op bijsturingen en versoepelingen (Decoster, 2001a).
11
Hoewel de Krachtlijnen Kelchtermans letterlijk stellen dat ze niet van toepassing zijn op het veiligheidspersoneel, bestaat hierover toch twijfel. In de rondzendbrief van 2 augustus 1996 (B.S. 31 augustus 1996) lezen we in rubriek 1.1.1 dat de korpschef van politie en brandweer onder het evaluatiestelsel van de Krachtlijnen ressorteert. In het sectoraal akkoord van 1997-1998 spreekt men in afdeling 7.7 en 7.8 over aanpassingen aan sommige graden van het veiligheidspersoneel. Deze verwijzingen doen uitschijnen dat de brandweer en de politie toch (deels) onder de toepassing van de Krachtlijnen vallen. De politie kreeg enige tijd later een eigen regeling door de politiehervorming, het statuut van de brandweer is daarentegen nog niet volledig opgeklaard. Anno 2008 zijn zij in blijde verwachting van een specifieke regeling.
|18
> 2.6.
Nieuw rechtspositiebesluit
Op 1 januari 2008 trad het nieuwe rechtspositiebesluit in werking. Dit legt – onder andere - de zogeheten minimale voorwaarden voor de rechtspositie van het lokale overheidspersoneel vast. Een belangrijk verschil met de vroegere sectorale akkoorden is de juridische afdwingbaarheid ervan. Het nieuwe rechtspositiebesluit bevat wettelijke regels die zullen worden getoetst door de toezichthoudende overheid en die permanent en rechtstreeks kunnen worden afgedwongen voor de bevoegde rechtsinstanties (Driesen, 2008). De gemeenteraden en provincieraden kregen tot 1 januari 2009 de tijd om de rechtspositie van hun personeel hiermee in overeenstemming te brengen. Bij het opstellen van het nieuwe rechtspositiebesluit wilden de onderhandelaars12 een evenwicht bereiken tussen de mogelijkheid voor de Vlaamse regering om richting te geven aan het personeelsbeleid van de lokale besturen en het vrijwaren van voldoende gemeentelijke en provinciale autonomie. Uitgangspunt was de ontwikkeling, op Vlaams niveau, van een minimum aan gemeenschappelijk kader waarbij de lokale besturen zelf kunnen beslissen hoe zij daaraan vorm en inhoud geven. Vereist is enkel dat de lokale en provinciale besturen de grondregels opgenomen in het Gemeentedecreet en Provinciedecreet en in het rechtspositiebesluit eerbiedigen bij de opmaak van de rechtspositieregeling voor hun personeel. Toenmalig Vlaams minister Keulen, bevoegd voor Binnenlands Bestuur, kondigde in de zomer van 2007 aan dat de Vlaamse regering het voorontwerp van uitvoeringsbesluit principieel had goedgekeurd. Het besluit laat volgens de minister toe dat lokale en provinciale besturen binnen het opgestelde minimale kader zelf keuzes maken. Hij poneerde dat voluit is gekozen voor lokaal maatwerk. Het gaat als het ware om een menu waaruit de gemeenten, in overleg met de lokale vakbonden, keuzes kunnen maken. Lokale besturen weten als werkgevers immers zelf wel best wat goed is voor hun personeel. Het gevolg zal zijn dat er wellicht 308 verschillende personeelsstatuten in omloop zullen zijn. Dit is een veruitwendiging van het respect voor de lokale autonomie, zo liet de minister weten (Tegenbos, 2007; Keulen, 2007). Echter, lokale autonomie is er enkel binnen de algemene regels van het rechtspositiebesluit. Het op 7 december 2007 definitief goedgekeurde besluit is namelijk geen vrijblijvende tekst. Het laat de besturen weliswaar bepaalde keuzemogelijkheden op meerdere punten, maar bevat tevens dwingende bepalingen of te respecteren minima en maxima (Driesen, 2008).
12 Betrokken bij de onderhandelingen waren vertegenwoordigers van de Vlaamse regering, van de drie representatieve vakbonden (ACV-Openbare Diensten, ACOD en VSOA) en van de werkgeversfederaties (VVSG en VVP).
|19
> 2.7.
Toezicht op de lokale regelgeving
Lokale besturen zijn autonome en democratische besturen, die zelf hun prioriteiten vastleggen en over de uitvoering ervan beslissen. Bij het uitoefenen van hun bevoegdheden moeten ze enkele voorwaarden naleven; zo moeten ze de wetten respecteren, dienen ze beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen, en mogen hun beslissingen niet strijdig zijn met het algemeen belang. Om op te volgen of de lokale besturen deze voorwaarden respecteren, voorziet de wetgever in een systeem van toezicht op de lokale handelingen13, waarbij een optimaal evenwicht tussen bestuurlijke autonomie en bestuurlijk toezicht wordt nagestreefd (ABB, 2010: 13) Voor de uitoefening van dit toezicht is de gemeenteoverheid verplicht een lijst met een beknopte omschrijving van alle gemeenteraadsbesluiten aan de provinciegouverneur te sturen. Van de beslissingen inzake de wervings- en bevorderingsvoorwaarden, de weddeschalen, de bezoldigingsregeling en de vergoedingen en toelagen van het statutair gemeentepersoneel dient men eveneens een voor eensluidend verklaard afschrift te versturen. De provinciegouverneur kan overgaan tot een schorsing van een besluit wanneer het besluit de wet schendt of het algemeen belang schaadt.14 Indien de gemeenteoverheid niet akkoord gaat met de schorsing, kan ze het besluit gemotiveerd rechtvaardigen. In dit geval wordt het dossier overgedragen aan de Vlaamse regering die er verder over beslist: zij kan de schorsing opheffen of het geschorste besluit definitief vernietigen. Indien de gemeenteraad akkoord gaat met de schorsing van het gemeenteraadsbesluit dient ze het betreffende besluit in te trekken. Gezien het gemeentelijk niveau voor al haar beslissingen afhankelijk is van de instemming of goedkeuring van de provinciale toezichthouder, verwachten we dat de relatie tussen beide partijen van essentieel belang is voor de wijze waarop een gemeente omgaat met beleidsruimte. Zoals hoofdstuk 1 eerder al verduidelijkte, kan de formele lokale beleidsruimte beperkt worden door instructies of beperkingen betreffende de uitvoering van de toegewezen taken. Ook Verhoest (2002: 125) stelde in zijn onderzoek dat er potentieel een discrepantie bestaat tussen de formele mate van sturing, zoals deze wordt voorzien door regelgevende documenten, en de feitelijke mate van sturing, zoals deze blijkt uit de in werkelijkheid gestelde sturingshandelingen. Hoewel de gemeenten allen aan dezelfde toezichtregels onderworpen zijn, kan door dit verschil, de uitoefening van toezicht in de praktijk wezenlijk verschillen van gemeente tot gemeente.
13
Zie Decreet 28 april 1993 houdende regeling, voor het Vlaamse Gewest, van het administratief toezicht op de gemeenten (B.S. 3 augustus 1993). Voor de goede werking van deze bepalingen wordt onder ‘strijdig met het algemeen belang’ verstaan: alle besluiten strijdig met de beginselen van behoorlijk en goed bestuur of met het algemeen beleid en de belangen van de hogere overheid. 14
|20
Eerder onderzoek naar toezicht op de personeelsformaties van lokale besturen bevestigde het bestaan van de door Verhoest aangehaalde discrepantie (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009). Ten gevolge van een juridische versoepeling, zou ook de uitoefening van toezicht soepeler moeten verlopen en lokale besturen meer vrijheid geven. Het onderzoek toonde aan dat, ondanks de juridische versoepeling, besturen de uitoefening van toezicht nog vaak als ‘belemmerend’ en ‘betuttelend’ ervaren. Hoewel het aandeel geschorste dossiers inzake personeelsformaties daalde, neemt dat naar het aanvoelen van de besturen niet weg dat de toezichthouders hen nu veeleer informeel maar niettemin ‘dwingend’ verplichten de nodige aanpassingen te doen in hun dossier. Ook rapporteren gemeenten over dossierbehandelaars die te gedetailleerd te werk gaan. Vooral gemeenten in West-Vlaanderen lijken meer ontevreden over de relatie met de toezichthoudende overheid; zij stellen althans meer dan gemeenten uit andere provincies dat zij de juridische versoepeling in de praktijk niet ervaren (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009: 79-80). Uit de hierboven weergegeven historische schets van de regelgevende kaders blijkt enerzijds dat de lokale autonomie op het gebied van het personeelsbeleid volgens de Vlaamse overheid is toegenomen. Tegelijk mag het duidelijk zijn dat de lokale besturen nog steeds gebonden zijn door welbepaalde regels, en zich moeten richten naar de toezichthoudende overheid. Ondanks de aangehaalde versoepelingen op het vlak van sturing, stellen we voor het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten vast dat de gebruikte sturingsinstrumenten (i.e. de sectorale akkoorden en het rechtspositiebesluit) enerzijds nog steeds regulerend van aard zijn, en anderzijds nog steeds gericht zijn op de inputzijde.
3.
Data en methodologie: historische analyse
Vooraleer de analyse te bespreken, lichten we expliciet de gebruikte methode toe. Een eerste paragraaf geeft aan wat precies het onderwerp uitmaakt van de analyse. Een tweede paragraaf beschrijft de totstandkoming van het meetinstrument, daar waar de derde paragraaf aandacht besteedt aan de interpretatie ervan.
> 3.1.
Documentanalyse – indeling in ‘units’
Documentanalyse wordt door Shapiro en Markoff (in Popping, 2000: 7) gedefinieerd als volgt: ‘any systematic reduction of a flow of text (or other symbols) to a standard set of statistically manipulable symbols representing the presence, the intensity, or the frequency of some characteristics relevant to social science.’ Concreet wordt hiertoe de ‘tekst’ verdeeld in behapbare onderverdelingen. Elke onderverdeling is een groep van woorden die samen horen, en wordt aangeduid met de term ‘unit of analysis’. Daarnaast is ook het onderscheid tussen ‘sampling units’ en ‘recording units’ van belang. De eerste worden door Krippendorff (in Popping, 2000: 15) omschreven als ‘those parts of the observed reality or of the stream of |21
source language expressions that are regarded independent of each other.’ Recording units, ook coding units genoemd, zijn dan ‘the specific segment of coding that is characterized by placing it in a given category’ (Holsti in Popping, 2000: 15). In deze studie bestuderen we de krachtlijnen Kelchtermans, de volgende sectorale akkoorden en het nieuwe rechtspositiebesluit door middel van een dergelijke documentanalyse. Deze heeft tot doel de evolutie in aansturing op het vlak van de regelgeving in kaart te brengen. Elk regelgevend kader zien we als een ‘unit of analysis’. Vervolgens worden elk van deze units ingedeeld aan de hand van een aantal concrete personeelsinstrumenten die het voorwerp van die regelgeving uitmaken: personeelsformatie, werving en selectie, loopbaan, verloning, vorming, evaluatie, uitstroom, en tot slot verloven en afwezigheden. Elk instrument vormt dan een ‘sampling unit’. Vervolgens worden deze instrumenten verder geoperationaliseerd in personeelsfacetten, zoals verduidelijkt in de Bijlage 1 – Historische analyse: sampling en recording units. Deze individuele personeelsfacetten noemen we ook de ‘recording unit’, die daarmee het laagste analyseniveau vormen.
> 3.2.
Data meten
Aangezien we de evolutie in aansturing willen aantonen, was het van belang een meetinstrument te hanteren dat toelaat de omvang van de lokale beleidsruimte te bepalen. Hiervoor baseren we ons op het dubbele spanningsveld dat impliciet aanwezig is bij het opstellen van personeelsbeleid in de lokale en provinciale besturen (Janvier & Janssens, 2003; cf. Figuur 2).
UNIFORMITEIT (gemeenschappelijk)
ZEKERHEID
FLEXIBILITEIT
(personeel)
(organisatie)
MAATWERK (individueel)
Figuur 2 – Dubbel spanningsveld
|22
De twee assen van dit spanningsveld staan centraal in de meetinstrumenten die we hanteren in de analyses.15 De recording units, de zogenaamde personeelsfacetten, hebben we telkens op beide assen geschaald. De horizontale as bestaat uit de spanning tussen de behoefte aan meer managementflexibiliteit van een overheidsorganisatie en de nood aan een minimale rechtsbescherming en rechtszekerheid voor het personeelslid. Een te grote nadruk op managementflexibiliteit maakt (al dan niet politieke) willekeur mogelijk in de behandeling van het personeel, daar waar te veel rechtszekerheid voor het personeelslid ten koste kan gaan van de mogelijkheid en de ruimte die besturen hebben om zelf te sturen. Deze horizontale as wordt in dit hoofdstuk geoperationaliseerd als de ‘mate van afdwingbaarheid’. De verticale as toont het spanningsveld tussen het opleggen van een uniforme regelgeving of het mogelijk maken van maatwerk. In het meetinstrument wordt de verticale as geoperationaliseerd als zijnde de ‘mate van gedetailleerdheid’. Deze as duidt aan of er veel of weinig detail aanwezig is in de (inhoud van de) sectorale akkoorden en het nieuwe rechtspositiebesluit. Mogelijk is dat de assen elkaar zouden doorkruisen: hoe groter de eenvormigheid in de regelgeving die geldt voor alle personeelsleden op het provinciale en plaatselijke bestuursechelon, hoe hoger veelal de zekerheid voor de individuele personeelsleden. Daar staat tegenover dat het actuele gebrek aan flexibiliteit waarover de besturen klagen, mogelijk teruggaat op de strakke (pseudo)regelgeving van bovenuit die een beleid-op-maat sterk bemoeilijkt. Deze doorkruising vormt potentieel een belemmering voor de onafhankelijkheid van de dimensies omdat er in dat geval een lichte samenhang ontstaat. Toch zal bij het grootste gedeelte van de personeelsfacetten die samenhang niet optreden. Daarom hebben we ervoor geopteerd alsnog met deze assen te werken. Het gehanteerde meetinstrument wordt in beeld gebracht in de volgende figuur.
15 Dit spanningsveld wordt eveneens gehanteerd in hoofdstuk 3, bij de studie naar de invulling die lokale besturen aan hun rechtspositieregeling geven.
|23
Hoog
5
Mate van gedetailleerdheid
4
Laag
3
2
1
0 0
1
2
3
4
Laag
5
Hoog Mate van afdwingbaarheid
Figuur 3 – Meetinstrument historische analyse
> 3.2.1.
Dimensie 1: uniformiteit versus maatwerk (y-as)
De eerste dimensie neemt de spanning tussen uniformiteit en maatwerk als uitgangspunt en operationaliseert dit als de mate van gedetailleerdheid die terug te vinden is in de successieve sectorale akkoorden, annex het rechtspositiebesluit. Via deze as willen we nagaan welke personeelsfacetten vrij in te vullen zijn door de lokale besturen en welke facetten inhoudelijk al vergaand zijn uitgewerkt door de Vlaamse overheid. Het snijpunt met de x-as vormt het punt waar de lokale besturen over veel vrijheid beschikken. Hoe verder een facet van dit snijpunt af staat, hoe meer detail terug te vinden is in de Vlaamse regelgeving.
> 3.2.2.
Dimensie 2: zekerheid versus flexibiliteit (x-as)
De spanning tussen zekerheid en flexibiliteit wordt in de x-as geoperationaliseerd als zijnde de mate van afdwingbaarheid. Deze as geeft weer in hoeverre het bestuur kan afwijken van de opgelegde Krachtlijnen en de daarop volgende sectorale akkoorden, dan wel van het rechtspositiebesluit. Regelgeving waarvan het lokale echelon nauwelijks kan afwijken, heeft een hoge mate van afdwingbaarheid (het Vlaamse bestuursniveau dwingt dan de naleving van de centrale regelgeving af). Het snijpunt met de y-as vormt bijgevolg het punt waar de provinciale en plaatselijke besturen over de mogelijkheid beschikken de Vlaamse regelgeving aan te passen naar eigen inzichten. Hoe verder een personeelsfacet verwijderd is van dit nulpunt, hoe minder vrijheid de lokale overheden hebben om de regelgeving over dat personeelsfacet zelf gestalte te geven.
|24
> 3.2.3.
Interpretatie van de toegekende scores
Om de personeelsfacetten objectief te kunnen scoren, maken we gebruik van een vijfpuntenschaal, zie Bijlage 2 – Vijfpuntenschaal afdwingbaarheid en gedetailleerdheid. De geselecteerde personeelsfacetten worden aan de hand van een grondige documentanalyse telkens op beide assen gescoord.16 Hierdoor valt de evolutie van de toegekende score aan een specifiek facet gemakkelijk op te volgen. De personeelsfacetten die aan bod komen, zijn steeds in een bepaalde mate onderhevig aan centrale sturing. De Vlaamse overheid heeft immers de invoering en verdere uitwerking van deze aspecten (aan)bevolen. Het verschil ligt erin dat sommige facetten door de besturen zelf verder kunnen worden uitgewerkt en aangepast, daar waar andere onderdelen zeer centraal en uniform voor alle besturen zijn vastgelegd.
> 3.3.
> 3.3.1.
Aandachtspunten voorafgaand aan de historische analyse
Juridische afdwingbaarheid
Een belangrijk aandachtspunt in deze analyse waar we vooraf op willen wijzen, is de juridische afdwingbaarheid van de regelgeving en de evolutie op dit vlak. De richtlijnen die de provinciale en plaatselijke besturen dien(d)en na te leven bij het uitwerken van een eigen personeelsbeleid, kwamen tussen 1993 en 2007 tot stand na onderhandelingen tussen de Vlaamse overheid en de representatieve vakorganisaties in het Vlaamse Comité C1. De inhoud van de gesloten akkoorden werd ‘officieel’ meegedeeld via rondzendbrief. Met het aangaan van een zogenaamd samenwerkingsakkoord waardoor ook de vertegenwoordigers van de plaatselijke en provinciale besturen bij de onderhandelingen werden betrokken, vergrootte alvast het feitelijke draagvlak op het lokale bestuursniveau. De verwerking van de inhoud van deze sectorale akkoorden in rondzendbrieven is echter juridisch wankel. Rondzendbrieven hebben namelijk op zich geen bindende kracht (Decoster, 2001b). De Raad van State heeft er bovendien in meerdere arresten op gewezen dat de Vlaamse regering (toentertijd) niet bevoegd was om bij rondzendbrief dwingende, c.q. verordenende bepalingen uit te vaardigen in verband met het administratief en geldelijk statuut van het personeel van de Vlaamse
16 Een punctuele verantwoording van elke toegekende score is terug te vinden in het volledige onderzoeksrapport: PEETERS, N. en JANVIER, R. (2008), Personeelsbeleid in Vlaamse lokale overheden: centrale sturing of decentrale autonomie? Een historische, vergelijkende analyse, Rapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Leuven, 154 p., downloadbaar op www.steunpuntbov.be.
|25
plaatselijke en provinciale besturen (R.v.St., Schaerlakens; R.v.St., Delsard: Keulen, 2006). Het naleven van de sectorale akkoorden voor de lokale besturen in Vlaanderen werd indirect afgedwongen via het toezicht dat de Vlaamse regering uitoefende op het gevoerde personeelsbeleid. In 1993, bij de invoering van de originele Krachtlijnen, was het afdwingen ervan nog relatief ‘eenvoudig’ aangezien een lokaal bestuur de weddeschaalherziening slechts mocht toepassen als het ook de andere kwalitatieve maatregelen doorvoerde. In de latere sectorale akkoorden had de Vlaamse regering niet steeds een zelfde stok achter de deur waardoor de naleving vaak afhankelijk was van het uitgeoefende toezicht. De Bijzondere Wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen regionaliseerde de organieke gemeentewet vanaf 1 januari 2002. Door het opstellen van een Gemeentedecreet, annex een Provinciedecreet kreeg de Vlaamse regering de nodige bevoegdheden om op een afdwingbare wijze vorm te geven aan de rechtspositie van de personeelsleden van de Vlaamse lokale besturen. Meer specifiek verlenen artikel 116, §1, 2° van het Gemeentedecreet en artikel 112, §1, 2° van het Provinciedecreet aan de Vlaamse regering de bevoegdheid om de ‘minimale voorwaarden’ vast te stellen voor de nieuwe rechtspositieregeling van het personeel op het lokale bestuursniveau. Het mag duidelijk zijn dat in vergelijking met de krachtlijnen Kelchtermans en de opeenvolgende sectorale akkoorden de juridische waarde van het rechtspositiebesluit van 7 december 2007 veel verder gaat. In een noot bij het arrest nr. 124.147 van de Raad van State de dato 13 oktober 2003, waarin de rechtsgeldigheid van de rondzendbrieven betreffende de sectorale akkoorden onderuit werd gehaald, gaf ook Leus dit al aan. Zij besloot toen nog: “Benieuwd hoe de parlementsleden die, zolang dat nog mag tevens een lokaal mandaat bekleden, hier tegenover zullen staan. Zullen zij open staan voor een dergelijke centrale sturing inzake het coherent of eenvormig maken van het lokale personeelsbeleid?” (R.v.St., Delsard). Intussen is het nieuwe rechtspositiebesluit een feit en het is aan ons om na te gaan hoever die centrale sturing reikt.
> 3.3.2.
Theorie versus praktijk
Belangrijk om te vermelden is dat onderstaande analyse gebaseerd is op een louter tekstuele analyse. Het was onze intentie een evolutie in de aansturing via de regelgeving aan te tonen, zoals deze zich in de onderscheiden sectorale akkoorden en het nieuwe rechtspositiebesluit manifesteert. Onze conclusies hebben bijgevolg enkel betrekking op de teksten zelf. Wettelijke documenten bevatten vaak de beperkingen waar een lokale overheid mee wordt geconfronteerd. Eerder hebben belangrijke auteurs al gewezen op de noodzaak om, in het kader van een comparatief onderzoek, na te gaan hoe in de praktijk met deze documenten wordt omgegaan (Page, 1991: 35). Aangezien onze focus hier ligt op de evolutie in
|26
aansturing van het lokale personeelsbeleid, is het gebruik van deze documenten onzes inziens zeker gerechtvaardigd. We zijn ons ervan bewust dat er een verschil bestaat of minstens kan bestaan tussen theorie en praktijk. Het ene bestuur betoont (betoonde) zich immers al wat creatiever dan het andere en slaagt (slaagde) er soms in, letterlijk en figuurlijk, om de grenzen te verleggen. Het verschil op het vlak van de juridische afdwingbaarheid tussen de vroegere sectorale akkoorden en het nieuwe rechtspositiebesluit (cf. supra, paragraaf > 3.3.1 hierboven) maakt het op dit punt evident moeilijker. Zulk een onderzoek naar de praktische implementatie op de werkvloer vereist een andere methodiek en valt enkel op een kwalitatieve manier te benaderen. Dit impliceert dat we bij onze tekstuele analyse de sectorale akkoorden en het rechtspositiebesluit op gelijke voet hebben behandeld, als ware het juridisch gelijkwaardige teksten. Daarbij dient te worden herhaald dat de lokale besturen iets makkelijker in staat waren de sectorale akkoorden naast zich neer te leggen, dan dat ze voortaan tegen het rechtspositiebesluit (zullen) kunnen ingaan.
> 3.4.
Tucht als geval apart
Het personeelsinstrument tucht maakt deel uit van afzonderlijke regelgeving17 en werd dus nooit behandeld in de sectorale akkoorden, noch in het nieuwe rechtspositiebesluit.18 Om een algemeen beeld te kunnen geven van het lokale personeelsbeleid, werd besloten dit instrument eveneens op te nemen in de algemene assenstelsels. Dit instrument kreeg steeds een score van x5, y5, aangezien het regelgeving betreft die zeer centraal, strikt en tot in de kleinste details wordt opgelegd. Voegen wij er onmiddellijk aan toe dat in deze materie geen evolutie te zien is qua aansturing, ook al werd de tuchtregeling aangepast na de invoering van het Provinciedecreet en het Gemeentedecreet.
17 De vroegere tuchtregeling werd voor het statutaire gemeentepersoneel geregeld in art. 281 Nieuwe Gemeentewet. Titel XIV in verband met de tuchtregeling werd aan de Nieuwe Gemeentewet toegevoegd bij art. 1 Wet 24 mei 1991 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet wat de tuchtregeling betreft (B.S. 6 juni 1991). Voor het statutaire provinciepersoneel maakte de tuchtregeling tot vóór kort het voorwerp uit van art. 65 Provinciewet van 30 april 1836. 18 Sinds 1 januari 2007 wordt de tuchtregeling voor het Vlaamse statutaire gemeente- en provinciepersoneel geregeld door titel III - Personeel, Hoofdstuk VI – Tucht, artikelen 118 tot en met 144 van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (B.S. 31 augustus 2005, derde uitgave), titel III - Personeel, Hoofdstuk VI - Tucht, artikelen 114 tot en met 140 van het Provinciedecreet van 9 december 2005 (B.S. 29 december 2005), het Besluit van de Vlaamse regering van 15 december 2006 houdende vaststelling van de tuchtprocedure voor het statutair gemeentepersoneel in uitvoering van de artikels 129, 136 en 143 van het Gemeentedecreet en voor het statutair provinciepersoneel in uitvoering van de artikels 125, 132 en 139 van het Provinciedecreet (B.S. 12 januari 2007, tweede uitgave) en het Besluit van de Vlaamse regering van 15 december 2006 houdende vaststelling van de samenstelling, de vergoeding van de leden en de werking van de Beroepscommissie voor tuchtzaken in uitvoering van het artikel 138 van het gemeentedecreet en 134 van het Provinciedecreet (B.S. 12 januari 2007, tweede uitgave).
|27
4.
Historische analyse
Onder deze titel geven wij de resultaten van onze analyse weer. Het betreft de kernpunten van een uitgebreider onderzoeksrapport (Peeters & Janvier, 2008). De eerste paragraaf start met, wat we noemen, de gebundelde assenstelsels. Hierin staan alle facetten gescoord die in een bepaald akkoord werden behandeld. Zo komen de diverse facetten uit de originele krachtlijnen aan bod in 4.1.1, om vervolgens in 4.1.2 alle elementen vanaf het sectoraal akkoord van 1995 tot en met dat van 2005-2007 op te lijsten. Tot slot zijn de facetten uit het nieuwe rechtspositiebesluit terug te vinden onder noemer 4.1.3. Dit overzicht creëert een eerste beeld van de onderscheiden facetten en de score die ze kregen doorheen de jaren. In de tweede paragraaf maken we dan per personeelsinstrument de vergelijking tussen 2007 en 2008, met andere woorden tussen de stand van zaken na de op elkaar volgende sectorale akkoorden en de nieuwe toestand met het uitvaardigen van het rechtspositiebesluit van 7 december 2007. Deze noemer biedt een meer gedetailleerde benadering van de verschuivingen in regelgeving.
> 4.1.
> 4.1.1.
Gebundelde assenstelsels
Assenstelsel van de originele krachtlijnen
De krachtlijnen Kelchtermans vormen een belangrijke vergelijkingsbasis voor onze analyse. Er is in het assenstelsel een redelijke spreiding van de facetten op te merken, hoewel de meerderheid van de facetten veeleer bij de rechterkant aanleunt. Op basis van onderstaande figuur kunnen we concluderen dat de regelgeving op het gebied van personeelsmateries in 1993 voornamelijk centraal werd aangestuurd. Lokale besturen hadden op bepaalde punten wel inspraak, maar waren voor het grootste gedeelte van de regelgeving gebonden aan op het hogere, Vlaamse echelon gemaakte afspraken. Veel van deze afspraken waren in het Vlaamse Comité C1 al tot in een zekere mate van detail uitgewerkt.
|28
Hoog
A2, B3, C1,
5
C2a, D3, F6, I
Mate van gedetailleerdheid
4
Laag
F5
C2b,F2
B7
3
E3
F8
2
B6
F4
1
D1, F1, F7
C4
A1, B1, E6 A3, A4,
B10, E4
A5
E5
E7
D2, D7
D5, F3
0 0
1
2
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 4 - Gebundeld assenstelsel – Krachtlijnen Kelchtermans (1993)
Assenstelsel van de sectorale akkoorden Figuur 5 bevat alle facetten die aan bod kwamen in de sectorale akkoorden, gesloten tussen 1995 en 2007. Van elk facet werd telkens de meest recente score genomen, waardoor het onderstaande assenstelsel een goed beeld geeft van de manier waarop het personeelsbeleid anno 2007 werd aangestuurd. Waar we in 1993 nog konden stellen dat bijna alle regelgeving centraal werd opgelegd, merken we in 2007 meer spreiding op. Nog steeds bevinden zich veel personeelsfacetten aan de rechterkant van het assenstelsel wat wijst op een grote mate van afdwingbaarheid en dus een vergaande invloed van het Vlaamse niveau. Dit neemt niet weg dat, globaal genomen, het centrale niveau door de jaren en de opeenvolgende sectorale akkoorden heen, een ietwat minder prominente rol is gaan spelen. Hieruit valt echter niet zomaar te concluderen dat de lokale besturen daadwerkelijk meer autonomie hebben verworven. De onderscheiden personeelsinstrumenten en facetten krijgen immers nog steeds in hoge mate een door de Vlaamse overheid aangestuurde invulling. Er zijn slechts enkele punten waarop de lokale overheden in een tijdspanne van bijna vijftien jaar echt meer zeggenschap en vrijheid hebben verworven.
|29
Hoog
5
B3
A2, A5,
D1, F8
C1, D3, D6a, E6, F3, I
Mate van gedetailleerdheid
4
B1, C2b, D2,
B2, D7,
F2, F5, F7
E4
A4, D8
3
2
B6, F4,
A1, C4c,
F6
C6, E2, E3
C4b, C4e
G4
B7, D9
C4d, E5
A3, E7
B5, C4a, D6b, F1,
1
H8a
H9
Laag
0 0
1
2
3
4
Laag
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 5 – Gebundeld assenstelsel – Sectorale akkoorden (1995-2007)
> 4.1.2.
Assenstelsel van het nieuwe rechtspositiebesluit
Een opmerkelijke vaststelling die we op grond van Figuur 6 kunnen doen, is dat er duidelijk meer personeelsfacetten aan de orde zijn in het nieuwe rechtspositiebesluit dan in de vroegere sectorale akkoorden. Daarnaast zijn er ook enkele facetten die niet voorkomen in het nieuwe besluit, maar wel waren opgenomen in de eerdere akkoorden. Hoewel de Vlaamse regering beloofde meer beleidsruimte te geven aan de lokale besturen op het gebied van het personeelsbeleid, toont onderstaande figuur aan dat deze regelgeving vooralsnog grotendeels gecentraliseerd blijft. Naast de grote hoeveelheid gereguleerde personeelsfacetten merken we tevens dat nog steeds tal van facetten het voorwerp uitmaakt van een strikte regelgeving en dat in de uitwerking ervan een behoorlijk hoge mate van detail aanwezig is. De Vlaamse regering houdt – globaal genomen – in de meerderheid van de facetten de touwtjes dus nog sterk in eigen handen, dat is alvast onze eerste algemene vaststelling.
|30
Hoog
5
D6b
Mate van gedetailleerdheid
4
3
D8
B3, C4a,
B4, C3b, C5b
A5, C2a,
D3, D4, E5,
C3a, C4c,
F3, H2, H3 A2, C6a,
C4d, D6a,
F5, F8, H1
A1, C2b,
B1, B7,
B6, D7,
C3c, F7, H5
H4, H7
D9, F1
2
B2, C1, C4b,
G1, G3,
C6b
G4, H6, H8a, I G2
C4e, C5a
E2 B5, B8, B9,
1
H8b
B10, D2, D10,
D1
A3
D5
E1, F2, F4, F6 Laag
0 0
1
2
3
4
Laag
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 6 – Gebundeld assenstelsel – Rechtspositiebesluit (2008)
> 4.2.
Vergelijking tussen de oude en de nieuwe situatie
In deze paragraaf maken we per personeelsinstrument de vergelijking tussen de regelgeving op het vlak van het lokale personeelsbeleid vóór 2008 en vanaf 2008. Dit verduidelijkt of er zich al dan niet een versoepeling aftekent en in voorkomend geval op welke punten. Verschuivingen die zich hebben voorgedaan tussen 1993 en 2007, komen niet expliciet aan bod. Een verwijzing naar de situatie van 2007 doelt op de regeling zoals ze in 2007 bestond, met een laatste stand van zaken, voor sommige onderdelen conform het akkoord van 2005-2007, voor andere facetten overeenkomstig één van de vroegere akkoorden.
|31
> 4.2.1.
Personeelsformatie: meer lokale autonomie
In Figuur 7geven we de verschillen aan wat de personeelsformatie betreft. 2008
5
Mate van gedetailleerdheid
Hoog
4
Laag
0
A2, A5
3
A4
2
A1
A3
Hoog
5
Mate van gedetailleerdheid
2007
4
1
A5
A2
3
A1
2
1
Laag 0
1
2
3
Laag
4
5
Hoog
A3
0 0
1
2
3
Laag
Mate van afdwingbaarheid
4
5
Hoog Mate van afdwingbaarheid
Figuur 7 – Personeelsformatie (2007 versus 2008)
Het facet A4 (personeelsbehoefteplan) komt niet langer voor in het nieuwe rechtspositiebesluit. Dit hangt samen met de versoepeling op het vlak van het bestuurlijk toezicht. In principe bepalen de openbare besturen zelf de wijze waarop zij hun bevoegdheden uitoefenen. Toch zijn er enkele hogere rechtsnormen die de besturen moeten respecteren, naast de na te leven algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarom heeft de wetgever – in casu de Vlaamse decreetgever – in een systeem van toezicht op de handelingen van openbare besturen voorzien. Hierbij streeft men naar een optimaal evenwicht tussen bestuurlijke autonomie en administratief toezicht.19 Door de jaren heen zijn de regels betreffende het administratief toezicht versoepeld en vereenvoudigd. Anno 2008 gaat het om de lichtste vorm van controle door de toezichthoudende overheid. Dit is ook het geval bij het toezicht op de personeelsformatie van de plaatselijke en provinciale besturen. De besturen moeten niet langer wachten met het effectief aanpassen van hun personeelsformatie totdat de toezichthoudende overheid deze wijziging heeft goedgekeurd, maar mogen deze al dadelijk doorvoeren na goedkeuring door de bevoegde lokale instanties. De aanpassingen moeten wel nog worden doorgestuurd naar de toeziende overheid. Deze heeft de bevoegdheid de aangebrachte wijzigingen te schorsen of te vernietigen indien deze strijdig zou zijn met hogere rechtsregels of andere afspraken. Het belangrijkste criterium bij het uitoefenen van het toezicht is
19 Agentschap voor Binnenlands Bestuur, online brochure, p13: http://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/BrochureABB_2010.pdf
|32
momenteel de financiële haalbaarheid: besturen moeten aantonen dat ze de wijziging financieel aankunnen. Andere toetsingsgronden zijn het respecteren van het algemeen belang en het naleven van het recht (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009). Door het versoepelen van de toezichtregels is het voor besturen momenteel eenvoudiger een personeelsbezetting te creëren die aansluit bij de lokale noden. Tegelijk is het makkelijker en in meerdere situaties mogelijk om contractuele personeelsleden aan te werven. Dit is eigenlijk een theoretische rechtzetting van wat er in de praktijk al langer gaande was. Algemeen geldt dat dit personeelsinstrument in 2008 een soepelere regelgeving kent dan daarvoor het geval was. Het instrument wordt niet volledig vrijgelaten, de regels rond de indeling in niveaus en de indeling in de beperkte graden zijn nog steeds zeer strikt en zorgen voor uniformiteit in alle lokale besturen.
> 4.2.2.
Werving en selectie: status quo
Figuur 8 reveleert de stand van zaken op het vlak van werving en selectie. 2007 Hoog 5
B3
B1
Hoog
B2
3
Mate van gedetailleerdheid
Mate van gedetailleerdheid
4
Laag
2008
B7, B10
2
B6
1
B5
B2
4
B4
B3
3
B1, B7
B6
2
B5, B8,
1
0
Laag 0
5
1
2
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
B9, B10
0 0
1
2
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 8 – Werving en selectie (2007 versus 2008)
De bovenstaande figuur toont aan dat de mate van afdwingbaarheid niet bijzonder hoog is, de lokale besturen kunnen de richtlijnen in het besluit vaak naar eigen inzichten aanpassen. Dit sluit aan bij de intentie van de Vlaamse regering om de verantwoordelijkheid voor een gerichte werving en selectie bij de besturen te legen.
|33
In de marge willen wij erop wijzen dat tussen 1993 en 2007 dit personeelsinstrument naar afdwingbaarheid enorm versoepeld is ten opzichte van de originele Krachtlijnen. De meeste van de facetten bevonden zich toen aan de rechterkant van het assenstelsel, daar waar het overgrote deel zich in 2008 aan de linkerzijde situeert. Voorts toont deze figuur duidelijk aan dat er meer facetten worden behandeld in 2008 dan in 2007 en dat er bovendien relatief veel detail terug te vinden is in de regelgeving. De onderhandelaars hebben zich met andere woorden doorheen de jaren met meerdere aspecten binnen dit personeelsinstrument ingelaten. Het aantal behandelde topics is van vijf in 1993 naar elf in 2008 gestegen. In weerwil van goede intenties van de Vlaamse overheid somt het rechtspositiebesluit niettemin voor verschillende facetten een aantal onderdelen op die zeker moeten worden geregeld op lokaal niveau. Bovendien geeft het besluit bij bepaalde facetten aan op welke manier de lokale besturen ze moeten uitwerken. Er is met andere woorden een versoepeling merkbaar, lokale besturen zijn ten opzichte van 1993 meer geresponsabiliseerd. Toch blijft er veel detail voorhanden in de regelgeving en worden bepaalde zaken opgelegd aan de plaatselijke overheden. Vanuit dat perspectief kunnen wij niet poneren dat het personeelsinstrument rond werven en selecteren volledig autonoom door de lokale besturen kan worden geregeld. Het centrale niveau blijft daarvoor een te prominente rol spelen.
> 4.2.3.
Loopbaan: minder lokale autonomie
Onderstaande figuur stelt de bewegingen in het licht wat de loopbaan betreft. 2008
2007 5
Mate van gedetailleerdheid
4
Laag
Hoog
C1, C2a
C2b
3
2
C4c, C6
1
C4d
C4a
Laag
1
2
3
Laag Mate van afdwingbaarheid
C3b, C5b
C4c, C4d
C6a,
C4a
C6b
C2b, C3c
3
C4e, C5a
2
4
0
5
0
Hoog
Laag
1
2
3
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 9 – Loopbaan (2007 versus 2008)
|34
C2a, C3a,
C1, C4b
1
0 0
5
4
C4b, C4e Mate van gedetailleerdheid
Hoog
In het nieuwe rechtspositiebesluit komen vijftien facetten ter sprake tegenover negen facetten in 2007. Wat ook onmiddellijk opvalt, is de mate van detail in de regelgeving: alle facetten scoren hier middelmatig tot hoog op. Uit het toegenomen aantal behandelde facetten leiden we af dat het rechtspositiebesluit zich meer met het instrument loopbaan inlaat dan voorheen het geval was. Eén van de nieuwe facetten, dat op zich uiteenvalt in drie deelfacetten, betreft de interne personeelsmobiliteit. De Vlaamse regering ziet hierin kansen voor personeelsleden om aan jobrotatie te doen en zo nieuwe uitdagingen te creëren. Naast het stijgende aantal geregelde facetten en de toegenomen mate van detail, is ook de mate van afdwingbaarheid vergroot. Het gros van de facetten bevindt zich momenteel aan de rechterkant; in 2007 was er op dat vlak nog iets meer spreiding waar te nemen. Dat loopbaan een zeer belangrijk personeelsinstrument is voor de Vlaamse overheid, is dus wel duidelijk. In 1993 werd de aandacht hier al op gevestigd omdat een loopbaanperspectief voor elke ambtenaar zeer motiverend werkt. Anno 2008 is dit een idee die zeer levendig blijft. De Vlaamse regering heeft in het rechtspositiebesluit getracht om de loopbaanperspectieven te vergroten en wenst dat de personeelsleden in de verschillende besturen dezelfde kansen ter zake zouden krijgen. Het is dan ook vanuit die gedachtegang dat de vrij uniforme regelgeving aangaande de loopbaan kan worden geduid.
> 4.2.4.
Verloning: status quo
Of zich al dan niet enige verschuiving heeft voorgedaan wat het instrument verloning aangaat, valt af te leiden uit Figuur 10 hieronder.
|35
2007
2008
Laag
D1
4
D2
3
D8
D3, D6a
Hoog
D7
D9
2
1
D6b
D5
Laag
1
2
D8
D3, D4
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
3
D6a
D7, D9
2
1
0 0
D6b
5
4 Mate van gedetailleerdheid
Mate van gedetailleerdheid
Hoog 5
D2, D10
D1
D5
0 0
1
2
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 10 – Verloning (2007 versus 2008)
De regelgeving aangaande verloning is doorheen de jaren stabiel gebleven. Enkele regels, bijvoorbeeld rond onregelmatige prestaties en vergoedingen, kennen een centralere uitwerking en laten de lokale besturen bijgevolg minder vrijheid. Hiertegenover staat dat enkele facetten in het nieuwe rechtspositiebesluit een versoepeling hebben ondergaan. Eén van die soepeler geregelde facetten heeft betrekking op de regelgeving rond de salarisschalen. Dit kunnen we verklaren doordat het besluit – hoewel het nog steeds de salarisschalen vastlegt die tot een bepaalde graad of rang behoren – de besturen binnen de basisgraad van het niveau A twee opties openlaat. Ook kunnen de lokale besturen binnen minimum- en maximumgrenzen zelf de wedde van hun personeelsleden in de vroegere decretale graden vastleggen. Redenen dus om dit facet niet langer op de uiterste positie te scoren. Enige bedachtzaamheid bij deze zogenaamde versoepeling is echter niet overbodig. Ook al hebben besturen ietwat meer manoeuvreerruimte, toch zijn ze nog zeer beperkt in hun keuzemogelijkheden. Zo hebben ze slechts weinig salarisschalen voorhanden die ze mogen toekennen, waardoor er weinig bewegingsvrijheid rest. Dit is al jaren een zorg of misschien zelfs wel een bezorgdheid van de besturen. De Vlaamse regering, net als de vakbonden overigens, hechten blijkbaar nog steeds veel belang aan de uniformiteit van de weddenschalen. De kans dat op dit vlak in de toekomst meer vrijheidsgraden zullen ontstaan, lijkt dan ook klein.
|36
> 4.2.5.
Vorming: meer lokale autonomie
Een volgend personeelsinstrument dat onze aandacht krijgt, heeft betrekking op de vorming en maakt het voorwerp uit van onderstaande figuur. 2008
2007 Hoog 5
3
2
5
E5
4
E4 Mate van gedetailleerdheid
Mate van gedetailleerdheid
4
Laag
Hoog
E6
E2, E3
E5
E7
1
3
2
E2
1
Laag
0 0
1
2
3
4
Laag Mate van afdwingbaarheid
E1
0
5
0
Hoog
Laag
1
2
3
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 11 – Vorming (2007 versus 2008)
Vorming blijkt het personeelsinstrument waarvan we met de grootste zekerheid kunnen verdedigen dat het is versoepeld. De regelgeving hierover is grotendeels losgelaten. De enige verplichting naar de besturen toe is om dienstvrijstelling te verlenen voor de vorming die personeelsleden verplicht moeten volgen. Daarnaast behoren de besturen werk te maken van het opstellen van een vormingsreglement en het aanstellen van een vormingsverantwoordelijke, twee facetten die voor het overige weinig gedetailleerd zijn uitgewerkt. Vanaf de inwerkingtreding van het rechtspositiebesluit is het bestuur zelf vrijwel volledig verantwoordelijk voor het vormingsbeleid. Het is alleszins niet de bedoeling van de Vlaamse overheid om vorming af te bouwen, maar door de regelgeving te decentraliseren, wordt verwacht dat de gevolgde vorming beter zal (kunnen) aansluiten bij de lokale noden.
> 4.2.6.
Evaluatie: status quo
Figuur 12 hieronder brengt in beeld hoe de zaken ervoor staan op het gebied van de evaluatie.
|37
2007
2008
Hoog 5
F8
Laag
Hoog
F2, F5, F7
3
2
F4, F6
1
F1
Laag
1
F3
2
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
F5, F8
3
F7
F1
2
1
0 0
5
4 Mate van gedetailleerdheid
Mate van gedetailleerdheid
4
F3
F2, F4, F6
0 0
1
2
3
Laag
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 12 – Evaluatie (2007 versus 2008)
Het personeelsinstrument evaluatie is het enige personeelsinstrument dat in 2007 en 2008 exact hetzelfde aantal facetten herbergt. Vier facetten hiervan kennen in 2008 een lagere score op afdwingbaarheid. Het lokale bestuur zou alvast een grotere vrijheidsgraad moeten ondervinden bij het opzetten van een evaluatiesysteem; het zal daarbij weliswaar bepaalde onderdelen en regels moeten respecteren, maar voor het overige kan het evaluatiesysteem in vrij grote mate worden afgestemd op de lokaal aangevoelde behoeften. Zo kan het bestuur vrijelijk bepalen welk personeelslid zal evalueren, op welke criteria dit zal gebeuren, welke periode tussen twee evaluatiemomenten moet liggen, wat de gevolgen zijn van een evaluatie en over welke beroepsmogelijkheden een personeelslid beschikt. Wat het opmaken van een goed evaluatiesysteem aangaat, ligt de bal met andere woorden voor een goed deel bij het lokale bestuur. Er is niettemin nog steeds behoorlijk wat detail terug te vinden in het rechtspositiebesluit. Dit komt erop neer dat de lokale besturen ondanks de versoepelingen toch een resem voorwaarden en regels dienen te eerbiedigen, c.q. beperkingen moeten ondergaan bij het ontwerpen van hun evaluatieprocedure. Deze mate van detail is dan ook de reden waarom besturen de vastgestelde versoepeling misschien niet altijd zo aanvoelen.
|38
> 4.2.7.
Uitstroom: minder lokale autonomie
Of op het domein van de uitstroom er meer of minder lokale autonomie te detecteren valt, laten we zien in de figuur hieronder. 2007
2008
4
4
Laag
3
Mate van gedetailleerdheid
Hoog 5
Mate van gedetailleerdheid
Hoog 5
G4
2
G1, G3, G4
3
G2
2
1
1
0
Laag 0
0
1
2
3
Laag Mate van afdwingbaarheid
4
5
0
Hoog
Laag
1
2
3
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 13 – Uitstroom (2007 versus 2008)
Het personeelsinstrument uitstroom is in tegenstelling tot vorming en evaluatie niet versoepeld. Daar waar de vroegere sectorale akkoorden enkel regels rond ontslag wegens beroepsongeschiktheid formuleerden, komen in 2008 nog drie andere facetten aan bod: het verlies van de hoedanigheid van statutair personeelslid, de definitieve ambtsneerlegging van een statutair personeelslid op proef en de definitieve ambtsneerlegging van een vast aangesteld statutair personeelslid. De regels zijn zeer strikt en uniform: lokale besturen kunnen in geen geval personeelsleden ontslaan die niet in één van de opgesomde regelingen passen. Hoewel het ontslag van een ambtenaar nog steeds een gevoelige materie is, lijkt het anno 2008 toch iets eenvoudiger om een einde te maken aan de vaste benoeming. Zo kunnen besturen personeelsleden ontslaan indien er binnen een afgesproken periode na een ongunstige evaluatie geen verbetering is opgetreden.
|39
> 4.2.8.
Verloven en afwezigheden: minder lokale autonomie
Tot slot zoomen we in Figuur 14 in op de verloven en afwezigheden. 2007
Hoog
2008
5
Hoog
Laag
H2, H3
4 Mate van gedetailleerdheid
Mate van gedetailleerdheid
4
5
3
2
1
H9
H8a
Laag
0
1
2
3
Laag Mate van afdwingbaarheid
4
H1
3
H5
H4, H7
2
1
0
H6, H8a
H8b
0
5
0
Hoog
Laag
1
2
3
4
5 Hoog
Mate van afdwingbaarheid
Figuur 14 – Verloven en afwezigheden (2007 versus 2008)
Het laatste personeelsinstrument waarvan het rechtspositiebesluit de minimale voorwaarden vastlegt, betreft de verloven en afwezigheden. Op dit punt is de regelgeving ten opzichte van 2007 op het eerste gezicht onmiskenbaar toegenomen. Eind 2007 hadden de sectorale akkoorden slechts twee facetten geregeld, in 2008 onderscheiden we er negen. De meeste facetten zijn veeleer te vinden aan de rechterkant van het assenstelsel wat een indicatie is dat de regelgeving strikt toe te passen is door de lokale besturen. De niet-verplichte dienstvrijstelling (H8b), het onbetaald verlof (H7), het verlof voor opdracht (H5) en het verlof voor deeltijdse prestaties (H4) zijn relatief vrij in te vullen door de plaatselijke en provinciale overheden. Voor de andere verlofstelsels is het lokale bestuur gebonden aan de regels die het nieuwe rechtspositiebesluit vastlegt. Bij bepaalde elementen kan het bestuur wel zelf beslissen of het een dergelijk verlofstelsel invoert, maar indien het bestuur hiertoe besluit, is het bij de uitwerking ervan gebonden door de centraal opgelegde regels.
> 4.2.9.
Algemeen overzicht
Figuur 15 tot slot bevat alle personeelsfacetten die we hebben teruggevonden in de sectorale akkoorden en/of het nieuwe rechtspositiebesluit. Zoals eerder al aangehaald, telt het assenstelsel van 2008 meer facetten dan het stelsel van 2007, meer bepaald 64 tegenover 47. De vaststelling dat meer elementen het voorwerp
|40
uitmaken van het nieuwe rechtspositiebesluit dan voorheen het geval was in het raam van de sectorale akkoorden, resulteert in een beperking van de autonomie van de lokale besturen in de zin dat een bestuur verplicht is een beleid te voeren rond een bijkomend aantal facetten.
|41
Figuur 15 – Algemeen overzicht (2007 versus 2008)
Hoog
Laag
Mate van gedetailleerdheid
0
1
2
3
4
5
Laag
0
H9
D6b, F1,
B5, C4a,
F6
B6, F4,
1
2
3
C4d, E5
D9
B7, B10,
C4b, C4e
D1, F8
Mate van afdwingbaarheid
E3
C6,E2,
A1, C4c,
G4
E4
F2, F5, F7
A4, D8
B2, D7,
B1, C2b, D2,
B3
2007
4
5 Hoog
D5, H8a
A3, E7
D6a, E6, F3, I
C1, C2a, D3
A2, A5, Hoog
Laag
Mate van gedetailleerdheid
|42 0
1
2
3
4
5
Laag
0
H8b
H5
C3c, F7,
D6b
1
B10, D2, D10,
A3
D9, F1
B6, D7,
3
D1
C4e, C5a
A2, C6a, C6b
F3, H2, H3
D3, D4, E5,
B2, C1, C4b,
Mate van afdwingbaarheid
2
F2, F4, F6
B3, C4a, F5, F8, H1
A1, B5, B8, B9,
E2
H4, H7
B1, B7,
C5b
B4, C2b, C3b,
D8
2008
4
5
G2
Hoog
D5, E1
H8a,I
G4, H6,
D6a, G1, G3,
C4c, C4d,
A5, C2a, C3a,
> 4.3.
Conclusie na de historische schets
In bovenstaande analyse onderzochten we de spanning tussen decentrale autonomie en centrale aansturing van het personeelsbeleid. De onderzoeksvraag die we hier wilden beantwoorden, was: “In hoeverre is er in de periode 1993 tot heden een evolutie merkbaar in de wijze van sturing door de Vlaamse overheid van het personeelsbeleid van de Vlaamse lokale besturen”? Met andere woorden, hebben lokale besturen door de invoering van het nieuwe rechtspositiebesluit meer autonomie in het uitwerken van een personeelsbeleid in vergelijking met de sectorale akkoorden?
> 4.3.1.
Conclusie met betrekking tot de krachtlijnen
Vóór de invoering van de krachtlijnen moesten de lokale besturen de zogenaamde Eenheidswet20 van 1961 respecteren op het vlak van de bezoldigingsregeling, te weten wat betreft de weddenschalen, toelagen en vergoedingen. Betreffende het geldelijk statuut van hun personeelsleden waren de lokale besturen met andere woorden al langer gebonden aan regels van het hogere bestuursniveau, eerst via de Eenheidswet en later via de Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 198821 die deze bepaling overnam. Het administratief statuut van de personeelsleden daarentegen was een zaak van de lokale besturen zelf. Hierbij konden ze gebruik maken van de modelstatuten die hen ter beschikking werden gesteld door de provincies, maar dit was geen verplichting. Vaak volgden deze modelstatuten de rechtspositieregeling van het federale overheidspersoneel. Artikel 293 van de Wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur22 heeft echter het eerste lid van artikel 145 van de Nieuwe Gemeentewet opgeheven waardoor lokale besturen niet langer gebonden zijn aan de federale regels aangaande bezoldiging, weddenschalen, toelagen en vergoedingen. Door de invoering van de krachtlijnen in datzelfde jaar verkregen de lokale besturen echter niet meer autonomie. Niet alleen dienden zij de vooropgestelde weddeschaalherziening te respecteren, ook dienden zij te confirmeren naar de andere beleidsmaatregelen die de krachtlijnen hebben opgelegd.
20
Het betreft de Wet van 14 februari 1961 voor economische expansie, sociale vooruitgang en financieel herstel, B.S. 15 februari 1961. 21 B.S. 3 september 1988. 22 B.S. 20 juli 1993.
|43
Met de invoering van de krachtlijnen is de autonomie van de lokale besturen bij het uitwerken van een eigen personeelsbeleid dus een eerste maal ingeperkt.
> 4.3.2.
Conclusie met betrekking tot het nieuwe rechtspositiebesluit
Het nieuwe rechtspositiebesluit behandelt meer personeelsfacetten dan de vroegere sectorale akkoorden: 64 in 2008 tegenover 47 in 2007. De analyse toont aan dat er meer details en meer onderdelen van personeelsinstrumenten aan bod komen. Daarnaast zien we enkele personeelsinstrumenten die wel een versoepeling hebben ondergaan (personeelsformatie en vorming) of een status quo hebben behouden (werving & selectie, verloning en evaluatie). Andere instrumenten worden in het nieuwe rechtspositiebesluit echter strikter geregeld dan in de vroegere regelgevende kaders het geval was (loopbaan23, uitstroom en verloven & afwezigheden). We zien dat sommige facetten worden losgelaten op het centrale niveau en naar het decentrale echelon worden overgeheveld. Voor nog andere facetten krijgen besturen een aantal keuzemogelijkheden bij de uitwerking. Ten besluite kunnen we stellen dat het rechtspositiebesluit in vergelijking met de vroegere regelgeving meer beleidsruimte biedt aan de lokale besturen in Vlaanderen, hoewel niet te negeren valt dat er nog steeds veel centrale regels zijn die het lokale personeelsbeleid sturen.24 Deze bevinding wijkt enigszins af van de algemene resultaten betreffende de centrale-lokale relaties in België. De Rynck en Wayenberg (2010: 19) stellen namelijk vast dat de taken die de lokale overheden moeten of mogen vervullen in aantal toenemen, maar dat de lokale autonomie daalt of zelfs volledig verdwijnt. Ook Goldsmith & Page (2010: 249) concluderen dat de algemene situatie van de lokale overheden in België - ondanks belangrijke veranderingen op het regionale bestuursniveau - nog sterk gelijkt op de situatie van 1987. Toen zou België als enige land, met zekerheid, in de zuiderse groep kunnen worden geplaatst door zijn “strong formal centralism combined with political localism, weak competencies, uniform models of organization and management imposed by central government, elaborated bureaucratic systems of administrative control and extensive financial dependency from central government” (Goldsmith & Page, 2010: 249). Met de trend naar minder lokale autonomie sluit België aan bij de federale systemen van Zwitserland, Duitsland en Spanje, waar de federale en/of regionale greep op de gemeenten toeneemt (Goldsmith & Page, 2010: 253).
23 Niet iedereen is het eens met onze stelling dat loopbaan strikter geregeld wordt in het nieuwe besluit. Het nieuwe kader biedt inderdaad meer mogelijkheden om contractanten te laten doorgroeien, om bevorderingen naar het B-niveau mogelijk te maken et cetera. Toch wijst de analyse hierboven aan dat de nieuwe regelgeving meer elementen bevat en regelt dan vroeger het geval was. Op basis van die analyse komen wij tot de stelling dat het instrument loopbaan een striktere regelgeving kent in het nieuwe besluit. 24 Een kanttekening bij deze resultaten is het feit dat we geen weging hebben toegekend aan de facetten. We hebben met andere woorden geen verschil gemaakt tussen ‘belangrijke’ instrumenten en minder relevante instrumenten. Het personeelsbeleid werd dus in het geheel aanschouwd. Enige nuancering van de resultaten is dan mogelijk op zijn plaats, hoewel wij desondanks menen dat de algemene resultaten geldig blijven.
|44
Nochtans was een toename van de lokale beleidsruimte geen vereiste voor de vakbonden tijdens de onderhandelingen, integendeel. De vakbonden zijn namelijk voorstander van een centraal geregeld beleid, dat uniform is voor alle personeelsleden van alle lokale besturen en een grote mate van rechtszekerheid voor het personeel realiseert. De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) en de Vereniging van de Vlaamse Provincies (VVP) op hun beurt zijn, als vertegenwoordigers van de lokale werkgevers, voorstanders van een grotere lokale autonomie. Besturen moeten volgens hen zelfstandig kunnen beslissen over belangrijke personeelsonderdelen. In de wandelgangen klinkt bovendien de kritiek van deze sociale partners op het nieuwe rechtspositiebesluit dat in eerste instantie nog uitgebreider was dan de huidige goedgekeurde versie en dus niet ‘minimaal’ te noemen was. Het rechtspositiebesluit in zijn huidige vorm is weliswaar ‘afgeslankt’, maar telt niettemin nog steeds 241 artikelen. Het spreekt voor zich dat de uitgebreidheid van het besluit meer in het voordeel speelt van besturen die een centralere regeling prefereren. Daarbij komt dat dit besluit in de toekomst nog zal worden aangevuld door nieuwe sectorale akkoorden waarin bijkomende afspraken zullen worden gemaakt tussen alle betrokken partijen. Om tegemoet te komen aan deze tegengestelde visies, werd besloten om een dubbele piste te bewandelen. Het besluit zou een soort keuzemenu worden waaruit besturen vrijelijk kunnen kiezen (waarmee wordt tegemoet gekomen aan de werkgeversfederaties). Anderzijds zou een voorbeeld van rechtspositie worden uitgewerkt door de sociale partners, voor die besturen die liever gebruik zouden maken van een kant-en-klare tekst (een vraag van de vakbonden). In de praktijk echter zijn er meerdere voorbeelden van rechtspositieregelingen ontstaan. Zo ontwikkelden de VVSG en het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (ABB) afzonderlijke voorbeelden.
5.
Diepteanalyse van de beleidsruimte voor Vlaamse gemeenten vandaag
De vorige paragraaf, die zich richtte op een historische analyse van de regelgevende kaders waar de lokale besturen zich sinds 1993 mee geconfronteerd weten bij het opstellen van een personeelsbeleid, creëerde meer inzicht in de evolutie in de aansturing van het lokale personeelsbeleid. De nadruk lag op twee dimensies die samen het spanningsveld uitmaken waarmee gemeenten moeten rekening houden bij het uitwerken van een lokaal personeelsbeleid: moet de regelgeving enerzijds lokaal maatwerk mogelijk maken of uniformiteit na streven en dient het anderzijds zekerheid voor het personeel aan te bieden of eerder flexibiliteit voor het bestuur in te bouwen? Deze noemer legt een diepgaandere analyse van het huidige regelgevend kader voor. Het eerste hoofdstuk besprak reeds het concept ‘beleidsruimte’ en bood hiervoor een operationele definitie aan. Zoals Tabel 3 daar weergaf, onderscheiden
|45
we daarbij vijf types van lokale beleidsruimte. Ten einde in detail vast te stellen hoe vaak deze types in de huidige regelgeving voorkomen, passen we in onderstaande paragrafen de operationele definitie van ‘beleidsruimte’ hierop toe.
> 5.1.
Rechtspositiebesluit: herindeling van ‘units’
Waar in de historische analyse de regelgevende kaders nog de unit of analysis vormden, blijft in deze gedetailleerde analyse slechts een regelgevend kader over. De units of analysis zijn hier dan ook de hoofdstukken van het rechtspositiebesluit, terwijl de artikelen van het besluit de sampling units zijn. Vervolgens worden de artikelen verder opgedeeld in recording units waardoor er telkens maar één type van beleidsruimte op van toepassing is. Als gevolg hiervan kan regelgeving (bijvoorbeeld, ‘selectie van personeel’) gespreid zijn over meerdere recording units.25 Met behulp van de drie vragen in het onderstaande doorstroomschema, werd uiteindelijk voor elk onderscheiden personeelsfacet bepaald welk type beleidsruimte van toepassing was (cf. Bijlage 3 – Indeling van het rechtspositiebesluit in units en types beleidsruimte).
25 Ook in dit hoofdstuk zullen we in de tekst de term ‘facetten’ gebruiken wanneer we het over de ‘recording unit’ hebben. De precieze indeling in facetten en de beoordeling van de types beleidsruimtes is terug te vinden in Bijlage 3 – Indeling van het rechtspositiebesluit in units en types beleidsruimte. Definities die het rechtspositiebesluit hanteert, bijvoorbeeld over ‘vorming’, worden niet meegenomen in de analyse. Doordat deze facetten ten gevolge van de centrale regelgeving zouden worden getypeerd als een type 1, zou dit een vertekend beeld creëren rond de mate van aanwezige beleidsruimte. Ook facetten die weergeven dat bepaalde delen van het besluit niet van toepassing zijn op de decretale graden (omdat hun regelgeving later in het besluit ter sprake komt), worden niet opgenomen in de analyse. Op die manier worden in totaal 399 facetten onderscheiden in het besluit.
|46
Bevoegdheidsverdeling
Centrale bevoegdheid
Lokale bevoegdheid
Verplichte bevoegdheid
Veel detail in centrale regelgeving
Optionele bevoegdheid
Weinig detail in centrale regelgeving
Veel detail in centrale regelgeving
Weinig detail in centrale regelgeving
Type I
Type II
Type III
Type IV
Type V
beleidsruimte
beleidsruimte
beleidsruimte
beleidsruimte
beleidsruimte
Figuur 16 – Doorstroomschema
> 5.2.
Resultaten van de diepteanalyse
Met deze diepteanalyse willen we een antwoord bieden op de tweede afgeleide onderzoeksvraag: “Hoe wordt het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten anno 2011 aangestuurd en welke ruimte laat het daarbij aan de gemeenten om eigen initiatieven te treffen?” De minutieuze analyse van het rechtspositiebesluit toont aan dat type I op 61,15% van alle facetten van toepassing is (in concreto betreft het 244 van de 399 facetten). Twee derde van de regelgeving is met andere woorden uniform geregeld voor alle Vlaamse lokale besturen, en kan niet worden aangepast aan lokale omstandigheden. Onderstaande tabel geeft de precieze resultaten weer van de analyse.
|47
Bevoegdheidsverdeling tussen overheidsniveaus Karakter van de regelgeving Gedetailleerdheid van de regelgeving Uitgebreid Gelimiteerd
Lokaal Optioneel
Centraal
Verplicht
13,28%
6,02%
(Type IV)
(Type II)
6,51%
13,03%
(Type V)
(Type III)
Optioneel
Verplicht
61,15% (Type I)
Tabel 4 – Resultaten analyse rechtspositiebesluit
Drie personeelsinstrumenten worden voornamelijk door het eerste type gekenmerkt, en geven dus geen bevoegdheid aan het lokale niveau: verloning, verloven en afwezigheden en loopbaanontwikkeling. Regelgeving inzake verloning is zeer strikt, en op Vlaams niveau vastgelegd. Hierdoor zijn de weddes en eventuele toelagen en vergoedingen voor alle lokale overheden identiek, ongeacht de grootte van de gemeente.26 De strikte regelgeving is vermoedelijk een poging om de ontwikkeling van competitie tussen rijke en arme gemeenten tegen te houden (zie ondermeer Gemeenschappelijke krachtlijnen, B.S. 03-09-1993: 19.435). Het tweede personeelsinstrument dat voornamelijk strikte regels bevat, betreft verloven en afwezigheden. De aanwezigheid van federale regeling rond o.a. loopbaanonderbreking, vakbondsverlof en moederschapsrust biedt hiervoor wellicht (deels) een verklaring. Ook moeten we hier opmerken dat de regelgeving omtrent verloven en afwezigheden in het verleden overgelaten werd aan het lokale niveau. De vrijheid die de lokale besturen hierover officieel hadden, werd echter beknot door de toezichthoudende overheid: in de praktijk dwongen deze bij de gemeenten vaak de naleving van de rijksregels af. Het derde personeelsinstrument dat door strikte regels wordt gekenmerkt, is loopbaanontwikkeling. Een verklaring hiervoor ligt mogelijk in de samenhang tussen loopbaan en weddeschaal. De uitgestippelde carrièremogelijkheden in de publieke sector leiden tot vastgelegde weddeschalen per functie. Een kanttekening hierbij is evenwel wel op zijn plaats: de regelgeving rond loopbaanontwikkeling is doorheen de jaren uitgebreid en biedt nu meer mogelijkheden aan de personeelsleden. Zo hebben nu bijvoorbeeld ook contractanten de mogelijkheid om door te groeien in de organisatie. Amper op iets meer dan een derde van de ganse regelgeving wordt er in bepaalde mate autonomie aan het lokale niveau overgelaten. De cijfers tonen ook aan dat voor de elementen die aan het lokale niveau worden toegewezen, de verdeling over de categorie ‘gedetailleerdheid van de regelgeving’ ongeveer gelijk is: de helft is
26
Een uitzondering hier betreffen de weddeschalen voor de gemeentesecretaris en de financieel beheerder. Deze zijn wel afhankelijk van de grootte van de gemeente.
|48
gedetailleerd uitgewerkt op Vlaams niveau en de overige helft kent een eerder beperkte uitwerking op centraal niveau. Kickert (1998: 82) stelde dat de overheid meer ging sturen op hoofdlijnen, en de detailsturing achterwege liet. Op basis van bovenstaande cijfers durven we deze stelling te betwijfelen. De gegeven vrijheidsgraden zijn hoofdzakelijk terug te vinden in de personeelsinstrumenten aangaande werving en selectie, evaluatie en vorming. De analyse toont bovendien aan dat vorming als het meest autonome instrument kan worden beschouwd. Het rechtspositiebesluit laat de regelgeving ter zake behoorlijk vrij, en formuleert bovendien slechts weinig regels. In vergelijking met eerdere regelgeving rond vorming (zoals ten tijde van de krachtlijnen Kelchtermans) is de mate van lokale beleidsvrijheid hier enorm toegenomen. In het verdere onderzoek focussen we op de aanwezige lokale beleidsruimte, en zoomen we bijgevolg in op de types beleidsruimte II tot en met V. Regelgeving die op centraal niveau wordt geregeld, wordt niet opgenomen in de analyse die hoofdstuk drie bespreekt.
6.
Conclusie
> 6.1.
Algemene conclusie
De historische analyse in dit hoofdstuk toonde aan dat de regelgeving doorheen de jaren een soepeler karakter vertoonde waardoor meer ruimte voor lokale initiatieven ontstond. Met het nieuwe rechtspositiebesluit kiest de Vlaamse regering voluit voor maatwerk (Tegenbos, 2007; Keulen: 2007). Uitgangspunt was volgens toenmalig minister Keulen de ontwikkeling, op Vlaams niveau, van een minimum aan gemeenschappelijk kader waarbij de lokale besturen zelf kunnen beslissen hoe zij daaraan vorm en inhoud geven. Zolang lokale en provinciale besturen de grondregels opgenomen in respectievelijk het Gemeentedecreet en Provinciedecreet en in het Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 respecteren, kunnen zij volgens de minister een eigen invulling geven aan het lokale personeelsbeleid. Niettegenstaande toont de historische analyse aan dat het nieuwe rechtspositiebesluit meer over het te voeren personeelsbeleid vastlegt dan de vroegere regelgeving. Dit is deels toe te schrijven aan de vakbonden die voorstander zijn van een centraal geregeld statuut dat uniform is voor het geheel van de personeelsleden in de (Vlaamse) lokale besturen. Daarnaast mag het duidelijk zijn dat ook de Vlaamse regering bepaalde facetten bewust gemeenschappelijk wilde houden en de regelgeving dus niet uit handen wenste te geven. Deze laatste conclusie valt te staven aan de hand van een arrest van de Raad van State (R.v.St., Delsard). Dit arrest besluit dat de krachtlijnen Kelchtermans onwettig |49
zijn en stelt tevens dat de Vlaamse overheid steeds de intentie had deze krachtlijnen als bindend en dwingend op te leggen aan de lokale besturen. Omwille van het onwettige karakter van de krachtlijnen beschikte de Vlaamse overheid na de uitspraak over twee mogelijkheden. Ofwel herschreef men de rondzendbrief als een beleidsregel en aanvaardde de Vlaamse overheid dat deze niet bindend kon zijn voor de lokale besturen. Indien een lokaal bestuur de krachtlijnen dan niet zou volgen in een genomen besluit, zou dit niet meer automatisch tot schorsing of vernietiging van dat besluit door de toezichthoudende overheid kunnen leiden. Ofwel kwam het de Vlaamse overheid toe te erkennen dat ze de krachtlijnen dwingend had bedoeld. Om ze effectief een dwingend karakter te verlenen, zou de Vlaamse overheid de regelgeving moeten aanpassen conform de geldende bepalingen voor de totstandkoming van reglementaire teksten. Dit is dan ook de weg die de Vlaamse overheid heeft gevolgd. Ze heeft zichzelf in het Gemeente- en Provinciedecreet de bevoegdheid verleend om de minimale voorwaarden aangaande het personeelsbeleid van de lokale besturen vast te leggen. Hierdoor heeft de Vlaamse overheid er bewust voor gekozen de regelgeving goeddeels centraal te houden, en daarmee de autonomie van de lokale besturen in te perken.
> 6.2.
Enkele kritische bedenkingen
Vatten we met de gebruikte driedeling van bevoegdheidsverdeling, beoordelingsruimte en karakter van regelgeving de ware complexiteit van centralelokale relaties wanneer we nagaan hoe het huidige lokale personeelsbeleid wordt aangestuurd? Gezien er een wisselwerking bestaat tussen beide bestuursniveaus, en er in deze meer te bestuderen valt dan louter de aansturing vanuit het centrale niveau, is het antwoord hierop wellicht negatief. Page & Goldsmith (1987) trachtten deze wisselwerking te ondervangen door de toegang die het lokale niveau heeft tot het hogere bestuursniveau mee te nemen in hun driedeling, en zo ook de lokale beïnvloeding op de centrale regels in kaart te brengen. Echter, dat we de ware complexiteit mogelijk niet vatten in bovenstaande analyse, is niet problematisch. In geval van het personeelsbeleid van de Vlaamse gemeenten ontwikkelt de Vlaamse overheid het regelgevend kader in samenspraak met de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers. De regelgeving is zodoende het resultaat van onderhandelingen, en vormt een akkoord over de belangen van de verschillende partijen heen. Dit regelgevend kader bevat geen aanwijzingen over de wederzijdse relatie tussen beide niveaus; het geeft enkel de uiteindelijke akkoorden weer. In bovenstaande analyse bestudeerden we dan ook hoe het regelgevend kader het lokale personeelsbeleid aanstuurt. Ondanks de toenemende mate van lokale autonomie, tonen zowel de historische analyse als de diepteanalyse van het rechtspositiebesluit aan dat lokale overheden
|50
ook vandaag de dag nog talrijke centrale regels dienen te respecteren bij het uitwerken van een lokaal personeelsbeleid. Volgend op de vraag naar meer lokale autonomie (VVSG, 1997), dringt de vraag zich op of zoveel afspraken op het centrale niveau nodig zijn? Elke gemeente bevindt zich in een eigen specifieke situatie en zal daardoor ook zijn eigen noden hebben. Door elementen op het centrale niveau te regelen, blijft er minder ruimte voor de plaatselijke besturen om in te spelen op de lokale particulariteiten. De Vlaamse overheid wilde met het nieuwe rechtspositiebesluit een evenwicht vinden tussen beide afwegingen en biedt gemeenten enerzijds de mogelijkheid tot maatwerk door bepaalde keuzemogelijkheden aan te bieden (hoewel deze mogelijkheden volgens de analyse eerder beperkt zijn), maar roept ze anderzijds de lokale autonomie een halt toe door bepaalde onderdelen van het lokale personeelsbeleid op Vlaams niveau uit te tekenen. Hiermee wil de Vlaamse overheid verkrijgen dat personeelsleden uit de verschillende gemeenten een gemeenschappelijke stam delen (bijvoorbeeld inzake verloning), maar dat gemeenten afhankelijk van de eigen inzichten bijkomende beslissingen kunnen nemen (bijvoorbeeld over vorming). Tegenstanders van centrale regels stellen echter dat dergelijke regelgeving eerder verhinderend werkt dan stimulerend. We moeten er in die zin voor waken dat een moderne manager die een aangepast lokaal personeelsbeleid wil voeren, zich niet geboeid weet door de uniforme regels. Het tegenargument echter gaat er van uit dat opgelegde regels een stimulans kunnen zijn voor een aantal ‘achterblijvers’ (Steen, 2000: 56). Voor gemeenten die reeds voor de invoering van de krachtlijnen Kelchtermans een modern personeelsbeleid voerden, bleek de mate van verandering die werd teweeggebracht door de krachtlijnen eerder beperkt van aard. Toch behielden deze gemeenten veelal een voorsprong ten aanzien van andere gemeenten. Gemeenten daarentegen die voor de invoering van de krachtlijnen geen modern personeelsbeleid voerden, werden door het nieuwe regelgevende kader aangemoedigd om er werk van te maken. Vaak maakten deze gemeenten een grote inhaalbeweging, hoewel ze nog steeds een achterstand behielden ten aanzien van de koplopers (Steen, 2000: 56). Niettemin moeten lokale besturen ingeval van lokale autonomie kunnen inspelen op die lokale omstandigheden. De Vries (2000: 193-194) merkt op dat, ongeacht de trend naar decentralisering in de laatste decennia, de beoogde voordelen van decentralisering recent vaker als nadelen worden beschouwd. Zo zouden lokale belangen het best kunnen worden behandeld door lokale overheden, die korter bij de problematiek staan en het best geplaatst zijn hieraan tegemoet te komen (De Mello, 2000: 365), wat in het geval van een lokaal personeelsbeleid zou impliceren dat dit best vorm krijgt op niveau van de gemeente zelf. Echter, De Vries (2000: 193-194) stelt dat lokale besturen niet steeds de mogelijkheid hebben om hoogopgeleid personeel aan te werven om gedecentraliseerde taken tot een goed einde te brengen, waardoor bovenstaand argument zijns inziens niet opgaat. Eerder onderzoek (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009: 69-71) toonde overigens al aan dat – volgens de toezichthoudende overheid – Vlaamse gemeenten niet steeds over de |51
nodige kennis en deskundigheid beschikken. Ook ligt de mogelijkheid tot lokaal maatwerk onder vuur omdat gelijkheid een belangrijk issue is; gelijkheid tussen inwoners over de gemeentegrenzen heen neemt namelijk af wanneer een gemeente bijvoorbeeld zelf mag bepalen welke diensten en goederen ze aanlevert en hoe ze dat (De Vries, 2000: 193-194). Toegepast op het lokale personeelsbeleid, kan maatwerk ertoe leiden dat personeelsleden in diverse gemeenten op verschillende manieren worden behandeld. Centrale regelgeving of decentrale autonomie, de thematiek kan rekenen op diverse standpunten. Volgend op de blijvende vraag naar lokale autonomie, willen we in het vervolg van deze studie nagaan hoe gemeenten bij het opstellen van de eigen rechtspositieregeling omgaan met de verkregen beleidsruimte, en welke invulling ze hieraan geven. Wenden ze de vrijheid op een dergelijke manier aan dat ze tot maatwerk komen, of kiezen ze eerder voor de uitgewerkte voorbeelden bij het opstellen van de eigen rechtspositieregeling?
|52
HOOFDSTUK 3. Hoe vullen de Vlaamse gemeenten de beleidsruimte in?
1.
Inleiding
De volgende stap in het onderzoek concentreert zich op hoe gemeenten de aanwezige beleidsruimte invullen. Aangezien gemeenten bepaalde keuzes kunnen maken, is de verwachting dat de gemaakte keuzes uitdrukking zullen geven aan het personeelsbeleid dat ze wensen te voeren (Leach, Stewart & Walsh, 1994: 8). Andermaal gebruiken we het spanningsveld dat ook in het vorige hoofdstuk aan bod kwam, echter ditmaal niet langer door middel van een macrobril, maar vanuit een microperspectief.
2.
Data en methodologie: analyse van de rechtspositieregelingen
> 2.1.
Dataverzameling: inhoudsanalyse
Onderwerp van analyse is de rechtspositieregeling van elke Vlaamse gemeente. Sinds de inwerkingtreding van het rechtspositiebesluit op 1 januari 2008 zijn de Vlaamse gemeenten verplicht hun rechtspositie aan te passen aan het nieuwe wettelijke kader. Hiervoor hadden ze tijd tot 1 januari 2009. Centraal staat de invulling die lokale besturen geven aan de vrijheidsgraden die ze ervaren bij het opstellen van hun personeelsbeleid. Wederom ligt de focus op het spanningsveld waarmee Vlaamse gemeenten zich geconfronteerd weten bij het opstellen van een personeelsbeleid (Janvier & Janssens, 2003: 260, toegepast in Peeters & Janvier, 2008: 18) (cf. supra Figuur 2). Ter afbakening wordt de analyse niet uitgevoerd op de volledige rechtsposities van alle Vlaamse gemeenten. Uit hun rechtspositieregelingen selecteren we enkele onderdelen. Deze afbakening volgt uit praktische overwegingen: het bestuderen van de keuzes die de gemeente maakt en de positionering die ze daardoor inneemt op het spanningsveld voor elk personeelsinstrument apart zou een tijdrovende bezigheid zijn. De onderdelen die geselecteerd worden, vormen in hun totaliteit een beeld van de keuzes die een gemeente maakt bij het opstellen van een personeelsbeleid. Daartoe dienen de facetten te komen uit de verschillende personeelsinstrumenten. Belangrijke instrumenten zijn dan werving & selectie,
|53
loopbaan, vorming, evaluatie en verloven & afwezigheden. Bij de bespreking van de resultaten verantwoorden we ook de keuze voor dat facet. Aangezien de focus van het onderzoek ligt op de invulling van beleidsvrijheid, komen enkel de facetten die tot de types twee tot en met vijf van beleidsruimte behoren in aanmerking. Type 1 wijst namelijk op een bevoegdheid die niet werd toegewezen aan het lokale niveau. Voor de overige vier types worden steeds twee facetten geselecteerd: een facet dat gekenmerkt wordt als strategische autonomie, en het andere als operationele autonomie (cf. supra hoofdstuk 1, paragraaf > 2.2). Hierdoor worden in totaal acht facetten onder de loep genomen. Vanaf april 2009 werden alle 308 Vlaamse gemeenten aangeschreven, en – indien nodig herhaaldelijk - gevraagd hun rechtspositieregeling in digitale vorm over te maken aan de onderzoekers. Hiervoor werd in eerste instantie beroep gedaan op de medewerking van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Na toestemming op centraal niveau, verstuurden de provinciale afdelingen brieven - elektronisch dan wel schriftelijk - naar de gemeentesecretarissen met de vraag mee te werken aan het onderzoek. Binnen een tijdspanne van goed zes maanden, ontvingen we 246 rechtspositieregelingen, ofte 79,87%. De resultaten die hieronder aan bod komen, hebben daardoor enkel betrekking op de rechtsposities die in de analyse werden onderzocht. Voor de analyse baseerden we ons op de rechtsposities die de lokale verantwoordelijken ons bezorgden. Aangezien rechtsposities op elk moment kunnen worden aangepast aan lokale beslissingen, zijn de onderzochte documenten niet steeds de definitieve regelingen. Wel zijn het de regelingen die van kracht waren op het moment van de analyse. De analyse werd uitgevoerd in het najaar van 2009, en spitste zich toe op de acht geselecteerde facetten. Voor de 246 ontvangen rechtspositieregelingen leidt dat ertoe dat in totaal 1968 facetten worden opgenomen in de analyse. Vooraleer nader in te gaan op de gebruikte analysetechnieken, willen we hier, net zoals bij de historische analyse, benadrukken dat er zoals steeds een verschil kan bestaan tussen de theorie en de praktijk (cf. supra hoofdstuk 2, paragraaf > 3.3.2). Wij bestuderen in deze studie de rechtspositieregelingen zoals ze door de gemeenten werden opgesteld, en voeren met andere woorden een tekstuele analyse uit.
> 2.2.
Data-analyse: kwalitatieve software
Tot de late jaren 1960 werd documentanalyse manueel verricht, vandaag echter is een groot deel van onderzoek maar mogelijk door het gebruik van een computer. Sinds de jaren 1980 worden documentanalyses vaak gecombineerd met andere onderzoeksmethoden, zo ook in dit proefschrift (Popping, 2000: 2-3). De tekstanalyse is relevant en belangrijk aangezien de regelgevende kaders aangeven binnen welk raamwerk lokale besturen dienen te blijven bij het uitwerken van een
|54
lokaal personeelsbeleid. Als we te weten willen komen of lokale besturen hierin autonomie ervaren, dienen we te weten met welke grenzen ze worden geconfronteerd. Vandaar ook dat de analyse vanuit de tekst zelf vertrekt, en niet vanuit theoretische verwachtingen. De gemeentelijke rechtspositieregelingen werden ingevoerd in een softwareprogramma waarmee kwalitatief onderzoek kan worden verricht, Nvivo 8. Hiermee kan het coderen op systematische en geordende wijze verlopen, wat nodig is voor een dergelijk groot databestand. Temeer omdat we zo kunnen verzekeren dat de geselecteerde recording units op dezelfde wijze worden geanalyseerd, en omdat het oproepen van reeds gecodeerde data eenvoudig is. In tegenstelling tot sommige andere coderingsprogramma’s, voert Nvivo de codering niet automatisch uit. Er is met andere woorden nog steeds een codeur nodig die de teksten tot op het niveau van de recording unit analyseert en interpreteert. Om de consistentie te maximaliseren, wordt eerst een codeboek opgesteld dat instructies bevat voor de codeur (cf. infra hoofdstuk 3, paragraaf > 2.3). Na het coderen van alle data werden, steekproefgewijs, enkele recording units door een tweede codeur behandeld. De toegekende codes bleken identiek, waardoor we kunnen stellen dat de persoonlijke evaluaties van de data door de codeur geen invloed hebben gehad op de toegekende codering (Popping, 2000: 57-58).
> 2.3.
> 2.3.1.
Data meten
Dimensie 1: uniformiteit versus maatwerk
De spanning tussen uniformiteit en maatwerk wordt in deze analyse geoperationaliseerd op basis van de oorsprong van de gemeentelijke regelgeving. De twee uitersten hierbij zijn regelgeving die het lokale bestuur zelf heeft ontwikkeld (i.e. maatwerk) en regelgeving die het bestuur overneemt uit een andere bron (i.e. uniformiteit). Met de regelgeving die gemeenten kunnen overnemen, doelen we op de modelstatuten die werden opgesteld door ABB en VVSG. Deze documenten kwamen tot stand vanuit een tegengestelde visie en verschillen daardoor sterk in hun inhoud. Het modelstatuut ontwikkeld door VVSG is zeer beknopt en omvat enkel de elementen die door de besturen ‘vrij’ kunnen worden geregeld. De VVSG is namelijk van mening dat de verplichte elementen uit het rechtspositiebesluit niet opnieuw moeten worden neergeschreven in de individuele rechtspositie, aangezien deze niet aanpasbaar zijn. Het modelstatuut van ABB echter is zeer uitgebreid en wil een document aanreiken dat alle regelgeving rond ‘personeel’ bundelt. Lezing van dit modelstatuut onthult dat ABB vaak al verdere invulling geeft aan de bepalingen van het rechtspositiebesluit, ook als dit niet gevraagd is. Hoewel VVSG een zeer beknopt
|55
modelstatuut ontwikkelde, bieden ook zij bij bepaalde personeelsinstrumenten een voorbeeld van regeling aan. Om te bepalen of een gemeente opteert voor uniformiteit of maatwerk, worden de geselecteerde facetten uit de gemeentelijke rechtsposities afgezet op een vijfpuntenschaal. Score 1 wordt toegekend aan een onderdeel dat volledig werd overgenomen uit een andere bron. Score 5 behoort toe aan een onderdeel van de rechtspositieregeling dat op gemeentelijk niveau werd ontwikkeld. Tussen deze uitersten bevinden zich meer genuanceerde scores. Hoewel er acht onderdelen werden geselecteerd voor de analyse van de invulling van de lokale beleidsruimte, maakt de analyse voor de eerste dimensie slechts gebruik van zeven van de geselecteerde onderdelen. Het element dat de regelgeving rond de bevorderingsreserve bestudeert betreft regelgeving die voornamelijk te maken heeft met hoeveel zekerheid een bestuur aan een personeelslid wil geven of hoeveel flexibiliteit het voor zichzelf wilt inbouwen. Aangezien de regelgeving die het rechtspositiebesluit hieromtrent oplegt, enkel een keuze vraagt tussen alternatieven, geeft dit facet geen indicatie over de keuze tussen uniformiteit en maatwerk. In de bespreking van de eerste dimensie komen dus slechts zeven onderdelen van de rechtspositie aan bod. Het achtste facet, bevorderingsreserve, komt wel aan bod in de tweede dimensie.
Score 1 2 3 4 5
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen eigen
Figuur 17 - Schaalindeling dimensie uniformiteit versus maatwerk
Om meer informatie te verkrijgen over de vorm van de regelgeving bestudeerden we voor deze dimensie eveneens in detail uit welke bronnen er regelgeving werd overgenomen, en in welke mate de overgenomen regelgeving werd aangepast. Gevolg is dat de bespreking van deze dimensie uitgebreider zal zijn dan die van de tweede dimensie. Alle deelcodes werden gebundeld in het codeboek, net als de deelscores ten aanzien van de vijfpuntenschaal (zie Bijlage 4 - Codeboek dimensie uniformiteit versus maatwerk). Zulk een codeboek komt tot stand na een grondige lezing van alle betrokken documenten. Deze documenten zijn immers referentiepunten in de analyse. In dit onderzoek behelst dit niet alleen een lezing van het zogenaamde rechtspositiebesluit en het bijhorende Verslag aan de Vlaamse Regering, ook de modelstatuten van ABB en VVSG vragen om een nauwgezette behandeling.
|56
Vervolgens worden enkele willekeurig geselecteerde rechtspositieregelingen een eerste keer gelezen om een beeld te vormen van hoe de analyse dient te gebeuren. Nadien wordt per facet een aantal mogelijke codes geformuleerd, bijvoorbeeld met een verwijzing naar ABB, naar VVSG, naar andere voorbeelden, of naar een eigen invulling. Na het ontwikkelen van dit preliminaire codeboek, vormt een proefanalyse de vuurdoop van de uitgewerkte codes. Daaruit bleek dat een verdere opdeling zich opdrong om potentieel belangrijke nuances niet verloren te laten gaan. Daartoe werd het voorlopige codeboek aangevuld met bijkomende codes. Met behulp van de vernieuwde versie van het codeboek worden een veertigtal rechtspositieregelingen uit de provincie Antwerpen geanalyseerd. Op die manier worden de sterktes en de zwaktes van de nieuwe codes getest. Een semidefinitief codeboek wordt daarna opgesteld, dat opnieuw aan een – zij het bescheiden – proefcodering werd onderworpen. Zo worden er nog enkele kleine tekortkomingen blootgelegd die de bestaande codes verfijnen of de creatie van een nieuwe code stimuleren. Het definitieve codeboek is echter niet exhaustief, tijdens de uiteindelijke analyse kunnen – indien dat noodzakelijk blijkt – steeds nieuwe codes worden toegevoegd.
> 2.3.2.
Dimensie 2: zekerheid versus flexibiliteit
Bij het ontwerpen van een personeelsbeleid dienen gemeenten niet alleen een keuze te maken tussen het hanteren van regelgeving die andere bronnen hen voorschotelen of het ontwerpen van een eigen regeling, ook moeten ze de afweging maken tussen het inbouwen van flexibiliteit voor de organisatie en het bieden van zekerheid aan het personeel. Te veel flexibiliteit kan aanleiding geven tot willekeur in de behandeling van personeelsleden, te veel zekerheid kan er toe leiden dat een gemeente zichzelf beperkt door rigide regelgeving (cf. supra paragraaf > 3.2 in hoofdstuk 2). Op de punten waar een gemeente beleidsvrijheid ervaart, is ze vrij om zelf deze keuze te maken. In wat volgt zullen we nagaan welke positie gemeenten innemen op deze as. De as wordt opgevat als een vijfpuntenschaal waarbij zekerheid voor het personeel en flexibiliteit voor het bestuur de uitersten vormen. Tussenin bevinden zich nog drie minder uitgesproken scores waar diverse combinaties van de uitersten toe behoren. Bijlage 5 – Codeboek dimensie zekerheid versus flexibiliteit geeft weer hoe de scores aan de facetten worden toegekend.
|57
Figuur 18 geeft deze schaal weer: Score 1 2 3 4 5
Code Zekerheid voor het personeel Eerder zekerheid Evenveel zekerheid als flexibiliteit Eerder flexibiliteit Flexibiliteit voor het bestuur
Figuur 18 – Schaalindeling dimensie zekerheid versus flexibiliteit
3.
Resultaten: invulling van lokale beleidsruimte
Onder deze titel staan de resultaten van de analyse van het spanningsveld uniformiteit versus maatwerk en zekerheid versus flexibiliteit aangaande de geselecteerde onderdelen27 uit het rechtspositiebesluit opgenomen. Elke alinea geeft een verantwoording voor de selectie van het betreffende onderdeel weer, en bespreekt wat het rechtspositiebesluit over het betreffende facet formuleert. Vervolgens worden de analyseresultaten visueel voorgesteld, en gaat de tekst dieper in op de bronnen die de gemeenten hierbij raadpleegden. Aangezien de rode draad bij de analyse het gebruik van andere bronnen betreft, geeft ‘Bijlage 6 – Modelstatuten bij het rechtspositiebesluit’ de inhoud van de modelstatuten van ABB en VVSG weer voor de betreffende tekstelementen.
> 3.1.
Selectiecommissie
Elke Vlaamse gemeente is verplicht een selectiecommissie samen te stellen die de selectie van nieuwe personeelsleden beoordeelt. Gezien het belang van het personeelsinstrument werving & selectie voor het gemeentelijk personeelsbeleid is de keuze voor dit facet logisch. Een bijkomende interesse voor dit facet zit vervat in de uiteenlopende meningen die hierover in de modelstatuten aan bod komen. Waar VVSG de inrichting van de selectiecommissie niet ter sprake brengt (omdat het een verplichtend karakter heeft volgens het rechtspositiebesluit, en dus niet aan de beslissing van het lokale bestuur onderhevig is), besteedt ABB hieraan uitgebreide aandacht.
27
Uitgebreidere informatie over de facetten is terug te vinden in Peeters, N., De Caluwé, C., Janvier, R. & Van Dooren, W. (2010), Vlaamse gemeenten en hun personeelsbeleid. Een tweedimensionale analyse van organisatorisch gedrag, onderzoeksrapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, af te laden op www.steunpuntbov.be, 151p.
|58
De precieze regelgeving in het rechtspositiebesluit luidt als volgt: Artikel 18 … Een selectiecommissie die uitsluitend uit deskundigen bestaat, voert de selectie uit. Ten minste een derde van de leden van de selectiecommissie zijn deskundigen die extern zijn aan het eigen bestuur. De raad kan bepalen dat de aanstellende overheid uitzonderlijk vanwege de specificiteit van de functies van dat minimumaantal externe commissieleden kan afwijken. In voorkomend geval motiveert de aanstellende overheid haar keuze om af te wijken van de algemene regel. De leden van de raad en van het uitvoerend orgaan van het bestuur kunnen geen lid zijn van een selectiecommissie in een selectieprocedure voor het eigen bestuur. De gemeentesecretaris die met toepassing van artikel 58 van het gemeentedecreet en de provinciegriffier die met toepassing van artikel 58 van het provinciedecreet de bevoegdheid van aanstellende overheid heeft, mag geen deel uitmaken van de selectiecommissie. …
De figuur hieronder geeft de resultaten van de analyse weer.
Selectiecommissie 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% uniformiteit
overwegend uniformiteit
gemengd
overwegend
maatwerk
maatwerk
Figuur 19 – Selectiecommissie
Liefst 81% van de geanalyseerde rechtspositieregelingen kiest voor overwegend uniforme regelgeving die ze uit andere bronnen overnemen. Amper 2% van de gemeenten levert maatwerk af, en ontwerpt zelf haar regelgeving aangaande de selectiecommissie. Uit de analyse van de precieze bronnen die werden
|59
geraadpleegd, blijkt dat in de meeste gevallen een beroep wordt gedaan op het voorbeeldstatuut dat ABB ontwikkelde. Deze vaststelling is des te meer opvallend aangezien het voorbeeld van ABB aan de beperkte regels van het rechtspositiebesluit een arsenaal aan extra bepalingen toevoegt: o.a. gedragsregels voor de commissieleden en welke personen in aanmerking komen om in een selectiecommissie te zetelen. In principe is het voldoende om de bepalingen uit het rechtspositiebesluit over te nemen om de organisatie van een selectiecommissie mogelijk te maken. Niettemin kiezen vele gemeenten ervoor om de extra bepalingen op te nemen in de eigen rechtspositie. Het modelstatuut van VVSG, dat enkel stipuleert wat er in het rechtspositiebesluit staat, wordt door een selecte groep van gemeenten gevolgd. Interessant is dat rechtspositieregelingen die door consultants werden opgesteld (voor zover geweten), voor die besturen zeer gelijkend zijn en dat de invloed van het voorbeeldstatuut van ABB hierin opvalt. Hierdoor kregen deze gemeenten de code ‘uniforme regelgeving’. Tot slot kunnen we besluiten dat slechts weinig besturen een beknopte regelgeving over selectiecommissies vastleggen. Dit is opmerkelijk omdat besturen zich door die bijkomende regels beperken in de toekomst over hoe deze commissies moeten worden ingevuld.28 Opvallend ook is de bijzonder hoge score voor zekerheid. Maar liefst 92,31% van de 247 gecodeerde rechtspositieregelingen bevat een regeling rond selectiecommissie die (potentiële) personeelsleden veel zekerheid biedt over diens werking en samenstelling. Dat hangt vermoedelijk samen met de keuze voor het voorbeeldstatuut van ABB; de regels die het voorbeeld suggereert met betrekking tot de selectiecommissie zijn erop gericht de procedure definitief vast te leggen, en het personeel een zekere regeling aan te bieden. Score 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 92,31% 0,81% 2,43% 1,21% 3,24%
Tabel 5 – Verdeling gemeenten over scores op selectiecommissie
28
Gemeenten die wel of geen consultant hebben ingeschakeld, worden in de analyse op identieke wijze behandeld. De gemeentelijke rechtspositie wordt geanalyseerd op basis van de opgestelde vijfpuntenschaal. We zien bij enkele consultants dat deze zich sterk baseren op het voorbeeldstatuut van ABB. Hun gemeenten zullen bijgevolg een hoge score halen op uniformiteit. Regelgeving die door consultants werd ontwikkeld, maar niet afkomstig was uit andere bronnen, kreeg een hoge(re) score op maatwerk. Het inschakelen van een consultant leidt dus niet steeds tot maatwerk. Bovendien bleek doorheen de analyse dat de regelgeving die een consultant voor een gemeente ontwikkelt en die niet afkomstig is uit andere voorbeelden, vaak sterk gelijkt op de regelgeving die dezelfde consultant voor andere gemeenten ontwikkelt. Ook deze vaststelling nuanceert de idee dat het inschakelen van een consultant steevast tot maatwerk leidt.
|60
> 3.2.
Selectietechnieken
Aansluitend bij het vorige facet past het facet ‘selectietechnieken’. Dit facet behandelt de methodes die de besturen (kunnen) aanwenden in het selectieproces, gaande van een schriftelijk examen of een mondelinge proef tot een psychotechnische proef bij een assessment center. Ook dit facet wordt slechts terloops behandeld in het rechtspositiebesluit en laat bijgevolg veel ruimte aan de lokale besturen om hier concrete invulling aan te geven. Deze invulling kan van gedetailleerde aard zijn, of kan besturen de vrijheid geven om dit facet per aanwerving in te vullen. Het rechtspositiebesluit zegt het volgende over ‘selectietechnieken’: Artikel 19 § 1. Voor de aanvang van een selectie en binnen de grenzen van de algemene regels die de raad met toepassing van artikel 18 heeft vastgesteld, stelt de aanstellende overheid de concrete selectieprocedure vast. Ze bepaalt: … 2° de keuze van de selectietechnieken, waaronder, in voorkomend geval, het gebruik van een betrouwbare selectietechniek voor preselectie; …
Onderstaande figuur geeft de verdeling van de codes weer voor alle gemeenten.
Selectietechnieken 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% uniformiteit
overwegend uniformiteit
gemengd
overwegend
maatwerk
maatwerk
Figuur 20 – Selectietechnieken
Zoals de figuur aantoont, zijn de resultaten van deze analyse zeer gevarieerd. Meer dan de helft van de gemeenten (53%) geeft een eigen invulling aan regelgeving
|61
inzake selectietechnieken. 47% van de gemeenten kiest voor een (overwegend) overgenomen invulling. Indien gemeenten zich beroepen op een andere bron, is dat overwegend het voorbeeldstatuut van ABB. VVSG rept immers met geen woord over de selectietechnieken. Ook opvallend in de analyse van de rechtspositieregelingen is dat enkele gemeenten in hun rechtspositieregeling niets hebben uitgeschreven over de selectietechnieken. Een mogelijke verklaring hiervoor ligt volgens VVSG in de opvatting dat selectietechnieken vastleggen onderdeel uitmaakt van de aanstellingsbevoegdheid. Binnen de eigen invulling zijn er twee grote ‘stromingen’ op te merken: terwijl de ene groep kiest voor een gedetailleerde eigen uitwerking van het examenprogramma, toont de analyse aan dat de regelgeving van de andere groep nagenoeg altijd verwijst naar dezelfde standaardformulering van de hand van eenzelfde consultant. Hoewel deze formulering niet afkomstig is uit gekende bronnen zoals VVSG of ABB, en de rechtspositie daarvoor dus een code ‘maatwerk’ kreeg, blijkt achteraf dat deze ‘eigen’ invulling moet worden genuanceerd (cf. voetnoot 28). Deze vaststelling verklaart tevens een opvallend provinciaal verschil. Zo zien we dat deze consultant massaal werd ingeschakeld door Vlaams-Brabantse gemeenten. Deze provincie behaalt hierdoor een hoge score op ‘maatwerk’, hoewel een gedetailleerde analyse aantoont dat de ‘eigen’ invulling nagenoeg identiek is voor alle gemeenten die met deze consultant samenwerkten. In Oost-Vlaanderen domineren eveneens de eigen invullingen, terwijl in Limburg de regelgeving voornamelijk wordt overgenomen uit het voorbeeldmodel van ABB. Bij deze laatste twee provincies is het minder duidelijk wat de verklaring zou kunnen zijn voor deze uitschieters. Het gaat niet specifiek om gemeenten die zich verbonden hebben aan een consultancybureau of onderling samenwerkten. Het lijkt ook weinig waarschijnlijk dat de rol van de toezichthoudende overheid een verklarende factor is. Er is immers juridisch gezien veel ruimte voor eigen keuzes binnen selectietechnieken.
|62
Selectietechnieken maatwerk overwegend maatwerk gemengd
Brabant
Vlaams-
West-
Vlaanderen
Vlaanderen
Oost-
Limburg
Antwerpen
overwegend uniformiteit uniformiteit
Figuur 21 – Selectietechnieken: provinciale verdeling
Als we de dimensie zekerheid versus flexibiliteit bekijken, zien we dat de regelgeving rond selectietechnieken in tegenstelling tot deze rond de selectiecommissie minder in detail wordt vastgelegd. Ongeveer de helft van de gemeenten kiest in haar rechtspositie voor een grote mate van flexibiliteit. Meestal houdt dat in dat de selectietechnieken niet reeds in detail worden opgesomd in maar dat gemeenten deze voor elke vacature afzonderlijk kunnen bepalen eens de vacature wordt geopend. Tussen de uitersten in bevinden zich gemeenten die een algemene omschrijving geven van de mogelijke selectietechnieken, of die voor elk niveau het minimale aantal selectietechnieken vastleggen.
Score 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 21,46% 18,22% 10,12% 36,84% 13,36%
Tabel 6 – Verdeling gemeenten over scores op selectietechnieken
|63
> 3.3.
Tussentijdse evaluatie proeftijd
Het facet ‘tussentijdse evaluatie tijdens de proeftijd’ brengt een belangrijke vernieuwing met zich mee. Het nieuwe rechtspositiebesluit biedt lokale besturen de mogelijkheid om personeelsleden op proef aan een tussentijdse evaluatie te onderwerpen, en bij een ongunstig resultaat te ontslaan. Het blijven echter vrijblijvende mogelijkheden, gemeenten beslissen zelf of ze deze nieuwe regeling al dan niet inschrijven in hun rechtspositieregeling. Het rechtspositiebesluit formuleert het als volgt: Artikel 35 … §2 Als de duur van de proeftijd zes maanden of meer is, kan de raad in afwijking van §1 bepalen dat het statutaire personeelslid op proef voor de proeftijd afgelopen is, tussentijds onderworpen wordt aan een evaluatie. In voorkomend geval wordt de tussentijdse evaluatie pas uitgevoerd na een periode van ten minste drie maanden. Art. 36. De raad kan bepalen dat het statutaire personeelslid op proef met een ongunstig resultaat voor de tussentijdse evaluatie, vermeld in artikel 35, § 2, ontslagen wordt. … Uit de codering blijkt dat de grote meerderheid van de gemeenten kiest voor een uniforme regelgeving. Bovendien kunnen we stellen dat de bron waaruit het meest geput wordt, het modelstatuut van ABB is. Uit de gedetailleerde analyse blijkt verder dat weinig gemeenten de mogelijkheid tot ontslag na een tussentijdse evaluatie in de proeftijd inschrijven. Een plausibele verklaring hiervoor is dat gemeenten angstig zijn voor mogelijke gerechtelijke procedures die kunnen volgen na vroegtijdig ontslag. Ze kiezen mogelijkerwijs voor de veilige optie en geven daarmee het personeelslid de kans zich te bewijzen na een ongunstige tussentijdse evaluatie door pas een definitief oordeel te vellen aan het einde van de proeftijd.
|64
Evaluatie proeftijd 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% uniformiteit
overwegend uniformiteit
gemengd
overwegend
maatwerk
maatwerk
Figuur 22 – Tussentijdse evaluatie proeftijd
Tussen de provincies zijn er nog meer opmerkelijke verschillen. In de provincie Antwerpen is er een nagenoeg gelijke verdeling tussen het aantal gemeenten dat kiest voor een tussentijdse evaluatie zonder tussentijds ontslag en het aantal lokale besturen dat opteert om wel tussentijds te ontslaan tijdens de proeftijd. De gemeenten in Limburg kiezen er dan weer resoluut voor niet tussentijds te ontslaan en baseren zich daarvoor op het voorbeeldstatuut van ABB. Ook de Oost-Vlaamse gemeenten hebben een duidelijke voorkeur voor het door ABB voorgestelde artikel dat kiest voor afspraken met het oog op een verbetering in de proeftijd (het alternatief van ABB voor ontslag tijdens de proeftijd). Vlaams-Brabant opteert dan weer voor het andere verhaal: daar wordt massaal gekozen om het personeelslid op proef na een ongunstige tussentijdse evaluatie (en inspanningen tot verbetering) wel tussentijds te ontslaan. Voor de formulering houden de gemeenten wel vast aan het ABB-kader, al dan niet met eigen toevoegingen. In de West-Vlaamse gemeenten valt de keuze voor tussentijds ontslag gebaseerd op het modelstatuut van ABB op, maar zijn er daarnaast nog andere codes die frequent voorkomen. De variatie in WestVlaanderen is met andere woorden groter dan in de andere provincies. Een verklaring voor deze provinciale verschillen is mogelijk dezelfde als de eerder geformuleerde verklaring: wellicht kiest men in de meeste provincies voor het “voorzichtige” pad. Het feit dat gemeenten weinig kiezen voor de ontslagmogelijkheid en dat ze zich voor hun keuzes overwegend baseren op het voorbeeldstatuut ABB voedt deze veronderstelling. De knieval van Vlaams-Brabant voor het tussentijdse ontslag is wellicht te wijten aan de inschakeling van dezelfde consultant.
|65
Score 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 71,26% 21,05% 0,81% 4,86% 2,02%
Tabel 7 – Verdeling gemeenten over scores op evaluatie proeftijd
De keuze voor het voorzichtige pad wordt voortgezet in de dimensie zekerheid versus flexibiliteit. Ook wat de evaluatie tijdens de proeftijd betreft, kiest de meerderheid van de gemeenten voor zekerheid voor het personeel. Het legt met andere woorden een regeling vast die voor alle huidige en toekomstige personeelsleden vastlegt of er een evaluatie tijdens de proeftijd plaatsvindt, en of deze kan leiden tot ontslag.
> 3.4.
Gevolgen van evaluatie
Ook de regelgeving rond de gevolgen van evaluatie geeft de gemeenten een behoorlijke portie vrijheid. Het rechtspositiebesluit legt zelf de minimumgevolgen vast die gekoppeld zijn aan een positieve of negatieve evaluatie. Daarnaast kunnen gemeenten deze gevolgen zelf uitbreiden. Hoewel VVSG vaak aan de oppervlakte blijft in haar modelstatuut en weinig bijkomende regels wilt formuleren voor de besturen, geeft het voor dit facet een uitgebreide opsomming van gevolgen die besturen indien gewenst kunnen hanteren, met inbegrip van ontslag wegens beroepsongeschiktheid. Deze gevolgen richten zich voornamelijk op vorming, ondersteuning en coaching. Ook ABB formuleert in haar voorbeeldstatuut enkele bijkomende gevolgen (waaronder ook ontslag wegens beroepsongeschiktheid), voornamelijk van financiële aard. De keuze voor dit facet past binnen het HRM-denken. Door gevolgen aan de evaluatie te koppelen worden personeelsleden gestimuleerd hun best te doen.
|66
Het rechtspositiebesluit formuleert het als volgt: Artikel 48: Met behoud van de toepassing van artikel 47 kan de raad aan het gunstige evaluatieresultaat andere positieve gevolgen en aan het ongunstige evaluatieresultaat andere negatieve gevolgen koppelen, met inbegrip van het ontslag wegens beroepsongeschiktheid. Het ontslag wegens beroepsongeschiktheid is alleen mogelijk als na de passende maatregelen voor de verbetering van de wijze van functioneren, vermeld in artikel 114 van het gemeentedecreet en in artikel 110 van het provinciedecreet, uit een tussentijdse evaluatie manifest blijkt dat het personeelslid nog steeds niet voldoet. De tussentijdse evaluatie wordt uitgevoerd na een termijn van ten minste een half jaar die volgt op de kennisgeving aan het personeelslid van het ongunstige evaluatieresultaat.
Onderstaande figuur geeft de verdeling van de codes weer.
Gevolgen evaluatie
80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% uniformiteit
overwegend uniformiteit
gemengd
overwegend maatwerk
maatwerk
Figuur 23 – Gevolgen van evaluatie
Dit facet is opnieuw een belangrijke nieuwigheid in het rechtspositiebesluit: gemeenten kunnen aan een positieve of negatieve evaluatie bijkomende gevolgen koppelen, andere dan het wettelijke minimum. Zowel ABB als VVSG formuleren in hun beider voorbeeldstatuten meerdere suggesties nopens deze gevolgen. Bovenstaande figuur geeft aan dat ook voor dit facet gemeenten voor uniforme
|67
regelgeving opteren. Slechts een zeer beperkt aandeel van de gemeenten (bijna 10%) kiest ervoor om zelf evaluatiegevolgen te ontwikkelen. De uitgebreide analyse legt vervolgens bloot dat de helft van alle gemeenten geen extra gevolgen koppelt aan een positieve of een negatieve evaluatie. Deze gemeenten formuleren enkel wat er in het rechtspositiebesluit staat onder artikel 47, met inbegrip van de ambtshalve herplaatsing en het ontslag wegens beroepsongeschiktheid. Beide gevolgen worden op een andere plaats in het rechtspositiebesluit aangestipt en geformuleerd. Enkele mogelijke verklaringen kunnen zijn dat gemeenten nog niet (voldoende) vertrouwd zijn met het nieuwe systeem van evaluatie of dat ze er geen al te groot belang aan hechten. Ook het niet voldoende beschikken over financiële middelen kan een reden zijn waarom gemeenten geen extra gevolgen invoeren. De lokale besturen die wel extra gevolgen koppelen aan een periodieke evaluatie, laten zich veelal inspireren door de suggesties uit het modelstatuut van ABB. De eigen toevoegingen die ze dan doen, betreffen niet zozeer nieuwe gevolgen, maar een bijkomende verduidelijking (bijvoorbeeld de precieze hoogte van de management- of functioneringstoelage). Wetenswaardig is dat slechts twee gemeenten enkel positieve gevolgen koppelen aan een gunstige evaluatie, zonder negatieve gevolgen te koppelen aan een ongunstige evaluatie. Dit aantal staat in schril contrast tot de gemeenten die enkel negatieve gevolgen formuleren (45). In tegenstelling tot de andere facetten, vallen er geen provinciale verschillen op. De keuze om zich te houden aan het wettelijke minimum overheerst in alle provincies.
Score 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 78,54% 8,10% 8,91% 0,00% 4,45%
Tabel 8 – Verdeling gemeenten over scores op gevolgen evaluatie Zoals bovenstaande tabel verduidelijkt, zijn lokale besturen aangaande de gevolgen van evaluatie eveneens geneigd om de regels in de rechtspositieregeling definitief vast te leggen. Veelal bepalen besturen per evaluatieresultaat wat het daaraan gekoppelde gevolg is. Score twee wijst op een regeling waarbij de gemeenten gevolgen formuleert die het personeelslid ‘kan’ krijgen. Vaak betreft dat een lijst van positieve en negatieve gevolgen, meestal niet tot in detail uitgewerkt. Slechts enkele gemeenten sommen de mogelijke gevolgen op zonder op voorhand vast te leggen wanneer welk gevolg van toepassing is. Hiermee behoudt de gemeente het |68
recht om bij elke individuele evaluatie te bepalen welke gevolgen het meest geschikt zijn. Uiteraard valt hier het argument van ‘willekeur’ tegen in te brengen. De gemeente zal in dergelijke gevallen steeds een afdoende argumentatie moeten opbouwen waarom in het ene geval gekozen is voor een bepaald gevolg, terwijl aan een collega een ander gevolg werd toegekend.
> 3.5.
Vorming
Vorming is een personeelsinstrument dat door de jaren heen steeds soepeler werd geregeld op centraal niveau. Waar in 1993 de krachtlijnen Kelchtermans een uitgewerkt vormingsprogramma oplegden aan de lokale besturen, legt het huidige rechtspositiebesluit de verantwoordelijkheid hiervoor bij de lokale besturen zelf. Lokale besturen zien zich dan ook verplicht vorming aan te bieden aan hun personeelsleden en dienen daartoe een vormingsreglement op te stellen. De centrale regelgeving reikt echter niet verder dan dat en laat de verdere uitwerking bij de besturen rusten. Voldoende reden dus om dit personeelsinstrument op te nemen in deze analyse.
De tekst van het rechtspositiebesluit klinkt zo: Artikel 54: § 1. Voor de uitvoering van het vormingsrecht en de vormingsplicht, vermeld in artikel 111 van het gemeentedecreet en in artikel 107 van het provinciedecreet, wordt onder vorming verstaan: elk begeleid en gestructureerd leertraject, ongeacht of dat intern of extern aan het bestuur georganiseerd wordt, ongeacht de duur ervan en ongeacht of het individueel dan wel in groepsverband georganiseerd wordt. In elke bestuur is er een vormingsverantwoordelijke. De vormingsverantwoordelijke zorgt in samenwerking met het hoofd van het personeel voor de concrete invulling van het vormingsrecht en van de vormingsplicht op basis van de vastgestelde vormingsbehoeften. § 2. De raad stelt een vormingsreglement vast. Het vormingsreglement regelt onder meer: 1° de vorming tijdens de proeftijd; 2° de verplichtingen van de personeelsleden bij deelname aan een vormingsactiviteit; 3° de faciliteiten die aan de personeelsleden toegekend worden bij het volgen van vorming, andere dan degene die vastgesteld worden in § 3; 4° de algemene criteria op basis waarvan vormingsaanvragen geweigerd worden.
§
3.
Het
personeelslid
krijgt
voor
alle
interne
of
externe
|69
vormingsactiviteiten waaraan het deelneemt op uitdrukkelijk verzoek van het bestuur, dienstvrijstelling en de periodes van afwezigheid worden gelijkgesteld met dienstactiviteit. De raad kan bepalen dat het personeelslid dat op eigen initiatief deelneemt aan interne of externe vormingsactiviteiten daarvoor dienstvrijstelling krijgt. De periodes van afwezigheid worden ook in dat geval gelijkgesteld met dienstactiviteit. § 4. Het bestuur draagt de kosten voor de deelname aan opgelegde vormingsactiviteiten. Tot die kosten behoren ook de kosten voor de verplaatsing naar en van de plaats waar de vormingsactiviteit doorgaat. De raad kan bepalen dat de kosten voor deelname aan niet-opgelegde maar wel toegestane vormingsactiviteiten op dezelfde wijze betaald worden.
Figuur 24 biedt een overzicht van de resultaten.
Vorming
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% uniformiteit
overwegend
gemengd
overwegend
uniformiteit
maatwerk
maatwerk
Figuur 24 – Vorming
Ondanks het verplichte karakter van het personeelsinstrument ‘vorming’, beschikken lokale besturen over veel vrijheid om een eigen visie weer te geven in hun vormingsreglement. Hoewel vorming ten opzichte van de vroegere centrale regelgeving een enorme versoepeling doormaakte en nu grotendeels door het lokale niveau kan worden ingevuld, stellen we vast dat nog steeds 80% van de Vlaamse gemeenten regelgeving volledig of overwegend overneemt uit andere bronnen en |70
daardoor tot een uniforme regeling komt. Slechts 11% van de 247 gemeenten kiest (overwegend) voor maatwerk.29 De beslissing van de Vlaamse gemeenten om in deze materie het voorbeeld van ABB te volgen, is niet geheel onbegrijpelijk. Het reglement dat ABB in zijn modelstatuut voorlegt, biedt suggesties over de meeste aspecten die in een vormingsreglement aan bod dienen te komen, zoals de verplaatsingskosten, recuperatie en compensatie, gronden voor weigering, redenen voor vorming etc. De regels die gemeenten hieraan toevoegen, hebben vaak te maken met een uitbreiding van deze elementen. Voorbeelden zijn de grootte van de compensatie voor het volgen van niet-verplichte vorming, het maximum aantal uren dat wordt gecompenseerd en de maximale compensatie voor een langdurige vorming. Opvallend is dat de formulering voor deze aspecten terugkomt bij meerdere gemeenten. In een andere vaak voorkomende aanvulling gaat het erover dat vorming met ‘goed gevolg’ moet worden afgelegd en wat die term juist inhoudt. We zien deze formulering voornamelijk in rechtspositieregelingen die van de hand van een consultant zijn. In tegenstelling tot sommige andere facetten, merken we hier geen grote provinciale verschillen op. In elke provincie baseren de gemeenten zich voornamelijk op het model van ABB.
Score 0 – non-respons 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 4,86% 5,26% 15,38% 71,66% 1,62% 1,21%
Tabel 9 – Verdeling gemeenten over scores op vorming
Op het vlak van vorming zijn er twaalf gemeenten die geen score hebben gekregen (zie voetnoot 29), omdat de rechtspositieregelingen van deze gemeenten verwijzen naar een afzonderlijk vormingsreglement dat ons niet werd overgemaakt. Opvallend is dat de meerderheid van de gemeenten hier kiest voor een neutrale positie. De score drie wijst er op dat het bestuur dan de wettelijk vereiste elementen vastlegt, maar hier niet uitgebreider op in gaat. Op die manier voorziet het bestuur enige ruimte voor zich, terwijl de personeelsleden toch weten waar ze aan toe zijn.
29 Een noot bij deze resultaten is dat 12 gemeenten (4,86%) geen score kregen voor dit facet. Dat komt omdat hun rechtspositie verwijst naar een afzonderlijk vormingsreglement dat ons niet werd overgemaakt.
|71
> 3.6.
Jaarlijkse vakantie
Het facet ‘jaarlijkse vakantie’ trok de aandacht omdat het rechtspositiebesluit het overlaat aan de lokale besturen zelf om, indien gewenst, verdere regels uit te werken. Enkele suggesties komen aan bod in de modelstatuten, maar ook deze vormen geen uitgewerkt geheel. Regelgeving rond hoe jaarlijkse vakantie kan worden aangevraagd, toegekend, afgewezen, vastgelegd etc. is dus een onontgonnen terrein voor de lokale besturen, waar ze hun eigen stempel op kunnen drukken. In het rechtspositiebesluit wordt het zo geformuleerd: Artikel 176. § 1. Het personeelslid heeft jaarlijks recht op een door de raad te bepalen aantal werkdagen betaalde vakantie. Het aantal dagen vakantie mag voor een volledig arbeidsjaar niet minder bedragen dan dertig werkdagen en niet meer dan vijfendertig werkdagen. De vakantiedagen worden genomen naar keuze van het personeelslid, met inachtneming van de behoeften van de dienst. De raad kan hierover nadere regels uitwerken. § 2. In afwijking van § 1, tweede lid, kan het personeelslid vier dagen vakantie nemen, zonder dat het dienstbelang kan worden ingeroepen om de vakantie te weigeren.
Onderstaande figuur presenteert de resultaten:
Jaarlijkse vakantie 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% uniformiteit
overwegend uniformiteit
gemengd
overwegend maatwerk
Figuur 25 – Jaarlijkse vakantie
|72
maatwerk
Het rechtspositiebesluit vertrouwt het de lokale besturen toe om regels op te nemen aangaande het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen. Uit de grafiek kunnen we afleiden dat er behoorlijk wat diversiteit op te merken valt. Ongeveer de helft van de gemeenten lijkt (overwegend) maatwerk af te leveren, de overige helft neemt regelgeving over of combineert bestaande regels met eigen inzichten. Jaarlijkse vakantie is een onderdeel van het besluit dat vaker dan anders veelal door de lokale besturen zelf wordt ingevuld. 23% van de lokale besturen doet vooral een beroep op regelgeving uit een andere bron, terwijl 51% van de gemeenten hier voor maatwerk opteert. Een kwart van alle gemeenten hanteert zowel eigen regelgeving als regelgeving uit andere bronnen. Wel moeten we ermee rekening houden dat regels rond jaarlijkse vakantie mogelijk nog zijn opgenomen in afzonderlijke arbeidsreglementen. Deze werden niet systematisch bestudeerd, dus zijn bovenstaande uitspraken enkel van toepassing op de regelgeving die hieromtrent in de rechtspositieregeling staat geformuleerd. Samenhangend met de eigen invulling, zien we dat gemeenten slechts in beperkte mate gedetailleerde regels vastleggen aangaande de aanvraag en opname van jaarlijks verlof. Uiteraard moeten we hier dezelfde kanttekening toevoegen die we hierboven maakten: de mogelijkheid bestaat dat gemeentebesturen hieromtrent gedetailleerde regels opnemen in een afzonderlijk arbeidsreglementen die door ons niet werden geanalyseerd.
Score 0 – non-respons 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 0,40% 10,12% 11,34% 18,62% 28,34% 31,17%
Tabel 10 – Verdeling gemeenten over scores op jaarlijkse vakantie
> 3.7.
Verlof voor deeltijdse prestaties
Het zevende facet tot slot dat werd meegenomen in voorliggende analyse betreft het verlof voor deeltijdse prestaties. Ook hier valt een belangrijke nieuwigheid op te merken: gemeenten kunnen dit verlof nu ook invoeren voor contractuele personeelsleden. Het verlof voor deeltijdse prestaties kan in principe enkel worden geweigerd op objectieve gronden. Toch beschikt de gemeente over veel vrijheid, het kan zelf vastleggen voor welke personeelsleden het verlof een recht is, en voor welke een gunst. Op die manier kan de gemeente eigen klemtonen leggen. Ook opvallend hier zijn de suggesties van VVSG, net als bij het facet ‘gevolgen van
|73
evaluatie’ maakt de vereniging ook hier werk van een uitgewerkte regeling voor de besturen. Bijlage 2 geeft de suggesties uit ABB en VVSG weer, het rechtspositiebesluit zelf formuleert het in artikel 200 zo: Artikel 200 Het statutaire personeelslid kan een verlof voor deeltijdse prestaties krijgen. De raad bepaalt in welke gevallen of voor welke categorieën van personeelsleden verlof voor deeltijdse prestaties een recht is. De raad bepaalt in welke gevallen, evenals aan welke categorieën van personeelsleden, verlof voor deeltijdse prestaties kan worden toegestaan. Dat verlof is geen recht, maar kan worden toegestaan als een gunstmaatregel, als de goede werking van de dienst daardoor niet in het gedrang komt. … Art. 203: De raad kan een vergelijkbare regeling invoeren voor het contractuele personeel.
Onderstaande figuur behandelt de resultaten:
Verlof deeltijdse prestaties 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% uniformiteit
overwegend uniformiteit
gemengd
overwegend maatwerk
maatwerk
Figuur 26 – Verlof voor deeltijdse prestaties
Het verlof voor deeltijdse prestaties is in strikte zin geen verplicht artikel. Lokale besturen mogen zelf bepalen of ze het invoeren, hoewel ze er rekening mee moeten houden dat weigeringen in principe enkel kunnen op objectieve gronden zoals de goede werking van de dienst. Toch hebben enkele gemeenten ervoor gekozen om dit artikel niet op te nemen in hun rechtspositieregeling. De meeste van deze gemeenten bevinden zich in de provincie Antwerpen. Een nieuwigheid is dat deze regeling nu ook kan worden toegepast op contractuele personeelsleden. De
|74
diepgaande analyse toont aan dat de meeste gemeenten op dit vlak geen onderscheid maken tussen statutaire en contractuele werknemers. Ook voor dit facet oefent het modelstatuut van ABB een sterke aantrekkingskracht uit op de gemeenten. ABB legt de gemeenten in het voorbeeld een soort invuloefening voor, wat ertoe leidt dat elk bestuur in ieder geval een aantal bewuste keuzes moet maken waardoor blind kopiëren uitgesloten is. Een derde van de gemeenten vult aangereikte regels aan met eigen opvattingen en creëert zo een ‘gemengde’ rechtspositie. Desondanks noteren we een hogere score op zekerheid, de regelgeving rond het verlof voor deeltijdse prestaties is eerder strikt geregeld. Vaak leggen besturen vast wie er gebruik kan maken van dit verlof, hoe het moet worden aangevraagd, hoe lang dit verlof kan worden toegekend, of er verlenging van die periode mogelijk is et cetera. De rechtspositie biedt zo personeelsleden een houvast, waardoor men reeds op voorhand weet of man hiervoor in aanmerking komt. In sommige rechtsposities staat dat verlof voor deeltijdse prestaties voor bepaalde categorieën van personeelsleden een recht is en voor andere groepen (vaak niveaus) een gunst. Veelal zien we ook dat er een beperking wordt ingeschreven, bijvoorbeeld dat personeelsleden op A-niveau hun arbeidstijd enkel met een vijfde kunnen verminderen, terwijl personeelsleden op andere niveaus meer deeltijds verlof kunnen opvragen.
Score 0 – non-respons 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 0,40% 25,51% 34,82% 33,20% 5,26% 0,81%
Tabel 11 – Verdeling gemeenten over scores op verlof voor deeltijdse prestaties
> 3.8.
Bevorderingsreserve
Het facet bevorderingsreserve wordt enkel geanalyseerd op de tweede dimensie en laat in feite weinig keuze aan de lokale besturen. Het rechtspositiebesluit formuleert twee opties waartussen de gemeenten kunnen kiezen. De vrijheid van de lokale besturen in deze beperkt zich met andere woorden tot het maken van een keuze.
|75
De precieze formulering in het rechtspositiebesluit klinkt als volgt: Artikel 74: De raad bepaalt dat de geslaagde kandidaten ofwel: 1° onbeperkt het voordeel van hun selectieresultaat behouden en op basis daarvan in aanmerking blijven komen voor een bevordering in een functie van de graad waarvoor ze geslaagd zijn; 2° opgenomen worden in een bevorderingsreserve waarvan de raad de maximale geldigheidsduur vaststelt. De aanstellende overheid bepaalt haar keuze bij de vacantverklaring van de functie. Als de geslaagde kandidaten opgenomen worden in een bevorderingsreserve, bepaalt de aanstellende overheid de geldigheidsduur daarvan, rekening houdend met de door de raad vastgestelde maximale duur.
Dit facet biedt een interessante kijk op hoe een lokaal bestuur omgaat met interne doorstroming van het personeel. Zo moeten gemeenten vastleggen hoe lang een examenresultaat bij een bevorderingsexamen geldig blijft. Ze kunnen daarbij kiezen voor een onbeperkt voordeel: een personeelslid dat ooit slaagde op een bevorderingsexamen behoudt dan levenslang zijn resultaat en komt bij een volgende openstaande vacature in die graad/dat niveau automatisch in aanmerking op basis van dat eerdere resultaat. Een bestuur kan echter ook beslissen om examenresultaten slechts beperkt in tijd aan te houden. Vooraleer aandacht te besteden aan het spanningsveld tussen zekerheid voor de personeelsleden en flexibiliteit voor de gemeenten, richten we ons op de keuzes die gemeenten maakten bij de inrichting van een bevorderingsreserve. Figuur 27 geeft de resultaten van de analyse weer:
|76
Bevorderingsreserve 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Lange reserve Korte reserve Keuze gelaten
Onbeperkt
Andere
voordeel
Geen reserve, noch voordeel
Figuur 27 – Bevorderingsreserve
Uit de figuur valt af te leiden dat vele gemeenten opteren voor een lange bevorderingsreserve,30 waarmee men zekerheid biedt aan de personeelsleden. Daarnaast toont de analyse aan dat gemeenten ondanks de beperkte vrijheid in het regelgevend kader, er alsnog in slagen enige creativiteit aan de dag te leggen. Zo creëren sommige gemeenten in hun rechtspositie de mogelijkheid om pas bij de vacantverklaring van een bepaalde functie te beslissen of men al dan niet een bevorderingsreserve instelt (code ‘andere)31, zijn er gemeenten die geen van beide opties inschrijven in hun rechtspositie (code ‘geen reserve, noch voordeel’), en nemen sommige gemeenten beide opties op in hun rechtspositie waardoor ze per vacantverklaring een keuze kunnen maken (code ‘keuze gelaten’).
30 Een opmerking is dat van de gemeenten die voor de lange bevorderingsreserve kiezen, de helft een maximale duur van drie jaar vastlegt. Dit wil in de praktijk zeggen dat deze gemeenten per vacature beslissen over de lengte, en dus ook voor een kortere duur kunnen opteren. 31 Deze werkwijze mag dan creatief zijn en gemeenten van flexibiliteit verzekeren, ze wordt niet zonder meer aanvaard door de toezichthoudende overheid. Deze stelt namelijk dat, indien een gemeente nalaat een bevorderingsreserve in te stellen, elke betrokkene zich kan beroepen op de meest gunstige regeling, in casu het onbeperkte voordeel.
|77
Vervolgens codeerden we het facet wat betreft het spanningsveld zekerheid versus flexibiliteit. Onderstaande tabel bevat de verdeling van de gemeenten over de vijfpuntenschaal:32 Score 1 - zekerheid 2 3 4 5 - flexibiliteit
Gemeenten die deze score kregen 22,67% 30,36% 7,29% 9,72% 29,96%
Tabel 12 –Verdeling gemeenten over scores op bevorderingsreserve
Uit bovenstaande tabel blijkt dat in iets meer dan de helft van de gevallen (53,03% om precies te zijn) wordt geopteerd om een grote mate van zekerheid in te bouwen voor het personeel. Opvallend is echter ook de hoge score op flexibiliteit, liefst 39,68% van de geanalyseerde gemeenten streeft met haar regeling flexibiliteit voor de gemeente na.
> 3.9.
Algemene conclusie
Op basis van de analyses naar de oorspronkelijke bron kunnen we stellen dat de grote meerderheid van de Vlaamse gemeenten voor de ontwikkeling van de rechtspositie een beroep deed op het modelstatuut dat ABB ontwikkelde, en dat het modelstatuut van VVSG voor veel minder besturen een handleiding vormde. Concreet zien we dat een vierde van de geanalyseerde facetten letterlijk uit het modelstatuut van ABB werd overgenomen, en dat nog eens 65% van de facetten verwijst naar regelgeving die overwegend hieruit afkomstig is. In totaal blijkt zo 90% van de geselecteerde facetten volledig of grotendeels afkomstig te zijn uit het modelstatuut van ABB. Opvallend is dat de provincies Limburg en Vlaams-Brabant weinig interne variatie kennen, in tegenstelling tot West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen en Antwerpen. In deze laatste drie provincies is de spreiding van de gemeenten over de opgestelde codes groter. De gelijkvormigheid in Vlaams-Brabant kan mogelijk worden verklaard door het grote aantal gemeenten dat een beroep deed op een welbepaald consultancybedrijf. Een verklaring voor Limburg ligt niet voor de hand, tenzij deze in de uitoefening van toezicht zou liggen.
32
Bijlage 5 – Codeboek dimensie zekerheid versus flexibiliteit verantwoordt de vijf scores.
|78
Bij de conclusie dat gemeenten vaak een beroep doen op het modelstatuut dat ABB ontwikkelde, willen we graag een kanttekening plaatsen. Gemeenten hadden slechts een jaar de tijd om hun statuut aan te passen aan de nieuwe regelgeving. Mogelijk was deze tijdsspanne voor sommige gemeenten te kort om tot een uitgewerkte, eigen regeling te komen. Hier kan de zogenaamde virustheorie een verklaring voor bieden. Deze theorie is gericht op mogelijke langetermijneffecten, en stelt dat mythes die in de organisatie worden ingevoerd er op termijn toe kunnen leiden dat bepaalde praktijken veranderen (cf. infra hoofdstuk 4). De term virus wordt hier louter metaforisch gebruikt: een ‘virus’ heeft pas na een bepaalde incubatietijd effect in de organisatie (Christensen, Laegreid, Roness & Rovik, 2009: 72-74). Betreffende de tweede dimensie zijn de hoge scores voor zekerheid aangaande regelgeving rond selectiecommissie, evaluatie tijdens de proeftijd en gevolgen van de evaluatie opvallend. De grootste flexibiliteit vinden we terug bij de regelgeving rond selectietechnieken en jaarlijkse vakantie. Voor deze beleidsdomeinen lijken gemeenten het belangrijk te vinden voldoende flexibiliteit voor zichzelf in te bouwen. De overige scores bevestigen eerder de stelling dat gemeenten zekerheid wensen te bieden aan hun personeelsleden. Voor vorming is bovendien ook de neutrale score interessant: besturen leggen in dat geval enkel de wettelijke vereisten vast en gaan niet uitgebreider op het vormingsreglement in. Dat is des te meer opmerkelijk aangezien lokale besturen door het rechtspositiebesluit de beleidsruimte kregen om zelf een vormingsreglement op te stellen, aangepast aan de lokale noden. Uit reacties weten we dat menig gemeenten nog sleutelen aan hun vormingsreglement, en dat hun huidige rechtspositieregeling desgevallend slechts datgene regelt wat verplicht is. Overigens menen we door reacties van andere gemeenten dat vele rechtspositieregelingen momenteel nog niet hun definitieve stadium hebben bereikt. Voor velen is het slechts een tijdelijk gegeven dat nog verder zal worden gemodelleerd. We durven dan ook veronderstellen dat bovenstaande scores binnen enige tijd wellicht grondig zullen zijn gewijzigd.
4.
Combinatie van beide dimensies – het spanningsveld
> 4.1.
Visuele voorstelling: tweedimensionaal assenstelsel
De analyse van de eerste dimensie toonde aan dat Vlaamse gemeenten veel regelgeving overnemen uit het voorbeeldstatuut van ABB. Niet onverwacht toont de analyse van de tweede dimensie aan dat de rechtsposities veelal zo zijn opgevat dat ze personeelsleden veel zekerheid bieden. Het voorbeeldstatuut van ABB beoogt namelijk net dat. De besturen die voor zichzelf flexibiliteit voorzien zijn schaars. In deze paragraaf combineren we de toegekende scores op beide dimensies, en brengen we ze samen in een tabel. |79
De tabel hieronder bevat per gecodeerd facet de gemiddelde score voor beide dimensies over alle gemeenten heen.
Facet Selectiecommissie Selectietechnieken Evaluatie proeftijd Gevolgen van evaluatie Vorming Bevorderingsreserve Jaarlijkse vakantie Verlof voor deeltijdse prestaties
Gemiddelde score op dimensie 1 1,96 3,26 1,81 1,60 2,00 / 3,32
Gemiddelde score op dimensie 2 1,22 3,02 1,45 1,44 2,64 2,91 3,59
2,38
2,20
Tabel 13 – Gemiddelde scores per dimensie over alle gemeenten
De tabel toont aan dat de regels rond selectietechnieken en jaarlijkse vakantie meer door de besturen zelf worden ontwikkeld dan de regels over de andere gecodeerde facetten. Bovendien merken we dat de regelgeving die besturen hanteren omtrent selectietechnieken en jaarlijkse vakantie, meer flexibiliteit inbouwt voor het bestuur. ‘Gevolgen van evaluatie’ behaalt de laagste gemiddelde score op beide dimensies. Dat wijst erop dat deer regelgeving door de meeste gemeenten wordt overgenomen uit een van de voorbeeldstatuten en dat met de opgestelde regeling wordt gestreefd naar zekerheid voor het personeel. Niet verwonderlijk, gezien dit toch een ‘delicaat’ onderwerp betreft. De figuur hieronder positioneert alle geanalyseerde gemeenten op twee assen.33 Daar de bladruimte het onmogelijk maakt om de positionering van de gemeenten in detail te bestuderen, bevat Bijlage 7 – Coördinaten van de Vlaamse gemeenten op beide dimensies de coördinaten van de geanalyseerde gemeenten.
33 Een andere manier om beide dimensies met elkaar te combineren, zou het uitvoeren van een clusteranalyse zijn. Het doel daarvan is om gevallen in groepen te sorteren waarbij een hoge mate van gelijkenis wordt bekomen tussen gevallen binnen een groep, en een lage mate van overeenkomst tussen gevallen uit verschillende groepen (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 311). Omdat echter de oorspronkelijke scores van de gemeenten op beide dimensies in het verdere onderzoek als ‘afhankelijke variabele’ zullen worden beschouwd, zou een indeling in diverse groepen informatieverlies met zich meebrengen. Bovendien wordt onze afhankelijke variabele hierdoor een nominale variabele waardoor interessante analysetechnieken uitgesloten worden.
|80
Figuur 28 – Invulling van lokale beleidsruimte: tweedimensionaal assenstelsel
|81
1
HV
X , CI
BG
DE
HC
DR ,DY
A X ,B D, FZ
B A ,FO
ID
U, GD,I B
DN, DZ , HU
GC
C V ,FC
F
CH
DU
GJ
GN
AR, BN, CK , DD, GR
A J, GO
H D,HY
E S, FU
E Z, FK , GM
A Z, HP
HW
E W, IJ
DV , V
HE , HM ,I E
HX
T
HF, HR, GW
HA
N, HB ,I K
HO,CO,CZ,GX,IF
DC, HJ, HL, I I , I O
AO
FR, GU
D
A,DH,DK,EY,FY,GE,GE
I, I A ,I M
E ,W, A S, CS, E J, IC
S, A E , GS
DM , FX
HN
AB
FS, HI
DJ
BT
A A , B X ,I H
A Y ,B S
CX
Q,E F,E T,GL,GZ,HZ
BK
A U, FG
2,5
B W, DW
CJ
DA
C G,FB
A K ,A N
DP
EA,EL
B J,B Z,C U
FA
GV
FN
AQ,CR,FF ,GF
AP
E G,HS
AG GP
ED
B Q, DG
DT ,GK,GY
Z, FW
CC, CF
ER
2 R,A D,FH
B H,GT
BV
CM
B I, B U,C D,E K ,FV
Y
EN
GQ
B R, E X ,GI
C
FI
1,5
E E , IG
DI
B E ,B M
L, CT
AH
CA
BC
B Y , CB
AL
AF
FM
EI , HQ, I N
H
AC, AI
EM , EO, GA
M , BO, DL, GH
DX
BP
EQ
DO
2
CN
1
1,5
G, E P
FE ,I L
FJ
BF
K , GG, HI
2,5
3
3,5
4
4,5
5
3
CW
O, DS
CP , E U
EH
FD
AV
J
BB
AT
AM
EV
EB
GB
P
DF
FT ,HK
DQ
CQ
CE
3,5
FQ
CL
EC
AW
zekerheid vs. flexibiliteit
BL
FL
4
FP
overgenomen vs. eigen
4,5
5
DB
B
In de grafiek valt onmiddellijk de sterke concentratie op aan de linkeronderzijde van het assenstelsel. De overgrote meerderheid van de gemeenten blijkt te opteren voor regelgeving die ze overnemen uit andere bronnen - eventueel in aangepaste vorm - en is geneigd veel zekerheid te creëren voor hun personeelsleden. Hoewel we de verwachting koesterden dat de lokale beleidsruimte een individuele invulling zou krijgen op lokaal niveau, stellen we hier eerder het tegendeel vast. Ondanks dat gemeenten al jaren vragende partij zijn voor meer lokale beleidsruimte, kunnen we concluderen dat de aanwezige beleidsruimte niet tot een meer individuele invulling van personeelsbeleid leidt, en dat de variatie tussen de gemeenten niet erg groot is. Men beroept zich nog steeds sterk op begeleidende documenten om de lokale regelgeving vorm te geven.
> 4.2.
Toegekende scores als afhankelijke variabele
In het vervolg van dit onderzoek zullen de hierboven behandelde scores de zogenaamde afhankelijke variabele worden (cf. infra hoofdstuk 6, paragraaf > 2.2.1). Waar dit hoofdstuk en de vorige twee zich richtten op het in kaart brengen van de lokale beleidsruimte waarover gemeenten beschikken betreffende personeelsbeleid en hoe deze ruimte wordt ingevuld op lokaal niveau, bieden de volgende hoofdstukken een verklaring voor de lokale invulling. Eerdere onderzoeksdelen toonden al aan dat de lokale beleidsruimte doorheen de jaren is toegenomen, maar dat deze toename niet mag worden overschat. Gemeenten dienen zich nog steeds te conformeren aan allerhande centrale regels. Bovendien legde de analyse in dit hoofdstuk bloot dat slechts weinig gemeenten een persoonlijke invulling geven aan de beleidsruimte die ze voorhanden hebben. De meerderheid kiest voor regelgeving die door andere actoren werd ontwikkeld. Ook op de tweede dimensie is weinig variatie op te merken, ook hier opteert de meerderheid voor een eerder ‘zekere’ regeling. Het vierde hoofdstuk biedt enkele theoretische verklaringen voor de vaststellingen uit dit hoofdstuk. Aan de hand van een instrumenteel en institutioneel perspectief trachten we uit te klaren waarom de gemeenten niet tot een meer eigen invulling komen en zo sterk vasthouden aan de voorbeeldstatuten. De daaropvolgende hoofdstukken toetsen deze theoretische perspectieven aan de empirie.
|82
HOOFDSTUK HOOFDSTUK 4. Wat verklaart de verschillen tussen Vlaamse gemeenten? Antwoorden uit de theorie.
1.
Inleiding
Eerder in dit proefschrift wezen we al op de gelijkenis met het doctoraal onderzoek dat Trui Steen succesvol verdedigde in 2000. Net als in het onderzoek van Steen, staat in dit proefschrift het personeelsbeleid van de lokale besturen centraal. Dit wordt aangestuurd door centrale regelgeving die, zoals we eerder aantoonden, op bepaalde punten beleidsruimte laat aan de lokale besturen om eigen initiatieven te treffen. Bij het implementeren van de centrale regelgeving in het eigen bestuur, dient het bestuur zich met andere woorden binnen de contouren van het minimaal raamkader te bewegen, maar kan het daarbinnen bepaalde keuzes maken. Bij het maken van die keuzes stellen we dat besturen een afweging moeten maken op twee dimensies. Enerzijds, de keuze tussen uniforme regelgeving of maatwerk en anderzijds, de keuze tussen flexibiliteit voor het bestuur, of zekerheid voor het personeel. In een analyse van de individuele rechtspositieregelingen gingen we voor enkele elementen waarop gemeenten beleidsvrijheid ervaren na, welke keuzes de gemeenten maakten. De analyse toonde aan, dat hoewel beleidsvrijheid toelaat dat besturen tot zeer diverse standpunten komen, er weinig variatie op te merken valt. Een grote groep van gemeenten bevindt zich in de linker benedenhoek van het assenstelsel (cf. supra Figuur 28). De regelgeving die deze gemeenten hanteren, biedt veel zekerheid aan het personeel en werd overgenomen uit andere bronnen. Dit theoretisch hoofdstuk streeft ernaar een verklaring te bieden voor de afwegingen die de Vlaamse gemeenten maken bij het opstellen van een personeelsbeleid. In dit hoofdstuk willen we nagaan welke factoren de keuze voor uniformiteit of maatwerk in de gemeentelijke rechtspositie kunnen verklaren.
2.
Een organisatietheorie voor de publieke sector
Christensen, Laegreid, Roness en Rovik (2009: xi) ontwikkelden een organisatietheorie speciaal gericht op de publieke sector. Hun veronderstelling daarbij is dat kennis over de organisatie en de operationele modi van de overheid het begrijpen van de inhoud van publiek beleid en besluitvorming voorafgaat. De ontwikkeling van een publieke organisatietheorie komt er omdat verschillende
|83
auteurs menen dat er fundamentele verschillen bestaan tussen organisaties in de privésector en deze in de publieke sector (Christensen et al., 2009: xii; Leach et al., 1994: 1). Wat publieke organisaties onderscheidt van de private is dat publieke leiders publiek verkozen worden, dat ze multifunctioneel zijn en geconfronteerd worden met conflicterende belangen. Bovendien opereren publieke organisaties niet in een vrije en competitieve markt (Christensen et al., 2009: 6-8). Het fundamentele verschil tussen beide sectoren ligt in het feit dat een lokale overheid niet enkel diensten en goederen levert, maar dat het tevens een politieke en overheidsinstelling is die vorm krijgt in lokale verkiezingen (Leach et al., 1994: 3-4). Een sleutelveronderstelling in de ontwikkeling van een publieke organisatietheorie is dat de organisationele vorm een invloed uitoefent op de inhoud van publiek beleid. Tot die organisationele vorm behoren ook de personen die betrokken zijn bij het opmaken van publiek beleid, en die op hun beurt deel uitmaken van andere organisaties. Christensen et al. (2009: 1) menen dat de band die deze actoren hebben met hun organisatie en de omgeving, een invloed zal uitoefenen op hun denken en gedrag, en daardoor dus ook het publieke beleid zal beïnvloeden. De organisatiepraktijk toont aan dat het organiseren zelf leidt tot een selectie van actoren; bepaalde groepen, waarden en interesses worden overwogen terwijl andere worden genegeerd (Schattschneider, 1975: 69; Hendriks, 1996: 2; Christensen et al., 2009: 9). De focus van een publieke organisatietheorie moet bijgevolg liggen op hoe een formele organisatie in de praktijk werkt, in interactie met formele, structurele en wettelijke limieten, externe factoren en interne tradities en culturen (Christensen et al., 2009: 8-9). Hieruit volgt dat een studie naar een publieke organisatie steeds rekening moet houden met het complex netwerk van georganiseerde interesses, burgers, gebruikers en cliënten waarbinnen de organisatie zich bevindt (Christensen et al., 2009: 9). De invloeden waarmee een publieke organisatie wordt geconfronteerd komen zowel voort uit hun eigen leiders als uit de organisatiecultuur en de omringende omgeving (Christensen et al., 2009: 9). Voortbouwend op voorgaande ontwikkelden Christensen et al. (2009) een eigen publieke organisatietheorie die een verklaring biedt voor de keuzes van publieke organisaties, rekening houdend met het complex netwerk waarin de organisatie zich bevindt. Daartoe combineren de auteurs elementen uit de organisatietheorie, politieke wetenschappen en empirische studies naar publieke besluitvorming. Twee stromingen kunnen in hun theorie van elkaar worden onderscheiden; een instrumentele benadering, die organisaties louter ziet als hulpmiddelen voor haar leiders, en een institutionele benadering, die ervan uitgaat dat organisaties zelf een eigen cultuur, waarden en normen kunnen ontwikkelen die de besluitvorming beïnvloeden.
|84
De keuze voor de theoretische omkadering steunt deels op de bevindingen van Steen (2000: 243). De focus van Steens onderzoek lag op de invoering van de krachtlijnen Kelchtermans door de Vlaamse gemeenten, en de factoren die het succes of falen van deze implementatie konden verklaren. Daarin concludeerde de auteur dat institutionele theorieën een stevige basis vormen voor het verklaren van veranderingen in overheidsorganisaties en om de sturing van het beleid te bestuderen, zeker indien er theorieën aan worden toegevoegd die de inbreng van andere actoren toelaten. In het theoretisch raamkader van haar onderzoek betrok ze diverse perspectieven en invalshoeken; de organisatietheorie werd gekoppeld aan theorieën rond sturing en beleidsimplementatie. Steen (2000: 237) stelde vast dat het openstaan voor verschillende benaderingen een breder perspectief toelaat bij het identificeren van verklarende variabelen. Ook Pollitt et al. (1998: 18) geven, zij het impliciet, aan dat meerdere benaderingen van tel zijn bij het bestuderen van autonomie (cf. supra hoofdstuk 2, paragraaf > 3.1). De theorie die in dit hoofdstuk wordt uiteengezet, werd door de auteurs o.a. in een eerder onderzoek naar het voorkomen van autonomie en controle in de Noorse publieke sector gehanteerd, waarbij een indeling in een structureel-instrumentele stroming, een cultureel-institutionele stroming en een omgevingsgerichte aanpak werd toegepast (Laegreid, Roness & Rubecksen, 2005). Deze theoretische invalshoeken (hoewel verschillend van de theorie zoals hij hier wordt toegepast) werden in hun analyses eerst afzonderlijk behandeld en nadien samengebracht. In wat volgt gaan we nader in op de bijdrage van het instrumentele en institutionele perspectief bij het verklaren van de beslissingen die gemeenten nemen bij het opstellen van een personeelsbeleid.
3.
Instrumentele kijk op het gedrag van publieke organisaties: bewuste keuzes en intenties
De instrumentele benadering van Christensen et al. (2009) sluit aan bij de zogenaamde ‘rational choice’ stroming binnen het sociologische denken. Hoewel deze stroming meerdere theorieën bundelt, is de gemeenschappelijke noemer dat actoren verondersteld worden om rationeel te handelen. Daarbij focust men op de geaggregeerde uitkomst die ontstaat door de interactie tussen individuele actoren (Hedström & Stern, 2008). Elster (1989: 22) vat de kern van de rational choice benadering als volgt samen: “when faced with several courses of action, people usually do what they believe is likely to have the best overall outcome”. De rational choice theory wordt als instrumenteel omschreven gezien de keuze voor een gedrag bepaald wordt door een vergelijking van de mogelijke keuzes in het licht van hun gevolgen en in relatie tot het doel (Elster, 1989: 22; Christensen et al., 2009: 20). Gedrag wordt derhalve niet voor zichzelf gekozen, maar wordt gezien als een efficiënte manier om tot een bepaald resultaat te komen. De rational choice benadering wil de best mogelijke middelen inzetten om een bepaald resultaat te
|85
behalen, en moet daarom gezien worden als een manier om zich zo optimaal mogelijk aan de omstandigheden aan te passen (Elster, 1989: 22-24). De instrumentele benadering van Christensen et al. (2009: 14) benadrukt de mogelijkheid om politieke controle uit te oefenen en stelt dat een middelen-doel ratio inherent is aan de organisatiestructuur. Hierbij plaatsen de auteurs de ‘leiders’ van de organisatie centraal; zij beschouwen de publieke organisatie als een middel om de vooropgestelde doelen te realiseren (Christensen et al., 2009: 3). Deze benadering wordt hier niet beschouwd als de zogenaamde economische institutionele benadering. Waar de rational choice stroming het rationele gedrag van individuen bestudeert om de geaggregeerde uitkomsten ervan te verklaren, probeert het economisch institutionalisme deze uitkomsten te verklaren door ook de rol van instituties in beschouwing te nemen (Hall & Taylor, 1996: 943). Het rational choice institutionalism vloeide eind jaren 1970 voort uit politieke studies naar het Congress van de Verenigde Staten, en concludeerde dat instituties verschillende problemen die verband houden met collectieve actie konden oplossen; zo reduceren instituties bijvoorbeeld de transactiekosten (Hall & Taylor, 1996: 942-943). Gezien de theorie van Christensen et al. (2009) expliciet aandacht besteedt aan de rol van instituties in het institutionele perspectief, hanteren we in het instrumentele perspectief de oorspronkelijke rational choice theory.
> 3.1.
Logic of consequence en bounded rationality
Publieke organisaties voeren taken uit in het belang van de samenleving, en kunnen dus worden aanzien als instrumenten om doelen die belangrijk worden geacht in de maatschappij te bereiken. Volgens de instrumentele benadering spreiden organisaties bij het bereiken van die doelstellingen een instrumentele rationaliteit tentoon. Dat houdt in eerste instantie in dat organisatieleden alle beleidsopties afwegen ten aanzien van de eventuele gevolgen en de vooropgestelde doelstellingen. Vervolgens dient men een uiteindelijke keuze te maken tussen de alternatieven, waarna men de gewenste effecten bekomt. Onderliggend aan de instrumentele visie ligt een bepaalde gedragslogica, met name de ‘logic of consequence’. Deze gedragslogica stelt dat organisaties een bepaald doel wensen te bereiken en hun beslissingen van dat doel laten afhangen (Christensen et al., 2009: 21). Deze processen doen zich voor binnen de organisatiestructuur: ‘a normative structure composed of rules and roles specifying, more or less clearly, who is expected to do what and how’ (Scott, 1981). De organisatiestructuur bepaalt niet alleen hoe organisatieleden zich gedragen bij de uitoefening van een taak, en wie beslissingen mag nemen (Christensen et al., 2009: 20-24), maar bepaalt ook grotendeels welke doelen worden nagestreefd en welke criteria hiervoor relevant zijn. De organisatiestructuur filtert vanuit de vooropgestelde regels, doelen en taken als het ware de alternatieven, en komt zo tegemoet aan de nood van organisatieleden tot vereenvoudiging (Egeberg, 2003:
|86
116-117). Onderzoek naar besluitvorming ziet organisatiestructuur als een relevante factor omdat men ervan uitgaat dat beleid een invloed uitoefent op de formele organisatiestructuur, en omgekeerd, dat de interne organisatie een impact heeft op het beleid dat tot stand komt (Christensen, 2003: 110). Gezien de informatierijke samenleving waarin we nu leven, is het evenwel onmogelijk om alle alternatieven en mogelijke gevolgen te bestuderen vooraleer een beslissing te nemen. De cognitieve en rekenkundige vaardigheden van het menselijke brein zijn namelijk gelimiteerd (Egeberg, 2003: 116). Hiernaar verwees Simon (1957: 88-89) met de term ‘bounded rationality’. Deze term - waarvan Simon de grondlegger is binnen de organisatietheorie - kan mogelijk een verklaring bieden voor het veelvuldig overnemen van het modelstatuut dat ABB opstelde: gemeenten kunnen niet alle opties en gevolgen in ogenschouw nemen bij het opstellen van een rechtspositie. Echter, doordat het modelstatuut door de toezichthoudende overheid zelf is opgesteld, kan men ervan uit gaan dat de gevolgen gunstig zullen zijn. Een tweede verklaring haalt Simon (1957: 119) uit het onderscheid tussen ‘economic man’ en ‘administrator’: “whereas economic man supposedly maximizes – selects the best alternative from among all those available to him – his cousin, the administrator, satisfies – looks for a course of action that is satisfactory or ‘good enough’ ”. Net omdat deze ‘administrators’ eerder voor voldoening dan maximalisatie kiezen (wat de rationele optie zou zijn), is het voor hen niet noodzakelijk eerst alle alternatieven te bestuderen vooraleer een beslissing te nemen. Bovendien verloopt de besluitvorming zo vlotter omdat de regels eenvoudiger te volgen zijn, en de deskundigheid van de administrators niet in vraag wordt gesteld (Simon, 1957: 119). Zo ook stelde Simon (1957: 88-89) dat iedereen die organisaties bestudeert, moet beamen dat menselijk gedrag in organisaties - minstens deels - rationeel te noemen is. Zo beargumenteert de auteur dat veel gedrag taakgericht is en vaak ook efficiënt in het realiseren van de doelen. Theorieën die het handelen van organisaties willen verklaren, dienen met andere woorden rekening te houden met dit rationele perspectief. De auteur erkent echter ook de beperkingen van het rationele perspectief en vestigt de aandacht op ‘bounded rationality’. Hiermee geeft hij binnen de organisatietheorie ruimte aan het bestuderen van regels en routines. Deze ontstaan volgens de auteur in eerste instantie uit rationele overwegingen, maar wordt gaandeweg een ‘gewoonte’ waardoor besluitvorming goedkoper en sneller kan verlopen. Christensen et al. (2009: 28) sluiten hierbij aan in hun organisatietheorie, en beamen dat bestaande routines ervoor kunnen zorgen dat problemen gekoppeld worden aan een bepaald probleemoplossend gedrag. Bestaande routines kunnen daarentegen niet worden gebruikt om nieuwe problemen het hoofd te bieden, wat volgens de auteurs mogelijk resulteert in ad hoc routines en nieuwe organisationele oplossingen (Christensen et al., 2009: 28). De visie van Simon sluit aan bij een van de visies die het denken over politieke wetenschappen vanaf de jaren 1950 domineerde, namelijk het utilitarisme. Volgens het utilitarisme zijn politieke gebeurtenissen het gevolg van beredeneerde beslissingen, die op basis van twee veronderstellingen worden genomen. De eerste |87
veronderstelling heeft te maken met de verwachte gevolgen die elke beslissing met zich meebrengt. De tweede veronderstelling betreft de toekomstige voorkeuren inzake resultaten. Een inschatting maken van de mogelijke gevolgen is moeilijk aangezien de nauwkeurigheid van de voorspellingen beperkt is, de voorspellingen mogelijk bevooroordeeld zijn en de informatie om de voorspellingen te maken duur of moeilijk te verzamelen is. De complexiteit waarmee het beoordelen van mogelijke voorkeuren gepaard gaat, wordt door vele theoretici genegeerd. Verondersteld wordt dan dat voorkeuren stabiel zijn, ondubbelzinnig, consistent en exogeen (dat voorkeuren de uiteindelijke keuze voorafgaan en dus geen deel uitmaken van het besluitvormingsproces). Hoewel dit uitgangspunt als theoretisch idee de basis vormde van veel onderzoek, was het vaak een onderwerp van debat (March & Olsen, 1984: 736-737).
> 3.2.
Heterogeniteit in en rondom de organisatie
Waar voor de Tweede Wereldoorlog organisaties als gesloten systemen werden beschouwd, komt er gaandeweg steeds meer aandacht voor organisaties als open systemen (Christensen, 2009: 31). Publieke organisaties hebben in de praktijk vaak af te rekenen met heterogeniteit of pluraliteit. Dit kan voorkomen binnen de organisatie: leden van de organisatie streven andere doelen na of hebben andere interesses (bijvoorbeeld de politiek-ambtelijke verhoudingen in de lokale overheden). Extern aan de organisatie moet men rekening houden met organisaties die mogelijk andere doelen of belangen hebben (Christensen et al., 200: 29-30). Intern in een lokale overheid is de verhouding tussen politieke vertegenwoordigers en ambtenaren het meest prominent aanwezig. Deze relatie kan het resultaat zijn van een sterke hiërarchische sturing of van onderhandelingen tussen politieke en ambtelijke vertegenwoordigers (March & Olsen, 1984; Christenen et al., 2009). De term beleid refereert naar politieke beslissingen, die vaak in interactie met het administratieve niveau worden genomen. Het administratieve niveau levert daarvoor advies aan de verkozen politici en doet aanbevelingen. Beleid komt op die manier gezamenlijk tot stand (Svara, 1985: 225). Het administratieve of ambtelijke niveau krijgt voor sommige regelgeving de bevoegdheid om zelf beleid te ontwikkelen, maar even vaak blijft die bevoegdheidsverdeling vaag (Svara, 1985: 226). Inzake het gemeentelijke personeelsbeleid voorziet het Gemeentedecreet in een duidelijke bevoegdheidsverdeling; de gemeentesecretaris is bevoegd om een voorontwerp van een rechtspositieregeling op te stellen, en de gemeenteraad is uiteindelijk bevoegd om een beslissing te nemen over dit ontwerp. Indien echter beide partijen andere interesses hebben en andere belangen dienen, brengt dat mogelijk een effect teweeg op de besluitvorming. Extern aan de lokale overheid, speelt ook de organisatieomgeving een belangrijke rol.
|88
Deze omgeving beïnvloedt enerzijds hoe de organisatiestructuur eruitziet, en bepaalt anderzijds ook hoe een organisatie haar taken kan volbrengen. De belangrijkste onderdelen van de omgeving in een instrumentele visie zijn deze die de mogelijkheid van de organisatie om haar doelen te realiseren door het uitoefenen van taken beïnvloeden (i.e. technical environment) (Christensen et al., 2009: 31). Omgekeerd kunnen publieke organisaties ook hun omgeving sturen, door bijvoorbeeld de relaties te beïnvloeden die van belang zijn om bepaalde organisatiedoelen te realiseren. Zo kunnen de leiders van een organisatie de organisatiestructuur zodanig samenstellen dat ze voor zichzelf voldoende participatiemogelijkheden inbouwen, maar tegelijk ook de participatie van andere actoren reguleren. Bij beslissingen waaraan de leiders participeren, kunnen ze vertrouwen op hun middelen-doel ratio om een beslissing af te dwingen, of kunnen ze trachten de andere actoren tijdens de onderhandelingen te overtuigen van de organisationele doelen. Het is nochtans niet mogelijk voor organisatieleiders om aan alle besluitvorming deel te nemen (bounded rationality). Andere actoren kunnen namelijk de inzichten van de leiders in overweging nemen bij het nemen van beslissingen, ook wanneer de verantwoordelijken zelf niet aanwezig zijn (Christensen et al., 2009: 33-34).
> 3.3.
Kritiek op rationele actor modellen
Olsen (1988: 235) meent dat de zwakte van de theorieën rond ministeriële verantwoordelijkheid en het soevereine staatsmodel verband houden met de zwakte van de klassieke theorieën rond organisationele verandering. Deze benadrukken dat besluitvorming tot stand komt door rationele keuzes die gebaseerd zijn op eerder gestelde doelen, dat de organisationele vorm een hulp is bij het maken van deze keuzes, en dat reorganisatie ervoor zorgt dat de organisatievorm efficiënter en effectiever wordt. Echter, nadat empirische studies van vóór de jaren 1980 aantoonden dat de idee dat bewuste keuzes het organisatiegedrag en organisationele verandering kunnen verklaren, moest worden getemperd, worden sindsdien de rol van intenties, overdenkingen en keuzes in de ontwikkeling van politieke instituties als uitgangspunt genomen voor de studie van organisaties. Dit hangt samen met de vaststelling dat organisaties zich niet aanpassen aan hun omgevingen maar net omgekeerd, de omgeving aanpassen aan de eigen organisatie. Brunsson & Olsen (in Thoenig, 2003: 131) stelden daarom voor om organisaties te conceptualiseren als zijnde instituties, en niet als instrumenten. Vier belangrijke kritieken over het rationele actor model kunnen volgens Olsen (1988: 235-236) worden onderscheiden. Vooreerst vereist het rationele actor model een te grote inspanning van de beleidsvormers om alle informatie te verzamelen. Als reactie hierop kwam de nadruk te liggen op ‘bounded rationality’: de kennis waarover beleidsvormers beschikken is beperkt (cf. hoofdstuk 4, paragraaf > 3.1). Een tweede punt van kritiek stelt dat organisaties geen alleenstaande actoren zijn met eenvoudige, consistente en stabiele voorkeuren. Ook mag niet worden verondersteld dat conflicten op te lossen zijn door eerder gestelde doelen of |89
voorkeuren. Als reactie op bovenstaande kritieken zorgen normen, regels en standaardprocedures binnen een organisatie ervoor dat de besluitvorming dient te worden gezien als een zoektocht naar gepast gedrag binnen vastgelegde betekenisvolle structuren en normen, en niet als een afweging van mogelijke alternatieven op basis van rationele verklaringen (cf. institutionele benadering). Een vierde kritiek tenslotte stelt dat omgevingen niet deterministisch zijn, maar dat ze kunnen worden gezien als een geheel van organisaties die met elkaar interageren, en elkaar daarbij beïnvloeden (Long, 1958).
4.
Institutionele verklaringen voor het gedrag van publieke organisaties > 4.1.
De opmars van het neo-institutionalisme
Hoewel het institutionele denken reeds lang een plaats inneemt in het politieke denken, zien we dat deze stroming sinds de jaren 1980 aan een heropleving bezig is. Het belangrijkste uitgangspunt van de institutionele benadering is dat instituties het menselijk gedrag beïnvloeden (Hendriks, 1996: 111). De heropleving van deze stroming wordt gezien als een reactie op het ‘behavioralisme’, een theoretische stroming die het collectieve economische en politieke gedrag ziet als het geaggregeerde gevolg van individuele keuzes. Het behavioralisme kenmerkt zich volgens DiMaggio & Powell (1991: 2) door de ontkenning van de sociale context en de duurzaamheid van sociale instituties. Het behavioralistische standpunt eiste volgens zijn tegenstanders een hoge tol, zeker in een wereld waarin ‘social, political and economic institutions have become larger, considerably more complex and resourceful, and prima facie more important to collective life’ (March & Olsen, 1984: 734). Zodoende omschrijven DiMaggio en Powell (1991: 8) het neo-institutionalisme als volgt: “the new institutionalism in organization theory and sociology comprises a rejection of rational-actor models, an interest in institutions as independent variables, a turn toward cognitive and cultural explanations, and an interest in properties of supraindividual units of analysis that cannot be reduced to aggregations or direct consequences of individuals' attributes or motives.” Het nieuwe institutionele denken omvat echter meerdere institutionele theorieën (Jepperson, 1991: 153), waardoor March & Olsen (1984: 734) het bekritiseerden omdat de stroming niet coherent noch consistent is. Zo onderscheiden Hall & Taylor (1996: 936) minstens drie stromingen: historisch institutionalisme, sociologisch institutionalisme en rationele keuze institutionalisme. Ondanks dat DiMaggio en Powell het neo-institutionalisme omschreven als een stroming die de rationele modellen afzweert, vormen net die modellen het uitgangspunt van het zogenaamde rational choice institutionalism. Wat deze benadering onderscheidt van het voorgaande instrumentele perspectief is de aandacht voor de rol van instituties bij
|90
het verklaren van menselijk gedrag. Hall en Taylor (1996: 955) vinden die verscheidenheid in het institutionele denken in tegenstelling tot March en Olsen een verrijking, en zien er een meerwaarde in dat de diverse institutionele theorieën telkens andere dimensies van menselijk gedrag en effecten van instituties op dat gedrag belichten. Bovendien valt het gedrag van een actor mogelijk te verklaren door het samengaan van diverse institutionele theorieën zoals een rationele calcus en de aanwezigheid van een pakket waarden en normen die een bepaald gedrag voorschrijven (Hall & Taylor, 1996: 955). De vorige paragraaf besteedde ruimschoots aandacht aan hoe rationele overwegingen de beslissingen van actoren beïnvloeden, evenwel zonder daarbij de institutionele invloed in rekening te nemen. Gezien deze noemer nader ingaat op instituties en de manier waarop zij de beslissingen van actoren beïnvloeden, laten we het zogenaamde rational choice institutionalism hier buiten beschouwing. March en Olsen vatten de centrale stelling van het neo-institutionalisme als volgt samen: the new institutionalism is simply an argument that the organization of political life makes a difference (March & Olsen, 1984: 747; Hendriks, 1996: 2; Steen, 2000: 239). Drie basisideeën liggen aan de grondslag van het nieuwe institutionalisme: (1) menselijk gedrag is gebaseerd op een logica van gepastheid; (2) betekenis wordt ontwikkeld in politieke en sociale processen; en (3) instituties passen zich langzaam aan de omgeving aan (Christensen & Laegreid, 2004: 684). De institutionele benadering bestudeert politieke instituties en de relaties tussen institutionele kenmerken en het politiek bureau, performantie en verandering (March & Olsen, 2006: 4), en tracht menselijk (keuze)gedrag te beschrijven en verklaren vanuit de sociale context (Hendriks, 1996: 1). Waar het klassieke institutionalisme zich concentreerde op de formele structuren van de uitvoerende tak van de overheid, bestudeert het neo-institutionalisme de interactie tussen de politieke instituties en het gedrag van beleidsmakers (Steunenberg & Van Vught, 1997: xi). De institutionele omgeving geeft met andere woorden vorm aan de organisaties. Omdat organisaties door de institutionele druk heersende praktijken overnemen om onder meer legitimiteit te verwerven, gaan organisaties die in eenzelfde omgeving opereren gelijkaardige praktijken vertonen (Powell & Dimaggio, 1991; Chow, 2004). Het kernwoord in het neo-institutionalisme is ‘institutie’. Opvallend is de conceptuele variëteit en vaagheid in de definiëringen die worden toegekend aan het begrip (Jepperson, 1991: 143). Voor March & Olsen (1989) is een institutie ‘a relatively enduring collection of rules and organized practices, embedded in structures of meaning and resources that are relatively invariant in the face of turnover of individuals and relatively resilient to the idiosyncratic preferences and expectations of individuals and changing external circumstances’. Steunenberg en Van Vught (1997: xi) op hun beurt stellen dat politieke instituties een onderdeel zijn van sociale instituties en omschrijven ze als de ‘regels’ van een overheid die het proces van collectieve besluitvorming controleren. Hoewel elke auteur een eigen definitie vooropstelt van een ‘institutie’, is Keman (1997: 1-2) van oordeel dat het neo-institutionalisme een goede conceptualisering |91
van wat instituties zijn en hoe ze gedefinieerd kunnen worden, mist. Hoewel de meeste auteurs de opvatting delen dat instituties regels zijn die op een of andere manier het gedrag van politieke en sociale actoren beïnvloeden, is het tegelijkertijd duidelijk dat er een grote variëteit is in de conceptualisering van ‘instituties’. Keman (1997: 3) stelt volgende algemene definiëring van ‘instituties’ voorop: ‘institutions as a set of rules that occur in social reality in the form of recurrent behaviour that complies with those rules’. De definities die andere auteurs hanteren hebben dan drie gemeenschappelijke kenmerken. Zo veronderstellen ze allen het bestaan van ‘regels’ en hebben ze een onderliggend idee over hoe regels het (menselijk) gedrag en bijgevolg ook sociale en politieke actie beïnvloeden. Ook wordt vaak een indeling gemaakt naar informele en formele regels. De idee die Keman vooropstelt is dat het menselijk gedrag (van individuen of van collectieve actoren) in sociale situaties beïnvloed wordt door deze regels. Een uitgebreidere omschrijving vinden we bij Campbell (2004: 1). Hij stelt dat instituties “consist of formal and informal rules, monitoring and enforcing mechanisms, and systems of meaning that define the context within which individuals, corporations, labor unions, nation-states and other organizations operate and interact with each other. Institutions are settlements born from struggle and bargaining. They reflect the resources and power of those who made them and, in turn, affect the distribution of resources and power in society. Once created, institutions are powerful external forces that help determine how people make sense of their world and act in it. They channel and regulate conflict and thus ensure stability in society”. Een van de vele kritieken op het neo-institutionalisme luidt dat aanhangers van deze theorie te sterk ontkennen dat fysieke, geografische, demografische en economische omstandigheden een invloed uitoefenen op de relatie tussen bestuurlijke instituties en beleid (Hendriks, 1996: 109). Hall (in Hendriks, 1996: 109) stelt dat het beleid van de overheid enerzijds bepaald wordt door instituties die aangeven wat kan en mag, maar anderzijds ook door maatschappelijke omstandigheden die bepalen wat een overheid zou moeten doen. In een onderzoek naar de regionale besturen in Noord- en Zuid-Italië concludeerde ook Putnam (1993) dat bestuurlijke instituties in samenhang met de maatschappelijke omstandigheden bepalend zijn voor de collectieve keuzeprocessen. Uit zijn onderzoek bleek namelijk dat de regionale besturen in beide landsdelen tot zeer verschillende prestaties kwamen. De institutionele hervormingen in Noord-Italië bleken met gunstigere omstandigheden te worden gecombineerd dan in het Zuiden. Ook Lane en Ersson (1994: 105) zijn van mening dat sociale systemen, zoals de staat, omwille van hun complexe natuur niet kunnen worden begrepen door te focussen op een enkele variabele. Monocausale verklaringen dienen volgens de auteurs dan ook te worden vermeden. Een andere kritiek op het nieuwe institutionalisme is dat het een te sterke nadruk legt op de homogeniteit van organisaties, waarbij variëteit en diversiteit tussen organisaties worden vermeden door institutionaliseringprocessen (Fernández-Alles & LlamasSánchez, 2008: 5). Niettemin moet duidelijk zijn dat ook instituties doorheen de tijd veranderingen doormaken (Dacin, Goodstein & Scott, 2002: 45).
|92
Ondanks de kritieken en mogelijke tekortkomingen, vormt het neo-institutionalisme voor dit onderzoek een interessante stroming, gezien het veronderstelt dat institutionele factoren richting geven aan het handelen van publieke organisaties. Bovendien biedt de theorie zowel een verklaring voor de similariteit en stabiliteit in publieke organisaties (Greenwood & Hinings, 1996: 1023) als voor organisationele verandering (Fernández-Alles & Llamas-Sanchez, 2008: 4; hoewel critici menen dat de institutionele theorie niet voldoet om organisationele verandering te verklaren). Hiermee sluiten we aan bij de resultaten van de analyse in het vorige hoofdstuk. Deze toonden dat de grote meerderheid van de gemeenten het modelstatuut van de toezichthoudende overheid overnam waardoor deze gemeenten inzake hun rechtspositieregeling een hoge graad van homogeniteit vertonen, en een meer bescheiden groep van gemeenten tot eigen (heterogene) regelgeving kwam. Een bijkomend voordeel van het institutionele denken is dat het een brede stroming betreft die multidimensionaal is opgevat omdat de werkelijkheid dat ook is (Hendriks, 1996: 100). Het (neo-)institutionalisme haalt verschillende dimensies aan, waarvan we er hieronder enkele zullen bespreken. Achtereenvolgens gaan we nader in op de onderliggende gedragslogica binnen het institutionele denken, de zogenaamde logic of appropriateness; de institutionele-culturele theorie die publieke organisaties ziet als ‘geïnstitutionaliseerde organisaties’; en de institutionele-mythische theorie die zich voornamelijk richt op de institutionele omgeving (Christensen & Laegreid, 2004: 685; Christensen et al., 2009).
> 4.2.
Logic of appropriateness
Aan de basis van het institutionele denken ligt de idee dat menselijk gedrag geleid wordt door ‘regels’. Met deze term doelen March & Olsen (1989: 22) op “routines, procedures, conventions, roles, strategies, organizational forms, and technologies around which political activity is constructed” en op “the beliefs, paradigms, codes, cultures, and knowledge that surround, support, elaborate, and contradict those roles and routines”. Gedrag wordt volgens de institutionele benadering met andere woorden eerder ingegeven door wat gepast is, dan door de verwachte gevolgen en effecten van een gedrag te berekenen (March & Olsen, 1989: 22). Het belang van regels komt tot uiting in de onderliggende gedragslogica die richting geeft aan het gedrag van publieke instituties: een ‘logica van geschiktheid’. Deze logica, en de bijhorende regels worden door socialisatie overgedragen op de organisatieleden (March & Olsen, 1989). Gepast handelen is “to proceed according to the institutionalized practices of a collectivity, based on mutual, and often tacit, understandings of what is true, reasonable, natural, right, and good” (March & Olsen, 2004: 4). Deze gedragsregels zijn gebaseerd op de informele waarden, normen en identiteiten die gaandeweg zijn ontstaan in de organisatie en zijn veelal gebaseerd op vroegere ervaringen. Hierdoor vormen ze een moreel kader dat het handelen van de organisatieleden richting geeft (Christensen et al., 2009: 40-41). In een concrete situatie waarbij een organisatielid dient te handelen, zal dit lid de gekende gedragsregels terugkoppelen naar de situatie waarin hij zich bevindt (March |93
& Olsen, 2004: 4). De keuze voor een gedragsregel is eerder intuïtief van aard (Christensen et al., 2009: 41), en wordt ingegeven door de similariteit of diversiteit ten aanzien van een gelijkaardige situatie. Hoewel het organisatielid in dat proces zeker ook stilstaat bij de gevolgen van de regels, wordt de keuze voor het gedrag voornamelijk bepaald door de overweging welk gedrag gepast is en in vergelijking tot gelijkaardige of verschillende situaties (March & Olsen, 1989: 25-26). Het volgen van de regels is niet altijd evident in de specifieke situatie waarin de actor zich bevindt. Soms ontbreekt het de actor aan de nodige capaciteiten om de regels toe te passen (March & Olsen, 2004: 10). Het heersende gedragspatroon binnen een organisatie wordt beïnvloed door interne krachten maar ook door externe bronnen. Intern zijn dat informele waarden en normen die door de leden worden meegebracht in de organisatie. Deze waarden en normen zijn bijvoorbeeld afkomstig uit de sociale of professionele omgeving van deze leden of vanuit een gevolgde opleiding. De externe beïnvloedingsbronnen bevinden zich rondom de organisatie; de publieke organisatie interageert hiermee of is er afhankelijk van. Het gedragspatroon en de te volgen regels binnen een lokale overheid kunnen daardoor onderhevig zijn aan invloeden vanuit andere actoren zoals overheidsinstellingen of wetgeving (Christensen et al., 2009: 44).
> 4.3.
Een culturele blik op het institutionele denken
De culturele theorie binnen het institutionele denken ziet publieke organisaties als ‘geïnstitutionaliseerde organisaties’ wanneer ze informele normen hebben ontwikkeld (Christensen et al., 2009: 38). Met deze term verwijst Selznick (in Christensen et al., 2009: 37-38) zowel naar de ‘institutie’ waar informele normen gradueel ontwikkelen als naar de ‘organisatie’ die uit formele normen bestaat die geassocieerd worden met een instrumentele visie. De informele normen en waarden van een organisatie maken de organisatiecultuur uit, en bestaan naast de formele normen waarlangs een organisatie haar doelen kan bereiken. Het samengaan van de formele normen en de informele waarden en normen maakt een organisatie weliswaar meer complex en moeilijker aanpasbaar aan nieuwe uitdagingen, maar zorgt er tegelijkertijd voor dat de organisatie nieuwe kwaliteiten ontwikkelt die ervoor zorgen dat de organisatie haar taken sneller uitvoert (Christensen et al., 2009: 38). Deze informele normen bepalen tevens mee welk gedrag als gepast wordt bevonden. De informele, culturele normen zijn meestal ontstaan doorheen eerdere gebeurtenissen, terwijl de formele, instrumentele normen voornamelijk gericht zijn op de toekomst (Christensen et al., 2009: 41). Centraal in de culturele benadering binnen het institutionele denken is de notie ‘padafhankelijkheid’ (Christensen et al., 2009: 45). Hierop heeft menig auteur zijn licht geworpen, maar duidelijke definities zijn schaars (Pierson, 2000: 251). Kort gezegd komt het er op neer dat ‘history matters’ (Mahoney, 2000: 507) en dat de erfenis van het verleden de toekomst mee bepaalt (Gains, John & Stoker, 2005: 27). De gedetailleerde definitie die Mahoney (2000: 507) hanteert, luidt: path |94
dependence characterizes specifically those historical sequences in which contingent events set into motion institutional patterns or event chains that have deterministic properties. Ook Christensen et al. (2009: 45-46) stellen dat bij het ontstaan of een evolutie van een organisatiecultuur historische wortels een belangrijke rol spelen. De culturele waarden en normen waar een jonge organisatie mee worden geconfronteerd, zijn met andere woorden bepalend voor het ontwikkelingspad van die organisatie. Padafhankelijkheid heeft enkele voordelen; zo verleent het stabiliteit en diepgang aan de waarden en normen in een publieke organisatie. Tegelijkertijd zorgt het ervoor dat duidelijk is voor de leden van de organisatie welk gedrag gepast is. Echter, padafhankelijkheid kan ook tot starheid leiden. Dit zorgt voor een problematische situatie wanneer de omgeving snel verandert en er een kloof ontstaat tussen de externe problemen en de interne cultuur. Van publieke organisaties wordt vaak gezegd dat ze weigerachtig staan ten aanzien van veranderingen en dat een culturele revolutie nodig is om organisaties aan te passen aan de toekomst. Administratieve tradities, normen en waarden zijn vaak sterker dan de (politieke) wil om te veranderen. Op langere termijn echter kan een hervorming toch succesvol zijn wanneer de betrokken actoren kunnen wennen aan het idee en zelf gaan inzien dat de vooropgestelde hervorming noodzakelijk is (Christensen et al., 2009: 45-46). Twee theorieën zijn gebruikelijk om de notie van padafhankelijkheid te bestuderen en verklaren; de theorie van ‘increasing returns’ en de theorie van ‘reactive sequences’. De term ‘increasing returns’ duidt aan dat een institutioneel patroon toenemende voordelen creëert door zijn voortdurende implementatie, zodat het doorheen de tijd steeds moeilijker wordt om dit patroon om te vormen of andere mogelijkheden te selecteren, zelfs als deze andere mogelijkheden efficiënter zouden zijn (Mahoney, 2000: 508). Levi (1997: 28) formuleert het in haar definiëring van padafhankelijkheid als volgt: “Path dependence has to mean, if it is to mean anything, that once a country or region has started down a track, the costs of reversal are very high. There will be other choice points, but the entrenchments of certain institutional arrangements obstruct an easy reversal of the initial choice.” Een tweede manier waarop padafhankelijkheid wordt bestudeerd, betreft ‘reactive sequences’. Dit zijn kettingen van in de tijd geordende gebeurtenissen die een causale relatie hebben tot elkaar. De term reactief wijst erop dat elke gebeurtenis in feite een reactie vormt op een eerdere gebeurtenis. Elke stap in de ketting is met andere woorden afhankelijk van de vorige stappen (Mahoney, 2000: 509). Een belangrijke taak bij de ontwikkeling en instandhouding van een organisatiecultuur en het bijhorende gedragspatroon is weggelegd voor de leiders van een publieke organisatie, zowel op politiek als ambtelijk niveau. Zo zorgt de organisatiecultuur ervoor dat er een vertrouwensrelatie ontstaat tussen de actoren. Door de gedeelde waarden ontstaat er van onderuit vertrouwen in de leiders die op hun beurt vertrouwen krijgen in hun personeelsleden doordat de relaties gebaseerd zijn op een gemeenschappelijke, normatieve fundering die voor binding zorgt (Christensen et al., 2009: 54). |95
> 4.4.
Een mythische beschouwing van het institutionele denken
De basisveronderstelling van de mythische stroming in het institutionele denken is dat organisaties handelen binnen institutionele omgevingen waarin ze worden geconfronteerd met sociaal geconstrueerde normen over organisatievormen en hoe organisaties moeten handelen. Organisaties voelen een ‘verplichting’ om deze normen (minstens uiterlijk) over te nemen, zelfs wanneer deze normen de activiteiten van een organisatie niet effectiever zullen maken (Meyer & Rowan, 1977: 340-341). Door dit proces gaan organisaties steeds meer op elkaar gelijken, minstens aan de oppervlakte, en dat staat in sterk contrast met de verscheidenheid die de culturele benadering beschrijft. Sociaal geconstrueerde normen in institutionele organisaties worden ‘mythes’ genoemd, vandaar dat men deze benadering ook met de term ‘het mythische perspectief’ aanduidt (Christensen et al., 2009: 57). Het mythische perspectief focust voornamelijk op de institutionele omgeving van de publieke organisatie (Christensen & Laegreid, 2004: 685). Sinds het einde van de jaren 1980 wordt de mythische benadering vaak als raamkader gebruikt voor het bestuderen van hervormingsprocessen in de publieke sector. Deze benadering heeft haar populariteit deels te danken aan de toegenomen aandacht van de politieke wetenschappen voor de symbolische aspecten van publiek beleid. Deze invalshoek benadrukt dat organisaties steeds meer ‘expressieve organisaties’ worden die begaan zijn met hun imago en reputatie in de omgeving. De grootste verklaring echter voor het toegenomen gebruik van het mythische perspectief is wellicht dat de publieke sector sinds de jaren 1980 meer wordt blootgesteld aan externe ideeën en handleidingen die circuleren in de omgeving. Dit geldt bijvoorbeeld voor de massale pogingen om ideeën vanuit de private sector naar de publieke over te brengen. Mythische perspectieven blijken dan ook bijzonder nuttig bij het bestuderen van publieke hervormingen die geïnspireerd zijn door de private sector (Christensen et al., 2009: 59). Een mythe valt te beschouwen als een sociaal geconstrueerde handleiding voor het inrichten van een (deel van de) organisatie. Het heeft een voorbeeldstatus verworven in andere organisaties en wordt daardoor vaak aantrekkelijk voor andere organisaties (Christensen et al., 2009: 58). Elke mythe heeft haar eigen aanhangers die haar aanbevelen aan andere organisaties. Vaak ook wordt er in de academische wereld gepubliceerd over deze mythes, voorbeelden hiervan zijn volgens Christensen et al. (2009: 59-61) leiderschap, motiveren van medewerkers, HRM Scorecard, Total Quality Management, Balanced Scorecard etc. Mede door deze publicaties zijn organisatieleden ervan overtuigd dat de mythe een effectieve manier is om bepaalde organisationele doelen te bereiken, daarom wordt het ook een rationele mythe genoemd. De term rationeel wijst erop dat de mythe stelt de efficiëntie van de organisatie te verhogen en te moderniseren. Hierdoor krijgt een mythe de status van een betekenisvol symbool toegewezen, en zien organisaties het als een must of zelfs verplichting om dergelijke mythes implementeren (Meyer & Rowan, 1977: 344 & 347).
|96
Auteurs als DiMaggi en Powell, en Meyer en Rowan stellen dat organisaties steeds meer gelijkenissen met elkaar vertonen; de adoptie en implementatie van dergelijke mythes leiden ertoe dat organisaties steeds homogener worden. Dit proces van homogenisering wordt door Meyer en Rowan (1977: 348) en DiMaggio en Powell (1983: 149) aangeduid met de term ‘isomorfisme’. Oorzaak van dit isomorfisme is de veronderstelling dat hiermee een verhoogde interne organisationele efficiëntie wordt bereikt, en het succes en voortbestaan van de organisatie is verzekerd (Meyer & Rowan, 1977: 349). De verklaring hiervoor ligt in de ‘beloning’ die organisaties ervaren wanneer ze een hoge graad van homogeniteit vertonen met andere organisaties in hun omgeving: een gemakkelijke omgang met de andere organisaties, het kunnen aanwerven van hoogopgeleide, carrièregerichte personeelsleden en een verhoogde legitimiteit. Ook status en prestige spelen een belangrijke rol, zeker in organisaties die beschikken over een professionele personeelsbezetting. In dergelijke organisaties zorgen het prestige en de middelen waarover de organisatie beschikt voor de aantrekkingskracht die de organisatie uitoefent op bekwame personeelsleden. Om hun rol als aantrekkelijke werkgever te spelen en minimaal dezelfde voordelen te kunnen aanbieden als de andere organisaties, gaan organisaties zich steeds meer richten op de kenmerken van de andere organisaties, waardoor de homogeniteit toeneemt (DiMaggio & Powell, 1983: 154). In een klassiek werk erkennen DiMaggio en Powell (1983: 150) drie mechanismen die tot institutioneel isomorfisme leiden: macht, imitatie, normatief. Hierbij valt op te merken dat het gehanteerde onderscheid tussen de drie mechanismen voornamelijk een analytisch onderscheid is en in de empirie moeilijker te onderscheiden kan zijn. Op macht gebaseerd isomorfisme vindt zijn oorzaken zowel in formele en informele krachten die worden uitgeoefend door andere organisaties waarvan de eigen organisatie afhankelijk is, en door culturele verwachtingen in de maatschappij waarin de organisatie functioneert. Deze krachten kunnen als een ‘verplichting’ tot adoptie worden ervaren, als poging tot overreding of als een uitnodiging om deel uit te maken van een geheime overeenkomst (DiMaggio & Powell, 1983: 150). Een andere sterke kracht die kan leiden tot isomorfisme is onzekerheid. Wanneer organisaties worden geconfronteerd met technologieën die ze niet volledig begrijpen, met ambigue doelen of met een omgeving die onzekerheid creëert, is de kans reëel dat organisaties zich zullen modelleren naar het voorbeeld van andere organisaties (i.e. imitatiegedrag vertonen). Soms ook hebben deze ontwikkelingen een ritueel doel: organisaties willen hun legitimiteit ermee verhogen en aantonen dat ze minstens proberen om de eigen organisatie te verbeteren. De tentoongestelde homogeniteit wordt in de hand gewerkt doordat belangrijke consultancy bedrijven slechts een beperkt aantal organisatiemodellen naar voren schuiven, en deze aanbevelen aan organisaties die bij hen aankloppen voor advies (DiMaggio & Powell, 1983: 151-152). Selznick (1996: 273) meent dat dit imitatiegedrag voortvloeit uit onzekerheid, en dat de oorzaak eerder onder de noemer van angst ressorteert dan dat het een rationele overweging was van de organisatie om het wiel niet opnieuw uit te vinden. Een derde bron van institutioneel isomorfisme is normatief van aard en verwijst naar de |97
professionalisering. Twee aspecten van professionalisering kunnen namelijk leiden tot isomorfisme. Het eerste aspect betreft de formele opleiding, het tweede het ontstaan en de uitbouw van professionele netwerken die over organisaties heen reiken en waarbinnen nieuwe modellen snel verspreiden. De onderwijs- en opleidingscentra krijgen in eerste instantie een centrale rol toebedeeld omdat deze centra verantwoordelijk zijn voor het aanreiken en aanleren van bepaalde organisationele normen aan toekomstige managers en stafleden. Deze opgedane kennis wordt versterkt in de netwerken waarbinnen de afgestudeerden zich later zullen begeven. Deze mechanismen zorgen ervoor dat er een pool ontstaat van individuen die gelijkaardige posities bekleden in diverse organisaties en dezelfde normen delen, die zelfs bepaalde tradities en controlevormen kunnen overstijgen die anders het organisationele gedrag zouden vormgeven (Perrow in DiMaggio & Powell, 1983: 152). De verspreiding van deze vorm van isomorfisme komt bijgevolg voort uit de gemeenschappelijke waarden en normen die in de verschillende professionele groepen aanwezig zijn (Christensen et al., 2009: 70).34 Hoewel mythes isomorfisme kunnen veroorzaken (doordat organisaties massaal dezelfde praktijken overnemen), stelt het institutionele perspectief ook dat dergelijke mythes in een bepaalde organisatie kunnen worden aangepast opdat de huidige, heersende praktijken van de organisatie niet zouden worden tegengewerkt (Christensen et al., 2009: 75-76). Op lange termijn echter kunnen mythes er wel toe leiden dat bepaalde organisationele praktijken veranderen. Een mythe kan dan worden beschouwd als een ‘virus’. De term virus wordt louter metaforisch gebruikt: de mythe wordt hier beschouwd als een virus dat pas na een bepaalde incubatietijd effecten zal teweegbrengen in de organisatie (Christensen et al., 2009: 73). RØvik (2011: 635-636) werkte deze metafoor verder uit, en bespreekt zes relevante kenmerken van een virus die ook gelden voor de adoptie van managementpraktijken (i.e. mythes): besmettelijkheid, immuniteit, replicatie, incubatie, mutatie en sluimering (RØvik, 2011: 636-645). Een eerste kenmerk is dat virussen besmettelijk zijn, en zich verspreiden via infecties. Hiertoe zal een virus zich koppelen aan een cel in de geïnfecteerde bron waarbij de ‘gastcel’ het virus actief in zich opneemt. Opvallend is ook dat sommige virussen zich sterk verspreiden, en andere opvallend minder. Deze kenmerken zijn volgens RØvik (2011: 637) ook van toepassing op mythes: ook zij verspreiden zich in diverse organisaties, en kennen meer of minder succes. De organisatie die met de mythe in contact komt, beslist zelf of deze de mythe zal adopteren en implementeren. Ten tweede speelt de immuniteit een belangrijke rol. Wanneer een virus een gastheer tracht te infecteren, zal het immuunstelsel van die gastheer hierop reageren en tot verdediging overgaan. Dat gebeurt volgens de auteur evenzo voor mythes. Organisaties kunnen als reactie op een infectie overgaan tot een
34 Kanter (in DiMaggio & Powell, 1983: 152) stelde dat dit leidt tot de ‘homoseksuele reproductie van het management’. Hiermee stelt de auteur dat managers door hun gelijke achtergrond wat opleiding en netwerken betreft, problemen veelal op dezelfde manier zullen benaderen, hetzelfde beleid en dezelfde procedures en structuren als legitiem of illegitiem zullen beschouwen en de oplossing op dezelfde wijze zullen aanpakken
|98
verwerping van het managementidee, of kan beslissen om het idee over te nemen in de organisatie, in meer of minder aangepaste vorm. Een derde kenmerk betreft de mogelijke replicatie van het virus of de mythe. Eens een virus is binnengedrongen in een cel van de gastheer, zal het virus zichzelf kopiëren. Hiermee verkrijgt het virus de controle over de gastheer. In de organisatieleer duidt dit kenmerk erop dat bepaalde mythes versterkt worden en dat sommige effecten gekopieerd worden. Ten vierde verwijst RØvik (2011: 641) naar de incubatieperiode. Hiermee wordt de termijn bedoeld tussen de eerste blootstelling aan het virus en de eerste symptomen. Mythes zijn vaak tijdlang latent aanwezig in organisaties, en vergen een graduele en trage transformatie om actief te worden. het vijfde kenmerk dat virussen en mythes met elkaar delen betreft de mogelijkheid tot mutatie. Bij een virus verwijst de term naar de veranderingen in de genetische structuur van het virus die zich kunnen voordoen door onregelmatigheden in het replicatieproces (Holmes in RØvik, 2011: 642). Sommige mutaties leiden tot het ontstaan van nieuwe virussen, die niet steeds door het immuunstelsel worden opgemerkt. Bij een mythe verwijzen we hiermee naar de vertaling die organisaties ervan kunnen maken. Zo kunnen bepaalde ideeën geheel, gedeeltelijk of in aangepaste vorm worden overgenomen (RØvik, 2011: 643-644; cf. Christensen et al., 2009: 72-74). Tot slot is ook sluimering een gedeeld kenmerk. Sommige virale infecties worden chronisch, waarbij actieve periodes worden afgewisseld met periodes waarin het virus zich schuil houdt en slechts op de achtergrond sluimert. Hoewel er niet veel longitudinale studies werden uitgevoerd naar de overname van bepaalde managementpraktijken, suggereren sommige van deze studies dat ook de adoptie van dergelijke praktijken sluimerende perioden kent. Volgens deze studies is er een bepaald patroon op te merken: de vroege stadia wanneer de concepten worden geadopteerd worden gekenmerkt door hoge activiteit, gevolgd door een periode van sluimering en afgenomen aandacht. Echter in de betreffende studies volgden op deze perioden van inactiviteit telkens weer een opflakkering van het geïmplementeerde managementidee (zie RØvik, 2011: 644).
5.
Instrumentele en institutionele benadering: aanvullend of tegengesteld?
Hoewel de institutionele en instrumentele benadering sterk van elkaar lijken te verschillen, worden deze door Christensen et al. (2009) gebundeld in hun publieke organisatietheorie. Hiermee benadrukken de auteurs dat de complexe publieke sector in realiteit met elementen uit beide stromingen geconfronteerd wordt, en dat de werkelijkheid enkel beschouwd kan worden vanuit verschillende brillen. Actoren zullen zich zelden unidimensioneel gedragen. Gezien de complexiteit waarmee de publieke actoren worden geconfronteerd, dient ook de theorie die het gedrag van deze actoren wil verklaren deze complexiteit te bevatten (Christensen et al., 2009: 165-166). Het gedrag van een organisatie kan in die zin slechts zelden worden gezien als het resultaat van de instrumentele processen en strategieën van de leiders, of enkel als het resultaat van de historische invloed en informele |99
normen, of louter als een aanpassing aan de heersende mythes (Christensen et al., 2009: 173). Zoals zo vaak zal ook hier de combinatie van verschillende verklaringsperspectieven de werkelijke complexiteit het best grijpen. De gehanteerde perspectieven hebben dan ook als doel elkaar aan te vullen. Ook al heeft de rationele visie volgens Christensen et al. (2009) absoluut een verklarende kracht, deze zienswijze volstaat echter niet om de complexe besluitvorming in organisaties te verklaren. Het instrumentele perspectief benadrukt dat actoren rationeel handelen en beslissingen weloverwogen nemen in functie van de gestelde doelen en de gevolgen verbonden aan het handelen. Het institutionele handelen stelt dan dat beslissingen in publieke organisaties niet (enkel) onderhevig zijn aan rationele overwegingen, maar ook aan de institutionele factoren waar een organisatie mee wordt geconfronteerd. Waar de instrumentele benadering organisaties als instrumenten ziet die tot het realiseren van een doel leiden, ontwikkelen organisaties volgens het institutionele denken informele waarden, normen en tradities, en bepalen deze factoren mee de publieke besluitvorming. Het instrumentele perspectief schiet te kort om de publieke besluitvorming in de complexe omgeving te verklaren, waardoor Christensen et al. (2009) menen dat de toevoeging van de institutionele benadering een meerwaarde biedt. Een mogelijke manier om de relatie tussen de verschillende gedragslogica’s te bestuderen, benadrukt dat er een transformatie plaatsvindt wanneer de logica’s met elkaar geconfronteerd worden en er daardoor nieuwe structuren en culturen ontstaat. In het geval van het rechtspositiebesluit, zal deze regelgeving bij zijn implementatie worden aangepast of vertaald naar de eigen situatie doordat het in contact komt met de bestaande organisationele structuren en culturen (Christensen et al., 2009: 166). Soms echter kunnen bepaalde handelingen vanuit beide logica’s worden verklaard. Zo geven Christensen et al. (2009: 75-76) aan dat de implementatie van mythes zowel vanuit een institutioneel als een instrumenteel perspectief kan worden bestudeerd. Het grote verschil ligt erin dat de implementatie van een mythe volgens een instrumenteel perspectief gebeurt omdat het een oplossing biedt voor een bepaald probleem. Ook veronderstelt de instrumentele bril dat de mythe zodanig wordt aangepast dat ze aansluit bij de lokale omstandigheden, terwijl de institutionele bril meent dat een aanpassing aan de geïmplementeerde mythe enkel gebeurt opdat de huidige, heersende praktijken van de organisatie niet worden tegengewerkt (Christensen et al., 2009: 75-76). Beide logica’s kunnen echter nog nauwer samenhangen; in sommige organisaties zou het misschien getuigen van gepast gedrag om te handelen in overeenstemming met rationele argumenten. Zo bevat de logic of appopriateness ook wat consequenciality. Zo erkennen March & Olsen (1989: 25) dat, hoewel het institutionele denken stelt dat gedrag ‘gekozen’ wordt op basis van bedenkingen over welk gedrag gepast is, de afweging tussen meerdere gepaste handelingen eveneens kan gebeuren op basis van rationele argumenten waarbij ook de gevolgen van elke handeling in ogenschouw worden genomen. Echter, deze rationele invloed willen institutionalisten zoveel mogelijk beperken; zo stellen March & Olsen (1989: 25) dat actoren voor hun uiteindelijke keuze sneller zullen teruggrijpen naar |100
handelingen die ze kennen of die ze onlangs nog hebben toegepast. Een tweede voorbeeld toont aan dat indien regelgeving of een hervorming informele waarden en normen naar voor schuift die reeds vervat zitten in het instrumentele organisationele denken, kan dat de uitvoering van deze regelgeving of hervorming bespoedigen (Christensen et al., 2009: 169). Organisaties die reeds voor de opmars van het New Public Management, een hervorming die voornamelijk economische waarden naar voor schoof, handelen in functie van economische principes als efficiëntie en effectiviteit, zullen de ideeën van het NPM wellicht sneller hebben opgepikt. Ook kunnen de institutionele factoren het instrumenteel handelen van een organisatie beperken, en omgekeerd. Informele normen kunnen een zodanig sterke positie verwerven, dat ze uiteindelijk een aanpassing van de formele structuur vereisen. Leiders in een organisatie die een bepaalde structurele hervorming wensen door te voeren, zullen in bepaalde gevallen eerst of tegelijkertijd de organisatiecultuur (i.e. de informele waarden en normen) moeten wijzigen om deze hervorming te laten plaatsvinden (Christensen et al., 2009: 168-169).
6.
Van theorie naar empirie
Volgend op de theoretische uiteenzetting, maakt deze paragraaf de brug naar het empirisch onderzoek dat in de komende twee hoofdstukken wordt behandeld. Uit de besproken theorieën leiden we in deze paragraaf enkele invalshoeken en betrokken (f)actoren af. Deze invalshoeken worden vervolgens op twee manieren getest. In eerste instantie zullen kwalitatieve diepte-interviews bij actoren uit enkele Vlaamse gemeenten bekijken of en hoe deze invalshoeken voorkomen in de empirie, en of er nog andere verklarende (f)actoren een rol spelen bij de totstandkoming van de rechtspositieregeling. Op basis van de kwalitatieve onderzoeksresultaten operationaliseren we de invalshoeken in onafhankelijke variabelen. Vervolgens gaan we aan de hand van een schriftelijke bevraging bij de Vlaamse gemeenten toetsend te werk, en bestuderen we in welke mate de weerhouden variabelen een verklaring bieden voor de keuzes die gemeenten maken wanneer ze een rechtspositieregeling opstellen. In onderstaande paragraaf vertalen we de theoretische begrippen naar de empirische variant zoals we deze in het kwalitatieve onderzoeksluik zullen bestuderen. Op basis van de kwalitatieve resultaten wordt de empirische vertaling die we hier aan invalshoeken en (f)actoren geven indien nodig aangepast voor het kwantitatieve luik.
|101
> 6.1.
Instrumentele benadering: empirische vertaling voor het kwalitatieve onderzoek
Ondanks eerder geuite kritieken op het rationele perspectief menen we dat dit model niettemin nuttig kan zijn om het gedrag van organisaties te bestuderen. De veronderstelling hierbij is dan ook dat de keuzes die een gemeente maakt met betrekking tot haar personeelsbeleid, bewuste keuzes zijn die worden ingegeven door eerder gestelde doelen of die passen binnen een uitgetekend beleid. Echter, de mogelijkheid om de organisationele doelen te bereiken, is gelimiteerd (Christensen et al., 2009: 34). Volgens het instrumentele perspectief komt de rechtspositieregeling in een gemeente tot stand doordat het rechtspositiebesluit wordt geïnterpreteerd in functie van de vooropgestelde doelen, waarbij men rekening moet houden met de beperkingen en mogelijk tegengestelde belangen tussen betrokken actoren. In eerste instantie kunnen we uit de zogenaamde logic of consequence afleiden dat gemeenten een doel vooropstellen en handelen in functie van dat doel. In het empirische onderzoek gaan we daartoe na in welke mate gemeenten bewust bezig zijn met het opstellen van de gemeentelijke rechtspositieregeling. Een eerste invalshoek hierbij is de organisatiestructuur waarbij we focussen op de taakverdeling die volgens het instrumentele perspectief duidelijk maakt welke actoren beslissingen mogen nemen aangaande het lokale personeelsbeleid. Zo kijken we ondermeer of er buiten de gemeentesecretaris nog andere medewerkers werken rond personeel(sbeleid)? Ook gemeentelijke ideeën over autonomie(benutting) en de manier waarop het lokale personeelsbeleid ingevuld wordt (zowel op centraal als lokaal niveau) krijgen hier een plaats. Hiermee kunnen we enerzijds nagaan of een gemeente belang hecht aan lokale autonomie of centrale regelgeving, en anderzijds biedt deze invalshoek ons een evaluatieve blik op het nieuwe rechtspositiebesluit. Tot slot kan ook de uiteindelijke rechtspositie ons meer leren over de besluitvorming van de gemeenten: beschouwt men de rechtspositie als een belangrijk instrument, vormt het een weerspiegeling van het gevoerde personeelsbeleid, en hoe wordt het opstellen ervan door de gemeente ervaren? Hoewel de rechtspositieregeling niet gelijkgeschakeld mag worden met ‘personeelsbeleid’, menen we dat deze regeling de basis vormt van hoe een gemeente met haar personeelsleden omgaat. Het belang dat de gemeente bijgevolg hecht aan die regeling, en de manier waarop deze regeling tot stand is gekomen, kunnen zo een indicatie geven van het bewustzijn dat gemeenten aan de dag leggen bij de ontwikkeling van dit kader. Zoals de instrumentele benadering ook stelt, worden gemeenten bij het opstellen en nastreven van hun doel beperkt (bounded rationality): zo beschikken ze niet over alle informatie en zullen de gemeenten op grenzen botsen. In de interviews gaan we daarom na met welke beperkingen een gemeente wordt geconfronteerd, en in welke mate deze een impact heeft teweeggebracht op het nastreven van het doel. Beperkingen waar gemeenten mee te kampen hebben, en die we in onderzoek naar het bestuurlijk toezicht op de personeelsformaties al hebben aangetoond (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009), hebben te maken met de afwezigheid van tijd en |102
deskundigheid of zijn van financiële aard. Zodoende zullen we ook in het kwalitatieve luik nagaan of gemeenten deze beperkingen ervaren, en of deze een invloed hebben uitgeoefend op de rechtspositie die tot stand is gekomen. Een laatste punt dat volgens de instrumentele benadering van belang is, is de heterogeniteit waar publieke organisaties mee moeten omgaan. Binnen een gemeente is er een spanningsveld tussen het ambtelijke niveau en het politieke echelon. Beide partijen hebben eigen belangen, hoe gaat men daar op lokaal niveau mee om? Gezien de gemeentesecretaris de bevoegdheid heeft om een voorontwerp te ontwikkelen maar het politieke echelon bevoegd is om de uiteindelijke beslissingen te nemen, is het interessant om na te gaan wanneer en in welke mate het politieke niveau werd betrokken bij de beleidsontwikkeling, en of de politici een actieve dan wel passieve rol aannamen. Naast het politieke niveau zijn er ook buiten de organisatie nog andere actoren die een invloed uitoefenen op de besluitvorming in een gemeente. In de verdere operationalisering richten we ons binnen het instrumentele perspectief vooral op de interne actoren; de relatie tussen het politieke en ambtelijke niveau. In het institutionele perspectief nemen we vooral de externe beïnvloedingsbronnen mee, omdat hier de institutionele omgeving een centrale positie inneemt. Hoewel deze beperking leidt tot een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid, menen we deze tekortkoming nadien op te heffen door beide stromingen in een algemeen model te combineren. Hierdoor zal het algemene model wel aansluiten bij de complexiteit waarmee gemeenten zich geconfronteerd weten.
> 6.2.
Institutionele benadering: empirische vertaling voor het kwalitatieve onderzoek
De institutionele benadering tracht menselijk (keuze)gedrag te beschrijven en verklaren vanuit de sociale context (Hendriks, 1996: 1). In tegenstelling tot het oude institutionalisme, plaatst het neo-institutionalisme de interactie tussen de politieke instituties en het gedrag van beleidsmakers centraal (Steunenberg & Van Vught, 1997: xi). Bestuurlijke instituties handelen dan volgens kaders die het bestuurlijk denken en doen bepalen, maar deze kaders kunnen door actoren worden beïnvloed en laten beslissingsruimte open (Hendriks, 1996: 92). Deze interpretatie stelt enerzijds dat instituties het menselijk gedrag beïnvloeden, maar erkent anderzijds ook dat andere actoren hierop kunnen inspelen. Hiermee wordt er ruimte gelaten voor de inbreng van actoren. Deze inbreng bestuderen we doorheen alle onderstaande institutionele invalshoeken, in een volgende paragraaf staan we uitgebreider stil bij de rol van de bedoelde actoren. Een eerste invalshoek die de institutionele benadering aanreikt, is de logica van gepast handelen en de informele normen die daarmee samengaan. Zo handelen actoren volgens gedragsregels die gaandeweg gevormd zijn in de organisatie. Deze gedragsregels ontstaan door het samengaan van interne en externe krachten. Waar
|103
we ons in het instrumentele perspectief beperkten tot het samenspel tussen politieke en ambtelijke actoren, bestuderen we hier vooral de externe invloeden. Actoren die een invloed kunnen uitoefenen op het lokale gedragspatroon zijn de toezichthoudende overheid, de vakbonden, andere gemeenten, een externe consultant en de VVSG (cf. infra hoofdstuk 4, paragraaf > 6.3). Daarnaast komt ook de invloed die uitgaat van de zogenaamde ‘leiders’ hier nader aan bod. Volgens de institutionele benadering oefenen de verantwoordelijken namelijk een belangrijke invloed uit op de gedragsregels en de organisatiecultuur die ontstaat. Een tweede invalshoek vanuit de institutionele stroming is de padafhankelijkheid. Beslissingen die in het verleden werden genomen, kunnen volgens deze zienswijze een bepalende invloed hebben op beslissingen die de organisatie nu of in de toekomst zal nemen. In het empirisch luik gaan we daarom na in welke mate gemeenten in het verleden een (in)formele samenwerking kenden met andere actoren. Tot slot reikt ook het mythische perspectief een derde, interessante invalshoek aan. Volgens dit perspectief kunnen we de voorbeeldstatuten die werden ontwikkeld door het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (ABB) en de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) zien als ‘mythes’ die verspreid geraken in de Vlaamse gemeenten. Het vorige onderzoeksdeel toonde duidelijk aan dat de voorbeeldstatuten een sterke aantrekkingskracht uitoefenen, en dat deze statuten – vooral het voorbeeld van ABB – in groten getale worden overgenomen door de gemeenten, of als inspiratiebron dienen. Hierdoor gaan organisaties steeds meer op elkaar gelijken (i.e. isomorfisme). Dit institutioneel isomorfisme vormt de derde en laatste invalshoek die van toepassing is binnen dit onderzoeksproject. Volgens gerenommeerde auteurs zijn er drie redenen waarom gemeenten de voorbeeldstatuten overnemen in plaats van een individuele regeling te ontwikkelen: dwangmatig isomorfisme, imitatiegedrag en normatief isomorfisme. Het onderzoek van Steen (2000: 240) bevestigde het voorkomen van deze drie vormen van institutioneel isomorfisme binnen de Vlaamse gemeenten al. Het implementeren van de originele krachtlijnen Kelchtermans gebeurde omwille van meerdere redenen. Zo was er het geloof in de waarde van hervormingen zelf en een gevoel van dwang die uitging van de krachtlijnen zelf. Deze dwang houdt verband met de verplichting voor de gemeenten om de krachtlijnen te implementeren vooraleer een verhoging van de weddenschalen was toegelaten (gedwongen isomorfisme). Ook het verhogen van de legitimiteit speelde een belangrijke rol, zowel ten aanzien van buurgemeenten (imitatiegedrag) als ten aanzien van professionele organisaties (normatief isomorfisme). Binnen het institutionele denken wordt eveneens aandacht besteed aan de zogenaamde virustheorie. Deze stelt dat gemeenten tijd nodig hebben om te wennen aan het nieuwe, opgelegde regelgevend kader (incubatieperiode). De verwachting is dan dat het nieuwe kader pas na de nodige tijd effect zal hebben op het lokale niveau zelf.
|104
> 6.3.
Rol van externe actoren
De rol van de betrokken actoren wordt voornamelijk in het institutionele perspectief bestudeerd, gezien daar de institutionele omgeving een centrale plaats inneemt. Een eerste betrokken actor is de toezichthoudende overheid, aan wie de Vlaamse gemeenten hun rechtspositieregeling dienen voor te leggen. De toezichthouders bepalen, op basis van decretaal vastgelegde criteria of de rechtspositie voldoet aan de decretale vereisten. Door de combinatie van hun positie als toezichthouder (~ scheidsrechter) en adviseur (~ coach) bezitten de toezichthouders over het vermogen om het lokale beleid te beïnvloeden (cf. Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009). Echter, de resultaten van Steens onderzoek tonen aan dat gemeenten in hun interacties met de toezichthoudende overheid anticiperen op dat beïnvloedende vermogen (Steen, 2000: 240). De uiteindelijke mate van beïnvloeding wordt dan bepaald door het vermogen tot beïnvloeding door de toezichthouders en het anticiperende gedrag van de gemeenten. Ook met de vakbonden moet opnieuw op lokaal niveau worden onderhandeld, ondanks dat de vakorganisaties bij de besprekingen voor het nieuwe rechtspositiebesluit op Vlaams niveau mee aan de onderhandelingstafel zitten. Ook op lokaal niveau kan de vakbonden daarom haar invloed doen gelden. Deze invloed is weliswaar beperkt, aangezien de gemeente enkel een verplichting heeft tot onderhandelen, en niet tot respecteren van het vakbondsstandpunt (Wet Vakbondsstatuut, De Lange, 2007). Ondanks deze eerder beperkte invloed, menen we dat de vakbonden toch een relatief sterke positie vertegenwoordigen. Aangezien zij de stem vormen van de gemeentelijke personeelsleden, kunnen we veronderstellen dat de gemeenten niet licht zullen voorbij gaan aan de positie van de vakbonden. De invloed van de vakbonden op de totstandkoming van het personeelsbeleid vormt dan ook een aandachtspunt in het empirische onderzoeksdeel. Hoewel de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) officieel niet mag deelnemen aan de onderhandelingen over het rechtspositiebesluit voor de Vlaamse lokale besturen, wordt ze door middel van een samenwerkingsovereenkomst wel betrokken (Peeters & Janvier, 2008: 48-49). Daardoor kan de vertegenwoordiger van de werkgevers van bij de start haar invloed doen gelden. Nadat het besluit op Vlaams niveau werd goedgekeurd, speelt de VVSG echter nog steeds een rol. Zo ontwikkelde de Vereniging een voorbeeld van rechtspositie en geeft ze advies aan gemeenten die hindernissen ervaren of vragen hebben bij het opstellen van een rechtspositie. Het vorige hoofdstuk plaatste het voorbeeld dat VVSG ontwikkelde kort naast het voorbeeld van ABB. Daaruit bleek dat de visie van beide organisaties zeer verschillend is. Terwijl ABB een gedetailleerde en omvattende rechtspositie naar voor schuift, opteert VVSG voor een beperkte rechtspositie die ruimte laat voor toekomstige bepalingen. De verwachting is dat VVSG deze visie kenbaar maakt in de gemeenten in de contacten die ze met hen heeft. Een bijkomende factor uit de eerdere analyses en bovenstaand theoretisch raamkader, is de samenwerking die gemeenten met naburige gemeenten kunnen |105
aangaan. De analyse van de individuele rechtspositieregelingen in het vorige hoofdstuk toonde aan dat er netwerken bestaan tussen bepaalde gemeenten die ertoe leiden dat deze gemeenten voor de ontwikkeling van een rechtspositie gaan samenwerken. Dit is zeker en vast geen slechte zaak, zolang we er rekening mee houden dat gemeenten elkaar op die manier (kunnen) beïnvloeden. Samenwerking kan zich in een vast of soepel verband voordoen. Het is mogelijk dat bepaalde gemeenten op regelmatige basis samenwerken, maar het kan ook gebeuren dat gemeenten elkaar beïnvloeden op samenkomsten die door andere organisaties worden georganiseerd, bijvoorbeeld de Vlaamse Federatie voor Gemeentesecretarissen. Deze samenwerkingsverbanden worden door Bardach (1998: 36) met de term ‘smart practices’ aangeduid. Hiermee verwijst hij naar een te specificeren methode die resultaten oplevert in een gegeven situatie, en die bovendien geen zware kosten met zich meebrengt. Dankzij een samenwerkingsverband kunnen gemeenten de rationele beperkingen aangaande tijd en deskundigheid die ze ervaren tegengaan. Desgevallend levert een samenwerking gemeenten relatieve netto winsten tegen lage kosten en risico’s. Een laatste actor die de keuzes van de gemeenten kan beïnvloeden, betreft de professionele consultancy bureaus. Gemeenten kunnen deze bureaus inhuren om hen te helpen bij het uitwerken van een eigen personeelsbeleid dat de krijtlijnen van het rechtspositiebesluit respecteert. Het vorige hoofdstuk toonde al aan dat de rechtspositieregelingen die gegenereerd werden door externe consultancy bureaus in sommige gevallen sterk op elkaar gelijken. Hoewel de verwachting heerste dat het inschakelen van professionals ertoe zal leiden dat er een personeelsbeleid wordt ontwikkeld op maat van het bestuur, blijkt deze verwachting niet door alle bureaus te worden ingelost. In het onderzoek van Steen (2000: 240) dat tot dezelfde bevindingen kwam, werd dit verklaard door normatief isomorfisme ten aanzien van professionele organisaties.
> 6.4.
Aanzet tot empirisch onderzoek
Onderstaande tabel vat de belangrijkste onderdelen uit de theoretische benaderingen samen, en koppelt hieraan de invalshoeken zoals hierboven besproken. In het kwalitatieve hoofdstuk bevragen we deze invalshoeken bij actoren uit enkele Vlaamse gemeenten. Aan de hand van dit exploratieve onderzoeksdeel trachten we een beter beeld te creëren over de totstandkoming van personeelsbeleid op lokaal niveau, en de afwegingen die daarbij worden gemaakt in het besluitvormingsproces.
|106
THEORETISCH CONCEPT
INVALSHOEK
INSTRUMENTEEL PERSPECTIEF Logic of consequence Zijn gemeenten bewust bezig met de opstelling van een gemeentelijk personeelsbeleid? - ideeën over autonomie(benutting) - invulling van lokale personeelsbeleid - besluitvorming: ideeën over rechtspositie - organisatiestructuur: wie neemt beslissingen inzake personeelsbeleid? Bounded rationality Met welke beperkingen worden gemeenten geconfronteerd? - tijd - deskundigheid - financiële middelen Heterogeniteit Hoe is de relatie tussen de politieke en ambtelijke actoren binnen de gemeente? - wanneer wordt het politieke niveau betrokken? - in welke mate werden politici betrokken bij het voorontwerp? - spelen politici een actieve of passieve rol? INSTITUTIONEEL PERSPECTIEF Logic of appropriateness Welke gedragsregels gelden er binnen de gemeentelijke organisatie? - aanpassing van de rechtspositie: hoe, wie, wat? - wordt er druk ervaren vanuit andere hoeken? Padafhankelijkheid Welke (in)formele samenwerkingsverbanden hadden de gemeenten in het verleden al? - met de toezichthoudende overheid - met de VVSG - met een externe consultant - met andere gemeenten Institutioneel isomorfisme Welke (f)actoren oefenen invloed uit op de gemeenten om andere regelgeving over te nemen? - invloed toezichthoudende overheid - invloed vakbonden - invloed consultant - invloed VVSG Virustheorie Staan er al nieuwe wijzigingen aan de rechtspositieregeling op de beleidsagenda? Tabel 14 – Aanzet tot empirisch onderzoek
|107
|108
HOOFDSTUK 5. Wat verklaart de verschillen tussen Vlaamse gemeenten? Theorieën getest op basis van verkennend kwalitatief onderzoek.
1.
Inleiding
Leach, Stewart & Walsh (1994: 8) poneerden dat het kunnen maken van eigen keuzes ertoe zou leiden dat de gemaakte keuzes uitdrukking geven aan het beleid dat men wenst te voeren. In de vorige hoofdstukken stelden we evenwel vast dat Vlaamse gemeenten zich voor de invulling van beleidsruimte sterk baseren op aangereikte voorbeelden. Het vorige hoofdstuk deed vervolgens enkele theoretische suggesties die deze vaststelling kunnen verklaren. Volgend op deze theoretische verklaringen besteedt dit vijfde hoofdstuk aandacht aan de empirie: wat heeft de Vlaamse gemeenten gestimuleerd of gehinderd bij het opstellen van een rechtspositie? Aan de hand van diepte-interviews bij enkele gemeenten wensen we na te gaan welke (f)actoren een rol spelen bij de totstandkoming van de nieuwe rechtspositieregeling, en hoe de gemeenten dit ervaren. De eerste paragrafen gaan nader in op de dataverzameling en dataverwerking. Vervolgens geven we eerst een algemeen beeld over het rechtspositiebesluit aan de hand van het evaluatieve oordeel van de respondenten. Daaropvolgend bespreken we de onderzoeksresultaten in functie van de twee theoretische stromingen die de basis vormen van het verklarend kader: het instrumentele perspectief en de institutionele benadering. Deze resultaten zullen uiteindelijk leiden tot een verdere verfijning van de invalshoeken die we in het vorige hoofdstuk hebben onderscheiden, om deze vervolgens toe te passen in het kwantitatieve onderzoeksluik.
2.
Data en methodologie: een kwalitatieve bril
Kwalitatief onderzoek wint binnen de sociale wetenschappen aan belang als onderzoeksmethode en doorbreekt daarmee de dominantie van de positivistische onderzoekstraditie. Denzin & Lincoln (in Mortelmans, 2007: 20) omschrijven kwalitatief onderzoek als “an interdisciplinary field constituting at one and the |109
same time a set of theoretical and interpretive practices and the study of such practices as they represent, interpret, and indeed, constitute some set of realities and lived experience”. Kwalitatieve onderzoekers zijn derhalve geïnteresseerd in de complexiteit van dagelijkse sociale interacties en de betekenis die mensen aan deze interacties geven (Brewerton & Millward, 2001: 11). Kwalitatief onderzoek concentreert zich daarom op de natuurlijke omgeving. Het open onderzoeksdesign hanteert meerdere methodes om de betekeniswereld te achterhalen (Mortelmans, 2007: 23). Kwalitatief onderzoek is pragmatisch, interpretatief en heeft haar wortels in de ervaring die mensen beleven (Marshall & Rossman, 1999: 2). Hiermee verlaat de kwalitatieve onderzoekstraditie de aanname dat er een objectieve waarheid bestaat, maar veronderstelt daarentegen dat de realiteit geconstrueerd is en niet kan worden verklaard door algemene wetten en regels (Brewerton & Millward, 2001: 11).
Kwalitatief onderzoek
Vindt plaats in de natuurlijke omgeving van de onderzochten Hanteert verschillende methodes die interactief en humaan zijn Is ontwikkelend, eerder dan vastgelegd Fundamenteel interpretatief
Tabel 15 – Kenmerken van kwalitatief onderzoek (Marshall & Rallis in Marshall & Rossman: 1999). Kwalitatief onderzoek onderscheidt zich van kwantitatief onderzoek door haar interpretatieve karakter, subjectiviteit, flexibiliteit en proceskarakter. Het werk van Miles & Huberman (in Mortelmans, 2007) over de kwalitatieve onderzoeksmethodologie leverde een belangrijke bijdrage aan het ontwikkelen van kwalitatief onderzoek als volwaardige sociaalwetenschappelijke benadering. De auteurs hanteren kwantitatief onderzoeksjargon – zoals variabelen en causale relaties - in hun methodologische benadering en omschrijven zichzelf als ‘transcendentale realisten’. Ze zien de sociale werkelijkheid niet louter als een mentale constructie, maar spreken eveneens van een objectieve wereld die wordt bepaald door wetmatigheden en stabiele relaties. Miles & Huberman introduceren zo een moderne benadering van kwalitatief onderzoek dat is opgebouwd rond kwantitatieve concepten (in Mortelmans, 2007: 51).
|110
> 2.1.
Dataverzameling: het elite-interview
Het klassieke beeld van het interview geeft meteen de belangrijkste kenmerken weer: er is iemand die vragen stelt en iemand die antwoorden geeft en die antwoorden worden op één of andere manier vastgelegd (Mortelmans, 2007: 207). Kahn en Cannel omschrijven interviewen als “a conversation with a purpose” (Marshall & Rossman, 2007: 108). Eenvoudig gesteld, is het interview een manier om data te verzamelen over de sociale wereld door mensen te vragen over een onderwerp te vertellen (Holstein & Gubrium, 2004: 140). Kwalitatieve onderzoekers maken veel gebruik van het diepte-interview omdat het de mogelijkheid biedt om veel data te verzamelen op een relatief korte periode. Doordat onmiddellijke opvolging en verduidelijking mogelijk is, is het interview zodoende een flexibele en interactieve manier van dataverzameling; elk interview kan andere invalshoeken aanreiken en andere richtingen uitgaan. Het interview kan bovendien worden gecombineerd met andere dataverzamelingsmethoden (Marshall & Rossman,1999: 110; Mortelmans, 2007: 213; Millwood & Heath, 2000). Het semigestructureerde interview omvat een min of meer afgebakende set van onderwerpen waarover de interviewer de respondent zal bevragen. De interviews worden gestuurd door enkele op voorhand uitgeschreven open vragen. Dit vragenprotocol biedt de respondent de nodige ruimte om zijn verhaal te vertellen, maar zorgt ervoor dat elke interviewer dezelfde bewoording gebruikt voor elke respondent. Zo worden de antwoorden onderling meer vergelijkbaar (Wengraf, 2001: 5; Mortelmans, 2007: 217). Hoewel het niet mogelijk is om de betrouwbaarheid van het semi-gestructureerde interview te bewijzen, is het een goede methode om gedetailleerde informatie te verkrijgen. De structuur laat toe om de taal en verklaring van vragen aan te passen aan de respondent, maar ook verkeerde interpretaties of niet begrepen zaken kunnen worden verduidelijkt (Millwood & Heath, 2000). In concreto bevroegen de interviews de gemeentesecretaris en de bevoegde politicus (burgemeester of de schepen bevoegd voor personeel), zodoende zijn deze interviews als ‘elite interviews’ te beschouwen. Deze elites35 zijn invloedrijk, prominent en goed geïnformeerd over de organisatie, en werden aldus geselecteerd op basis van hun expertise. Het voordeel van elite-interviews is de waardevolle informatie die deze respondenten hebben dankzij hun positie in de organisatie. Ze zijn meestal ook meer dan andere deelnemers vertrouwd met de wettelijke en financiële structuren van de organisatie. Elites - zoals de gemeentesecretaris en politici - zijn ook geplaatst om te rapporteren over het beleid van de organisatie,
35 In de politieke wetenschappen wordt de term ‘elite’ gehanteerd om die personen aan te duiden die een invloedrijke positie innemen in het maatschappelijk leven en daardoor belangrijke beslissingen kunnen beïnvloeden (HoffmannLange, 1987: 27; Putnam, 1971: 651; cf. Aberbach & Rockman, 2002). In dit onderzoek hanteren we de term om te verduidelijken dat de interviews werden afgenomen bij die personen die in de Vlaamse gemeenten – meestal – het nauwst betrokken zijn bij de totstandkoming van een lokale rechtspositieregeling. Gezien hun betrokkenheid daarbij, zijn de gemeentesecretaris en de bevoegde politicus het best geplaatst om meer informatie te verschaffen over de totstandkoming ervan.
|111
het verleden en de toekomstige beleidsplannen (Marshall & Rossman, 1999: 113). Voor het kwalitatieve onderzoeksdeel in dit hoofdstuk deden we een beroep op een semigestructureerde vragenlijst (cf. infra Bijlage 8 - Vragenlijst diepte-interviews: gemeentesecretaris en Bijlage 9 - Vragenlijst diepte-interviews: politiek verantwoordelijke) die door één interviewer werd afgenomen bij alle respondenten uit de steekproef en gemiddeld 90 minuten duurde. In de vragenlijst peilden we naar de theoretische verklaringen en afgeleide invalshoeken die in het vorige hoofdstuk werden behandeld (cf. supra Tabel 14 – Aanzet tot empirisch onderzoek). Dat heeft als gevolg dat het onderzoek niet louter van exploratieve aard is, maar vooral wordt gedreven vanuit de theoretische bevindingen (i.e. theory-driven). Hierdoor liggen er enkele assumpties aan de basis van dit onderzoeksdeel, en moeten we erkennen dat onze bril reeds ‘gekleurd’ is. We bevraagden tijdens de interviews zowel instrumentele als institutionele elementen. Voor het instrumentele perspectief stonden drie invalshoeken centraal: logic of consequence, bounded rationality en heterogeniteit. Wat de institutionele benadering betreft, richtten we ons op logic of appropriateness, padafhankelijkheid, institutioneel isomorfisme en virustheorie. Dit kwalitatieve luik gaat exploratief te werk en beoogt op verkennende wijze na te gaan of het theoretisch kader stand houdt in de empirie. De afgeleide invalshoeken uit het vorige hoofdstuk zullen op basis van dit eerste empirische luik verder worden verfijnd, om nadien, in een toetsend, kwantitatief onderzoek, te worden voorgelegd aan de gehele onderzoekspopulatie. Voor het uitvoeren van het kwalitatieve onderzoeksluik trokken we voorafgaand een steekproef uit de mogelijke respondenten. Dit onderzoek heeft een duidelijk afgebakende populatie: de 308 Vlaamse gemeenten. De populatie voor de interviews is nog beperkter: enkel de gemeenten die hun rechtspositieregeling opstuurden, komen in aanmerking (N = 247). Binnen deze populatie heeft random samplen weinig zin. Gezien het beperkte opzet, zijn we vooral geïnteresseerd in die cases die een toegevoegde waarde leveren. Kwalitatief onderzoek werkt daarom vaak met doelgerichte steekproeven of purposive sampling (Mortelmans, 2007: 150). Doelgericht samplen vertrekt van een aantal criteria die door de onderzoeker worden opgesteld, met als doel diepgaand inzicht te verwerven in het thema en een antwoord op de probleemstelling. De criteria moeten enerzijds alle relevante aspecten van het interview afdekken, alsook er voor zorgen dat er binnen de vooropgestelde criteria nog voldoende variatie overblijft (Ritchie et al. in Mortelmans, 2007). Centraal staat derhalve het selecteren van informatierijke cases. Uit de onderzoekspopulatie van 247 gemeenten selecteerden we veertien informatierijke gemeenten36 (i.e. cases). Belangrijk is dat door deze keuze enerzijds
36
Aangezien het interview ingaat op de relatie van de gemeente met andere actoren en de invloed die deze actoren uitoefenen op de rechtspositieregeling die tot stand komt, garandeerden we de geselecteerde gemeenten volledige
|112
alle relevante aspecten van het interview worden afgedekt (cf. supra de vier onderscheiden kwadranten), en anderzijds nog voldoende variatie overblijft binnen de vooropgestelde criteria (gemeentegrootte en provincie) (Ritchie et al. in Mortelmans, 2007). Onderstaande tabel vat dit samen.
Criteria Sampling Variatiecriterium Gemeentegrootte Provincie Informatiecriterium kwadranten
gelijke verdeling over kleine, middelgrote en grote gemeenten provinciale verschillen uitvlakken door gelijke verdeling variatie naar kwadranten voor typische eigenschappen
Tabel 16 – Criteria steekproeftrekking
Het informatiecriterium voor dit kwalitatieve luik is de plaats die gemeenten innemen op het assenstelsel dat we in hoofdstuk drie ontwikkelden. Op die manier kunnen we vier ‘groepen’ van gemeenten onderscheiden, die verschillende keuzes hebben gemaakt op de twee geanalyseerde assen. Kwadrant 1 wijst op een gemeente waarvan de rechtspositieregeling in sterke mate gebaseerd is op voorbeeldstatuten van andere bronnen, en die flexibiliteit voor het bestuur inbouwt. Het tweede kwadrant duidt dan op een rechtspositieregeling die door de gemeente zelf werd ingevuld en die flexibiliteit voor het bestuur nastreeft. Kwadrant 3 bevat rechtspositieregelingen die invulling kregen op het gemeentelijke niveau en die zekerheid bieden aan het personeel. Het vierde kwadrant tot slot (waar het merendeel van de gemeenten toebehoort), omvat de gemeenten wiens rechtspositie overwegend gebaseerd is op de voorbeeldstatuten van andere bronnen en die voornamelijk gericht is op het bieden van veel zekerheid aan de personeelsleden. Relevante variatiecriteria voor deze steekproef zijn gemeentegrootte en provinciale ligging. Wat de provincie betreft heeft eerder onderzoek aangetoond dat er grote provinciale verschillen bestaan tussen de wijze waarop de provinciale afdelingen van de toezichthoudende overheid hun taken uitvoeren (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009). Gezien de toezichthoudende overheid ook bij het opstellen van een rechtspositieregeling een belangrijke functie uitoefent, verwachten we deze provinciale verschillen opnieuw te kunnen aantonen. Ook de gemeentegrootte is
anonimiteit. Op die manier konden de gemeenten vrijuit praten zonder zich om eventuele consequenties te bekommeren, waardoor ze meer diepgaande informatie vrijgaven.
|113
hier een relevant criterium. In een ouder werk naar de centrale-lokale relaties in zeven landen beargumenteren Page & Goldsmith (1987: 165) dat de grootte van een lokale overheid een interveniërende variabele lijkt te zijn die de allocatie van lokale bevoegdheden linkt met controle, toegang en regulering. Greenwood, Walsh, Hinings & Ranson (1980: 96) stelden dat gemeentegrootte een belangrijke factor is die de relevantie van organisatiestructuren beïnvloedt: de structuur van een grote stad is wellicht niet geschikt voor een kleine gemeente. Ook in ander onderzoek wordt de impact van gemeentegrootte bevestigd op de performantie (zie ondermeer Andrews, Boyne, Chen & Martin, 2006) en het innovatief gedrag ( zie ondermeer Otto & Edelman, 1990).
Provincie / inwoners
Antwerpen
Limburg
OostVlaanderen
WestVlaanderen
VlaamsBrabant
0-10.000
Gemeente AK (kwadrant 4)
Gemeente BE (kwadrant 4)
Gemeente DG (kwadrant 4)
Gemeente EV (kwadrant 3)
Gemeente HK (kwadrant 2)
10.000 – 20.000
Gemeente AF (kwadrant 1)
Gemeente CE (kwadrant 3)
Gemeente EN (kwadrant 1)
Gemeente FP (kwadrant 2)
Gemeente HD (kwadrant 4)
> 20.000
Gemeente AW (kwadrant 2)
Gemeente BP (kwadrant 1)
Gemeente EB (kwadrant 3)
Gemeente GD (kwadrant 4)
/
Tabel 17 – Geselecteerde gemeenten
Tabel 17 plaatst de drie gestelde criteria schematisch voor, en geeft de gemeenten weer die voor het kwalitatieve onderzoeksluik werden geselecteerd. Door de combinatie van de steekproefcriteria kunnen we in elke provincie drie verschillende kwadranten bestuderen. Enkel de selectie in Vlaams-Brabant voldoet hier niet aan; in deze provincie bevinden alle gemeenten, op een na, zich in het vierde kwadrant. Een tweede voordeel van de spreiding is dat we per gemeentegrootte diverse kwadranten kunnen bestuderen. Bij de middelgrote en grote gemeenten komen de vier kwadranten aan bod. Bij de kleine gemeenten vinden we echter geen gemeente terug in het eerste kwadrant. De interviews vonden plaats in juli en augustus 2010 en werden – in de mate van het mogelijke - afgenomen bij de gemeentesecretaris en de politiek verantwoordelijke. Drie van de veertien gemeenten gingen niet in op onze vraag tot deelname aan het onderzoek (AF, AW en BP). Bij gemeenten DG, EN, EB, GD en HD werden enkel interviews afgenomen met de gemeentesecretaris (eventueel vergezeld van collega’s die nauw betrokken waren bij de totstandkoming van de rechtspositie). De
|114
politiek verantwoordelijken van deze gemeenten werden na afloop van de interviews een verkorte vragenlijst toegestuurd, echter zonder positief gevolg.
> 2.2.
Data-analyse aan de hand van een codeboek
Data-analyse houdt volgens Miles & Huberman (in Mortelmans, 2007: 51) een proces van het structureren van data aan de hand van thema’s en categorieën in. Kwalitatieve data-analyse is geïnteresseerd in algemene statements over relaties tussen categorieën van data. De dataverzameling in kwalitatief onderzoek gaat meestal hand in hand met data-analyse. Het coderen van de data zorgt dat de data worden gereduceerd en de belangrijkste elementen er worden uitgelicht. De methode van analyse door middel van een codeboek (i.e. template analysis) positioneert zich in het kwalitatief onderzoek tussen inhoudsanalyse, waar de codes op voorhand worden gedefinieerd en hun verdeling statistisch wordt geanalyseerd, en grounded theory (zie ondermeer Glaser & Strauss, 1967) waar er geen a priori definiëring van codes is. Tussen deze twee onderzoeksmethoden is er ruimte voor een waaier aan analytische technieken gaande van methoden die dicht aanleunen bij inhoudsanalyse met codes die grotendeels vastgelegd zijn, als technieken die starten met enkele codes en die op een flexibele manier omgaat met codes om tot interpretatie van de tekst te komen (King, 1999: 118). Concreet houdt coderen aan de hand van een codeboek in dat de onderzoeker een lijst met codes opstelt. Deze codes stellen thema’s voor die in de data (i.e. interviewtranscripts) aan bod komen. Sommige codes zullen a priori worden geformuleerd, maar deze lijst is niet exhaustief. Codes kunnen veranderd, geschrapt en toegevoegd worden tijdens de interpretatie van de teksten (King, 1999: 118). Een voordeel van het coderen van data is dat de hoeveelheid data wordt gereduceerd en de belangrijkste elementen eruit worden gelicht. Codes worden dan toegekend aan (een deel van) een tekst om aan te duiden dat het een thema betreft dat de onderzoeker aanbelangt. Vooraleer de interviews aan te vangen werd een eerste – zij het beperkte - versie van het codeboek opgesteld, waarvoor de invalshoeken die we eerder uit de theoretische verklaringen hadden afgeleid een goede inspiratiebron vormden. Vervolgens start de dataverwerking met het systematisch bestuderen van de interviewtranscripts aan de hand van het initiële codeboek, en het aanduiden van relevante passages met een of meer gepaste codes. Deze eerste codeerstappen moeten onjuistheden of onvoldoendes verduidelijken waardoor aanpassingen aan het codeboek zich opdringen. Doorheen dit proces van dataverwerking zal het codeboek gaandeweg zijn finale vorm aannemen (King, 1999). Hiermee sluiten we aan bij de ‘analyst-constructed typologies’. Deze techniek verwijst naar kwalitatief onderzoek waarbij categorieën en codes worden ontwikkeld gebaseerd op de data, hoewel de respondent niet noodzakelijk dezelfde codes hoeft te gebruiken (Marshall & Rossman, 1999; Patton, 1990).
|115
> 2.3.
Kwaliteit van kwalitatieve onderzoeksresultaten
De kwaliteit van kwantitatieve onderzoeksresultaten moet voldoen aan drie criteria: generaliseerbaarheid, betrouwbaarheid en validiteit. Generaliseerbaarheid onderzoekt in welke mate de resultaten representatief zijn voor de populatie waaruit de steekproef is getrokken. Betrouwbaarheid verlangt dat wanneer een onderzoek opnieuw wordt uitgevoerd, het dezelfde resultaten zal opleveren. Validiteit wordt omschreven als ‘waarheid’. Het onderzoeksinstrument moet meten wat het beweert te meten. Deze kwaliteitsmaatstaven zijn echter moeilijk linea recta toe te passen op kwalitatief onderzoek. Binnen de wetenschap is er nog steeds een discussie aan de gang over de precieze invulling van de begrippen. Deze postpositivistische criteria worden niet langer als norm voor kwalitatief onderzoek overgenomen. De kwaliteitscriteria krijgen een kwalitatieve invulling. De kwalitatieve studie is uniek waardoor dat de resultaten niet reproduceerbaar hoeven te zijn. Dit betekent echter niet dat betrouwbaarheid als criterium volledig achterwege wordt gelaten. Kwalitatief onderzoek bouwt verder op interne en externe betrouwbaarheid. Interne betrouwbaarheid ontstaat op basis van herkenning en overeenkomst met soortgelijke analyses. Resultaten van kwalitatief onderzoek kunnen het principe van externe betrouwbaarheid huldigen door in de rapportering duidelijk te maken hoe het onderzoek verlopen is. Voldoende zelfreflectie van de onderzoeker over de eigen rol in het onderzoek is één punt. Daarnaast moet er ook voldoende methodologische duidelijkheid zijn door het verloop van het onderzoek gedetailleerd te beschrijven (Mortelmans, 2007: 435-436). Generaliseerbaarheid in kwalitatief onderzoek veronderstelt andere zaken dan loutere representatieve generaliseerbaarheid van een steekproef uit een populatie. Kwalitatief onderzoek kan uitspraken doen over de veralgemeenbaarheid van de resultaten op andere situaties of contexten. Theoretische generaliseerbaarheid vertaalt de uitspraken in een studie naar breder geldende theoretische principes (Mortelmans, 2007: 442). Validiteit in kwalitatief onderzoek peilt of de interpretatie die de onderzoeker maakt van de gegevens overeenstemt met de gegevens die hij heeft verzameld, met andere woorden, of de interpretaties geloofwaardig zijn (Mortelmans, 2007: 436).
|116
3.
Beschrijvend: ideeën en bedenkingen over het rechtspositiebesluit
> 3.1.
Het rechtspositiebesluit bekeken door een roze bril…
Het nieuwe rechtspositiebesluit wordt door de meeste gemeenten positief onthaald en gezien als een vooruitgang. Het biedt volgens de respondenten meer flexibiliteit dan de vorige personele regelingen, en laat meer invulling over aan het lokale niveau. Ook positief vindt men dat het besluit alle eerdere regelingen rond personeel herbekijkt, en zo een wildgroei van regelgeving kan tegengaan. De verdienste van het nieuwe besluit is vooral dat er ten gronde wordt nagedacht over het personeelsstatuut, zowel op Vlaams als op lokaal niveau, en dat dit op het laatste niveau vaak in samenspraak gebeurt met andere partners (zoals het OCMW). Gemeenten zijn tevreden met de idee dat het beleid enerzijds vrijheid laat aan het lokale niveau, maar anderzijds ook enkele inhoudelijke regels oplegt. De vrijheid mag volgens de respondenten niet onbeperkt zijn, hoofdlijnen omtrent personeel worden dan ook best op Vlaams niveau vastgelegd. Het grote discussiepunt is dan echter welke juist die hoofdlijnen zijn. Alle respondenten zijn het er over eens dat een gemeenschappelijke sokkel een verstandige en nodige keuze is, maar de inhoud van die sokkel is onderhevig aan de ideeën die de respondent heeft over personeelsbeleid. Voor sommigen is de huidige gemeenschappelijke sokkel voldoende, voor anderen is deze al te ruim, en voor nog een derde groep is deze te beperkt. Belangrijk in de discussie rond de gemeenschappelijke sokkel is dat de opties die daarin aan het lokale niveau worden gelaten niet beperkend van aard mogen zijn. Ze zouden net moeten aanzetten tot nadenken over en creatief bezig zijn met de regelgeving. De groep die de huidige sokkel te ruim vindt, haalt vaak de regeling omtrent het geven van bloed en/of plasma aan als voorbeeld: daarvoor krijgen personeelsleden nu een dienstvrijstelling van maximaal een dag per maand. Hierdoor kunnen personeelsleden tot twaalf bijkomende vrije dagen per jaar verkrijgen. Enkele gemeenten zijn van mening dat over dergelijke gedetailleerde regelgeving op lokaal niveau dient te worden beslist en dat elke gemeente haar eigen regels hieromtrent zou moeten kunnen uitvaardigen. Tegenover deze gemeenten staan de gemeenten die een meer centrale regeling verkiezen: de belangrijkste redenen om te kiezen voor centrale regelgeving zijn dat een centraal vastgelegd beleid gemakkelijker te verdedigen is naar het personeel toe, en omdat het de kans op onderlinge concurrentie sterk reduceert. Deze centrale regelgeving mag echter ook niet te ver gaan, geen enkele van de bevraagde gemeenten is voorstander van een regeling die volledig op centraal niveau wordt uitgewerkt. Gemeenten verschillen onderling van elkaar, en dus moet de regelgeving ook kunnen worden aangepast aan de ervaren noden en behoeften. Enige vrijheid blijft dus ook voor deze groep gemeenten essentieel.
|117
> 3.2.
… vergezeld van enkele kritische bedenkingen
De meningen over het nieuwe besluit zijn echter niet alleen positief, er klinken ook enkele kritieken. Deze kritieken zijn vrij algemeen, en houden niet echt verband met de schaalgrootte van de gemeenten, noch met de positie die de gemeenten innemen in het assenstelsel. Vooreerst wordt gesteld dat het nieuwe rechtspositiebesluit zeer goed klinkt in theorie, maar dat de ruimte voor lokale invulling in de praktijk beperkt is: Het is een typisch Vlaams besluit. Het klinkt allemaal goed in theorie, maar in de praktijk is de ruimte voor eigen keuzes op lokaal niveau zeer beperkt. Het is een vooruitgang, maar ze is met veel poeha aangebracht. In de praktijk echter is het toch beperkt (coördinator, HD). Daarnaast wordt het besluit aanzien als ‘rigide’: enkele gemeentesecretarissen opperen dat dit niet zozeer te maken heeft met de regeling an sich, maar stellen zich de vraag of de oorzaak hiervan niet eerder bij de vakbonden en/of de toezichthoudende overheid ligt. Een bedenking van deze respondenten is dat het toezicht niet gelijk verloopt over de provincies heen, en dat bepaalde zaken die verboden zijn in de ene provincie in een andere provincie wel toegelaten zijn. Deze vaststelling is in overeenstemming met eerder onderzoek (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009), en beantwoordt bijgevolg aan de verwachtingen. Evenzo uiten de respondenten kritiek op de te strikte procedures die het besluit omschrijft. Zo ervaren ze de regelgeving rond aanwervingen en evaluaties als belemmerend en verstikkend, wat volgens hen de zaken niet vooruithelpt. Evaluatie als instrument is zodanig gejuridiseerd dat het systeem zijn nut verliest. De gemeentesecretarissen gaan ermee akkoord dat er een procedure nodig is die de rechten en plichten van alle partijen weergeeft maar die procedure moet volgens hen faciliteren in plaats van te belemmeren. Sommige gemeentesecretarissen menen dat het risico groot is dat het personeelsbeleid van de gemeenten door het nieuwe rechtspositiebesluit zal vervallen in juridische regelingen en procedures. Een andere bron van ergernis voor de gemeentesecretarissen is dat ze te weinig tools voor handen hebben om met slecht functionerende personeelsleden om te gaan. Momenteel is de evaluatieprocedure de enige manier om een vastbenoemd personeelslid te ontslagen, en wordt het systeem meer als tuchtmaatregel gebruikt dan als een manier om met de personeelsleden te communiceren over hun functioneren. Deze problematiek hangt volgens vele gemeentesecretarissen samen met de ‘statutaire betrekking’. Niet alleen geeft het ‘vastbenoemd zijn’ het betreffende personeelslid een gevoel van veiligheid waardoor diens rendement vaak daalt, maar vooral blijkt het bijzonder moeilijk om adequaat te reageren op het disfunctioneren van een statutair personeelslid:
|118
Een algemene kritiek is dat wij onvoldoende tools hebben als we met disfunctioneren worden geconfronteerd. Ik heb het gevoel dat je als gemeente verlamd bent dan. Hier wordt wel eens gezegd dat je eerst je vader én je moeder moet vermoorden vooraleer je als statutaire ontslagen wordt. We hebben weinig stokken achter de deur. We moeten een hele procedure volgen, dat werkt ook verlammend voor de goede mensen. De mogelijkheid tot ontslag blijft een dode letter, ook al zou je strenger kunnen optreden (gemeentesecretaris, FP). Vooraleer een vastbenoemd personeelslid kan ontslagen worden, dient de gemeente een strikte procedure te volgen die enkele jaren kan aanslepen: pas na twee opeenvolgende negatieve evaluaties en de nodige kansen tot bijbenen kan men een personeelslid ontslagen. De meeste gemeenten ervaren dit als problematisch en ouderwets, en menen dat dit de goede werking van het gemeentelijk apparaat in de weg staat. Voorts wordt tevens het voorkomen (zowel het aanwezig zijn als het vermijden) van onderlinge concurrentie aan de kaak gesteld. Het gevoel leeft bij de gemeenten dat bepaalde zaken die nu zijn overgelaten aan het lokale niveau net die zaken zijn die delicaat zijn en gebaat zouden zijn met een Vlaamse regeling: ondermeer de hoogte van de maaltijdcheques, het aantal verlofdagen en de uitgebreidheid van de hospitalisatieverzekering. Sommige gemeenten ervaren het als was er geen consensus te vinden was op Vlaams niveau, en de regeling dus werd overgelaten aan het lokale echelon. Maar door de keuze hieromtrent over te hevelen naar het lokale niveau, kunnen gemeenten met elkaar gaan wedijveren om de beste of meest uitgebreide regeling. Volgens enkele gemeentesecretarissen zal dit vooral de rijkere gemeenten ten goede komen. Enkele van de bevraagde gemeenten geven daarmee te kennen deze kansen net aan te grijpen om een zo aantrekkelijk mogelijk personeelsstatuut uit te werken en zich daardoor concurrentieel op te stellen. Vooral naar bedrijven uit de privésector die niet gebonden zijn aan de weddeschalen waarmee een lokale overheid zich geconfronteerd ziet, maar ook naar andere gemeenten toe. Net om die concurrentie te vermijden, hebben andere gemeenten dan weer met de buurgemeenten samengewerkt of afspraken gemaakt bij het opstellen van de individuele rechtspositieregeling. Een noot is dat de rechtspositieregeling die de gemeenten opstellen niet zonder meer mag worden gelijkgesteld met het ‘personeelsbeleid’ dat ze voeren. De rechtspositie legt weliswaar de regelingen vast die betrekking hebben op het personeel, en geeft daardoor de rechten en plichten van ieder aan, maar het vat niet (volledig) de manier waarop er met personeel wordt omgegaan. Enige nuancering is dan ook op zijn plaats. Wel zeggen de gemeenten veel belang te hechten aan hun rechtspositie, deze wordt ook wel eens de Bijbel genoemd. Er wordt slechts weinig afgeweken van de inhoudelijke bepalingen, vooral omdat dit anders precedenten zou scheppen voor de toekomst.
|119
4.
Instrumentele bril: hoe bewust zijn gemeenten bezig met personeelsbeleid?
> 4.1.
Totstandkoming van de rechtspositieregeling: is er een logic of consequence te bespeuren?
De meeste gemeentesecretarissen geven aan tevreden te zijn met de rechtspositieregeling die tot stand kwam in hun gemeente. Daarnaast stellen ze ook dat ze zich ervan bewust zijn niet alle mogelijkheden te hebben benut. Wel hebben ze die elementen aangepast of besproken die voor hen belangrijk zijn. Daarmee geven ze aan weloverwogen keuzes te hebben gemaakt in functie van de gemeente bij het opstellen van het personeelsstatuut. Een eerste aanwijzing dat er minstens bewust is nagedacht over de rechtspositieregeling die men heeft opgesteld. Na de voorbereidende fase die vooral in administratieve handen ligt, volgt in de meerderheid van de gemeenten een fase waarin de verplichte aanpassing van het statuut gezien wordt als een mogelijkheid om het personeelsbeleid van de gemeente te moderniseren of te herdenken. Positief voor deze gemeenten was de intensieve samenwerking met het OCMW en het feit dat er hierdoor ten gronde werd nagedacht over het beleid dat men wenste te voeren ten aanzien van het eigen personeel. Het is zeker (nog) niet in alle gemeenten zo, maar het rechtspositiebesluit is voor enkele gemeenten alvast een hefboom geweest om het personeelsbeleid onder de loep te nemen. Hoewel de aanpassing van de rechtspositieregeling aan het rechtspositiebesluit vooreerst een ‘doel’ was (een verplichting van de Vlaamse overheid), werd het gaandeweg vaak ook als een ‘middel’ beschouwd. Opnieuw een indicatie dat er een logic of consequence te onderkennen valt in de gemeentelijke handelingen. Uit de interviews kwam naar voren dat er drie uiteenlopende manieren zijn waarop een rechtspositie tot stand komt op lokaal niveau. Sommige gemeentesecretarissen spreken over een ‘carte blanche’ die het politieke niveau hen gaf. Zij mogen dan zelfstandig en zonder politieke invloed een ontwerp opstellen van de nieuwe rechtspositie. In deze gevallen worden die ontwerpen meestal ook gevolgd en goedgekeurd door het politieke echelon. Het komt echter ook voor dat de administratie voorafgaand vanuit het politieke niveau bepaalde instructies krijgt die betrekking hebben op de nieuwe rechtspositie. Deze instructies zijn veelal van financiële aard (de rechtspositie mag geen meeruitgaven teweegbrengen) of hebben een status quo tot doel (de nieuwe rechtspositie dient zoveel mogelijk het oude statuut te evenaren). Uiteraard hebben dergelijke instructies hun weerslag op de rechtspositie die ontworpen wordt: een gemeente die zich in een precaire financiële situatie bevindt, zal bepaalde initiatieven op voorhand kunnen uitsluiten (bijvoorbeeld het verhogen van de maaltijdcheques of het toekennen van bonussen bij goede prestaties).
|120
Een laatste werkwijze is de samenwerking die gemeenten aangaan. Dit kan zowel gebeuren met (buur)gemeenten als met consultants. In het eerste geval gebeurt de voorbereiding van de tekst gemeenschappelijk, waardoor de hoofdlijnen van alle individuele rechtsposities gelijkaardig zijn. Wel laat deze vorm van samenwerking verschillen tussen de gemeenten toe waardoor elke gemeente haar autonomie behoudt om bepaalde beslissingen wel of niet te volgen. De meerwaarde schuilt in de gedeelde expertise, de grondigheid van het debat, de verschillende visies die uiteengezet worden en het blootleggen van de diverse mogelijkheden met de vooren nadelen. Het inschakelen van externe hulp in de vorm van consultants komt tevens frequent voor. De vertrekbasis is dan meestal het model dat door het consultancy bedrijf werd opgesteld.
> 4.2.
Bounded rationality
Hoewel het rechtspositiebesluit ruimte laat aan het lokale niveau, is het voor een gemeente niet altijd mogelijk om al die mogelijkheden ook optimaal te benutten: Als bestuur hebben we voldoende flexibiliteit en autonomie. Maar doordat we een klein bestuur zijn, kunnen we niet alle mogelijkheden benutten. Zelf autonomie nemen is voor ons nog een stap te ver, dat hebben we dus niet gedaan. Ik vermoed dat dit in grotere besturen wel anders is. De oorzaken hier liggen bij een gebrek aan tijd, middelen en de kleinschaligheid van ons bestuur. Idealiter zou er iemand moeten zijn die zich echt kan bezighouden met het uitdenken van een rechtspositieregeling, en zich de materie eigen kan maken. Nu ben ik als gemeentesecretaris de enige persoon die zich hiermee kan en moet bezighouden. Het managementteam is wel geïnteresseerd in de materie maar geeft niet zelf input. Die input moet van mij komen. Het opstellen van de rechtspositie was dan ook een vermoeiende periode (gemeentesecretaris, DG). Hier duikt het gebrek aan ervaring en deskundigheid op waarmee lokale overheden zich vaak geconfronteerd weten (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009: 69-70). De vraag naar meer autonomie die in de jaren 1990 bij monde van VVSG weerklonk, wordt dan ook niet (langer) unaniem ondersteund. De meeste gemeenten zijn tevreden met de hoeveelheid ruimte die ze door het nieuwe besluit verkregen hebben om lokale initiatieven te treffen. Het belang van meer autonomie wordt genuanceerd door te stellen dat autonomie een mes is dat aan twee kanten snijdt: enerzijds biedt het vele mogelijkheden, anderzijds moet je er ook iets mee (kunnen) doen. Autonomie is nodig en gewenst om de regeling aan lokale noden te kunnen aanpassen, maar autonomie moet begrensd en beheersbaar zijn.
|121
De samenwerking met andere gemeenten of een consultant wordt als nuttig ervaren, maar sommige gemeentesecretarissen geven te kennen dat deze hoogstnoodzakelijk is. Vooral de kleinere gemeenten verklaren over te weinig expertise en deskundigheid te beschikken om creatief te kunnen omspringen met alle mogelijkheden die het rechtspositiebesluit biedt. Ook de tijdsdruk is een vaak terugkerend pijnpunt: nagenoeg alle bevraagde gemeentesecretarissen ervaren het aanpassen van de rechtspositie in eerste instantie als opgelegde planlast waarvoor personeel moet worden vrijgesteld. Het aanpassen van het personeelsstatuut aan het besluit wordt gezien als een bijkomende taak die veel inspanning, technische kennis en een doorgedreven visie over personeel vraagt om tot een goed resultaat te komen. Vaak is die last moeilijk om dragen voor de gemeenten. Enkele van de mogelijkheden die het rechtspositiebesluit biedt aan de lokale besturen hebben een financiële impact, bijvoorbeeld de verhoging van de maaltijdcheques of het toekennen van schaalanciënniteit. Dat is niet haalbaar voor alle gemeenten. Ik heb het gevoel dat we hier niet het personeelsbeleid kunnen voeren dat we willen door al die budgettaire beperkingen. Soms zouden we een beter beleid kunnen hebben. Zo kunnen we privéanciënniteit niet verlonen, daardoor missen we verschillende kansen. Sommige kandidaten haken daardoor af of treden niet in dienst (gemeentesecretaris, GD). Dit toont duidelijk aan dat sommige gemeenten te kampen hebben met rationele beperkingen. Wellicht vormt dit een eerste verklaring waarom veel gemeenten (letterlijk) terugvallen op de ter beschikking gestelde voorbeeldstatuten, waarom er wordt samengewerkt met andere gemeenten of waarom er externe hulp wordt ingehuurd.
> 4.3.
Heterogeniteit in de gemeente: politiek-ambtelijke verhoudingen
Wat opvalt, is dat de antwoorden van de politiek verantwoordelijken en de gemeentesecretarissen niet altijd overeenstemmen. Dit gaat zowel over details (startdatum van het aanpassen van de rechtspositie, de gevolgde werkwijze …) als over fundamentele zaken (motivering van bepaalde beslissingen). Ook de mate waarin werd samengewerkt met andere partners zoals buurgemeenten, VVSG of de toezichthoudende overheid is door de politiek verantwoordelijken niet altijd geweten. Vooreerst blijkt dat het politieke niveau slechts in uitzonderlijke gevallen actief deelneemt aan de totstandkoming van de rechtspositie. De administratie wijt dit voornamelijk aan een gebrek aan interesse en kunde in de politieke kringen. Personeelsbeleid wordt, zo beweert de ambtelijke organisatie, door de politieke organisatie gezien als een zaak van het personeel zelf.
|122
De politiek zelf was minder betrokken, ze liggen er niet wakker van. Zij worden alleen gealarmeerd wanneer ze van de personeelsleden vragen krijgen over de regeling. Bovendien is personeelsbeleid niet wervend voor de politiek. Voor hen is het interessanter om buiten te komen en naar kermissen te gaan. De politiek heeft een ander zicht op de administratie dan de ambtenaar zelf. De politiek denkt vooral aan overleven. Soms sta je er versteld van hoe politici denken. Op andere domeinen tonen ze dan weer meer betrokkenheid. Het personeelsbeleid is voor hen echter een zaak van het personeel zelf (gemeentesecretaris, EN). De personeelsmaterie wekt weinig interesse in het CBS en de GR. Zij hebben het dossier ook niet bekeken. De politiek moet niet altijd betrokken zijn bij de onderhandelingen over de rechtspositieregeling, maar ze moeten wel interesse tonen. Er moet tevens geluisterd worden naar de administratie, zij zijn er professioneel mee bezig. Het is wel frustrerend dat er niet meer naar ons geluisterd wordt (gemeentesecretaris, GD). Hoewel het Gemeentedecreet de bevoegdheid om een voorontwerp van rechtspositie op te stellen naar de gemeentesecretaris delegeerde, ligt de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid nog steeds bij de gemeenteraad. Het voorstel dat door de administratie wordt opgesteld, komt vervolgens ter sprake in het college van burgemeester en schepenen alwaar de uiteindelijke beslissingen worden genomen. Vaak suggereert het ambtelijke voorstel welke opties de voorkeur wegdragen van het administratieve niveau, maar de uiteindelijke beslissing wordt door de politieke verantwoordelijken genomen. Hierdoor hangt de tevredenheid van de gemeentesecretaris over de uiteindelijke rechtspositie samen met de relatie die hij of zij ervaart met het politieke niveau. In gemeenten waar de verstandhouding tussen beide partijen positief is, vernemen we dat het politieke niveau openstaat voor de ambtelijke voorstellen en zich daar meestal naar schikt. De administratie krijgt hierdoor het gevoel dat er rekening wordt gehouden met haar voorstellen, waardoor er zich een positieve spiraal ontwikkelt tussen beide partijen. Anderzijds kan een verstoorde verstandhouding er de aanleiding toe zijn dat het politieke niveau keuzes maakt, ongeacht de ambtelijke voorstellen. Indien er vanuit het politieke niveau een andere persoon bevoegd zou zijn voor personeel, zouden er misschien wel andere accenten zijn gelegd. Die persoon moet dan wel sterk genoeg zijn om beslissingen door te voeren in het CBS (gemeentesecretaris, GD). Als gemeentesecretaris ervaar ik vooral druk van de burgemeester. Dat is voornamelijk terug te brengen tot het feit dat hij niet over de nodige kennis bezit. Indien er een consensus is op de werkvloer over een bepaald aspect van de rechtspositie, is het jammer dat het CBS dit tot het minimale kan herkauwen en dat het vernieuwende aspect
|123
wordt weggelaten in de rechtspositieregeling. Misschien ook omdat het politieke niveau personeel te weinig belangrijk vindt. Dat gevoel leeft wel bij het personeel, daar heerst een algemeen ongenoegen ten aanzien van het CBS. Zij vinden dat ze niet voldoende gerespecteerd worden. De motivatie van vele medewerkers ontbreekt voor een stuk. Er hangt met andere woorden een spanning tussen het personeel en het CBS. Als gemeentesecretaris is dat soms frustrerend, je kunt niet altijd een standpunt innemen, en moet bemiddelen tussen beide partijen (gemeentesecretaris, DG). Andersom merken we ook dat sommige politieke verantwoordelijken van mening zijn dat de ambtelijke macht enorm is toegenomen. Meerdere bevoegdheden zijn naar de gemeentesecretaris gedelegeerd (eerder al in het gemeentedecreet of recent in het rechtspositiebesluit), en sommige politieke verantwoordelijken ervaren dit als een beknotting van de politieke macht. Soms zou ik als politicus meer inspraak willen, bijvoorbeeld bij de evaluatie van het personeel. Ik vind dat de administratie wat veel autonomie heeft gekregen. Dat kan de objectiviteit ten goede komen, maar soms ook het tegenovergestelde veroorzaken. Ik mis soms een gezonde mix tussen bestuur en administratie. Er is te veel gedelegeerd naar het managementteam en de directe leidinggevenden. Soms heb ik het idee dat het politiek orgaan hoe langer hoe meer buitenspel wordt gezet en dat de administratie de gemeente runt (schepen, HK). Ook de ingesteldheid en visie van de gemeentesecretaris wordt door het politieke niveau onder de loep genomen. Wanneer de verhouding tussen administratie en politiek zodanig verstoord is, zijn beide partijen van mening dat het ‘probleem’ bij de andere ligt. Als managementteam hadden we er niet veel over te zeggen. De burgemeester heeft de keuzes gemaakt rond evaluatie, verlof enzovoort. Soms werden daarmee ook de vakbonden afgekocht. Het is hier altijd al zo geweest dat het politieke niveau de beslissingen neemt. Het politieke niveau is hier eerder voorstander van het schepenmodel (waarbij zij de keuzes maken) dan van het managementteammodel (waarbij de ambtelijke organisatie de keuzes maakt) (gemeentesecretaris, EV). Vanuit de gemeentesecretaris hebben we geen positieve ingesteldheid ervaren ten aanzien van het rechtspositiebesluit. Ik wil ervoor ijveren dat het echt iets wordt, maar is het moeilijk werken zo. We spreken hem daar wel over aan, maar hij heeft altijd een uitleg klaar. Hij is nooit zelf het probleem, wel de medewerkers hier (burgemeester, EV).
|124
Het zijn vooral de politiek verantwoordelijken die nauw betrokken waren bij de totstandkoming van de rechtspositie en die blijk geven van een eigen visie omtrent lokaal personeelsbeleid die deze bekommernis delen. In gemeenten FP en HK leeft dit gevoel sterk: deze schepenen zijn ook in hun beroepsleven werkzaam in de personele sector en zijn meer dan de andere bevraagde politici geïnteresseerd in het personeelsbeleid dat hun gemeente voert. Zo suggereert een van beide dat de betrokkenheid van een onafhankelijke coach interessant zou zijn. Deze kan dan alle mogelijke opties verduidelijken, en een consensus trachten te realiseren tussen het politieke en administratieve standpunt. Een consultant zou die taak op zich kunnen nemen, zo erkent de schepen, maar niet elke gemeente heeft dat budget voorhanden.
> 4.4.
Conclusie: Vlaamse gemeenten als rationele actoren?
In het theoretische gedeelte stelden we dat organisaties volgens de instrumentele benadering instrumenten zijn om vooropgestelde doelen te bereiken, hoewel de mogelijkheden daartoe gelimiteerd zijn. Idealiter zou de actor een rationele beslissing nemen, onderwijl controle uitoefenend op andere actoren om het bereiken van het eigen doel te vrijwaren. In de realiteit echter beschikt de actor niet over alle informatie en moet deze onderhandelen met andere actoren die mogelijk andere belangen en middelen hebben (Christensen et al., 2009: 34). Een eerste aanwijzing dat gemeenten doelbewust handelen, vinden we in de uitspraken van de gemeenten dat ze zich realiseren zeker niet alle mogelijkheden uit het rechtspositiebesluit te hebben benut, maar te hebben geopteerd voor die elementen die voor hen belangrijk waren. Dit hangt samen met de rationele beperkingen in tijd, financiële middelen en deskundigheid die enkele gemeenten aangeven te ervaren. Gemeenten FP en HD geven bovendien ook te kennen een rechtspositie te schrijven in functie van hun visie over personeelsbeleid. Beide gemeenten beschikken bewust over een minimale personeelsbezetting, maar willen het aanwezige personeel zo maximaal mogelijk verlonen. Het doelbewust handelen van gemeenten wordt evenzeer beperkt door het politieke niveau. Zo klaagt het ambtelijke niveau van gemeente DG over het gebrek aan politieke interesse en stelt dat het politieke niveau de ambtelijke keuzes heeft afgewezen. De voorbereiding door het ambtelijke niveau wordt hiermee tenietgedaan. Daarnaast kunnen financiële overwegingen en de wil/vraag om een status quo te behouden de keuzes in een rechtspositie beïnvloeden. Dit was het geval in gemeente GD. Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat doelbewust handelen een zaak is, maar dat de betrokken gemeente steeds rekening dient te houden met de invloed die andere (f)actoren kunnen uitoefenen. De invloed die door het politieke niveau wordt uitgeoefend en de rationele beperkingen waarmee een gemeente rekening dient te houden, kunnen ertoe leiden dat de uiteindelijke rechtspositie afwijkt van wat men
|125
(i.e. veelal de gemeentesecretaris en/of het ambtelijke niveau) oorspronkelijk wilde realiseren.
5.
Institutionele bril: Vlaamse gemeenten in interactie met externe actoren
> 5.1.
Logic of appropriateness: gedragsregels in de Vlaamse gemeenten
De institutionele theorieën stellen dat elke organisatie waarden en normen heeft die aantonen waar de organisatie belang aan hecht. Deze waarden en normen worden gaandeweg ingebed in gedragsregels die vervolgens het gedrag van de organisatieleden ingeven. De organisatiecultuur houdt daardoor sterk verband met de rol die andere actoren spelen. De rechtspositieregeling die tot stand komt in een gemeente is bijgevolg het resultaat van al deze invloeden. Dit stelden we ook al vast in de eerdere paragraaf over de gemeente als rationele actor: de keuzes die gemeenten kunnen maken, worden beperkt door rationele beperkingen en de invloed van het politieke niveau. Naast deze invloeden dienen Vlaamse gemeenten rekening te houden met diverse externe actoren die betrokken zijn bij de totstandkoming van de rechtspositieregeling: werkgeversen werknemersorganisaties, consultants, andere gemeenten en de toezichthoudende overheid. De veronderstelling is dan ook dat elk van deze actoren handelt volgens de gedragsregels die gelden binnen de eigen organisatie. Alzo is geweten dat de vakorganisaties voorstander zijn van een zo centraal mogelijk geregelde rechtspositieregeling, die tot gevolg zou hebben dat alle personeelsleden van alle Vlaamse lokale besturen kunnen rekenen op een gelijke behandeling. Hoewel we initieel verwachtten dat dit de relatie met de gemeente zou kunnen bemoeilijken, blijken de ambtelijke niveaus de verhoudingen met de vakorganisaties positief te omschrijven. Men ziet de onderhandelingen als een ‘geven en nemen’, waarbij vakbondsafgevaardigden opmerkingen geven, vragen stellen en suggesties doen. De kennis van deze vertegenwoordigers wordt geprezen, ook al omdat ze voorbeelden uit andere gemeenten kennen en zo kennis onder de gemeenten verspreiden. Echter, uit de gesprekken met de geïnterviewden valt eveneens af te leiden dat de onderhandelingen in sommige gemeenten als een spel worden gezien. In het ontwerp dat naar de vakbonden gaat, moet je altijd een aantal zaken zetten waar je nog op wilt toegeven. Als je er 10 wilt bekomen, moet je er 12 inschrijven. Dan land je na de onderhandelingen op 10 (gemeentesecretaris, EB). Ondanks de gewaardeerde input van de vakbonden, beslissen sommige gemeenten eenzijdig en bij voorbaat op welke punten men in het ontwerp van
|126
rechtspositieregeling nog wil toegeven, en welke punten onaantastbaar zijn. De gemeente handelt hier volgens een tegengestelde gedragsregel, en wenst niet te onderhandelen over bepaalde onderdelen van de rechtspositieregeling.37 Niettemin rapporteren de meeste gemeenten een constructieve onderhandelingssfeer, waarin de verschillende partijen elkaars standpunten respecteren en trachten tot een overeenkomst te komen. Deze gemeenten geven ook aan werkelijk naar de grieven en eisen van de vakbonden te luisteren en eventueel tot een vergelijk te komen. Bovendien streven de gemeenten naar een goede verstandhouding met de vakbonden en beoogt men bij elke onderhandeling een protocol van akkoord. Hoewel een akkoord met de vakbonden niet noodzakelijk is om de rechtspositieregeling op lokaal niveau goed te keuren, verkiezen de meeste gemeenten om de onderhandelingen constructief te voeren en de verstandhouding positief te houden. Een reden daarvoor is dat het akkoord van de vakbonden voor bepaalde materies wel noodzakelijk is en men niet alle bruggen wilt opblazen. In tegenstelling tot de vakbonden zijn de gemeenten zelf niet (altijd) voorstander van meer centrale regelgeving. Door regelgeving op lokaal niveau vorm te geven, kunnen zij beter inspelen op lokale noden en behoeften en een beleid voeren dat daarop aansluit. De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) ontwikkelde net als het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (ABB) een voorbeeld van rechtspositieregeling. Waar ABB er volgens VVSG voor heeft gekozen om het Rechtspositiebesluit grotendeels over te schrijven, bespreekt het voorbeeld van VVSG enkel die elementen die door de gemeenteraad zelf kunnen of moeten worden toegevoegd of gewijzigd. Dat zou er volgens de Vereniging voor zorgen dat de rechtspositieregeling veel eenvoudiger en soepeler om mee te werken wordt. Ook wordt zo het onderscheid tussen datgene waarover de gemeenteraad zelf beslist en datgene wat ze verplicht moet toepassen zeer duidelijk. Met dit tweede voorbeeld hoopt VVSG de gemeenten te helpen in het maken van eigen doordachte keuzes in hun personeelsbeleid (VVSG, 2008: 1). De gedragsregels die hiervoor aan de basis liggen, verschillen ten gronde van de gedragsregels van zowel de vakorganisaties als de toezichthoudende overheid. In de praktijk echter zien we dat dit voorbeeld slechts door een beperkt aantal gemeenten gevolgd wordt. De meerderheid van de bevraagde gemeenten geeft weliswaar aan het voorbeeldstatuut van VVSG te hebben bestudeerd bij het ontwerpen van de gemeentelijke rechtspositieregeling, maar bekritiseert dat de tekst te beknopt zou zijn en bijgevolg moeilijk hanteerbaar. De beknoptheid bemoeilijkt het lezen, zeker voor de eigen personeelsleden die hun rechten en plichten in meerdere documenten uiteengezet zien. Gemeenten verkiezen daarom
37 Deze uitspraak toont duidelijk aan dat gemeenten ook ten aanzien van de vakorganisaties rationeel en doelbewust kunnen handelen. We bemerken met andere woorden dus niet enkel de zogenaamde logic of appropriateness op, ook de logic of consequence verdient hier aandacht. Deze vaststelling versterkt de visie van Christensen et al. (2009) en van deze studie dat beide benaderingen complementair zijn en andere aspecten van de werkelijkheid belichten.
|127
om de verplichte en facultatieve elementen uit het rechtspositiebesluit en de gemaakte keuzes in één document te integreren. Dat VVSG er hartstochtig voor ijvert dat gemeenten eigen, doordachte keuzes in hun personeelsbeleid moeten kunnen maken, illustreert volgens sommige kleinere gemeenten dat de Vereniging soms eerder de belangen van de steden verdedigt dan dat ze rekening houdt met de noden en wensen van de kleinere gemeenten. Zo menen deze gemeenten dat het voorbeeld dat VVSG ontwikkelde eerder gericht is op de grote besturen en dat het niet werkbaar is voor een kleinere gemeente. Hoewel de VVSG de vertegenwoordiger is van alle Vlaamse gemeenten, tonen de interviews aan dat de gedragsregels die de Verenging vertoont in haar handelen, niet steeds overeenstemmen met de ideeën van haar leden. Ondanks deze kritieken wordt de rol van VVSG als externe partner uitermate positief geëvalueerd: medewerkers worden geprezen omwille van hun kennis over hoe andere gemeenten de zaken regelen, de Vereniging verleent correct juridisch advies en staat veel dichter bij het lokale niveau dan de toezichthoudende overheid waardoor ze volgens de geïnterviewden beter in staat is problemen die gemeenten ervaren adequaat op te lossen. Diezelfde toezichthoudende overheid bevindt zich in een delicate positie, ze neemt namelijk twee tegengestelde posities in. Zo oefenen de toezichthouders een coachende rol uit bij het ondersteunen en adviseren van de gemeenten, maar zijn ze tegelijkertijd scheidsrechter wanneer ze een oordeel moeten vellen over de gemeentelijke rechtspositieregelingen. Hoewel de begeleidende rol ten zeerste wordt gewaardeerd, uiten geïnterviewden tevens de kritiek dat de toezichthoudende overheid nauwelijks de kans grijpt om de gemeenten te leren kennen. Ze zouden meer moeite moeten doen om de organisatie die een vraag stelt te leren kennen, en om de juiste noden te kunnen vatten. Ze zitten daar in hun ivoren toren. Vaak krijg je zo’n algemeen antwoord terug op een vraag dat je het nog zelf moet gaan interpreteren. Het zou beter zijn als zij eens wat vaker tot hier kwamen (gemeentesecretaris, BE). Bovendien leidt de dubbele rol die de toezichthouders op zich nemen volgens de geïnterviewden tot interne conflictsituaties. Zo zorgt het feit dat de toezichthouder een oordeel dient te vellen over de ingestuurde rechtspositieregeling ervoor dat men niet bindend wil optreden in hun adviserende rol. De gedragsregels die beide rollen vergen, lijken niet steeds in overeenstemming te zijn met elkaar. Ze laten het antwoord vaak open, zetten ook niet graag dingen op papier. Ook al stel je de vraag via mail, ze zullen sneller opbellen om het antwoord te bezorgen dan dat ze het op papier zetten. En als ze het al neerschrijven is het in zo’n algemene bewoordingen dat je als gemeente niets achter de hand hebt om je beslissing te |128
rechtvaardigen. Vaak ook moet je de vraag herhaaldelijk stellen voor je antwoord krijgt (gemeentesecretaris, BE). Over de relatie tussen het politieke en ambtelijke niveau handelde de vierde paragraaf reeds. Wanneer we deze door een institutionele bril bekijken, tonen de interviews aan dat gemeenten CE en HD reeds bij het opmaken van hun ontwerp van rechtspositie rekening houden met de voorkeuren van het politieke niveau, en daarmee dus een gedrag vertonen dat aansluit bij de waarden en normen van het politieke niveau. Het ambtelijke niveau probeert zo de waarden en normen van beide niveaus reeds op voorhand met elkaar te verzoenen. In beide gemeenten leidt dat tot bevredigende resultaten. Ik weet hoe onze politici denken over bepaalde zaken, en dat neem ik mee wanneer ik voorbereidingen maak (gemeentesecretaris, CE).
> 5.2.
Padafhankelijkheid
Naast interne gedragsregels vormt ook de padafhankelijkheid volgens de institutionele theorie een verklaring voor het organisatorisch gedrag. De term padafhankelijkheid geeft aan dat de beleidsruimte van een organisatie beperkt wordt door keuzes die de organisatie in het verleden maakte. Tegenover het uniforme rechtspositiebesluit moeten we dan ook de unieke voorgeschiedenis van elke gemeente plaatsen (Steen, 2000: 126). Aandacht dient dan ook uit te gaan naar hoe beslissingen over personeel in het verleden tot stand kwamen en welke actoren daarbij betrokken waren. De geïnterviewde gemeenten zijn van mening dat de samenwerking met de vakbonden niet anders is verlopen. In sommige gemeenten was de discussie grondiger dan voorheen, maar dit wordt als positief ervaren. Wel geven de gemeenten te kennen dat de vakbond ACOD actiever is geworden en zich meer inspant op het lokale niveau. Het ACV-Openbare Diensten is al langer een vaste onderhandelingspartner op het lokale niveau. Hoewel het ACOD en de VSOA minder vaak aanwezig zijn, merken enkele gemeenten op dat het ACOD sinds de inwerkingtreding van het rechtspositiebesluit aan een opmars bezig is en zich steeds meer engageert op lokaal niveau. In alle bevraagde gemeenten worden de vakbonden pas betrokken nadat de gemeente een ontwerp van rechtspositie heeft opgesteld dat werd besproken met het politieke niveau. De vakbonden lijken weinig tot geen inspraak te hebben tijdens de ontwerpfase. In de meeste gemeenten is er geen akkoord bereikt met de VSOA en het ACOD (respectievelijk de liberale en de socialistische vakbond). Een verklaring hiervoor is te vinden op het bovenlokale niveau: beide vakbonden tekenden voor niet-akkoord met het rechtspositiebesluit op Vlaams niveau, wat maakt dat de lokale regelingen die hiervan rechtstreeks afhangen ook niet werden goedgekeurd. Wel geven enkele respondenten aan dat ze van de lokale vertegenwoordigers van deze vakbonden te
|129
horen kregen dat de gemeentelijke rechtspositieregeling inhoudelijk hun goedkeuring wegdraagt, en dat enkel de bovenlokale afspraken hen weerhouden voor akkoord te ondertekenen. Ook de relatie met de toezichthoudende overheid wordt gekenmerkt door padafhankelijkheid. Gemeenten die voorheen reeds een beroep deden op hun adviezen en opgestelde voorbeelden, zijn ook nu geneigd dat te doen (bijvoorbeeld gemeente AK). Hoewel de meeste gemeenten gewagen van een positieve verhouding met de toezichthouders, wordt er evenzeer kritiek geuit op de provinciale verschillen: Wat me wel opvalt, zijn de verschillen tussen de standpunten van de toezichthouders over de provincies heen. Zo mogen de feestdagen die op een inactiviteitsdag vallen in West-Vlaanderen worden opgeteld bij het contingent verlof, in Oost-Vlaanderen mag dit niet. De toezichthouders zouden dezelfde houding moeten aannemen (gemeentesecretaris, DG). Niet elke gemeente vreest echter de opmerkingen van de toezichthoudende overheid: zo vraagt gemeente FP nooit preadvies wanneer het over personeel gaat. Deze gemeente is van mening dat je autonomie moet nemen, en dat de voogdij maar moet beslissen of bepaalde initiatieven wel of niet worden toegelaten. Volgens de respondent leidt deze houding niet tot meer schorsingen of opmerkingen, maar tot debat. Hierdoor kan de gemeente de grenzen aftasten, wat de respondent net constructief vindt. Hiermee toont de gemeente aan dat het haar vooruitstrevendheid behoudt.38 Ook aangaande het inschakelen van consultants merken we padafhankelijkheid op. Gemeenten die in het verleden reeds een beroep deden op een consultant, deden dat deze keer opnieuw (bijvoorbeeld gemeenten FP en EV). Echter, een negatieve ervaring (bijvoorbeeld gemeente GD) of een slechte financiële situatie (bijvoorbeeld gemeente HK) kan ervoor zorgen dat een eerdere samenwerking met een consultant niet wordt voortgezet en de padafhankelijkheid doorbreken. Op basis van de interviews durven we stellen dat het inschakelen van externe consultants vaker gebeurt dan we vermoedden. Uit de analyse in hoofdstuk 3 was reeds gebleken dat bepaalde gemeenten met een consultant hadden samengewerkt. Tijdens de interviews werd echter duidelijk dat ook andere gemeenten externe deskundigheid hadden ingeschakeld. Uit de analyse bleek eveneens dat het inzetten van een consultant niet noodzakelijk leidt tot een individuele regeling. Echter, dat blijkt voor de bevraagde gemeenten geen obstakel te zijn, of wordt door hen niet als dusdanig aangevoeld. Algemeen kunnen we stellen dat gemeenten die een
38 Ook deze uitspraak kan erop wijzen dat gemeenten in hun handelen ten aanzien van de externe actoren niet enkel een ‘gepastheidslogica’ respecteren. Het feit dat een gemeente geen voorafgaand advies vraagt, omdat het meent daarmee de eigen beleidsruimte reeds bij voorbaat in te perken, geeft aan dat de gemeente haar autonomie nodig heeft om haar doelen te realiseren.
|130
beroep deden op een consultant tevreden zijn over het uiteindelijke resultaat en positief terugkijken op de samenwerking. In enkele gevallen hebben gemeenten die een consultant onder de arm namen tevens een onderhoudscontract met dezelfde consultant afgesloten of softwarepakketten aangekocht (bijvoorbeeld voor evaluaties, aanwezigheden van personeel of vakantiedagen). Gezien de kosten voor deze externe expertise hoog op lopen - een middelgrote gemeente betaalt circa 20.000 euro om haar rechtspositie volledig te laten ontwerpen – is het niet onlogisch dat een precaire financiële situatie de padafhankelijkheid van een gemeente kan doorbreken. Deze kostprijs verklaart waarom andere gemeenten geen beroep doen op een consultant. Daarnaast zijn sommige gemeenten niet overtuigd van de meerwaarde die een consultant biedt. Gemeente EB zocht naar een oplossing om de hoge kostprijs te drukken, en nam samen met twee buurgemeenten dezelfde consultant onder de arm. Het inschakelen van consultants verloopt niet altijd op dezelfde manier. Sommige consultants hebben zelf een model van rechtspositie opgesteld dat ze graag volgen bij alle gemeenten waar ze werkzaam zijn. Ook gebeurt het dat consultants de gemeenten die een beroep doen op hen samenbrengen om alle mogelijkheden te bespreken. Gemeenten rapporteren ook over consultants die op voorhand overleg plegen met de toezichthoudende overheid en daardoor het kader vastleggen.
> 5.3.
Institutioneel isomorfisme
Binnen de institutionele benadering plaatst het mythische perspectief ‘mythes’ centraal: ideeën of praktijken die opmars maken en die door verschillende organisaties worden opgepikt. Doordat vele organisaties dezelfde mythes implementeren, zal het beleid van de organisaties steeds meer op elkaar gaan gelijken. Dit fenomeen wordt isomorfisme genoemd, en kan volgens de theorie een verklaring bieden voor de gemaakte keuzes binnen de rechtspositieregeling van de Vlaamse gemeenten. De voorbeeldstatuten die ABB en VVSG opstelden, kunnen we als mythes zien. Uit de analyse in het derde hoofdstuk bleek dat deze modellen - vooral dat van ABB - door vele gemeenten werden overgenomen, vaak zelfs in letterlijke vorm, waardoor het voorkomen van isomorfisme wordt bevestigd. Drie mechanismen verklaren hoe dit isomorfisme tot stand komt: uit dwang, door imitatiegedrag en omwille van normatieve overwegingen. Hoewel de drie mechanismen voornamelijk een analytisch onderscheid betreft dat moeilijk in de empirie kan worden vastgesteld, bevestigde het onderzoek van Steen (2000: 240) het voorkomen ervan. Normatief isomorfisme komt voor wanneer een organisatie zich spiegelt aan professionele organisaties om de eigen legitimiteit te verhogen. In dit onderzoek kunnen we de externe consultant zien als de professionele organisatie. We zien in gemeente HD dat de ingehuurde consultant zelf een voorbeeld van
|131
rechtspositieregeling heeft ontwikkeld en verkiest om dit model als uitgangspunt te nemen bij het ontwikkelen van een rechtspositieregeling. De gemeente zelf wilde daarentegen het eigen vroegere statuut als uitgangspunt nemen, iets wat pas na lang aandringen door de consultant werd aanvaard. Tot daartoe wijst niets erop dat de gemeente zich zou conformeren aan de professionele organisatie. Echter, de geïnterviewden geven aan dat in de loop van het proces de nieuwe rechtspositieregeling steeds meer aansluiting vond bij het voorbeeld van de ingehuurde consultant. Of dit bewust of onbewust gebeurde, konden de betrokkenen niet bevestigen. In de onderdelen van de rechtspositieregeling die het eerst werden behandeld, is de invloed van het oude statuut het meest zichtbaar. In de elementen die daarna werden aangepakt, is vooral de invloed van het model van de consultant zichtbaar. Ook dwang kan verklaren waarom de rechtspositieregelingen van Vlaamse gemeenten erg op elkaar gelijken. De massale knieval voor het voorbeeld van de toezichthoudende overheid kan te wijten zijn aan de dubbele rol die de toezichthoudende overheid speelt. Enerzijds treedt de toezichthoudende overheid op als coach en geeft ze advies aan de Vlaamse gemeenten. Anderzijds oefent de toezichthoudende overheid toezicht uit en neemt ze de rol van scheidsrechter aan. Wellicht kan deze dubbele rol ertoe leiden dat gemeenten zich in bepaalde gevallen conformeren aan het advies van de toezichthoudende overheid om goedkeuring te verkrijgen. Kiezen voor het model van ABB is kiezen voor datgene dat al door ABB is goedgekeurd (gemeentesecretaris, DG). Sommige gemeenten erkennen (een bepaalde mate van) dwang te ervaren om het voorbeeld van de toezichthoudende overheid over te nemen. In gemeenten GD en CE komt dit sterker naar voren dan bij andere gemeenten. Het voorbeeld van ABB is bedoeld als hulpmiddel maar het is in zijn uitwerking eerder een belemmering geworden. Vooral als je schorsingen oploopt en je te horen krijgt dat je meer in de richting van hun model moet gaan. Dat is niet de bedoeling geweest van het model denk ik (gemeentesecretaris, GD). Ook in gemeente CE leeft het gevoel dat ABB het eigen modelstatuut naar voren schuift en dat gemeenten amper van dat model kunnen afwijken. De gemeente baseerde zich initieel op het voorbeeld van ABB, maar gaf hieraan een eigen invulling waarover het gemeentebestuur in eer en geweten heeft beslist. Sommige elementen uit die eigen invulling werden echter geschorst na de uitoefening van het bestuurlijk toezicht. Hoewel de gemeente met die eigen keuzes invulling wilde geven aan haar rechtspositie en de manier waarop wordt omgegaan met de personeelsleden, zag ze zich genoodzaakt haar oorspronkelijke keuzes aan te passen. De gemeentesecretaris stelt zich vragen bij de opmerkingen die de gemeente kreeg en vraagt zich af welke ruimte er dan nog voorhanden is voor een gemeente. |132
Ik meen dat het model in de psyche van ABB meer geworden is dan wat oorspronkelijk de bedoeling ervan was. Vooral de kolom met keuzemogelijkheden is meer geworden, namelijk een soort schraptekst. De inhoud van je rechtspositieregeling moest precies in het voorbeeld van ABB zelf staan. Na het schorsingsbesluit dat onze gemeente had opgelopen, had ik zeker niet meer het gevoel dat ik nog buiten het model van ABB kon gaan. Ik was verbaasd over de opmerkingen van ABB en vroeg me zelfs af welke ruimte er dan nog is (gemeentesecretaris, CE). Gemeente GD verwijst tevens naar een buurgemeente die zich baseerde op het voorbeeld van VVSG maar daarvoor werd teruggefloten door de toezichthoudende overheid. Ook in de eigen besprekingen ervoer de gemeente dat de toezichthoudende overheid hen telkens opnieuw in de richting van het eigen model stuurde. Ook gemeente AK maakt hier zijdelings melding van, hoewel deze gemeente naar eigen zeggen een zeer positieve verstandhouding heeft met haar toezichthouders en geen graten zag in onderstaande opmerking. ABB had ons op voorhand laten weten dat we het voorbeeldstatuut van VVSG beter niet konden gebruiken als uitgangspunt omdat het een aantal fouten bevatte (gemeentesecretaris, AK). Gemeente EN baseerde zich eveneens voornamelijk op het voorbeeld van VVSG, maar deed vervolgens een beroep op het modelstatuut van ABB nadat het een schorsing had opgelopen. Hiermee wilde de gemeente bij het herschrijven van de rechtspositie vermijden “dat we uit de bocht zouden gaan”. De invloed vanuit de toezichthoudende overheid blijkt evenwel minder groot dan we intuïtief verwachtten, of wordt door de gemeenten niet als dusdanig aangevoeld. Als er geen modellen voorhanden zijn, vraagt iedereen zich af waar de modellen blijven. Als er dan wel modellen zijn, voelt iedereen zich gevangen in een keurslijf (gemeentesecretaris, HD). Gemeenten waarderen de begeleiding die ze krijgen van de toezichthoudende overheid, en nuanceren hun invloed door te stellen dat het finaal ook de taak is van ABB om de rechtspositieregelingen te beoordelen. Ook geven de gemeenten te kennen dat ze de suggesties en opmerkingen die ze krijgen van de toezichthoudende overheid over hun rechtspositie, in de meeste gevallen naleven omdat ze menen dat de toezichthoudende overheid over die materie meer kennis heeft. Samenvattend lijkt het dat gemeenten de invloed van de toezichthoudende overheid niet (altijd) als ‘dwang’ aanvoelen, maar dat de toezichthouders in elk geval een belangrijke invloed uitoefenen op de rechtspositieregelingen die tot stand komen. De derde verklaring voor het voorkomen van isomorfisme heeft te maken met imitatiegedrag. Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten leiden ertoe dat de
|133
rechtspositieregelingen van gemeenten die samenwerkten sterk(er) op elkaar gelijken. In deze gevallen gaat het om een bewuste keuze, waarmee men tracht onderlinge concurrentie te vermijden. Veelal zijn de grote lijnen van de rechtspositieregeling in de betrokken gemeenten identiek, maar blijft de autonomie van de gemeenten gewaarborgd doordat iedereen eigen beslissingen kan nemen. Een bevestiging van dit soort isomorfisme vinden we in gemeenten AK, EB en HK. Gemeenten AK, HK en EB kenden alle drie in bepaalde mate een samenwerking met andere gemeenten, veelal buurgemeenten. Voor gemeente AK is de samenwerking met andere gemeenten reeds langer een gewoonte, ook voor andere beleidsdomeinen wordt er intensief samengewerkt. Het was voor deze gemeente dan ook vanzelfsprekend om dat eveneens te doen bij het ontwikkelen van een nieuwe rechtspositieregeling. Gezien de grote interesse werd hiervoor de groep van samenwerkende gemeenten uitgebreid met andere buurgemeenten. Vaak ook werd de toezichthoudende overheid betrokken bij deze samenwerkingsverbanden. Er werd dan bijvoorbeeld een algemene vergadering gepland waarop ook de toezichthouders aanwezig waren: op die manier konden gemeenten vragen stellen en bepaalde visies voorleggen. Dit werd door de gemeenten als zeer constructief en nuttig ervaren. Bij de drie gemeenten was de samenwerking zodanig opgevat dat er een gemeenschappelijke visie was, maar dat elke gemeente het recht had om individuele keuzes te maken. Daardoor zijn de rechtsposities van de betrokken gemeenten wel gelijkaardig, maar zijn er tevens onderlinge verschillen op te merken. Redenen om tot samenwerking over te gaan, zijn het bundelen van de krachten, niet allemaal het warme water moeten uitvinden, andere visies en standpunten leren kennen, expertise en kennis delen, het besparen van tijd, en het vermijden van onderlinge concurrentie. Een ander voordeel verbonden aan een samenwerking is dat er meer over de inhoud wordt gediscussieerd en dat mogelijke voor- en nadelen van elke keuze uitgebreid aan bod komen. Hierdoor ontstaat er volgens deze gemeenten een meer doordachte rechtspositie. Niet alleen ten aanzien van (buur)gemeenten merken we imitatiegedrag op, maar ook ten aanzien van de toezichthoudende overheid. Gemeenten die het voorbeeld van ABB overnamen, deden dit veelal bewust. Voor gemeenten DG en BE was het voorbeeld van ABB het maximaal mogelijke. Het opstellen van een rechtspositie wordt door hen vooral gezien als een zoektocht waarvan de startpositie niet duidelijk is. Bovendien geeft gemeente DG aan dat er binnen de gemeente niet voldoende middelen en tijd voorhanden waren, noch een doordachte visie over personeelsbeleid om buiten het voorbeeld van ABB te gaan. Ook zegt de respondent dat het managementteam van de gemeente tevreden was over het voorbeeld van ABB en dat het voldoende mogelijkheden laat om eigen keuzes te treffen. Beide gemeenten geven toe dat er niet altijd voldoende tijd en middelen voorhanden zijn om zelf van nul te vertrekken en dat ook de nodige expertise en creativiteit daartoe ontbreken. Het voorbeeld van ABB vormde dan ook een meerwaarde en een hulpmiddel, en heeft de aanpassing van de gemeentelijke rechtspositie aan de nieuwe regelgeving bespoedigd. |134
Ondanks het veelvuldige gebruik van het modelstatuut van ABB, ontkennen de meeste gemeenten dat ze er afhankelijk van waren. De meerderheid van de respondenten is van mening dat er binnen de eigen organisatie voldoende deskundigheid voorhanden is om het aanpassen van de rechtspositie in goede banen te leiden. Vooral het inschakelen van een consultant of de samenwerking met andere gemeenten draagt daartoe bij. Het is een zodanig technische materie en met zoveel regels, dat we best af zijn met een externe support. Daarom ook dat we een langdurige samenwerking hebben met een bureau om dat voor ons te doen (gemeentesecretaris, EB). Overigens geven enkele gemeenten aan dat er mogelijk een verband is met de grootte van de gemeente. Men geeft aan dat grotere gemeenten en steden over meer expertise beschikken, wat een meerwaarde biedt bij het opstellen van een rechtspositie.
> 5.4.
Virustheorie
Binnen het mythische perspectief van de institutionele benadering komt ook de zogenaamde ‘virustheorie’ aan bod. In concreto stelt deze dat gemeenten pas na een bepaalde ‘incubatieperiode’ alle mogelijkheden en tekortkomingen zullen inzien en ten volle gebruik zullen maken van de opties. Gemeenten hebben met andere woorden enige tijd nodig om te wennen aan de nieuwe regelgeving. De rechtspositieregeling is nog te nieuw, we weten nog niet wat de beperkingen ervan zijn. We missen enkele zaken die nu nog in het arbeidsreglement staan, dat is niet altijd even duidelijk voor het personeel (personeelsmedewerker, BE). Sommige geïnterviewden geven aan dat er in de nabije toekomst nog onderdelen van de rechtspositie zullen worden aangepast (o.a. in gemeenten BE en GD). Vaak werd in deze ronde de ‘basis’ uitgewerkt om te voldoen aan de wettelijke vereisten. Verdere uitwerking van de personeelsinstrumenten zal dan gaandeweg gebeuren. Er is zoveel mogelijk behouden van wat er in het oude statuut stond. Vorming en evaluatie zijn bijvoorbeeld niet uitgewerkt. Wel zijn de wettelijke bepalingen aangepast, maar de concepten daar achter zijn nog niet verder uitgewerkt. Dat zal in de toekomst zeker nog gebeuren (gemeentesecretaris, BE).
|135
> 5.5.
Conclusie: institutioneel handelen in de praktijk
Op basis van de voorgaande paragrafen kunnen we stellen dat er aanwijzingen in de empirie zijn dat institutionele theorieën een verklaring bieden voor het gedrag dat organisaties vertonen. Dit gedrag valt door drie mechanismen te verklaren: de logic of appropriateness, padafhankelijkheid en isomorfisme. De gemeentelijke rechtspositieregeling komt tot stand door de samenwerking van diverse actoren. Deze hebben allen een eigen agenda, en handelen in functie van de waarden en normen die heersen in de eigen organisatie. Desondanks spreken de respondenten van een positieve verstandhouding met de betrokken partijen. Het samengaan van de diverse meningen leidt uiteindelijk tot de genomen beslissingen. Niettegenstaande uiten de geïnterviewden enkele kritieken. Zo zou de VVSG door haar ijveren voor meer autonomie om een eigen invulling mogelijk te maken meer de belangen van de grotere gemeenten en steden vertegenwoordigen. Ook de respondenten spreken over een constructieve onderhandelingssfeer met de vakbonden, hoewel enkele gemeenten toegeven reeds op voorhand te beslissen op welke items men nog bereid is toegevingen te doen. De onderhandelingen worden dan meer gezien als een strategisch handelen. Ook wat padafhankelijkheid betreft, leiden we uit de interviews af dat gemeenten eerdere beslissingen vaak nog met zich meedragen. Zo zien we dat gemeenten die voorheen een beroep deden op de adviezen van de toezichthoudende overheid dat ook nu deden, dat progressieve gemeenten dat ook na de inwerkingtreding van het nieuwe rechtspositiebesluit nog zijn en dat een samenwerking met een consultant slechts wordt stopgezet door financiële redenen of door een negatieve ervaring. De onderhandelingen met de vakbonden verliepen volgens de secretarissen niet anders dan voorheen, ze noteren enkel een verhoogde belangstelling voor de materie bij de ACOD. Het pad dat de gemeenten volgden bij eerdere aanpassingen aan het personeelsstatuut wordt (bijna) niet verlaten. Het voorkomen van isomorfisme wordt net zoals in het onderzoek van Steen bevestigd. Ondanks dat de drie mechanismen niet eenvoudig te onderscheiden zijn in de empirie, durven we staande houden dat er aanwijzingen zijn dat ze alle drie voorkomen. Normatief isomorfisme wijst erop dat de organisatie zich gaat richten op professionele organisaties. Voor dit onderzoek kunnen deze laatsten gezien worden als de consultants die de gemeenten bijstaan bij het opstellen van de rechtspositieregeling. Vaak ontwikkelen zij zelf een modelstatuut dat ze zoveel als mogelijk trachten te implementeren bij hun klanten. In de interviews valt ook op dat sommige gemeenten zich in een bepaalde mate gedwongen voelden om het modelstatuut van de toezichthoudende overheid over te nemen. Niettemin nuanceren andere gemeenten deze dwangmatige vorm van isomorfisme: het voorbeeldstatuut van ABB vormt voor vele gemeenten een hulpmiddel, en bovendien erkent men dat de uiteindelijke taak van ABB erin bestaat juridisch niet-correcte regelgeving te schorsen.
|136
Aangaande het imitatiegedrag lijkt het dat dit plaatsvindt zowel ten aanzien van (buur)gemeenten waarmee wordt samengewerkt, als ten aanzien van de toezichthoudende overheid. Voor sommige gemeenten is het model dat ABB ontwikkelde het maximaal mogelijke, en vormt het dan ook de ideale uitgangsbasis voor de eigen rechtspositie. Evengoed kan de samenwerking met andere gemeenten het ontstaan van isomorfisme duiden. Vaak wordt er een gemeenschappelijk kader ontwikkeld, dat door de individuele gemeenten kan worden ingevuld. Het voordeel van een dergelijke samenwerking is dat kennis gedeeld wordt, en dat men het gevoel heeft door de discussies tot een betere rechtspositieregeling te komen. Tot slot lijkt ook de virustheorie bevestigd te worden in de empirie. Gemeenten geven aan nog onvoldoende te vatten welke mogelijkheden en beperkingen het huidige rechtspositiebesluit biedt. Vaak ook stellen de gemeenten dat ze in de huidige versie van de rechtspositieregeling slechts basiselementen hebben aangebracht die verdere verfijning vragen. Op basis hiervan durven we veronderstellen dat gemeenten in bepaalde gevallen wel maatwerk willen leveren, maar dat ze daar – omwille van het tijdsperspectief - nog onvoldoende in geslaagd zijn.
6.
Eigenschappen van de geïnterviewde gemeenten - terugkoppeling naar kwadranten
In deze studie werd slechts een gemeente bevraagd die gelegen is in het eerste kwadrant (kenmerken: regelgeving uit andere bronnen overgenomen en flexibiliteit voor het bestuur ingebouwd). De betreffende gemeente heeft zich bij het opstellen van haar rechtspositie voornamelijk gebaseerd op het voorbeeld dat de VVSG ontwikkelde. In tweede instantie echter heeft de gemeente ook beroep gedaan op het voorbeeld van de toezichthoudende overheid, dit om te vermijden dat men uit de bocht zou gaan bij het verwerken van de gekregen opmerkingen. De gemeente deed in beperkte mate een beroep op een consultant, voornamelijk als extra signaal naar de buitenwereld toe. Met de aanpassing van de rechtspositieregeling wilde de gemeente het beleid personeelsvriendelijk maken, en dus werden in die zin dan ook de nodige aanpassingen gedaan. De gemeentesecretaris vertoont motivatie en interesse en heeft de inwerkingtreding van het rechtspositiebesluit gezien als een hefboom. De verstandhouding van de gemeente met het politieke niveau is neutraal, maar de ambtelijke organisatie ervaart weinig politieke interesse voor de materie. Het personeelsbeleid wordt - volgens het ambtelijke niveau - door de politici gezien als een zaak van het personeel zelf, waar electoraal niet mee kan worden gescoord. Gemeenten gelegen in het tweede kwadrant (kenmerken: eigen regelgeving ontwikkeld en flexibiliteit voor het bestuur ingebouwd) getuigen van een visie en voldoende motivatie om het rechtspositiebesluit als een katalysator te zien. De geselecteerde gemeenten hebben ofwel samengewerkt met andere gemeenten of schakelden een consultant in. Het samenwerken met andere gemeenten werd als
|137
een meerwaarde ervaren omdat er daardoor gediscussieerd werd over de opties, en de keuzes bewuster werden gemaakt. De meerwaarde van een consultant bestond er in dat deze voorname aandacht besteedde aan maatwerk en daarmee de rechtspositieregeling van de gemeente op een hoger niveau tilde. Beide gemeenten ervaren een positieve verstandhouding met het politieke niveau. Het administratieve niveau voert de voorbereiding uit en formuleert voorstellen die veelal ook worden gerespecteerd door het politieke niveau. De gemeenten in het derde kwadrant (kenmerken: eigen regelgeving ontwikkeld en zekerheid voor het personeel ingebouwd) zijn diverser van aard. Twee van de drie bevraagde gemeenten deden een beroep op een consultant, de andere gemeente werkte intensief samen met het OCMW en het eigen politieke niveau. Deze laatste heeft bovendien geen opperbeste verstandhouding met de toezichthoudende overheid, en voelt zich beperkt in haar mogelijkheden om de rechtspositieregeling te individualiseren. Enkele onderdelen in de rechtspositieregeling die het administratieve en politieke niveau waren overeengekomen, werden naderhand afgeblokt door de toezichthoudende overheid. De twee andere gemeenten huurden een consultant in. De ene gemeente wordt gekenmerkt door een zeer slechte verstandhouding tussen het administratieve en politieke niveau. Dat heeft er doorheen de jaren toe geleid dat de gemeentesecretaris weinig geïnteresseerd is, ook nu bij de verplichte aanpassing van de rechtspositieregeling. Het inschakelen van een consultant heeft er in deze gemeente voor gezorgd dat er alsnog een eigen regeling tot stand is gekomen. De andere gemeente heeft een goede verstandhouding met het politieke niveau en stelt dat de meeste administratieve voorstellen door de politici werden gevolgd. Deze gemeente heeft de consultant samen met twee buurgemeenten ingehuurd. Hiermee konden ze alle drie beroep doen op externe hulp, maar werd de kostprijs door de drie gemeenten gedeeld. Deze laatste gemeente zag net als de eerste besproken gemeente uit kwadrant drie de inwerkingtreding van het rechtspositiebesluit als een kans om het eigen personeelsbeleid te moderniseren. Gemeenten in het vierde kwadrant (kenmerken: regelgeving uit andere bronnen overgenomen en zekerheid voor het personeel ingebouwd) kiezen bijna allemaal voor het voorbeeldstatuut van de toezichthoudende overheid. Hiervoor werden diverse redenen aangehaald door de gemeenten. De meeste geïnterviewde gemeenten ervaren een positieve relatie met de toezichthoudende overheid, en zien het voorbeeld dat door deze partner werd ontwikkeld zeker niet als een beperking maar als een hulpmiddel. Bovendien zijn deze gemeenten van mening dat autonomie een mes is dat aan twee kanten snijdt: je moet ook nog iets kunnen aanvangen met die autonomie. Eén gemeente uit dit kwadrant haalt in het interview expliciet aan dat het druk ervoer vanuit de toezichthoudende overheid om zich te conformeren aan hun model. Hoewel de administratie in deze gemeente duidelijk gemotiveerd was om het rechtspositiebesluit aan te grijpen om hun personeelsbeleid onder de loep te nemen, diende men rekening te houden met politieke instructies waardoor men |138
bepaalde kansen aan zich zag voorbijgaan. Een andere gemeente uit het vierde kwadrant gaf in het interview aan dat men al heel snel de boodschap kreeg van de toezichthoudende overheid dat het voorbeeld van VVSG fouten zou bevatten en dus beter niet het uitgangspunt zou vormen voor de eigen rechtspositieregeling. Terwijl deze uitspraak in enkele andere gemeenten mogelijk de wenkbrauwen zou doen fronsen, stelde deze gemeente, die een zeer positieve relatie heeft met de toezichthoudende overheid, zich daarbij geen vragen.
7.
Instrumentele en institutionele theorieën empirisch gefundeerd
> 7.1.
Het nieuwe rechtspositiebesluit: algemene conclusie
Er heerst onder de bevraagde gemeenten een algemene tevredenheid over de huidige werkwijze. Het rechtspositiebesluit laat ruimte voor gemeenten die graag maatwerk willen leveren, terwijl de aangeleverde voorbeelden ondersteuning bieden aan de gemeenten die begeleiding wensen. De meerderheid van de bevraagde gemeenten vond de opgestelde voorbeelden een hulpmiddel en handig in gebruik, en werden daarom ook gewaardeerd. Vertrekken van een wit blad zou voor vele gemeentesecretarissen de oefening alleszins bemoeilijkt hebben. Belangrijk is dat de actor die de rechtspositie opstelt, ondersteund wordt door de andere betrokken actoren. De invloed van financiële beperkingen, de visie van het politieke niveau en de beslissingen van de toezichthoudende overheid zijn niet te onderschatten. Andere actoren zoals de vakorganisaties of de vertegenwoordigers van werkgevers oefenen ook invloed uit maar deze is van beperktere aard. Indien een andere actor (te) veel invloed uitoefent op de rechtspositie, kan dat ertoe leiden dat vernieuwende elementen verdwijnen uit het ontwerp of dat men zich uiteindelijk neerlegt bij het voorbeeldstatuut dat ABB ontwikkelde. Algemeen kunnen we stellen dat de visie van de gemeentesecretaris, of de persoon die verantwoordelijk is voor het personeel, bepalend is voor de rechtspositie die tot stand komt. De gedrevenheid en de inzet van deze persoon is cruciaal voor de inspanningen die op gemeentelijk vlak worden geleverd om de rechtspositie op punt te stellen. Voorwaarde is wel dat deze persoon voldoende steun kent. Deze steun dient zich op het politieke niveau te bevinden aangezien zij overgaan tot de uiteindelijke goedkeuring van de rechtspositie, en hierin de keuzes dienen te maken. Ook behoort de financiële situatie van een gemeente voldoende rooskleurig te zijn wil de gemeente enkele vernieuwende mogelijkheden invoeren om bijvoorbeeld goed presterende personeelsleden te belonen of om zich als aantrekkelijke werkgever te profileren. Ten derde dient ook de toezichthoudende overheid de rechtspositie van de gemeente te ondersteunen. De combinatie van deze drie factoren kan ertoe leiden dat gemeenten wel of geen gebruik zullen (kunnen) maken van de mogelijkheden tot maatwerk. |139
Een tweede conclusie is dat we de vraag naar meer lokale autonomie moeten relativeren. Gemeenten in Vlaanderen willen inderdaad voldoende vrijheid, maar zijn tegelijkertijd vragende partij voor voldoende begeleiding. Op bepaalde items ervaren ze de Vlaamse regelgeving als te strikt (bijvoorbeeld over het doneren van bloed en plasma, aanwervingen en evaluatie), maar voor enkele andere items zijn ze voorstander van een sterkere centrale invloed (bijvoorbeeld jaarlijkse vakantiedagen, verloning). De idee is dat alle personeelsleden, ongeacht hun werkplaats, dezelfde basisrechten dienen te hebben, maar dat de gemeenten voldoende vrijheid hebben om hun rechtspositieregeling op te stellen in functie van de lokale behoeften. De meeste gemeenten zijn voorstander van een gemeenschappelijke sokkel. Echter, hoe breed die sokkel dan dient te zijn, is onderhevig aan discussie. Voor de ene gemeente dient bijvoorbeeld verloning centraal te worden geregeld, een andere gemeente meent echter dat het de concurrentiële positie van een gemeente ten goede komt als de gemeente zelf beslissingen kan nemen inzake verloning. Een derde vaststelling heeft ten slotte te maken met de diverse redenen waarom het voorbeeldstatuut van de toezichthoudende overheid voor zoveel gemeenten het uitgangspunt vormde. Ten eerste wordt het voorbeeldstatuut gevolgd omdat de gemeente te weinig deskundigheid voorhanden heeft binnen de eigen organisatie om een rechtspositieregeling correct uit te werken. Het voorbeeld van ABB vormt bijgevolg een goede handleiding en biedt houvast en begeleiding. Tevens komt het voor dat gemeenten voor het voorbeeldstatuut van ABB kiezen omdat ze daarmee kiezen voor datgene wat toezicht al heeft goedgekeurd. Op die manier hoeven ze niet meer te vrezen voor het bestuurlijk toezicht dat wordt uitgeoefend op hun rechtspositie. Ten derde kan het overnemen van het voorbeeld van ABB een tijdsbesparing betekenen voor de gemeente en kan het tot slot in sterke mate aansluiten bij het beleid dat een gemeente wenst te voeren. Dit laatste is vaak het geval voor gemeenten waar de gemeentesecretaris minder interesse vertoont in het opstellen van een rechtspositieregeling of gemeenten waar het politieke niveau weinig steun verleend aan de ambtelijke organisatie. Belangrijk is nog dat de afgenomen diepte-interviews de complementariteit van de theoretische benaderingen hebben aangetoond. Hoewel we ten aanzien van de externe actoren enkel een logic of appropriateness veronderstelden, bemerkten we in de interviews sporen van een logic of consequence ten aanzien van de vakorganisaties en de toezichthoudende overheid. In beide gevallen wilden de gemeenten de invloed die uitgaat van de actoren beperken.
|140
> 7.2.
Wat leren we hieruit voor het kwantitatief onderzoek?
Dit hoofdstuk besprak de interviews die we afnamen bij geselecteerde gemeenten, waarin we nagingen hoe het personeelsbeleid op lokaal niveau tot stand komt en welke afwegingen daarbij in het besluitvormingsproces worden gemaakt. De tabel hieronder koppelt de empirische inzichten uit dit hoofdstuk terug naar de theoretische opvattingen en geeft aldus de aanzet tot het kwantitatieve onderzoeksluik. De tabel bevat de invalshoeken die relevant bleken na de analyse van de interviews en die in het volgende onderzoeksluik nader moeten worden onderzocht. Met het laatste empirische luik willen we een verklaring zoeken voor de beslissingen die gemeenten nemen bij het opstellen van een rechtspositieregeling.
|141
THEORETISCHE CONCEPTEN
LESSEN VOOR DE SURVEY: RELEVANTE INVALSHOEKEN
INSTRUMENTEEL PERSPECTIEF Logic of consequence Zijn gemeenten bewust bezig met het opstellen van een gemeentelijke rechtspositieregeling? - Werd het rechtspositiebesluit door het ambtelijke en politieke niveau gezien als een aanzet om bewust na te denken over het gemeentelijk personeelsbeleid? - Hanteert het politieke niveau een doordachte visie over personeelsbeleid in functie waarvan de beslissingen genomen worden Bounded rationality Worden gemeenten met rationele beperkingen geconfronteerd? - tijd - deskundigheid - financiële middelen Heterogeniteit Hoe is de relatie tussen de politieke en ambtelijke actoren binnen de gemeente? - Is er interesse vanuit politieke hoek? - Hoe is de verstandhouding tussen ambtelijke en politieke organisatie? INSTITUTIONEEL PERSPECTIEF Logic of appropriateness Welke gedragsregels gelden er bij het opstellen van de gemeentelijke rechtspositieregeling? Padafhankelijkheid Welke (in)formele samenwerkingsverbanden hadden de gemeenten in het verleden al? - Met de toezichthoudende overheid - Met de VVSG - Met een consultant - Met andere gemeenten Institutioneel isomorfisme Ervaart een gemeente druk vanuit andere actoren om bepaalde regelgeving over te nemen? - Door de toezichthoudende overheid - Door de vakbonden - Door een consultant - Door de VVSG - Door andere gemeenten Virustheorie Staan er al nieuwe wijzigingen aan de rechtspositieregeling op de beleidsagenda? Tabel 18 – Aanzet tot kwantitatief onderzoek: relevante invalshoeken voor de survey
|142
HOOFDSTUK 6. Wat verklaart de verschillen tussen Vlaamse gemeenten? Theorieën getest op basis van een survey.
1.
Wat na het verkennende onderzoek? Theorie en hypothesen
De theoretische inzichten uit het vierde hoofdstuk werden in het kwalitatieve verkennende onderzoek een eerste keer in de empirie bestudeerd. Daaruit bleek dat deze begrippen potentieel een verklaring kunnen bieden voor de keuzes die gemeenten maken inzake lokaal personeelsbeleid. In de onderstaande paragrafen worden deze begrippen nader uitgelegd en teruggekoppeld naar het verkennende onderzoek. Op basis daarvan stellen we hypothesen op die een indicatie geven van de relatie die we menen te vinden met de positie van de gemeenten. Een belangrijke opmerking is dat we ons in dit hoofdstuk toespitsen op de afweging die gemeenten dienen te maken tussen uniformiteit en maatwerk. De tweede as uit het assenstelsel, de afweging tussen zekerheid voor het personeel en flexibiliteit voor het bestuur, is uiteraard ook interessant maar minder relevant in het kader van dit onderzoek. De primaire focus ligt namelijk op de invulling die de gemeente geeft in de ervaren beleidsruimte, en daarbij is voor dit onderzoek vooral de bron die men gebruikt bij deze invulling van belang. Een verdere verantwoording voor deze keuze is verder in dit hoofdstuk terug te vinden (cf. infra paragraaf > 2.2.1). Zoals Christensen et al. (2009) en Laegreid et al. (2005) aanraden, combineren we beide invalshoeken in een latere fase met elkaar, hierdoor bestudeert het uiteindelijke model zowel de interne als externe actoren. Uit eerder onderzoek van deze auteurs bleek namelijk dat autonomie een multidimensioneel begrip is dat niet te verklaren valt door slechts één invalshoek te hanteren. De verwachting is dan ook dat net de combinatie van de geselecteerde stromingen een meerwaarde zal bieden bij de verklaring van de positie van de gemeenten.
> 1.1.
Instrumenteel perspectief
Het instrumentele perspectief benadrukt het bewustzijn dat gemeenten en andere actoren tentoonspreiden bij het opstellen van een rechtspositieregeling. De veronderstelling is dat de gemeentelijke rechtspositieregeling de basis vormt van het te voeren personeelsbeleid, en hier bijgevolg de klemtonen van weergeeft.
|143
Hieruit leiden we af dat de mate waarin de gemeente (zowel ambtelijk als politiek) bewust bezig was met het opstellen van de rechtspositieregeling een belangrijke factor kan zijn. Uit de interviews kwam naar voren dat het ambtelijke niveau veelal verantwoordelijk was voor het ontwerp van de rechtspositieregeling, en dat de uiteindelijke beslissingen door de politieke organen werden genomen, al dan niet op basis van ambtelijke aanbevelingen. In eerste instantie zijn we bijgevolg geïnteresseerd in de mate waarin het verplicht opstellen van een gemeentelijke rechtspositieregeling het ambtelijke niveau ertoe bracht bewust na te denken over het te voeren personeelsbeleid, evenzo voor het politieke niveau. Een volgende onafhankelijke variabele betreft de mate waarin lokale politici blijk geven van een eigen doordachte visie over personeelsbeleid. Uit de interviews bleek dat de interesse die de lokale politici vertoonden voor de aanpassing meestal gering was, en dat het ambtelijke niveau vaak ervoer dat de beslissingen die in het College van Burgemeester en Schepenen (CBS) werden genomen, ‘ad hoc’ waren en niet kaderden binnen een doordachte visie over personeel. Uiteraard moet in het achterhoofd worden gehouden dat onze vragenlijst door het ambtelijke niveau zal worden ingevuld, en dat de antwoorden op deze vragen subjectief van aard zijn, en enkel weergeven hoe deze elementen door het ambtelijke niveau worden aangevoeld. H1: Hoe meer bewust zowel het ambtelijke als politieke niveau met het opstellen van de rechtspositieregeling bezig zijn, hoe meer de gemeente zal kiezen voor maatwerk. H1a: Hoe bewuster het ambtelijke niveau omgaat met het opstellen van de rechtspositieregeling, hoe meer maatwerk de rechtspositieregeling zal vertonen. H1b: Hoe bewuster het politieke niveau omgaat met het opstellen van de rechtspositieregeling, hoe meer maatwerk de rechtspositieregeling zal vertonen. H1c: Indien het politieke niveau beslissingen neemt volgens een doordachte visie over personeelsbeleid, zal de rechtspositieregeling meer maatwerk vertonen. Een tweede reeks relevante factoren gaat na met welke rationele beperkingen een gemeente wordt geconfronteerd. Daartoe zoomen we in op het financiële facet, en beperkingen in tijdsbesteding en deskundigheid. In de interviews gaven sommige gemeenten, in weerwil van sommige andere, toe te kampen met beperkingen van deze aard. Volgens de geïnterviewden leidt dat ertoe dat de rechtspositieregeling er ‘anders’ uitziet dan men oorspronkelijk had beoogd. Zo sneuvelden vernieuwende aspecten binnen een regeling omdat deze een financiële impact zouden realiseren op het budget, werden bepaalde onderdelen van de rechtspositie nog niet uitgewerkt omwille van de tijdsdruk, of moest de inzet van een externe consultant en/of de samenwerking met andere gemeenten soelaas brengen bij de eigen beperkte deskundigheid. |144
H2: Een gemeente die wordt geconfronteerd met rationele beperkingen, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. H2a: Een gemeente die over te weinig interne deskundigheid beschikt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. H2b: Een gemeente die over te weinig financiële middelen beschikt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. H2c: Een gemeente die over te weinig tijd beschikt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. Tot slot voor het instrumentele perspectief is het samenspel tussen het ambtelijke en politieke niveau relevant. In de interviews werd duidelijk dat een positieve verstandhouding tussen beide partijen ertoe bijdraagt dat voorstellen van het ambtelijke worden overgenomen door de politieke macht, of dat het ambtelijke niveau tenminste het gevoel heeft inspraak te hebben in de uiteindelijke keuzes. Daarentegen gaven andere respondenten te kennen vernieuwende elementen uit de rechtspositieregeling te zien verdwijnen omdat het politieke niveau de meerwaarde ervan niet inzag. Een positieve relatie lijkt dan ook een sleutel te zijn tot het opstellen van een aangepaste rechtspositieregeling. Ook de interesse vanuit het politieke veld kan de realisatie van maatwerk bevorderen. Dit leiden we af uit de kwalitatieve data. Respondenten gaven in de interviews te kennen dat politici slechts een geringe interesse vertonen voor het opstellen van een rechtspositieregeling. Echter, de gemeenten waar de politici wel interesse vertoonden in het personeelsbeleid en betrokken waren bij de totstandkoming van de nieuwe rechtspositieregeling, geven meer dan andere gemeenten te kennen dat ze tot maatwerk zijn gekomen. We durven hier veronderstellen dat geïnteresseerde politici het belangrijk vinden dat het personeelsbeleid is afgestemd op de lokale situatie. Politieke interesse kan met andere woorden een drijvende kracht zijn, of bijvoorbeeld tot meer politieke instemming met de ambtelijke voorstellen leiden. H3: Een gemeente waar er een positief samenspel bestaat tussen het ambtelijke en politieke niveau, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk. H3a: Een gemeente waar het ambtelijke en politieke niveau positief hebben samengewerkt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk. H3b: Een gemeente waar de politieke interesse groot is, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk.
> 1.2.
Institutioneel perspectief
Het institutionele perspectief stelt dat handelingen voortvloeien uit een ‘gepastheidslogica’. Ook gaat het perspectief ervan uit dat organisaties naast
|145
formele normen, informele waarden en normen ontwikkelen in interactie met andere actoren en doorheen de tijd. Het institutionele denken besteedt ruime aandacht aan de institutionele omgeving, omdat ideeën die daarin rondcirkelen het handelen van organisaties bepalen. Vier invalshoeken bleken in deze studie relevant: logic of appropriateness, padafhankelijkheid, isomorfisme en virustheorie. Belangrijk is de plaats die andere actoren hierin innemen. De logic of appropriateness verwijst naar de gedragsregels van de betrokken actoren. Elke actor die betrokken is bij de ontwikkeling van een lokaal personeelsbeleid handelt volgens de gedragsregels, waarden en normen die heersen binnen de eigen organisatie. De invloed die elke actor uitoefent op de gemeente, staat bijgevolg in het teken van de gedragsregels die de actor vanuit de eigen organisatie meebrengt. Daaruit kunnen we voor elke betrokken actor afleiden of deze gedragsregels ervoor zorgen dat een gemeente in de richting van uniformiteit dan wel maatwerk zal evolueren. H4: De gedragsregels die elke actor in zich draagt, bepalen of de actor de gemeente in de richting van uniformiteit dan wel maatwerk zal sturen. H4a: Een gemeente waar de politieke invloed groot is, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. Deze hypothese hangt samen met hypothese 3b, hoewel ze veeleer tegengesteld aan elkaar zijn. De meeste gemeenten gaven aan dat het politieke niveau noch geïnteresseerd was, noch veel invloed uitoefende. Veelal volgen politici de voorstellen die het ambtelijk niveau doet. Uit de interviews leiden we af dat de politieke gelatenheid in het voordeel speelt van de ambtelijke organisatie. Een sterke politieke invloed wordt zelfs niet steeds gewaardeerd. Sommige gemeenten geven te kennen tot een andere rechtspositie te zijn gekomen onder impuls van het politieke bestuur, bijvoorbeeld om te besparen op personeelskosten of omdat ze een status quo wilden behouden ten aanzien van de vroegere regeling. Op basis hiervan verwachten we dat de informele normen en waarden die het handelen van het politieke bestuur zich meer richten op het uniforme karakter van een rechtspositie. H4b: Een gemeente waar de ambtelijke invloed groot is, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk. Wat de ambtelijke organisatie betreft, veronderstellen we dat zij meer dan andere actoren gericht zijn op het realiseren van een beleid op maat van de eigen organisatie. Echter, hun succes of falen is afhankelijk van de meewerking of tegenwerking van andere actoren, vooral het politieke bestuur. In de interviews bevestigden gemeenten dat ze zelf een andere richting uitwilden, maar beperkt werden door hun omgeving. Dat sterkt ons in de overtuiging dat de ambtelijke organisatie in eerste instantie zo zal handelen dat ze maatwerk realiseert. |146
H4c: Een gemeente waar de vakbonden een grote invloed uitoefenen op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer uniformiteit. Vakorganisaties zijn namelijk voorstander van meer centrale regelgeving. Zo willen ze vermijden dat personeelsleden in diverse gemeenten andere rechten en plichten genieten. We veronderstellen dan ook hypothese 4a dat een grotere invloed vanuit de vakorganisaties ertoe zal leiden dat de gemeente kiest voor meer uniformiteit. H4d: Een gemeente waar de VVSG een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer maatwerk. De Vereniging voor Vlaamse Steden en Gemeenten is een gekend voorstander van lokale autonomie. Als vertegenwoordiger van de lokale besturen meent de vereniging dat regelgeving best op lokaal niveau wordt uitgewerkt, omdat deze zo kan worden aangepast aan de lokale noden en behoeften. We verwachten dan ook meer maatwerk aan te treffen naarmate de Vereniging meer betrokken was. H4e: Een gemeente waar een consultant een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer maatwerk. Een consultant wordt ingezet wanneer de gemeente van mening is dat deze een meerwaarde zou hebben voor de op te stellen rechtspositieregeling. Hiermee beoogt de gemeente deskundigheid en kennis te vergaren. De respondenten uit het kwalitatieve luik prijzen een consultant omdat deze als externe actor en door zijn grote kennis in staat zou zijn om tot een individuele regeling te komen, op maat van de gemeente. Echter, uit de analyse in hoofdstuk drie bleek reeds dat het inzetten van een consultant niet altijd leidt tot regelgeving op maat. Vaak maken consultants gebruik van hun eigen modellen die ze toepassen bij meerdere gemeenten. De verwachting dat het inzetten van een consultant tot meer maatwerk zal leiden, dient derhalve met de nodige omzichtigheid te worden behandeld. H4f: Een gemeente waar andere gemeenten een grote invloed uitoefenen op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer maatwerk. Gemeenten die samenwerken bij het opstellen van een rechtspositieregeling prijzen de samenwerking omdat men zo andere visies leerde kennen en het gevoel had tot een meer doordachte regeling te komen. De verwachting is dan ook dat deze gemeenten door de bundeling van krachten en inzichten tot maatwerk zijn gekomen. H4g: Een gemeente waar de toezichthoudende overheid een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer uniformiteit.
|147
Gezien het model dat ABB zelf ontwikkelde, en de boodschappen uit de kwalitatieve data die stelden dat gemeenten vaak het gevoel hadden niet buiten datzelfde model te kunnen, veronderstellen we dat een grote invloed vanuit de toezichthoudende overheid gepaard gaat met een toenemende mate van uniformiteit. Naast de gedragsregels die betrokken actoren incorporeerden in de eigen organisatie, kan ook de zogenaamde padafhankelijkheid een verklaring bieden voor organisatorisch gedrag: beslissingen uit het verleden hebben in die zin een impact op huidige beslissingen. In onderstaande hypothesen gaan we dan ook na of er ten aanzien van de verschillende actoren sprake is van padafhankelijk gedrag. Dit heeft vervolgens een impact op de afweging die een gemeente maakt tussen uniformiteit en maatwerk. De impliciete veronderstelling is dan dat van een actor die zowel in het verleden als het heden werd geconsulteerd, eenzelfde invloed uitgaat als degene die in hypothese 4 staat omschreven. Padafhankelijkheid ten aanzien van de vakorganisaties wordt niet bestudeerd, aangezien de gemeente verplicht is onderhandelingen te voeren met hen bij het opstellen van een rechtspositieregeling. H5: Een gemeente die in het verleden een actor om advies vroeg in verband met personeelsaangelegenheden, zal dat eveneens doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H5a: Een gemeente die in het verleden de VVSG (niet) raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H5b: Een gemeente die in het verleden (g)een consultant raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H5c: Een gemeente die in het verleden (geen) andere gemeenten raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H5d: Een gemeente die in het verleden de toezichthoudende overheid (niet) raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. Een volgende belangrijke invalshoek binnen het institutionele perspectief betreft het voorkomen van isomorfisme: organisaties zouden volgens deze idee steeds meer op elkaar gelijken. Theoretisch zijn er drie verklaringsgronden: normatief, dwangmatig of imitatiegedrag. Hiervoor bestuderen we de sturing die gemeenten ervaren vanuit de actoren die volgens de respondenten in het kwalitatieve luik hierin een rol spelen. Zo ervaren gemeenten dwang vanuit de toezichthoudende overheid, vertonen ze imitatiegedrag ten aanzien van buurgemeenten en willen ze graag hun legitimiteit verhogen door de regelgeving van een consultant of de toezichthoudende overheid over te nemen.
|148
H6: Indien een gemeente door een betrokken actor wordt gestuurd, zal dat ertoe leiden dat de gemeentelijke rechtspositieregeling gelijkenissen zal vertonen met de opvattingen van die actor. H6a: Een gemeente die wordt gestuurd door de consultant, zal daardoor gelijkenissen vertonen met zijn opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen. In hypothese 4e gaven we aan dat het betrekken van een consultant tot meer maatwerk zou leiden. Echter, daaraan voegden we de nuance toe dat de analyse uit het derde hoofdstuk reeds aantoonde dat dit niet steeds het geval is. Consultants maken namelijk vaak gebruik van de modellen die ze zelf ontwikkelen, en passen deze in meerdere gemeenten toe. Hypothese 6a gaat na in welke mate gemeenten zich laten leiden door de modellen van de consultant. In die zin moet deze hypothese samen met hypothese 4e worden beschouwd, hoewel de verwachtingen van beide hypothesen niet gelijk zijn. H6b: Een gemeente die wordt gestuurd door andere gemeenten, zal daardoor gelijkenissen vertonen met hun opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen. Hoewel we initieel verwachten dat het samenwerken met andere gemeenten tot maatwerk zou leiden door overleg en de bredere informatie-uitwisseling, veronderstelt het isomorfisme een andere uitkomst. Door de samenwerking zouden gemeenten elkaar beïnvloeden, en elkaars ideeën gaan overnemen. Hierdoor zouden de rechtspositieregelingen van gemeenten die hebben samengewerkt, sterk op elkaar gelijken. H6c: Een gemeente die wordt gestuurd door de toezichthoudende overheid, zal daardoor gelijkenissen vertonen met hun opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen. Wat de toezichthoudende overheid betreft, blijft het verwachtingspatroon, ook voor het isomorfisme, gelijk. Verwacht wordt dat een sterke sturing door de toezichthouders ertoe zal leiden dat gemeenten zich meer richten op het voorbeeldstatuut dat ABB ontwikkelde. Tot slot van het institutionele perspectief besteden we tevens aandacht aan de zogenaamde virustheorie. Deze stelt dat nieuwigheden gezien moeten worden als een ‘virus’ dat pas na een ‘incubatieperiode’ actief wordt. Toegepast wilt dat hier zeggen dat gemeenten pas binnen enige tijd zullen beseffen welke mogelijkheden en beperkingen het rechtspositiebesluit telt. Deze theorie heeft vooralsnog geen invloed op de afweging die gemeenten maken tussen uniformiteit en maatwerk. Mogelijk vormt de variabele in de toekomst een verklarende factor wanneer gemeenten zich binnen de mogelijke posities in het assenstelsel gaan bewegen.
|149
2.
Data en methodologie: een kwantitatieve bril
> 2.1.
Dataverzameling: survey
Het vorige hoofdstuk gaf reeds te kennen dat kwalitatieve onderzoeksmethoden goed te combineren zijn met andere technieken. Waar de diepte-interviews in het vorige onderzoeksluik dienden om een eerste blik te werpen op de empirie, zal dit kwantitatieve onderzoeksluik toetsend te werk gaan. De hypothesen die op basis van theoretische inzichten en de data uit het kwalitatieve onderzoek werden opgesteld, worden in dit luik getoetst bij de ganse populatie. Om de gehele populatie te kunnen bereiken, doen we een beroep op een kwantitatieve onderzoekstechniek; in het bijzonder de schriftelijke bevraging. Vooral de flexibiliteit en de gegarandeerde anonimiteit van een survey (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 129) droegen bij tot deze keuze. Respondenten dienen in onze vragenlijst weliswaar aan te geven bij welke gemeente ze werkzaam zijn en welke functie ze daar vervullen, toch verhoogt hun gevoel van anonimiteit doordat de respondenten hun antwoorden niet hoeven prijs te geven aan een interviewer. Hierdoor vermijden we interviewereffecten en antwoorden omwille van de ‘sociale wenselijkheid’ (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 127). Een schriftelijke vragenlijst stelt echter ook beperkingen aan de vragen die gesteld kunnen worden. Gezien een respondent er in een schriftelijke bevraging toe neigt veeleer korte antwoorden te geven op open of complexe vragen (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 128), opteerden we hier veeleer voor gesloten vragen. De open vragen die in de survey zijn opgenomen, zijn louter facultatief, maar werden niettemin veelvuldig benut. 39 Een belangrijk en vaak genegeerd nadeel van een survey die door de respondent zelf dient te worden ingevuld, ligt in de eventuele ‘common method variance’ (CMV) die kan optreden. CMV komt vooral voor wanneer er wordt gezocht naar correlaties tussen de variabelen die bij dezelfde respondent worden gemeten via een schriftelijke survey (Podsakoff & Organ, 1986: 533). CMV zorgt er desgevallend voor dat er interne consistentie wordt aangetoond tussen de variabelen, maar dat kan een valse indruk zijn. De oorzaak van de correlatie ligt dan bij de onderzoeksmethode, en niet bij de gemeten concepten (Podsakoff, Mackenzie, Lee & Podsakoff, 2003: 879; Chang, van Witteloostuijn & Eden, 2010: 178). Een verklaring hiervoor is dat respondenten graag consistente antwoorden willen geven op alle items, ook op degene die normaliter niet met elkaar zouden correleren (Podsakoff & Organ, 1986: 534; Chang et al., 2010: 178).
39 De open vragen in de survey waren bedoeld om de respondenten de kans te bieden om antwoorden toe te lichten of te nuanceren. Zodoende waren respondenten niet verplicht deze vragen in te vullen.
|150
Podsakoff et al. (2003: 885) menen dat de meest zorgwekkende vorm van CMV optreedt wanneer “the data for both the predictor and criterion variable are obtained from the same person in the same measurement context using the same item context and similar item characteristics.” De auteurs bevelen bijgevolg aan om voor de afhankelijke variabele andere bronnen te gebruiken dan voor de onafhankelijke variabelen (Chang et al., 2010: 179). Gezien de afhankelijke variabele voor dit onderzoek gemeten werd door middel van een documentanalyse in hoofdstuk drie, en de onafhankelijke variabelen via een survey werden gemeten, kunnen we stellen dat het risico op CMV hier sterk is tegengegaan. De survey werd gericht aan de gemeentesecretaris of – indien deze het invullen wilde delegeren – aan die persoon binnen de ambtelijke organisatie die het nauwst betrokken was bij de totstandkoming van de rechtspositieregeling. Bij deze keuze kunnen we de kanttekening plaatsen dat ook dienst- of afdelingshoofden worden geconfronteerd met het managen van personeelsleden en dus een alternatieve keuze vormden. Echter, zoals eerder in dit proefschrift aangehaald, richt deze studie zich op de manier waarop Vlaamse gemeenten in hun rechtspositieregeling invulling geven aan de verkregen beleidsruimte, en niet op hoe het lokale personeelsbeleid in werkelijkheid wordt geïmplementeerd en uitgevoerd. Gezien het opstellen van de rechtspositieregeling deel uitmaakt van het takenpakket van de gemeentesecretaris, is deze op de hoogte van alle aspecten van de regelgeving en zodoende het best geplaatst. De keuze voor deze respondent moet in dit licht worden gezien. Dat brengt weliswaar met zich mee dat bepaalde resultaten mogelijk genuanceerd kunnen worden; een gemeentesecretaris neemt namelijk geen neutrale positie in. Zo moeten we bij de analyse van de data over bijvoorbeeld de ambtelijke invloed, en de ambtelijk-politieke relatie deze nuance in het achterhoofd houden. Ter controle van de validiteit werd in oktober 2010 de voorlopige vragenlijst voorgelegd aan enkele gemeentesecretarissen. Dat maakte bijsturing op het niveau van de respondenten mogelijk, wat de interne consistentie en de logische opbouw van de vragenlijst ten goede kwam. De 308 vragenlijsten werden op 15 november 2010 naar de Vlaamse gemeentesecretarissen verstuurd. Deze eerste verzending leidde tot een responsgraad van om en bij de 45%. Op 13 december 2010 werd een eerste herinneringsbrief gestuurd naar de gemeenten die nog niet aan de survey hadden deelgenomen; dit verhoogde de responsgraad tot circa 60%. Begin februari werden de resterende gemeenten telefonisch herinnerd aan de vragenlijst, en werd hen gevraagd om alsnog deel te nemen. Dat resulteerde in een uiteindelijke responsgraad van 82,8% (N=255). Deze dataset werd gebruikt voor de beschrijvende analyses (cf. infra paragraaf 3 in dit hoofdstuk). Voor de verklarende analyses echter werd deze dataset gefilterd, en werden enkel de gemeenten waarvan we in een eerdere fase de rechtspositieregeling analyseerden op de twee dimensies, behouden. Dat resulteert in een uiteindelijke
|151
responsgraad van 68,2% voor de verklarende analyses: van 210 Vlaamse gemeenten ontvingen we namelijk zowel hun rechtspositieregeling als de ingevulde enquête.40 Interessant is om na te gaan of de teruggestuurde enquêtes representatief zijn voor de ganse populatie. Zo becijferen we in eerste instantie of dat het geval is voor de vijf Vlaamse provincies. Tabel 19 geeft in absolute en relatieve cijfers de populatie per provincie weer, en het totaal aantal en gecorrigeerd aantal ontvangen enquêtes.
Populatie
Totaal ontvangen enquêtes
Gecorrigeerd aantal ontvangen enquêtes
Absoluut
Relatief
Absoluut
Relatief
Absoluut
Relatief
Antwerpen
70
22,7%
62
20,2%
52
16,9%
Limburg
44
14,3%
36
11,7%
27
8,8%
OostVlaanderen
65
21,1%
56
18,2%
54
17,5%
VlaamsBrabant
65
21,1%
46
14,9%
31
10,1%
WestVlaanderen
64
20,8%
54
17,5%
46
14,9%
TOTAAL
308
100%
255
82,3%
210
68,2%
Tabel 19 - Absolute en relatieve frequenties van ontvangen enquêtes, provinciale indeling
Om de representativiteit te controleren, voeren we de Chi²-test uit via SPSS. Deze test kijkt de verschillen na tussen de geobserveerde en verwachte frequenties om te besluiten of deze verschillen klein genoeg zijn om representatief te zijn. De nulhypothese (H0) luidt: wat de provincies waar de gemeenten zich situeren betreft, is het staal representatief. De Chi²-test geeft een significantie aan van 0,152, wat er op wijst dat we de nulhypothese niet verwerpen. De ontvangen enquêtes zijn daarom representatief voor al de gemeenten in Vlaanderen met betrekking tot de provincie. De output in SPSS geeft ook aan dat het aantal waarnemingen voldoende is voor het uitvoeren van deze test: er zijn geen cellen met een verwachte frequentie onder vijf en de minimum verwachte frequentie is in al de cellen meer dan één.
40
Van deze 210 gemeenten zijn er acht gemeenten die hebben deelgenomen aan het voorgaande kwalitatieve onderzoeksluik of die de voorlopige vragenlijst hebben voorzien van commentaar. Hoewel de vrees zou kunnen bestaan dat hun kennis van het onderzoek ertoe heeft geleid dat ze de vragenlijst op een andere manier hebben benaderd dan hun collega’s, is het aantal voldoende klein om de resultaten niet te kunnen vertekenen. Hieromtrent werden bijgevolg geen verdere stappen ondernomen.
|152
Ook gaan we na of de teruggestuurde enquêtes representatief zijn voor de drie groepen van gemeentegrootte. De groep ‘kleine gemeenten’ bevat alle gemeenten met een inwonersaantal tussen 0 en 10.000. De groep ‘middelgrote gemeenten’ neemt de gemeenten met een inwonersaantal tussen 10.001 en 20.000 op. En de groep ‘grote gemeenten’ tenslotte omvat alle gemeenten met een inwonersaantal groter dan 20.000. De tabel hieronder geeft in absolute en relatieve cijfers de populatie per groep van gemeentegrootte weer, en het totaal aantal en gecorrigeerd aantal ontvangen enquêtes.
Populatie
Totaal ontvangen enquêtes
Gecorrigeerd aantal ontvangen enquêtes
Absoluut
Relatief
Absoluut
Relatief
Absoluut
Relatief
Kleine gemeenten
86
27,9%
73
23,7%
64
20,8%
Middelgrote gemeenten
134
43,5%
113
36,7%
89
28,9%
Grote gemeenten
88
28,6%
69
22,4%
57
18,5%
TOTAAL
308
100%
255
82,8%
210
68,2%
Tabel 20 - Absolute en relatieve frequenties van ontvangen enquêtes, indeling naar gemeentegrootte
De Chi²-test toont een significantie aan van 0,704, wat er op wijst dat we de nulhypothese niet verwerpen. De ontvangen enquêtes zijn daarom representatief voor al de gemeenten in Vlaanderen met betrekking tot gemeentegrootte. Tevens blijkt dat het aantal waarnemingen voldoende is voor het uitvoeren van deze test: er zijn geen cellen met een verwachte frequentie onder vijf en de minimum verwachte frequentie is in al de cellen meer dan één.
> 2.2.
> 2.2.1.
Data meten
Afhankelijke variabele: uniformiteit versus maatwerk
Hoofdstuk 1 constateerde dat Vlaamse beleidsruimte voorhanden hebben volgens waar type I wijst op regelgeving die op bijgevolg uitgesloten is voor het verdere
gemeenten vijf types van lokale het nieuwe rechtspositiebesluit. Daar centraal niveau wordt vastgelegd en onderzoek, werden voor het verdere
|153
onderzoek voor de types II tot en met V telkens twee facetten geselecteerd uit het rechtspositiebesluit. Eén facet verwijst hierbij naar operationele beleidsruimte en één naar strategische beleidsruimte.41 Hoofdstuk drie analyseerde vervolgens acht facetten op twee dimensies waarmee lokale besturen zich geconfronteerd weten bij het opstellen van een rechtspositieregeling. De eerste dimensie verwijst naar de spanning tussen uniformiteit en maatwerk, de tweede dimensie bestudeert de spanning tussen zekerheid en flexibiliteit. Aan de hand van een vijfpuntenschaal werden zeven facetten voor de eerste dimensie42 en acht voor de tweede dimensie gecodeerd. De afhankelijke variabele in dit onderzoeksluik is een gemiddelde van de toegekende scores op de afzonderlijke facetten. Door het gemiddelde te nemen, houden we vast aan de oorspronkelijke schaal, wat de interpretatie van de gemiddelde score vereenvoudigt. Bovendien kan hierdoor de afhankelijke variabele als een intervalvariabele worden beschouwd, nu er een grotere verscheidenheid aan mogelijke scores ontstaat. Dat vormt een belangrijk voordeel aangezien een strikte interpretatie van de voorwaarden om aan een regressieanalyse te kunnen doen, doet verstaan dat zowel de afhankelijke als de onafhankelijke variabelen van intervalniveau zijn. Daarvoor moeten de afstanden tussen de intervallen even groot zijn. In eerste instantie beoogde dit proefschrift om beide dimensies te analyses in het verklarende gedeelte. Echter, uit de correlatiematrices (zie Bijlage 11 – Correlatiematrix binnen de dimensies en Bijlage 12 – Correlatiematrix tussen twee dimensies) blijkt dat de samenhang tussen de twee dimensies groter is dan de correlaties binnen een dimensie. Dat vormt uiteraard een probleem voor de analyse omdat deze bevinding aantoont dat de scores van de gemeenten op beide dimensies in relatie staan tot elkaar. Wellicht kan dit worden verklaard door de opbouw van de modelstatuten van VVSG en ABB. Het voorbeeld van VVSG creëert een regeling die zo flexibel mogelijk is voor de besturen en veel vrijheidsgraden laat voor toekomstige bepalingen, terwijl het voorbeeldstatuut van ABB er veeleer op gericht is zekerheid aan het personeel te bieden. Dit leiden we af uit het feit dat het voorbeeld van ABB gedetailleerd is uitgewerkt en nauwelijks vrijheidsgraden in de toekomst aanbiedt, en het voorbeeld van VVSG er daarentegen op gericht is besturen zo vrij als mogelijk te laten functioneren. Een frequentietabel maakt duidelijk dat alle gemeenten die zich in kwadrant vier bevinden (N = 169) zich baseerden op ABB, eventueel aangevuld met het model van een consultant of het rechtspositiebesluit zelf. In kwadrant een43 (N =
41 Voor meer informatie over het verschil tussen operationele en strategische beleidsruimte, zie hoofdstuk 1, paragraaf > 2.2. 42 Een facet werd niet geanalyseerd op de eerste dimensie. Zie hiervoor hoofdstuk 3, paragraaf > 2.3.1. 43 Kwadrant een wijst eveneens op uniforme regelgeving, maar verschilt van kwadrant vier omdat gemeenten uit het eerste kwadrant streven naar een flexibele regelgeving terwijl de gemeenten uit het vierde kwadrant zekerheid voor het personeel inbouwen.
|154
7) doen gemeenten vaker een beroep op meerdere bronnen. Ook het modelstatuut van ABB werd door sommige gemeenten gebruikt, maar de meerderheid combineert inzichten uit het rechtspositiebesluit met elementen aangereikt door VVSG en een consultant (zie Bijlage 13 – Kruistabel tussen bron van regelgeving en gemeenten uit kwadranten een en vier). Vermits hieruit volgt dat de score op de tweede dimensie (zekerheid versus flexibiliteit) veelal een logisch gevolg is van de score op dimensie 1 (uniformiteit versus maatwerk), is het een aannemelijke keuze om de aandacht in de verklarende analyses slechts te richten op één dimensie. Daar het proefschrift de lokale beleidsruimte en de invulling die gemeentebesturen daaraan geven als onderwerp heeft, is het dan ook vanzelfsprekend dat we de eerste dimensie mee nemen in de analyses. De keuze om de gemiddelde score te nemen van de toegekende scores op de afzonderlijke facetten als afhankelijke variabele44, houdt in dat we in de beschrijvende, noch verklarende analyse terugkomen op de indeling in kwadranten. Dat heeft twee redenen. Vooreerst blijft er een grotere variëteit bestaan in de scores op de afhankelijke variabele indien we ons voor de berekening van de gemiddelde score per gemeente op de originele toegekende scores baseren. Indien we zouden uitgaan van de indeling in kwadranten, zou dat een bepaalde mate van informatieverlies met zich meebrengen, die we kunnen vermijden door vast te houden aan de originele scores. Een tweede reden heeft te maken met de regressietechniek die we dienen te hanteren. Indien we opteren voor een gemiddelde score van de originele scores, kunnen we de afhankelijke variabele als een intervalvariabele beschouwen waardoor een lineaire regressietechniek tot de mogelijkheden behoort. Het grote voordeel van deze techniek is dat de gevonden verbanden eenvoudiger te interpreteren zijn. De indeling in de vier kwadranten brengt met zich mee dat de afhankelijke variabele als een ordinale variabele dient te worden beschouwd, waardoor enkel een ordinale logistische regressie mogelijk is. Daar de resultaten van deze techniek moeilijker te interpreteren zijn, en we informatieverlies zoveel als mogelijk wensen te vermijden, opteerden we er in deze studie voor om de indeling in kwadranten niet als afhankelijke variabele te nemen.
44 Een andere mogelijkheid was om de dichotomie ‘maatwerk’ of ‘geen maatwerk’ als afhankelijke variabele te nemen. Verbanden tussen onafhankelijke variabelen en een dichotome afhankelijke variabele kunnen enkel worden bestudeerd in een logistische regressie. Een dergelijke regressietechniek voorspelt de kans dat een bepaald event zich zal voordoen, in dit geval het optreden van maatwerk. Gezien de gemiddelde scores van de gemeenten daartoe in twee groepen moeten worden onderverdeeld, brengt deze keuze informatieverlies met zich mee, en stelt het problemen aan de criteria om gemeenten in de ene of andere groep onder te brengen. Spreken we van maatwerk indien een gemeente een score van om en bij de 3 behaalt en ongeveer evenveel eigen regelgeving ontwikkelt als regelgeving overneemt, of is er pas sprake van maatwerk wanneer gemeenten overwegend eigen regelgeving ontwikkelen? Omdat de lineaire en logistische regressietechnieken evenwaardig zijn, en ‘louter’ verschillen in de gehanteerde techniek en bijhorende interpretatie (en dus niet in de kwaliteit van de resultaten), hebben we er in dit proefschrift voor geopteerd om de lineaire techniek te hanteren, hiermee onnodig informatieverlies vermijdend.
|155
> 2.2.2.
Onafhankelijke variabelen: instrumentele perspectief
Voor de instrumentele stroming selecteerden we acht aantal onafhankelijke variabelen om na te gaan of de theorie de variatie in de afhankelijke variabele kan verklaren. Het overzicht hieronder geeft voor de instrumentele stroming weer welke onafhankelijke variabelen werden bevraagd in de survey. Deze variabelen dienen een antwoord te bezorgen op de hypothesen die in de vorige paragraaf werden opgesteld. De mate waarin gemeenten bewust bezig zijn met het opstellen van de rechtspositieregeling wordt gemeten door drie onafhankelijke variabelen. Zo is de mate waarin het politieke en ambtelijke niveau bewust bezig zijn met personeelsbeleid een belangrijke indicator, net als de vraag of het politieke niveau handelt volgens een eigen visie omtrent personeelsbeleid. De verwachting is dat hoe bewuster de gemeente omgaat met personeel, hoe meer de gemeente zal streven om maatwerk af te leveren. Een tweede gewichtig concept betreft de rationele beperkingen die ertoe kunnen leiden dat gemeenten hun initiële bedoelingen moeten bijstellen. Zo kunnen het gebrek aan tijd, deskundigheid of financiële middelen bepalend zijn voor de rechtspositieregeling die uiteindelijk tot stand komt. Tot besluit van het instrumentele perspectief beïnvloedt ook de verhouding tussen het politieke en ambtelijke niveau de gemaakte keuzes. Het ambtelijke niveau is namelijk bevoegd om een voorontwerp op te stellen, terwijl de bevoegdheid om de regeling goed te keuren en dus te bekrachtigen bij het politieke niveau ligt. Op basis van de interviews verwachten we dat een positieve relatie tussen beide actoren zal bijdragen tot een meer aangepaste regeling. De verwachting is dat de interesse die het politieke niveau vertoonde voor de aanpassing van de rechtspositie, en de samenwerking tussen het ambtelijke en politieke niveau twee verklarende factoren zijn.
|156
INSTRUMENTELE CONCEPTEN Logic of consequence: bewustzijn
Bounded rationality
Heterogeniteit: politiekambtelijke verhouding
ONAFHANKELIJKE VARIABELEN In welke mate was het rechtspositiebesluit voor het politieke niveau van uw gemeente een aanzet om bewust na te denken over het gemeentelijk personeelsbeleid? In welke mate was het rechtspositiebesluit voor het ambtelijke niveau van uw gemeente een aanzet om bewust na te denken over het gemeentelijk personeelsbeleid? Het politieke niveau hanteert een doordachte visie over personeelsbeleid en maakt op basis daarvan de keuzes in de gemeentelijke rechtspositieregeling. Er is in onze administratie onvoldoende deskundigheid aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden. Er is in onze administratie onvoldoende tijd aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden. Er zijn in onze administratie onvoldoende financiële middelen aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden. Het politieke niveau toont weinig interesse in de aanpassing van de rechtspositieregeling. Het ambtelijke en politieke niveau hebben positief samengewerkt om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan het nieuwe Rechtspositiebesluit.
Tabel 21 – Instrumentele concepten en onafhankelijke variabelen
> 2.2.3.
Onafhankelijke variabelen: institutionele perspectief
Voor het institutionele perspectief bevraagden we veertien variabelen in de survey die mogelijk de variatie in de afhankelijke variabele kunnen verklaren. Een belangrijk theoretisch concept betreft de gedragsregels die ertoe leiden dat actoren gepast gedrag vertonen. Elke actor handelt volgens de waarden en normen die gelden in de eigen organisatie. De mate waarin elke actor invloed uitoefent op de uiteindelijke keuzes in de rechtspositie, kan dan duiden of een gemeente neigt naar meer uniformiteit dan wel maatwerk. Om de ambtelijke en politieke invloed te bestuderen, combineren we meerdere items in een index (zie Tabel 22). Deze index bevat ondermeer de surveyvraag die peilt naar de invloed van diverse actoren op de inhoudelijke keuzes in de rechtspositieregeling. Gemeenten die hierbij de keuze ‘niet betrokken’ aanduidden, werden gecodeerd als ‘missing value’ en zijn bijgevolg
|157
niet opgenomen in de indexen. Voor de politieke index resulteert dat in N=112 (53,3%), voor de ambtelijke index bedraagt N=202 (96,2%). Cronbach’s alpha bedraagt 0,770 voor de ambtelijke index en 0,912 voor de politieke. De interne consistentie tussen de items is voor elke index met andere woorden voldoende hoog. Vervolgens toonde een principale componentenanalyse met varimaxrotatie voor elke index aan dat beide indexen telkens uit een component bestaan (zie Tabel 23 en Bijlage 14 – Interne consistentie en factoranalyse). Van de scores van de individuele items wordt vervolgens een gemiddelde genomen. Wat de vakbonden aangaat, wordt ook voor deze variabele een index gecreëerd. In het beschrijvende gedeelte van de analyses wordt ingegaan op de rol die elke vakorganisatie speelde, terwijl de verklarende analyses gebruik zullen maken van de index en dus de algemene invloed van ‘de vakbonden’ zal bestuderen. Cronbach’s alpha heeft een waarde van 0,959 voor de gestandaardiseerde items. De samenhang tussen de drie vakbonden is met andere woorden voldoende hoog. De daaropvolgende principale componentenanalyse met varimax rotatie toont aan dat de drie items hoog laden op dezelfde component (zie Bijlage 14 – Interne consistentie en factoranalyse).45 De nieuwe index ‘vakbondsinvloed’ bevat voor elke gemeente de gemiddelde score over de items heen. De variabele die peilt naar de padafhankelijkheid van een gemeente wordt gecreëerd uit twee surveyvragen. Door twee survey-items te combineren – met name of de gemeente een beroep heeft gedaan op een bepaalde actor en of de gemeente in het verleden (ook) een beroep heeft gedaan op diezelfde actor kunnen we voor elke actor nagaan of een gemeente padafhankelijk handelt. Een derde set van verklarende variabelen is te vinden in de ideeën rond isomorfisme. Dit concept stelt dat organisaties steeds meer op elkaar gaan gelijken, en houdt daar drie mechanismen voor verantwoordelijk: dwang, normatief gedrag en imitatiegedrag. In het kwalitatieve luik viel op dat gemeenten te kennen gaven een bepaalde mate van dwang te ervaren vanuit de toezichthoudende overheid om hun voorbeeldstatuut te volgen, maar tevens vrijwillig aansluiting te zoeken bij de regeling van andere gemeenten, de consultant en bij de toezichthoudende overheid. De hypothesen uit de vorige paragraaf zoeken een antwoord op de vraag of er isomorfisme voorkomt. Vooreerst dienen we na te gaan of er sprake is van isomorfisme. Daarvoor gaan we na of het voorbeeldstatuut van de genoemde actoren belangrijk is geweest bij het ontwerpen van de gemeentelijke rechtspositieregeling. Aangaande de consultant en de buurgemeenten zijn daarvoor enkel die gemeenten die aangeven te hebben samengewerkt met de actoren relevant, voor de toezichthoudende overheid zijn dat alle gemeenten gezien het model van ABB voor iedereen ter beschikking stond. De analyse beoogt eveneens na te gaan of er, wat de toezichthoudende overheid betreft, sprake is van dwangmatig
45 Net zoals voor de ambtelijke en politieke index, worden gemeenten waar (een van) de vakbonden niet betrokken waren bij het maken van de inhoudelijke keuzes in de rechtspositieregeling, niet opgenomen in de index. Dat resulteert in N=138 (65,7%)
|158
isomorfisme of imitatiegedrag. Vervolgens creëren we nieuwe variabelen uit deze resultaten die aangeven of de gemeente isomorfisme vertoont ten aanzien van de bedoelde actor. Deze variabelen zullen dan in de verklarende analyses worden opgenomen.
Ambtelijke index - Invloed van gemeentesecretaris - In onze gemeente maakt het ambtelijke niveau een eerste ontwerp van rechtspositieregeling op. - De voorstellen die het ambtelijk niveau doet aangaande de invulling van de rechtspositieregeling worden gevolgd door de beleidsmakers. - Het ambtelijke niveau heeft veel zeggenschap over de finale tekst van de rechtspositieregeling. - Het politieke niveau laat de ontwikkeling van de gemeentelijke rechtspositieregeling over aan het ambtelijke niveau. - Vanuit de gemeentelijke administratie hebben we de nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling zelf kunnen vormgeven. Politieke index - invloed van de burgemeester - invloed van de OCMW-voorzitter - invloed van schepen van personeel - invloed van leden van het CBS - invloed van leden van de gemeenteraad - invloed van leden van de OCMW-raad Tabel 22 – Ambtelijke en politieke index
|159
INSTITUTIONELE CONCEPTEN Logic of appropriateness
Institutioneel isomorfisme
ONAFHANKELIJKE VARIABELEN Invloed op de inhoudelijke keuzes in het raam van de rechtspositieregeling Index ambtelijke invloed Index politieke invloed Index invloed vakbonden Invloed VVSG Invloed consultant Invloed andere gemeenten Invloed toezichthoudende overheid Eerdere (in)formele samenwerkingsverbanden Padafhankelijkheid ten aanzien van de toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid ten aanzien van de VVSG Padafhankelijkheid ten aanzien van een externe consultant Padafhankelijkheid ten aanzien van andere gemeenten Isomorfisme ten aanzien van betrokken actoren Ten aanzien van de consultant Ten aanzien van andere gemeenten Ten aanzien van de toezichthoudende overheid
Tabel 23 – Institutionele concepten en onafhankelijke variabelen
> 2.2.4.
Onafhankelijke variabelen: meetniveau
De meeste van de vernoemde onafhankelijke variabelen werden in de vragenlijst aan de respondent voorgelegd in de vorm van een schaalmeting. De respondent wordt dan gevraagd een score toe te kennen aan een bepaalde stelling of uitspraak, veelal gaande van ‘helemaal niet eens’ tot ‘helemaal eens’ (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 172-173). Dergelijke scoringsschalen leveren in feite categorische variabelen op, wat in de analyse moeilijkheden kan opleveren omdat vele analysetechnieken enkel toegelaten zijn voor variabelen op interval- en rationiveau (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 174). Indexen gemaakt op basis van deze schaalmetingen zijn daarentegen van intervalniveau. Een meervoudige regressie behoort slechts tot de analysemogelijkheden wanneer de variabelen van interval- of rationiveau zijn. Categorische variabelen zijn uitgesloten omdat de resultaten afhankelijk zijn van de gebruikte codering. Een oplossing bestaat erin om categorische variabelen in dummy’s te transformeren. Deze transformatie bemoeilijkt echter de interpretatie; enkel de codes 0 en 1 kunnen voorkomen. Bij de interpretatie van het model heeft de wegingcoëfficiënt een impact op de afhankelijke variabele als de onafhankelijke variabele waarde 1 krijgt en niet als deze een waarde 0 heeft. Wanneer een dummy meer dan twee
|160
antwoordcategorieën bevat, vormt één categorie de referentiegroep (i.e. de categorie met de hoogste frequentie). De andere categorieën worden vervolgens geïnterpreteerd ten opzichte van deze referentiegroep. Echter, over de noodzaak om categorische variabelen in dummyvarianten te transformeren heerst onenigheid. Meerdere statistici menen dat een - in wezen ordinale scoringsschaal met een voldoende groot aantal onderverdelingen en met voldoende respondenten, in analyses als intervalgeschaald kan worden beschouwd zonder dat dit een grote vertekening met zich mee brengt (Blumberg, Cooper & Schindler, 2008: 463). Ook Blakie (2003: 24) stelt dat hoewel de veelvuldig gebruikte categorieën van een Likertschaal (gaande van ‘helemaal oneens’ tot ‘helemaal eens’) in afstand tot elkaar niet altijd gelijk zijn verdeeld, deze in onderzoek veelal als intervalgeschaald kunnen worden beschouwd. Miles en Shevlin (2003: 61-62) stellen dat het bij het analyseren van onderzoeksgegevens minder van belang is of de variabelen werkelijk van intervalniveau zijn, dan wel of de gehanteerde schaal voldoende lijkt op een intervalschaal. Om dat te bepalen, kijkt men naar het aantal categorieën: hoe meer categorieën, hoe meer de schaal zal lijken op een intervalschaal (Miles & Shevlin, 2003: 61-62). In dit onderzoek volgen we deze auteurs en beschouwen we de scoringsschalen, net als de gecreëerde indexen, als intervalgeschaald.46
> 2.2.5.
Controlevariabelen
Alle volgende regressieanalyses bevatten enkele controlevariabelen die eerst worden opgenomen vooraleer de hypothesen te toetsen. Deze controlevariabelen omvatten de gemeentegrootte, het geslacht, de leeftijd en de anciënniteit van diegene die de vragenlijst invulde.
3.
Beschrijvende analyse en resultaten
In dit beschrijvende gedeelte gaan we na of de bevindingen uit het vorige hoofdstuk stand houden in de ganse onderzoekspopulatie. Hiervoor maken we gebruik van alle enquêtes die we ontvingen, waarmee we een responsgraad van 82,8% behalen (N = 255).
46 Voor dit onderzoek werden beide mogelijkheden getest. Regressieanalyses met dezelfde onafhankelijke variabelen werden uitgevoerd, de ene keer als dummyvariabelen, de andere keer als intervalvariabelen. De verschillen tussen beide resultaten zijn van dergelijke minimale vorm dat besloten werd om de variabelen in dit onderzoek als intervalgeschaald te beschouwen. Gezien ze geen vertekening van de resultaten met zich meebrengen, in overeenstemming met de visie van Cooper & Schindler (2008), vereenvoudigt dit de interpretatie van de besproken modellen aanzienlijk.
|161
> 3.1.
Instrumenteel perspectief: bewustzijn, rationele beperkingen en heterogeniteit
Overeenstemmend met de interviews worden het nieuwe rechtspositiebesluit en de gemeentelijke rechtspositieregeling positief geëvalueerd (zie Tabel 25). Zo vindt meer dan de helft van de gemeenten dat het besluit een verbetering is ten aanzien van de sectorale akkoorden en dat het meer voordelen voor het personeel bevat. Ondanks dat enkele respondenten in het kwalitatieve luik nog bekritiseerden dat maatwerk enkel in theorie mogelijk is, vindt meer dan de helft van de gemeenten in de survey dat het rechtspositiebesluit ruimte laat voor lokaal maatwerk. Bovendien geeft 65,5% van de respondenten aan de gekregen autonomie zoveel als mogelijk te benutten. Hiermee vinden zij aansluiting bij de respondenten uit het kwalitatieve luik die erkenden niet alle mogelijkheden te (kunnen) benutten maar wel die opties die voor de gemeente van belang zijn. Amper 4,7% is van mening dat de gemeente geen of weinig gebruikmaakt van de geboden vrijheid, terwijl ongeveer een derde van alle respondenten een neutrale houding aanneemt ten aanzien van de stelling. 53,3% van de gemeenten stelt dat het rechtspositiebesluit voor het ambtelijke niveau van hun gemeente in sterke mate een aanzet was om bewust na te denken over het personeelsbeleid. Niettemin was slechts in 14,5% van de gemeenten het ambtelijke niveau van mening dat dit ook geldt voor het politieke echelon. Hier past weliswaar de nuance dat de vraag met betrekking tot het politieke niveau eveneens werd ingevuld door de gemeentesecretaris47 en dat de antwoorden daardoor deels op percepties zijn gebaseerd.
In welke mate was het rechtspositiebesluit voor uw gemeente een aanzet om bewust na te denken over het gemeentelijk personeelsbeleid? Nauwelijks
In beperkte mate
In zekere mate
In sterke mate
In zeer sterke mate
Voor het ambtelijke niveau
0,8%
6,3%
26,1%
53,8%
13,0%
Voor het politieke niveau
13,6%
24,3%
44,4%
15,2%
2,5%
Tabel 24 – RPB als aanzet tot bewust nadenken
47
69% van de respondenten is gemeentesecretaris. De overige respondenten vervullen functies als waarnemend secretaris, diensthoofd interne zaken, diensthoofd personeel, bestuurssecretaris, diensthoofd secretariaat, stafmedewerker, beleidscoördinator/ -medewerker, administratief medewerker, coördinator en deskundige personeelszaken
|162
Helemaal
Veeleer
oneens
oneens
Veeleer
Helemaal
eens
eens
Het Rechtspositiebesluit laat ruimte voor lokaal maatwerk.
0,4%
16,5%
28,6%
46,3%
6,3%
Het Rechtspositiebesluit is een verbetering in vergelijking met de vroegere sectorale akkoorden.
0,8%
3,9%
29,8%
55,3%
8,6%
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling is minder flexibel dan de oude.
3,5%
43,5%
34,9%
14,5%
1,2%
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling is voordeliger voor het personeel dan de oude.
1,2%
8,2%
32,5%
42,7%
13,3%
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling laat toe de verschillen tussen statutairen en contractanten weg te werken.
3,9%
18,0%
24,3%
49,0%
3,5%
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling is een goede zaak voor onze gemeente.
0,4%
2,7%
35,3%
53,3%
6,7%
De nieuwe rechtspositieregeling die in onze gemeente tot stand is gekomen, sluit goed aan bij onze lokale noden.
0,4%
5,9%
34,5%
52,9%
4,3%
In onze gemeentelijke rechtspositieregeling maken we zo veel als mogelijk gebruik van de autonomie die het Rechtspositiebesluit ons laat.
0,8%
3,9%
28,6%
58,4%
7,1%
Neutraal
N = 255
Tabel 25 – Evaluatie van de centrale en lokale regelgeving
Onderstaande tabel sluit aan bij de bevindingen uit Tabel 24. Tabel 26 geeft voor elke actor weer of deze een trekkersrol speelde bij de aanpassing van de lokale regelgeving aan het nieuwe rechtspositiebesluit. Hieruit blijkt dat deze rol vooral door de gemeentesecretaris (89,9%) en het hoofd van de gemeentelijke personeelsdienst (82,4%) wordt opgenomen. Dezelfde functies binnen het OCMW spelen in een beperkter aantal gemeenten eveneens een trekkersrol (respectievelijk in 52,5% en 29,4% van de gemeenten). Het politieke niveau lijkt in deze materie niet de leidende figuur te zijn, hoewel de betrokkenheid van de burgemeester en schepen bevoegd voor personeel desgevallend het grootst is.
|163
Trekkersrol Gemeentesecretaris OCMW-secretaris Hoofd gemeentelijke personeelsdienst Hoofd personeelsdienst OCMW Gemeenteontvanger OCMW-ontvanger Burgemeester OCMW-voorzitter Schepen van personeel College van burgemeester en schepenen Gemeenteraad OCMW-raad ACV-Openbare Diensten ACOD VSOA Andere gemeenten Toezichthoudende overheid (TZO) Consultant Andere48 N = 255
Ja 89,8% 52,5% 82,4% 29,4% 20,0% 3,9% 22,7% 10,2% 18,0% 11,4% 1,6% 0,4% 12,2% 4,3% 2,4% 5,5% 10,6% 22,4% 21,2%
Nee 10,2% 47,5% 17,6% 70,6% 80,0% 96,1% 77,3% 89,8% 82,0% 88,6% 98,0% 99,6% 87,8% 95,7% 97,6% 94,5% 89,4% 77,6% 78,8%
Tabel 26 –Trekkersrol bij de uitwerking van de gemeentelijke rechtspositieregeling
Deze resultaten stemmen overeen met de resultaten waartoe Steen (2000: 148) eerder kwam in haar survey naar de implementatie van de krachtlijnen Kelchtermans. 88% van de respondenten49 gaf toen aan dat de secretaris een belangrijke veranderingsvoorvechter was, net als - volgens 43,6% van de respondenten - het hoofd van de personeelsdienst. Gezien de gemeenten in de interviews te kennen gaven soms met rationele beperkingen te kampen, peilde de vragenlijst ook hiernaar. De antwoorden op de eerste stelling in Tabel 27 tonen duidelijk aan dat gemeenten niet van mening zijn dat ze over onvoldoende deskundigheid beschikken. Wat tijd en financiële middelen betreft, zijn de meningen meer verdeeld. Hoewel evenveel gemeenten het oneens zijn met de stelling over het tijdsgebrek als er gemeenten het eens zijn, is het toch
48 Functies die respondenten bij ‘andere’ noteerden, verwijzen naar velerlei functies waaronder afdelingshoofd interne zaken, adjunct-gemeentesecretaris, andere diensthoofden binnen de gemeente, coördinator, vakbonden, samenwerkingsverbanden met andere gemeenten, managementteam en de oprichting van een gemeentelijke werkgroep. Bij de toelichting die respondenten konden geven in vraag 4 van de vragenlijst werd vaak de kritiek geuit dat het managementteam niet als zodanig was opgenomen in de vragenlijst. Omdat de samenstelling van dit team verschilt voor alle gemeenten hebben we er bewust voor gekozen steeds te peilen naar de individuele invloed van de actoren, en niet naar het managementteam als zodanig. De categorie ‘andere’ liet bovendien toe om dat verder te specificeren. 49 Dit cijfer heeft enkel betrekking op de gemeenten die in een eerdere vraag aangaven een hoge perceptie te ervaren van aanwezigheid van een veranderingsvoorvechter.
|164
die laatste groep die opvalt. Bijna 30% van de gemeenten geeft aan over onvoldoende tijd te beschikken om de rechtspositie aan te passen aan de lokale noden. Wanneer we deze cijfers koppelen aan de gemeentegrootte50 levert dat een significante verband op voor het gebrek aan deskundigheid (p = 0,012).51 Een significant verband duidt aan dat de gevonden relaties niet te wijten zijn aan toeval. Hier gaat het om een negatief verband52: we kunnen stellen dat een grote gemeente het meer oneens is met de stelling dat er een gebrek aan deskundigheid is binnen de eigen organisatie dan minder grote gemeenten.
Helemaal Niet niet Neutraal akkoord akkoord
Akkoord
Volledig akkoord
Er is in onze administratie onvoldoende deskundigheid aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden.
20,8%
48,6%
12,5%
15,7%
1,6%
Er is in onze administratie onvoldoende tijd aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden.
7,1%
29,8%
28,2%
29,4%
4,7%
11,4%
32,2%
30,6%
22,0%
2,7%
Er zijn in onze administratie onvoldoende financiële middelen aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden. N = 255
Tabel 27 – Gemeenten en hun rationele beperkingen
Verder concludeerden de interviews dat een goede verstandhouding tussen het politieke en ambtelijke niveau niet vanzelfsprekend is, doch bijdraagt tot een
50 De gemeentegrootte werd berekend aan de hand van het inwonersaantal (op basis van het Gemeentelijk Zakboekje, editie 2010, uitgegeven door Wolters Kluwer). Gemeenten met een inwonersaantal tussen 0 en 10.000 vallen onder de noemer ‘kleine gemeente’, van 10.001 tot 20.000 inwoners spreken we van een ‘middelgrote gemeente’, en vanaf 20.001 over een ‘grote gemeente’. 51 zie voor meer informatie over deze en volgende berekeningen Bijlage 15 – Beschrijvende analyse 52 Statistische analyses gebeurden met de correlatiecoëfficiënt Pearson. Deze coëfficiënt kan een waarde aannemen die tussen -1 en +1 ligt, waarbij -1 staat voor een perfect negatief verband en +1 voor een perfect positief verband. De waarde 0 houdt in dat er geen lineair verband tussen de variabelen is. Deze maat meet de sterkte van het verband tussen de onderzochte variabelen. Voor de relatie tussen de gemeentegrootte en het gebrek aan deskundigheid bekwamen we een waarde van -0.158 (p=0,012). De associatie tussen gemeentegrootte en gebrek aan tijd had een Pearson’s R van -0,72 (p=0,251), het gebrek aan financiële middelen leidde tot een waarde van 0,025 bij p=0,687.
|165
positief gevoel over de gemaakte keuzes. Waar in sommige gemeenten door het ambtelijke niveau lovende woorden werden gesproken over de interesse en samenwerking met de politieke organen, waren in andere gemeenten duidelijke frustraties op te tekenen. Deze hadden vooral betrekking op de ‘macht’ van het politieke niveau, en het gevoel dat het ambtelijke niveau slechts diende uit te voeren wat de politici beslisten. Onderstaande cijfers nuanceren dit enigszins: uit de derde stelling blijkt namelijk dat in 83,5% van de gemeenten de voorstellen van het ambtelijke niveau worden gevolgd door de beleidsmakers. Slechts in 5,1% van de gemeenten is men het (helemaal) oneens met deze stelling. De samenwerking tussen beide niveaus wordt dan ook, niet verbazend, positief geëvalueerd. Tevens vertellen de cijfers dat in de meeste gemeenten het ambtelijk niveau verantwoordelijk is voor de opmaak van een eerste ontwerp, iets wat het politieke niveau veelal aan zich voorbij laat gaan. Uit onze vragenlijst blijkt bovendien dat in 81,2% van de gemeenten de gemeentesecretaris veel tot zeer invloed uitoefent op de inhoudelijke keuzes in de rechtspositieregeling.
In onze gemeente maakt het ambtelijke niveau een eerste ontwerp van rechtspositieregeling op. Het politieke niveau laat de ontwikkeling van de gemeentelijke rechtspositieregeling over aan het ambtelijke niveau. De voorstellen die het ambtelijk niveau doet aangaande de invulling van de rechtspositieregeling worden gevolgd door de beleidsmakers. Het ambtelijke niveau heeft veel zeggenschap over de finale tekst van de rechtspositieregeling. Het ambtelijke en politieke niveau hebben positief samengewerkt om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan het nieuwe rechtspositiebesluit. N = 255
Helemaal oneens
Veeleer oneens
Neutraal
Veeleer Helemaal eens eens
3,1%
2,0%
3,1%
16,1%
74,9%
2,4%
10,2%
10,6%
52,2%
23,1%
1,2%
3,9%
11,0%
69,0%
14,5%
2,4%
3,9%
14,9%
51,8%
26,3%
2,4%
9,0%
23,1%
47,5%
17,6%
Tabel 28 – Politiek - ambtelijke verhoudingen
Wanneer we ingaan op de inhoudelijke rol die het politieke niveau speelde, valt op dat de politici in bijna een derde van de gemeenten weinig interesse vertonen in de
|166
aanpassing van de rechtspositie (31,4%). De beslissingen die ze daarbij dienen te nemen, kaderen volgens 43,9% van de respondenten niet binnen een doordachte visie over personeel. Mogelijk hangt dat samen met het feit dat het opstellen van een rechtspositie volgens de meerderheid van de gemeenten een technische aangelegenheid is. Markant in onderstaande tabel is het grote aandeel respondenten dat ‘neutraal’ antwoordde op onderstaande vragen. Gezien respondenten over andere materies duidelijkere standpunten innemen, durven wij vermoeden dat de politieke interesse voor personeelsaangelegenheden gevoelige materie is, wat kan verklaren waarom voor deze stellingen opvallend meer beroep werd gedaan op de neutrale antwoordmogelijkheid.
Het politieke niveau betoont weinig interesse in de aanpassing van de rechtspositieregeling. Het politieke niveau hanteert een doordachte visie over personeelsbeleid en maakt op basis daarvan de keuzes in de gemeentelijke rechtspositieregeling. Het vaststellen van de gemeentelijke rechtspositieregeling is een zodanig technische materie waar het politieke niveau niet mee vertrouwd is.
Helemaal oneens
Veeleer oneens
Neutraal
Veeleer Helemaal eens eens
9,4%
30,2%
27,8%
26,7%
4,7%
9,8%
34,1%
35,7%
17,6%
2,0%
2,4%
13,7%
23,1%
47,1%
12,9%
N = 255 Tabel 29 – Inhoudelijke rol van het politieke niveau
Ook onderstaande tabel bevestigt de geringe politieke betrokkenheid. Het engagement van individuele politici, zoals de burgemeester en/of schepen van personeel, is groter dan de collegiale betrokkenheid. Vaak zijn het College van Burgemeester en Schepenen, gemeenteraad en OCMW-raad zelfs niet betrokken bij de inhoudelijke keuzes in het raam van de rechtspositieregeling, of oefenen ze slechts (zeer) weinig invloed uit.
|167
Burgemeester OCMW-voorzitter Schepen van personeel College van Burgemeester en Schepenen (CBS) Gemeenteraad OCMW-raad
Zeer weinig invloed
Weinig invloed
Gemiddelde invloed
Veel invloed
Zeer veel invloed
Niet betrokken
3,9% 6,3%
19,6% 21,2%
27,1% 25,9%
23,9% 11,4%
10,2% 3,9%
11,8% 24,3%
3,5%
14,9%
26,7%
21,2%
8,6%
16,5%
8,2%
28,2%
28,6%
9,0%
3,9%
18,8%
29,4% 29,0%
27,5% 20,0%
6,7% 3,1%
0,4% 0,4%
1,2% 0,8%
30,2% 37,6%
N = 255 Tabel 30 – Invloed van politieke actoren op inhoudelijke keuzes
> 3.2.
Institutioneel perspectief: gepast gedrag, padafhankelijkheid en isomorfisme
Uit de interviews leidden we af dat de waarden en normen die een actor met zich meedraagt, wel degelijk een impact hebben op de relatie die de actor met de gemeente heeft. Van de vakorganisaties is geweten dat ze voorstander zijn van centrale regelgeving, de VVSG daarentegen is voorstander van lokale regelgeving die het mogelijk maakt zich aan te passen aan lokale noden en behoeften. De toezichthoudende overheid zit in een moeilijke positie en neemt twee rollen op zich. Enerzijds tracht ze begeleiding te bieden aan de lokale besturen door bijvoorbeeld een modelstatuut uit te werken, anderzijds moet ze toezicht uitoefenen en de rechtspositieregelingen beoordelen. De verwachting is dat hoe meer invloed een bepaalde actor uitoefent, hoe meer de gemeente gestuurd wordt om ook die waarden en normen over te nemen. Wanneer de vakorganisaties en de toezichthoudende overheid een grote invloed hebben, verwachten we meer uniformiteit te zien. Het omgekeerde geldt voor de invloed van de VVSG; daar verwachten we meer maatwerk te zien. Wat de samenwerking met een consultant en buurgemeenten betreft, gaat het vermoeden dezelfde richting uit. We verwachten dat beide actoren tot meer overleg en discussie komen en dat dit een positieve invloed zal hebben op de keuze voor maatwerk. Tabel 31 geeft voor elke actor weer welke invloed deze heeft uitgeoefend. 50,6% van de gemeenten geeft in de tabel aan dat er geen consultant betrokken was bij de inhoudelijke keuzes, daaruit leiden we af dat 49,4% een beroep doet op een externe consultant. Echter, dit vormt een discrepantie met vraag 24 waaruit blijkt dat 90 gemeenten met een consultant hebben samengewerkt (35,3%; N=255). Volgens de opmerkingen van de respondenten zijn er twee redenen om een consultant in te schakelen: voor begeleiding bij het opstellen van de rechtspositie, of ter juridisch nazicht van de rechtspositie die de gemeente zelf opstelde. De
|168
consultant heeft daarbij veelal gemiddeld tot veel invloed op de inhoudelijke keuzes. Wanneer de vragenlijst er expliciet naar vraagt, duiden daarentegen amper 93 gemeenten aan een beroep te hebben gedaan op een consultant. Daarvan is 71% van mening dat de consultant een positieve invloed heeft gehad op de nieuwe rechtspositieregeling van de gemeente. Tevens stelt 61,9% van deze gemeenten dat de inzet van een consultant heeft geleid tot een rechtspositie die is afgestemd op de behoeften van de gemeenten. Redenen voor de andere gemeenten om niet met een consultant samen te werken53, zijn voor 33 gemeenten (12,9%, N= 241) van financiële aard. 86 gemeenten (33,7%) zien er de meerwaarde niet van in, 36,1% van de gemeenten geeft aan zelf over voldoende expertise te beschikken en 28,6% stelt dat de gemeente alsnog het meeste werk moet doen. Een eerdere slechte ervaring wordt slechts door 4,7% van de gemeenten aangehaald als een reden om geen consultant in te schakelen. De cijfers in onderstaande tabel vertellen nog dat de invloed van het ACV Openbare Diensten groter is dan de invloed van de andere twee vakbonden. De invloed van de toezichthoudende overheid is redelijk groot; slechts in 16,5% van de gemeenten zijn ze niet betrokken bij het maken van inhoudelijke keuzes en in de andere gemeenten hebben ze gemiddeld tot (zeer) veel invloed. Om na te gaan of er een verband bestaat tussen de invloed die vakorganisaties uitoefenen op de inhoudelijke keuzes van de rechtspositie en hoe belangrijk de wijzigingen waren die onder invloed van dezelfde vakbond zijn doorgevoerd, behouden we enkel de gemeenten waar de vakbonden in meer of mindere mate betrokken waren bij de inhoudelijke keuzes. Dat geeft voor de drie representatieve vakbonden telkens een significant, licht positief verband54. We kunnen dus stellen dat hoe meer invloed een vakorganisatie had volgens de respondent, hoe belangrijker ook de wijzigingen waren die aan de rechtspositie werden aangebracht onder impuls van de vakbond.
53
Gemeenten konden meerdere redenen aanvinken in de vragenlijst. Voor het ACV-Openbare Diensten en het ACOD resulteerde de analyse in een significantieniveau van 0,000, voor het VSOA was dat 0,001. Als associatiemaat gebruikten we telkens Kendall’s tau-c. Voor het ACV was de waarde van het verband 0,318; voor het ACOD 0,202 en voor het VSOA 0,189. 54
|169
Zeer weinig invloed
Weinig invloed
Gemiddelde invloed
Veel invloed
Zeer veel invloed
Niet betrokken
ACV-Openbare Diensten
13,7%
18,8%
32,2%
14,5%
1,6%
14,5%
ACOD
21,6%
23,9%
21,2%
7,1%
0,4%
20,8%
VSOA
25,1%
20,0%
12,5%
3,9%
0,4%
32,9%
Toezichthoudende overheid
10,2%
18,8%
29,0%
14,1%
4,7%
16,5%
Andere gemeenten
21,2%
18,4%
13,7%
2,4%
2,0%
33,7%
Consultant
9,8%
5,1%
10,6%
11,0%
7,8%
50,6%
N = 255 Tabel 31 – Invloed van diverse actoren op inhoudelijke keuzes
Daarmee samenhangend zien we dat gemeenten zowel de bestaande rechtspositieregeling als het model van de toezichthoudende overheid als inspiratiebron beschouwen bij het opstellen van een nieuwe rechtspositieregeling. Het model van een consultant en de rechtspositie van andere gemeenten zijn evenwel van (zeer) weinig belang. Over het model dat de VVSG opstelde, zijn de meningen meer verdeeld. Echter, voor 42.4% van de gemeenten had het model (zeer) weinig belang als inspiratiebron.
Zeer weinig belang
Weinig belang
Gemiddeld belang
Veel belang
Zeer veel belang
3,1%
7,5%
36,1%
40,4%
9,0%
Bestaande rechtspositieregeling van de gemeente Model toezichthoudende overheid Model VVSG
1,6%
3,1%
14,5%
48,2%
28,6%
16,9%
25,5%
29,8%
17,3%
5,5%
Model consultant
38,4%
5,1%
8,6%
13,7%
9,0%
Rechtspositieregeling van andere gemeenten
26,7%
25,1%
25,9%
7,8%
1,6%
N = 255 Tabel 32 – Belang van diverse inspiratiebronnen
|170
Uit de cijfers valt af te leiden dat er een grote rol is weggelegd voor de toezichthoudende overheid. Een eerder verschenen onderzoeksrapport (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009: 65) rapporteerde dat gemeenten de coachende rol van de toezichthoudende overheid positief evalueren. Ook nu zegt 64,3% van de gemeenten voorafgaand aan de gemeentelijke beslissing advies te vragen aan de toezichthoudende overheid. 2,4% van de gemeenten geeft aan geen rekening te houden met informele opmerkingen of suggesties van de toezichthoudende overheid, 95,6% geeft aan dat – om meerdere redenen – wel te doen. 63,1% van de gemeenten volgt informeel advies op omdat ze dat zelf wensen te doen, 29,8% geeft aan zich verplicht te voelen dergelijk advies op te volgen, en 2,7% van de gemeenten duidt spontaan beide opties aan (eigen wil en verplichting). Onderstaande tabel vat een aantal stellingen samen die de rol van de toezichthoudende overheid evalueren. Algemeen genomen wordt deze rol positief onthaald, respondenten geven aan bij de toezichthoudende overheid terecht te kunnen met vragen en vinden het voorbeeldstatuut dat de toezichthoudende overheid ontwikkelde nuttig. Wat de uitoefening van het wettelijk toezicht betreft zijn de meningen meer verdeeld: zo bevat de tabel beduidend meer ‘oneens’stemmen wanneer het gaat om stellingen vier en vijf. Deze cijfers bevestigen eerder onderzoek (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009: 65): de coachende rol van de toezichthoudende overheid wordt positief onthaald, over de controlerende functie echter lopen de opvattingen uiteen.
|171
Met vragen kunnen we steeds terecht bij de toezichthoudende overheid. De opmerkingen van de toezichthoudende overheid zijn terecht. Dankzij de begeleiding van de toezichthoudende overheid zijn we tot een beter aangepaste rechtspositieregeling gekomen. Het modelstatuut van de toezichthoudende overheid was nuttig. De opmerkingen van de toezichthoudende overheid maken geen onderscheid tussen hoofd- en bijzaken. Bij de uitoefening van het toezicht beperkt de toezichthoudende overheid zich tot een toetsing aan het recht en aan het algemeen belang, zoals vastgelegd in het Gemeentedecreet.
Helemaal oneens
Veeleer oneens
Neutraal
Veeleer eens
Helemaal eens
0,8%
4,3%
11,4%
58,0%
25,1%
0,4%
7,5%
41,2%
43,5%
6,7%
3,9%
14,1%
44,3%
30,2%
6,7%
0,4%
2,4%
10,6%
58,8%
26,7%
4,3%
18,8%
39,2%
30,2%
6,3%
2,7%
22,7%
30,6%
34,9%
8,2%
N = 255 Tabel 33 – Evaluatie van de rol van de toezichthoudende overheid
Wanneer we deze stellingen terugkoppelen naar de gemeentegrootte en de provincie waarin de gemeente gelegen is, komen we tot een aantal opmerkelijke vaststellingen. Zo vinden we een significant, negatief verband (p = 0,001, Pearson’s R = -0,201) tussen de eerste stelling (‘met vragen kunnen we steeds terecht bij de toezichthoudende overheid’) en de provincie waarin de gemeente gelegen is. Dat toont aan dat gemeenten uit West-Vlaanderen het meer dan andere gemeenten oneens zijn met deze stelling. Tussen de provincie en de stelling dat men dankzij de begeleiding van de toezichthoudende overheid tot een beter aangepaste rechtspositie is gekomen, resulteert in een significant negatief verband (p = 0,023; Pearson’s R = -0,116). Gemeenten uit West-Vlaanderen zijn het gemiddeld meer dan gemeenten uit andere provincies oneens met de stelling dat ze dankzij de begeleiding van de toezichthoudende overheid tot een beter aangepaste RPR zijn gekomen. De tweede stelling, met name dat de opmerkingen van de toezichthoudende overheid terecht zijn, geeft een significant (p = 0,001), negatief verband met de gemeentegrootte (Pearson’s R = -0,213). Een grote gemeente is het
|172
gemiddeld meer dan andere gemeenten oneens met de stelling dat de opmerkingen van de toezichthoudende overheid terecht zijn. De andere stellingen leverden geen significante verbanden op met gemeentegrootte of provincie. Dat wil zeggen dat eventuele verschillen in antwoordpatronen die voorkomen tussen de gemeenten, mogelijk te wijten zijn aan toeval. In de vragenlijst gingen we tevens na in welke mate gemeenten in het verleden een beroep deden op het advies van de toezichthoudende overheid. Vooral interessant is de relatie tussen verleden en heden: doen gemeenten die vroeger advies vroegen aan de toezichthoudende overheid dat nu ook, en omgekeerd, hebben gemeenten die vroeger geen advies vroegen, dat ook deze keer niet gedaan? Onderstaande tabel vat deze data samen. Wanneer we de categorieën ‘nooit preadvies gevraagd’ en ‘zelden preadvies gevraagd’ samennemen, leidt dat tot de noemer ‘geen preadvies in het verleden. Uit de tabel blijkt dat 21,3% van alle gemeenten in het verleden niet om preadvies heeft gevraagd, en dat ook voor de aanpassing van de nieuwe rechtspositieregeling niet deed (2,4% + 18,9%). Zij handelen met andere woorden ‘padafhankelijk’. Een andere groep die padafhankelijk handelt, is de groep die zowel in het verleden als nu de toezichthouders om advies heeft gevraagd. Daarvoor combineren we de antwoordcategorieën ‘vaak’, ‘meestal’ en ‘altijd’ tot de overkoepelende categorie ‘advies gevraagd in het verleden’. Daaruit leren we dat 53,4% van alle gemeenten zowel in het verleden als heden om preadvies heeft gevraagd (28,1% + 23,7% + 1,6%). Zodoende handelt 74,8% van de gemeenten padafhankelijk, en lijkt hypothese 5d te worden bevestigd.
Hebt u in het verleden advies gevraagd aan de toezichthoudende overheid? Hebt u preadvies gevraagd aan de toezichthoudende overhead?
Nee
Nooit
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
2,4%
18,9%
11,6%
2,0%
0,8%
N
35,7% (89)
Ja
N
0,4%
2,8%
10,4%
29,3%
28,1%
39,8%
23,7%
25,7%
1,6%
2,4%
64,3% (160) 100,0 % (249)
Tabel 34 – Padafhankelijkheid ten aanzien van de toezichthoudende overheid
Niet alleen de padafhankelijkheid die gemeenten vertonen ten aanzien van de toezichthoudende overheid is relevant, ook de mate waarin de gemeente zich baseert op hun voorbeeldstatuut. Dit zou namelijk een indicatie kunnen geven over het voorkomen van isomorfisme. De verwachting is derhalve dat gemeenten die het
|173
voorbeeldstatuut van de toezichthoudende overheid sterk als inspiratiebron beschouwen, hieruit putten om de eigen regeling op te stellen en dus getuigen van isomorfisme ten aanzien van de toezichthoudende overheid. Hierin zijn uiteraard schakeringen aanwezig: niet alle gemeenten die uit dit model putten, zullen in eenzelfde mate regelgeving overnemen. Echter, voor het vervolg bestuderen we enkel het aanwezig zijn van isomorfisme, en niet de mate waarin het voorkomt. Liefst 95,1% van de gemeenten geeft aan dat het modelstatuut van de toezichthoudende overheid gemiddeld tot zeer veel belang had als inspiratiebron. Daaruit maken we op dat er voor 233 gemeenten isomorfisme ten aanzien van de toezichthoudende overheid optreedt. Dit cijfer is in overeenstemming met de analyse van de gemeentelijke rechtspositieregelingen waarover hoofdstuk drie rapporteert. Uit die analyses bleek dat liefst 90% van de geanalyseerde inhoud van de rechtspositieregeling grotendeels of volledig was overgenomen uit het voorbeeldstatuut van de toezichthoudende overheid. Beide vaststellingen doen sterk vermoeden dat hypothese 6c kan worden bevestigd: “Een gemeente die wordt gestuurd door de toezichthoudende overheid, zal daardoor gelijkenissen vertonen met hun opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen”.
Model toezichthoudende overheid had (zeer) weinig belang als inspiratiebron.
4,9% (12)
Model toezichthoudende overheid had gemiddeld tot zeer veel belang als inspiratiebron.
95,1% (233)
N
100,0% (245)
Tabel 35 – Isomorfisme ten aanzien van de toezichthoudende overheid
Onderstaande tabel gaat na of ten aanzien van de toezichthoudende overheid sprake is van dwangmatig dan wel normatief isomorfisme. Voor net geen 30% van de gemeenten is er sprake van een dwangmatig isomorfisme: gemeenten volgen informele opmerkingen van de toezichthoudende overheid op omdat ze zich daartoe verplicht voelen. Circa 65% van de gemeenten waarvan we eerder stelden dat er sprake is van isomorfisme, geeft aan deze opmerkingen te volgen omdat men dat zelf wilt. Voor deze gemeenten lijkt het normatief isomorfisme aan de grondslag te liggen van de overeenkomsten tussen gemeentelijke rechtspositieregeling en het statuut van ABB. 3 gemeenten (1,6%) geven aan deze opmerkingen niet op te volgen; dat is in tegenstrijd met onze verwachting. Hoewel voor deze gemeenten het model van ABB een belangrijke inspiratiebron was, geven ze toch aan de informele opmerkingen niet over te nemen in de eigen regeling.
|174
Gemeenten waar er sprake is van isomorfisme ten aanzien van de toezichthoudende overheid Dwangmatig isomorfisme:
29,7% (57)
we volgen informele opmerkingen van de toezichthoudende overheid op omdat we ons daartoe verplicht voelen
64,1% (123)
Normatief isomorfisme: we volgen informele opmerkingen van de toezichthoudende overheid op omdat we dat zelf willen.
1,6% (3)
We volgen de informele opmerkingen van de toezichthoudende overheid niet op. N
100,0% (183)
Tabel 36 – Dwangmatig versus normatief isomorfisme
Wanneer gepeild wordt naar de adviserende rol van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, stelt 65,5% van de gemeenten geen advies in te winnen bij hen. Wanneer het ging om personeelsaangelegenheden, heeft 31,8% van alle gemeenten in het verleden ‘vaak’ of ‘meestal’ advies aan de vereniging gevraagd. 53,9% van de gemeenten deed in het verleden nooit of zelden een beroep op VVSG en deed dat ook niet voor de aanpassing van de rechtspositie. 20,3% van alle gemeenten vroeg zowel in het verleden als nu om advies aan de VVSG. In totaal zien we dat 74,2% van de gemeenten padafhankelijk handelt ten aanzien van deze actor (hypothese 5a).
Hebt u in het verleden advies gevraagd aan de VVSG? Hebt u advies Nee gevraagd aan de VVSG? Ja N
Nooit
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
N
8,3%
45,6%
11,1%
0,4%
0,0%
65,5% (165)
0,0%
14,3%
16,3%
4,0%
0,0%
8,3%
59,9%
27,4%
4,4%
0,0%
34,5% (87) 100,0 % (252)
Tabel 37 – Padafhankelijkheid ten aanzien van de VVSG
Wat het inschakelen van externe consultants betreft, geven de analyses een significant (p = 0,002) negatief verband weer met de grootte van de gemeente (Pearson’s R = -0,190). Hoe groter de gemeente, hoe minder men bij het ontwikkelen van de nieuwe rechtspositie een beroep zal doen op een externe consultant. Met de provincie waarin de gemeente gelegen is, vinden we eveneens een significant (p = 0,000) positief verband (Pearson’s R = 0,316). Dat wil zeggen dat |175
er een positief verband is tussen het inschakelen van een consultant en de numerieke positie van de provincie (Antwerpen = 1; West-Vlaanderen = 5). Onderstaande tabel toont aan dat er vooral in Oost-Vlaanderen een beroep wordt gedaan op een externe consultant. Gemeenten uit Antwerpen en Limburg schakelen opvallend minder vaak een consultant in dan in gemeenten in de overige drie Vlaamse provincies.
Antwerpen
Hebt u een beroep gedaan op een consultant ?
Limburg
OostVlaanderen
VlaamsBrabant
WestVlaanderen
N
22,0%
12,2%
9,1%
8,3%
11,8%
63,4% (161)
Ja
2,8%
2,0%
12,6%
9,8%
9,4%
36,6% (93)
N
24,8%
14,2%
21,7%
18,1%
21,3%
100,0% (254)
Nee
Tabel 38 – Inschakelen consultant per provincie
54,9% van de gemeenten namen noch in het verleden, noch voor de aanpassing van de rechtspositieregeling een beroep op een externe consultant. 20,3% van de gemeenten deed dat zowel vroeger als nu wel. In totaal kunnen we omtrent de inzet van een consultant stellen dat 75,2% van de gemeenten padafhankelijkheid handelt waarmee hypothese 5b lijkt te worden bevestigd.
Hebt u in het verleden een beroep gedaan op een externe consultant? Hebt u een beroep Nee gedaan op een consultant? Ja N
Nooit
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
N
12,2%
42,7%
7,7%
0,8%
0,0%
63,4% (156)
5,3%
10,6%
11,8%
7,7%
0,8%
36,2% (89)
17,5%
53,3%
19,5%
8,5%
0,8%
99,6% (245)
Tabel 39 – Padafhankelijkheid ten aanzien van consultant
Interessant is ook of gemeenten die een consultant onder de arm namen, zich sterk verlieten op het model dat de consultant zelf opstelde. Data hieromtrent geeft een indicatie betreffende het voorkomen van isomorfisme. Om dit na te gaan, dient er
|176
een nieuwe variabele te worden aangemaakt die een verbinding maakt tussen het inschakelen van een consultant en het belang dat diens model had. Indien het model gemiddeld tot zeer veel belang heeft gehad, is dat een indicatie van isomorfisme ten aanzien van de consultant. Indien datzelfde model voor de gemeente (zeer) weinig belang had, veronderstellen we dat de gemeente tot een andere regeling is gekomen en er wellicht geen sprake is van isomorfisme. De tabel hieronder geeft dit weer. 16 van de gemeenten die een beroep deden op een consultant (N=90) geven aan dat het model slechts weinig belang had als inspiratiebron. We veronderstellen zodoende dat voor deze gemeenten geen isomorfisme optreedt ten aanzien van de consultant. 74 gemeenten (82,2%) echter geven te kennen dat het model gemiddeld tot zeer belang had als inspiratiebron. Voor deze gemeenten durven we dan ook veronderstellen dat er sprake is van isomorfisme ten aanzien van de gemeenten. Hiermee lijkt hypothese 6a te worden bevestigd: Een gemeente die wordt gestuurd door de consultant, zal daardoor gelijkenissen vertonen met zijn opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen.
Gemeenten die een beroep deden op een consultant Model consultant had (zeer) weinig belang als inspiratiebron.
17,8% (16)
Model consultant had gemiddeld tot zeer veel belang als inspiratiebron.
82,2% (74)
N
beroep gedaan op consultant
100,0% (90)
Tabel 40 – Isomorfisme ten aanzien van de ingehuurde consultant
Aangaande de samenwerking met andere gemeenten vinden we een significant, negatief verband met de provincie (p = 0,000; Pearson’s R = -0,239). Uit dit resultaat leiden we af dat gemeenten in het Antwerpse meer samenwerken dan gemeenten uit andere provincies. We weten uit de rechtsposities en de interviews dat een vijftiental Antwerpse gemeenten samen hebben nagedacht over de nieuwe rechtspositieregeling. Deze samenwerking bestaat al langer, ook voor andere beleidsdomeinen, en werd in het raam van het opstellen van de rechtspositie uitgebreid met andere geïnteresseerde gemeenten. In andere provincies was een dergelijke samenwerking ons (nog) niet ter ore gekomen, de analyse bevestigt dat. In de vragenlijst peilden we naar mogelijke verklaringen waarom gemeenten niet samenwerken. De geboden antwoordmogelijkheden sluiten schijnbaar niet aan bij de werkelijke redenen: enkel het zelf over voldoende expertise beschikken (32,2% van de gemeenten duidde dit aan) en er geen meerwaarde in zien (14,1%) lijken een verklaring te bieden. Andere antwoordmogelijkheden werden nauwelijks benut: |177
‘vrees om autonomie kwijt te raken’, ‘de kosten wegen niet op tegen de baten’ en ‘andere gemeenten wensen niet samen te werken’. In de redenen die gemeenten zelf opgaven, verwijst men naar de inschakeling van een consultant waardoor men geen nood had aan samenwerking, eventuele schaalverschillen met buurgemeenten, het feit dat de materie zo specifiek is en men maatwerk wil/moet leveren, dat men zelf de materie ten gronde moet kennen, en dat er te weinig tijd voorhanden was om hierover grondig te overleggen. Wel nuanceert men dat er informeel wordt samengewerkt en overleg gepleegd, en dat gemeentesecretarissen of personeelsdiensten onderling contact hebben. Van de 58 gemeenten die aanduidden te hebben samengewerkt met andere gemeenten, zegt 75,8% dat de samenwerking hen duidelijker heeft doen inzien welke keuzemogelijkheden ze hadden. 72,6% stelt zelfs dat ze door die samenwerking tot een betere rechtspositie zijn gekomen. Op de samenwerking wordt met andere woorden positief teruggekeken. Liefst 65,8% van de gemeenten heeft nog nooit of zelden samengewerkt met andere gemeenten betreffende personeelsaangelegenheden en deed dat ook niet voor de aanpassing van de rechtspositie. Daartegenover staat dat 15,7% van de gemeenten (N=39) zowel voor deze keer als in het verleden vaak tot altijd samenwerkte met andere gemeenten over deze thematiek. Opgeteld kunnen we ervan uitgaan dat 81,5% van de gemeenten padafhankelijk wandelt in deze, en daarmee dus hypothese 5c bevestigd is.
Hebt u in het verleden samengewerkt met andere gemeenten? Hebt u Nee samengewerkt met andere gemeenten Ja N
Nooit
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
N
20,2%
45,6%
7,7%
0,0%
0,0%
73,4% (182)
0,4%
10,5%
12,5%
2,8%
0,4%
20,6%
56,0%
20,2%
2,8%
0,4%
26,6% (66) 100% (248)
Tabel 41 – Padafhankelijkheid ten aanzien van andere gemeenten
Zoals voor de consultant, zien we tevens voor de samenwerking met andere gemeenten dat deze een grote invloed heeft uitgeoefend op de gemeentelijke rechtspositieregeling. Van alle gemeenten die hebben samengewerkt, duidt 72,4% (N=42) aan dat de rechtspositieregeling van de andere gemeenten belangrijk was als inspiratiebron. Opnieuw veronderstellen we dat dit wijst op isomorfisme, waardoor we menen ook hypothese 6b te kunnen bevestigen: “Een gemeente die wordt gestuurd door andere gemeenten, zal daardoor gelijkenissen vertonen met hun opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen”. |178
De overige zestien gemeenten (27,6%) haalden weinig inspiratie uit de rechtspositieregeling van andere gemeenten, waardoor we durven stellen dat er voor hen geen isomorfisme is opgetreden.
Gemeenten die hebben samengewerkt met andere gemeenten De rechtspositieregeling van de andere gemeenten had (zeer) weinig belang als inspiratiebron. De rechtspositieregeling van de andere gemeenten had) gemiddeld tot zeer veel belang als inspiratiebron N
samengewerkt met andere gemeenten
27,6% (16) 72,4% (42) 100,0% (58)
Tabel 42 – Isomorfisme ten aanzien van andere gemeenten
Tot slot besteden we nog aandacht aan de zogenaamde virustheorie die in het theoretische kader aan bod kwam binnen het institutionele perspectief: organisaties zouden volgens dit theoretisch concept enige tijd nodig hebben om aan nieuwe regelgeving te wennen. De mogelijkheid bestaat dan dat pas in de toekomst alle mogelijkheden optimaal zullen worden ingevuld. In de vragenlijst bevraagden we of er in de nabije toekomst reeds aanpassingen aan de rechtspositieregeling zijn gepland. 81,6% van de gemeenten gaat daarmee (volledig) akkoord. Deze vaststelling sluit aan bij de interviews en de zogenaamde virustheorie: toen stelden de geïnterviewden dat men nog niet voldoende vertrouwd was met de volledige impact van het nieuwe rechtspositiebesluit en de eigen rechtspositieregeling. Ook eventuele voor- en nadelen waren daardoor nog niet volkomen geweten.
4.
Verklarende analyses
Waar de beschrijvende analyses vooral informatie verschaften over de totstandkoming van de gemeentelijke rechtspositieregelingen en al enkele interessante verbanden aantoonden, hebben meervoudige regressies een verklarend karakter. Deze analysetechniek wordt gebruikt om een bepaald fenomeen te verklaren aan de hand van meerdere factoren. Zoals het overzicht van de onafhankelijke variabelen verduidelijkte, zijn er per theoretische stroming meerdere onafhankelijke variabelen die volgens de theorie en het verkennende onderzoek een verklarende kracht kunnen hebben. Om alle onafhankelijke variabelen op te nemen in de analyses, moeten we meervoudige analysetechnieken hanteren.
|179
In dit deel van de tekst maken we enkel gebruik van de overkoepelende afhankelijke variabele, namelijk het gemiddelde van de scores op de schaal uniformiteit versus maatwerk die elke gemeente op de zeven facetten heeft gekregen. In dit verklarend deel gebruiken we – in tegenstelling tot voor de beschrijvende analyse hierboven enkel de gemeenten die zowel hebben deelgenomen aan de enquête als in een eerder stadium hun rechtspositieregeling overmaakten (N=210). Voorafgaand aan de eigenlijke regressies bespreken we eerst de spreidingsdiagrammen en de correlatiematrix.
> 4.1.
Spreidingsdiagrammen en correlatiematrix
Alvorens regressieanalyses uit te voeren, vormen we een eerste beeld van de onderliggende verbanden tussen de onafhankelijke variabelen onderling, en van de onafhankelijke variabelen met de afhankelijke variabele. Spreidingsdiagrammen en correlatiematrices testen het lineair verband (zie Bijlage 16 – Spreidingsdiagrammen en correlatiematrix). Voor elke onafhankelijke variabele maken we een ‘scatterplot’ met de afhankelijke variabele die een beeld vormt van de aanwezige correlaties. In totaal worden er 22 spreidingsdiagrammen gegenereerd. De regressielijn en het verklarend vermogen (R²) geven nadere informatie. Voor de meeste van de diagrammen ligt het verklarend vermogen echter zeer laag. We moeten er derhalve rekening mee houden dat de verklarende kracht van de uiteindelijke modellen mogelijk tevens laag is. Eén mogelijke verklaring hiervoor kan de lage N zijn; statistische programma’s kunnen bestaande verbanden gemakkelijker vatten in bestanden met een groot aantal respondenten. In databestanden met weinig respondenten (zoals hier, N = 210) zullen bestaande verbanden niet altijd als significant worden aangeduid, omdat statistische programma’s niet met zekerheid kunnen stellen dat er geen toeval in het spel is. We moeten er echter voor waken de kleine N als grote boosdoener te zien. Evengoed is het mogelijk dat de geselecteerde onafhankelijke variabelen niet de verklarende kracht bezitten die we ervan verwachten volgens de theorie en de verkennende interviews. Een andere mogelijke verklaring voor de lage verklarende kracht betreft de scores op de afhankelijke variabele. Een eerdere inhoudsanalyse gaf alle gemeenten een score van een tot en met vijf voor de geselecteerde facetten, waarbij enkel de ronde getallen tot de mogelijkheden behoorden. Een lineair verband is hierdoor moeilijk te verkrijgen. Hoewel een LN of SQ transformatie bij ambigue resultaten vaak tot een meer lineair resultaat leidt, is dat hier echter niet het geval en worden deze transformaties niet behouden. De correlatiematrix gaat op een statistische manier na hoe de onafhankelijke variabelen correleren met de afhankelijke. Belangrijk is dat de correlaties significant verschillend zijn van nul. Net zoals het verklarend vermogen van de spreidingsdiagrammen laag ligt, zijn ook nu meerdere correlaties niet significant. Dat wil zeggen dat we niet met zekerheid kunnen stellen dat er geen toeval in het spel is. |180
Tot slot is ook een correlatiematrix van de onafhankelijke variabelen van belang. Deze gaat na of er mogelijk sprake kan zijn van zogenaamde multicollineariteit: een hoge correlatie tussen onafhankelijke variabelen waardoor de schatting van de bètacoëfficiënten minder betrouwbaar wordt (De Pelsmacker & Van Kenhove, 2006: 279). Vuistregel volgens deze auteurs is dat de correlatiecoëfficiënten tussen onafhankelijke variabelen de waarde 0.50 niet mogen overtreden. Echter, omdat ook lage coëfficiënten multicollineariteit kunnen veroorzaken, is het aangewezen om eveneens de Variance Inflation Factor (VIF) en de Tolerance op te vragen. De correlatiematrix toont reeds aan dat verscheidene onafhankelijke variabelen de grenswaarde van 0.50 overschrijden. Ook de VIF en Tolerance geven aan dat sommige variabelen multicollineariteit veroorzaken. Voor dit onderzoek verkozen we om telkens een variabele van het hooggecorreleerde paar te verwijderen uit de analyse om zodoende multicollineariteit te vermijden: vakbondsindex, leeftijd, het bewustzijnsniveau van het politieke echelon, de doordachte politieke visie over personeelsbeleid en de ambtelijke invloedsindex. Ten gevolge daarvan zullen onderstaande regressieanalyses geen antwoord kunnen bieden op enkele van de opgestelde hypothesen. Hypothesen 1b en c betreffende het bewustzijn van het politieke niveau, hypothese 4b aangaande de ambtelijke invloed en hypothese 4c over de invloed van de vakorganisaties.
> 4.2.
Meervoudige regressie – instrumenteel perspectief
Tabel 43 presenteert de resultaten voor regressieanalyses van de afhankelijke variabele met de onderscheiden instrumentele concepten. Hieruit blijkt dat enkel de gemeentegrootte (controlevariabele) een sterke, positieve invloed uitoefent op het bereiken van maatwerk. Grotere gemeenten lijken hier meer in te slagen dan kleinere gemeenten. Tabel 44 geeft de regressieresultaten weer van de afhankelijke variabele met het instrumentele perspectief. Model een bevat alleen de controlevariabelen, model twee voegt daar het bewustzijn aan toe. Modellen drie en vier nemen respectievelijk de variabelen aangaande rationele beperkingen en heterogeniteit mee.
|181
Theoretisch concept Controlevariabelen
Logic of consequence Rationele beperkingen
Heterogeniteit
Gemeentegrootte Geslacht Anciënniteit Ambtelijk bewustzijn Gebrek deskundigheid Gebrek tijd Gebrek financiële middelen Politieke interesse Positieve samenwerking
M1
M2
M3
M4
0,397* -0,015 0,091
0,390* -0,018 0,104
0,400* -0,019 0,085
0,399* -0,037 0,079
-
0,015
-
-
-
-
0,019 -0,034 0,023
-
-
-
-
-0,030 -0,107
R²: 0,201
N = 210
R²: 0,204
R²: 0,202
R²: 0,211
*p < 0,05 Elk theoretisch concept werd samen met de controlevariabelen in een afzonderlijk regressiemodel opgenomen.
Tabel 43 - Regressieresultaten voor de relatie tussen instrumentele concepten en uniformiteit versus maatwerk
Theoretisch concept Controlevariabelen
Logic of consequence Rationele beperkingen
Heterogeniteit
N = 210
M1
M5
M6
M7
0,397* -0,015 0,091
0,390* -0,018 0,104
0,394* -0,024 0,097
0,390* -0,040 0,092
Ambtelijk bewustzijn
-
0,015
0,022
0,038
Gebrek deskundigheid Gebrek tijd Gebrek financiële middelen Politieke interesse Positieve samenwerking
-
-
0,021
0,016
-
-
-0,023 0,021
-0,019 0,019
-
-
-
0,026 -0,103
Gemeentegrootte Geslacht Anciënniteit
R²: 0,203
R²: 0,204
R²: 0,205
R²: 0,213
*p < 0,05
Tabel 44 – Regressieresultaten voor de relatie tussen het instrumentele perspectief en uniformiteit versus maatwerk
|182
Het zevende model (M7) dat het verband van alle variabelen aangaande het instrumentele perspectief met de afhankelijke variabele test, kan 21,3% van de variantie verklaren. De verklarende kracht van het instrumentele perspectief is met andere woorden eerder zwak te noemen. Treffend is dat er buiten de gemeentegrootte geen andere significante verbanden worden aangetoond, en dat – voorbijgaand aan het al dan niet significant zijn – de verbanden bijzonder zwak zijn. Ondanks dat de respondenten in de interviews onder meer te kennen gaven over te weinig deskundigheid, tijd en financiële middelen te beschikken om de rechtspositieregeling werkelijk aan te passen aan lokale noden, wordt dat niet bevestigd voor de gehele populatie. Het beschrijvende gedeelte toonde eerder ook al aan dat gemeenten niet massaal door rationele beperkingen worden geplaagd. De regressieanalyse bevestigt dit waardoor de tweede hypothese niet kan worden bevestigd; de resultaten tonen geen significante relatie aan tussen de rationele beperkingen en de keuze voor uniformiteit of maatwerk. Enkel de grootte van de gemeente lijkt een relatief sterke invloed uit te oefenen op het bereiken van maatwerk. In een evaluatieonderzoek over het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid in Nederland dat Boogers, Schaap, van den Munckhof en Karsten (2008) uitvoerden, gaven de respondenten wél te kennen zich geconfronteerd te weten met beperkingen in uitvoeringscapaciteit. Volgens Boogers et al. (2008: 26) is een belangrijke voorwaarde om een overgedragen taak te kunnen uitvoeren dat de gemeente over de nodige middelen beschikt, in casu van de Nederlandse gemeenten zijn dat kennis en kunde (cf. deskundigheid), financiële middelen en ambtelijke capaciteit (cf. tijd). Bijna 75% van de respondenten55 gaf aan niet altijd over voldoende kennis en kunde te beschikken om gedecentraliseerde taken uit te voeren. Voor meer dan 80% van de respondenten geldt dat ook aangaande financiële middelen en bijna 80% van de respondenten geeft te kennen niet altijd voldoende ambtelijke capaciteit te bezitten (Boogers et al., 2008: 26-27).
> 4.3.
Meervoudige regressie – institutioneel perspectief
In totaal verklaart het institutionele model 37,9% van de variantie, tegenover 21,3% verklaarde variantie door het instrumentele perspectief. Onderstaande tabellen geven de regressieresultaten voor alle analyses aangaande de institutionele benadering weer. Ook in het institutionele perspectief speelt de gemeentegrootte een belangrijke rol. Opnieuw bevestigen de resultaten dat een grotere gemeente meer maatwerk bereikt dan kleinere gemeenten.
55 Het onderzoek bevroeg in Nederland via een steekproef 150 gemeentesecretarissen en wethouders in een grootschalige enquête naar hun oordelen en opvattingen over decentralisatie (Boogers et al., 2008: 8).
|183
Een tweede controlevariabele die in meerdere van onderstaande modellen significant oplicht, is anciënniteit. De positieve bètacoëfficiënt geeft aan dat maatwerk gerelateerd is aan een hogere anciënniteit. De anciënniteit die hier wordt bedoeld, is de anciënniteit binnen de functie die de respondent uitoefende bij het invullen van onze enquête. De enquête werd in het merendeel van de gevallen door de gemeentesecretaris zelf ingevuld, of anders door die persoon die verantwoordelijk was voor de aanpassing van de rechtspositie. Een verklaring voor het positief verband tussen maatwerk en anciënniteit zou kunnen zijn dat anciens gaandeweg meer kennis en kunde hebben opgedaan, en er beter in slagen om de rechtspositie te laten overeenstemmen met de lokale noden en behoeften. Verder toont model tien (M10) aan dat wanneer het model van de consultant voor een gemeente een belangrijke inspiratiebron vormde bij het uitwerken van een rechtspositieregeling en er zodoende isomorfisme ten aanzien van de consultant optreedt, dit een negatieve invloed uitoefent op het ontwikkelen van beleid op maat. Uit de beschrijvende analyse bleek reeds dat voor meer dan 82% van de gemeenten die een beroep hadden gedaan op een consultant, het model van diezelfde consultant belangrijk was als inspiratiebron, waarmee hypothese 6a (“een gemeente die wordt gestuurd door de consultant, zal daardoor gelijkenissen vertonen met zijn opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen”) leek te worden bevestigd. De regressieanalyse toont voor deze gemeenten56 een significante, negatieve relatie aan met maatwerk. Indien een gemeente het model van de consultant als inspiratiebron neemt, en daardoor gelijkenissen gaat vertonen met de consultant, heeft dat een negatieve impact op het bereiken van maatwerk. Hiermee lijkt ook hypothese 4e niet te worden bevestigd, integendeel. De verwachting was dat de inschakeling van een consultant tot meer maatwerk zou leiden, maar de resultaten tonen het tegendeel aan. Een mogelijke verklaring hiervoor vinden we in de documentanalyses van de gemeentelijke rechtsposities, daaruit leidden we eerder af dat de rechtsposities voor gemeenten die met bepaalde consultants samenwerkten, erg gelijklopend waren. Ook ondervonden we, zowel in de documentanalyse als in de interviews, dat enkele van de consultants zelf sterk leunden op het voorbeeld dat ABB opstelde. Gezien het statuut van ABB gecodeerd werd als ‘uniforme regelgeving’ spreekt het voor zich dat regelgeving die er op gebaseerd is, ook als uniform wordt gecodeerd. Vandaar dat het bij nader inzien geen verbazing mag wekken, dat gemeenten waar er sprake is van isomorfisme ten aanzien van de consultant, een lagere score op maatwerk behalen. Deze resultaten stemmen overeen met de negatieve relatie tussen de invloed van een consultant en de lagere score op maatwerk (M8, M11, M12). Hoe meer invloed de consultant had op de inhoudelijke keuzes in de rechtspositieregeling, hoe meer de gemeente kiest voor uniforme regelgeving. Hypothese 4e wordt hiermee volledig verworpen.
56 Voor de beschrijvende analyse werd een databestand gebruikt waarbij N=255, voor deze verklarende analyses is N=210.
|184
Hypothese 4d over de invloed van de VVSG wordt echter bevestigd in meerdere van onderstaande modellen (M8, M11, M13): een gemeente waar de VVSG een grote invloed uitoefent, levert meer maatwerk. Dat verbaast niet, de Vereniging is grote voorstander van lokaal maatwerk, en heeft haar model zodanig opgevat dat gemeenten worden aangespoord zelf beslissingen te overdenken. Het verband met maatwerk is niet langer significant wanneer alle institutionele concepten worden samengevoegd (M13), maar gezien er in kleine steekproeven sprake moet zijn van een sterk verband vooraleer het verband als significant wordt aangeduid, lijkt het alsnog zinvol om bij dit verband stil te staan daar het de p-waarde 0.05 slechts nipt overschrijdt . Modellen 12 en 13 tonen een laatste significant verband aan tussen maatwerk en de invloed van andere gemeenten. Hiermee wordt ook hypothese 4f bevestigd. Deze resultaten sluiten aan bij onze kwalitatieve bevindingen en bij de beschrijvende analyse hierboven. Gemeenten die samengewerkt hebben met andere gemeenten zijn zeer tevreden over deze samenwerking, en menen dat ze hierdoor zowel tot een beter begrip van het rechtspositiebesluit als tot een betere rechtspositieregeling zijn gekomen. In de interviews wezen respondenten erop dat de samenwerking er vooral op gericht is samen meer kennis te verzamelen en na te denken over de rechtspositie, maar dat elke gemeente haar autonomie behield om zelf keuzes te maken. Voordeel was de samenwerking, en het beter begrip van alle mogelijkheden, het beperken van de onderlinge concurrentie en het behoud van de eigen beslissingsbevoegdheid.
|185
Theoretisch concept Controlevariabelen Gemeentegrootte Geslacht Anciënniteit Logic of Politieke index appropriateness57 VVSG Consultant Andere gemeenten Toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid Padafhankelijkheid tav toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid tav VVSG Padafhankelijkheid tav externe consultant Padafhankelijkheid tav andere gemeenten Institutioneel Isomorfisme tav isomorfisme consultant Isomorfisme tav andere gemeenten Isomorfisme tav de toezichthoudende overheid N = 210
M1 0,397* -0,015 0,091 -
M8 0,335* -0,046 0,205* -0,287 0,211* -0,292* 0,294 -0,097
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-0,285*
-
-
-
-0,051
-
-
-
-0,030
R²: 0,203
R²: 0,284
M9 0,421* -0,016 0,078
M10 0,420* 0,028 0,087
-
-
0,008
0,001 0,019 0,035
R²: 0,213
-
-
R²: 0,290
*p < 0,05 Elk theoretisch concept werd samen met de controlevariabelen in een afzonderlijk regressiemodel opgenomen.
Tabel 45 - Regressieresultaten voor de relatie tussen institutionele concepten en uniformiteit versus maatwerk
57
Om de invloed te berekenen van de consultant, wordt enkel rekening gehouden met gemeenten die in vraag 24 van de survey hebben aangeduid dat ze een consultant hebben ingeschakeld. Wat de invloed van de toezichthoudende overheid en de andere gemeenten betreft, worden alle gemeenten uit het databestand bestudeerd.
|186
Theoretisch concept Controlevariabelen Gemeentegrootte Geslacht Anciënniteit Logic of Politieke index appropriateness58 VVSG Consultant Andere gemeenten Toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid Padafhankelijkheid tav toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid tav VVSG Padafhankelijkheid tav externe consultant Padafhankelijkheid tav andere gemeenten Institutioneel Isomorfisme tav isomorfisme consultant Isomorfisme tav andere gemeenten Isomorfisme tav de toezichthoudende overheid59 N = 210
M1 0,397* -0,015 0,091 -
M11 0,335* -0,046 0,205* -0,287 0,211* -0,292* 0,294 -0,097
M12 0,332* -0,092 0,196 -0,291 0,180 -0,361* 0,304 0,128
M13 0,342* -0,073 0,215 -0,243 0,210 0,191 0,297 -0,074
-
-
-0,009
0,056
-
-
-0,016
-0,019
-
-
0,130
0,222
-
-
-0,107
-0,085
-
-0,685 -0,052
-
-
R²: 0,319
R²: 0,379
-
R²: 0,203
-
R²: 0,284
*p < 0,05 Cijfers in bold italic hebben een waarde p die groter is dan 0,5 maar kleiner dan 0,10
Tabel 46 - Regressieresultaten voor de relatie tussen het institutionele perspectief en uniformiteit versus maatwerk
> 4.4.
Uniformiteit of maatwerk? Instrumentele verklaringen versus institutionele.
Christensen et al. (2009) bundelden de invalshoeken in hun publieke organisatietheorie omdat de auteurs meenden dat net de combinatie ervan de sterkte is van een theorie die het gedrag van publieke organisaties wil verklaren. Met hun theorie beoogden ze verschillende visies samen te brengen, en de invloed van diverse actoren te erkennen, net als Steen (2000) die in haar proefschrift
58
Om de invloed te berekenen van de consultant, wordt enkel rekening gehouden met gemeenten die in vraag 24 van de survey hebben aangeduid dat ze een consultant hebben ingeschakeld. Wat de invloed van de toezichthoudende overheid en de andere gemeenten betreft, worden alle gemeenten uit het databestand bestudeerd. 59 De afhankelijke variabele ‘isomorfisme ten aanzien van de toezichthoudende overheid’ is constant of heeft missing correlations en werd bijgevolg uit de analyse verwijderd.
|187
dezelfde aanbeveling deed. Ook een Noors onderzoek (Laegreid et al., 2005: 28) naar autonomie en controle in agentschappen hanteerde drie perspectieven (structurele kenmerken, culturele elementen en omgevingsfactoren). In plaats van aan te nemen dat de organisatievorm (in casu een agentschap) bepalend zou zijn voor de hoeveelheid beleidsruimte, of omgekeerd dat beleidsruimte wordt bepaald door externe druk of interne cultuur, menen Laegreid et al. dat de combinatie van de drie gehanteerde perspectieven bijdraagt tot een beter begrip van omvang en variatie in autonomie en controle. Hiervoor focusten de auteurs op de hoeveelheid beleidsruimte die voorhanden is binnen de verschillende bestudeerde organisatievormen en in de grote variëteit in zowel de administratieve cultuur als in de omgeving (Laegreid et al., 2005: 15). Echter, de verklarende kracht van deze modellen lag eerder laag (< 20%) hoewel er toch enkele significante verbanden werden aangetoond. Hieruit concludeerden de auteurs dat autonomie een multidimensioneel concept dat niet kan worden verklaard door een enkele factor. Conform de aanbevelingen van deze auteurs, brengt deze paragraaf de beide perspectieven samen. Tabel 47 geeft alle regressieresultaten weer. Model een (M1) bevat enkel de controlevariabelen, model veertien (M14) voegt er de variabelen uit het instrumentele perspectief aan toe. Het vijftiende model (M15) bevat tenslotte ook de institutionele variabelen, en kan 51% van de variantie verklaren. Bij een normale verdeling60 en een grotere N zou de verklarende kracht van het model mogelijk nog groter zijn. Net zoals in de eerdere regressiemodellen, heeft gemeentegrootte in het gecombineerde model een sterke positieve invloed op het bereiken van maatwerk. Algemeen kunnen we stellen dat een grotere gemeente daar meer in slaagt dan kleinere gemeenten. We zouden kunnen vermoeden dat de rationele beperkingen daar een verklaring voor kunnen bieden. Eerder onderzoek naar het bestuurlijk toezicht op de personeelsformaties toonde reeds aan dat gemeenten deskundigheid en expertise missen (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009), wat in de interviews werd bevestigd. Echter, van de drie rationele beperkingen die we bevroegen in de survey valt er enkel voor het gebrek aan deskundigheid een verband op te tekenen met de grootte van de gemeente. Grotere gemeenten zijn het meer oneens met de stelling dat er onvoldoende deskundigheid voorhanden is binnen de organisatie (p = 0,017; bètacoëfficiënt is -0,164). Wat een gebrek aan tijd en financiële middelen betreft, kan het bivariate regressiemodel geen significant verband aantonen met de gemeentegrootte. De resultaten van het evaluatief onderzoek dat Boogers et al. (2008) uitvoerden naar het decentralisatiebeleid in Nederland sluit hierbij aan. Zo bleken vooral kleinere gemeenten aan te geven over te weinig kennis en kunde te beschikken om gedecentraliseerde taken uit te voeren. Het onderzoek toonde aan dat gemeenten
60
Bijlage 17 - Testen van assumpties toont aan dat de afhankelijke variabele in dit onderzoek te kampen heeft een licht linksscheve verdeling. Hierdoor concentreren de data zich aan de linkerzijde van het gemiddelde, en is er minder variatie in de afhankelijke variabele dan bij een normale verdeling.
|188
die over te weinig deskundigheid beschikken er desgevallend voor kiezen om hun taken uit te besteden aan een adviesbureau of aan andere gemeenten (vooral kleinere gemeenten zouden voor dit laatste kiezen) of om extra middelen in te zetten ten koste van andere beleidsdomeinen. Betreffende financiële middelen en ambtelijke capaciteit werd er geen wezenlijk verschil aangetoond. Gemeenten gaan wel op een andere manier tewerk om voldoende ambtelijke capaciteit te voorzien. Zo doen grotere gemeenten meer dan kleine gemeenten een beroep op een adviesbureau of zetten ze extra middelen in ten koste van andere beleidsdomeinen. Kleinere gemeenten zullen hun taak eerder uitbesteden aan andere gemeenten. Ook opvallend is dat in een kwart van de gemeenten financiële problemen niet worden opgelost en men er in berust dat de taak niet naar eigen tevredenheid wordt uitgevoerd (Boogers et al., 2008: 26-27). Ook dat stemt overeen met onze kwalitatieve data; sommige gemeentesecretarissen voelden zich door financiële beperkingen belemmerd in de keuzes die men kon maken. De rechtspositie die ten gevolge daarvan tot stand is gekomen, week af van de regeling die de secretaris initieel voor ogen had. Vervolgens vallen drie andere significante verbanden op in het gecombineerde model. De positieve relatie tussen maatwerk en anciënniteit wordt ook in het gebundelde regressiemodel bevestigd. Zoals we eerder al verduidelijkten, speelt de ervaring van de respondent (diegene die verantwoordelijk was voor de aanpassing van de rechtspositie) hier wellicht een belangrijke rol. Een andere significante relatie in het gecombineerde regressiemodel betreft de positieve samenwerking tussen ambtelijke en politieke organisatie. Hypothese 3a veronderstelde dat een positieve relatie tussen beide actoren zou bijdragen tot het creëren van meer maatwerk. Onderstaand regressiemodel toont echter het tegendeel aan. Wanneer gemeenten rapporteren over een positieve verstandhouding en goede samenwerking tussen beide actoren, leidt dat tot minder maatwerk. Deze bevinding voldoet niet aan onze verwachtingen, we veronderstelden namelijk dat een positieve verstandhouding tussen politici en ambtenaren ertoe zou bijdragen dat er ingespeeld werd op de lokale noden en behoeften en er een beleid op maat tot stand zou komen. Tot slot gaat er een positieve, significante relatie uit vanuit de padafhankelijkheid ten aanzien van een consultant. Gemeenten die zich telkens op dezelfde manier opstellen ten aanzien van een consultant (dat wilt zeggen telkens wel of geen beroep doen op een externe expert), scoren hoger op maatwerk. Om na te gaan of het verband te maken heeft met het al dan niet inschakelen van een consultant, maken we een nieuwe variabele aan die een score 0 toebedeeld aan gemeenten die padafhankelijk handelen en geen consultant inschakelen, en een 1 aan gemeenten die padafhankelijk handelen en wel een consultant inschakelen. Een bivariate analyse van deze variabele met de score op maatwerk toont geen significant verband: p-waarde is 0,729 en de gestandaardiseerde bèta is -0,024. Opvallend is dat de bètacoëfficiënt negatief is, wat erop wijst dat gemeenten die geen consultant inschakelen, een hogere score behalen op maatwerk dan gemeenten die wel een consultant onder de arm nemen. Gezien het een niet-significant verband |189
betreft, is niet duidelijk of dit verband op toeval berust dan wel reëel is. Enige voorzichtigheid is dan ook geboden. De invloed die uitgaat van de VVSG licht, net zoals in het gecombineerde institutionele model, niet significant op wanneer de instrumentele en institutionele perspectieven worden gebundeld. Echter, de p-waarde blijft onder het significantieniveau van 0.10 (p = 0.89), en dus lijkt het zinvol om ook hier de positieve invloed van het model dat de VVSG ontwikkelde op het bereiken van maatwerk te bevestigen. De VVSG lijkt hiermee haar doel te bereiken, gemeenten aansporen om maatwerk te leveren. Het gecombineerde model heeft een verklarende kracht die veel hoger ligt dan de verklarende kracht van het instrumentele en institutionele model afzonderlijk. Hoewel het institutionele perspectief meer verklarende kracht heeft dan de instrumentele benadering, noteren we dat de verklarende kracht pas sterk toeneemt wanneer beide perspectieven worden samengebracht. We durven dan ook besluiten dat beide modellen afzonderlijk hun waarde hebben, maar dat wat deze onderzoeksthematiek betreft, een multidimensionele benadering de grootste kracht heeft. Hiermee sluiten we onder meer aan bij het eerdere onderzoek naar controle en autonomie in Noorse agentschappen (Laegreid et al., 2005).
|190
Controlevariabelen Gemeentegrootte Geslacht Anciënniteit Logic of consequence Ambtelijk_bewust Rationele beperkingen Gebrek deskundigheid Gebrek tijd Gebrek financiële middelen Heterogeniteit Politiek_interesse Positieve samenwerking Logic of appropriateness Politieke index VVSG Consultant Andere gemeenten Toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid Padafhankelijkheid tav toezichthoudende overheid Padafhankelijkheid tav VVSG Padafhankelijkheid tav externe consultant Padafhankelijkheid tav andere gemeenten Institutioneel isomorfisme Isomorfisme tav consultant Isomorfisme tav andere gemeenten Isomorfisme tav de toezichthoudende overheid N = 210
M1
M14
M15
0,397* -0,015 0,091
0,390* -0,040 0,092
0,335* -0,091 0,219*
-
0,038
-0,045
-
0,016 -0,019 0,019
-0,091 -0,159 0,136
-
0,026 -0,103
-0,047 -0,354*
-
-
-0,274 0,219 0,142 0,275 0,094
-
-
0,054
-
-
0,058 0,302* -0,077
-
-
-0,788 -0,079 -
R²: 0,203
R²: 0,213
R²: 0,510
*p < 0,05 Cijfers in bold italic hebben een waarde p die groter is dan 0,5 maar kleiner dan 0,10
Tabel 47 - Regressieresultaten voor de relatie tussen de instrumentele en institutionele perspectieven en uniformiteit versus maatwerk
5.
Conclusie
> 5.1.
Algemene bevindingen
Uit de kwantitatieve data komt duidelijk naar voor dat het opstellen van de nieuwe rechtspositieregeling een taak is van het ambtelijke niveau. De politieke vertegenwoordigers nemen weliswaar de uiteindelijke beslissingen, maar volgen
|191
daarin veelal de aanbevelingen van de ambtenaren. Het zeggenschap van het ambtelijke niveau is met andere woorden behoorlijk groot, in tegenstelling tot wat de interviews aantoonden. Toen werd de macht van het politieke niveau als een strakke leiband aangevoeld. De kwantitatieve data weerleggen dat echter. Dat merken we ook in cijfers met betrekking tot de actoren die een trekkersrol speelden bij het aanpassen van de rechtspositie. In de meeste gemeenten nemen de gemeentesecretaris en het hoofd van de personeelsdienst het voortouw in deze aanpassing. In de helft van de gemeenten is ook de OCMW-secretaris betrokken. De burgemeester en schepen bevoegd voor personeel blijven eveneens niet afzijdig, en oefenen volgens de cijfers – zeker in vergelijking met andere politieke actoren – redelijk veel invloed uit op de inhoudelijke keuzes. Voor iets meer dan de helft van de gemeenten vormde het rechtspositiebesluit een sterke aanzet om op ambtelijk niveau bewust te gaan nadenken over personeelsbeleid. Voor het politieke niveau was dat slechts in 14,5% van de gemeenten het geval. Politici vertonen volgens hun ambtelijke partners weinig interesse in het opstellen van de rechtspositie en hanteren geen doordachte visie over lokaal personeelsbeleid. Mogelijk houdt dat verband met de rechtspositie die toch wel technische materie wordt bevonden. Ongeveer 50% van de gemeenten geeft in een van de eerste surveyvragen te kennen dat er geen consultant betrokken was bij het opstellen van de rechtspositie, hoewel slechts 93 gemeenten verder in de vragenlijst expliciet aanduiden met een consultant te hebben samengewerkt. De betrokkenheid van deze externe experten kent diverse vormen, zo leerden we uit de toelichtingen die respondenten konden geven. Vaak wordt een consultant ingeschakeld voor juridisch advies over een of meerdere onderdelen van de regelgeving, in andere gevallen is de consultant verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de volledige rechtspositie. De modelstatuten die de consultants ontwikkelen, hebben veelal een groot belang voor de gemeenten die een beroep op hen doen. Treffend ook is dat grotere gemeenten minder vaak een beroep doen op een consultant dan kleinere gemeenten. Hoewel we hier een verband met de rationele beperkingen vermoedden, blijkt dat er enkel voor het gebrek aan deskundigheid een relatie bestaat met gemeentegrootte: grotere gemeenten menen meer dan kleinere gemeenten dat men geen gebrek heeft aan deskundigheid. Dit kan mogelijk de beperkte inschakeling van externe experten in grotere gemeenten verklaren. Aangaande consultants vonden we in de analyses evenzeer een verband met de provincie waarin de gemeente gelegen is. Zo zien we dat vooral gemeenten uit West-Vlaanderen, Vlaams-Brabant en Oost-Vlaanderen een consultant onder de arm nemen. In Antwerpen en Limburg daarentegen is het gebruik van een consultant vooralsnog niet ingeburgerd. Slechts een zestigtal gemeenten gaven te kennen te hebben samengewerkt met andere gemeenten. Andere gemeenten nuanceren in hun toelichtingen dat er vaak informeel wordt overlegd met buurgemeenten, maar dat zij dat niet zien als een |192
samenwerking. Echte samenwerkingsverbanden zijn met andere woorden nog relatief schaars, maar gemeenten lijken elkaar op te zoeken wanneer men daar behoefte aan heeft. In de provincie Antwerpen schuilt een mooi voorbeeld van een samenwerkingsverband. Deze gemeenten zijn zeer positief over de samenwerking, en menen dat men daardoor beter wist welke mogelijkheden het besluit lieten. Driekwart van de gemeenten die aangeven te hebben samengewerkt stelt zelfs dat men door die samenwerking tot een betere rechtspositie is gekomen. Ook legden de kwantitatieve data bloot dat 63,5% van de gemeenten voorafgaand aan de gemeentelijke beslissing advies vraagt aan de toezichthoudende overheid. 95,6% van de gemeenten geeft vervolgens aan rekening te houden met de informele opmerkingen die men van de toezichthouders ontvangt. Voor twee derde gebeurt dat omdat men dat zelf wenst, een derde van de gemeenten voelt zich daartoe echter verplicht. Desondanks geven de respondenten te kennen steeds bij de toezichthouders terecht te kunnen met vragen, en vinden ze hun voorbeeldstatuut nuttig. Wat de uitoefening van het bestuurlijk toezicht betreft, zijn de meningen meer verdeeld. Dat bevestigt eerder onderzoek (Peeters, Janvier & Van Dooren, 2009: 65): de coachende rol van de toezichthoudende overheid wordt positief onthaald, over de controlerende functie lopen de opvattingen uiteen. De rol van de vakorganisaties en VVSG is eerder beperkt van aard, en deze organisaties lijken weinig invloed uit te oefenen op inhoudelijke keuzes. De VVSG wordt zelfs amper geconsulteerd door gemeenten bij personeelsbeslissingen. In de interviews weerklonk eerder het volgende dat een mogelijke verklaring kan bieden: sommige gemeenten kregen reeds op voorhand van de toezichthouders te horen dat het model van VVSG tekortkomingen zou bevatten en dus beter niet als uitgangspunt kon dienen bij het opstellen van de rechtspositie. Dergelijke frasen sluiten de VVSG reeds bij voorbaat uit als mogelijke informatiepartner. Gemeenten lijken met andere woorden tevreden over de manier waarop de gemeentelijke rechtspositieregeling is opgesteld. Zowel over de politiek-ambtelijke samenwerking, als over de eventuele samenwerkingen met consultant en/of andere gemeenten. In het volgende hoofdstuk bekijken we welke consequenties dat met zich meebrengt ten aanzien van lokale beleidsruimte. Tot slot van de algemene bevindingen, geeft onderstaande tabel een schematisch overzicht van de bevindingen uit het kwalitatieve onderzoeksluik en het beschrijvende gedeelte uit het kwantitatieve onderzoeksdeel. Bij de vergelijking van de bevindingen uit beide onderzoeksdelen is het van belang te bedenken dat het kwalitatieve onderzoeksluik een beperkt aantal respondenten telde, tegenover 255 respondenten in het beschrijvende kwantitatieve gedeelte.
|193
Bedenkingen over RPB
Logic of consequence
KWALITATIEF ONDERZOEK Algemene tevredenheid over RPB.
KWANTITATIEF ONDERZOEK RPB wordt positief geëvalueerd. Meeste gemeenten vinden het een verbetering tav de sectorale akkoorden.
Hoeveelheid beleidsruimte wordt bekritiseerd: in theorie is maatwerk mogelijk, maar in de praktijk blijkt de ruimte erg beperkt.
Bovendien vindt de meerderheid van de bevraagde gemeenten dat het besluit effectief ruimte laat voor maatwerk. De data uit het kwalitatieve onderzoeksluik worden zo tegengesproken.
Respondenten beweren niet alle opties te benutten, maar wel diegene die belangrijk zijn voor de gemeente.
Twee derde van de gemeenten stelt de beleidsruimte zoveel als mogelijk te gebruiken. Minder dan 5% zegt de geboden vrijheid niet te benutten. Dit sluit aan bij de kwalitatieve data die tonen dat de gemeente kiest voor de opties die belangrijk voor haar zijn. Voor meer dan 50% van de gemeenten was het RPB voor het ambtelijke niveau in sterke mate een aanzet om bewust na te denken over personeelsbeleid. Volgens hetzelfde ambtelijke niveau was dat slechts in 14,5% van de gemeenten ook het geval voor het politieke niveau. Trekkersol wordt gespeeld door de gemeentesecretaris en het hoofd van de gemeentelijke personeelsdienst. Ook hier valt op dat er weinig betrokkenheid is vanuit de politieke organen.
De trekkersrol werd vooral opgenomen door de administratie. Het politieke niveau was weinig betrokken.
|194
Rationele beperkingen
Heterogeniteit
Logic of appropriateness
Gemeenten worden geconfronteerd met beperkingen; ze kunnen niet altijd doen wat ze willen. Autonomie krijgen is een zaak, je moet ze ook kunnen gebruiken. Vaak doen gemeenten daarom een beroep op een consultant of werken ze samen met andere gemeenten
Het voorkomen van rationele beperkingen wordt niet bevestigd. De meerderheid van de gemeenten lijkt hiermee niet te kampen.
De interviews spreken van een goede samenwerking tussen ambtelijke en politieke niveau. Het ambtelijke niveau heeft dan gevoel dat hun voorstellen ertoe doen en opgevolgd worden. Politieke niveau is weinig geïnteresseerd: volgens de administratie omdat het materie waar ze niet mee kunnen scoren.
Bijna een derde van de gemeenten rapporteert een gebrek aan interesse vanuit het politieke niveau. Volgens bijna de helft van de gemeenten kaderen de beslissingen die het politieke niveau neemt omtrent personeel, niet binnen een doordachte visie. Engagement van individuele politici is groter dan dat van collegiale organen zoals CBS en gemeenteraad.
Vakbonden hebben niet veel invloed, hoewel er een positieve verhouding met de gemeente is. VVSG wordt niet frequent geraadpleegd. Hun voorbeeld is beknopt: te moeilijk voor personeelsleden om daarmee om te gaan.
Van de vakbonden oefent ACV meer invloed uit dan de andere twee. VSOA en ACOD zijn ook vaker niet betrokken; gezien gemeenten verplicht zijn deze vakbonden uit te nodigen wijst dat erop dat deze vakbonden zelf niet komen opdagen.
Over deskundigheid is er de grootste eensgezindheid: er is volgens de gemeenten geen gebrek aan expertise. Over het gebrek aan tijd en financiële middelen is er meer discussie; daar zijn de meningen verdeeld. 30% van de gemeenten geeft toe te weinig tijd te hebben.
|195
Sommige besturen houden reeds bij ontwerpen van de rechtspositieregeling rekening met wensen van politiek. Toezichthoudende overheid is coach en scheidsrechter: moeilijke evenwichtsoefening en dat voelen gemeenten zo ook aan. Het is volgens hen niet altijd duidelijk welk petje de toezichthouder opheeft. Beide rollen lopen in elkaar over; men wil niet bindend optreden in de adviserende rol omdat men later zelf dient te evalueren. Er wordt vaker een beroep gedaan op een consultant dan we hadden vermoed.
De bestaande rechtspositieregeling en het model van de toezichthoudende overheid hebben een grote invloed op de nieuwe rechtspositieregeling. Het model van VVSG heeft opvallend minder invloed.
35% van de gemeenten doet een beroep op een consultant, omwille van zeer uiteenlopende redenen: van louter juridisch advies op een ontwerp van regeling tot het volledig opstellen van de gemeentelijke regelgeving. Het model van de consultant heeft daarbij gemiddeld tot veel invloed op de inhoudelijke keuzes. Samenwerking met andere gemeenten oefent een grote invloed uit op de keuzes in de rechtspositieregeling: de samenwerking doet gemeenten beter inzien welke mogelijkheden er zijn, en leidt volgens hen zelfs tot een betere rechtspositieregeling.
|196
Padafhankelijkheid
Institutioneel isomorfisme
Gemeenten geven te kennen dat wie vroeger om advies vroeg aan de toezichthoudende overheid dat nu ook doet.
Een vijfde van de gemeenten vroeg in het verleden niet om preadvies aan de toezichthoudende overheid, en deed dat ook niet voor het opstellen van de nieuwe rechtspositieregeling. Iets meer dan de helft van de gemeenten heeft daarentegen zowel in het verleden als voor de opstelling van de nieuwe regeling preadvies ingeroepen van de toezichthouders. In totaal handelt bijna 75% van de gemeenten padafhankelijk tav de toezichthoudende overheid.
VVSG is een minder belangrijke actor. De samenwerking met een consultant wordt verder gezet, tenzij de gemeente in het verleden een slechte ervaring opdeed of momenteel in minder goede financiële papieren zit.
Ongeveer de helft van de gemeenten vroeg, noch in het verleden, noch voor de aanpassing van de rechtspositieregeling, raad aan de VVSG.
Samenwerken met andere gemeenten lijkt voor de meeste gemeenten een vrij nieuw fenomeen te zijn.
58 gemeenten duidden in de vragenlijst aan te hebben samengewerkt met andere gemeenten. Dat is 22,7% van de gemeenten die deelnamen aan de survey. De meesten hiervan zijn tevreden over de samenwerking, en menen dat deze een positieve impact heeft gehad op de totstandkoming van de nieuwe rechtspositie.
Uit de interviews valt af te leiden dat er sprake kan zijn van isomorfisme, hoewel de gemeenten zelf dat niet graag toegeven.
De beschrijvende analyse toont zeker het voorkomen van isomorfisme voor.
|197
Ten aanzien van de consultant merken we een normatief isomorfisme: de gemeenten volgen de consultant om de eigen legitimiteit te verhogen. Bovendien werkt de consultant graag met het model dat hij zelf opstelde.
Een tweede vorm van isomorfisme is dwangmatig: een gemeente voelt zich in sommige gevallen verplicht, bijvoorbeeld door de toezichthoudende overheid, om andere regelgeving over te nemen. Gemeenten bekritiseren het feit dat de toezichthoudende overheid soms te sterk stuurt in de richting van haar eigen model. De derde vorm van isomorfisme heeft te maken met imitatiegedrag. Uit de interviews leerden we dit voorkomt ten aanzien van andere gemeenten en ten aanzien van de toezichthouders. Het model van de toezichthoudende overheid wordt door sommige gemeenten bewust overgenomen: desgevallend is dat model vaak het maximaal mogelijke voor de gemeente.
|198
90 gemeenten hebben naar eigen zeggen een beroep gedaan op een externe consultant. 82% van deze gemeenten stelt zegt dat diens model gemiddeld tot zeer veel belang had bij het opstellen van de rechtspositieregeling. Hieruit concluderen we dat er allicht sprake is van isomorfisme ten aanzien van de consultant. Gezien we niet beschikken over de modellen van alle consultants, kunnen we hierover – vanzelfsprekend – geen definitieve uitspraken doen. De modellen die de toezichthoudende overheid, de consultants en andere gemeenten maakten, oefenen een belangrijke invloed uit. Desondanks merken we aangaande de toezichthoudende overheid ook isomorfisme op. 95% van alle gemeenten stelt dat het model van ABB gemiddeld tot zeer veel belang had als inspiratiebron voor de eigen regeling. Voor twee derde van de gemeenten gaat het veeleer om imitatiegedrag: zij zeggen vrijwillig te beslissen om adviezen van de toezichthouders te volgen. Iets minder dan een derde van de gemeenten meent echter dat er sprake is van dwangmatig isomorfisme; zij voelen zich verplicht om dergelijke adviezen te respecteren.
Aangaande andere gemeenten merken gemeenten op dat een samenwerking een beter begrip van alle mogelijkheden binnen het regelgevend kader teweegbrengt. Gemeenten kunnen dan eigen keuzes maken terwijl ze overleg plegen met andere gemeenten.
Van de 58 gemeenten die beweren met andere gemeenten samen te werken, stelt 72% dat de rechtspositieregeling van de andere gemeente(n) een belangrijke inspiratiebron vormde.
Tabel 48 – Kwalitatieve bevindingen versus kwantitatieve bevindingen
|199
> 5.2.
Theoretische bevindingen
Reeds de beschrijvende analyses lieten aanvoelen dat theoretische concepten uit de instrumentele en institutionele perspectieven wellicht een rol speelden in de totstandkoming van de rechtspositie. Zo werd het voorkomen van isomorfisme en padafhankelijkheid aangetoond. Gemeenten volgen vaak het pad van eerdere beslissingen. Wie in het verleden (geen) advies vroeg aan de toezichthoudende overheid, consultants, andere gemeenten en VVSG, deed dat veelal ook (niet) voor de aanpassing van de rechtspositieregeling. Indien gemeenten een samenwerking kenden met andere gemeenten of een consultant, lijken de modellen die deze actoren zelf hanteren een belangrijke rol te spelen bij de totstandkoming van de eigen rechtspositie. Ook het model dat de toezichthoudende overheid opstelde, was een belangrijke inspiratiebron voor de gemeenten. Dat stemt overeen met de resultaten van de inhoudsanalyse van de rechtspositieregelingen: daaruit bleek dat liefst 90% van de geanalyseerde inhoud letterlijk of grotendeels werd overgenomen uit het voorbeeldstatuut van ABB. Deze data doen vermoeden dat er sprake is van isomorfisme. Echter, aangaande padafhankelijkheid en isomorfisme lijkt er volgens de meervoudige regressieanalyse enkel een significant verband te bestaan tussen de keuze voor maatwerk of uniformiteit en de inzet van een consultant. Ondanks inspirerende bevindingen in het beschrijvende luik, werden onze vermoedens niet (altijd) bevestigd in de meervoudige regressieanalyses. De verklaringskracht voor de theoretische perspectieven afzonderlijk lag niet erg hoog, waarbij het institutionele regressiemodel meer variantie kon verklaren dan het instrumentele model. Echter, beide perspectieven hebben hun bestaansrecht. Vooral de combinatie van beide benaderingen kon de verklaringskracht van de regressieanalyse sterk doen stijgen. De combinatie van beide perspectieven vormde een model dat 51% van de variatie kon verklaren. Gezien de kleine N en de licht linksscheve verdeling is dat een aanvaardbaar cijfer. Het volgende hoofdstuk zal uitgebreider stilstaan bij de consequenties hiervan. Het instrumentele perspectief en de institutionele benaderingen zijn volgens onze data complementair en lijken elkaar te versterken. In onze conclusies dienen we steeds in het achterhoofd te houden dat ‘maatwerk’ wil zeggen dat gemeenten zich niet inspireerden op andere bronnen zoals VVSG en ABB bij het ontwerpen van de gemeentelijke rechtspositieregeling. Een hoge score op uniformiteit, en bijgevolg een lage op maatwerk, houdt in dat de gemeente regelgeving uit deze bronnen heeft overgenomen in de eigen regelgeving. VVSG vormde slechts voor een zeer beperkt aandeel gemeenten het uitgangspunt bij het opstellen van de rechtspositieregeling. De overgrote meerderheid van de gemeenten die een hoge score op uniformiteit behaalden, baseerden zich op het voorbeeldstatuut van ABB. Enkel op hypothesen 3a, 4d, 4e, 4f kunnen we aan de hand van deze studie een sluitend antwoord geven. In sommige gevallen is de richting van het verband tegengesteld aan onze verwachting. Hypothese 3a stelde: “Een gemeente waar de relatie tussen het ambtelijke en politieke niveau positief is, zal meer dan andere |200
gemeenten kiezen voor maatwerk”. Onze studie toont echter aan dat een positieve samenwerking tussen het ambtelijke en politieke niveau van een Vlaamse gemeente, een negatieve impact heeft op het bereiken van maatwerk (M15). Hypothese 3a dienen we dan ook te verwerpen op basis van deze resultaten. Hypothese 4d luidde: “Een gemeente waar de VVSG een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal meer kiezen voor maatwerk”. Dit verband werd bevestigd in de modellen 8 en 11. Ook in modellen 13 en 15 was de relatie significant bij p < 0,10. De bevinding dat de VVSG een positieve invloed uitoefent op het bereiken van maatwerk was, gezien de doelstelling van de Vereniging, te verwachten. In haar voorbeeld benadrukt de Vereniging dat bepaalde regels verplicht zijn, en andere wijzigbaar zijn door de gemeenten. De VVSG hoopt dat het hiermee “besturen nog meer helpt in het maken van eigen doordachte keuzes in hun personeelsbeleid” (VVSG - Rechtspositievoorbeeld, 2008: 2). Hypothese 4f verwees naar de invloed van andere gemeenten op de rechtspositie: “Een gemeente waar andere gemeenten een grote invloed uitoefenen op de rechtspositieregeling, zal meer kiezen voor maatwerk”. Ook dit verband werd bevestigd in modellen 12 en 13. Vaak werden samenwerkingsverbanden gezien als het bundelen van de krachten of opgestart vanuit de visie dat niet iedereen het warm water opnieuw moet uitvinden. De samenwerking werd bovendien positief geëvalueerd; gemeenten vonden dat ze daardoor beter op de hoogte waren van alle keuzemogelijkheden en dat ze zo tot een betere rechtspositie zijn gekomen. In hypothese 4e veronderstelden we dat “Een gemeente waar een consultant een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, meer zal kiezen voor maatwerk”. Deze hypothese werd echter verworpen in de modellen 8, 11 en 12. De invloed van een consultant zorgt er integendeel voor dat een gemeente meer kiest voor uniformiteit. Samenhangend met deze bevinding viel in model 10 een significante doch negatieve relatie tussen isomorfisme ten aanzien van een consultant en maatwerk op. Indien het model van een consultant van groot belang was voor de gemeente bij het opstellen van de rechtspositie, en er ten gevolge daarvan sprake is van isomorfisme, leidt dat ertoe dat die gemeente een lage score op maatwerk behaalt. Wellicht kan de invloed van de toezichthoudende overheid beide bevindingen verklaren. Van enkele consultants weten we namelijk dat ze reeds op voorhand hebben samen gezeten met de toezichthoudende overheid om af te toetsen welke initiatieven zullen worden toegelaten, of dat het eigen model van de consultant grotendeels gebaseerd is op het model van ABB. Deze significante relatie biedt geen rechtstreeks antwoord op een geformuleerde hypothese maar combineert hypothesen 4e en 6a. H6a: Een gemeente die wordt gestuurd door de consultant, zal daardoor gelijkenissen vertonen met zijn opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen. H4c: Een gemeente waar een consultant een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal meer kiezen voor maatwerk. |201
Hypothese 6a werd bevestigd in het beschrijvende gedeelte van dit onderzoeksluik; gezien de grote invloed die het model van de consultant uitoefende op de rechtspositieregelingen van de gemeenten, veronderstelden wij dat er voor deze gemeenten sprake was van isomorfisme ten aanzien van de consultant. Vervolgens echter zien we dat het conformeren aan de consultant een negatieve impact heeft op het bereiken van maatwerk, waarmee een antwoord wordt geboden op hypothese 4c. Model 15 toonde eveneens een significante, positieve relatie aan tussen padafhankelijkheid ten aanzien van een consultant en maatwerk. Padafhankelijk gedrag houdt in dat beslissingen uit het verleden de beslissingen in het heden beïnvloeden. Hier bedoelt het dat gemeenten die in het verleden geen beroep deden op een consultant dat ook nu niet deden, en omgekeerd, gemeenten die in het verleden een beroep deden op een consultant, dat ook deden voor de aanpassing van de rechtspositieregeling. Padafhankelijk gedrag leidt tot maatwerk, ondanks dat er geen onderscheid kan worden gemaakt naar het al dan niet inschakelen van een consultant (bivariate analyse tussen wel of geen consultant inzetten en de score op maatwerk). Deze bivariate analyse geeft geen significant verband maar de negatieve bètacoëfficiënt doet vermoeden dat het inschakelen van een consultant leidt tot een lagere score op maatwerk. Deze relatie zou desgevallend passen binnen de reeds eerder aangetoonde relaties tussen de invloed van een consultant en isomorfisme ten aanzien van de consultant en de lagere scores op maatwerk. Tot slot resten nog de twee controlevariabelen waarvoor de regressieanalyses significante verbanden aantoonden. Anciënniteit licht significant op in de modellen 8, 11, 12 en 15 (in model 13 heeft anciënniteit een p-waarde < 0.10). Vermoedelijk valt dit verband te verklaren door de ervaring van de respondent (diegene die verantwoordelijk was voor de aanpassing van de rechtspositie). Een grotere anciënniteit hangt samen met meer ervaring en een hogere leeftijd van de respondent. Wellicht zorgen deze ervoor dat men er beter in slaagt om het gemeentelijk beleid af te stemmen op lokale noden en behoeften. De tweede controlevariabele die in alle regressiemodellen significant was, is de gemeentegrootte: grotere gemeenten zijn meer in staat te komen tot maatwerk dan kleinere gemeenten. Deze vaststelling strookt niet volledig met de conclusie uit het onderzoek van Boogers et al. (2008: 28-29). De onderzoeksgegevens van deze auteurs toonden aan dat grote gemeenten niet zozeer beter in staat zijn om een overgedragen taak uit te voeren dan kleine gemeenten, maar dat grotere gemeenten sneller in staat zijn de taak te implementeren. De knelpunten bij de uitvoering van de taak doen zich tevens voor bij grotere gemeenten. Ondanks dat gemeentegrootte een verklarende factor lijkt te zijn voor het gebrek aan kennis en kunde, toonde de enquête van Boogers et al. (2008) eveneens aan dat kleinere gemeenten hun taken toch naar behoren kunnen uitvoeren door intergemeentelijke samenwerking, uitbestedingsconstructies en de inzet van externe adviseurs.
|202
Onderstaande tabel geeft tot besluit een overzicht van de geformuleerde hypothesen en de bevindingen doorheen het kwantitatieve onderzoeksluik.
|203
HYPOTHESE H1a: Hoe bewuster het ambtelijke niveau omgaat met het opstellen van de rechtspositieregeling, hoe meer maatwerk de rechtspositieregeling zal vertonen.
HYPOTHESE GETOETST Geen significant verband met maatwerk
H1b: Hoe bewuster het politieke niveau omgaat met het opstellen van de rechtspositieregeling, hoe meer maatwerk de rechtspositieregeling zal vertonen.
Onafhankelijke variabele veroorzaakte multicollineariteit en werd verwijderd uit de analyse.
H1c: Indien het politieke niveau beslissingen neemt volgens een doordachte visie over personeelsbeleid, zal de rechtspositieregeling meer maatwerk vertonen.
Onafhankelijke variabele veroorzaakte multicollineariteit en werd verwijderd uit de analyse.
H2a: Een gemeente die over te weinig interne deskundigheid beschikt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. H2b: Een gemeente die over te weinig financiële middelen beschikt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit. H2c: Een gemeente die over te weinig tijd beschikt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit.
Geen significant verband met maatwerk
Geen significant verband met maatwerk
Geen significant verband met maatwerk
H3a: Een gemeente waar het ambtelijke en politieke niveau positief hebben samengewerkt, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk.
Significant, negatief verband met maatwerk: -0,354* (M15) De hypothese wordt met andere woorden verworpen.
H3b: Een gemeente waar de politieke interesse groot is, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk.
Geen significant verband met maatwerk
|204
H4a: Een gemeente waar de politieke invloed groot is, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor uniformiteit.
Geen significant verband met maatwerk
H4b: Een gemeente waar de ambtelijke invloed groot is, zal meer dan andere gemeenten kiezen voor maatwerk. H4c: Een gemeente waar de vakbonden een grote invloed uitoefenen op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer uniformiteit. H4d: Een gemeente waar de VVSG een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer maatwerk. H4e: Een gemeente waar een consultant een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer maatwerk. H4f: Een gemeente waar andere gemeenten een grote invloed uitoefenen op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer maatwerk. H4g: Een gemeente waar de toezichthoudende overheid een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling, zal kiezen voor meer uniformiteit. H5a: Een gemeente die in het verleden de VVSG (niet) raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H5b: Een gemeente die in het verleden (g)een consultant raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H5c: Een gemeente die in het verleden (geen) andere gemeenten raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling.
Onafhankelijke variabele veroorzaakte multicollineariteit en werd verwijderd uit de analyse. Onafhankelijke variabele veroorzaakte multicollineariteit en werd verwijderd uit de analyse. Positief significant verband met maatwerk: 0,219 (M15, p < 0.10) De hypothese wordt bevestigd. Negatief significant verband met maatwerk: -0,361* (M12) De hypothese wordt verworpen. Positief significant verband met maatwerk: 0,297(M13, p < 0.10) De hypothese wordt bevestigd. Geen significant verband met maatwerk
Beschrijvende kwantitatieve analyse: 74,2% van alle gemeenten handelt padafhankelijk ten aanzien van de VVSG. De hypothese lijkt te worden bevestigd. Beschrijvende kwantitatieve analyse: 75,2% van alle gemeenten handelt padafhankelijk ten aanzien van een externe consultant De hypothese lijkt te worden bevestigd. Beschrijvende kwantitatieve analyse: 81,5% handelt padafhankelijk ten aanzien van een samenwerking met andere gemeenten. De hypothese lijkt te worden bevestigd.
|205
H5d: Een gemeente die in het verleden de toezichthoudende overheid (niet) raadpleegde aangaande personeelsaangelegenheden, zal dat ook (niet) doen bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. H6a: Een gemeente die wordt gestuurd door de consultant, zal daardoor gelijkenissen vertonen met zijn opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen.
H6b: Een gemeente die wordt gestuurd door andere gemeenten, zal daardoor gelijkenissen vertonen met hun opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen.
H6c: Een gemeente die wordt gestuurd door de toezichthoudende overheid, zal daardoor gelijkenissen vertonen met hun opvattingen en bijgevolg tot meer uniformiteit ten aanzien van deze actor komen.
Beschrijvende kwantitatieve analyse: 74, 8% van alle gemeenten handelt padafhankelijk ten aanzien van de toezichthoudende overheid. De hypothese lijkt te worden bevestigd. Beschrijvende kwantitatieve analyse: 82,2% van alle gemeenten geeft aan dat het model van de consultant veel belang had als inspiratiebron. Hieruit concluderen wij dat de regelgeving van deze gemeenten wellicht op het model van de consultant zal lijken, en er dus sprake is van isomorfisme. De hypothese lijkt te worden bevestigd. Beschrijvende kwantitatieve analyse: 72,4% van alle gemeenten geeft aan dat de rechtspositieregelingen van de andere gemeenten veel belang hadden als inspiratiebron. Hieruit concluderen wij dat de regelgeving van deze gemeenten wellicht op die van de (buur)gemeenten, en er dus sprake is van isomorfisme. De hypothese lijkt te worden bevestigd. Beschrijvende kwantitatieve analyse: 95,1% van alle gemeenten geeft aan dat het model van ABB veel belang had als inspiratiebron. Hieruit concluderen wij dat de regelgeving van deze gemeenten wellicht op het model van ABB zal lijken, en er dus sprake is van isomorfisme. De hypothese lijkt te worden bevestigd.
Tabel 49 – Overzicht hypothesen en bevindingen
|206
HOOFDSTUK HOOFDSTUK 7. 7. Bevindingen en verder onderzoek. Gezien deze studie ontstond vanuit een beleidsgerichte vraag, vatten we dit laatste hoofdstuk ook als zodanig op. Het eerste van de vier delen behandelt de beleidspraktijk en concludeert welke bevindingen naar voor komen uit deze studie, en wat dit betekent voor verder onderzoek en beleid. De theoretische beschouwingen komen aan bod in het tweede deel van dit hoofdstuk. Hierin geven we aan wat het theoretisch kader ons geleerd heeft, en bekijken we of er aanvullingen of bijsturingen mogelijk zijn. In het derde deel richten we de aandacht op de methodologische verantwoording en gaan we na hoe we de gebruikte onderzoeksmethodes kunnen evalueren en welke methodes het meest aangewezen lijken voor verder onderzoek. Tot slot vormt het vierde deel van dit hoofdstuk een uitgeleide van voorliggend proefschrift.
1.
Beleidspraktijk: beleidsruimte in lokale personeelsaangelegenheden
> 1.1.
Bevindingen uit het proefschrift
De algemene onderzoeksvraag die dit proefschrift wenste te beantwoorden, luidt als volgt: “In welke mate zorgt het nieuwe rechtspositiebesluit ervoor dat gemeenten een personeelsbeleid kunnen voeren op maat van de gemeente? Kunnen gemeenten werkelijk eigen keuzes maken binnen het vastgelegde kader, en welke factoren verhinderen of stimuleren het maken van die eigen keuzes?” De analyse van de sectorale akkoorden en het huidige rechtspositiebesluit toonde aan dat er ondanks de grote hoeveelheid Vlaamse regels toch ook een aanzienlijke mate van beleidsvrijheid aan de lokale besturen wordt gegeven. Uit de survey data leiden we af dat de meerderheid van de gemeenten tevreden is met de hoeveelheid beleidsruimte. Dit neemt niet weg dat sommige gemeenten nog steeds menen dat ze op bepaalde vlakken te weinig mogelijkheden hebben om regelgeving af te stemmen op lokale noden en behoeften. Zo belemmert volgens deze gemeenten de centrale regelgeving rond weddeschalen in sommige gevallen de aanwerving van competente medewerkers, of zorgt een teveel aan regelgeving op gebied van uitstroom en evaluatie voor starre procedures.
|207
Gemeenten zijn niet enkel tevreden met de beleidsruimte die ze krijgen, ze denken ook dat ze deze ruimte in grote mate benutten. Hier lopen perceptie en realiteit uit elkaar. Deze observatie contrasteert immers sterk met onze bevindingen uit de documentanalyse van de rechtspositieregelingen van de lokale besturen. Deze analyseerde de gemeentelijke rechtsposities op twee dimensies: uniformiteit versus maatwerk en zekerheid versus flexibiliteit. De resultaten van deze documentanalyse worden gevisualiseerd in Figuur 29. Duidelijk is dat Vlaamse gemeenten massaal kiezen voor uniforme regelgeving die afkomstig is uit andere bronnen – 90% van de teksten bleek grotendeels of letterlijk te zijn overgenomen uit het modelstatuut van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (ABB) - en dat ze in hun lokale rechtspositie voornamelijk zekerheid voor het personeel beogen. Dat laatste houdt in dat de gemeentelijke regelgeving weinig tot geen mogelijkheden inbouwt om in de toekomst bepaalde beslissingen te nemen of wijzigen.
|208
Figuur 29 – Invulling van lokale beleidsruimte: tweedimensionaal assenstelsel
|209
1
HV
X , CI
DE
L, CT
CA
BC
HC
DI
AH
DR ,DY
B W, DW
DP
A Y ,B S
ED
FN
BV
CM
B I, B U,C D,E K ,FV
Y
GQ
C
B R, E X ,GI
E E , IG
BG
A X ,B D, FZ
1,5
B Y , CB
AL
FI
B E ,B M
AF
FR, GU
DJ
EA,EL
CH
F
E Z, FK , GM
GN
GC
DU
DN, DZ , HU
U, GD,I B
A J, GO
D
A A , B X ,I H
C V ,FC
BT
A U, FG
BK
GV
H D,HY
GJ
CX
E S, FU
Q,E F,E T,GL,GZ,HZ
DA
C G,FB
FA
B J,B Z,C U
AP
E G,HS
B H,GT
CJ
AQ,CR,FF G ,F
DT G , K,GY
B Q, DG
B A ,FO
ER
Z, FW
2
CC, CF
R,A D,FH
EN
AG GP
2,5
HW
T
HX
DC, HJ, HL, I I , I O
ID
AR, BN, CK , DD, GR
AO
A Z, HP
E ,W, A S, CS, E J, IC
FS, HI
A K ,A N
E W, IJ
DV , V
HE , HM ,I E
HF, HR, GW
HA
N, HB ,I K
HO,CO,CZ,GX,IF
I, I A ,I M
A,DH,DK,EY,FY,GE,GE
S, A E , GS
DM , FX
HN
AB
FM
EI , HQ, I N
H
AC, AI
EM , EO, GA
M , BO, DL, GH
DX
BP
EQ
DO
2
CN
1
1,5
G, E P
FE ,I L
FJ
BF
K , GG, HI
2,5
3
3,5
4
4,5
5
3
CW
O, DS
CP , E U
EH
FD
AV
J
BB
AT
AM
EV
EB
GB
P
DF
FT ,HK
DQ
CQ
CE
3,5
FQ
CL
EC
AW
zekerheid vs. flexibiliteit
BL
FL
4
FP
overgenomen vs. eigen
4,5
5
DB
B
Belangrijk is om te weten hoe we de positie van de gemeenten kunnen verklaren, welke factoren leiden ertoe dat een gemeente opteert voor uniformiteit of maatwerk?61 Deze verklarende factoren kwamen aan bod in het kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksluik. De invloed van de toezichthoudende overheid blijkt in deze bijgevolg uitermate relevant. Uit de survey data blijkt dat de relaties met de toezichthouders positief worden beoordeeld, wat resulteert in goede scores voor de toezichthoudende overheid. Hoewel de gemeenten de toezichthouders vooral erkentelijk zijn voor hun begeleiding, blijkt er steeds weer een tegenstelling te bestaan tussen de twee rollen van ABB: de toezichthouders zijn vooreerst scheidsrechter, maar oefenen ook de rol van coach uit. In de praktijk lijkt de grens tussen advies en inmenging niettemin dun. Een kritiek op de adviserende werkwijze luidt dat de toezichthoudende overheid hierdoor een bestuur in een bepaalde richting duwt, soms zelfs in een richting die het oorspronkelijk niet van plan was uit te gaan (Peeters et al., 2009: 62) of in de richting van eigen modellen (cf. interviews). Ook de politiek-ambtelijke verhoudingen zijn volgens de interviews een verklarende factor. Een positieve relatie tussen het ambtelijke en politieke niveau steunt de gemeente in het bereiken van de gewenste rechtspositieregeling, een negatieve verhouding laat de administratie achter met een gevoel van ontevredenheid en onmacht. Hoewel de kwalitatieve data aantoonden dat de verhouding tussen beide niveaus cruciaal is voor de uiteindelijke rechtspositie, laten de kwantitatieve data zien dat er voor de meeste gemeenten weliswaar sprake was van een positieve samenwerking tussen het ambtelijke en politieke niveau, maar dat dit desondanks niet tot maatwerk leidde. Integendeel, de regressieanalyses toonden aan dat een positieve samenwerking net tot een meer uniforme rechtspositieregeling leidt. Anciënniteit van de respondent is een controlevariabele die een grote invloed blijkt uit te oefenen op het realiseren van beleid op maat. Een verantwoordelijke die al langer werkzaam is met de thematiek, heeft een positieve invloed op het leveren van maatwerk. Het is dus niet zo dat een jongere, nieuwe generatie secretarissen per definitie meer initiatief neemt om de rechtspositieregeling op maat te maken. Om maatwerk aan te durven, moet men blijkbaar het klappen van de zweep kennen. Een tweede controlevariabele die een belangrijke invloed uitoefent op het afleveren van maatwerk, is gemeentegrootte. Grotere gemeenten blijken beter in staat beleid op lokale noden af te stemmen dan kleinere gemeenten. Hoewel we verwachtten dat er een verband zou bestaan van schaalgrootte met rationele beperkingen als een tekort aan deskundigheid, tijd en financiële middelen, vertoont enkel de relatie tussen een gebrek aan deskundigheid en de gemeentegrootte een significant verband: grotere gemeenten zijn het meer oneens met de stelling dat ze te weinig deskundigheid voorhanden hebben. Kleinere gemeenten ervaren dus vooral een beperking in deskundigheid bij het leveren van maatwerk, en niet zozeer een tekort
61 Het verklarende gedeelte van dit proefschrift bestudeerde enkel de dimensie uniformiteit versus maatwerk, en niet de dimensie zekerheid versus flexibiliteit? Voor de verantwoording, zie hoofdstuk 6, paragraaf > 2.2.1.
|210
aan tijd en/of financiële middelen. Een ondersteuningsbeleid zal dus steeds een beleid op maat moeten zijn en zou zich in de eerste plaats moeten richten op het opbouwen van kennis bij administratieve en politieke niveau. De positieve invloed die de VVSG uitoefent op het bereiken van maatwerk, werd bevestigd in enkele regressiemodellen. Gemeenten die zich laten inspireren door het voorbeeldstatuut van VVSG, halen een hogere score op maatwerk. Dat hoeft niet te verwonderen, de VVSG is een grote voorstander van lokale autonomie en streeft ernaar dat gemeenten deze aanwenden om beleid op maat te creëren. De VVSG aanpak lijkt dus te werken. Wel moeten we de vraag stellen naar de richting van het causale verband. Gebruiken autonome gemeenten het VVSG model of helpt het VVSG model gemeenten om autonoom te worden? Tevens neemt de consultant een belangrijke plaats in dit onderzoek in. De meeste verbanden zijn echter negatief: indien de consultant een grote invloed uitoefent op de rechtspositieregeling of indien het modelstatuut van de consultant een belangrijke inspiratiebron vormde, leidt dat tot een hogere score op uniformiteit. Padafhankelijkheid ten aanzien van de consultant zorgt daarentegen voor een positieve invloed op maatwerk. Echter, wanneer we dit nader bekijken en een analyse draaien van de gemeenten die padafhankelijk handelen en daarbij al dan niet een consultant inschakelen, geeft dat een negatief (doch niet-significant) verband weer. Gemeenten die geen beroep doen op een consultant (noch in het verleden, noch bij de huidige aanpassing van de rechtspositieregeling), behalen een hogere score op maatwerk. Gezien het een niet-significant verband betreft, is voorzichtigheid met deze conclusie geboden; we kunnen niet met zekerheid stellen of de gevonden relatie te wijten is aan toeval dan wel zich echt voordoet in de realiteit. In eerdere paragrafen trachtten we deze verbanden reeds te interpreteren: mogelijk speelt ook hier de invloed van de toezichthoudende overheid een rol. Sommige consultants overleggen op voorhand met de toezichthouders, of baseren zich bij de opmaak van het eigen model op het voorbeeldstatuut van ABB. Hiermee bevestigt deze studie de vaststelling van DiMaggio en Powell (1983: 151-152) dat de tentoongestelde homogeniteit in de wordt hand gewerkt doordat belangrijke consultancy bedrijven slechts een beperkt aantal organisatiemodellen naar voren schuiven, en deze aanbevelen aan organisaties die bij hen aankloppen voor advies. Nochtans wensen we hiermee geen afbreuk te doen aan de meerwaarde die de consultant kan betekenen. Gemeenten die een consultant willen inschakelen om tot maatwerk te komen, moeten zich weliswaar bewust zijn van de keuzes die ze maken. Niet alle consultants werken nauw samen met de toezichthouders of baseren zich enkel op hun eigen model. De invloed van de vakbonden werd, omwille van multicollineariteit, niet geanalyseerd in de regressiemodellen van het zesde hoofdstuk. De interviews daarentegen maakten gewag van een positieve en constructieve onderhandelingssfeer. De interesse van de vakorganisaties was groot volgens de gemeenten, een bewering die ze staafden doordat ook de liberale en socialistische bonden, naast vaste onderhandelingspartner ACV-Openbare Diensten, aan tafel plaatsnamen. Desondanks concludeerden we in de interviews dat gemeenten de |211
onderhandelingen soms als een spel beschouwen: ze beslisten intern op voorhand op welke punten onderhandelingsmarge was en op welke punten men niet zou toegeven. De lokale macht van de vakorganisaties lijkt met andere woorden niet erg groot te zijn.
> 1.2.
Resultaten uit andere onderzoeken: hoe passen onze bevindingen in het rijtje?
Waar bovenstaande paragraaf beknopt de belangrijkste bevindingen uit deze studie herhaalde, gaat onderstaande sectie in op hoe deze bevindingen aansluiting vinden bij of tegenstrijdig zijn met andere onderzoeken. Twee onderzoeken zijn dan uitermate relevant; de studie van Steen (2000) naar de succes- en faalfactoren bij de implementatie van de krachtlijnen Kelchtermans en het evaluatief onderzoek dat Boogers et al. (2008) uitvoerden betreffende het decentralisatiebeleid van de Nederlandse overheid. De studie van Boogers et al. (2008: 21) is vooral relevant daar deze aantoonde dat decentralisatie van beleid ook in Nederland niet automatisch tot maatwerk leidt. Zo blijkt dat Nederlandse gemeenten zich, net zoals hun Vlaamse collega’s, laten leiden door modelverordeningen van de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), departementale handleidingen en richtlijnen en door financiële prikkels. Pas na meerdere jaren krijgt het lokale beleid een gemeentelijke invulling, deels te wijten aan de geringe betrokkenheid van het lokale politieke niveau. Deze bevindingen sluiten aan bij de onze, en bevestigen hiermee opnieuw de zogenaamde virustheorie. Deze stelt namelijk dat nieuwigheden te beschouwen zijn als een virus dat pas na enige incubatieperiode effect heeft. Het onderzoek somde tevens diverse oorzaken op voor het gebrek aan maatwerk, en het veelvuldige gebruik van andere bronnen (Boogers et al., 2008: 29-32). Hieronder halen we enkele van deze verklaringen aan. Boogers et al. (2008) stellen dat de lokale politieke betrokkenheid een eerste verklarende factor betreft. Hiervoor verwijzen de auteurs naar andere studies (Bosselaar et al., 2007; Centrum voor Arbeid en Beleid, 2006, beide in Boogers et al., 2008: 30) die aantoonden dat de gemeenteraad slechts in geringe mate betrokken is bij de lokale invulling van decentralisatieopgaven. Deze opgaven worden beschouwd als een probleem van uitvoering, en niet als een politiekstrategisch vraagstuk. Opvallend is dat lokale politici het soms doen voorkomen als dat er weinig ruimte is voor eigen afweging, om lastige politieke discussies te vermijden (ROB in Boogers et al., 2008: 30). Ook in het kwalitatieve luik van onze studie kwam een dergelijk statement aan bod, weliswaar vanuit de gemeentesecretaris: een centraal beleid is makkelijker te verdedigen naar het personeel toe omdat de beslissingen dan op een hoger niveau werden genomen. Zo vermijdt men op lokaal niveau moeilijke beslissingen te moeten nemen. Ook de geringe interesse vanuit het politieke niveau werd zowel in het kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksluik bevestigd. Politici worden verweten te weinig belang
|212
te hechten aan lokaal personeelsbeleid, omdat er electoraal weinig mee te verdienen zou vallen. Dit zou kunnen verklaren waarom lokale besturen in Vlaanderen enerzijds de beleidsruimte die ze hebben nauwelijks benutten om tot beleid op maat te komen, en anderzijds tevreden zijn met de uniforme regels. Een tweede oorzaak voor het gebrek aan maatwerk ligt in het gelijkheidsstreven: zo stelt de Raad van Openbaar Bestuur (ROB in Boogers et al., 2008: 30-31) dat het vermogen van gemeenten om bij gedecentraliseerde taken met eigen maatwerkoplossingen te komen, verder wordt gehinderd door een betrekkelijk sterk ontwikkeld landelijk gelijkheidsstreven. Dat heeft te maken met het rechtvaardigheidsgevoel van burgers - zij willen niet dat gemeenten andere voorzieningen aanbieden – en de beperkte lokale macht van landelijke belangenorganisaties. Dit gelijkheidsstreven wordt ook aangehaald in onze kwalitatieve studie. Hoewel de beleidsruimte net bedoeld is om gemeenten eigen accenten te laten leggen in hun personeelsbeleid, vrezen bepaalde gemeenten dat er door een unieke rechtspositieregelingen competitie ontstaat tussen de gemeenten. Samenwerkingsverbanden tussen (buur)gemeenten komen vaak vanuit die angst tot stand: sommige gemeenten maken onderling afspraken om te vermijden dat men bekwame personeelsleden verliest aan een buurgemeente met betere personeelsvoorwaarden. De rol die de Nederlandse Rijksoverheid speelt na de decentralisering van een beleid verklaart ten derde waarom gemeenten niet kiezen voor maatwerk. Zo blijkt na evaluatie dat het Rijk ook na de decentralisering nog verregaand stuurt en toezicht uitoefent op de gemeentelijke besluitvorming (Gilsing, 2007; Raad van State, 2006; Algemene Rekenkamer, 2006; alle drie in Boogers at al., 2008: 31-32): “Hoewel gemeenten (althans formeel) de ruimte wordt geboden lokaal maatwerk te ontwikkelen en er naar wordt gestreefd de zelfstandigheid van gemeenten te vergroten, leiden sturingmechanismen in de vorm van regelgeving en/of financiële prikkels tot een inperking van mogelijkheden van gemeenten om te komen tot integraal en flexibel lokaal beleid”. Ook gemeenten in Vlaanderen zijn onderhevig aan een bestuurlijk toezicht wanneer ze hun rechtspositieregeling aanpassen. De meningen over de invloed die uitgaat van de toezichthoudende overheid zijn verdeeld, heel wat gemeenten waarderen de begeleiding van de toezichthouders, andere gemeenten ervaren dat als een inmenging in en een inperking van de lokale autonomie. Zonder hierover een normatief standpunt in te nemen, blijft het een feit dat de toezichthoudende overheid een belangrijke rol speelt: ze is naast toezichthouder ook coach, en bevindt zich daarmee in een positie waarin ze lokale overheden minstens kan beïnvloeden. De studie van Boogers et al. (2008: 32) bevestigt tevens het tijdsperspectief dat in onze studie zo belangrijk is: zo stellen de auteurs dat de politiek-bestuurlijke aandacht voor een bepaalde taak na verloop van tijd lijkt toe te nemen, net als het maken van eigen keuzes. Gemeenten geven in onze studie bovendien zelf te kennen nog onvoldoende te vatten welke mogelijkheden en beperkingen de regelgeving met zich meebrengt. De meerderheid van de gemeenten geeft bovendien toe al wijzigingen gepland te hebben. We verwachten dus dat op korte en middellange |213
termijn heel wat gemeenten meer beleidsruimte zullen benutten. De ondersteuning van vooral de kleinere gemeenten in dit leerproces zal hierbij cruciaal zijn. Net als in onze studie zijn Nederlandse respondenten van mening dat ze over voldoende mogelijkheden beschikken om landelijke doelstellingen op lokale bijzonderheden af te stemmen. Een derde van de respondenten in het onderzoek van Boogers et al. (2008: 32) meent echter dat er te weinig mogelijkheden zijn om bij de uitvoering van gedecentraliseerde taken rekening te houden met lokale noden en behoeften. Dat heeft volgens deze respondenten vooral te maken met een gebrek aan beleidsrust. Doordat in Nederland het ene na het andere beleid gedecentraliseerd werd naar het lokale niveau, lag het tempo te hoog om elke nieuwe taak de aandacht te schenken die nodig was (Boogers et al., 2008: 32). In onze interviews stelden enkele respondenten dat men tevreden is met het nieuwe rechtspositiebesluit en dat de meerwaarde ligt in het feit dat alle huidige personele regelingen herzien en gebundeld zijn, maar dat men hoopt op een rustmoment om zich eigen te maken met het nieuwe regelgevend kader en de lokale implicaties. Het onderzoek van Steen (2000) naar de succes- en faalfactoren bij de implementatie van de krachtlijnen Kelchtermans toonde eveneens enkele boeiende relaties aan. De auteur bouwde haar verklarend kader op rond vier invalshoeken; de relatie tussen gemeenten en de sturende overheid, de lokale omgeving, de aanwezigheid van veranderingsvoorvechters en organisatiekenmerken. Hieronder geven we kort enkele relaties weer die ook werden bevestigd in het kwalitatieve of kwantitatieve luik van ons onderzoek. Wat de bevindingen rond gemeentegrootte betreft, merken we een breuklijn op tussen de Vlaamse en Nederlandse bevindingen. Waar Boogers et al. (2008) concludeerden dat de invloed die schaalgrootte zou hebben op het al dan niet kunnen uitvoeren van de overgedragen taak moest worden genuanceerd, licht de variabele gemeentegrootte zowel in de studie van Steen (2000: 228) als in onze studie, wel significant op. Het onderzoek van Steen toont een verband tussen de gemeentegrootte en het tempo waarin de krachtlijnen werden geïmplementeerd en de mate van verandering. Specifiek voor de centrumsteden toonde de studie tevens aan dat deze een meer succesvolle invoering van de krachtlijnen kenden dan nietcentrumsteden. Een mogelijk verklaring voor de tegenstrijdige bevindingen over schaalgrootte in Nederland en Vlaanderen, ligt in de gemiddelde schaal van een gemeente. In tegenstelling tot Nederland, heeft Vlaanderen nog heel veel kleine gemeenten van minder dan 10.000 inwoners. Het is niet onwaarschijnlijk dat schaal speelt tot op een bepaald drempelniveau, en dat het effect daarna uitgespeeld is. Met andere woorden; het verschil tussen 5.000 en 10.000 inwoners is mogelijk relevanter dan het verschil tussen bijvoorbeeld 15.000 en 20.000 inwoners. Ook ten aanzien van de toezichthoudende overheid noteerde Steen (2000: 224-225) duidelijke resultaten. Zo stelde de studie vast dat gemeenten eerder geneigd zijn hun beleidsvoorstellen aan te passen aan de opmerkingen die de toezichthoudende overheid maakte, dan dat ze hun voorstellen doordrukken. Deze conformistische houding werd bevestigd in onze data, hoewel de meerderheid van de gemeenten er |214
aan toevoegde dat ze die opmerkingen uit eigen beweging naleeft. Ook bleek in het onderzoek van Steen (2000: 225-226) dat een positieve relatie ten aanzien van de toezichthoudende overheid een positief gevolg heeft voor de mate van succes van verandering. Omgekeerd blijkt dat een negatieve houding ten aanzien van de toezichthouders geen invloed lijkt uit te oefenen op de snelheid waarmee de krachtlijnen werden geïmplementeerd. Deze conclusies komen niet naar voor in onze studie. Wij vinden namelijk geen significante relatie tussen de invloed van de toezichthoudende overheid en het al dan niet leveren van maatwerk. Hoewel de gemeenten in onze studie het nut van de begeleiding van de toezichthoudende rol erkennen, toonde het onderzoek van Steen (2000. 227) al aan dat de mate waarin de gemeente het toezicht ervaart als een ondersteuning bij de implementatie van de krachtlijnen slechts in een beperkt aantal regressiemodellen een associatie vertoont met het succes van het veranderingsproces. Zelfs als gemeenten zich ondersteund voelen door de toezichthoudende overheid, leidt dat met andere woorden niet noodzakelijk tot succesvolle veranderingen. Een andere bevinding in de studie van Steen (2000: 226) is dat een gemeente die erkent dat haar personeelsbeleid gemoderniseerd dient te worden, een meer succesvolle verandering kent. Onze survey ging niet expliciet op dit verband in, maar in de interviews gaven meerdere gemeenten toe voornamelijk met de aanpassing van de rechtspositieregeling te zijn gestart omdat de aanpassing enerzijds verplicht was, en omdat men anderzijds slechts een jaar de tijd had om die aanpassing uit te voeren. Gemeenten grepen met ander woorden deze verplichte aanpassing niet aan om tot een aangepast lokaal beleid te komen. Op basis van het onderzoek van Steen kunnen we dus verwachten dat het gebrek aan intrinsieke motivatie een negatieve impact zal hebben op het succesvol veranderen. Het onderzoek van Steen (2000: 232) kende een belangrijke functie toe aan interne veranderingsvoorvechters zowel op het ambtelijke als politieke niveau. Belangrijk is de invloed van de gemeentesecretaris en de diensthoofden, maar tegelijkertijd is de houding die de politici aannemen ten aanzien van innovatie een belangrijke succesfactor. Onze studie toonde dan weer aan dat voornamelijk de gemeentesecretaris en het diensthoofd personeel een belangrijke trekkersrol speelden – met die reserve dat de gemeentesecretarissen respondent waren in de survey. Politici daarentegen oefenden slechts een geringe invloed uit. Wel opvallend was dat de invloed van individuele politici zoals burgemeester en schepen van personeel desgevallend het sterkst was, en dat de collegiale organen slechts weinig impact hadden op de rechtspositie.
> 1.3.
Beleidsconclusies: is er (nog) nood aan meer lokale autonomie? Wat met overleg, diversiteit en samenwerking?
In eerste instantie stellen we vast dat er aangaande het aanwenden van lokale autonomie om tot maatwerk te komen, niet veel beweegt bij de Vlaamse gemeenten. Anno 2011 lijkt de algemene vraag naar meer lokale autonomie een
|215
halt te zijn toegeroepen. Uit de kwalitatieve data kwam namelijk naar voren dat de vraag naar meer lokale autonomie niet door alle gemeenten wordt gedeeld, maar dat deze vooral door grotere gemeenten wordt gedragen. Schaalgrootte speelt opnieuw een cruciale rol. Niet alleen beïnvloedt het de keuze voor maatwerk of uniformiteit, ook lijkt de schaalgrootte te bepalen of de gemeente de vraag naar (meer) lokale autonomie ondersteunt. Belangrijk is dus in eerste instantie dat we die vraag naar beleidsruimte nuanceren, en dat we daarbij rekening houden met de lokale eigenschappen. Autonomie lijkt derhalve geen algemene vereiste te zijn. Het kwalitatieve onderzoeksluik toonde bovendien aan dat alle bevraagde gemeenten voorstander zijn van een gemeenschappelijke sokkel van lokaal personeelsbeleid. Er is met andere woorden unanimiteit over de noodzaak van een gedeeld beleid. Echter, het eeuwige discussiepunt is dan hoe uitgebreid deze sokkel moet zijn. Hoe meer er centraal geregeld wordt, hoe meer gelijkheid er zal zijn tussen de personeelsleden van de lokale besturen, maar hoe minder beleidsruimte het lokale niveau overhoudt. Dat het Vlaamse niveau vastlegt hoeveel dagen dienstvrijstelling een personeelslid krijgt om bloed of plasma te doneren, gaat een brug te ver voor de meeste gemeenten. Maar een gemeenschappelijke regeling aangaande verloning zorgt er daarentegen voor dat de personeelsleden over alle lokale besturen heen dezelfde verloning krijgen voor hetzelfde werk. Ter compensatie is de lokale besturen dan de vrijheid geboden om via de gevolgen die ze koppelen aan een positieve evaluatie, personeelsleden (tijdelijk) een bonus toe te kennen. Hiermee wilde de centrale regeling zowel tegemoet komen aan het gelijkheidsstreven als aan de noodzaak van lokale besturen om een competitieve, aantrekkelijke werkgever te zijn. Hoewel een dergelijke afweging voor de meerderheid van de Vlaamse gemeenten een aanvaardbaar compromis is, rest er een kleinere groep van vooruitstrevende steden of gemeenten die zich ernstig beperkt voelen, zij het door de centrale regelgeving zelf of door de uitoefening van bestuurlijk toezicht. Zo moet er meer aandacht worden besteed aan de vraag hoe dergelijke besturen tot het gewenste lokale beleid kunnen komen. Mogelijk kan een tweesporenbeleid een optie zijn, maar ook een goed overleg met de toezichthoudende overheid en individuele afspraken tussen de betrokken partijen kunnen deze besturen naar het gewenste maatwerk leiden. Een meer doorgedreven debat over welke taken best op Vlaams dan wel lokaal niveau kunnen worden vastgelegd, en welke positie de toezichthoudende overheid hierin opneemt, dringt zich dan ook op. Onze oproep tot meer overleg en diversiteit sluit aan bij de aanbevelingen die Boogers et al. (2008: 44) deden. Ook zij concludeerden dat er meer diversiteit in rekening moet worden gebracht bij het opmaken van beleidsplannen. In Nederland wordt vooral de uniformiteit in taaktoebedeling als een knelpunt ervaren. Niet elke gemeente heeft te kampen met dezelfde problemen. In hun evaluerende studie over decentralisatieprocessen verwijzen de auteurs expliciet naar verschillen in gemeentekenmerken: “Waarom zouden plattelandsgemeenten dezelfde hindernissen ervaren als grote steden?”. De auteurs stellen daarom voor om niet te kiezen voor een generieke taakoverdracht maar om de decentralisatie af te |216
stemmen op de verschillende types van gemeenten (rekening houdend met de gemeentegrootte, financiën…). De analyse van onze survey gaf niet echt aan in wat gemeenten die kozen voor maatwerk en gemeenten die kozen voor uniformiteit van elkaar verschillen. Verder onderzoek zal criteria moeten blootleggen op basis waarvan een diverse aansturing van lokaal beleid mogelijk is. De gemeentegrootte zal hierin wellicht een prominente rol spelen. Naast het diversifiëren van beleid, biedt ook samenwerking met andere partners een enorme meerwaarde (Boogers et al., 2008: 44). Ook in onze studie merkten we dat gemeenten die samenwerkten met andere gemeenten of een externe consultant tevreden waren over die samenwerking. Deze gemeenten meenden dat ze door die samenwerking meer inzicht kregen in alle mogelijkheden die het rechtspositiebesluit bood en dat de samenwerking zelfs tot een betere rechtspositieregeling heeft geleid. Deze samenwerkingsverbanden passen binnen de trend naar ‘governance’ (Goldsmith in Boogers et al., 2008; 45). In Europa is er een beweging gaande waarin niet alle bestuurslagen afzonderlijk veel autonomie willen maar waarbij ze steeds meer gaan samenwerken met andere bestuurslagen, andere organisaties, en zelfs de privésector (Boogers et al., 2008: 45). Ook ten aanzien van de toezichthoudende overheid viel die tevredenheid over de samenwerking op. Het modelstatuut en de begeleiding van de toezichthouders werden dankbaar onthaald door de gemeenten. Na de interviews concludeerden we dat er grofweg twee redenen zijn waarom Vlaamse gemeenten het modelstatuut van ABB zo massaal volgen; sommige gemeenten erkenden de begeleiding die ze van de toezichthouders kregen en waren dankbaar voor het modelstatuut. Zoals een gemeentesecretaris het stelde: “Als er geen modellen voorhanden zijn, vraagt iedereen zich af waar de modellen blijven. Als er dan wel modellen zijn, voelt iedereen zich gevangen in een keurslijf”. Andere gemeenten voelden zich na een schorsing of opmerking echter gedwongen om elementen uit het modelstatuut van ABB over te nemen. In de survey werd voornamelijk de eerste reden bevestigd. Slechts een minderheid van de gemeenten gaf toe opmerkingen van de toezichthoudende overheid over te nemen omdat ze zich ertoe verplicht voelde. Gezien de gemeenten in het kwalitatieve luik op objectieve criteria werden geselecteerd en er zowel grote als kleine gemeenten werden benaderd uit de vier kwadranten, lijkt het onwaarschijnlijk dat de mening van deze gemeenten zo ver zou afstaan van de populatie. Mogelijk spreken gemeenten vrijuit in interviews omdat ze elke stelling daarin kunnen nuanceren, een mogelijkheid die in een survey veel minder vanzelfsprekend is. Naast de tevredenheid over de rol van de toezichthouders, klinkt er echter ook kritiek. Al ten tijde van de onderhandelingen over het sectoraal akkoord van 19971998 werd de toezichthoudende overheid bekritiseerd omdat ze de krachtlijnen Kelchtermans te veel zou zien als een tekst die te nemen of te laten is, en niet als een document waarvan de lokale besturen kunnen vertrekken om er zelf een adequate invulling aan te geven (Peeters et al., 2009: 66). Diezelfde kritiek klinkt opnieuw over het modelstatuut dat de toezichthoudende overheid opstelde conform het nieuwe rechtspositiebesluit. Dat modelstatuut beoogde een hulpmiddel te zijn |217
voor de Vlaamse gemeenten bij het opstellen van de gemeentelijke rechtspositieregeling, maar ging verder dan louter aangeven welke regels verplicht zijn en welke facultatief. Het statuut gaf namelijk voor verschillende bepalingen voorbeelden van invulling. Hiermee wilde de toezichthoudende rol tegemoet komen aan haar verplichtingen als adviserende instantie (zie Beleidsnota Binnenlands Bestuur 2004-2009), wat evenwel leidt tot een tegenstelling met haar taken als toezichthouder.
> 1.4.
Welke onderzoeks- en beleidsaanbevelingen leiden we uit deze studie af?
De nood dringt zich in eerste instantie op om de rollen van scheidsrechter en coach meer van elkaar te scheiden. Mogelijk kan de adviserende functie door een andere organisatie gebeuren - VVSG wil die rol graag op zich nemen (Peeters et al., 2009: 72-73) -, of door een andere overheidsdienst. Ook binnen het ABB kan de adviesrol van de scheidsrechtersrol worden gescheiden, of kan men door middel van cases en gedragsregels de toezichthouders zo trainen dat ze leren omgaan met de dubbele rol die ze soms op zich zullen moeten nemen. De centrale afdeling van de toezichthoudende overheid erkent het probleem van een scheiding van beide rollen, maar wijst erop dat de toezichthoudende functie mettertijd zal worden teruggeschroefd. Dat heeft te maken met de strategische meerjarenplanning die lokale besturen aan het begin van hun legislatuur zullen moeten opstellen, waardoor enkel nog toezicht vereist is op de gemeentelijke begroting. Echter, de centrale afdeling van ABB voegt eraan toe dat hierdoor de lokale besturen een enorme verantwoordelijkheid krijgen toebedeeld en dat mogelijk nog niet iedereen daar klaar voor is (Peeters et al., 2009: 73). Een tweede beleids- en onderzoeksaanbeveling legt hiermee de nadruk op het stimuleren van lokale besturen en het ontwikkelen van lokale bestuurskracht. Verder onderzoek kan helpen zicht te krijgen op de huidige lokale bestuurskracht, en facetten die verdere ontwikkeling behoeven. Dergelijk onderzoek hoeft zich niet te beperken tot het bestuderen of bevragen van de gemeentesecretaris. Binnen het wetenschappelijke HRM-denken wordt er namelijk ook aandacht besteed aan verantwoordelijken lager in rang, zoals de dienst- of afdelingshoofden (zie bijvoorbeeld Cunningham & Hyman, 1995; McConville & Holden, 1999; Currie & Procter, 2001; Truss, 2001; MacNeil, 2003; Renwick, 2003; Larsen & Brewster, 2003; Purcell & Hutchinson, 2007). Zo zou verder onderzoek kunnen nagaan of deze verantwoordelijken autonomie ervaren in hun bevoegdheden, en hoe zij daar in dat geval mee omgaan. Eveneens interessant zou zijn om te bestuderen hoe het beleid op papier in werkelijkheid wordt geïmplementeerd en uitgevoerd, met daarbij voorname aandacht voor alle verantwoordelijken die uitvoering dienen te geven aan dit beleid (cf. Wright & Nishii, 2007). Hoewel de respondenten in het kwalitatief onderzoek erkenden dat de rechtspositieregeling een zeer belangrijk document was waarvan men niet graag afwijkt, kunnen we veronderstellen dat het werkelijke
|218
beleid hiervan alsnog kan, en wellicht zal, afwijken. Mogelijk beïnvloedt dat de autonomie van het lokale bestuur of haar verantwoordelijken. Het is een steeds terugkerend thema dat lokale besturen met rationele beperkingen geconfronteerd worden. Terwijl er geen verband werd gevonden tussen het al dan niet leveren van maatwerk en het gebrek aan deskundigheid, tijd en financiële middelen, vonden we een significante relatie tussen het gebrek aan deskundigheid en de schaalgrootte: kleinere gemeenten lijken meer dan grotere gemeenten met een tekort aan deskundigheid te kampen. Net als bij de invoering van de krachtlijnen Kelchtermans zien we dat sommige gemeenten de nieuwe regelgeving aanwenden om een stap vooruit te zetten, en dat andere gemeenten achterblijven. Wil men gemeenten aansporen om beleid op maat af te leveren, of wil men gemeenten aanmoedigen die stap vooruit te zetten, zal er op hoger overheidsniveau meer aandacht moeten worden besteed aan het klaarstomen van lokale ambtenaren en politici. Immers, niet elke gemeente is momenteel overtuigd van de nood tot maatwerk en wellicht zijn vele gemeenten nog niet klaar om zelf hun (personeels)beleid vorm te geven. Bijgevolg moeten de hogere bestuurslagen bij het uitwerken van nieuwe beleidsplannen – op vlak van personeelsbeleid maar ook voor andere beleidsdomeinen - vooreerst rekening houden met de diversiteit tussen de gemeenten, en daartoe hun beleid opstellen op maat van de gemeenten, conform de eerdere aanbevelingen van Boogers et al. (2008). Hiermee samenhangend kunnen we de vraag opwerpen of sturing door regelgeving een goede manier is om gemeenten aan te sporen werk te maken van hun personeelsbeleid. Regulerende beleidsinstrumenten hebben zowel een eenzijdig als een direct karakter; de overheid legt aan de te sturen actoren normen (wat moet of niet mag) op die zich richten op de gewenste of verboden handeling (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991: 9). Hoewel sturing door middel van regels vaak negatief wordt benaderd, menen March & Olsen (2004: 10-11) dat ze de capaciteiten en effectiviteit van publieke organisaties kunnen verhogen. Zo stellen de auteurs dat regelgeving gedragsregels creëert die duidelijkheid geven over de rollen, identiteiten, waarden en interesses. Hierdoor kunnen gelijktijdige activiteiten beter worden gecoördineerd en kunnen conflicten worden vermeden (March & Olsen, 2014: 10-11). Hoewel gedetailleerde regels en het strikt opvolgen van die regels onder bepaalde voorwaarden de beleidsuitvoering effectiever kunnen maken, is evenzeer duidelijk dat een goedwerkend systeem autonomie en flexibiliteit nodig heeft (March & Olsen, 2004: 10-11). Hieruit volgt ook dat het strikt doen naleven van de centrale regels een belemmerend effect kan hebben op gemeenten die een eigen beleid wensen uit te werken, waarmee we opnieuw de rol van de toezichthouders belichten. Uit de interviews kunnen we een tweede nadeel van het opleggen van centrale regels afleiden, namelijk het afschuiven van de lokale verantwoordelijkheid. Zo stelde gemeente EN dat centrale regels gemakkelijker te verdedigen zijn naar het personeel toe. Regelgeving kan bijgevolg best worden opgevat als het ondersteunen en stimuleren van lokale regelgeving, en niet zozeer als het uitwerken van een lokaal beleid.
|219
Echter, in plaats van vooruitstrevende gemeenten en steden te beperken in hun mogelijkheden, is het interessanter de overige lokale besturen te stimuleren om werk te maken van een progressief personeelsbeleid. Dat kan bijvoorbeeld door in te spelen op het ontwikkelen van de organisatie en daarom vorming en communicatietraining aan te bieden, belanghebbenden te betrekken of de organisatie door te lichten (Agócs, 1997: 918), door aan gemeenten een objectieve ‘coach’ toe te wijzen die hen helpt bij het ontwikkelen van nieuwe regelgeving (zoals in de interviews werd gesuggereerd), of door samenwerking te promoten want “de kracht van het bestuur wordt niet zozeer in de structuur gezocht, maar veeleer in het vermogen tot samenwerken met andere overheden en private partijen” (Boogers et al., 2008: 45). Bovendien zijn gemeenten het aan zichzelf, hun personeelsleden en hun burgers verplicht om hun verantwoordelijkheid op te nemen, en zich te blijven ontwikkelen en nieuwe competenties eigen te maken. Als grondwettelijk verankerde actoren dienen gemeenten bij te dragen tot het welzijn van de burgers en de duurzame ontwikkeling van het gemeentelijk gebied. Om daartoe te kunnen komen, dient een gemeente een gedegen personeelsbeleid te voeren dat deskundige, gemotiveerde personeelsleden aanwerft en tewerkstelt.
2.
Theoretische beschouwing: terugblik en vooruitblik
> 2.1.
Rationele en institutionele benaderingen: complementair of tegengesteld?
In het theoretisch kader maakten we gebruik van de publieke organisatietheorie die Christensen et al. (2009) ontwikkelden. Zij combineerden daarin zowel een instrumenteel als institutioneel perspectief. Organisaties worden in het instrumentele perspectief gezien als een instrument of hulpmiddel om een vooraf bepaald doel te realiseren. Daarvoor verwijzen Baum & Rowley (2002: 3) naar de Griekse oorsprong van het woord organisatie ‘organon’, wat instrument of hulpmiddel betekent. Rationele theorieën sluiten bij deze visie aan, stellend dat organisatiestructuren ontstaan om gedefinieerde doelen te bereiken. Elster (1989: 22) vat de kern van de rational choice benadering als volgt samen: “when faced with several courses of action, people usually do what they believe is likely to have the best overall outcome”. De rational choice theory wordt als instrumenteel omschreven gezien de keuze voor een gedrag bepaald wordt door een vergelijking van de mogelijke keuzes in het licht van hun gevolgen en in relatie tot het doel (Elster, 1989: 22; Christensen et al., 2009: 20). Onderliggend aan de instrumentele visie ligt een bepaalde gedragslogica, met name de ‘logic of consequence’. Deze gedragslogica stelt dat organisaties een bepaald doel wensen te bereiken en hun beslissingen van dat doel laten afhangen (Christensen et al., 2009: 21). Gezien de informatierijke samenleving waarin we nu leven, is het evenwel onmogelijk om alle alternatieven en mogelijke gevolgen te bestuderen vooraleer een beslissing te nemen, de zogenaamde ‘bounded rationality’ (Simon, 1957: 88-89). In voorliggend |220
empirische onderzoek werd de instrumentele benadering bestudeerd aan de hand drie onderscheiden concepten; zo werd aandacht besteed aan het bewustzijn dat zowel ambtenaren als politici tentoonstellen bij het ontwikkelen van de rechtspositie, de rationele beperkingen inzake tijd, deskundigheid en financiële middelen waarmee gemeenten te kampen kunnen hebben, en de verstandhouding tussen het politieke en ambtelijke niveau. Hoewel het institutionele perspectief diverse visies bundelt, veronderstelt het algemeen een logic of appropriateness. Deze meent dat het gedrag van publieke organisaties wordt ingegeven door ideeën over welk gedrag ‘gepast’ is. Gepast gedrag is gedrag dat overeenstemt met de heersende waarden en normen. Vaak ook blijken eerdere beslissingen richting te geven aan huidige beslissingen (padafhankelijkheid). Bovendien stelt de institutionele stroming dat organisaties onderhevig zijn aan institutionele druk. Door drie mechanismen - imitatie, normatief en macht – zou deze druk inwerken op publieke organisaties waardoor deze steeds meer op elkaar gelijken (isomorfisme). Ondanks de verschillende gedragslogica’s die aan de basis liggen van de benaderingen, hebben beide een gemeenschappelijke noemer, namelijk dat het ondergaan van uniforme krachten ertoe leidt dat de organisatiestructuur en praktijken van organisaties homogeen zijn. Het rationele perspectief stelt dat organisaties binnen hetzelfde organisatieveld, om hun doelen te realiseren, voor gelijkaardige organisationele praktijken kiezen, waardoor een hoge mate van uniformiteit zal optreden tussen die organisaties (Gooderham, Nordhaug & Ringdal, 1999: 507). Binnen het institutionele perspectief houdt de idee van isomorfisme in dat mechanismen als macht, normatieve voorschriften en imitatie ertoe zullen bijdragen dat organisaties homogeen worden, omdat ze op dezelfde manier omgaan met de druk die ze ervaren (DiMaggio & Powell, 1983; Gooderham et al., 1999: 507). Net die gemeenschappelijke noemer, in casu homogeniteit, leidde ertoe dat Gooderham et al. (1999) een rationele en institutionele benadering combineerden. Zo stellen de auteurs dat “organisaties, door de gelijkaardige inwerkende krachten en machten, op het gebied van structuur en organisatiepraktijken sterk op elkaar gelijken” (Gooderham et al., 1999: 507). De combinatie van meerdere theoretische inzichten wordt ook door Baum & Rowley (2002: 22-23) als een meerwaarde beschouwd zolang elk perspectief een wetenschappelijk bestaansrecht heeft. Een diversiteit aan benaderingen hoeft desgevallend niet te leiden tot fragmentatie of een gebrek aan consensus. Meerdere benaderingen zijn net noodzakelijk wil men de wetenschap verder ontwikkelen (Baum & Rowley, 2002: 23; Ostrom, 1991: 238). Concepten uit verschillende perspectieven worden aan elkaar gekoppeld, waardoor er uiteindelijk minder, maar meer omvattende theorieën ontstaan (Baum & Rowley, 2002: 23). In een bespreking van meerdere boeken die het rationele of institutionele perspectief als uitgangspunt namen bij hun studie naar organisaties, gaf Ostrom (1991: 237-238) aan dat er reeds in het begin van de jaren negentig initiatieven bestonden om beide theorieën als complementair te beschouwen. Ook March & |221
Olsen (1989) baseerden zich in hun boek ‘Rediscovering Institutions’ zowel op de logic of consequence als op de logic of appropriateness. In de publieke organisatietheorie die Christensen et al. (2009) later ontwikkelden, werkten de auteurs hierop verder en probeerden ze beide benaderingen met elkaar te verzoenen. Harcourt, Lam & Harcourt (2005: 2115) bouwden het theoretische kader voor een studie naar discriminerende praktijken bij het aanwerven van werknemers op rond een rationele en institutionele benadering. Gesteld dat organisaties zowel economische als niet-economische belangen hebben, besluiten de auteurs dat organisationele studies gebaat zijn bij de combinatie van rationele en institutionele theorieën. Temeer daar men stelt dat instituties medebepalend zijn voor de doelen die organisaties stellen en een invloed uitoefenen op de middelen die men ter beschikking heeft om die doelen te realiseren (Steunenberg, de Vries & Soeters, 1996: 213), lijkt het essentieel beide perspectieven met elkaar te vermengen in een theoretisch model. Een dergelijke brede benadering kan de complexiteit van de werkelijkheid beter vatten. Om deze werkelijkheid te bestuderen, dient een onderzoeker meerdere brillen op te zetten (Christensen et al., 2009: 165-166). De rationele benadering bekijkt het organisatiegedrag veelal vanuit economische principes, en ziet de organisatieleden als rationele actoren die bewuste handelingen stellen in functie van een vooraf gedefinieerd doel. De institutionele benadering stelt dat binnen de organisaties informele waarden en normen ontwikkelen die het organisationele handelen richting geven. Deze informele gedragsregels dienen evengoed in ogenschouw genomen te worden wanneer men organisationeel gedrag wenst te verklaren. Bovendien benadrukt het institutionele perspectief meer dan het instrumentele de invloed vanuit de omgeving. Een ander kenmerk van de institutionele benadering is dat deze an sich reeds multidimensionaal is. Zo zijn er verscheidene standpunten in te nemen ten aanzien van de rol die instituties spelen in de complexe samenleving (Hendriks, 1996b). In deze studie baseerden we ons zowel op een sociologische als politicologische blik op instituties. Volgens de sociologische visie kaderen instituties het organisationeel handelen en geraken ‘regels’ zodanig ingeburgerd dat ze aanvaard worden (Hendriks, 1996b: 218). De aandacht voor homogeniseringsprocessen (isomorfisme) dient hierbinnen te worden gesitueerd (i.e. mythische benadering in Christensen et al., 2009). De logic of appropriateness en de padafhankelijkheid van organisaties echter worden voornamelijk verklaard vanuit een politicologische institutionele bril. Zo vragen actoren zich af hoe zij geacht worden te handelen volgens de positie die ze binnen de organisatie innemen (instituties worden hier gezien als rolverplichtingen). Een andere politicologische benadering stelt dan weer dat beslissingen uit het verleden richting geven aan beslissingen die in het heden en de toekomst moeten worden genomen, waarmee het instituties ziet als padafhankelijke keuzepatronen (i.e. culturele benadering in Christensen et al., 2009) (Hendriks, 1996b: 221-222). Hendriks (1996b: 223) meent dat de verscheidenheid aan zienswijzen binnen het institutionele denken net de rijkdom van het theoretisch perspectief uitmaakt, hij besluit: “De neo-institutionele theorie weerspiegelt aldus de institutionele werkelijkheid. De theorie is multidimensionaal omdat de |222
institutionele werkelijkheid ook multidimensionaal is. De multidimensionaliteit kan niet simpelweg worden opgeheven door te kiezen voor één specifieke opvatting van instituties. Eenzijdige belichting leidt tot eenzijdige beeldvorming en daarmee tot een gebrek aan inzicht. Meerzijdige belichting leidt tot een rijker en dieper inzicht in de institutionele werkelijkheid”. Net zoals de hierboven vermelde auteurs concludeerden dat het combineren van het instrumentele met het institutionele perspectief de onderzoeker in staat stelt de multidimensionele en complexe werkelijkheid beter te vatten, stellen we op basis van de empirische onderzoeksluiken vast dat de combinatie van deze perspectieven een meerwaarde bood in dit onderzoek en een rijker beeld creëerde van de totstandkoming van een gemeentelijke rechtspositieregeling. In het kwalitatieve onderzoeksluik bleek dat zowel de instrumentele concepten die we afleidden uit het theoretisch kader als de institutionele een empirische grondslag hadden. Hierbij waren voor het instrumentele perspectief het bewustzijn waarmee politici en ambtenaren doordrongen waren bij de ontwikkeling van de rechtspositie van belang, net als de verstandhouding tussen deze actoren en de rationele beperkingen waar gemeenten mee worden geconfronteerd. Voor het institutionele perspectief bevestigde het kwalitatieve luik de aanwezigheid van padafhankelijk gedrag, de onderscheiden mechanismen die ertoe leiden dat organisaties isomorf worden, en de spanning tussen de ‘eigen’ waarden en normen van de gemeente en deze van betrokken actoren. Deze concepten werden vervolgens bestudeerd in het kwantitatieve onderzoeksluik. Echter, de survey data bevestigden de kwalitatieve bevindingen niet (steeds). Zo werden concepten uit het instrumentele perspectief wel bevestigd in de interviews, maar kwamen de verbanden niet of tegenstrijdig naar voor in de regressiemodellen van het kwantitatieve luik (bijvoorbeeld het voorkomen van rationele beperkingen en de positieve samenwerking tussen het ambtelijke en politieke niveau). De verklarende kracht van het institutionele perspectief in het kwantitatieve luik lag bovendien hoger dan deze van het instrumentele perspectief. Deze vaststelling moeten we echter nuanceren, gezien het instrumentele perspectief enkel de interne verhouding tussen ambtelijk en politiek niveau in ogenschouw nam, en niet bestudeerde in welke mate deze actoren worden beïnvloed door externe betrokken actoren. Bij een integratie van beide perspectieven in een verklarend regressiemodel werd 51% van de variantie verklaard, waarop we concludeerden dat de combinatie van beide invalshoeken een meerwaarde biedt bij het verklaren van de keuzes die een gemeente maakt inzake maatwerk of uniformiteit. Deze conclusie vormt samen met bovenstaande alinea tevens de grootste beperking van het gehanteerde theoretisch kader: enerzijds lijkt de methodologie te beïnvloeden of een perspectief wordt verworpen dan wel bevestigd (cf. paragraaf 3 hieronder), en anderzijds is er, ondanks dat de verklarende kracht van het gecombineerde model zeer aanvaardbaar is, ruimte voor verbetering en kan het theoretisch denkmodel worden aangepast of uitgebreid (cf. paragraaf 2.2 verderop).
|223
Op basis van onze bevindingen durven we beweren dat de combinatie van het instrumentele en institutionele perspectief een meerwaarde biedt voor studies naar publieke organisaties, en dat beide benaderingen zelfs complementair zijn. Onze studie toonde aan dat het gedrag van organisaties veelal niet exclusief aan één benadering kan worden toegeschreven. De complementariteit van beide benaderingen kunnen we aantonen met twee eenvoudige voorbeelden. Een gemeentesecretaris gaf in het interview aan dat het ambtelijke niveau reeds bij het opstellen van de rechtspositie de visie van het politieke niveau in het achterhoofd houdt. Hiermee probeert de secretaris de waarden en normen van ambtenaren en politici te verzoenen, wat op een institutionele benadering wijst. Echter, dergelijk gedrag zou ook kunnen ingegeven zijn door rationele overtuigingen. Het ambtelijke niveau kan dan bijvoorbeeld op die manier handelen om ‘goede wil’ af te dwingen bij de politieke vertegenwoordigers, wat ten goede zou kunnen komen aan de ambtelijke wensen. Op die manier zien we dat de logic of appropriateness ook wat consequenciality in zich draagt, en omgekeerd. Een tweede voorbeeld vinden we in het gedrag dat gemeenten vertonen ten aanzien van de toezichthoudende overheid en de vakorganisaties; hierbij geven ze niet enkel rekenschap van informele waarden en normen maar stelt men evengoed rationele handelingen. Zo vraagt een bepaalde gemeente bijvoorbeeld geen voorafgaand advies aan ABB omdat de gemeente meent dat ze daarmee haar eigen autonomie inperkt. Het komt in dit geval de toezichthouders toe om uitspraak te doen over wat al dan niet toegelaten is. Ook de onderhandelingen met de vakbonden kunnen een toonbeeld zijn van bewust handelen. Zo noteerden we dat gemeenten vaak vooraf bepalen op welke elementen ze toegevingen willen doen, en welke elementen niet meer worden gewijzigd. Rest nog de vraag of beide benaderingen gebundeld kunnen worden tot een geïntegreerde theoretische zienswijze. Een geïntegreerde visie verschilt van een complementaire doordat deze laatste stelt dat beide benaderingen wel hun bestaansrecht hebben maar dat ze naast elkaar (be)staan, terwijl de theorieën in een geïntegreerde benadering een gemeenschappelijke noemer delen en elkaar versterken en ondersteunen (Lee, 1991: 342). De moeilijkheid om tot een geïntegreerde zienswijze te komen, ligt erin dat de fundamentele concepten van elke benadering moeten worden verwerkt, dat beide benaderingen op gelijke voet worden behandeld en dat de methodologische legitimiteit van elke benadering wordt aanvaard (Lee, 1991: 343). De integratie van diverse zienswijzen tot een overkoepelend raamkader dringt zich vooral op wanneer de vooruitgang van een onderzoeksveld wordt gehinderd door de ‘segregatie’ van de benaderingen, waarbij elke benadering slechts enkele aspecten van de werkelijkheid belicht (Steel & König, 2006: 890). In het zesde hoofdstuk deden we een eerste aanzet om de geoperationaliseerde concepten van beide benaderingen te integreren in een analytisch kader. Daar de verklarende kracht van het geïntegreerde analysemodel aanzienlijk groter was dan deze van de eenzijdige analysemodellen, leiden we af dat de studie van publiek organisatiegedrag meerdere brillen vereist, en dat beide benaderingen nodig zijn om tot een raamkader te komen dat de complexe realiteit weerspiegelt. Hiermee |224
sluit het theoretisch kader van deze studie, en de resultaten ervan, aan bij de visie van March & Olsen (1989), Hendriks (1996b), Steunenberg et al. (1996), Harcourt et al. (2005) en Christensen et al. (2009) dat de combinatie van diverse zienswijzen helpt om de complexe werkelijkheid waarbinnen publieke organisaties handelen, te begrijpen en te verklaren. Feitelijk is het zo dat de rationele en institutionele perspectieven andere aspecten van de realiteit belichten, hoewel beide benaderingen het met elkaar eens zijn dat organisationeel gedrag wordt beïnvloed door (f)actoren intern en extern aan de eigen organisatie (i.e. gemeenschappelijke noemer). Het belangrijkste onderscheid tussen beide benaderingen is de onderliggende gedragslogica die fundamenteel verschilt (logic of consequence vs. logic of appropriateness). Voorliggende studie toonde de complementariteit van beide benaderingen aan doordat organisationeel gedrag niet exclusief aan een benadering kan worden toegeschreven, maar dat beide logica’s een verklarende waarde hebben. Een geïntegreerde theorie zal bovenal beide logica’s met elkaar moeten verzoenen, en zal moeten verduidelijken of organisationeel gedrag ook in een overkoepelende visie door beide logica’s kan worden verklaard, of slechts door een enkele visie. In het laatste geval zal het nieuwe raamkader evenzeer moeten uitklaren in welke omstandigheden de ene of de andere benadering de bovenhand krijgt.
> 2.2.
Van empirie terug naar theorie: institutional change theory als aanvulling
Het gehanteerde theoretisch kader maakte gebruik van rationele en institutionele perspectieven om een verklaring te bieden voor de keuzes die gemeenten maken bij het opstellen van hun rechtspositie. Deze combinatie bleek 51% van de variantie te kunnen verklaren. Hoewel de verklarende kracht betrekkelijk groot is, menen we niettemin dat een uitbreiding of aanpassing van de benaderingen kan bijdragen tot een sterker theoretisch raamwerk, en vervolgens een hogere verklaringskracht. Deze paragraaf dient dan ook te worden opgevat als een theoretische, prospectieve reflectie over de verdere aanvulling van het theoretisch kader. In het gehanteerde theoretisch kader werd de institutionele benadering geloofd omdat het stabiliteit en homogeniteit predikt (Kraatz & Moore, 2002), wat overeenkomt met onze vaststelling dat de overgrote meerderheid van de gemeenten zich baseerde op het modelstatuut van ABB. Ter aanvulling van het denkkader, kan de zogenaamde institutional change theory haar bijdrage leveren. Hoewel Dacin, Goodstein & Scott (2002: 45) stellen dat ook instituties doorheen de tijd veranderingen doormaken, luidt een belangrijke kritiek op het institutionalisme dat het een te sterke nadruk legt op de homogeniteit van organisaties, waarbij variëteit en diversiteit tussen organisaties worden vermeden (Fernández-Alles & LlamasSánchez, 2008: 5). Het institutionalisme kent namelijk een centrale positie toe aan stabiliteit en duurzaamheid, en stelt dat geïnstitutionaliseerde praktijken zich handhaven door bewuste en politieke processen, door cognitieve en onbedoelde processen, of door een combinatie (cf. Kraatz & Moore, 2002: 120). Volgens het |225
oude institutionalisme maakte verandering, of eerder het gebrek eraan, een inherent onderdeel uit van organisaties. Echter, het nieuwe institutionalisme plaatst veeleer de homogeniteit van organisaties centraal (Fernández-Alles & LlamasSánchez, 2008: 5). De institutional change theory komt aan deze kritiek tegemoet en besteedt expliciet aandacht aan hoe institutionele processen en factoren veranderingen kunnen bewerkstelligen of vermijden. Hieruit leiden we af dat de oorzaak tot homogeniteit voornamelijk intern gelegen is; gemeenten lijken desgevallend niet de nood tot verandering te ervaren. Een andere mogelijkheid is dat bepaalde actoren in de organisatie deze nood wel ervaren, maar dat het hen niet lukt om die verandering effectief door te voeren, denk hierbij aan de invloed die andere actoren uitoefenen (toezichthoudende overheid, vakbonden, politieke niveau…). Hoewel onze studie niet zozeer focust op veranderingsprocessen, lijkt dit denken binnen het institutionele raamkader ook in dit onderzoek een meerwaarde te bieden. De inwerkingtreding van het nieuwe rechtspositiebesluit werd geacht tot maatwerk te leiden op lokaal niveau, en kan desgewenst als een ‘aanzet tot verandering’ worden beschouwd. Variabelen die verklaren waarom deze verandering succesvol wordt doorgezet in de ene organisatie en niet in een andere, kunnen in die zienswijze ook verklaren waarom sommige gemeenten voor maatwerk opteren, terwijl andere gemeenten tot een uniforme rechtspositieregeling komen. Uiteraard dienen we voorzichtig te zijn met de term ‘change’. Gezien we geen data hebben over vroegere rechtspositieregelingen, kunnen we niet stellen of de huidige regelingen wel of niet afwijken van de eerdere gemeentelijke regelgeving. Wel menen we, om bovenstaande redenen, dat deze theoretische invalshoek toch relevant kan zijn om de niet-verklaarde variantie te bestuderen. Dente en Kjellberg (1988: 3) stelden vroeger al dat het nieuwe institutionalisme bijzonder nuttig lijkt om veranderingen in lokale overheden te bestuderen. Sinds de jaren negentig zijn er als gevolg daarvan diverse studies op te merken die het nieuwe institutionalisme aan organisationele veranderingen koppelen (cf. Greenwood & Hinings, 1996, Kraatz & Moore, 2002, Fernández-Alles & LlamasSánchez, 2008). Institutionele verandering wordt door Kraatz & Moore (2002: 120) als volgt gedefinieerd: “the abandonment of old institutionalised practices, structures, and goals, and/or the adoption of institutionally contradictory practices, structures and goals by an individual organisation or field of organisations”. Wat Greenwood, Suddaby & Hinings (2002: 59) betreft, is verandering net onlosmakelijk verbonden met de institutionele benadering door het concept ‘isomorfisme’: isomorfisme houdt namelijk de beweging van de ene positie naar de andere in. De auteurs gaan een stap verder, en presenteren een model van nietisomorfe verandering, waarvoor ze zich baseerden op diverse auteurs (cf. Tolbert & Zucker, 1983; Meyer, Brooks & Goes in Greenwood et al., 2002; Strang & Meyer in Greenwood et al., 2002; Suchman in Greenwood et al., 2002). Hieronder geven we dit model beknopt weer, en de diverse stadia die organisaties moeten doorlopen |226
vooraleer ‘nieuwe’ praktijken voor verandering zorgen en aanvaard worden door het organisatieveld. Zoals in onderstaande passage zal blijken, vertoont dit model overeenstemming met de mythische benadering in het institutionele denken (cf. supra hoofdstuk 4, paragraaf > 4.4). Voor voorliggend onderzoek zijn, gezien de recentheid van de betreffende regelgeving, vooral stappen een tot en met drie relevant. De daaropvolgende stappen richten zich op hoe nieuwe praktijken kunnen doordringen tot alle organisaties in het organisatieveld, de zogenaamde ‘institutionalisering’. De eerste stap in het veranderingsproces treedt volgens Greenwood et al. (2002: 59) op wanneer zich een gebeurtenis of ‘jolt’ voordoet waarbij de gevestigde praktijken worden gedestabiliseerd. Deze veranderingen versnellen de intrede van nieuwe spelers, verminderen de macht van de bestaande actoren of moedigen het lokale ondernemerschap aan (stage II). De introductie van nieuwe ideeën en bijgevolg de mogelijkheid tot verandering leidt ertoe dat de bestaande consensus wordt doorbroken. Stage III wordt gezien als een van pre-institutionalisering waarbij organisaties individueel vernieuwingen doorvoeren en zoeken naar leefbare oplossingen voor lokale problemen. Echter, vooraleer deze nieuwe initiatieven worden geadopteerd, moeten deze worden getheoretiseerd. Hiermee komen deze auteurs tegemoet aan een kritiek van Tolbert & Zucker (in Greenwood et al., 2002: 60) dat er door institutionele theoretici te weinig aandacht wordt besteed aan de transitie van stage III naar IV. “Theorization is the development and specification of abstract categories and the elaboration of chains of cause and effect. Such theoretical accounts simplify and distill the properties of new practices and explain the outcomes they produce. In effect, theorization is the process whereby localized deviations from prevailing conventions become abstracted (Abbott in Greenwood et al., 20020: 60) and thus made available in simplified form for wider adoption” (Greenwood et al., 2002: 59-60). De verdere verspreiding van de nieuwe praktijk (stage V) is afhankelijk van de mate waarin deze meer geschikt wordt bevonden dan de bestaande praktijken. Noodzakelijk daarbij is dat een dergelijke nieuwe toepassing legitimiteit moet verwerven ofwel door haar superioriteit aan te tonen ofwel door pragmatische legitimiteit af te dwingen. Belangrijk bij deze verdere verspreiding is dat innovaties gaandeweg worden geobjectiveerd en consensus verwerven over hun pragmatische waarde (stage VI) (Greenwood et al., 2002: 60-61). De zogenaamde ‘jolts’ of events die zich aan het begin van het veranderingsproces voordoen, kunnen zich zowel extern aan als intern in de organisatie bevinden. Voorbeelden van externe factoren zijn politieke en administratieve wijzigingen. Interne factoren hebben eerder te maken met de ontwikkeling van capaciteiten binnen de organisatie en het verwerven van nieuwe vermogens (Fernández-Alles & Llamas-Sánchez, 2008: 6). Wat betreft de gemeentelijke rechtspositieregelingen is er zeker een externe factor aanwezig die als ‘jolt’ kan worden beschouwd; de inwerkingtreding van het nieuwe rechtspositiebesluit. Gezien de ruimte die het besluit laat aan de lokale besturen, was de verwachting dan ook dat de afgeleide rechtspositieregelingen maatwerk zouden leveren. Hoewel aan de voorwaarde van |227
het eerste stadium voldaan is - er heeft zich een ‘jolt’ voorgedaan - wordt deze aanzet tot verandering niet aangegrepen om maatwerk te leveren. Mogelijk treedt er geen initiatiefnemer naar voren, willen de heersende actoren dit event niet ombuigen in een effectieve organisationele verandering, of blijkt de ondernemerszin binnen de organisatie niet voldoende groot. Wat de initiatiefnemer betreft, geven de gemeenten te kennen dat vooral de gemeentesecretaris en het hoofd van de personeelsdienst een trekkersrol hebben gespeeld bij de aanpassing van de rechtspositieregeling. Hun invloed was bovendien het grootst en dus zouden zij een verandering moeten kunnen teweegbrengen. Uit de interviews bleek al dat het administratieve niveau het ontwerp van rechtspositie opmaakt, maar dat de politieke organen de beleidsknopen doorhakken. Een mogelijke verklaring voor het niet leveren van maatwerk, zou dan de politieke invloed kunnen zijn. Een gemeente stelde expliciet in de interviews dat het ambtelijke niveau een andere richting uitwou met de nieuwe regeling maar dat het politieke niveau hierin niet is meegegaan. De invoering van nieuwe praktijken is in deze gemeente in het derde stadium gestopt: de ambtelijke organisatie heeft een nieuwe praktijk ontwikkeld maar is er niet in geslaagd deze veranderingen door te voeren.
> 2.3.
Nadere duiding van het empirisch onderzoek: stimulerende en hinderende factoren bij het doorvoeren van institutionele veranderingen
Onderstaande paragraaf beoogt de empirische resultaten meer te duiden door deze te koppelen aan nieuwe theoretische invloeden. In de vorige sectie werd de zogenaamde institutional change theory toegelicht die als aanvulling van het theoretisch kader kan dienen. Onderstaand deel geeft een overzicht van factoren die institutionele veranderingen stimuleren of verhinderen en die mogelijk ook een verklarende waarde hebben voor de lokale besluitvorming inzake rechtsposities. Door de zogenaamde institutional change theory te koppelen met onze bevindingen, creëren we een beter begrip van onze resultaten. Het institutionele perspectief stelt dat organisaties die met institutionele krachten te maken hebben, isomorf gedrag vertonen, en reageren op en zich aanpassen aan de omgeving. Met andere woorden, deze organisaties convergeren met hun omgeving in hun zoektocht naar legitimiteit (Fernández-Alles & Llamas-Sánchez, 2008: 6). Ook Zucker (1987: 451) schuift legitimiteit samen met interne waarden en normen en de macht van de organisatie ten aanzien van de buitenwereld naar voren als een verklaring voor de vaststelling dat sommige organisaties doordrongen zijn van hun institutionele omgeving en andere niet. Organisaties zoeken legitimiteit om hun voortbestaan op lange termijn veilig te stellen. Hiertoe zullen ze die elementen overnemen die door andere organisaties worden ondersteund, en die elementen verwerpen die niet op goedkeuring kunnen rekenen. In concreto zou de legitimiteitzoekende reflex van gemeenten ertoe kunnen leiden dat ze een beroep doen op de modelstatuten van andere bronnen of samenwerken met een consultant of andere gemeenten. Voor deze laatste vorm van samenwerking is de
|228
veronderstelling dat regelgeving die door meerdere gemeenten wordt ontwikkeld, meer legitimiteit verwerft dan regelgeving die afkomstig is van een enkele gemeente. Een consultant heeft door zijn positie als externe deskundige reeds een legitieme status en kan deze overdragen aan de gemeenten die een beroep deden op zijn diensten. Indien regelgeving werd overgenomen van andere bronnen, met name dan van de toezichthoudende overheid, vergroot dat de gemeentelijke legitimiteit sterk, aangezien deze actor ook toezicht uitoefent op de uiteindelijke rechtspositie. Een volgende oorzaak van de verschillen tussen de gemeenten onderling verwijst volgens Zucker (1987: 451) naar de macht die de organisatie heeft ten aanzien van de buitenwereld. Indien deze macht groot is, kan de organisatie de eigen grenzen bewaken en zelf bepalen welke externe elementen worden toegelaten in de organisatie. In onze studie zou het bijgevolg kunnen dat gemeenten die opteerden voor maatwerk die gemeenten zijn die zich sterk profileren ten aanzien van de buitenwereld, en zich minder laten beïnvloeden door externe actoren. In het kwalitatief onderzoek viel in deze zin gemeente FP op. Deze gemeente vraagt nooit preadvies aan de toezichthoudende overheid omdat men meent dat men lokale autonomie ook moet benutten. Gemeenten die alles op voorhand gaan aftoetsen durven volgens de gemeentesecretaris geen vernieuwende elementen meer aanbrengen. In deze gemeente lijkt de secretaris een sterke stempel te drukken op het personeelsbeleid dat gevoerd wordt, en getuigt hij bovendien van progressiviteit en daadkracht. Daarenboven is de secretaris een jurist van opleiding, en werkt de gemeente samen met een consultant die sterk gedreven is om maatwerk af te leveren en niet zonder meer te conformeren aan uniforme modellen. Wellicht kunnen al deze factoren - zowel de bewuste visie op personeelsbeleid, de samenwerking met een consultant, als de sterke houding en juridische kennis van de gemeentesecretaris - verklaren waarom deze gemeente maatwerk wil leveren en weigert haar autonomie op voorhand te laten inperken. Aangaande de interne waarden en normen valt op dat organisaties hun waarden en normen veranderen wanneer deze niet stroken met de algemene opvattingen van de institutionele omgeving waarin ze zich bevinden. Veranderingen die ertoe leiden dat interne waarden en normen gaan overeenstemmen met de algemene opvattingen worden positief onthaald (Zucker, 1987: 451). In het interview met gemeente GD is hiervan een voorbeeld terug te vinden: een buurgemeente van gemeente GD die een beroep had gedaan op het modelstatuut van VVSG werd teruggefloten door de toezichthoudende overheid. Daarop paste de buurgemeente haar rechtspositie aan conform het modelstatuut van de toezichthoudende overheid. Hoewel de waarden en normen van de organisatie in dit voorbeeld onder dwang worden aangepast aan de geldende opvattingen, verduidelijkt dit voorbeeld wat Zucker (1987) bedoelde. In een recentere studie van Greenwood en Hinings (1996) gaan Leblebici et al. (in Greenwood & Hinings, 1996: 1036) akkoord met de stelling van Zucker (1987) dat organisaties zich aanpassen aan de heersende opvattingen, maar nuanceren ze dat het aanpassen van interne waarden en normen niet oneindig doorgaat: organisaties die zich aan de rand van een institutioneel veld bevinden, en dus minder |229
betrokkenheid vertonen ten aanzien van de heersende waarden en normen binnen dit veld, zijn meer geneigd hiervan af te wijken en zelf waarden en normen te ontwikkelen. In hun studie verklaren Greenwood & Hinings (1996) de reactie van een organisatie op externe druk nog door drie andere interne facetten van de organisatie: belangen, macht van de organisatie en uitvoeringscapaciteit. Organisaties worden door Greenwood & Hinings (1996) gezien als strijdperken waarbinnen meerdere groepen met verschillende belangen en capaciteiten tot beïnvloeding met elkaar wedijveren voor een dominante positie. Een potentiële druk tot verandering of inertie komt dan voort uit de mate waarin groepen ontevreden zijn over de plaats die hun belangen krijgen toebedeeld binnen de organisatie. Indien men het daar niet mee eens is, kan dat aanleiding geven tot verandering (cf. Greenwood & Hinings, 1996: 1035). De positie die deze actoren innemen, speelt wellicht een rol in de mate waarin ze er in slagen veranderingen teweeg te brengen. Vakorganisaties staan bijvoorbeeld bekend om hun vraag naar centrale regelgeving. Zij willen vermijden dat personeelsleden omwille van een andere standplaats met verschillende rechten en plichten worden geconfronteerd. Daartoe oefenen ze op Vlaams niveau veel invloed uit bij het opmaken van het rechtspositiebesluit. Wanneer gemeenten hun eigen rechtspositie vervolgens willen aanpassen aan dat besluit, zijn ze wederom verplicht hierover onderhandelingen te voeren met de plaatselijke vakbondsvertegenwoordigers. Echter, de analyse van de survey toonde aan dat de vakorganisaties op lokaal niveau niet veel invloed uitoefenen. In de interviews werd reeds aangetoond dat de onderhandelingen in sommige gemeenten gezien werden als een spel: “om tien zaken te bekomen in je rechtspositie, moet je er twaalf inschrijven”. De mogelijkheden van de vakorganisaties om veranderingen door te voeren, wordt wellicht ondermijnd door hun positie in het onderhandelingsspel. Hoewel de aanzet tot verandering wordt ingegeven door de ontevredenheid over de plaats van de eigen belangen en de mate waarin men eensgezindheid ervaart ten aanzien van de heersende waarden en normen, kan verandering enkel plaatsvinden indien de organisatie over voldoende macht en uitvoeringscapaciteit beschikt (Greenwood & Hinings, 1996: 1037). De leiders binnen een organisatie of diegenen met de meeste macht moeten voorstander zijn van de veranderingen om deze te laten voltrekken, en moeten bovendien het vermogen hebben om het veranderingsproces in goede banen te leiden (Greenwood & Hinings, 1997: 1038). Daartoe moet de organisatie voldoende begrip hebben van het nieuwe conceptueel kader, beschikken over de nodige vaardigheden en competenties en het vermogen hebben om van het oude naar het nieuwe kader over te schakelen (Greenwood & Hinings, 1996: 1039). De macht van de organisatie en de uitvoeringscapaciteit vormen in de zienswijze van Greenwood & Hinings (1996: 1039) noodzakelijke voorwaarden, doch zijn op zichzelf niet voldoende om de verandering effectief te laten geschieden. Daarvoor dienen de eerdere voorwaarden tevens aanwezig te zijn: ontevredenheid met de plaats van de eigen belangen en de tevredenheid met de heersende waarden en normen. In het kwantitatieve onderzoeksluik bleek duidelijk dat gemeenten menen |230
over voldoende uitvoeringscapaciteit te beschikken. Gezien de respondenten in datzelfde luik eveneens aangaven zowel tevreden te zijn met de hoeveelheid beleidsruimte als zoveel mogelijk van die ruimte te benutten, durven we – op basis van Greenwood & Hinings (1996) - suggereren dat gemeenten tevreden zijn met de heersende waarden en normen en/of nagestreefde belangen, en bijgevolg geen noodzaak tot verandering ervaren. Naast de factoren die verandering kunnen aanmoedigen, zijn er componenten te benoemen die verandering kunnen verhinderen. Zo kan externe controle conformiteit teweegbrengen doordat het ervoor zorgt dat actoren hun rol op zulk een manier gaan interpreteren en zodanig gaan handelen dat dit in overeenstemming met geijkte standaarden gebeurt (Dermer & Lucas in Cerase & Di Vivo, 2000: 426). Toegepast wil dat zeggen dat de uitoefening van het bestuurlijk toezicht een rem kan zijn voor de gemeenten om veranderingen door te voeren. Zelfs wanneer de toezichthouders niet belemmerend optreden, kan de zekerheid dat er toezicht wordt uitgeoefend er in sommige gemeenten toe leiden dat men het modelstatuut van ABB overneemt. In een baanbrekend werk creëerde Oliver (1991) een typologie van strategische antwoorden op institutionele druk, gaande van passieve conformiteit aan institutionele normen tot actieve manipulatie van de institutionele omgeving (Goodstein, 1994: 351). De auteur legt daarbij de nadruk op organisationele weerstand en factoren die ertoe leiden dat een organisatie zich niet zonder meer schikt naar institutionele druk. Op dat moment hadden andere auteurs reeds aandacht besteed aan de aard en de variëteit van institutionele processen, de invloed ervan op de organisatiekenmerken en organisationele verandering (zie ondermeer Oliver, 1991; DiMaggio & Powell, 1983; Meyer & Rowan, 1977; Tolbert & Zucker, 1983), maar Oliver (1991: 145) is van mening dat de literatuur tot dan toe te weinig aandacht heeft geschonken aan het strategische gedrag dat organisaties vertonen als reactie op de institutionele processen waarmee ze worden geconfronteerd. De auteur stelt vijf strategieën voor die organisaties kunnen hanteren als reactie op de institutionele krachten die ze ervaren: berusting, schikking, vermijding, trotsering, beïnvloeding (Oliver, 1991: 151). Goodstein (1994: 352) geeft een goede samenvatting: (1) organisaties kunnen zwijgend instemmen en zich aanpassen aan de institutionele druk en verwachtingen, (2) organisaties kunnen de gulden middenweg kiezen en zich gedeeltelijk schikken naar de verwachtingen, (3) organisaties kunnen institutionele druk vermijden, (4) organisaties kunnen institutionele normen en verwachtingen afwijzen en (5) organisaties kunnen een ietwat agressieve houding aannemen en door manipulatie trachten de institutionele druk te veranderen. De eerste houding – berusting – vinden we terug bij de groep Antwerpse gemeenten die een samenwerkingsverband hebben opgezet. De toezichthoudende overheid vertelde hen bij aanvang van het overleg dat het modelstatuut van VVSG fouten zou bevatten, en bijgevolg niet erg geschikt was als uitgangspunt bij het aanpassen van de rechtspositieregeling. Daarop beslisten de gemeenten, die bovendien een zeer positieve verstandhouding hebben met de toezichthouders, om zich te baseren op |231
het modelstatuut van ABB. Ook van de tweede strategie – schikking - vinden we een voorbeeld terug in de kwalitatieve data. Gemeente CE baseerde zich goeddeels op het voorbeeld van ABB maar gaf aan bepaalde elementen een eigen invulling. Echter, sommige van deze elementen werden geschorst na de uitoefening van toezicht. De gemeentesecretaris stelde dat hij na de schorsing niet langer het gevoel had buiten het model van ABB te kunnen gaan. Bij het herzien van de geschorste artikelen, bleef de gemeente bijgevolg strikt bij het modelstatuut, hopend daarmee goedkeuring te verkrijgen. De derde strategie – vermijding – is moeilijker te realiseren voor de gemeenten. Ze kunnen de externe controle namelijk niet ontsnappen, en gezien de aanpassing van de rechtspositieregeling aan het rechtspositiebesluit verplicht is, kunnen ze ook deze niet ontwijken. Wel zouden de gemeenten aan ‘window dressing’ (Oliver, 1991: 154) kunnen doen: de institutionele normen worden dan louter symbolisch aanvaard. Strategieën vier en vijf wijzen op een steeds toenemende mate van actief afwerend gedrag. De organisatie gaat steeds verder om de institutionele druk te vermijden, en gaat op steeds agressievere wijze de regels doorbreken en de eigen keuzes naar voren schuiven. Deze strategieën hebben we niet ervaren in de data. Oliver (1991: 159-160) gaat nog verder en verklaart de afweging tussen conformiteit aan en weerstand tegen institutionele druk door vijf factoren met telkens twee dimensies: oorzaak, ingrediënten, inhoud, controle en context. Weerstand tegen institutionele druk wordt volgens de auteur (Oliver, 1991: 159-172) aangemoedigd doordat (1) de organisatie vermoedt dat het met het aanvaarden van institutionele druk weinig legitimiteit verwerft, (2) de organisatie vermoedt dat het met het aanvaarden van institutionele druk weinig economisch voordeel behaalt, (3) de organisatie wordt geconfronteerd met allerlei - soms tegengestelde - invloeden en regels die worden opgelegd door meerdere actoren, (4) de organisatie niet afhankelijk is van de actoren die invloed op haar uitoefenen, (5) de institutionele normen of vereisten niet overeenstemmen met de organisationele doelstellingen, (6) de mogelijkheid van de organisatie om zelf beslissingen te nemen, wordt ingeperkt door de institutionele druk, (7) de institutionele normen niet met dwang worden opgelegd (de organisatie durft hier dan van afwijken), (8) de institutionele normen (nog) geen algemene verspreiding kennen onder andere organisaties (omgekeerd geldt dan dat organisaties institutionele normen wel zullen volgen wanneer andere organisaties in de omgeving dat ook doen), (9) de organisationele omgeving niet wordt gekenmerkt door onzekerheid en instabiliteit, en (10) de organisatie slechts zwak verbonden is met haar omgeving en er daardoor geen netwerk bestaat waarbinnen institutionele normen verder worden verspreid. Deze oorzaken doen zich ook voor in het geval van de Vlaamse gemeenten. We maken sommige van bovenstaande dimensies concreet in enkele voorbeelden. De tweede oorzaak kunnen we bijvoorbeeld verbinden aan de onderlinge concurrentie. Sommige gemeenten gebruiken de beleidsruimte om zichzelf een sterke positie te bezorgen ten aanzien van huidige en potentiële werknemers. Andere gemeenten echter menen net dat die gemeentelijke verschillen onderlinge concurrentie teweegbrengen, en spreken daarom af gelijk(w)aardige personeelsvoorwaarden toe te kennen. De eerste groep gemeenten tracht tegen de institutionele druk in te |232
gaan, de andere gemeenten creëren onderling bijkomende institutionele normen en vormen zo een contravoorbeeld van de tweede dimensie. Ook de vijfde oorzaak verklaart waarom sommige gemeenten afwijken van de institutionele normen; indien de modelstatuten niet overeenstemmen met het beleid dat men wenst te voeren, wordt de beleidsruimte aangewend om eigen regelgeving te ontwikkelen. Oorzaak acht zou op termijn mogelijk in de andere richting kunnen werken: hoe meer gemeenten een eigen personeelsbeleid uitwerken, hoe meer de achterblijvers worden aangespoord om dat ook te doen. Echter, een belangrijke factor die ertoe kan leiden dat organisaties zich conformeren aan institutionele druk is risico. Zoals Cerase en De Vivo (2000: 422) stelden, brengt elke verandering een risico met zich mee - vooral het risico om onsuccesvol te zijn - en heeft dat als gevolg dat niet iedereen dat risico durft te nemen. De auteurs leiden uit een studie naar hervormingen in het Italiaanse Ministerie van Financiën af dat het lijkt of “the burden of being held responsible for error outweighs the desire for recognition for having accepted responsibility and tried new ways. The risk of getting things wrong and failing to meet the given standards carries more weight than the risk of making mistakes when trying out a new course of action in an attempt to respond more appropriately to the challenge of local variables” (Cerase en De Vivo, 2000: 427). Ook hiervan maken enkele gemeentesecretarissen gewag in de interviews. Zo wordt er preadvies gevraagd aan de toezichthoudende overhead om na te gaan of bepaalde initiatieven op goedkeuring kunnen rekenen. Het ambtelijke niveau wil voorkomen dat het politieke niveau met een bepaalde regeling zou instemmen, die dan achteraf geschorst zou worden door de toezichthoudende overheid (risicobeperking): “Het is nooit leuk om aanpassingen te laten doorvoeren door de leden van de gemeenteraad als zij de regeling eerst al hebben goedgekeurd. Dat is niet leuk als ambtenaar, dat is ook de reden waarom er preadvies wordt gevraagd” (gemeentesecretaris, EN).
3.
Methodologische overwegingen
> 3.1.
Mixed methods en (un)obtrusive technieken
Deze studie combineerde meerdere onderzoekstechnieken. Zo startte het onderzoek met documentanalyses van de sectorale akkoorden, het rechtspositiebesluit en de gemeentelijke rechtspositieregelingen, in het kwalitatieve verklarende luik bevroegen we enkele bevoorrechte getuigen in diepte-interviews, om in het kwantitatieve luik tenslotte alle bevindingen af te toetsen bij de ganse populatie via een survey. Hierdoor sluit het voorliggende project aan bij het zogenaamde mixed method onderzoek. Dergelijke studies maken voor het verzamelen en analyseren van data gebruik van zowel kwantitatieve als kwalitatieve technieken, in parallelle of |233
opeenvolgende onderzoeksfasen (Tashakkori & Teddlie, 2003: 11). Naar de combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve technieken werd ook wel met de term ‘derde methodologische beweging’ verwezen. Gedurende het grootste deel van de 20ste eeuw werd het onderzoek binnen de sociale wetenschappen grotendeels op kwantitatieve wijze gevoerd (i.e. eerste methodologische beweging). In de laatste twee decennia van deze eeuw nam als reactie op de kwantitatieve onderzoekstechnieken de aandacht voor het kwalitatieve onderzoek sterk toe (i.e. tweede methodologische beweging). Vervolgens is uit de discussies tussen aanhangers van beide benaderingen de mixed methods benadering ontstaan (Tashakkori & Teddlie, 2003: ix). Deze benadering eist haar plaats op naast de kwantitatieve en kwalitatieve benadering, omdat de huidige maatschappij zodanig complex en dynamisch is, dat onderzoekers vaak de noodzaak ervaren om een bepaalde methode te complementeren met een andere. Hiermee kunnen onderzoekers die elementen uit onderzoeksmethodes kiezen die de beste kans geven om een antwoord te vinden op de gestelde onderzoeksvragen (Johnson & Onwuegbuzie, 2004: 15). Mixed methods research is met andere woorden een poging om het gebruik van meerdere benaderingen bij het beantwoorden van onderzoeksvragen te verantwoorden, zonder hierbij de keuzes van de onderzoeker te beperken: “It is inclusive, pluralistic, and complementary, and it suggests that researchers take an eclectic approach to method selection and the thinking about and conduct of research. What is most fundamental is the research question— research methods should follow research questions in a way that offers the best chance to obtain useful answers” (Johnson & Onwuegbuzie, 2004: 17-18). Om echter volledig onder de noemer ‘mixed methods’ te kunnen ressorteren, is het van belang dat de onderzoeksresultaten die tegelijkertijd of opeenvolgend werden verzameld, op een bepaald punt in de studie vermengd of geïntegreerd worden met elkaar (Johnson & Onwuegbuezie, 2004: 20). Dat gebeurde in deze studie doordat het kwalitatieve luik input gaf aan het kwantitatieve luik (i.e. resultaten mengen), en door de bevindingen uit beide luiken naast en tegenover elkaar te plaatsen (i.e. resultaten integreren). Creswell & Plano Clark (2011: 1) verklaren de positieve effecten die aan de mixed methods benadering worden toegeschreven, onder andere doordat het een intuïtieve manier van onderzoeken is die zich in feite in elke dag van ons leven voordoet. De auteurs verwijzen hiervoor naar de definitie die Jonhson, Onwuegbuzie & Turner (in Creswell & Plano Clark, 2011: 4) aan de mixed method benadering toekennen: “Mixed methods research is the type of research in which a researcher or team of researchers combines elements of qualitative and quantitative research approaches (e.g., use of qualitative and quantitative viewpoints, data collection, analysis, inference techniques) for the purposes of breadth and depth of understanding and corroboration”. Er zijn verschillende redenen die het combineren van kwantitatieve en kwalitatieve benaderingen kunnen verklaren. Wat voorliggende studie betreft, komt de keuze voor mixed methods voor uit de vaststelling dat het gebruik van één techniek niet volstaat om de complexe werkelijkheid te vatten. Kwalitatief onderzoek leidt namelijk tot een gedetailleerd begrip van een bepaald onderzoeksprobleem, terwijl |234
kwantitatief onderzoek een meer algemeen begrip beoogt (Creswell & Plano Clark, 2011: 8). Door beide benaderingen toe te passen in hetzelfde onderzoeksproject, wordt het onderzoeksobject zowel in de diepte (kwalitatieve technieken) als in de breedte (kwantitatieve technieken) bestudeerd, waardoor de zwaktes van de ene benadering door de andere worden opgevangen (Creswell & Plano Clark, 2011: 8). Bovendien verklaart ook het langetermijnperspectief van deze studie de keuze voor de mixed methods (Creswell & Plano Clark, 2011: 11). Voorliggend project had een looptijd van 4,5 jaar, en bestond uit een aaneenschakeling van diverse deelprojecten. De eerste drie projecten (hoofdstukken twee en drie) richtten zich daarbij voornamelijk op documentanalyse, het volgende deelproject (hoofdstuk 5) bestudeerde de werkelijkheid via een kwalitatieve methode (met name diepteinterviews) om tenslotte te eindigen met een algemene blik op de empirie aan de hand van een kwantitatieve survey (hoofdstuk 6). Zoals we in paragraaf 2.1 hierboven al stelden, lijkt het er op dat de gekozen onderzoekstechniek een invloed heeft op de mate waarin het theoretisch kader wordt bevestigd dan wel verworpen. De data uit de kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksluiken spreken elkaar namelijk op sommige punten tegen. Het kwalitatieve luik, waarbij respondenten face tot face werden bevraagd aan de hand van een semigestructureerde vragenlijst, toonde aan dat respondenten zowel volgens rationele overtuigingen handelen als volgens heersende waarden en normen in en rondom de eigen organisatie. Dit kwam echter niet in die mate naar voor vanuit de kwantitatieve data: deze toonden namelijk aan dat de invloed van institutionele factoren sterker is dan deze van instrumentele factoren. Een ander verschilpunt tussen kwantitatieve en kwalitatieve data betreft de politieke macht. In de interviews werd deze nog als een te strakke leiband aangevoeld en concludeerden we dat het ambtelijke niveau zich beperkt voelt in haar mogelijkheden. De survey toonde daarentegen aan dat ambtenaren menen veel zeggenschap te hebben over de rechtspositieregeling, en dat er een positieve verstandhouding heerst tussen het ambtelijk en politiek niveau. Hoewel we overtuigd zijn van de meerwaarde van het kwantitatieve onderzoeksluik – als was het om een bredere kijk te bekomen over de ganse populatie -, is een kwalitatieve, meer diepgaande aanpak vereist wanneer het gevoelige elementen betreft. Wanneer daarbij alle betrokken actoren kunnen worden bevraagd, kan dergelijk onderzoek een uitgebreid en gedetailleerd relaas geven van de totstandkoming van de gemeentelijke rechtspositieregeling en de rollen die de betrokken actoren hierin opnemen. Los van het onderscheid tussen kwantitatieve en kwalitatieve data zorgt het gebruik van diverse analysemethodes er in deze studie voor dat er een onderscheid bestaat tussen de data die werd verzameld op ‘obtrusive’ en ‘unobtrusive’ wijze. Kazdin (1979: 713) definieerde ‘obtrusive’ methodes als volgt: “obtrusiveness of assessment refers to the fact that subjects may, in varying degrees, be aware that assessment is going on”. Een mogelijk probleem hierbij is dat het uitvoeren van een obtrusive onderzoekstechniek (bijvoorbeeld het observeren van individuen) het te bestuderen gedrag kan beïnvloeden (Kazdin, 1979: 714; Jansen, Taksa & Spink, 2009: 8). De resultaten die door een dergelijke techniek worden verzameld kunnen |235
desgevallend afwijken van de resultaten die werden verzameld via een onderzoekstechniek waarbij de onderzoeker de respondent niet kan beïnvloeden (i.e. unobtrusive of onopvallend) (Kazdin, 1979: 714). Unobtrusive methodes laten met andere woorden toe data te verzamelen zonder daarbij een antwoord te vereisen van de deelnemers, noch in te treden in de context waarbinnen de actoren opereren (zie Jansen et al., 2009: 2 en 8). De lijn tussen de technieken is soms vaag; zo is het afnemen van een survey een obtrusive methode terwijl het gebruiken van de gepubliceerde resultaten ervan unobtrusive (Jansen et al., 2009: 2). De kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksluiken behoren duidelijk tot de obtrusive onderzoekstechnieken. De data uit deze delen zijn afkomstig van gesprekken met of vragenlijsten afgenomen bij betrokken actoren. De documentanalyses die we uitvoeren op de sectorale akkoorden, het rechtspositiebesluit en de gemeentelijke rechtspositieregelingen behoren echter tot de unobtrusive methoden (cf. Jansen et al., 2009: 9). Deze documenten werden opgesteld zonder dat er over de schouder werd meegekeken door de onderzoekers. De teksten die we daardoor ter beschikking hadden, waren in geen geval beïnvloed door de onderzoeksmatige interesse die wij vertoonden. Een belangrijk voordeel van het gebruik van zowel obtrusive als unobtrusive data in deze studie, is dat de afhankelijke variabele (namelijk de invulling die gemeenten geven aan de lokale beleidsruimte) afkomstig is uit de documentanalyse van de rechtspositieregelingen (i.e. unobtrusive onderzoeksmethode), en dat de onafhankelijke variabelen werden bevraagd bij de betrokken actoren (i.e. obtrusive methode, met name interviews en een survey). Deze scheiding tussen de afhankelijke en onafhankelijke variabelen is bovendien een sterk punt ter vermijding van een eventuele common method variance (CMV). CMV treedt op wanneer de afhankelijke en onafhankelijke variabelen uit dezelfde bron afkomstig zijn (bijvoorbeeld een survey), waardoor de variabelen intern consistent lijken. Belangrijk is echter dat deze indruk vals kan zijn, omdat de aangetoonde correlatie eigenlijk te maken heeft met de onderzoeksmethode die werd gebruikt en niet met de concepten die men gemeten heeft in de survey (cf. supra hoofdstuk 6, paragraaf > 2.1). Wat voorliggende studie betreft, hebben de diverse onderzoekstechnieken een opvallende meerwaarde gecreëerd. Dankzij de combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve technieken werd het studieobject zowel in de diepte als in de breedte onderzocht. Anderzijds was de opdeling tussen obtrusive en nonobtrusive technieken intrinsiek aan het onderwerp van de studie. De documentanalyses zorgden zo voor een ‘objectief’ oordeel waarbij het onderzochte niet kon worden beïnvloed door de onderzoeker. De verklarende onderzoeksluiken zijn dan wel obtrusive van aard, waardoor het gedrag van de respondent mogelijk onderhevig is aan de aanwezigheid van de onderzoeker, maar leveren nuttige en relevante informatie op die leren hoe men in de empirie omgaat met de aanpassing van de rechtspositie. Niet alleen steken we op welke actoren worden betrokken, maar ook welke invloed elke actor uitoefent en op welke manier dat de lokale besluitvorming beïnvloedt. Net zoals een combinatie van theoretische benadering helpt om de complexe wereld te begrijpen, |236
besluiten we dat ook het combineren van diverse onderzoeksmethodes en onderzoekstechnieken in rijkere bevindingen resulteert.
> 3.2.
Mixed methods benadering als aanbeveling
De methodologische keuzes in deze studie brengen enkele voordelen met zich mee, namelijk de aansluiting bij de mixed methods benadering die toelaat het onderzoek zowel in breedte als in de diepte te voeren, en de scheiding tussen obtrusive en unobtrusive technieken die de objectiviteit van de resultaten ten goede komt. Vooreerst biedt ons onderzoek door de documentanalyses een objectieve kijk op de centrale en lokale regelgeving. Vervolgens leidden de afgenomen interviews in het kwalitatieve onderzoeksluik tot een gedetailleerde kijk op het proces waarbinnen de gemeentelijke rechtspositie ontstaat, en legde het de betrokkenheid van de diverse actoren bloot. Deze bevindingen werden vervolgens getoetst in het kwantitatieve luik in de vorm van een survey. Hiermee wilden we een breed beeld creëren, dat een uitspraak kon doen over alle Vlaamse gemeenten. Voor verder onderzoek naar (Vlaamse) gemeenten bevelen we gelijkaardige werkwijze aan. In voorgaande paragraaf erkenden we al dat de gehanteerde methodologie een invloed lijkt uit te oefenen op het al dan niet bevestigen van het theoretisch kader, iets waar verder onderzoek rekening moet mee houden. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat respondenten meer vrijuit spreken in interviews (of andere kwalitatieve technieken zoals focusgroepen) omdat er bij dergelijke technieken meer mogelijkheden zijn om stellingen te nuanceren of te verduidelijken. Een survey laat daartoe weinig ruimte, hoewel we dat in onze studie trachtten te ondervangen door toelichtingsruimte aan te bieden. We veronderstellen bijgevolg dat kwalitatieve onderzoekstechnieken wellicht relevanter zijn bij onderzoek in de publieke sfeer. Indien een kwalitatief luik een kwantitatief onderzoek voorafgaat, is het ook belangrijk voorname aandacht te besteden aan hoe de kwalitatieve bevindingen vertaald en bevraagd kunnen worden in het kwantitatieve luik. We stelden ook dat het theoretisch kader mogelijk baat heeft bij een aanpassing of uitbreiding. Hiertoe zou een diepgaand onderzoek mogelijk in interessante en relevante bevindingen kunnen resulteren. Verder onderzoek in de publieke arena dat zich enkel toespitst op kwantitatieve dataverzameling en –analyse lijkt niet te volstaan om de ware complexiteit waarin gemeenten opereren, te grijpen. Onderzoekers die hun resultaten absoluut willen veralgemenen, raden we dan ook sterk aan om het kwantitatieve onderzoeksluik aan te vullen met of te laten voorafgaan door een kwalitatieve dataverzameling en analysetechnieken. Bovendien maken de nadelen van kwantitatief onderzoek het moeilijk om ‘gevoelige’ informatie bij gemeenten op te vragen, en werkt een survey vaak met gesloten vragen om de responsgraad te verhogen. Nadeel hiervan is dat een survey daarmee ook de antwoorden aanreikt aan de respondenten. Een gemengde
|237
benadering kan hier een uitweg bieden. Zo kan het kwalitatief onderzoeksluik worden ingezet om een beeld te creëren over de werkelijkheid, vooraleer toetsend te werk te gaan. De correctheid van mogelijke antwoordcategorieën van surveyvragen kan dan voorafgaand worden nagegaan in kwalitatief onderzoek. Omgekeerd kan kwalitatief onderzoek worden ingeschakeld om uitgebreider in te gaan op resultaten uit een survey. Hiermee kan de onderzoeker verrassende of tegenstrijdige resultaten trachten te verklaren, of kan men een beter begrip van de conclusies bekomen. Een andere mogelijkheid in een mixed benadering is om onderzoek naar het lokale personeelsbeleid op een meer kwalitatieve leest te schoeien, en het onderzoek te richten op enkele cases in plaats van de gehele populatie. Op die manier kan de onderzoeker het wetenschappelijke HRM-denken meer aan bod laten komen. Voordeel is dat men zich niet hoeft te beperken tot het bestuderen van de rol van de verantwoordelijke politicus en gemeentesecretaris, maar dat alle leidinggevenden en betrokkenen in en rondom de gemeente aan bod komen. Hierin komt de mixed benadering naar boven drijven; een survey is uitermate geschikt om grotere groepen te bevragen naar hun betrokkenheid. Een tweede voordeel aan een meer kwalitatief design is dat er eveneens meer aandacht kan worden besteed aan de relaties die de gemeente onderhoudt met de betrokken actoren. Zo kan niet alleen worden bestudeerd op welke manier de gemeente door deze actoren wordt gestuurd, maar ook hoe de gemeente omgaat met deze sturing en deze zelf beïnvloedt. Deze studie legde namelijk bloot dat externe actoren een belangrijke invloed uitoefenen op de keuzes die een gemeente maakt inzake haar personeelsbeleid. Verder onderzoek zou zich meer kunnen toeleggen op deze actoren. Zo zijn de onderlinge verhouding tussen een gemeente en haar consultant, de relatie met de toezichthoudende overheid, de samenwerking met andere gemeenten, de input van de eigen belangenverdediger (de VVSG) en de invloed van de vakorganisaties op de gemeentelijke beslissingen relevante en boeiende themata.
4.
Conclusie
Voorliggende studie legde in het kader van een onderzoek voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen bloot op welke manier een rechtspositie op gemeentelijk niveau tot stand komt, en hoe gemeenten omgaan met de Vlaamse regelgeving. Dit hoofdstuk schetste een beeld van de onderzoeksresultaten, het gehanteerde theoretisch kader en onderzoeksmethoden en deed aanbevelingen naar beleidsinitiatieven en verder onderzoek, vertrekkend vanuit de verdiensten en beperkingen. Algemeen kunnen we besluiten dat gemeenten in Vlaanderen aanzienlijke mogelijkheden hebben om hun personeelsbeleid af te stemmen op lokale noden en
|238
behoeften. Niettemin de analyses in dit proefschrift aantoonden dat gemeenten deze vrijheid (nog) niet aanwenden om maatwerk af te leveren, lijkt er algemene tevredenheid te bestaan over de ontwikkelde rechtspositieregelingen. Hieruit leiden we af dat anno 2011 de vraag naar meer lokale autonomie minder prangend lijkt te zijn. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat het tijdsperspectief in rekening moet worden gebracht. De onderzochte regelgevende kaders, zowel Vlaams als lokaal, zijn zeer recent van aard. Vele gemeenten gaven in het onderzoek aan reeds diverse wijzigingen te hebben gepland. Bovendien stelden gemeenten in het kwalitatieve onderzoeksluik letterlijk nog onvoldoende te bevatten welke mogelijkheden en beperkingen de regelgeving biedt. We verwachten dan ook dat heel wat gemeenten in de nabije of verdere toekomst meer gebruik zullen maken van hun beleidsruimte om tot maatwerk te komen. De verdienste van deze studie, die ontstaan is vanuit een beleidsgerichte vraag, is dat het een multidimensionele kijk biedt op de wijze waarop Vlaamse gemeenten omgaan met het opstellen van een gemeentelijke rechtspositieregeling. Hierbij maken sommige gemeenten spontaan gebruik van het rijke netwerk van actoren waarin ze zich bevinden, wat het ontwikkelen van beleid-op-maat ten goede komt. Zo toont bijvoorbeeld de vrijwillige samenwerking tussen gemeenten hun zin voor initiatief aan, en kunnen we uit de analyses afleiden dat het loont om de handen in elkaar te slaan. Met deze multidimensionele kijk ook komt de studie tegemoet aan de aanbeveling om al in onderzoeksdesigns rekening te houden met de complexiteit waarmee gemeenten te maken hebben. In deze studie maakten we gebruik van diverse onderzoeksmethodes en –technieken, en combineerden we een rationele en institutionele benadering in het theoretisch verklarend kader. Hiermee gaven we zowel ruimte aan verklaringen die stellen dat gemeenten ‘bewuste’ overwegingen maken en kiezen in functie van opgestelde doelstellingen, als aan theorieën die gedrag verklaren vanuit waarden en normen en institutionele druk. De concepten uit het theoretisch kader boden een verklaring voor 51% van de variantie. Zonder afbreuk te doen aan de waarde van voorliggende studie, veronderstellen we dat er wellicht nog andere motieven spelen op lokaal niveau. Mogelijk zijn de begrippen die we in de survey hebben gehanteerd, met name diegene die meetbaar zijn in kwantitatief onderzoek, slechts ten dele degene die de totstandkoming van de rechtspositie verklaren. Allicht wijzen de relatief lage significantiegraad en lage coëfficiënten erop dat de logica’s die wij veronderstelden, niet de enige verklarende factoren zijn. In dit hoofdstuk gaven we daarom een aanzet tot aanvulling van het theoretisch kader, die een verdere duiding van de bevindingen beoogt. Tot besluit heeft deze studie ook op beleidsniveau een belangrijke boodschap. De studie toont aan dat de vraag naar steeds meer gemeentelijke autonomie genuanceerd is. Misschien moeten we in de toekomst meer nadenken over welke en welk soort autonomie gemeenten wensen. De beleidsaanbevelingen bevestigen ook het belang van overleg, samenwerking en diversiteit: toekomstige beleidsinitiatieven in de publieke sector moeten meer dan nu rekening houden met lokale kenmerken en omstandigheden. Hoewel de combinatie van het minimale |239
rechtspositiebesluit en de uitgewerkte voorbeeldstatuten tot doel had aan de wensen van ‘de lokale besturen’ tegemoet te komen, tonen de bevindingen aan dat deze doelstelling niet volledig werd gerealiseerd. De groep van Vlaamse gemeenten is te divers om onder eenzelfde regelgevend kader te vallen. Verder onderzoek kan zeker een rol spelen om na te gaan welke criteria de basis kunnen vormen om Vlaams beleid te diversifiëren. Een gewichtige rol is ook weggelegd voor de vele actoren, zowel intern in als extern aan de gemeente. Waar voorliggende studie aantoonde hoe de verschillende actoren zich tot elkaar verhouden bij het opstellen van een lokale rechtspositie, en de impact die deze invloed heeft op het bereiken van maatwerk, kan verder onderzoek nagaan op welke manier alle betrokken actoren kunnen bijdragen om van elke Vlaamse gemeente een gemeente te maken die daadkrachtig is ten aanzien van haar personeel, en ten aanzien van haar burgers.
|240
Lijst van geraadpleegde werken ABERBACH, J.D. & ROCKMAN, B.A. (2002), ‘Conducting and Coding Elite Interviews’, 673-6767, in Political Science and Politicis, 35, 4 AGENTSCHAP VOOR BINNENLANDS BESTUUR (2003), Algemene weddenschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen. Gecoördineerde krachtlijnen tot en met het sectoraal akkoord 2002, uitgave van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Evere: Enschede Van Muysewinkel AGENTSCHAP VOOR BINNENLANDS BESTUUR (2010), Brochure, (online), http://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/BrochureABB_2010.pdf AGÓCS, C. (1997), ‘Institutionalized Resistance to Organizational Change: Denial, Inaction and Repression’, 917-931, in Journal of Business Ethics, 16 ANDREWS, R., BOYNE, G., CHEN, A. & MARTIN, S. (2006), Population Size and Local Authority Performance, West-Yorkshire: DCLG Publications, Final Research Report, (online), http://www.communities.gov.uk/documents/localgovernment/pdf/153199.pdf BACH, S. & DELLA ROCCA, G. (2000), ‘The management strategies of public service employers in Europe’, 82-96, in Industrial Relations Journal, 31, 2 BARDACH, E. (1998), Getting Agencies to work together. The practice and theory of managerial craftsmanship, Virginia: Brookings Institution Press, 348p. BAUM, J.A.C. & ROWLEY, T.J. (2002), ‘Introduction’, 1-34, in BAUM, J.A.C. (ed.), The Blackwell Companion to Organizations, Blackwell Publishers Ltd: Oxford, 961p. BEKKERS, V.J.J.M. (1993), Nieuwe vormen van sturing en informatisering, Delft: Eburon, 358p. Besluit van de Vlaamse Regering van 7 december 2007 houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (B.S. 24 december 2007). BLAKIE, N. (2003), Analyzing quantitative data: from description to explanation, London: Sage, 353p. BLUMBERG, B., COOPER, D.R. & SCHINDLER, P.S. (2008), Business Research Methods. Second European Edition, Londen: McGraw-Hill, 685p. BOOGERS, M., SCHAAP, L., VAN DEN MUNCKHOF, E.D. & KARSTEN, N. (2008), Decentralisatie als opgave. Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de
|241
Rijksoverheid, 1993-2008, rapport gepubliceerd door het Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 55p. BOVY, S. (2002), Nieuw Overheidsmanagement en ethiek: de vergeten succesformule voor goed bestuur in Vlaamse gemeenten, PSW-paper 2002/1, Politieke Wetenschappen, Universiteit Antwerpen, 32p. BREWERTON, P. & MILLWARD, L. (2001), Organizational research methods, London: SAGE Publications, 202p. BROCK, D.M. (2003), ‘Autonomy of Individuals and Organizations: Towards a Strategy Research Agenda’, 57-73, in International Journal of Business and Economics, 2, 1 BUURMA, H. (1999), ‘Integraal management in hoofdlijnen’, 13-26, in BUURMA, H. & JACOBS, C.W.J.M. (eds.), Integraal management in overheid en publieke sector, Utrecht: Lemma, 182p. CAMPBELL, J. L. (2004), Institutional change and globalization, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 247p. CERASE, F.P. & DE VIVO, P. (2000), ‘Shifts in autonomy, responsibility and control from centre to periphery in public administration: the case of the ministry of Finance in Italy’, 411-429, in Scandinavian Journal of Management, 16 CHANG, S-J., VAN WITTELOOSTUIJN, A. & EDEN, L. (2010), ‘From the Editors: Common method variance in international business research, 178-184, in Journal of International Business Studies, 41 CHOW, I.H. (2004), ‘The impact of institutional context on human resource management in three Chinese societies’, 626-642, in Employee Relations, 26, 6 CRESWELL, J.W. & PLANO CLARK, V.L. (2011, second edition), Designing and Conducting Mixed Methods Research, Thousand Oaks: SAGE Publications, Inc., 457p. CHRISTENSEN, F. (2003), ‘Organization Theory and Public Administration’, 110-115, in PETERS, G. & PIERRE, J. (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE Publications, 640p. CHRISTENSEN, T. & LAEGREID, P. (2001), ‘Introduction’, 1-11, in CHRISTENSEN, T. & LAEGREID, P. (eds.), New Public Management. The transformation of ideas and practice, Ashgate: Aldershot, 343p. CHRISTENSEN, T. & LAEGREID, P. (2004), ‘Public Administration Research in Norway: Organization Theory, Institutionalism and Empirical Studies In A Democratic Context’, 679-690, in Public Administration, 82, 3
|242
CHRISTENSEN, T. & LAEGREID, P. (2006), Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State, Edward Elgar: Cheltenham, 394p. CHRISTENSEN, T. & LAEGREID, P. (2008), ‘The Challenge of Coordination in Central Government Organizations: The Norwegian Case’, 97-116, in Public Organization Review, 8 CHRISTENSEN, T., LAEGREID, P., RONESS, P.G. & ROVIK, K.A. (2009), Organization Theory and the Public Sector. Instrument, culture and myth, London: Routledge, 191p. CLARK, G.L. (1984), ‘A Theory of Local Autonomy’, 195-208, in Annals of the Association of American Geographers, 74, 2 COMITÉ C1 (1999), Eerste afdeling, Onderafdeling Vlaamse Gemeenschap / Vlaams Gewest, Voorontwerp van sectoraal akkoord 1997-1998 voor de lokale en regionale besturen - Eindversie, Brussel, 18 januari 1999 CUMMINGS, S (1995), ‘Centralization and Decentralization: The Neverending Story of Separation and Betrayal’, 103-117, in Scandinavian Journal of Management, 11, 2 CUNNINGHAM, I. & HYMAN, J. (1995), ‘Transforming the HRM vision into reality: the role of line managers and supervisors in implementing change’, 5-20, in Employee Relations, 17, 8 CURRIE, G. & PROCTER, S. (2001), ‘Exploring the relationship between HR and middle managers’, 53-69, in Human Resource Management Journal, 11, 1 DACIN, T., GOODSTEIN, J. & SCOTT, R.W. (2002), ‘Institutional Theory and Institutional Change: Introduction to the Special Research Forum’, 45-47, in Academy of Management Journal, 45, 1 DE BRUIJN, J.A. & TEN HEUVELHOF, E.F. (1991), Sturingsinstrumenten voor de overheid, Leiden: Stenfert Kroese, 190p. DECOSTER, G. (2001a), “Een nieuwe minister van Binnenlandse Aangelegenheden. Tijd voor een balans na twee jaar”, 13-15 in Binnenband, jaargang 6, nummer 23 DECOSTER, G. (2001b), ‘Nieuwe ontwikkelingen in het personeelsbeleid van de Vlaamse Gemeenschap versus de Vlaamse gemeenten’, Binnenband, jaargang 6, nummer 25, 1-5. DE LANGE, M. (2007), Onderhandelings- en overlegcomités, uittreksel uit de VVSGpocket ‘Het Lokaal bestuur als werkgever’, VVSG-Politeia, af te laden op http://www.vvsg.be/werking_organisatie/personeel/documents/het lokaal bestuur als werkgever - onderhandelings- en overlegcomités - dms 22021.pdf
|243
DENTE, B. & KJELLBERG, F. (1988), ‘Introduction’, 1-18, in DENTE, B. & KJELLBERG, F. (eds.), The Dynamics of Institutional Change. Local Government Reorganization in Western Democracies, SAGE Publications: London, 191p. DE MELLO, L.R. (2000), ‘Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis’, 365-380, in World Development, 28, 2 DE RYNCK, F. & WAYENBERG, E. (2010), ‘Belgium’, 14-29, in GOLDSMITH, M.J. & PAGE, E.C. (eds.), Changing Government Relations in Europe. From localism to intergovernmentalism, Routledge: London, 284p. DE VRIES, M. (2000), ‘The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in European countries’, 193-224, in European Journal of Political Research, 38 DIMAGGIO, P.J. & POWELL, W.W (1983), ‘The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields’, 147-160, in American Sociological Review, 48, 2 DIMAGGIO, W.W. & POWELL; P.J. (1991), ‘Introduction’, 1-38, in POWELL, P.J. & DIMAGGIO, W.W. (eds.), The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago: The University of Chicago Press, 478p. DE PELSMACKER, P. & VAN KENHOVE, P. (2006), Marktonderzoek. Methoden en toepassingen, Amsterdam: Pearson Education Benelux, 515p. DRIESEN, I. (2008), ‘Raamkader voor het vastleggen van de rechtspositie gemeenteen provinciepersoneel’, 2-5 in Binnenband, jaargang 13, nummer 56 EGEBERG, M. (2003), ‘How Bureaucratic Structure Matters: An Organizational Perspective’, 116 – 126, in PETERS, B.G. & PIERRE, J. (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE Publications, 640p. ELSTER, J. (1989), Nuts and Bolts for the Social Sciences, Cambridge: Cambridge University Press, 184p. ERAKOVIC, L. & POWELL, M. (2006), ‘Pathways of Change: Organizations In Transition’, 31-58, Public Administration, 84, 1 FERNANDEZ-ALLES, M. & LLAMAS-SANCHEZ, R. (2008), ‘The Neoinstitutional Analysis of Change in Public Services’, 3-20, in Journal of Change Management, 8, 1 FLEURKE, F. & WILLEMSE, R. (2004), ‘Approaches to Decentralization and Local Autonomy: A Critical Appraisal’, 523-544, in Administrative Theory and Praxis, 26, 4 GAINS, F., JOHN, P. & STOKER, G. (2005), ‘Path Dependency and the Reform of English Local Government’, 25-45, in Public Administration, 83, 1
|244
GILSING, R. (2007), ‘Intergovernmental relations and the effectiveness of local governance: the case of Dutch youth policy’, 45-64, in International Review of Administrative Sciences, 73, 45 GLASER, B.G. & STRAUSS, A.L. (1967), The discovery of grounded theory: strategies for qualitative research, Chicago, Ill.: Aldine-Atherton, 271p. GOLDSMITH, M.J. & PAGE, E.C. (2010), Changing Government Relations in Europe. From localism to intergovernmentalism, Routledge: London, 284p. GOODERHAM, P.N., NORDHAUG, O. & RINGDAL, K. (1999), ‘Institutional and Rational Determinants of Organizational Practices: Human Resource Management in European Firms’, 507-531, in Administrative Science Quarterly, 44, 3 GOODSTEIN, J.D. (1994), ‘Institutional Pressures and Strategic Responsiveness: Employer Involvement in Work-Family Issues’, 350-382, in The Academy of Management Journal, 37, 2 GREENWOOD, R., WALSH, K., HININGS, C.R. & RANSON, S. (1980), Patterns of Management in Local Government, Martin Robertson: Oxford, 185p. GREENWOOD, R. & HININGS, C.R. (1996), ‘Understanding Radical Organizational Change: Bringing together the Old and the New Institutionalism’, 1022-1054, in The Academy of Management Review, 21, 4 GREENWOOD, R., SUDDABY, R. & HININGS, C.R. (2002), ‘Theorizing Change: The Role of Professional Associations in the transformation of Institutionalized Fields’, 58-80, in The Academy of Management Journal, 45, 1 HALL, P.A. & TAYLOR, R.C.R. (1996), ‘Political Science and the Three New Institutionalisms’, 936-957, in Political Studies, XLIV HARCOURT, M. LAM, H. & HARCOURT, S. (2005), ‘Discriminatory practices in hiring: institutional and rational economic perspectives’, 2113-2132, in The International Journal of Human Resource Management, 16, 11, HEDSTRÖM, P. & STERN, C. (2008), ‘Rational Choice and Sociology’, in DURLAUF, S.N. & BLUME, L.E. (eds.), The New Palgrave Dictionary of Economics Second Edition, Palgrave Macmillan, (online, geraadpleegd op 26 oktober 2011), http://www.dictionaryofeconomics.com/article?id=pde2008_R000249 HENDRIKS, F. (1996), Beleid, cultuur en instituties. Het verhaal van twee steden, Leiden: DSWO Press, doctoraatsproefschrift, 330p. HENDRIKS, F. (1996b), ‘Bestuurskunde en ‘new institutionalism’. Een verkenning’, 217-225, in Bestuurskunde, 5, 5
|245
HOFFMANN-LANGE, U. (1987), ‘Surveying national elites in the Federal Republic of Germany’, 27-47, in MOYSER, G. & WAGSTAFFE, M. (eds.), Research Methods for Elite Studies, Boston: Allen & Unwin, 272p. HOLSTEIN, J.A. & GUBRIUM, J. F. (2004), ‘The active interview’, 140-161, in SILVERMAN, D. (ed.), Qualitative research. Theory, method and practice, Londen: Sage Publications, 378p. HONDEGHEM A. (1990), De loopbaan van de ambtenaar: tussen droom en werkelijkheid, Leuven: VCOB. HOOD, C. (1991), ‘A Public Management For All Seasons?’, 3-19, in Public Administration, 69 JANSEN, B.J., TAKSA, I. & SPINK, A. (2009), ‘Research and Methodological Foundations of Transaction Log Analysis’, 1-16, in JANSEN, B.J., SPINK, A. & TAKSA, I., Handbook of Research on Web Log Analysis, (chapter 1 online), http://faculty.ist.psu.edu/jjansen/academic/jansen_theoretical_foundations.pdf JANVIER, R. & JANSSENS, K. (2003), De mythe van het statuut voorbij? De nieuwe overheidswerknemer is opgestaan!, onderzoeksrapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, af te laden op www.steunpuntbove.be, 375p. JEPPERSON, L.R. (1991), ‘Institutions, Institutional Effects, and Institutionalism’, 143-163, in Powell, P.J. & DiMaggio, W.W. (eds.), The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago: The University of Chicago Press, 478p. JOHNSON, R.B. & ONWUEGBUZIE, A.J. (2004), ‘Mixed Methods Research: A Research Paradigm Whose Time Has Come’, 14-26, in Educational Researcher, 33, 7 KAZDIN, A.E. (1979), ‘Unobtrusive Measures in Behavioral Assessment’, 713-724, in Journal of Applied Behavioral Analysis, 12, 4 KEMAN, H. (1997), ‘Approaches to the Analysis of Institutions’, 1-27, in STEUNENBERG, B. & VAN VUGHT, F. (eds.), Political Institutions and Public Policy. Perspectives on European Decision Making, Kluwer Academic Publishers: Dordrecht, 234p. KEULEN, M. (2006), antwoord Marino KEULEN, Vlaams Minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering, op de vraag nr. 121, 28 maart 2006 van Christian Van Eyken, http://jsp.vlaamsparlement.be/docs/schv/20052006/KEULEN/121/antw.121.doc KEULEN, M. (2007), “Keulen geeft lokale besturen grote vrijheid in personeelsbeleid”, (online), http://www.marinokeulen.be/index2.php?Web sitemain_pagina=/module_actueel. Php ?Id=195[=]archief=[=]rubriek=4, gepost op zijn website op 13 juli 2007
|246
KICKERT, W.J.M. (1998), Aansturing van verzelfstandigde overheidsdiensten. Over publiek management van hybride organisaties, Alphen aan den rijn: Samsom, 197p. KING, N. (1999), ‘Template analysis’, 118-134, in SYMON; G. & CASSELL, C. (eds.), Qualitative Methods and analysis in organizational research. A practical guide, Londen: Sage Publications, 255p. KIRKPATRICK, I. & HOQUE, K. (2005), ‘The decentralisation of employment relations in the British public sector’, 100-120, in Industrial Relations Journal, 36: 2 KRAATZ, M.S. & MOORE, J.H. (2002), ‘Executive Migration and Institutional Change’, 120-143, in Academy of Management Journal, 45, 1 KÜNNEKE, R.W. (1991), Op armlengte van de overheid. Een theoretisch en empirisch onderzoek naar de effecten van verzelfstandiging op de efficiëntie van openbare nutsbedrijven, proefschrift, Enschede: Universiteit Twente, 459p. LAEGREID, P., RONESS, P.G. & RUBECKSEN, K. (2005), Autonomy and Control in the Norwegian Civil Service: Does Agency Form Matter?, Working Paper 4, Stein Rokkan Centre For Social Studies, 42pp. LANE, J-E. & ERSSON, S. (1994), Comparative Politics. An Introduction and New Approach, Cambridge: Polity Press, 270p. LARSEN, H.H. & BREWSTER, C. (2003), ‘Line management responsibility for HRM: what is happening in Europe?’, 228-244, in Employee Relations, 25, 3 LEACH, S., STEWART, J. & WALSH, K. (1994), The Changing Organisation and Management of Local Government, Houndmill: Macmillan, 276p. LEE, A.S. (1991), ‘Integrating Positivist and Interpretive Organizational Research’, 342-365, in Organization Science, 2, 4
Approaches
to
LEVI, M. (1997), ‘A Model, a Method, and a Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis’, 19-41, in LICHBACH, M.I. & ZUCKERMAN, A.S. (eds.), Comparative Politics: Rationality, Culture, and Structure, Cambridge: Cambridge University Press, 321p. LIDSTRÖM, A. (1999), ‘The Comparative Study of Local Government Systems – A Research Agenda’, 97-115, in Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 1 LONG, N.E. (1958), ‘The Local Community as an Ecology of Games’, 251-261, in American Journal of Sociology, 64, 3 MACNEIL, C.M. (2003), ‘Line managers: facilitators of knowledge sharing in teams’, 294-307, in Employee Relations, 25, 3
|247
MAES, A. (2008), Kwantitatieve Methoden. Academische vorming voor FRM (syllabus), Brussel: Hogeschool-Universiteit Brussel, 143p. MAHONEY, J. (2000), ‘Path Dependence in Historical Sociology’, 507-548, in Theory and Society, 29, 4 MARCH J.G. & OLSEN; J.P. (1984), ‘The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life’, 734-749 in The American Political Science Review, Vol. 78, No. 3 MARCH J.G. & OLSEN; J.P. (1989), Rediscovering institutions: the organizational basis of politics, New York: Free Press, 227p. MARCH J.G. & OLSEN; J.P. (2004), The Logic of Appropriateness, ARENA working papers, WP 04/09 MARCH J.G. & OLSEN; J.P. (2006), ‘Elaborating the “new institutionalism”’, 3-20, in RHODES, R.A.W., BINDER, S.A. & ROCKMAN, B.A. (eds.), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford: Oxford University press, 816p. MARSHALL, C. & ROSSMAN, G.B. (1999), Designing qualitative research. 3rd edition, Thousand Oaks: Sage Publications, 224 p. MAY, P.J. (2003), ‘Policy Design and Implementation’, 223-233, in PETERS, G.B. & PIERRE, J. (eds.), Handbook of Public Administration, 640p. MCBRIARTY M. (1988), ‘Personnel Administration vs. Human Resource Management: The Civil Service Dilemma’, International Journal of Public Sector Management, 1, 46-52. MCCONVILLE, T. & HOLDEN, L. (1999), ‘The filling in the sandwich: HRM and middle managers in the health sector’, 406-424, in Personnel Review, 28, 5/6 MERTON, R.K. (1957), Social theory and social structure, New York: Free Press, 702p. MEYER, J.W. & ROWAN, B. (1977), ‘Institutionalized Organisations: Formal Structure as Myth and Ceremony’, 340-363, in The American Journal of Sociology, 83, 2 MILES, J. & SHEVLIN, M. (2003), Applying Regression & Correlation. A Guide for Students and Researchers, London: Sage Publications, 253p. MILWOOD, J. & HEATH, R.M. (2000), ‘Food choice by older people: the use of semistructured interviews with open and closed questions’, 25-32 in Gerondontology, 17, 1 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid en Binnenlandse Aangelegenheden, Omzendbrief nr. BA 93/07, 14
|248
juli 1993 betreffende de algemene weddeschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen, B.S. 3 september 1993, 19.427-19.452. Enkele errata en een aantal verduidelijkingen hierop treft men aan in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Omz. 20 december 1993 – Sectoraal akkoord van 18 juni 1993 – Omzendbrief van 14 juli 1993 B.A.93.07 – Errata en enkele verduidelijkingen, B.S. 18 februari 1994. Er werden nog aanvullende verduidelijkingen verstrekt per rondzendbrief van 8 maart 1994, 28 maart 1994, 8 juni 1994, 21 september 1994 en 10 oktober 1994. Een tweede reeks verduidelijkingen en een zestal aanvullingen zijn vervat in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. B.A. 97/7, 2 augustus 1996 betreffende de algemene weddeschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen – Evaluatie, B.S. 31 augustus 1996. MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 98/02, 31 maart 1998 – Uitvoering sectoraal akkoord 1995-1996 – Omzetting overuren, nacht-, zaterdag- en zondagprestaties – Prioriteit statutaire tewerkstelling – Deeltijdse statutaire aanwerving – Voorkoming verdringingseffect bij aanwerving – Uitvoering protocol nr. 75, B.S. 20 mei 1998, 16.305 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 96/07, 2 augustus 1996 betreffende de Algemene weddeschaalherziening en gemeenschappelijke krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale en regionale besturen – Evaluatie, B.S. 31 augustus 1996 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 97/17, 1 augustus 1997 betreffende de Faciliteitengemeenten – Algemene weddeschaalherziening – Vergoeding voor het gebruik van de tweede landstaal MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Uitleg bij het Sectoraal akkoord 19971998 voor het personeel van de lokale en regionale besturen. Omz. nr. BA.99/06, 8 juni 1999, B.S. 11 september 1999, tweede uitgave, 34.188. MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 2001/03, 27 april 2001 betreffende de toelichting bij het sectoraal akkoord 19992001 voor het personeel van de lokale overheden, B.S. 19 mei 2001, 16.817
|249
MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 2002/02, 25 januari 2002 betreffende de toelichting bij het sectoraal akkoord 2002 voor het personeel van de lokale besturen, B.S. 19 februari 2002, eerste uitgave, 6.242 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 2003/05, 16 mei 2003 met toelichting bij het sectoraal akkoord 2003-2004 voor het personeel van de lokale en provinciale besturen en met de mededeling omtrent nieuwe grensbedragen haard- en standplaatstoelage, B.S. 12 juni 2003, eerste uitgave, 31.750 MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP, Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw, Omz. nr. BA 2005/07, 18 november 2005 betreffende toelichting bij het sectoraal akkoord 20052007 voor het personeel van de lokale en provinciale besturen – Kennisgeving, B.S. 19 december 2005, 54.254 MORTELMANS, D. (2007), Handboek Kwalitatieve Onderzoeksmethoden, Leuven: Acco, 534. OECD, HUMAN RESOURCES MANAGEMENT WORKING PARTY (2004), Trends in human resources management policies in OECD countries. An analysis of the results of the OECD survey on strategic human resources management, rapport beschikbaar via www.oecd.org. OLIVER, C. (1991), ‘Strategic Responses to Institutional Processes’, 145-179 in The Academy of Management Review, 16, 1 OLSEN, J.P. (1988), ‘Administrative Reform and Theories of Organization’, 233-254, in CAMPBELL, C. S.J. & PETERS, G.B (eds.), Organizing Governance. Governing Organizations, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 388p. OSBORNE, D. & GAEBLER, T. (1992), Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, New York: Penguin Books, OSTROM, E. (1991), ‘Review: Rational Choice Theory and Institutional Analysis: Toward Complementarity’, 237-243, in The American Political Science Review, 85, 1 OTTO, D.M. & EDELMAN, M.A. (1990), ‘Innovation in Structural Change of Local Government’, 1074-1080, in American Journal of Agricultural Economics, 72, 4 PAGE, E.C. (1991), Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government, Oxford: Oxford University Press, 186p.
|250
PAGE, E.C. & GOLDSMITH, M.J. (1987), Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States, London: Sage Publications Ltd, 179p. PATTON, M.Q. (1990), Qualitative research and evaluation methods, Thousand Oaks: SAGE Publications, 532p. PEETERS, N. & JANVIER, R. (2008), Personeelsbeleid in Vlaamse lokale overheden: centrale sturing of decentrale autonomie? Een historische, vergelijkende analyse, onderzoeksrapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, af te laden op www.steunpuntbov.be, 154p. PEETERS, N., JANVIER, R. & VAN DOOREN, W. (2009), Het bestuurlijk toezicht op de personeelsformaties van de Vlaamse gemeenten. De juridische versoepeling in de praktijk, onderzoeksrapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, af te laden op www.steunpuntbov.be, 102p. PEETERS, N., DE CALUWE, C., JANVIER, R. & VAN DOOREN, W. (2010), Vlaamse gemeenten en hun rechtspositie. Een tweedimensionale analyse van organisatorisch gedrag, onderzoeksrapport voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, af te laden op www.steunpuntbov.be, 155p. PETERS, B.G. & PIERRE, J. (2003), Handbook of Public Administration, London: Sage, 640p. PETERS, B.G. (2004), ‘Back to the Centre? Rebuilding the State’, 130-140, in The Political Quarterly, 75, 1 PIERSON, P. (2000), ‘Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics’, 251-267, in The American Political Science Review, 94, 2 PODSAKOFF, P.M. & ORGAN, D.W. (1986), ‘Self-Reports in Organizational Research: Problems and Prospects’, 531-544, in Journal of Management, 12, 4 PODSAKOFF, P. M., MACKENZIE, S. B., LEE, J. Y., & PODSAKOFF, N. P. (2003), ‘Common method biases in behavioral research: A critical review of the literature and recommended remedies’, 879–903, in Journal of Applied Psychology, 88, 5. POLLITT, C., BIRCHALL, J. & PUTNAM, K. (1998), ‘Decentralization in an intergovernmental context: the UK experience of managing local service delivery’, 15-29 in HALACHMI, A. & BOORSMA, P.B. (eds.), Inter- and intra government arrangements for productivity. An agency approach, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 201p. POLLITT, C. & BOUCKAERT, G. (2004), Public management reform: a comparative analysis, Oxford: Oxford University Press, 345p.
|251
POPPING, R. (2000), Computer-assisted Text Analysis, London: SAGE Publications, 229p. POWELL, P.J. & DIMAGGIO, W.W. (1991), The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago: The University of Chicago Press, 478p. PURCELL, J. & HUTCHINSON, S. (2007), ‘Front-line managers as agents in the HRMperformance causal chain: theory, analysis and evidence’, 3-20, in Human Resource Management Journal, 17, 1 PUTNAM, R.D. (1971), ‘Studying Elite Political Culture: The Case of "Ideology"’, 651681, in The American Political Science Review, 65, 3 PUTNAM, R.D. (1993), Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, New Jersey: Princeton University Press, 258p. RAAD VAN STATE, Schaerlakens, nr. 122.482, 4 september 2003, T. Gem. 2004/1, 53-59, noot I. OPDEBEEK, “Over het weren van kandidaten voor benoemingen wegens een te hoog diploma” RAAD VAN STATE, Delsard, nr. 124.147, 13 oktober 2003, noot K. LEUS, “De “rechtswaarde” van de zgn. samenhangend personeelsbeleid van de lokale en “krachtlijnen Kelchtermans” na het arrest van de Raad 2003”.
T. Gem. 2004/3, 215-225, “Krachtlijnen voor een regionale besturen” of van State van 13 oktober
RENWICK, D. (2003), ‘Line manager involvement in HRM: an inside view’, 262-280, in Employee Relations, 25, 3 RINGELING, A.B. (1978), Beleidsvrijheid van ambtenaren. Het spijtoptantenprobleem als illustratie van de activiteiten van ambtenaren bij de uitvoering van beleid, Alphen aan den Rijn: Samsom, 273p. RINGELING, A.B. (1993), ‘De ontwikkeling van het denken over beleidsinstrumenten. Enige kanttekeningen’, 191-201, in: BRESSERS, J. TH. A., DE JONG, P., KLOK, P. J., & KORSTEN, A. F. A., (eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd. Assen: Van Gorcum RONESS, P.G, VERHOEST, K., RUBECKSEN, K. & MACCARTHAIGH, M. (2008), ‘Autonomy and Regulation of State Agencies: Reinforcement, Indifference of Compensation?’, 155-174, in Public Organization Review, 8 ROVIK, K.A. (2011), ‘From Fashion to Virus: An Alternative Theory of Organizations’ Handling of Management Ideas’, 631-653, in Organization Studies, 32, 5 SCHATTSCHNEIDER, E.E. (1975), The Semisovereign People. A realist’s view of Democracy in America, Hinsdale: The Dryden press, 143p.
|252
SCOTT, W.R. (1981; derde editie in 1992), Organizations: rational, natural, and open systems, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 414p. SELZNICK, P. (1996), ‘Institutionalism “Old” and “New”’, 270-277, in Administrative Science Quarterly, 41, 2 SIMON, H. (1957), Administrative behavior: a study of decision-making processes in administrative organizations, New York: Macmillan, 259p. STEEL, P. & KÖNIG, C.J. (2006), ‘Integrating Theories of Motivation’, 889-913, in Academy of Management Review, 31, 4 STEEN, T. (2000), Krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid in de Vlaamse gemeenten: een studie naar de sturing en implementatie van veranderingsprocessen bij de overheid, proefschrift, Leuven: Faculteit Sociale Wetenschappen, 345p. STEEN T. (2001), Gemeenten in verandering: de sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid, Brugge: die keure.
STEUNENBERG, B., DE VRIES, J. & SOETERS, J.M.L.M. (1996), ‘Het neoinstitutionalisme in de bestuurskunde’, 212-216, in Bestuurskunde, 5, 5 STEUNENBERG, B. & VAN VUGHT, F. (1997), ‘Preface’, xi-xii, in STEUNENBERG, B. & VAN VUGHT, F. (eds.), Political Institutions and Public Policy. Perspectives on European Decision Making, Kluwer Academic Publishers: Dordrecht, 234p. STOKER, G. (1995), Administration, 73
‘Intergovernmental
Relations’,
101-122,
in
Public
SUYKENS, M. (s.d.), ‘Historiek en doelstellingen van de krachtlijnen nieuw personeelsbeleid lokale besturen’ in Praktisch Handboek Personeelsmanagement, Brugge: Vanden Broele, 14 p. SVARA, J.H. (1985), ‘Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the Relationship Between Policy and Administration in Council-Manager Cities’, 212-232, in Public Administration Review, 45, 1 TASHAKKORI, A. & TEDDLIE, C. (2003), Handbook of Mixed Methods in Social and Behavioral Research, Thousand Oaks: SAGE Publications, Inc. 784p. TEGENBOS, G. (2007), ‘Statuut personeel gemeenten versoepeld’ in De Standaard, 14 juli 2007 THOENIG, J.C. (2003), ‘Institutional Theories and Public Institutions: Traditions and Appropriateness’, 127-137, in PETERS, G. & PIERRE, J. (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE Publications, 640p.
|253
TOLBERT, P.S. & ZUCKER, L.G. (1983), ‘Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations: The Diffusion of Civil Service Reform, 1880-1935’, 22-39, in Administrative Science Quarterly, 28, 1 TRUSS, C. (2001), ‘Complexities And Controversies In Linking HRM with Organizational Outcomes’, 1121-1149, in Journal of Management Studies, 38, 8 VAN DEN HEUVEL, J.H.J. (2005), Beleidsinstrumentatie. Sturingsinstrumenten voor het overheidsbeleid, Utrecht: LEMMA BV, 200p. VAN THIEL, S. (2000), Quangos: Trends, Causes and Consequences, doctoraat, Utrecht: Universiteit Utrecht, 251p. VERHOEST, K. (2002), Resultaatgericht verzelfstandigen. Een analyse vanuit een verruimd principaal-agent perspectief, doctoraat, Leuven: K.U.Leuven, 353p. VERHOEST, K., PETERS, B.G., BOUCKAERT, G. & VERSCHUERE, B. (2004), ‘The study of organisational autonomy: A conceptual review’, 101-118, in Public Administration and Development, 24 VERSCHUERE, B. (2006), Autonomy and control in arm's length public agencies: exploring the determinants of policy autonomy, doctoraat, Leuven: K.U. Leuven, 373p. VERENIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEENTEN (1997), Naar een pact met de lokale besturen. Een pleidooi voor meer lokale beleidsruimte, Brussel: VVSG. VERENIGING VAN VLAAMSE STEDEN EN GEMEENTEN (2008), Rechtspositievoorbeeld voor de gemeenteraad, (online), http://www.vvsg.be/werking_organisatie/personeel/documents/mdl d623 - vvsgrechtspositievoorbeeld - dms 25659.doc, 49p. WAGENAAR, P. & RUTGERS, M.R. (2004), ‘Symposium: Caught between Polis and Empire: On Centralization and Decentralization in Public Administration Theory’, 509-522, in Administrative Theory & Praxis, 26, 4 WAYENBERG, E. (2006), ‘The Flemish Government’s Responsibility For Local Government Modernization’, 47-65, in Public Management Review, 8, 1 WENGRAF, T. (2001), Qualitative research interviewing: biographic narrative and semi-structured methods, Londen: SAGE Publications, 398 p. WET tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, B.S. 24 december 1974 WHITE, H.C. (1991), ‘Agency As Control’, 187-212, in PRATT, J.W. & ZECKHAUSER, R.J. (eds.), Principals and Agents: The Structure of Business, Boston: Harvard, 241p.
|254
WRIGHT P.C. & RUDOLPH J.J. (1994), ‘HRM Trends in the 1990s: Should local government buy in?’, International Journal of Public Sector Management, 7, 27-43. Wright, P. M. & Nishii, L. H. (2007). Strategic HRM and Organizational Behavior: Integrating Multiple Levels of Analysis, CAHRS Working Paper Serieus, paper 468, (online), http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/cahrswp/468 ZUCKER, L.G. (1987), ‘Institutional Theories of Organization’, 443-464, in Annual Review of Sociology, 13
|255
|256
BIJLAGEN
Bijlage 1 – Historische analyse: sampling en recording units A. Personeelsformatie A1. Status van personeelslid A2. Indeling in niveaus A3. Functiebeschrijving A4. Personeelsbehoefteplan A5. Beperking van het aantal graden B. Werving & Selectie B1. Wervingsprocedures B2. Aanwervingsvoorwaarden B3. Diplomavoorwaarden B4. Bekendmaking van de aanwerving B5. Selectiecriteria B6. Selectietechnieken B7. Selectiecommissie B8. Selectieresultaat B9. Wervingsreserve B10. (Proeftijd voor) Aanstellingen in vast dienstverband C. Loopbaan C1. Functionele loopbaan C2. Bevordering C2a. Begunstigden bevordering C2b. Bevorderingsvoorwaarden C3. Interne personeelsmobiliteit C3a. Begunstigden mobiliteit C3b. Voorwaarden C3c. Procedure C4. Mandaatstelsel C4a. Duur van mandaat C4b. Beëindiging van mandaat C4c. Toegang tot mandaat C4d. Status C4e. Verloning mandaatfunctie C5. Bijzondere loopbaanstelsels C6. Herplaatsingen van statutaire personeelsleden C6a. Herplaatsing in dezelfde rang C6b. Herplaatsing in een lagere rang D. Verloning D1. Anciënniteittoekenning: vroegere prestaties in openbare sector D2. Anciënniteittoekenning: vroegere prestaties in privésector D3. Salarisschaal D4. Betaling salaris
|259
D5. Verplichte toelagen D6. Niet-verplichte toelagen D7. Vergoedingen D8. Onregelmatige prestaties D9. Sociale voordelen D10. Conciërgevergoeding E. Vorming E1. Vormingsverantwoordelijke E2. Vormingsreglement E3. Vormingsprogramma E4. Aantal vormingsuren E5. Dienstvrijstelling E6. Begunstigden van vorming E7. Gevolgen van vorming F. Evaluatie F1. Periodiciteit van evaluatie F2. Evaluatiecriteria F3. Geëvalueerden F4. Evaluatoren F5. Evaluatieverloop F6. Evaluatieresultaat F7. Gevolgen van evaluatie F8. Waarborgen voor het personeel G. Uitstroom G1. Verlies hoedanigheid statutair personeelslid G2. Definitieve ambtsneerlegging statutair personeelslid op proef G3. Definitieve ambtsneerlegging vast aangesteld personeelslid G4. Beroepsongeschiktheid H. Verloven en afwezigheden H1. Algemene bepalingen H2. Verplichte verloven en afwezigheden H3. Disponibiliteit H4. Verlof voor deeltijdse prestaties H5. Verlof voor opdracht H6. Omstandigheidsverlof H7. Onbetaald verlof H8. Dienstvrijstellingen H8a. Verplichte dienstvrijstellingen H8b. Niet-verplichte dienstvrijstellingen H9. Herbronningsverlof I. Tucht
|260
Bijlage 2 – Vijfpuntenschaal afdwingbaarheid en gedetailleerdheid Verdeling van de scores in de vijfpuntenschaal op mate van afdwingbaarheid Score 0 Laag
Lokale besturen beslissen zelf over de precieze regelgeving. Op Vlaams niveau worden er enkel richtlijnen opgesteld.
Score 1
Lokale besturen kunnen de Vlaamse regels grotendeels aanpassen. Ze ervaren hierin veel vrijheid.
Score 2
Lokale besturen worden geconfronteerd met meer strikte regels, hoewel ze nog steeds (enkele) eigen aanpassingen kunnen doen.
Score 3
Lokale besturen ervaren minder vrijheid, toch is er een soort evenwicht. Bepaalde regels zijn zeer strikt, andere kunnen aangepast worden.
Score 4
Lokale besturen zijn grotendeels gebonden aan Vlaamse regels, maar kunnen in beperkte mate nog aanpassingen maken.
Score 5
Lokale besturen kunnen de regelgeving niet aanpassen. Ze zijn gebonden aan de Vlaamse regels.
Hoog
Verdeling van de scores in de vijfpuntenschaal op mate van gedetailleerdheid Score 0 Laag
Er is geen detail aanwezig in de Vlaamse regelgeving. Lokale besturen beslissen autonoom over de invulling ervan. Hierdoor kunnen ze maatwerk leveren.
Score 1
Lokale besturen kunnen de invulling van regelgeving vrijwel autonoom bepalen. Op Vlaams niveau worden slechts enkele kleine details ingevuld.
Score 2
Lokale besturen beslissen nog steeds over de invulling van regels, hoewel ze rekening moeten houden met opgelegde details.
Score 3
Lokale besturen kunnen een eigen invulling geven aan de regelgeving, maar is hiervoor beperkt door de behoorlijke mate van detail die reeds op Vlaams niveau werd vastgelegd.
Score 4
Lokale besturen kunnen slechts een beperkt deel van de invulling zelf bepalen. Hierdoor is de invulling van de regels grotendeels uniform in Vlaanderen.
Score 5
De Vlaamse regelgeving is tot in de puntjes uitgewerkt. De invulling ervan zal uniform zijn in alle Vlaamse lokale besturen.
Hoog
|261
|262
Bijlage 3 – Indeling van het rechtspositiebesluit in units en types beleidsruimte
Bevoegdheidsverdeling
Karakter
Detail
Type
Inhoud artikel uit het Besluit
Art .1 Art .2
nvt nvt
Titel II. De Personeelsformatie Art .3 Art .4 Art .5
De bepalingen van titel II (i.e. personeelsformatie) zijn niet van toepassing op de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie. De personeelsformatie vermeldt per graad het aantal betrekkingen. Dat aantal wordt uitgedrukt in voltijdse equivalenten. § 1. De personeelsformatie geeft, in voorkomend geval, het onderscheid weer tussen de statutaire betrekkingen enerzijds en de contractuele betrekkingen, ingesteld met toepassing van artikel 104, § 2, 3° tot en met 6°, van het gemeentedecreet en artikel 100, § 2, 3° tot en met 6°, van het provinciedecreet, anderzijds. De contractuele betrekkingen, vermeld in het eerste lid, behelzen zowel bestendige betrekkingen als tijdelijke betrekkingen die ingesteld worden voor projecten.
Centraal
Lokaal
1
Verplicht
Uitgebreid
2
§ 2. De personeelsformatie bevat, in voorkomend geval: 1° de betrekkingen die bestemd zijn voor : a) het intern verzelfstandigd agentschap; b)de districten; c)de kabinetten van de burgemeester en de schepenen of van de provinciegouverneur en de gedeputeerden en voor de fracties in de raad, in overeenstemming met artikel 3 van het besluit van de Vlaamse Regering van 12 januari 2007 tot vaststelling van de
|263
regels inzake de aanwerving en terbeschikkingstelling van het kabinets- en fractiepersoneel in de gemeenten en de provincies; 2° de bezette statutaire betrekkingen die overtallig zijn of die het voorwerp zijn van een andere rangindeling binnen de personeelsformatie. Art .6
De graden worden ingedeeld in vijf niveaus. De niveaus stemmen, met uitzondering van de niveaus D en E, overeen met een diplomavereiste van een bepaald onderwijsniveau. De niveaus en de daarmee overeenstemmende diploma's of getuigschriften zijn: 1° niveau A : ofwel een masterdiploma, ofwel een diploma van het universitair onderwijs of een diploma van het hoger onderwijs van twee cycli dat gelijkgesteld werd met universitair onderwijs; 2° niveau B : ofwel een bachelordiploma, ofwel een diploma van het hoger onderwijs van één cyclus of daarmee gelijkgesteld onderwijs; 3° niveau C : een diploma van het secundair onderwijs of daarmee gelijkgesteld onderwijs; 4° niveau D : geen diplomavereiste; 5° niveau E : geen diplomavereiste. Art Per niveau worden de graden hiërarchisch gerangschikt in rangen. Elke rang wordt . 7 aangeduid met twee of drie letters. De hoofdletter geeft het niveau aan, de kleine letter situeert de rang in dat niveau. De rangen geven het relatieve gewicht van de betrekkingen binnen het niveau weer. De rangen per niveau zijn : 1° in niveau A : a) voor de basisgraad : Av; b)voor de hogere graden, in opklimmende volgorde : Ax, Ay en Az; c) voor de specifieke basisgraden van burgerlijk ingenieur, bio-ingenieur, geneesheer, apotheker : Avb; d)desgewenst, voor de basisgraden van het wetenschappelijk personeel in wetenschappelijk instellingen en in de musea die krachtens de Vlaamse reglementering inzake de erkenning en subsidiëring van musea erkend zijn in het landelijke niveau : Avb; e) voor de hogere specifieke graden, in opklimmende volgorde : Axb, Ayb; f) desgewenst, voor de hogere graden van het wetenschappelijk personeel in wetenschappelijke instellingen en in de musea die krachtens de Vlaamse reglementering inzake de erkenning en subsidiëring van musea erkend zijn in het landelijke niveau : Axb, Ayb; 2° in niveau B :a) voor de basisgraad : Bv; b) voor de hogere graad : Bx; 3° in niveau C : a) voor de basisgraad : Cv; b) voor de hogere graad : Cx; 4° in niveau D : a) voor de basisgraad : Dv; b) voor de hogere technische graad : Dx; 5° in niveau E : Ev. Met behoud van de toepassing van artikel 1, tweede en derde lid, kunnen er geen andere rangen ingesteld worden. Een betrekking wordt in een graad gesitueerd op basis van de functiebeschrijving. Titel III. De loopbaan HOOFDSTUK I. - De procedures voor de vervulling van betrekkingen
|264
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Art .8
Art .9
§ 1. Met behoud van de toepassing van de specifieke regels per procedure wordt een vacante betrekking, ongeacht haar rangindeling, vervuld op een van de volgende manieren : 1° door een aanwervingsprocedure; 2° door een bevorderingsprocedure; 3° door de procedure van interne personeelsmobiliteit; 4° door een combinatie van de procedures, vermeld in punt 1° en 2°, 1° en 3°, 2° en 3° of in punt 1°, 2° en 3°. Bij de aanwervingprocedure worden tegelijk personen extern aan het bestuur en personen in dienst van het bestuur uitgenodigd om zich kandidaat te stellen voor de betrekking. Bij de bevorderingsprocedure en bij de procedure van interne personeelsmobiliteit worden alleen personeelsleden in dienst van het bestuur uitgenodigd om zich kandidaat te stellen voor de betrekking § 2. De aanstellende overheid verklaart de betrekking vacant. De aanstellende overheid bepaalt bij de vacantverklaring van de betrekking volgens welke procedure of procedures ze vervuld wordt. In afwijking van artikel 8, § 1, eerste lid, en § 2, tweede lid, kan de raad vaststellen dat bepaalde betrekkingen alleen of bij voorrang vervuld worden: 1° door een bevorderingsprocedure; 2° door een procedure van interne personeelsmobiliteit; 3° door de combinatie van een bevorderingsprocedure en de procedure van interne personeelsmobiliteit; 4° door een bevorderingsprocedure of een procedure van interne personeelsmobiliteit. Alleen als de raad de keuzemogelijkheid, vermeld in punt 4°, heeft vastgesteld, bepaalt de aanstellende overheid welke van de twee procedures van toepassing is.
Lokaal
Verplicht
Lokaal
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
2
Uitgebreid
2
Uitgebreid
4
HOOFDSTUK II. - De aanwerving Afdeling I. - De algemene toelatingsvoorwaarden en de aanwervingsvoorwaarden Art. Om toegang te hebben tot een functie bij een bestuur moeten de kandidaten : 10 1° een gedrag vertonen dat in overeenstemming is met de eisen van de functie waarvoor ze solliciteren; 2° de burgerlijke en politieke rechten genieten; 3° a) voor een statutaire functie : Belg zijn als de uit te oefenen functie een rechtstreekse of onrechtstreekse deelname aan de uitoefening van het openbaar gezag inhoudt of werkzaamheden omvat die strekken tot de bescherming van de belangen van het bestuur, of, in de andere gevallen, Belg zijn of burger van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte of van de Zwitserse Bondsstaat; b) voor een contractuele functie : Belg zijn als de uit te oefenen functie een rechtstreekse of onrechtstreekse deelname aan de uitoefening van het openbaar gezag inhoudt of werkzaamheden omvat die strekken tot de bescherming van de belangen van het bestuur; 4° medisch geschikt zijn voor de uit te oefenen functie, in overeenstemming met de wetgeving betreffende het welzijn van de werknemers op het werk.
Centraal
1
|265
Art. 11
Art. 12
Art. 13
Het passende gedrag, vermeld in punt 1°, wordt getoetst aan de hand van een uittreksel uit het strafregister. Als daarop ongunstige vermeldingen voorkomen, mag de kandidaat daarover een schriftelijke toelichting voorleggen. De medische geschiktheid van de kandidaat, vermeld in punt 4°, moet vaststaan op het ogenblik dat bepaald is in de wetgeving betreffende het welzijn van de werknemers op het werk. § 1. Om in aanmerking te komen voor aanwerving moeten de kandidaten: 1° voldoen aan de vereiste over de taalkennis, opgelegd door de wetten op het gebruik der talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18 juli 1966; 2° slagen voor de selectieprocedure. § 2. Bovendien moeten de kandidaten: 1° voor de functies in de basisgraden van niveau A, B en C : voldoen aan de diplomavereiste die geldt voor het niveau waarin de functie gesitueerd is; 2° voor de functies in de hogere rangen van niveau A, B en C : a) voldoen aan de diplomavereiste, vermeld in punt 1°; b) een minimaal aantal jaren relevante beroepservaring hebben; 3° voor een functie in de technische hogere rang van niveau D : een minimaal aantal jaren relevante beroepservaring hebben. Alleen de diploma's die per niveau vermeld worden in bijlage I van dit besluit, komen bij aanwerving in aanmerking. De raad kan aanvullende aanwervingsvoorwaarden vaststellen. De raad kan bepalen dat de diplomavereiste, die als regel geldt voor de niveaus A, B en C, uitzonderlijk en op grond van vooraf vastgestelde, objectieve criteria vervalt op voorwaarde dat : 1° de functie noch op basis van de functiebeschrijving, noch krachtens een reglementering van de hogere overheid een specifiek diploma vergt, en het algemene capaciteitsniveau en het potentieel van de kandidaten belangrijker zijn dan een diploma; 2° het wegvallen van de diplomavereiste gecompenseerd wordt door een vereiste inzake relevante beroepservaring; 3° er een specifieke selectieprocedure vastgesteld wordt en de kandidaten daarvoor slagen. In voorkomend geval beslist de aanstellende overheid voor de vacantverklaring van de functie om geen diplomavereiste op te leggen. In afwijking van artikel 11, § 1, 2°, kan de raad bepalen dat kandidaten die al geslaagd zijn voor gelijkwaardige selectieproeven voor een functie bij het bestuur in dezelfde graad als de vacante functie, geheel of gedeeltelijk vrijgesteld worden van deelname aan de selectieproeven. Het personeelslid dat tewerkgesteld is in een deeltijdse functie nadat het geslaagd is voor selectieproeven, is vrijgesteld van nieuwe selectieproeven als de wekelijkse prestaties binnen die functie uitgebreid worden of als de functie voltijds wordt.
Afdeling II. - De aanwervingsprocedure
|266
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
Centraal
2
1
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Art. 14
Art. 15 Art. 16 Art. 17
§ 1. Aan elke aanwerving gaat een externe bekendmaking van de vacature met een oproep tot kandidaten vooraf. De raad stelt de algemene regels voor de externe bekendmaking van de vacatures vast. De aanstellende overheid stelt na de vacantverklaring van een of meer functies de inhoud van het vacaturebericht vast en kiest de gepaste bekendmakingskanalen op basis van de door de raad vastgestelde algemene regels. § 2. De bepalingen van § 1 zijn niet van toepassing als de aanstellende overheid bij de vacantverklaring beslist een beroep te doen op een bestaande wervingsreserve die geldig is voor de vacature. De bepalingen van § 1 zijn evenmin van toepassing als de wekelijkse prestaties van een deeltijdse betrekking in de personeelsformatie uitgebreid worden, of als die betrekking omgezet wordt in een voltijdse betrekking. Als er meerdere personeelsleden deeltijds werken in een betrekking van dezelfde graad, richt de aanstellende overheid een oproep tot die personeelsleden voor de vervulling van de extra uren. Ze maakt haar keuze op basis van een vergelijking van de kandidaturen. De raad stelt met inachtneming van de redelijkheid de algemeen geldende minimale termijn vast tussen de datum van de bekendmaking van de vacature en de uiterste datum voor de indiening van de kandidaturen. Aan elke aanwerving gaat een selectieprocedure vooraf. § 1. De raad bepaalt wanneer de kandidaten het bewijs moeten leveren dat ze voldoen aan de diplomavereiste. De raad bepaalt wanneer de kandidaten het bewijs moeten leveren dat ze voldoen aan de algemene toelatingsvoorwaarden, vermeld in artikel 10, 1° tot en met 3°, en aan de andere aanwervingsvoorwaarden, de selectie uitgezonderd. § 2. De aanstellende overheid beoordeelt de geldigheid van de ingediende kandidaturen en van de voorgelegde bewijzen, vermeld in § 1, eerste en tweede lid, behalve als de raad de aanstellende overheid is. In dat geval beoordeelt het uitvoerend orgaan van het bestuur de geldigheid. Op basis van die beoordeling wordt beslist welke kandidaten definitief tot de selectieprocedure worden toegelaten. De kandidaten die geweigerd worden, worden daarvan schriftelijk op de hoogte gebracht met vermelding van de reden voor de weigering. Voor de deelname aan de selectieprocedure volstaat een kopie of een gewoon afschrift van de bewijzen, vermeld in § 1. Eventuele eensluidend verklaarde afschriften worden alleen gevraagd aan de kandidaten die geslaagd zijn voor de selectie.
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
Centraal
Lokaal
Centraal
3 1
Verplicht
Gelimiteerd
3
1
Afdeling III. - De selectieprocedure
|267
Art. 18
Art. 19
|268
De selectie wordt uitgevoerd op basis van selectiecriteria en met behulp van een of meer selectietechnieken. De selectiecriteria en de selectietechnieken worden afgestemd op de functiebeschrijving van de functie. Voor functies van dezelfde graad zijn de selectietechnieken gelijkwaardig. Een selectiecommissie die uitsluitend uit deskundigen bestaat, voert de selectie uit. Ten minste een derde van de leden van de selectiecommissie zijn deskundigen die extern zijn aan het eigen bestuur. De raad kan bepalen dat de aanstellende overheid uitzonderlijk vanwege de specificiteit van de functies van dat minimumaantal externe commissieleden kan afwijken. In voorkomend geval motiveert de aanstellende overheid haar keuze om af te wijken van de algemene regel. De leden van de raad en van het uitvoerend orgaan van het bestuur kunnen geen lid zijn van een selectiecommissie in een selectieprocedure voor het eigen bestuur. De gemeentesecretaris die met toepassing van artikel 58 van het gemeentedecreet en de provinciegriffier die met toepassing van artikel 58 van het provinciedecreet de bevoegdheid van aanstellende overheid heeft, mag geen deel uitmaken van de selectiecommissie. De raad stelt de algemene regels voor de selecties vast. § 1. Voor de aanvang van een selectie en binnen de grenzen van de algemene regels die de raad met toepassing van artikel 18 heeft vastgesteld, stelt de aanstellende overheid de concrete selectieprocedure vast. Ze bepaalt: 1° de selectiecriteria; 2° de keuze van de selectietechnieken, waaronder, in voorkomend geval, het gebruik van een betrouwbare selectietechniek voor preselectie; 3° het verloop van de selectie; 4° het minimale resultaat om als geslaagd beschouwd te worden bij de afsluiting van de selectieprocedure en, in voorkomend geval, het minimale resultaat om toegelaten te worden tot een volgende stap in de selectieprocedure; 5° de samenstelling en de werking van de selectiecommissie; 6° de aard van de selectieprocedure, namelijk: a) een selectieprocedure die resulteert in een vorm van bindende rangschikking van de geslaagde of geschikt bevonden kandidaten op basis van hun eindresultaat; b) een selectieprocedure die alleen resulteert in een lijst van de geslaagde of geschikt bevonden kandidaten. Bij de toepassing van punt 6°, b), kiest de aanstellende overheid een kandidaat uit de lijst van de geslaagde of de geschikt bevonden kandidaten en motiveert ze uitdrukkelijk haar keuze. § 2. Als de aanstellende overheid kiest voor een combinatie van de aanwervingsprocedure en de bevorderingsprocedure en voor de gelijktijdige toepassing daarvan, worden de externe en de interne kandidaten onderworpen aan dezelfde selectieproeven. Eventuele schriftelijke kennisproeven met dezelfde inhoud worden op hetzelfde tijdstip afgenomen.
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Art. 20
Art. 21
Voor de toepassing van artikel 12 behelst de selectieprocedure naast een of meer functiegerichte competentietests ook een niveau- of capaciteitstest, die onderzoekt of de kandidaten in staat zijn te functioneren op het niveau waarin de functie is gesitueerd. De kandidaten moeten zowel voor de niveau- of capaciteitstest als voor de functiegerichte competentietests slagen. In afwijking van artikel 18, tweede lid, kan de raad bepalen dat selecties geheel of gedeeltelijk uitbesteed worden aan een erkend extern selectiebureau. Het selectiebureau voert in dat geval de selectie uit in overeenstemming met de rechtspositieregeling en met de specifieke opdracht van het bestuur. Voor de niveau- of capaciteitstest, vermeld in artikel 19, § 2, tweede lid, is de uitvoering van de selectie door een erkend extern selectiebureau verplicht. De kandidaten worden schriftelijk op de hoogte gebracht van het resultaat van de selectie.
Afdeling IV. – Wervingsreserves Art. § 1. De raad kan bepalen dat wervingsreserves worden aangelegd. Hij stelt de 22 regels voor de wervingsreserves vast. Hij bepaalt : 1° de maximale geldigheidsduur van de wervingsreserves, met inbegrip van eventuele verlenging; 2° de regels volgens dewelke de kandidaten hun opname in de wervingsreserve behouden of verliezen. § 2. De aanstellende overheid beslist bij de vacantverklaring of er een wervingsreserve wordt aangelegd en hoe lang die geldig is.
Centraal
Lokaal
1
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Afdeling V. - Specifieke bepalingen voor de aanwerving van de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie Art. De raad stelt de functiebeschrijving vast voor de functie van gemeentesecretaris, 23 adjunct-gemeentesecretaris, financieel beheerder van de gemeente, Lokaal Verplicht Gelimiteerd 3 provinciegriffier en financieel beheerder van de provincie. Art. § 1. Als de functie van gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris of 24 provinciegriffier door aanwerving vervuld wordt, moet de kandidaat houder zijn van een diploma dat toegang geeft tot niveau A. De raad stelt een selectieprocedure vast in overeenstemming met de bepalingen van artikel 19, § 1. Lokaal Verplicht Gelimiteerd 3 De selectietechnieken bevatten ten minste een test die de managements- en leiderschapscapaciteiten van de kandidaten toetst. De test wordt afgenomen door een erkend extern selectiebureau.
|269
§ 2. Als de functie van financieel beheerder van de gemeente of van financieel beheerder van de provincie door aanwerving vervuld wordt, moet de kandidaat houder zijn van een diploma dat toegang geeft tot niveau A. De raad stelt een Lokaal Verplicht Gelimiteerd 3 selectieprocedure vast in overeenstemming met de bepalingen van artikel 19, § 1. De selectietechnieken bevatten ten minste een proef die het financieeleconomische inzicht van de kandidaat toetst. Afdeling VI. - Specifieke bepalingen voor de aanwerving in de betrekkingen die ingesteld worden ter uitvoering van werkgelegenheidsmaatregelen van de hogere overheid, en in sommige tijdelijke betrekkingen Art. Voor de aanwerving in contractuele betrekkingen die ingesteld worden ter 25 uitvoering van werkgelegenheidsmaatregelen van de hogere overheden waarvan de tewerkstellingsduur onbepaald is, kan de raad bepalen dat de bepalingen van Lokaal Optioneel Gelimiteerd 5 afdeling II en III vervangen worden door een specifieke aanwervings- en selectieprocedure, die aangepast is aan de doelgroep. Art. De raad kan bepalen dat artikel 11, § 1, 2°, en de bepalingen van afdeling II en III 26 niet van toepassing zijn op de tijdelijke vervanging van afwezige personeelsleden Lokaal Optioneel Gelimiteerd 5 door contractuele personeelsleden als vermeld in artikel 104, § 2, 2°, van het gemeentedecreet en in artikel 100, § 2, 2°, van het provinciedecreet. Art. De raad bepaalt de aanwervingsprocedure en de selectieprocedure voor de toegang 27 tot de contractuele betrekkingen, al dan niet in een tewerkstellingsmaatregel van Lokaal Verplicht Gelimiteerd 3 de hogere overheid, waarvan de tewerkstellingsduur tot maximaal een of twee jaar beperkt is. Afdeling VII. - De aanwerving van personen met een arbeidshandicap Art. Ten minste 2 % van het totale aantal betrekkingen binnen het bestuur wordt 28 vervuld door personen met een arbeidshandicap, die aan een van de volgende voorwaarden voldoen: 1° ze zijn ingeschreven bij het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap, voorheen het Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap; 2° ze zijn erkend door de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding als personen met een handicap; 3° ze komen in aanmerking voor een inkomensvervangende tegemoetkoming of Centraal voor een integratietegemoetkoming, die verstrekt wordt aan personen met een handicap op basis van de wet van 27 februari 1987 houdende tegemoetkomingen aan personen met een handicap; 4° ze zijn in het bezit van een attest dat uitgereikt is door de algemene directie Personen met een Handicap van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid voor het verstrekken van sociale en fiscale voordelen; 5° ze zijn slachtoffer van een arbeidsongeval of van een beroepsziekte en ze kunnen een bewijs voorleggen van een blijvende arbeidsongeschiktheid van ten minste 66 %, uitgereikt door het Fonds voor Arbeidsongevallen, door het Fonds voor
|270
1
Art. 29
Art. 30
Beroepsziekten of door de Administratieve Gezondheidsdienst of zijn rechtsopvolger in het kader van de wet van 3 juli 1967 betreffende de preventie van of de schadevergoeding voor arbeidsongevallen, voor ongevallen op de weg naar en van het werk en voor beroepsziekten in de overheidssector; 6° ze hebben hun hoogste getuigschrift of diploma behaald in het buitengewoon secundair onderwijs. De raad bepaalt het aantal functies in overeenstemming met het percentage vermeld in artikel 28. Hij kan bepalen dat functies gereserveerd worden voor personen met een arbeidshandicap om het vastgestelde aantal te bereiken. De aanstellende overheid doet voor die gereserveerde functies een oproep aan erkende kandidaten via de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding en onderzoekt in samenwerking met de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding welke kandidaten voor aanwerving in aanmerking komen. De kandidaten moeten voldoen aan de algemene toelatingsvoorwaarden en aan de aanwervingsvoorwaarden.
Lokaal
Gelimiteerd
Centraal
Bij de toepassing van de selectieproeven worden de hinderpalen die verbonden zijn Centraal met de handicap, door redelijke aanpassingen verholpen. De raad kan bepalen dat de kandidaten voor de gereserveerde functies, vermeld in Lokaal artikel 29, moeten slagen voor een aangepaste, functiegerichte selectieprocedure. Afdeling VIII. - De indiensttreding Art. De aanstellende overheid bepaalt de datum of de termijn van indiensttreding van 31 het geselecteerde personeelslid. Het personeelslid legt de eed, vermeld in artikel 106, derde lid, van het gemeentedecreet en in artikel 102, derde lid, van het provinciedecreet, af bij zijn indiensttreding.
Verplicht
3
1 1 Optioneel
Gelimiteerd
5 0
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
HOOFDSTUK III. - De proeftijd met het oog op de vaste aanstelling in statutair verband Afdeling I. - Algemene bepaling Art. De proeftijd beoogt de integratie van het op proef aangestelde statutaire 32 personeelslid in het bestuur en de inwerking in zijn functie en stelt de aanstellende overheid in staat de geschiktheid van het personeelslid voor de functie te verifiëren. Met het personeelslid worden de nodige afspraken gemaakt voor de integratie in het bestuur en de inwerking in zijn functie. Afdeling II. - De duur van de proeftijd en de evaluatie tijdens de proeftijd Art. De raad stelt de duur van de proeftijd vast, rekening houdend met wat bepaald is 33 in artikel 32. Hij bepaalt welke vormen van afwezigheid een verlenging van de
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
|271
proeftijd tot gevolg hebben. Art. 34
Art. 35
Art. 36
Art. 37
De diensten die een kandidaat ononderbroken tot de datum van de statutaire aanstelling op proef in tijdelijk verband bij het bestuur heeft vervuld in dezelfde functie als de functie waarin hij aangesteld wordt, worden in aanmerking genomen voor de proeftijd, op voorwaarde dat het personeelslid daarvoor een gunstig evaluatieresultaat heeft gekregen. § 1. De raad stelt de regels voor de evaluatie tijdens de proeftijd vast. Het statutaire personeelslid op proef krijgt tijdens de proeftijd feedback over zijn manier van functioneren. Voor de proeftijd afgelopen is, vindt een eindevaluatie van de proeftijd plaats. Het resultaat van de eindevaluatie van de proeftijd is ofwel gunstig ofwel ongunstig. De raad kan bepalen dat de evaluator een verlenging van de proeftijd kan voorstellen als uit de eindevaluatie blijkt dat de duur van de proeftijd niet volstaat om tot een gefundeerd evaluatieresultaat te komen. De verlenging kan eenmaal toegepast worden. § 2. Als de duur van de proeftijd zes maanden of meer is, kan de raad in afwijking van § 1 bepalen dat het statutaire personeelslid op proef voor de proeftijd afgelopen is, tussentijds onderworpen wordt aan een evaluatie. In voorkomend geval wordt de tussentijdse evaluatie pas uitgevoerd na een periode van ten minste drie maanden. De raad kan bepalen dat het statutaire personeelslid op proef met een ongunstig resultaat voor de tussentijdse evaluatie, vermeld in artikel 35, § 2, ontslagen wordt. Het statutaire personeelslid op proef dat na het verstrijken van de proeftijd op grond van het ongunstige resultaat van de eindevaluatie niet in aanmerking komt voor de vaste aanstelling in statutair verband, wordt ontslagen. Het ontslag, vermeld in het eerste en het tweede lid, wordt gegeven in overeenstemming met de bepalingen van artikel 108, § 1. Na afloop van de proeftijd behoudt het statutaire personeelslid op proef zijn hoedanigheid van op proef aangesteld personeelslid, tot de aanstellende overheid beslist over de vaste aanstelling of het ontslag. De aanstellende overheid neemt haar beslissing zonder uitstel.
Afdeling III. - De vaste aanstelling in statutair verband Art. Het statutaire personeelslid op proef wordt vast aangesteld in statutair verband op 38 voorwaarde dat het: 1° voldoet aan de algemene toelatingsvoorwaarden en aan de aanwervingsvoorwaarden die op de betrekking van toepassing zijn;
|272
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
2° met goed gevolg de proeftijd heeft volbracht. Het personeelslid wordt vast aangesteld in statutair verband in de functie waarin het op proef werd aangesteld. HOOFDSTUK IV. - De evaluatie van het personeelslid tijdens de loopbaan Afdeling I. - Algemene bepalingen Art. Dit hoofdstuk is niet van toepassing op de evaluatie van de gemeentesecretaris, de 39 adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie. De personeelsleden zijn tijdens hun loopbaan onderworpen aan de evaluatie, vermeld in artikel 113 van het gemeentedecreet en in artikel 109 van het provinciedecreet. De raad kan bepalen dat contractuele personeelsleden met een beperkte tewerkstellingsduur niet aan de evaluatie onderworpen zijn. Art. De evaluatoren leggen de evaluatie vast in een kwalitatief beschrijvend 40 evaluatieverslag dat het evaluatieresultaat op afdoende wijze onderbouwt. Art. De personeelsleden worden geïnformeerd over alle aspecten van het 41 evaluatiestelsel en over de evaluatiecriteria die op hen van toepassing zijn. De personeelsleden krijgen tussentijds feedback over hun manier van functioneren. De raad bepaalt de werkwijze voor die feedback. Afdeling II. - De duur van de evaluatieperiodes en de evaluatiecriteria Art. § 1. De raad stelt de duur van de evaluatieperiodes vast. Die is ten minste een jaar 42 en ten hoogste twee jaar. Hij bepaalt de minimale termijn die het personeelslid effectief gepresteerd moet hebben binnen de evaluatieperiode om voor een evaluatie in aanmerking te komen. De evaluatie wordt voor een door de raad te bepalen termijn uitgesteld als het personeelslid niet voldoet aan de minimale prestatietermijn binnen de evaluatieperiode. Het personeelslid behoudt tot dan het evaluatieresultaat van de vorige evaluatieperiode. § 2. De evaluatie heeft betrekking op de periode die volgt op de vorige evaluatieperiode. De raad kan bepalen dat in afwijking van de vastgestelde duur van de evaluatieperiodes tussentijds een specifieke evaluatie uitgevoerd wordt in het kader van een bevorderingsprocedure of een procedure van interne personeelsmobiliteit. Art. De evaluatie wordt uitgevoerd op basis van vooraf vastgestelde evaluatiecriteria. 43 De evaluatiecriteria sluiten aan bij de functiebeschrijvingen en bij de doelstellingen van het bestuur. Bij de vaststelling van de evaluatiecriteria voor de evaluatie van personen met een arbeidshandicap, vermeld in artikel 28, wordt zo
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
Centraal
4 1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
|273
nodig rekening gehouden met de handicap.
Afdeling III. - De evaluatoren en het verloop van de evaluatie Art. 44
Art. 45
Art. 46
Het personeelslid wordt geëvalueerd door ten minste één leidinggevende die bij voorkeur de rechtstreekse leidinggevende is. De raad bepaalt aan welke voorwaarden een evaluator moet voldoen om te kunnen evalueren. De raad regelt de samenwerking tussen de evaluatoren als er meer dan één evaluator is. § 1. De evaluatie gaat gepaard met een evaluatiegesprek tussen de evaluator en het personeelslid. De evaluator neemt zijn bevindingen op in een evaluatieverslag als vermeld in artikel 40. Het personeelslid ontvangt het evaluatieverslag en ondertekent het voor kennisneming. Het personeelslid kan in het evaluatieverslag opmerkingen bij zijn evaluatie formuleren. § 2. Het evaluatieresultaat wordt opgenomen in het individuele personeelsdossier. Het personeelslid heeft het recht om zijn persoonlijke evaluatiedossier te raadplegen en krijgt er op zijn verzoek een afschrift van. Het personeelslid krijgt een kopie van zijn evaluatie. De raad bepaalt de termijn waarbinnen: 1° het personeelslid het ondertekende evaluatieverslag met zijn eventuele opmerkingen terugbezorgt aan zijn evaluator; 2° het evaluatieproces, met uitzondering van de beslissing over het gevolg van de evaluatie, vermeld in artikel 49, en met uitzondering van de beroepsprocedure, vermeld in artikel 50, afgerond moet zijn. Het hoofd van het personeel zorgt voor de interne organisatie van het evaluatieproces binnen de door de raad bepaalde termijnen.
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Uitgebreid
Centraal
Afdeling IV. - De evaluatieresultaten en de gevolgen van de evaluatie Art. Centraal 47 § 1. Het evaluatieresultaat is gunstig of ongunstig. De raad kan het evaluatieresultaat gunstig verder opdelen in positieve evaluatieresultaten en het evaluatieresultaat ongunstig verder opdelen in Lokaal negatieve evaluatieresultaten. § 2. Het personeelslid met een gunstig evaluatieresultaat dat de vereiste schaalanciënniteit heeft, krijgt de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan. Het personeelslid met een ongunstig evaluatieresultaat heeft geen recht Centraal op de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan, ook al heeft het de vereiste schaalanciënniteit. Het personeelslid krijgt die salarisschaal pas als het een volgende evaluatieperiode afsluit met een gunstig evaluatieresultaat.
|274
Verplicht
2
1
1 Optioneel
Gelimiteerd
5
1
Art. 48
Art. 49
In afwijking van het tweede lid kan de raad bepalen dat het personeelslid de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan krijgt als het een gunstig evaluatieresultaat behaalt voor een tussentijdse evaluatie die uitgevoerd wordt zodra de volgende evaluatieperiode voor de helft is verstreken. Met behoud van de toepassing van artikel 47 kan de raad aan het gunstige evaluatieresultaat andere positieve gevolgen en aan het ongunstige evaluatieresultaat andere negatieve gevolgen koppelen, met inbegrip van het ontslag wegens beroepsongeschiktheid. Het ontslag wegens beroepsongeschiktheid is alleen mogelijk als na de passende maatregelen voor de verbetering van de wijze van functioneren, vermeld in artikel 114 van het gemeentedecreet en in artikel 110 van het provinciedecreet, uit een tussentijdse evaluatie manifest blijkt dat het personeelslid nog steeds niet voldoet. De tussentijdse evaluatie wordt uitgevoerd na een termijn van ten minste een half jaar die volgt op de kennisgeving aan het personeelslid van het ongunstige evaluatieresultaat. § 1. Het hoofd van het personeel beslist over de toepassing van de positieve gevolgen, vermeld in artikel 47 en 48, en over de toepassing van de negatieve gevolgen, met uitzondering van het ontslag wegens beroepsongeschiktheid, vermeld in artikel 47 en 48. Hij baseert zijn beslissing op een voorstel van de evaluatoren. Het hoofd van het personeel formuleert zelf het gewenste gevolg voor de personeelsleden van wie hijzelf de evaluator is, en baseert zijn beslissing daarop. Het personeelslid en zijn evaluator worden van die beslissing op de hoogte gebracht binnen een door de raad te bepalen termijn. § 2. Het hoofd van het personeel formuleert het gemotiveerde voorstel tot ontslag wegens beroepsongeschiktheid op basis van het evaluatieverslag van de tussentijdse evaluatie, vermeld in artikel 48, tweede lid. Het personeelslid en zijn evaluator worden daarvan op de hoogte gebracht binnen een door de raad te bepalen termijn. § 3. De aanstellende overheid beslist over het ontslag wegens beroepsongeschiktheid. Ze hoort het personeelslid vooraf. Het ontslag van het vast aangestelde statutaire personeelslid verloopt volgens de regels, vermeld in artikel 108, § 2.
Afdeling V. - Het beroep tegen de ongunstige evaluatie Art. § 1. De raad stelt een beroepsinstantie vast waarbij het personeelslid beroep kan 50 aantekenen.
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
|275
Het personeelslid kan beroep aantekenen tegen: 1° de evaluatie met het evaluatieresultaat ongunstig of, als het evaluatieresultaat ongunstig met toepassing van artikel 47, § 1, tweede lid, verder opgedeeld werd in negatieve evaluatieresultaten, de evaluatie met een negatief evaluatieresultaat; 2° als het evaluatieresultaat gunstig met toepassing van artikel 47, § 1, tweede lid, verder opgedeeld werd in positieve evaluatieresultaten, de evaluatie met het positieve evaluatieresultaat dat het personeelslid niet positief genoeg vindt. De raad bepaalt de samenstelling van de beroepsinstantie. Leden van de raad en van het uitvoerend orgaan van het bestuur, evenals de evaluator van het personeelslid dat beroep aantekent, mogen er geen deel van uitmaken. § 2. De beroepsinstantie onderzoekt het beroep en hoort de evaluator en het personeelslid. Het onderzoek resulteert in een gemotiveerd advies aan het hoofd van het personeel tot bevestiging of tot aanpassing van de evaluatie en het evaluatieresultaat. Het hoofd van het personeel beslist op basis van het advies of hij de bestaande evaluatie en het evaluatieresultaat bevestigt of aanpast. Hij brengt het personeelslid, de evaluator en de beroepsinstantie van zijn beslissing op de hoogte. Het hoofd van het personeel kan geen beslissing nemen over de toekenning van een negatief gevolg van de evaluatie, vermeld in artikel 49, § 1, noch een voorstel formuleren over het ontslag, vermeld in artikel 49, § 2, voor het beroep tegen een ongunstige evaluatie is afgehandeld en hij beslist heeft om de evaluatie al dan niet aan te passen. § 3. De raad stelt de nadere procedureregels vast. Hij bepaalt ten minste : 1° de termijn om beroep aan te tekenen; 2° de wijze waarop het personeelslid en de evaluator gehoord worden en de termijn die daarvoor geldt; 3° de termijn waarbinnen het gemotiveerd advies geformuleerd moet zijn; 4° de uiterste termijn voor de beslissing van het hoofd van het personeel om de evaluatie en het evaluatieresultaat te bevestigen of aan te passen; 5° de termijn en de regels voor de kennisgeving van de eindbeslissing over de evaluatie aan het personeelslid, aan de evaluator en aan de beroepsinstantie. Als de beroepsinstantie in een beroep als vermeld in § 1, 1°, geen advies formuleert binnen de door de raad vastgestelde termijn, dan is het evaluatieresultaat gunstig en past het hoofd van het personeel de evaluatie en het evaluatieresultaat in die zin aan. Als in een dergelijk beroep het hoofd van het personeel geen beslissing neemt over de bevestiging of aanpassing van de evaluatie en van het evaluatieresultaat binnen de door de raad bepaalde termijn, dan zijn de evaluatie en het evaluatieresultaat gunstig.
|276
Centraal
Lokaal
1
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Centraal
Verplicht
Uitgebreid
2
1
Als de beroepsinstantie in een beroep als vermeld in § 1, 2°, geen advies formuleert binnen de door de raad vastgestelde termijn, dan krijgt het personeelslid het evaluatieresultaat dat één trap positiever is dan het eerder gekregen evaluatieresultaat en past het hoofd van het personeel de evaluatie en het evaluatieresultaat in die zin aan. Als in een dergelijk beroep het hoofd van het Centraal personeel geen beslissing neemt over de bevestiging of aanpassing van de evaluatie en van het evaluatieresultaat binnen de door de raad bepaalde termijn, dan krijgt het personeelslid het evaluatieresultaat dat één trap positiever is dan het eerder gekregen evaluatieresultaat. HOOFDSTUK V. - Specifieke bepalingen voor de evaluatie van de gemeentesecretaris, de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie Art. § 1. Met behoud van de toepassing van artikel 115, tweede lid, van het 51 gemeentedecreet en artikel 111, tweede lid, van het provinciedecreet, bepaalt de raad voor de evaluatie van de gemeentesecretaris, de adjunctgemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie de volgende elementen: 1° de evaluatie tijdens de proeftijd; 2° de duur van de evaluatieperiodes, die dezelfde is als voor de andere personeelsleden; 3° de evaluatiecriteria; 4° de evaluatieresultaten en de mogelijke gevolgen ervan. De raad bepaalt de wijze waarop de externe deskundigen in het personeelsbeleid betrokken worden bij de vaststelling van de evaluatiecriteria en de wijze waarop zij de noodzakelijke informatie vergaren voor de opmaak van het voorbereidende rapport, vermeld in artikel 115, tweede lid, van het gemeentedecreet en in artikel 111, tweede lid, van het provinciedecreet. § 2. De evaluatiecriteria worden vastgesteld voor: 1° de gemeentesecretaris en de provinciegriffier : na overleg van de functiehouders met het college van burgemeester en schepenen of de deputatie; 2° de adjunct-gemeentesecretaris : na overleg van de adjunct-gemeentesecretaris met de gemeentesecretaris en het college van burgemeester en schepenen; 3° de financieel beheerder van de gemeente en de financieel beheerder van de provincie: na overleg van de financieel beheerder met de gemeentesecretaris of de provinciegriffier en het college van burgemeester en schepenen of de deputatie. § 3. De onafhankelijkheid waarmee de financieel beheerder van de gemeente en de financieel beheerder van de provincie bepaalde taken, vermeld in het gemeentedecreet en in het provinciedecreet, uitvoeren, mag niet het voorwerp zijn van evaluatie. De mate waarin zij zich inzetten voor de uitvoering van die taken is wel een aandachtspunt in de evaluatie.
1
adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder van de
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
|277
Art. 52
Art. 53
De raad regelt de tussentijdse feedback over de wijze van functioneren tussen: 1° de gemeentesecretaris of de provinciegriffier en het college van burgemeester en schepenen of de deputatie; 2° de adjunct-gemeentesecretaris enerzijds en het college van burgemeester en schepenen en de gemeentesecretaris anderzijds; 3° Lokaal de financieel beheerder van de gemeente enerzijds en het college van burgemeester en schepenen en de gemeentesecretaris anderzijds; 4° de financieel beheerder van de provincie enerzijds en de deputatie en de provinciegriffier anderzijds. De raad kan bepalen dat een ongunstige evaluatie het ontslag wegens beroepsongeschiktheid tot gevolg heeft. Het ontslag is alleen mogelijk als uit een tussentijdse evaluatie na een periode van ten minste een half jaar die volgt op de Lokaal kennisgeving van het ongunstige evaluatieresultaat aan de functiehouder, manifest blijkt dat hij nog steeds niet voldoet. De bepalingen van artikel 49, § 3, zijn van overeenkomstige toepassing.
HOOFDSTUK VI. - De personeelsvorming Art. § 1. Voor de uitvoering van het vormingsrecht en de vormingsplicht, vermeld in 54 artikel 111 van het gemeentedecreet en in artikel 107 van het provinciedecreet, wordt onder vorming verstaan : elk begeleid en gestructureerd leertraject, ongeacht of dat intern of extern aan het bestuur georganiseerd wordt, ongeacht de duur ervan en ongeacht of het individueel dan wel in groepsverband georganiseerd wordt. In elke bestuur is er een vormingsverantwoordelijke. De vormingsverantwoordelijke zorgt in samenwerking met het hoofd van het personeel voor de concrete invulling van het vormingsrecht en van de vormingsplicht op basis van de vastgestelde vormingsbehoeften. § 2. De raad stelt een vormingsreglement vast. Het vormingsreglement regelt onder meer : 1° de vorming tijdens de proeftijd; 2° de verplichtingen van de personeelsleden bij deelname aan een vormingsactiviteit; 3° de faciliteiten die aan de personeelsleden toegekend worden bij het volgen van vorming, andere dan degene die vastgesteld worden in § 3; 4° de algemene criteria op basis waarvan vormingsaanvragen geweigerd worden. § 3. Het personeelslid krijgt voor alle interne of externe vormingsactiviteiten waaraan het deelneemt op uitdrukkelijk verzoek van het bestuur, dienstvrijstelling en de periodes van afwezigheid worden gelijkgesteld met dienstactiviteit. De raad kan bepalen dat het personeelslid dat op eigen initiatief deelneemt aan interne of externe vormingsactiviteiten daarvoor dienstvrijstelling krijgt. De periodes van afwezigheid worden ook in dat geval gelijkgesteld met dienstactiviteit.
|278
Verplicht
Gelimiteerd
3
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
Centraal
Lokaal
3
1
Optioneel
Gelimiteerd
5
§ 4. Het bestuur draagt de kosten voor de deelname aan opgelegde vormingsactiviteiten. Tot die kosten behoren ook de kosten voor de verplaatsing naar en van de plaats waar de vormingsactiviteit doorgaat.
Centraal
De raad kan bepalen dat de kosten voor deelname aan niet-opgelegde maar wel toegestane vormingsactiviteiten op dezelfde wijze betaald worden.
Lokaal
HOOFDSTUK VII. - De administratieve anciënniteiten van het personeelslid Art. Met administratieve anciënniteiten worden de anciënniteiten bedoeld die gebruikt 55 worden voor het verloop van de loopbaan. De volgende administratieve anciënniteiten zijn van toepassing op het personeelslid: 1° graadanciënniteit; 2° niveauanciënniteit; 3° dienstanciënniteit; 4° schaalanciënniteit. De graad-, niveau-, en dienstanciënniteit bestaan uit de werkelijke diensten die bij een overheid werden gepresteerd. Onder werkelijke diensten worden alle diensten verstaan die recht geven op het salaris of die, voor het statutaire personeelslid, bij ontstentenis van een salaris gelijkgesteld worden met dienstactiviteit. Art. De administratieve anciënniteiten, vermeld in artikel 55, tweede lid, 1° tot en met 56 4°, worden uitgedrukt in jaren en volle kalendermaanden. Ze nemen een aanvang op de eerste dag van een maand. Als de diensten geen aanvang hebben genomen op de eerste dag van een maand of geen einde hebben genomen op de laatste dag van een maand, worden de gedeelten van maanden weggelaten. Art. De graadanciënniteit bestaat uit de werkelijke diensten bij een overheid sinds de 57 datum van de aanstelling op proef in een bepaalde graad of een daarmee vergelijkbare graad. De niveauanciënniteit bestaat uit de werkelijke diensten bij een overheid sinds de datum van de aanstelling op proef in een of meer graden van een bepaald niveau of van een daarmee vergelijkbaar niveau. De dienstanciënniteit bestaat uit de werkelijke diensten die gepresteerd zijn bij een overheid. Art. De schaalanciënniteit is de anciënniteit, verworven bij het bestuur in een bepaalde 58 salarisschaal van de functionele loopbaan van een bepaalde graad. Ze neemt een aanvang op de datum van de aanstelling op proef in die graad, tenzij anders bepaald. De diensten die recht geven op een salaris, geven recht op de toekenning van schaalanciënniteit. Bepaalde vormen van onbezoldigde afwezigheid komen in aanmerking voor de toekenning van schaalanciënniteit. De raad stelt die vormen van afwezigheid vast. De schaalanciënniteit die voor die afwezigheden wordt toegekend mag in het totaal niet meer zijn dan een jaar
1 Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
|279
Art. 59
Art. 60
Art. 61
§ 1. Onder overheid wordt in artikel 55 en 57 verstaan: 1° de provincies, de gemeenten en de OCMW's van België, en de instellingen die eronder ressorteren; 2° de diensten en instellingen van de federale overheid, van de gemeenschappen en van de gewesten; 3° de diensten en instellingen van de Europese Unie; 4° de diensten en instellingen van een lidstaat van de Europese Unie of van de Europese Economische Ruimte; 5° de lokale overheden van een lidstaat van de Europese Unie of van de Europese Economische Ruimte. § 2. De diensten die gepresteerd werden bij een andere overheid, worden in aanmerking genomen voor de vaststelling van de administratieve anciënniteiten, met uitzondering van de schaalanciënniteit. Die administratieve anciënniteiten worden in aanmerking genomen op basis van een vergelijking van die diensten met de voorwaarden en met het functieprofiel van de functie waarin het personeelslid aangesteld wordt. Het personeelslid levert zelf de bewijsstukken voor de diensten die bij een andere overheid gepresteerd werden. De raad kan bepalen dat graadanciënniteit, niveauanciënniteit en dienstanciënniteit toegekend worden aan het personeelslid met beroepservaring in de privésector of als zelfstandige, als die beroepservaring relevant is voor de functie waarin het personeelslid aangesteld wordt. In voorkomend geval worden die anciënniteiten in aanmerking genomen volgens de bepalingen van artikel 59, § 2, tweede en derde lid. In afwijking van artikel 58, eerste lid, en artikel 59, § 2, eerste lid, kan de raad bepalen dat beroepservaring die relevant is voor de functie waarin het personeelslid wordt aangesteld, en die het personeelslid heeft opgedaan bij een andere overheid, in de privésector of als zelfstandige, recht geeft op de toekenning van schaalanciënniteit. In voorkomend geval wordt de schaalanciënniteit toegekend op basis van een vergelijking als vastgesteld in artikel 59, § 2, tweede en derde lid.
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
HOOFDSTUK VIII. - De functionele loopbaan Afdeling I. - Algemene bepalingen Art. De functionele loopbaan bestaat uit de toekenning van opeenvolgende 62 salarisschalen die met dezelfde graad verbonden zijn. Bij elke aanstelling in een graad krijgt het personeelslid de eerste salarisschaal van de functionele loopbaan van die graad, tenzij anders bepaald. Afdeling II. - De functionele loopbanen per niveau Art. De functionele loopbanen en de voorwaarden voor doorstroming naar de volgende 63 salarisschalen zijn voor niveau A: 1° voor de graden van rang Av, vermeld in artikel 7, tweede lid, een van de volgende functionele loopbanen : a) A1a-A2a-A3a : 1) van A1a naar A2a na vier jaar schaalanciënniteit in A1a en een gunstig
|280
Centraal
1
Centraal
1
evaluatieresultaat; 2) van A2a naar A3a na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in A1a en A2a en een gunstig evaluatieresultaat; b) A1a-A1b-A2a : 1) van A1a naar A1b na vier jaar schaalanciënniteit in A1a en een gunstig evaluatieresultaat; 2) van A1b naar A2a na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in A1a en A1b en een gunstig evaluatieresultaat; 2° voor de graden van rang Avb, vermeld in artikel 7, tweede lid, een van de volgende functionele loopbanen : a) A6a-A7a-A7b : 1) van A6a naar A7a na vier jaar schaalanciënniteit in A6a en een gunstig evaluatieresultaat; 2) van A7a naar A7b na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in A6a en A7a en een gunstig evaluatieresultaat; b) A6a-A6b-A7a : 1) van A6a naar A6b na vier jaar schaalanciënniteit in A6a en een gunstig evaluatieresultaat; 2) van A6b naar A7a na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in A6a en A6b en een gunstig evaluatieresultaat; 3° voor de graden van rang Ax, vermeld in artikel 7, tweede lid : A4a-A4b : van A4a naar A4b na negen jaar schaalanciënniteit in A4a en een gunstig evaluatieresultaat; 4° voor de graden van rang Axb, vermeld in artikel 7, tweede lid : A8a-A8b : van A8a naar A8b na negen jaar schaalanciënniteit in A8a en een gunstig evaluatieresultaat; 5° voor de graden van rang Ay, vermeld in artikel 7, tweede lid : A5a-A5b : van A5a naar A5b na negen jaar schaalanciënniteit in A5a en een gunstig evaluatieresultaat; 6° voor de graden van rang Ayb, vermeld in artikel 7, tweede lid : A9a-A9b : van A9a naar A9b na negen jaar schaalanciënniteit in A9a en een gunstig evaluatieresultaat; 7° voor de graden van rang Az, vermeld in artikel 7, tweede lid : A10a-A10b : van A10a naar A10b na negen jaar schaalanciënniteit in A10a en een gunstig evaluatieresultaat.
Centraal
1
|281
Art. 64
Art. 65
Art. 66
Art. 67
De functionele loopbanen en de voorwaarden voor doorstroming naar de volgende salarisschalen zijn voor niveau B : 1° voor de graden van rang Bv, vermeld in artikel 7, tweede lid : B1-B2-B3 : a) van B1 naar B2 na vier jaar schaalanciënniteit in B1 en een gunstig evaluatieresultaat; b) van B2 naar B3 na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in B1 en B2 en een gunstig evaluatieresultaat; 2° voor de graad van rang Bx, vermeld in artikel 7, tweede lid : B4-B5 : van B4 naar B5 na negen jaar schaalanciënniteit in B4 en een gunstig evaluatieresultaat. De functionele loopbanen en de voorwaarden voor doorstroming naar de volgende salarisschalen zijn voor niveau C : 1° voor een graad van rang Cv, vermeld in artikel 7, tweede lid : a) C1-C2-C3 : 1) van C1 naar C2 na vier jaar schaalanciënniteit in C1 en een gunstig evaluatieresultaat; 2) van C2 naar C3 na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in C1 en C2 en een gunstig evaluatieresultaat; b) voor de kinderverzorgsters : C1-C2: van C1 naar C2 na negen jaar schaalanciënniteit in C1 en een gunstig evaluatieresultaat; 2° voor de graad van rang Cx, vermeld in artikel 7, tweede lid : C4-C5: van C4 naar C5 na negen jaar schaalanciënniteit in C4 en een gunstig evaluatieresultaat. De functionele loopbaan en de voorwaarden voor doorstroming naar de volgende salarisschalen voor niveau D zijn: 1° voor de graad van rang Dv, vermeld in artikel 7, tweede lid: D1-D2-D3: a) van D1 naar D2 na vier jaar schaalanciënniteit in D1 en gunstig evaluatieresultaat; b) van D2 naar D3 na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in D1 en D2 en een gunstig evaluatieresultaat; 2° voor de technische hogere graad van rang Dx, vermeld in artikel 7, tweede lid, waaraan de functiebeschrijving in hoofdzaak de leiding over een ploeg medewerkers verbindt, en op voorwaarde dat de functiehouder van die graad die leidinggevende opdracht ook effectief vervult: D4-D5: van D4 naar D5 na negen jaar schaalanciënniteit in D4 en een gunstig evaluatieresultaat De functionele loopbaan en de voorwaarden voor doorstroming naar de volgende salarisschalen voor niveau E zijn, voor de graad van rang Ev, vermeld in artikel 7, tweede lid : E1-E2-E3 : 1° van E1 naar E2 na vier jaar schaalanciënniteit in E1, en een gunstig evaluatieresultaat; 2° van E2 naar E3 na achttien jaar gecumuleerde schaalanciënniteit in E1 en E2, en een gunstig evaluatieresultaat.
HOOFDSTUK IX. - De bevordering
|282
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Afdeling I. - Algemene bepalingen Art. De bevordering is de aanstelling van een personeelslid in een functie van een graad 68 van een hogere rang in overeenstemming met de indeling en rangschikking van de graden, vermeld in artikel 7. Art. § 1. Een bevordering is alleen mogelijk in een vacante betrekking van de 69 personeelsformatie. Art. § 2. Voor de deelname aan een bevorderingsprocedure komen de volgende 69 personeelsleden in aanmerking : 1° de vast aangestelde statutaire personeelsleden die aan de bevorderingsvoorwaarden voldoen, ongeacht hun administratieve toestand; 2° de contractuele personeelsleden die aan de bevorderingsvoorwaarden voldoen, als ze aan een van de volgende criteria beantwoorden : a) ze zijn na de inwerkingtreding van dit besluit aangesteld na een aanwervings- en selectieprocedure als vermeld in hoofdstuk II, afdeling II en III, en ze hebben de proeftijd beëindigd; b) ze zijn voor de inwerkingtreding van dit besluit aangesteld na een externe bekendmaking van de vacature en een gelijkwaardige selectieprocedure als van toepassing op vacatures in statutaire betrekkingen. § 3. De aanstellende overheid doet een oproep tot kandidaten. De raad stelt de regels voor de bekendmaking van de vacature vast en bepaalt de wijze waarop de kandidaten hun kandidatuur indienen en de algemeen geldende minimale termijn daarvoor. Art. De aanstellende overheid beoordeelt de geldigheid van de ingediende 70 kandidaturen, behalve als de raad de aanstellende overheid is. In dat geval beoordeelt het uitvoerend orgaan van het bestuur de geldigheid. Alleen kandidaten die voldoen aan de bevorderingsvoorwaarden, worden toegelaten tot de selectieprocedure. Voor de aanvang van de selectieprocedure worden de kandidaten die niet tot de selectieprocedure worden toegelaten er schriftelijk van op de hoogte gebracht dat ze geweigerd zijn, met vermelding van de reden daarvoor. De raad kan bepalen dat bevordering gepaard gaat met een proeftijd. De proeftijd na bevordering mag nooit langer zijn dan de proeftijd die voor dezelfde functie Art. geldt bij aanwerving. 71 In voorkomend geval is artikel 35 van overeenkomstige toepassing op de evaluatie van de proeftijd.
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
Centraal
Lokaal
3
1
Optioneel
Uitgebreid
4
Afdeling II. - De bevorderingsvoorwaarden en de selectie
|283
Art. 72
Art. 73
Art. 74
§ 1. De kandidaten moeten: 1° een door de raad te bepalen minimale anciënniteit hebben; 2° een gunstig evaluatieresultaat gekregen hebben voor de periodieke evaluatie of evaluaties, of voor de specifieke evaluatie, vermeld in artikel 42, § 2, laatste lid; 3° zo nodig, het vereiste diploma hebben; 4° slagen voor een selectieprocedure. De inhoud van de periodieke evaluatie of evaluaties, vermeld in punt 2°, kan een element zijn in de beoordeling van de kandidaten. De raad kan aanvullende bevorderingsvoorwaarden vaststellen. § 2. Onder minimale anciënniteit als vermeld in § 1, 1°, wordt verstaan : ofwel dienstanciënniteit, ofwel niveauanciënniteit, ofwel graadanciënniteit, ofwel een combinatie van die anciënniteiten. De bepalingen van hoofdstuk II, afdeling III, zijn met uitzondering van artikel 19, § 2, tweede lid, en van artikel 20, tweede lid, van toepassing op de selectieprocedure, vermeld in § 1, 4°. In afwijking van artikel 72, § 1, 4°, kan de raad bepalen dat een personeelslid dat al geslaagd is voor een onderdeel van de selectie voor een functie van dezelfde graad, vrijgesteld wordt van datzelfde onderdeel, als het opnieuw deelneemt aan de selectieprocedure. Het personeelslid behoudt voor dat onderdeel zijn eerder behaalde resultaat. De raad bepaalt dat de geslaagde kandidaten ofwel : 1° onbeperkt het voordeel van hun selectieresultaat behouden en op basis daarvan in aanmerking blijven komen voor een bevordering in een functie van de graad waarvoor ze geslaagd zijn; 2° opgenomen worden in een bevorderingsreserve waarvan de raad de maximale geldigheidsduur vaststelt. De aanstellende overheid bepaalt haar keuze bij de vacantverklaring van de functie. Als de geslaagde kandidaten opgenomen worden in een bevorderingsreserve, bepaalt de aanstellende overheid de geldigheidsduur daarvan, rekening houdend met de door de raad vastgestelde maximale duur.
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
HOOFDSTUK X. - De vervulling van een vacature door interne personeelsmobiliteit Afdeling I. - Algemene bepalingen Art. § 1. Onder interne personeelsmobiliteit voor de vervulling van een vacature wordt 75 verstaan: de heraanstelling van een personeelslid in een vacante betrekking van de personeelsformatie die in dezelfde graad of in een andere graad van dezelfde rang is ingedeeld.
|284
Centraal
1
Art. 76
§ 2. Voor de deelname aan een procedure van interne personeelsmobiliteit komen de volgende personeelsleden in aanmerking : 1° de vast aangestelde statutaire personeelsleden die aan de voorwaarden voldoen, ongeacht hun administratieve toestand; 2° de contractuele personeelsleden die aan de voorwaarden voldoen, als ze aan een van de volgende criteria beantwoorden : a) ze zijn na de inwerkingtreding van dit besluit aangesteld na een aanwervings- en selectieprocedure als vermeld in hoofdstuk II, afdeling II en III, en ze hebben de proeftijd beëindigd; b) ze zijn voor de inwerkingtreding van dit besluit aangesteld na een externe bekendmaking van de vacature en een gelijkwaardige selectieprocedure als van toepassing op vacatures in statutaire betrekkingen. De aanstellende overheid doet een oproep tot kandidaten. Ze beslist over de heraanstelling. De heraanstelling is niet tijdelijk maar definitief.
Centraal
1
Centraal
1
Afdeling II. - De voorwaarden en de procedures voor de interne personeelsmobiliteit Art. 77
Art. 78
Art. 79
De kandidaten moeten ten minste: 1° een door de raad te bepalen minimale graadanciënniteit hebben; 2° een gunstig evaluatieresultaat gekregen hebben voor de laatste evaluatie; 3° voldoen aan de competentievereisten die vastgesteld zijn in de functiebeschrijving voor de functie; 4° zo nodig, voldoen aan de diplomavereiste voor de functie. De raad stelt de procedure voor de toepassing van de interne personeelsmobiliteit vast. De procedure regelt ten minste : 1° de interne bekendmaking van de vacature; 2° de wijze van kandidaatstelling en de algemeen geldende minimale termijn ervoor; 3° de wijze waarop nagegaan wordt of de kandidaten voldoen aan de competentievereisten voor de functie. Het personeelslid behoudt na de heraanstelling in een andere functie, ongeacht of die tot dezelfde of tot een andere graad behoort, de salarisschaal en de schaalanciënniteit die het verworven had in de functionele loopbaan van zijn vorige functie. Artikel 59, § 2, is van toepassing op de vaststelling van de graadanciënniteit bij de heraanstelling in een functie van een andere graad.
0
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
TITEL IV. - Het mandaatstelsel, het opdrachthouderschap en de waarneming van een hogere functie HOOFDSTUK I. - Het mandaatstelsel Afdeling I. - Algemene bepalingen
|285
Art. 80
§ 1. Het mandaatstelsel, vermeld in artikel 105, § 4, van het gemeentedecreet en in artikel 101, § 4, van het provinciedecreet, houdt in dat een personeelslid voor een vooraf bepaalde periode belast wordt met de uitoefening van een bepaalde functie. § 2. Er zijn twee soorten functies die bij mandaat vervuld kunnen worden : 1° de functies van gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris, financieel beheerder van de gemeente, provinciegriffier en financieel beheerder van de provincie; 2° functies in statutaire betrekkingen van niveau A of niveau B. De raad stelt in de rechtspositieregeling de lijst vast van de functies die bij mandaat kunnen worden vervuld of die bij mandaat worden vervuld.
Alleen een vacante functie kan bij mandaat vervuld worden. De raad bepaalt de duur van de mandaatperiode, met dien verstande dat de duur van de mandaatperiode voor de functies, vermeld in artikel 80, § 2, 1°, nooit korter mag zijn dan zeven jaar en voor de functies, vermeld in artikel 80, § 2, 2°, nooit korter mag zijn dan vijf jaar. De raad bepaalt of het mandaat na afloop van de mandaatperiode al dan niet verlengbaar is en stelt de duur van de verlenging vast. Art. Artikel 14, § 1, en artikel 15 zijn van toepassing als het mandaat opengesteld 82 wordt voor personen die extern zijn aan het bestuur. Artikel 69, § 3, is van toepassing als de mandaatfunctie vervuld wordt bij bevordering. Artikel 78, 1° en 2°, is van toepassing als de mandaatfunctie door interne personeelsmobiliteit vervuld wordt. Afdeling II. - De toegang tot de mandaatfuncties en de selectie
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
Centraal
3 1
Art. 81
Art. 83
|286
Om toegang te hebben tot een vacante mandaatfunctie, moet de kandidaat: 1° voldoen aan de algemene toelatingsvoorwaarden, vermeld in artikel 10, en aan de aanwervingsvoorwaarden, vermeld in artikel 11, §1,1°, en §2, als de vacature vervuld wordt bij aanwerving; 2° voldoen aan de algemene toelatingsvoorwaarden, vermeld in artikel 10, en aan de voorwaarden, vermeld in artikel 69, § 2, en in artikel 72, § 1, 1° tot en met 3°, als de vacature vervuld wordt bij bevordering; 3° voldoen aan de algemene toelatingsvoorwaarden in artikel 10, en aan de voorwaarden, vermeld in artikel 75, § 2, en in artikel 77, als de vacature vervuld wordt bij interne personeelsmobiliteit; 4° slagen voor de selectieproeven voor de mandaatfunctie, ongeacht de wijze waarop de vacature vervuld wordt.
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Art. 84
De bepalingen van titel III, hoofdstuk II, afdeling III, zijn met uitzondering van artikel 19, § 2, laatste lid, en van artikel 20, tweede lid, mede van toepassing op de selectie voor een mandaatfunctie. Artikel 23 en 24 zijn van overeenkomstige toepassing als een mandaatfunctie als vermeld in artikel 80, § 2, 1°, opengesteld wordt voor personen die extern zijn aan het bestuur.
Centraal
Afdeling III. - Dienstverband, proeftijd, beloning en functionele loopbaan van de mandaathouder Art. § 1. De geselecteerde kandidaat wordt in statutair dienstverband aangesteld in de 85 mandaatfunctie als hij een vast aangesteld statutair personeelslid van het bestuur is. Centraal De geselecteerde kandidaat wordt in contractueel dienstverband aangesteld in de mandaatfunctie als hij een contractueel personeelslid van het bestuur is of als hij extern is aan het bestuur. § 2. De raad bepaalt de duur van de proeftijd voor de mandaatfuncties. Lokaal Artikel 35 is met uitzondering van de mogelijkheid van verlenging van de proeftijd van overeenkomstige toepassing op de evaluatie van de proeftijd. De mandaathouder die ongunstig geëvalueerd wordt bij de eindevaluatie van de proeftijd of bij de tussentijdse evaluatie, vermeld in artikel 35, § 2, wordt van zijn Centraal mandaat ontheven. Art. De mandaathouder in een functie als vermeld in artikel 80, § 2, 1°, krijgt de 86 salarisschaal die overeenstemt met die functie. De mandaathouder in een functie als vermeld in artikel 80, § 2, 2°, krijgt de eerste salarisschaal van de functionele loopbaan die overeenstemt met de functie die hij Centraal bij mandaat uitoefent, tenzij artikel 119 van toepassing is. Hij heeft recht op de functionele loopbaan onder dezelfde voorwaarden als de personeelsleden die niet in een mandaatfunctie aangesteld zijn. Art. De raad kan bepalen dat de mandaathouder tijdens de uitoefening van het Lokaal 87 mandaat een mandaattoelage krijgt. Afdeling IV. - De evaluatie, de verlenging en de beëindiging van het mandaat Art. § 1. Artikel 51 en artikel 52 zijn, met uitzondering van artikel 51, § 1, 1°, van 88 toepassing op de evaluatie van de mandaathouder in een functie als vermeld in artikel 80, § 2, 1°. Titel III, hoofdstuk IV, afdeling I tot en met V zijn, met uitzondering van het ontslag, vermeld in artikel 48, van overeenkomstige toepassing op de evaluatie van de mandaathouder in een functie als vermeld in artikel 80, § 2, 2°.
Centraal
1
1
Verplicht
Gelimiteerd
3
1
1
Optioneel
Uitgebreid
4
1
|287
Art. 89
Art. 90
Art. 91
§ 2. Binnen een door de raad vastgestelde termijn voor de afloop van een mandaatperiode krijgt de mandaathouder een eindevaluatie over de afgelopen mandaatperiode, waarbij rekening wordt gehouden met de evaluaties tijdens het mandaat. De aanstelling van de mandaathouder die het door de raad bepaalde gunstige evaluatieresultaat voor de eindevaluatie van de afgelopen mandaatperiode heeft gekregen, wordt verlengd voor zover de plaatselijke rechtspositieregeling voorziet in de verlenging van het mandaat. Bij de verlenging zijn de procedures voor bekendmaking en selectie niet van toepassing. De mandaathouder die ongunstig geëvalueerd wordt bij een periodieke evaluatie of bij de eindevaluatie van de mandaatperiode, wordt van zijn mandaat ontheven. Bij de beëindiging of de afloop van het mandaat keert het vast aangestelde statutaire personeelslid terug naar de graad waarin het vast aangesteld is, en, indien mogelijk, naar zijn vorige functie. Het contractuele personeelslid dat van het mandaat wordt ontheven of waarvan de mandaatperiode afloopt, wordt uit de mandaatfunctie ontslagen in overeenstemming met de wettelijke bepalingen voor de beëindiging van arbeidsovereenkomsten. Als een mandaathouder met toepassing van artikel 89, eerste lid, terugkeert naar zijn vorige graad, gelden de volgende principes: 1° de schaalanciënniteit die verworven werd in de opeenvolgende salarisschalen van de functionele loopbaan van de mandaatfunctie, wordt overgedragen naar de opeenvolgende salarisschalen van de functionele loopbaan die het personeelslid voor het begin van zijn mandaat had; 2° de evaluatie die het personeelslid heeft gekregen voor de aanvang van het mandaat, blijft behouden. Met behoud van de toepassing van artikel 88, § 2, laatste lid, wordt een mandaathouder in statutair verband in de volgende gevallen van het mandaat ontheven voor de afloop van de mandaatperiode : 1° op eigen verzoek; 2° voor een mandaathouder in een functie als vermeld in artikel 80, § 2, 2°, wegens aanstelling in een andere functie binnen het bestuur na een aanwervingsof een bevorderingsprocedure of een procedure van interne personeelsmobiliteit; 3° wegens herplaatsing met toepassing van artikel 99, §1, of van artikel 101, §1, eerste lid; 4° wegens pensionering.
HOOFDSTUK II. - Het opdrachthouderschap Art. Onder opdrachthouderschap wordt verstaan : de belasting van een personeelslid in 92 dienst met een in de tijd beperkte opdracht die zijn functie, naar taakinhoud,
|288
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
verantwoordelijkheden en functievereisten, aanzienlijk verzwaart. Art. 92
Art. 93
Art. 94
De raad kan een stelsel van opdrachthouderschap vaststellen. Het opdrachthouderschap kan alleen toegepast worden op functies in graden van niveau A, B en C en op personeelsleden die de proeftijd beëindigd hebben. Het hoofd van het personeel brengt de personeelsleden die daarvoor wegens de aard van hun functie in aanmerking komen, op de hoogte van de opdracht met het oog op de kandidaatstelling. De mededeling bevat een inhoudelijke omschrijving van de opdracht en van de gevraagde competenties en vermeldt de uiterste termijn voor de indiening van de kandidaturen voor de opdracht. Het hoofd van het personeel toetst de ingediende kandidaturen aan de opdracht en aan de daarvoor geldende competentievereisten en beslist op basis van een vergelijking van de kandidaten over de toewijzing van de opdracht. De raad kan bepalen dat de opdrachthouder voor de duur van de opdracht een toelage krijgt.
HOOFDSTUK III. - De waarneming van een hogere functie Art. Dit hoofdstuk is, met uitzondering van artikel 96, § 3, tweede lid, niet van 95 toepassing op de waarneming, vermeld in artikel 81, § 2, en artikel 82 van het gemeentedecreet, noch op de waarneming, vermeld in artikel 78, § 2, en artikel 79 van het provinciedecreet. Art. § 1. De raad kan bepalen dat een functie waargenomen wordt door een vast 96 aangesteld statutair personeelslid van een lagere graad, als de titularis van de waar te nemen functie tijdelijk afwezig is of als die functie definitief vacant is. Onder lagere graad wordt elke graad verstaan die krachtens de plaatselijke rechtspositieregeling door bevordering rechtstreeks toegang geeft tot de waar te nemen functie. De aanstellende overheid beslist op voorstel van het hoofd van het personeel wie de hogere functie waarneemt. § 2. De waarneming van een hogere functie in een betrekking die definitief vacant is, mag ten hoogste zes maanden duren. Die termijn mag, als dat noodzakelijk is voor de goede werking van de dienst, verlengd worden op voorwaarde dat de procedure om de betrekking definitief te vervullen op het ogenblik van de verlenging ingezet is. § 3. De waarnemer van de hogere functie beschikt over alle prerogatieven die verbonden zijn met die functie.
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
Centraal
4
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Centraal
1
|289
Art. 97
De raad kan bepalen dat de waarnemer van een hogere functie een toelage krijgt. De raad kan bepalen dat een contractueel personeelslid in dienst dat de eventuele proeftijd beëindigd heeft en dat met de waarneming instemt, in aanmerking komt voor de waarneming van een hogere functie. Artikel 96 is mede van toepassing, met dien verstande dat de waarneming in een betrekking die niet definitief vacant is, nooit langer dan twee jaar mag duren en dat aan de waarnemer een salaris toegekend wordt in de salarisschaal die verbonden is met de hogere functie.
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
TITEL V. - De ambtshalve herplaatsing van het vast aangestelde statutaire personeelslid HOOFDSTUK I. - De ambtshalve herplaatsing van het vast aangestelde statutaire personeelslid in een functie van dezelfde rang Art. 98
Art. 99
Art. 100
De ambtshalve herplaatsing in een functie van dezelfde rang gebeurt op initiatief van het bestuur. Ze houdt in dat het vast aangestelde statutaire personeelslid herplaatst wordt in een andere, passende functie van dezelfde graad of in een passende functie van een andere graad van dezelfde rang. De aanstellende overheid beslist over de ambtshalve herplaatsing. Ze voert hierover vooraf een gesprek met het personeelslid. De herplaatsing is niet tijdelijk, maar definitief. § 1. De ambtshalve herplaatsing in een functie van dezelfde rang wordt toegepast als de betrekking van een vast aangesteld statutair personeelslid afgeschaft wordt en het personeelslid zijn betrekking niet in overgangsregeling behoudt, en als de raad geen stelsel van disponibiliteit wegens ambtsopheffing, als vermeld in artikel 192, 1°, heeft vastgesteld. De raad kan bepalen dat de ambtshalve herplaatsing toegepast kan worden als een vast aangesteld statutair personeelslid door een bevoegde gezondheidsdienst ongeschikt verklaard wordt om zijn functie nog langer uit te oefenen, maar wel geschikt geacht wordt om een andere functie uit te oefenen die verenigbaar is met zijn gezondheidstoestand. § 2. De raad kan bepalen dat een vast aangesteld statutair personeelslid ambtshalve herplaatst kan worden in een functie van dezelfde rang om aan een vast aangesteld statutair personeelslid een herkansing te bieden na een ongunstige evaluatie of als alternatief voor het ontslag wegens beroepsongeschiktheid, vermeld in artikel 48. De ambtshalve herplaatsing, vermeld in artikel 99, § 1, eerste lid, en in artikel 99, § 2, is alleen mogelijk in een vacante functie. De ambtshalve herplaatsing, vermeld in artikel 99, § 1, eerste lid, heeft voorrang op de manieren om een vacature te vervullen, vermeld in artikel 8 en 9. De raad bepaalt de eventuele voorrangsregels die van toepassing zijn als er meerdere
|290
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal Lokaal
1 Verplicht
Gelimiteerd
3
overtallige personeelsleden in aanmerking komen voor ambtshalve herplaatsing in een vacature. Het personeelslid behoudt na de ambtshalve herplaatsing de salarisschaal en de schaalanciënniteit die het verworven had in zijn vorige functie. Artikel 59, § 2, is van toepassing op de vaststelling van de graadanciënniteit als het personeelslid herplaatst wordt in een functie van een andere graad.
Centraal
HOOFDSTUK II. - De ambtshalve herplaatsing van het vast aangestelde statutaire personeelslid in een functie van een lagere graad Art. § 1. De raad kan bepalen dat het vast aangestelde statutaire personeelslid op 101 initiatief van het bestuur herplaatst wordt in een passende functie van een lagere graad als een bevoegde gezondheidsdienst het personeelslid niet langer geschikt Lokaal Optioneel Uitgebreid acht om zijn functie of een functie van dezelfde graad uit te oefenen, maar wel geschikt acht voor de uitoefening van een functie van een lagere graad. Het vast aangestelde statutaire personeelslid dat na een bevordering een ongunstig evaluatieresultaat krijgt bij afloop van de proeftijd, wordt opnieuw aangesteld in Centraal zijn vorige functie of in een andere, vacante functie van zijn vorige graad, als zijn vorige functie niet meer vacant is. § 2. De raad kan bepalen dat een vast aangesteld statutair personeelslid dat om functionele of persoonlijke redenen zelf verzoekt om herplaatsing in een functie van een lagere graad, kan worden aangesteld in een passende, vacante functie van Lokaal Optioneel Gelimiteerd een lagere graad. Die vorm van herplaatsing kan slechts eenmaal tijdens de loopbaan toegekend worden. De aanstellende overheid beslist over de herplaatsing. Ze voert hierover vooraf een Centraal gesprek met het personeelslid. Art. § 1. Bij de herplaatsing om gezondheidsredenen, vermeld in artikel 101, § 1, eerste 102 lid, wordt met het oog op de billijkheid een salaris, salarisschaal of een functionele loopbaan voor het betrokken personeelslid vastgesteld, rekening Centraal houdend met het salaris, de salarisschaal en de schaalanciënniteit die het personeelslid al verworven had in zijn vorige functie. Het vast aangestelde statutaire personeelslid dat na een bevordering herplaatst wordt met toepassing van artikel 101, § 1, tweede lid, krijgt opnieuw de salarisschaal die het verworven had in de functie van zijn vorige graad. De Centraal schaalanciënniteit die opgebouwd werd in de functie van de hogere graad tijdens de proeftijd, wordt overgedragen naar de schaalanciënniteit in de functie van de lagere graad.
1
4
1
5
1
1
1
|291
§ 2. Het vast aangestelde statutaire personeelslid dat met toepassing van artikel 101, § 2, op zijn verzoek herplaatst wordt in een functie van een lagere graad krijgt, binnen de functionele loopbaan die verbonden is met zijn nieuwe graad, de salarisschaal waarvan het maximumbedrag het kleinste verschil vertoont met het maximumbedrag van zijn vorige salarisschaal. Als aan de functie van de vorige graad een functionele loopbaan verbonden was, wordt de schaalanciënniteit die het betrokken personeelslid had opgebouwd in zijn laatste salarisschaal, overgedragen op de nieuwe salarisschaal.
Centraal
1
TITEL VI. - Het verlies van de hoedanigheid van statutair personeelslid en de definitieve ambtsneerlegging HOOFDSTUK I. - Het verlies van de hoedanigheid van statutair personeelslid Art. Met behoud van de toepassing van andere wettelijke en decretale bepalingen kan 103 niemand de hoedanigheid van statutair personeelslid verliezen, behalve in de gevallen die bepaald zijn door dit besluit. Art. Ambtshalve wordt een einde gemaakt aan de hoedanigheid van statutair 104 personeelslid als: 1° de statutaire aanstelling onregelmatig werd bevonden binnen de termijn voor beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State of, als een zodanig beroep is ingesteld, tijdens de procedure; 2° het statutaire personeelslid niet meer voldoet aan de voor zijn functie geldende nationaliteitsvereiste, of de burgerlijke en politieke rechten niet meer geniet, of zijn medische ongeschiktheid voor de functie behoorlijk werd vastgesteld; 3° het statutaire personeelslid zonder geldige reden de werkpost verlaat of na een toegelaten afwezigheid zonder geldige reden het werk niet hervat na meer dan tien dagen; 4° het statutaire personeelslid zich in een toestand bevindt waarin de toepassing van de burgerlijke wetten en van de strafwetten de ambtsneerlegging tot gevolg heeft. De termijn, vermeld in punt 1°, geldt niet in geval van arglist of bedrog vanwege het statutaire personeelslid. Art. § 1. De raad kan bepalen dat het statutaire personeelslid van wie de onregelmatige 105 aanstelling, vermeld in artikel 104, 1°, niet te wijten is aan arglist of bedrog van zijn kant, een verbrekingsvergoeding krijgt waarvan het bedrag in verhouding staat tot de duur van de statutaire tewerkstelling. In de andere gevallen, vermeld in artikel 104, wordt een einde gemaakt aan de hoedanigheid van statutair personeelslid zonder opzeggingstermijn of verbrekingsvergoeding.
|292
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Centraal
Optioneel
Gelimiteerd
5
1
§ 2. De aanstellende overheid stelt het verlies van de hoedanigheid van statutair personeelslid vast en beslist tot ontslag van het betrokken personeelslid. Het personeelslid wordt vooraf gehoord. Het ontslag wordt met een aangetekende brief betekend. Als de wet van 20 juli 1991 houdende sociale en diverse andere bepalingen van toepassing is, wordt het personeelslid geïnformeerd over alle verplichtingen die uit die wet voortvloeien. HOOFDSTUK II. - De definitieve ambtsneerlegging van het statutaire personeelslid Art. 106
Art. 107
Art. 108
§ 1. De volgende zaken geven aanleiding tot de definitieve ambtsneerlegging van het statutaire personeelslid op proef: 1° het vrijwillige ontslag; 2° de definitief vastgestelde beroepsongeschiktheid na de ongunstige tussentijdse evaluatie of eindevaluatie van de proeftijd, vermeld in artikel 36.§ 2. Naast de ambtsneerlegging als gevolg van de pensioenwetgeving, geven de volgende zaken aanleiding tot de definitieve ambtsneerlegging van het vast aangestelde statutaire personeelslid: 1° het vrijwillige ontslag; 2° de definitief vastgestelde beroepsongeschiktheid na een ongunstige evaluatie, vermeld in artikel 48. Het statutaire personeelslid dat vrijwillig ontslag neemt, brengt het bestuur daarvan schriftelijk op de hoogte. De aanstellende overheid neemt kennis van het ontslag en brengt het personeelslid daarvan schriftelijk op de hoogte. De datum waarop het statutaire personeelslid de dienst effectief verlaat, wordt vastgesteld in onderling akkoord tussen het personeelslid en de aanstellende overheid. De vaste aanstelling in statutair verband bij een andere overheid wordt gelijkgesteld met vrijwillig ontslag, behalve als een deeltijds werkend personeelslid daarnaast ook deeltijds bij een andere overheid vast aangesteld wordt. § 1. De raad stelt de regels vast voor het ontslag wegens definitief vastgestelde beroepsongeschiktheid van het statutaire personeelslid op proef, rekening houdend met de totale duur van de proeftijd en de socialezekerheidsregeling die van toepassing is tijdens de proeftijd. Het ontslag wordt met een aangetekende brief, die de datum van uitwerking vermeldt, betekend. Daarbij wordt het personeelslid in voorkomend geval geïnformeerd over alle verplichtingen die voortvloeien uit de wet van 20 juli 1991 houdende sociale en diverse andere bepalingen.
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Centraal
Verplicht
Gelimiteerd
3
1
|293
§ 2. Het ontslag wegens definitief vastgestelde beroepsongeschiktheid van het vast aangestelde statutaire personeelslid wordt met een aangetekende brief betekend. Daarbij wordt de datum van uitwerking vermeld en wordt het personeelslid geïnformeerd over alle verplichtingen die voortvloeien uit de wet van 20 juli 1991 houdende sociale en diverse andere bepalingen. De raad stelt een opzeggingstermijn vast. De opzeggingstermijn is ongeacht de duur van de tewerkstelling bij het bestuur ten minste drie maanden. De raad kan bepalen dat het personeelslid dat langer dan vijf jaar in statutaire dienst is bij het bestuur een opzeggingstermijn krijgt waarvan de duur in verhouding staat tot de totale duur van de statutaire tewerkstelling. De opzeggingstermijn gaat in op de eerste dag van de maand die volgt op de betekening van het ontslag. TITEL VII. - Het salaris
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
HOOFDSTUK I. - Algemene bepalingen Art. 109
Art. 110
Art. 111
|294
De raad stelt het jaarsalaris van het personeel vast in salarisschalen, die bestaan uit : 1° een minimumsalaris; 2° de salaristrappen, die het resultaat zijn van de periodieke verhogingen; 3° een maximumsalaris. Elke salarisschaal wordt aangeduid met één van de letters A, B, C, D, E, die overeenstemmen met de niveaus, vermeld in artikel 6, gevolgd door een cijfer en eventueel een kleine letter a, b of c. Het eerste lid is niet van toepassing op de gemeentesecretaris, de adjunctgemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie. § 1. Aan de volgende graden worden de salarisschalen en de functionele loopbanen, vermeld in artikel 63 tot en met 67, verbonden die overeenkomen met de ernaast vermelde lettercijfercode : Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld § 2. De salarisschaal van gemeentesecretaris of van provinciegriffier is de hoogste salarisschaal binnen de gemeentelijke of provinciale organisatie. De salarisschalen die met inbegrip van de periodieke verhogingen en de loopbaanspreiding van toepassing zijn, zijn in bijlage II bij dit besluit gevoegd.
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Art. 112
Het personeelslid wordt bezoldigd in de salarisschaal die verbonden is aan zijn graad. Het personeelslid ontvangt het salaris dat overeenstemt met zijn geldelijke anciënniteit. De geldelijke anciënniteit bestaat uit het aantal dienstjaren dat in aanmerking wordt genomen voor de berekening van het salaris. Het personeelslid dat geen recht heeft op het meerekenen van vroegere diensten, Centraal ontvangt het beginsalaris van de eerste salarisschaal van de functionele loopbaan die verbonden is aan zijn graad. Het salaris van een deeltijds personeelslid wordt vastgesteld in verhouding tot zijn prestaties. Het hoofd van het personeel stelt het individuele jaarsalaris van de personeelsleden vast. HOOFDSTUK II. - De toekenning van periodieke salarisverhogingen door de opbouw van geldelijke anciënniteit
1
Afdeling I. - Diensten bij een overheid Art. 113
Voor de toekenning van periodieke salarisverhogingen komen alleen de werkelijke diensten in statutair of contractueel verband in aanmerking die het personeelslid levert of heeft geleverd in dienst van : 1° de Belgische staat, de Europese Economische Ruimte, een lidstaat van de Europese Economische Ruimte, een overheidsdienst in een lidstaat van de Europese Economische Ruimte, de internationale instellingen waarvan België of een van zijn gemeenschappen of gewesten lid is, de autonome overheidsbedrijven, de gemeenschappen, de gewesten, de provincies, de gemeenten, de autonome gemeente- en provinciebedrijven, de agglomeraties van gemeenten, de federaties van gemeenten, de verenigingen van gemeenten, de interlokale samenwerkingsverbanden, de intercommunale diensten en instellingen van de openbare onderstand, de commissies van openbare onderstand, de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de verenigingen, vermeld in hoofdstuk XII, XIIbis of XIIter van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de openbare kassen van lening of andere openbare diensten, als titularis van een bezoldigde betrekking; 2° de gesubsidieerde vrije onderwijsinstellingen of de gesubsidieerde vrije centra voor leerlingenbegeleiding; 3° de publiekrechtelijke en vrije universiteiten als titularis van een bezoldigde betrekking; 4° een andere overheid.
Centraal
1
|295
Art. 114
Voor de toepassing van artikel 113 moet worden verstaan onder : 1° werkelijke diensten : alle diensten die recht geven op een salaris of die bij ontstentenis van een salaris krachtens de rechtspositieregeling toch in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van het salaris; 2° dienst van de staat : elke dienst zonder rechtspersoonlijkheid die ressorteert onder de wetgevende, de uitvoerende of de rechterlijke macht; 3° andere overheid : a) elke dienst met rechtspersoonlijkheid die onder de uitvoerende macht ressorteert; b) elke andere instelling naar Belgisch recht of naar het recht van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte die beantwoordt aan collectieve behoeften van algemeen of lokaal belang en waarbij in de oprichting of bijzondere leiding ervan het overwicht van de overheid tot uiting komt.
Afdeling II. - Diensten in de privésector of als zelfstandige Art. De raad kan bepalen dat beroepservaring in de privésector of als zelfstandige, voor 115 de toekenning van periodieke salarisverhogingen in aanmerking wordt genomen, op voorwaarde dat die beroepservaring relevant is voor de uitoefening van de functie waarin het personeelslid aangesteld wordt. In voorkomend geval bepaalt de raad of die diensten meerekenbaar zijn voor alle functies dan wel alleen meerekenbaar zijn voor functies in knelpuntberoepen. De raad bepaalt ook of de diensten onbeperkt in aanmerking worden genomen dan wel tot een maximumaantal jaren in aanmerking worden genomen. De relevantie van de beroepservaring in de privésector of als zelfstandige wordt beoordeeld op basis van een vergelijking van die diensten met de voorwaarden en met het functieprofiel voor de functie waarin het personeelslid aangesteld wordt. Het personeelslid levert zelf de bewijsstukken van de diensten. De geldelijke anciënniteit die op die manier verkregen wordt, blijft behouden voor het verdere verloop van de loopbaan. Afdeling III. - De valorisatie van de diensten Art. 116
|296
§ 1. De diensten die in overeenstemming met artikel 113 tot en met 115 gepresteerd werden, worden voor de vaststelling van de geldelijke anciënniteit meegerekend voor honderd procent, ongeacht of ze voltijds dan wel deeltijds gepresteerd werden. Voor de toepassing van het eerste lid geldt het volgende : 1° deeltijdse diensten die gepresteerd worden na de datum van de inwerkingtreding van dit besluit worden vanaf die datum meegerekend voor honderd procent; 2° de geldelijke anciënniteit voor deeltijdse diensten die gepresteerd werden voor
Centraal
Lokaal
1
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
de datum van de inwerkingtreding van dit besluit wordt vastgesteld volgens de regels die op dat ogenblijk krachtens de plaatselijke rechtspositieregeling van toepassing waren; 3° in afwijking van de bepaling in punt 2°, kan de raad bepalen dat de geldelijke anciënniteit voor deeltijdse diensten die gepresteerd zijn sinds 1 januari 2002 voor honderd procent meegerekend worden voor de vaststelling van de geldelijke anciënniteit na de datum vermeld in punt 1°. § 2. De geldelijke anciënniteit, verworven in twee of meer gelijktijdig uitgeoefende functies, wordt voor dezelfde periode maximaal voor een volledige prestatie gevaloriseerd. Ze is bovendien in actieve deeltijdse functies niet onderling cumuleerbaar voor de toekenning van de periodieke verhogingen. Art. Het hoofd van het personeel stelt de duur vast van de in aanmerking komende 117 diensten die het personeelslid in het onderwijs als interim of als tijdelijk personeelslid heeft gepresteerd aan de hand van het attest, verstrekt door de bevoegde autoriteiten. De diensten, vermeld op het attest, die in tienden zijn betaald, en die per schooljaar geen volledig jaar werkelijke diensten vertegenwoordigen, worden dag per dag samengeteld. Het totale aantal zo gewerkte dagen wordt vermenigvuldigd met 1,2. Het totaal van de rekenkundige bewerking wordt vervolgens gedeeld door 30. Het quotiënt geeft het aantal in aanmerking te nemen maanden. Met de rest wordt geen rekening gehouden. De diensten, vermeld op hetzelfde attest, die bewijzen dat het personeelslid een volledig schooljaar heeft gewerkt, gelden voor een totaal van driehonderd dagen en leveren één jaar in aanmerking te nemen diensten op. Art. De diensten die in aanmerking komen, worden berekend per kalendermaand. De 118 diensten die niet zijn begonnen op de eerste dag van een maand of geëindigd op de laatste dag van een maand, worden niet meegerekend. HOOFDSTUK III. - Bijzondere bepalingen Art. 119
Art. 120
Het personeelslid dat met toepassing van artikel 61 schaalanciënniteit verwerft voor ervaring, opgedaan bij een andere overheid, in de privésector of als zelfstandige, wordt met de toegekende schaalanciënniteit ingeschaald in de salarisschaal van de functionele loopbaan die overeenstemt met de toegekende schaalanciënniteit. Het personeelslid dat bevorderd wordt, krijgt in zijn nieuwe graad nooit een salaris dat lager is dan het salaris dat het in zijn vorige graad zou hebben gekregen.
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
|297
Art. 121
Art. 122
|298
§ 1.Vanaf de datum van de inwerkingtreding van dit besluit heeft het personeelslid dat bevorderd wordt naar een graad van een hoger niveau ten minste recht op de volgende verhoging van zijn jaarsalaris tegen 100 % : 1° 620 euro bij bevordering naar niveau D; 2° 745 euro bij bevordering naar niveau C; 3° 870 euro bij bevordering naar niveau B; 4° 1240 euro bij bevordering naar niveau A. Als het jaarsalaris in de nieuwe graad niet ten minste het bedrag, vermeld in het eerste lid, hoger is dan het jaarsalaris dat het personeelslid in zijn oude graad zou hebben gekregen, wordt het jaarsalaris in de nieuwe graad verhoogd tot de minimale verhoging, vermeld in het eerste lid, bereikt wordt. Die minimale salarisverhoging wordt gegarandeerd gedurende de hele functionele loopbaan in de graad waarnaar het personeelslid bevorderd wordt. Daartoe wordt telkens zijn oude salarisschaal, met inbegrip van de periodieke verhogingen, maar zonder het verloop in de functionele loopbaan, vergeleken met de nieuwe salarisschaal, met inbegrip van de toepassing van de periodieke verhogingen en het verloop in de functionele loopbaan. § 2. In afwijking van § 1, eerste lid, kan de raad bepalen dat de gegarandeerde salarisverhoging eveneens geldt voor personeelsleden die tussen 1 januari 2006 en de datum van de inwerkingtreding van dit besluit bevorderd werden. In afwijking van § 1, eerste lid, is de minimale salarisverhoging ook van toepassing als een personeelslid in dienst van het bestuur via een aanwervingsprocedure aangesteld wordt in een graad van een hoger niveau. De gemeenteraad bepaalt de salarisschaal van de gemeentesecretaris, binnen de hieronder vastgestelde minimum- en maximumgrenzen, uitgedrukt in euro, die gelden vanaf 1 januari 2009: 1° gemeenten tot 6000 inwoners: 24.250 – 38.500; 2° gemeenten van 6001 tot 15.000 inwoners: 30.226,21– 44.643,33; 3° gemeenten van 15.001 tot 20.000 inwoners: 32.771,33 – 47.824,74; 4° gemeenten van 20.001 tot 25.000 inwoners: 34.646,71 – 51.006,35; 5° gemeenten van 25.001 tot 35.000 inwoners: 36.806,76 – 54.355,03; 6° gemeenten van 35.001 tot 50.000 inwoners: 39.050,47 – 57.536,15; 7° gemeenten van 50.001 tot 80.000 inwoners: 41.746,30 – 61.052,77; 8° gemeenten van 80.001 tot 150.000 inwoners: 44.207,70 – 64.401,60; 9° gemeenten van meer dan 150.000 inwoners: 47.941,69 – 69.424,53. De salarisverhogingen van de gemeentesecretaris worden gespreid over vijftien jaar. Ze worden op evenredige wijze gespreid volgens de bepalingen van artikel 109, 2°.
Centraal
Lokaal
1
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Als het inwoneraantal van de gemeente daalt onder het minimale aantal inwoners, op basis waarvan met toepassing van het eerste lid de salarisschaal van de gemeentesecretaris werd vastgesteld, dan behoudt de gemeentesecretaris in dienst zijn salarisschaal op persoonlijke titel. Art. De gemeenteraad stelt de salarisschaal van de adjunct-gemeentesecretaris vast. 123 Die salarisschaal moet lager blijven dan de salarisschaal die voor de gemeentesecretaris vastgesteld werd. Art. De gemeenteraad van de gemeenten met meer dan 5000 inwoners bepaalt de 124 salarisschaal van de financieel beheerder, binnen de hieronder vastgestelde minimum- en maximumgrenzen, uitgedrukt in euro, die gelden vanaf 1 januari 2009: 1° gemeenten van 5001 tot 6000 inwoners: 22.842,80 – 34.246,93; 2° gemeenten van 6001 tot 15.000 inwoners: 28.473,97 – 42.055,31; 3° gemeenten van 15.001 tot 20.000 inwoners: 30.871,54 – 45.052,29; 4° gemeenten van 20.001 tot 25.000 inwoners: 32.638,20 – 48.049,46; 5° gemeenten van 25.001 tot 35.000 inwoners: 34.673,04 – 51.203,63; 6° gemeenten van 35.001 tot 50.000 inwoners: 36.786,67 – 54.200,72; 7° gemeenten van 50.001 tot 80.000 inwoners: 39.326,23 – 57.513,48; 8° gemeenten van 80.001 tot 150.000 inwoners: 41.644,93 – 60.668,18; 9° gemeenten van meer dan 150.000 inwoners: 45.162,46 – 65.399,92. De salarisverhogingen van de financieel beheerder worden gespreid over vijftien jaar. Ze worden op evenredige wijze gespreid volgens de bepalingen van artikel 109, 2°. Als het inwoneraantal van de gemeente daalt onder het minimale aantal inwoners, op basis waarvan met toepassing van het eerste lid de salarisschaal van de financieel beheerder werd vastgesteld, dan behoudt de financieel beheerder in dienst zijn salarisschaal op persoonlijke titel. Art. De provincieraad stelt de salarisschaal van de provinciegriffier vast binnen de 125 minimum- en maximumgrenzen van de salarisschaal van de gemeentesecretaris in de gemeenten die in artikel 122, eerste lid, in de hoogste klasse zijn ingedeeld. Art. De provincieraad stelt de salarisschaal van de financieel beheerder vast binnen de 126 minimum- en maximumgrenzen van de salarisschaal van de gemeentesecretaris in de gemeenten die in artikel 122, eerste lid, in de klasse van 80.001 tot 150.000 inwoners zijn ingedeeld. HOOFDSTUK IV. - De betaling van het salaris Art. 127
Het salaris volgt het verloop van het indexcijfer van de consumptieprijzen. Het salaris tegen 100 % wordt gekoppeld aan het spilindexcijfer 138,01.
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
|299
Art. 128
Het salaris wordt maandelijks betaald vanaf de indiensttreding. Voor het vast aangestelde statutaire personeelslid wordt het vooruitbetaald. Het salaris van het overige personeel wordt betaald nadat de termijn vervallen is. In afwijking van het eerste lid kunnen besturen die het salaris van het vast aangestelde statutaire personeelslid op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling betalen nadat de termijn vervallen is, die regeling behouden. Art. Het maandsalaris is gelijk aan een twaalfde van het jaarsalaris. Het uurloon is 129 gelijk aan 1/1976 van het jaarsalaris. Art. Als het personeelslid in de loop van de maand in dienst treedt, krijgt het voor die 130 maand het gedeelte van het maandsalaris dat overeenstemt met de gepresteerde werkdagen. Als het personeelslid in de loop van de maand met pensioen gaat of overlijdt, wordt het salaris voor de volledige maand betaald. TITEL VIII. - De toelagen, vergoedingen en sociale voordelen
Centraal
Lokaal
1
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
HOOFDSTUK I. - Algemene bepalingen Art. 131
Met behoud van de toepassing van eventuele decretale of wettelijke bepalingen kunnen geen andere toelagen en vergoedingen worden toegekend of ingevoerd dan die welke vermeld worden in dit besluit. De raad kan geen taalpremie instellen of behouden voor de personeelsleden. Onder taalpremie wordt verstaan elke toelage, toegekend aan het personeelslid dat op grond van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd bij het koninklijk besluit van 18 juli 1966, verplicht is tot kennis van de tweede taal, of elke andere toelage, toegekend aan het personeelslid voor het gebruik van een andere taal dan het Nederlands. Art. Effectief gemaakte, bewezen en noodzakelijke kosten bij de uitoefening van de 132 functie worden terugbetaald. HOOFDSTUK II. - De eindejaarstoelage Art. 133
Art. 134
|300
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder : 1° referentieperiode : de periode van 1 januari tot en met 30 september van het in aanmerking te nemen jaar; 2° jaarsalaris : het salaris op jaarbasis of, in voorkomend geval, het wachtgeld of de uitkering, uitbetaald in plaats van een salaris, eventueel aangevuld met de haard- of standplaatstoelage of de gegarandeerde salarisverhoging na bevordering. Het personeelslid ontvangt jaarlijks een eindejaarstoelage.
Art. 135
Het bedrag van de eindejaarstoelage is de som van het forfaitaire gedeelte en het veranderlijke gedeelte, met dien verstande dat de eindejaarstoelage nooit meer mag bedragen dan een twaalfde van het jaarsalaris, aangepast volgens de indexverhogingscoëfficiënt die van toepassing is op het salaris van de maand oktober van het in aanmerking te nemen jaar. Het forfaitaire gedeelte en het veranderlijke gedeelte worden als volgt berekend: 1° het forfaitaire gedeelte: a) het forfaitaire gedeelte bedraagt voor het jaar 2007 317,53 euro; b) vanaf 2008 wordt het forfaitaire gedeelte dat toegekend is tijdens het vorige jaar, telkens vermeerderd met een breuk waarvan de noemer gelijk is aan het gezondheidsindexcijfer van de maand oktober van het vorige jaar en de teller gelijk is aan het gezondheidsindexcijfer van de maand oktober van het in aanmerking te nemen jaar. Het resultaat daarvan wordt berekend tot op twee decimalen nauwkeurig; c) het bedrag dat het resultaat is van de berekening, vermeld in punt b) wordt verhoogd met 248,74 euro; d) het bedrag dat het resultaat is van de berekening, vermeld in punt c) wordt vervolgens verhoogd met 250 euro: 1) vanaf 2008 voor het personeelslid dat op 1 december 2008 behoort tot het niveau C, D of E; 2) vanaf 2009 voor het personeelslid dat op 1 december 2009 behoort tot het niveau A of B, en voor de functiehouders in de graden van gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris, financieel beheerder van de gemeente, provinciegriffier en financieel beheerder van de provincie; e) het bedrag dat het resultaat is van de berekening, vermeld in punt d) wordt voor alle personeelsleden: 1) voor het jaar 2010 verhoogd met 100 euro; 2) voor het jaar 2011 verhoogd met 200 euro; 3) voor het jaar 2012 verhoogd met 300 euro; f) Vanaf het jaar 2013 wordt het bedrag dat het resultaat is van de berekening, vermeld in punt d) voor alle personeelsleden verhoogd met 400 euro 2° het veranderlijke gedeelte: 2,5 procent van het jaarsalaris, aangepast volgens de indexverhogingscoëfficiënt die van toepassing is op het salaris van de maand oktober van het in aanmerking te nemen jaar. Als het personeelslid in de maand oktober van het in aanmerking te nemen jaar geen of slechts een gedeeltelijk salaris ontvangen heeft, dan wordt het percentage berekend op basis van het salaris dat voor diezelfde maand betaald zou zijn als het personeelslid zijn functie wel volledig had uitgeoefend.
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
|301
Art. 136
Het personeelslid ontvangt het volledige bedrag van de toelage, vermeld in artikel 135, als het als titularis van een betrekking met volledige prestaties het volledige salaris heeft ontvangen tijdens de hele duur van de referentieperiode. Als het personeelslid niet het volledige salaris heeft ontvangen als titularis van een betrekking met volledige prestaties of onvolledige prestaties, wordt het bedrag van de toelage verminderd in verhouding tot het salaris dat het werkelijk heeft ontvangen. De periodes waarin het personeelslid tijdens de referentieperiode als titularis van een betrekking met volledige prestaties of onvolledige prestaties met ouderschapsverlof, als vermeld in het koninklijk besluit van 29 oktober 1997 tot invoering van een recht op ouderschapsverlof in het kader van de onderbreking van de beroepsloopbaan, was, of met bevallingsverlof was met toepassing van de Arbeidswet van 16 maart 1971, worden gelijkgesteld met periodes waarvoor het personeelslid het salaris volledig heeft ontvangen. Art. De eindejaarstoelage wordt uiterlijk tijdens de maand december van het in 137 aanmerking te nemen jaar in één keer uitbetaald. HOOFDSTUK III. - De onregelmatige prestaties
Centraal
1
Centraal
1
Afdeling I. - Nachtprestaties en prestaties op zaterdagen, zondagen en feestdagen Art. 138
Art. 139
|302
Deze afdeling is niet van toepassing op : 1° de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie; 2° de personeelsleden van niveau A. § 1. Naast de wettelijk voorgeschreven inhaalrust krijgt het personeelslid : 1° per uur nachtprestaties tussen 22 uur en 6 uur ofwel : a) één kwartier extra inhaalrust; b) een toeslag op het uursalaris die gelijk is aan 25 % van het uursalaris. 2° per uur prestaties tussen 0 en 24 uur op een zondag of een feestdag ofwel : a) één uur extra inhaalrust; b) een toeslag op het uursalaris die gelijk is aan 100 % van het uursalaris. 3° per uur prestaties tussen 0 en 24 uur op een zaterdag ofwel : a) extra inhaalrust van maximaal één uur; b) een toeslag op het uursalaris van maximaal 100 % van het uursalaris. Als berekeningsbasis voor de toeslag geldt het bruto-uursalaris, eventueel verhoogd met de haard- of standplaatstoelage, de toelage voor het waarnemen van een hogere functie of de gegarandeerde salarisverhoging na bevordering. § 2. De extra inhaalrust of de toeslag voor prestaties op zaterdag bedraagt in voorkomend geval nooit meer dan de extra inhaalrust of de toeslag voor prestaties
Centraal
Lokaal
Centraal
1
Verplicht
Uitgebreid
2
1
op zondag. De raad kan bepalen dat de extra inhaalrust of de toeslag voor nachtprestaties cumuleerbaar is met de extra inhaalrust of de toeslag voor prestaties op zaterdagen, zondagen of feestdagen. Afdeling II. - De overuren Art. 140
Art. 141
Deze afdeling is niet van toepassing op de gemeentesecretaris, de adjunctgemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie. Deze afdeling is evenmin van toepassing op de personeelsleden die onder het toepassingsgebied van de Arbeidswet van 16 maart 1971 vallen. § 1. Onder overuren worden verstaan de uitzonderlijke prestaties die op verzoek van het bestuur geleverd worden boven op de uren die op grond van de gewone arbeidstijdregeling op weekbasis door het personeelslid gepresteerd worden. Het personeelslid dat overuren presteert, krijgt compenserende inhaalrust binnen de termijn, bepaald in de wet van 14 december 2000 tot vaststelling van sommige aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de openbare sector. De compenserende inhaalrust is gelijk aan de duur van de overuren. § 2. Als over een periode van vier maanden de gemiddelde arbeidstijd groter is dan 38 uur per week voor voltijdse prestaties of dan de gewone arbeidstijdregeling op weekbasis bij deeltijdse prestaties, wordt aan het personeelslid boven op het uursalaris ofwel overloon betaald in de vorm van een toeslag, ofwel extra inhaalrust toegekend. Het overloon of de extra inhaalrust bedraagt voor alle niveaus behalve voor niveau A: 1° een toeslag van 25 % per uur voor overuren op weekdagen tussen 6 en 22 uur; 2° een toeslag van maximaal 25 % per uur voor overuren op weekdagen tussen 22 en 6 uur; 3° een toeslag van maximaal 25 % per uur voor overuren op zaterdagen tussen 0 en 24 uur; 4° een toeslag van maximaal 25 % per uur voor overuren op zondagen of reglementaire feestdagen tussen 0 en 24 uur. Als berekeningsbasis voor het overloon geldt het bruto-uursalaris, eventueel verhoogd met de haard- of standplaatstoelage, de toelage voor het waarnemen van een hogere functie of de gegarandeerde salarisverhoging na bevordering. § 3. Als het personeelslid gedurende een periode van vier maanden overuren gepresteerd heeft op verschillende tijdstippen als vermeld in punt 1° tot en met 4°, en het totaal aan gepresteerde overuren binnen die periode van vier maanden
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Centraal
1
Centraal
1
|303
niet heeft kunnen compenseren met inhaalrust, geniet het voor de nog resterende overuren het meest gunstige overloon of de meest gunstige regeling van extra inhaalrust, vastgesteld met toepassing van § 2, tweede lid. § 4. Aan het personeelslid van niveau A wordt voor elk overuur een uursalaris uitbetaald als over een periode van vier maanden de gemiddelde arbeidstijd groter is dan 38 uur per week voor voltijdse prestaties of dan de gewone arbeidstijdregeling op weekbasis bij deeltijdse prestaties. Art. De raad kan bepalen dat het personeelslid dat onvoorzien buiten zijn 142 arbeidstijdregeling of permanentieplicht opgeroepen wordt voor een dringend werk, per oproep een verstoringstoelage ontvangt. De verstoringstoelage bedraagt minimaal twee keer en maximaal vier keer het uurloon. Als berekeningsbasis voor het uurloon geldt het bruto-uursalaris, eventueel verhoogd met de haard- of standplaatstoelage, de toelage voor het waarnemen van een hogere functie of de gegarandeerde salarisverhoging na bevordering. De verstoringstoelage kan gecumuleerd worden met de toeslag voor overuren, vermeld in artikel 141 HOOFDSTUK IV. - De andere toelagen
Centraal
Lokaal
1
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Afdeling I. - De toelage voor het waarnemen van een hogere functie Art. 143
Voor de toekenning van de toelage die de raad met toepassing van artikel 96, § 3, tweede lid, vaststelt, moet de waarneming van de hogere functie ten minste dertig opeenvolgende kalenderdagen beslaan. De toelage is gelijk aan het verschil tussen het salaris dat het personeelslid bij een bevordering in de waargenomen hogere functie zou ontvangen en het salaris dat het personeelslid in zijn werkelijke functie ontvangt. Art. In het salaris, vermeld in artikel 143, tweede lid, zijn inbegrepen: 144 1° de haard- of standplaatstoelage; 2° elke andere salaristoeslag. Afdeling II. - De gevarentoelage Art. 145 Art. 146
|304
De raad kan een gevarentoelage instellen die in voorkomend geval toegekend wordt onder de voorwaarden van artikel 146 en 147. Voor de gevarentoelage komen de werkzaamheden in aanmerking, waarbij de mate van gevaar, hinder of ongezondheid bij normale uitvoering ervan aanzienlijk toeneemt door de bijzondere omstandigheden van fysieke werkdruk waarin ze uitgevoerd moeten worden, of door het gebruik van schadelijke of gevaarlijke stoffen. Het uitvoerend orgaan van het bestuur somt in een afzonderlijke lijst de werkzaamheden op die aan die criteria beantwoorden en die in aanmerking komen
Lokaal
Centraal
Optioneel
Uitgebreid
4
1
voor de gevarentoelage.
Art. 147
§ 1. Het personeelslid dat occasioneel een werk uitvoert dat opgenomen is in de lijst, vermeld in artikel 146, ontvangt een gevarentoelage, waarvan het maximale bedrag bepaald wordt als volgt : aantal uren gevaarlijk werk per maand bedrag van de gevarentoelage minder dan 7 uur 1,10 euro per uur tegen 100% van 7 tot 25 uur 1,20 euro per uur tegen 100% meer dan 25 uur 1,25 euro per uur tegen 100% § 2. De raad kan bepalen dat aan het personeelslid dat permanent werkzaamheden als vermeld in artikel 146 uitvoert, een jaartoelage wordt toegekend. Het bedrag van die jaartoelage is gelijk aan maximaal 10 % van de 13de salaristrap van salarisschaal E2 tegen 100 %. Afdeling III. - De permanentietoelage Art. 148
De raad kan een permanentietoelage instellen voor het personeelslid dat door het hoofd van het personeel wordt aangewezen om zich buiten de normale diensturen thuis beschikbaar te houden voor interventies. De gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder van de gemeente, de provinciegriffier en de financieel beheerder van de provincie komen niet in aanmerking voor een permanentietoelage. Art. Het bedrag van de toelage, vermeld in artikel 148, bedraagt 2,01 euro tegen 100 % 149 voor elk uur dat werkelijk aan de permanentie wordt besteed. Dat bedrag is gekoppeld aan de gezondheidsindex. Afdeling IV. - De mandaattoelage Art. 150
De toelage voor het uitoefenen van een mandaat, vermeld in artikel 87, bedraagt maximaal 5 % van het geïndexeerde brutosalaris van de mandaathouder. De toelage wordt maandelijks samen met het salaris betaald. Afdeling V. - De toelage voor opdrachthouderschap Art. 151
De toelage voor het opdrachthouderschap die de raad met toepassing van artikel 94 instelt, is gelijk aan de toelage die het personeelslid zou ontvangen als het een functie van de naast hogere graad, zoals vastgesteld in artikel 7, zou waarnemen. De toelage wordt maandelijks samen met het salaris betaald. Afdeling VI. - De functioneringstoelage en de managementstoelage Art.
De raad kan ter uitvoering van artikel 48 de toekenning van een
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
Centraal
Lokaal
2
1
Optioneel
Uitgebreid
4
|305
152
functioneringstoelage vaststellen. In voorkomend geval geldt het volgende : 1° de functioneringstoelage kan worden toegekend als uit de evaluatie blijkt dat het personeelslid uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatsverbintenissen; 2° de functioneringstoelage bedraagt maximaal 5 % van het geïndexeerde brutojaarsalaris; 3° de raad stelt de nadere regels ter zake vast. De raad kan ter uitvoering van artikel 48 en 51, § 1, 4°, een managementstoelage vaststellen. In voorkomend geval geldt het volgende : 1° de managementstoelage kan worden toegekend aan een lid van het managementteam als uit de evaluatie blijkt dat de betrokkene uitstekend heeft gepresteerd en de concrete doelstellingen die hem bij de aanvang van de evaluatieperiode waren opgelegd, heeft gerealiseerd; 2° de managementstoelage bedraagt maximaal 8 % van het geïndexeerde brutojaarsalaris; 3° de raad stelt de nadere regels ter zake vast.
De functioneringstoelage en de managementstoelage zijn niet cumuleerbaar. HOOFDSTUK V. - De vergoeding voor reis- en verblijfkosten
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Afdeling I. - Algemene bepalingen Art. 153
Een dienstreis is de verplaatsing van de woonplaats of de standplaats naar een vooraf bepaalde bestemming in opdracht of op uitnodiging van de bevoegde hiërarchische meerdere van het personeelslid. Art. Het hoofd van het personeel geeft toestemming voor dienstreizen. Hij beslist welk 154 vervoermiddel functioneel en financieel het meest verantwoord is. Art. De raad werkt nadere procedureregels uit voor de indiening en vergoeding van door 155 het personeelslid gemaakte, noodzakelijke en bewezen kosten voor een dienstreis. Afdeling II. - De vergoeding voor reiskosten Art. 156
|306
Het personeelslid dat voor dienstreizen van zijn eigen motorvoertuig gebruikmaakt, heeft op 1 januari 2007 recht op een vergoeding van 0,2903 euro per kilometer. De kilometervergoeding dekt alle kosten die gepaard gaan met het gebruik van het eigen motorvoertuig, met uitzondering van de parkeerkosten. Onder motorvoertuig wordt verstaan: een auto, motorfiets of bromfiets. Bij carpooling kan de vergoeding voor de bestuurder worden verhoogd met een bedrag dat op 1 januari 2007 gelijk is aan 0,1452 euro. De meereizende
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
Centraal
Lokaal
3
1
Optioneel
Uitgebreid
2
personeelsleden hebben geen recht op een kilometervergoeding. Het personeelslid heeft recht op de terugbetaling van eventuele parkeerkosten. Het personeelslid dat voor dienstreizen van de eigen fiets gebruikmaakt, ontvangt 0,15 euro per kilometer. § 2. Als het personeelslid een reizende functie uitoefent, kan de vergoeding voor het gebruik van zijn privévoertuig uit een forfaitaire vergoeding bestaan. De raad bepaalt het bedrag van de vergoeding en de voorwaarden waaraan het personeelslid moet voldoen voor de toekenning ervan. § 3. De bedragen van de kilometervergoeding en de forfaitaire vergoeding worden jaarlijks op 1 juli automatisch aangepast aan het algemene indexcijfer van de consumptieprijzen door de van kracht zijnde bedragen te vermenigvuldigen met een breuk waarvan de noemer gelijk is aan het consumptie-indexcijfer van de maand mei van het voorgaande jaar en de teller gelijk is aan het consumptieindexcijfer van de maand mei van het lopende jaar. Art. Voor dienstreizen met het openbaar vervoer of per vliegtuig worden de reële 157 kosten vergoed die het personeelslid bewijst. Afdeling III. - De hotel- en dagvergoeding Art. 158
Het personeelslid kan een hotel- en dagvergoeding krijgen voor dienstreizen onder de voorwaarden die de raad bepaalt. Het personeelslid dat een dienstreis met overnachting maakt, heeft recht op vergoeding van de kosten voor kamer en ontbijt, maaltijden en eventuele andere kosten. Het personeelslid dient voor al de gemaakte kosten de originele bewijsstukken in. HOOFDSTUK VI. - De sociale voordelen
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
Centraal
5
1
Afdeling I. - De maaltijdcheques Art. 159
Het personeelslid heeft recht op maaltijdcheques, die op jaarbasis voor ten minste 497,47 euro ten laste vallen van het bestuur. Bij onvolledige prestaties of prestaties die niet geleverd zijn gedurende het werkjaar, wordt het bedrag op jaarbasis, vermeld in het eerste lid, pro rata verminderd. Afdeling II. - De hospitalisatieverzekering
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
|307
Art. 160
§ 1. De besturen sluiten een collectieve hospitalisatieverzekering af voor: 1° de statutaire personeelsleden; 2° de personeelsleden met een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur. De besturen nemen de premie voor de hospitalisatieverzekering voor de personeelsleden, vermeld in punt 1° en 2°, die voltijds of halftijds werken, volledig ten laste. 2. In afwijking van § 1 kan de raad bepalen dat: 1° de verzekeringspremie voor de personeelsleden die minder dan halftijds werken, slechts gedeeltelijk ten laste wordt genomen; 2° een hospitalisatieverzekering wordt afgesloten voor sommige contractuele personeelsleden met een arbeidsovereenkomst van bepaalde duur. Art. De raad kan bepalen dat een hospitalisatieverzekering wordt aangeboden aan de 161 volgende categorieën van personeelsleden: 1° de gepensioneerde personeelsleden; 2° de gezinsleden van de personeelsleden. De raad bepaalt voor elke categorie of de hospitalisatieverzekering al dan niet wordt toegekend. In voorkomend geval bepaalt hij voor elke categorie of de premie volledig of gedeeltelijk ten laste wordt genomen. Art. Het bestuur informeert de personeelsleden over de toepassingsvoorwaarden van de 162 hospitalisatieverzekering. Afdeling III. - De vergoeding van de kosten voor het woon-werkverkeer Art. 163
Bij het gebruik van de trein voor de verplaatsing van en naar het werk wordt het personeelslid voor de kosten van het sociale abonnement vergoed in overeenstemming met de geldende wettelijke bepalingen daarover. In afwijking van het eerste lid kan de raad bepalen dat het treinabonnement voor een hoger bedrag of volledig door het bestuur ten laste wordt genomen. Als het personeelslid in eerste klasse reist, betaalt het zelf de supplementaire kosten daarvoor. De raad bepaalt de mate waarin het bestuur de kosten voor het gebruik van de bus, de tram of de metro voor de verplaatsing van en naar het werk vergoedt. Art. De raad kan bepalen dat een maandelijkse fietsvergoeding van 15 cent per 164 kilometer wordt toegekend aan het personeelslid dat de verplaatsing van en naar het werk volledig of gedeeltelijk met de fiets aflegt. Art. Het personeelslid dat minstens 66 % arbeidsongeschikt is, ontvangt een vergoeding 165 voor de verplaatsing van en naar het werk met de wagen. Die vergoeding is gelijk aan de kostprijs van een treinkaart tweede klasse over dezelfde afstand. Afdeling IV. - De begrafenisvergoeding
|308
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
Centraal
5 1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Art. 166 Art. 167
De raad kan bepalen dat een vergoeding toegekend wordt voor de begrafenis van het personeelslid. Als een personeelslid overlijdt, wordt aan de persoon of personen, vermeld in artikel 168, een begrafenisvergoeding toegekend die overeenstemt met het geïndexeerde maandsalaris van het personeelslid, eventueel verhoogd met de haard- en standplaatstoelage of met om het even welke andere salaristoeslag. Het geïndexeerde maandsalaris wordt omgezet in een maandsalaris voor voltijdse prestaties als het overleden personeelslid deeltijds werkte. De begrafenisvergoeding mag niet meer bedragen dan een twaalfde van het bedrag, vastgesteld met toepassing van artikel 39, eerste, derde en vierde lid, van de Arbeidsongevallenwet van 10 april 1971. De vergoeding wordt in voorkomend geval verminderd met het bedrag van een vergoeding die krachtens andere wettelijke of reglementaire bepalingen wordt toegekend. Art. De begrafenisvergoeding wordt betaald aan de persoon of de personen die kosten 168 voor de begrafenis hebben gedragen. HOOFDSTUK VII. - De vergoeding van de conciërge De conciërge geniet voor zijn verplichtingen als conciërge een van de volgende voordelen : 1° de kosteloze huisvesting in een woning die aan de hedendaagse comfortnormen voldoet met gratis verwarming en verlichting, als voordelen in natura; 2° een toelage voor de prestaties van conciërge. De raad bepaalt de keuze ter zake en regelt bij de keuze voor de toekenning van de toelage, vermeld in punt 2°, het bedrag en de toekenningsvoorwaarden. TITEL IX. - Verloven en afwezigheden
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Art. 169
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
HOOFDSTUK I. - Algemene bepalingen Art. 170
§ 1. Het statutaire personeelslid bevindt zich geheel of gedeeltelijk in een van de volgende administratieve toestanden : 1° dienstactiviteit; 2° non-activiteit. § 2. Het statutaire personeelslid kan zich ook in een toestand van disponibiliteit bevinden. § 3. Het statutaire personeelslid is bij verlof of afwezigheid in dienstactiviteit, als het statutaire personeelslid op dat ogenblik het recht op het salaris behoudt. § 4. Het statutaire personeelslid is in non-activiteit bij verlof of afwezigheid, als het statutaire personeelslid op dat ogenblik geen recht heeft op zijn salaris, tenzij in de gevallen die anders bepaald zijn in deze titel.
Centraal
1
|309
§ 5. De raden kunnen, binnen de beperkingen van de bepalingen van dit besluit, zelf aan sommige verloven of afwezigheden een gelijkstelling met dienstactiviteit toekennen, als dat niet al het geval is volgens de hiernavolgende bepalingen. Art. Het statutaire personeelslid kan niet in disponibiliteit wegens ambtsopheffing 171 worden gesteld of gehouden als het aan de voorwaarden voldoet om met pensioen te gaan, al dan niet op eigen verzoek. Art. Het personeelslid dat zonder toestemming of geldige reden, en ook niet ten gevolge 172 van de toepassing van een tuchtstraf of van een andere administratieve maatregel, afwezig is, bevindt zich in een toestand van non-activiteit, tenzij in geval van overmacht. Art. In afwijking van artikel 172 is het personeelslid in actieve dienst als het deelneemt 173 aan een georganiseerde werkonderbreking en verliest het enkel zijn recht op salaris voor de duur van de afwezigheid. Art. De raad bepaalt de algemene regels voor de aanvraagtermijnen, de 174 aanvraagprocedure, de toekenning, de mogelijkheid tot opzegging en de opzeggingstermijnen van de verloven. Onverminderd de individuele rechten van het personeelslid wordt bij de toekenning van verloven afgewogen of de continuïteit en de kwaliteit van de openbare dienstverlening gehandhaafd blijven. Art. Voor personeelsleden met een specifieke arbeidsregeling kan de raad, indien nodig, 175 omrekeningsregels vaststellen voor bepaalde in werkdagen uitgedrukte verloven of ziektecontingenten zonder dat het totale aantal toegekende dagen per soort verlof overschreden wordt. HOOFDSTUK II. - De jaarlijkse vakantiedagen Art. 176
Art. 177
§ 1. Het personeelslid heeft jaarlijks recht op een door de raad te bepalen aantal werkdagen betaalde vakantie. Het aantal dagen vakantie mag voor een volledig arbeidsjaar niet minder bedragen dan dertig werkdagen en niet meer dan vijfendertig werkdagen. De vakantiedagen worden genomen naar keuze van het personeelslid, met inachtneming van de behoeften van de dienst. De raad kan hierover nadere regels uitwerken. § 2. In afwijking van § 1, tweede lid, kan het personeelslid vier dagen vakantie nemen, zonder dat het dienstbelang kan worden ingeroepen om de vakantie te weigeren. Elke periode met recht op salaris geeft recht op jaarlijkse vakantiedagen, rekening houdend met de prestatieregeling. De raad kan bepalen dat periodes met recht op een uitkering in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering of een wachtgeld eveneens recht geven op
|310
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5 0
Lokaal
Verplicht
Uitgebreid
2
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
jaarlijkse vakantiedagen. Als een personeelslid in de loop van het jaar in dienst treedt of zijn functie definitief neerlegt, worden zijn vakantiedagen in evenredige mate verminderd. Het aantal vakantiedagen wordt verminderd in verhouding tot het aantal onbezoldigde verlofdagen dat wordt opgenomen. Art. Als een statutair personeelslid ziek wordt voor de aanvang van aangevraagde en 178 toegestane vakantiedagen, dan wordt de vakantie opgeschort en worden de ziektedagen aangerekend op het beschikbare ziektekrediet. De raad bepaalt vanaf wanneer en onder welke voorwaarden de vakantie van een statutair personeelslid wordt opgeschort, als het statutaire personeelslid ziek wordt tijdens zijn vakantie. Als een statutair personeelslid tijdens zijn vakantie in het ziekenhuis opgenomen wordt, dan wordt de vakantie opgeschort vanaf de eerste dag van de ziekenhuisopname. HOOFDSTUK III. - De feestdagen Art. 179
§ 1. Het personeelslid heeft betaalde vakantie op de volgende feestdagen : 1 januari, paasmaandag, 1 mei, Hemelvaartsdag, pinkstermaandag, 11 juli, 21 juli, 15 augustus, 1 november, 11 november en 25 december.
Die lijst wordt aangevuld met drie extra feestdagen, naar keuze van het bestuur. § 2. De raad bepaalt de wijze waarop de vrije dagen, vermeld in § 1, die samenvallen met een zaterdag of zondag, zullen worden vervangen door andere dagen. HOOFDSTUK IV. - Bevallingsverlof en opvangverlof
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Art. 181 Art. 182
Het bevallingsverlof wordt toegekend aan het personeelslid krachtens de Arbeidswet van 16 maart 1971. Het vast aangestelde statutaire personeelslid behoudt het recht op salaris tijdens het bevallingsverlof, op voorwaarde dat de betrokkene alle beroepswerkzaamheid staakt. Bij verlenging van de postnatale rustperiode in overeenstemming met artikel 39, zesde lid, van de Arbeidswet van 16 maart 1971, wordt het vast aangestelde statutaire personeelslid tijdens de duur van die verlenging doorbetaald. § 1. Als de moeder overlijdt, heeft het statutaire personeelslid dat vader is van het kind, recht op vaderschapsverlof, dat niet langer mag duren dan het deel van het bevallingsverlof dat nog niet opgenomen werd door de moeder bij haar overlijden.
Gelimiteerd
Centraal
3
1 0
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3 0
Afdeling I. - Het bevallingsverlof Art. 180
Verplicht
0 Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
|311
§ 2. Bij opname van de moeder in een ziekenhuis heeft het statutaire personeelslid dat vader is van het kind, recht op vaderschapsverlof, dat op zijn vroegst een aanvang neemt vanaf de achtste dag, te rekenen na de geboorte van het kind, op voorwaarde dat de moeder meer dan zeven dagen opgenomen is in het ziekenhuis en dat de pasgeborene het ziekenhuis verlaten heeft. Het vaderschapsverlof eindigt als de moeder het ziekenhuis verlaat en uiterlijk bij het verstrijken van de periode die overeenstemt met het deel van het bevallingsverlof dat door de moeder op het ogenblik van haar opname in het ziekenhuis nog niet was opgenomen. § 3. Het vaderschapsverlof, vermeld in § 1 en § 2, is bezoldigd. Afdeling II. - Het opvangverlof Het statutaire personeelslid krijgt op zijn verzoek opvangverlof als een minderjarig kind in zijn gezin wordt opgenomen met het oog op adoptie of pleegvoogdij. Het opvangverlof bedraagt ten hoogste zes of ten hoogste vier weken naargelang het opgenomen kind de leeftijd van drie jaar nog niet heeft bereikt of al bereikt heeft. De maximumduur van het opvangverlof wordt verdubbeld als het opgenomen kind een handicap heeft. Als slechts een van de samenwonende partners adopteert of de pleegvoogdij uitoefent, kan alleen die persoon het verlof genieten. Tijdens het opvangverlof behoudt het statutaire personeelslid het recht op zijn gebruikelijke salaris. De raad kan bepalen dat : 1° de uitoefening van het recht op adoptieverlof een einde neemt op het ogenblik waarop het kind de leeftijd van acht jaar bereikt tijdens de opname van het verlof; 2° het adoptieverlof opgenomen moet worden in een aaneengesloten periode. De raad kan bepalen dat de uitoefening van het recht op adoptieverlof een aanvang moet nemen binnen twee maanden die volgen op de inschrijving van het kind als lid van het gezin van de werknemer. HOOFDSTUK V. - Het ziekteverlof
Centraal
1
Centraal
1 0
Art. 183
Art. 184 Art. 185 Art. 186
|312
Het statutaire personeelslid dat afwezig is wegens ziekte of ongeval van gemeen recht, krijgt ziekteverlof. Het statutaire personeelslid met ziekteverlof staat onder het toezicht van een geneeskundig controleorgaan. De raad bepaalt de algemene regels voor de ziektecontrole.
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4 0
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Art. 187
Art. 188
Art. 189
§ 1 Het statutaire personeelslid dat geen recht heeft op uitkeringen in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering, heeft recht op ziekteverlof volgens een stelsel van ziektekredietdagen. Voor opgenomen ziektekredietdagen wordt het gewone salaris betaald. De ziektekredietdagen worden toegekend in de vorm van een krediet van eenentwintig werkdagen per jaar volledige dienstactiviteit. De raad kan bepalen dat periodes van disponibiliteit eveneens geheel of gedeeltelijk in aanmerking komen voor de vaststelling van het jaarlijkse aantal ziektekredietdagen. Bij aanvang, en na de eventuele periode van recht op ziekte-uitkering in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering, wordt aan een statutair personeelslid onmiddellijk een krediet van drieënzestig dagen toegestaan. Aanvullende ziektekredietdagen worden nadien toegestaan voor het vierde jaar en de daaropvolgende jaren die recht geven op ziektekrediet. § 2. De raad bepaalt de pro-rata berekeningswijze van het toe te kennen ziektekrediet rekening houdend met de periodes van non-activiteit of van disponibiliteit, die niet in aanmerking komen voor de toekenning van ziektekredietdagen. § 3. De raad bepaalt of eventuele ziektekredietdagen, opgebouwd bij een vorige publieke werkgever, in rekening zullen worden gebracht, en bepaalt de wijze waarop dat zal gebeuren. §4. De raad kan bepalen dat de vakantiedagen die het statutaire personeelslid niet heeft kunnen opnemen als gevolg van langdurige ziekte, worden toegevoegd aan het nog beschikbare ziektekrediet. De afwezigheid wegens ziekte van de personeelsleden met een specifieke of deeltijdse werktijdregeling wordt pro rata berekend. Zodra de aanstellende overheid heeft vastgesteld dat een statutair personeelslid zijn ziektekrediet, vermeld in artikel 187, heeft opgebruikt, en als het betrokken personeelslid nog altijd ziek is, kan het bestuur het personeelslid doorverwijzen naar de federale medische dienst die bevoegd is voor de eventuele verklaring tot definitieve ongeschiktheid, met het oog op een eventuele vervroegde pensionering om gezondheidsredenen. Het statutaire personeelslid dat tijdens een opdracht bij een buitenlandse regering, een buitenlands openbaar bestuur of een internationale instelling op pensioen wordt gesteld wegens invaliditeit en een pensioenuitkering van die overheid of die instelling ontvangt, kan voor het ziektekrediet, vermeld in artikel 187, is opgebruikt, definitief ongeschikt worden verklaard.
Centraal
Lokaal
1
Optioneel
Gelimiteerd
Centraal
5
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Gelimiteerd
5
Centraal
1
|313
Art. 190
§ 1. Een statutair personeelslid dat na een afwezigheid wegens ziekte of ongeval van gemeen recht geschikt wordt geacht om zijn functie weer op te nemen met deeltijdse prestaties, kan toestemming krijgen zijn functie opnieuw op te nemen met een deeltijds uurrooster van ten minste de helft van het normale uurrooster van het betrokken personeelslid. De toestemming wordt verleend voor een periode van ten hoogste drie maanden. Onder dezelfde voorwaarden en op dezelfde wijze als bij het toestaan van de eerste periode van deeltijdse prestaties wegens ziekte kan het bestuur de periode van deeltijdse prestaties wegens ziekte meermaals verlengen met een periode van telkens ten hoogste drie maanden. § 2. De afwezigheid van het statutaire personeelslid tijdens een periode van deeltijdse prestaties wegens ziekte kan worden beschouwd als ziekteverlof. De afwezigheid wordt dan pro rata aangerekend op het aantal nog beschikbare ziektekredietdagen. De raad kan echter ook bepalen dat die afwezigheid wordt beschouwd als verlof en gelijkgesteld wordt met dienstactiviteit. Art. § 1. Verlof wegens arbeidsongeschiktheid wordt toegestaan voor de duur van de 191 afwezigheid naar aanleiding van : 1° een arbeidsongeval; 2° een ongeval op de weg naar en van het werk; 3° een ongeval van gemeen recht, veroorzaakt door de schuld van een derde; 4° een beroepsziekte; 5° de vrijstelling van arbeid van het zwangere personeelslid of het personeelslid dat borstvoeding geeft en dat werkt in een schadelijk arbeidsmilieu, nadat vastgesteld werd dat geen aangepaste of andere arbeidsplaats mogelijk is; 6° de dagen afwezigheid wegens ziekte die zich voordoen binnen zes weken voor de werkelijke bevallingsdatum. Bij de geboorte van een meerling wordt die periode verlengd tot acht weken. Die dagen afwezigheid worden niet aangerekend op het beschikbare ziektekrediet, vermeld in artikel 187, behalve voor de toepassing van artikel 188, wat de afwezigheden, vermeld in artikel 191, § 1, 1° tot en met 4°, betreft. § 2. In de gevallen waarin de afwezigheid door de oorzaken, vermeld in § 1, 1° tot en met 4°, te wijten is aan een verantwoordelijke derde partij, ontvangt het statutaire personeelslid het salaris alleen als voorschot, dat nadien verrekend wordt op de door de derde verschuldigde vergoeding en dat op de derde te verhalen is. Om het salaris als voorschot te kunnen verkrijgen, moet het personeelslid zijn bestuur in alle rechten, vorderingen en rechtsmiddelen laten treden die de getroffene kan doen gelden tegen de persoon die verantwoordelijk is voor het ongeval, tot het bedrag van het salaris. HOOFDSTUK VI. - De disponibiliteit
|314
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
0
Afdeling I. - Algemene bepalingen Art. 192
Art. 193 Art. 194 Art. 195
§ 1. De raad kan de statutaire personeelsleden volgens de voorwaarden van dit besluit in disponibiliteit stellen om een van de volgende redenen : 1° wegens ambtsopheffing; 2° wegens ziekte of invaliditeit; 3° zowel wegens ambtsopheffing als wegens ziekte of invaliditeit. § 2. Als een functie verdwijnt zonder dat de raad in een stelsel van diponibiliteit wegens ambtsopheffing heeft voorzien, blijft het dienstverband bestaan zonder dat het recht op het normale loon wordt gewijzigd. In dat geval zorgt het bestuur voor een nieuwe, evenwaardige dienstaanwijzing, met toepassing van artikel 98, 99, § 1 en 100. § 3. Als de raad niet in een stelsel van disponibiliteit wegens ziekte voorziet, blijft de gelijkstelling van het ziekteverlof met dienstactiviteit, met inbegrip van het normale recht op loon, voortduren, ook nadat het ziektekrediet vermeld in artikel 188, is opgebruikt. De aanstellende overheid van het betrokken statutaire personeelslid neemt de beslissing om het statutaire personeelslid in disponibiliteit te stellen. Het wachtgeld wordt berekend op de bezoldigingsonderdelen die ook voor de vaststelling van de pensioenen in aanmerking komen. De tijd die een statutair personeelslid doorbrengt in de stand disponibiliteit moet worden aangerekend als werkelijke dienst. Elk statutair personeelslid dat in disponibiliteit werd gesteld, moet aan het uitvoerend orgaan een adres bekendmaken in een van de lidstaten van de Europese Unie, waar hem de beslissingen die op hem betrekking hebben, kunnen worden bezorgd.
Afdeling II. - De disponibiliteit wegens ziekte of invaliditeit Art. § 1. Een statutair personeelslid dat geen recht heeft op uitkeringen in het kader van 196 de ziekte- en invaliditeitsverzekering, kan bij afwezigheid wegens ziekte of invaliditeit in disponibiliteit worden gesteld op het ogenblik dat het personeelslid het totale aantal beschikbare ziektekredietdagen, toegekend volgens de bepalingen van zijn rechtspositieregeling, heeft opgebruikt. § 2. De disponibiliteit wegens ziekte of invaliditeit houdt op telkens als de toestand van ziekte of invaliditeit ophoudt te bestaan, of als het betrokken statutaire personeelslid, al dan niet vervroegd, op pensioen wordt gesteld. Voor de vaststelling en rechtvaardiging van de toestand van ziekte of invaliditeit gelden dezelfde regels als voor een ziek of invalide statutair personeelslid dat zijn beschikbare ziektekrediet nog niet volledig heeft opgebruikt.
0
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1 0
Lokaal
Centraal
Optioneel
Uitgebreid
4
1
|315
§ 3. Het statutaire personeelslid dat in disponibiliteit is gesteld wegens ziekte of invaliditeit, behoudt zijn aanspraken op verhoging in salaris. Art. § 1 Het statutaire personeelslid dat in disponibiliteit is gesteld wegens ziekte of 197 invaliditeit, ontvangt een wachtgeld, gelijk aan 60 % van het laatste activiteitssalaris en de fictieve ontwikkeling daarvan, berekend volgens de regels die van toepassing zouden zijn geweest als het personeelslid nog in effectieve actieve dienst was gebleven. § 2. Het bedrag van dat wachtgeld mag evenwel in geen geval minder bedragen dan : 1° de vergoedingen die betrokkene in dezelfde toestand zou hebben verkregen met toepassing van de regeling voor contractuele werknemers in het kader van de sociale verzekering bij ziekte of invaliditeit; 2° het pensioen dat de betrokkene verkregen zou hebben bij vervroegde pensionering op dezelfde dag waarop de toestand van disponibiliteit wegens ziekte of invaliditeit ingaat. Afdeling III. - De disponibiliteit wegens ambtsopheffing Art. 198
|316
§ 1. De vast aangestelde statutaire personeelsleden die in disponibiliteit wegens ambtsopheffing zijn gesteld, behouden hun aanspraken op verhoging in salaris. Zij genieten een wachtgeld, gebaseerd op het laatste activiteitssalaris en de fictieve ontwikkeling daarvan, berekend volgens de regels die van toepassing zouden zijn geweest als zij nog in effectieve actieve dienst waren gebleven. § 2. Het eerste en het tweede jaar is het wachtgeld gelijk aan het laatste activiteitssalaris en de ontwikkeling ervan, vermeld in § 1. Elk jaar dat daarop volgt wordt het met 20 % verminderd. Het wachtgeld mag echter, binnen de grens van 40/40, niet lager zijn dan zoveel maal 1/40 van het laatste activiteitssalaris als het statutaire personeelslid, op de datum van de indisponibiliteitsstelling wegens ambtsopheffing, jaren werkelijke dienst in de openbare sector heeft. § 3. Als tijdens de disponibiliteit wegens ambtsopheffing de organieke salarissen van het personeel worden gewijzigd, dan wordt het wachtgeld aangepast aan het nieuwe fictieve laatste activiteitssalaris, dat zal worden berekend rekening houdend met de omschakelingsprincipes van de herziening van de salarisschalen en uitgaande van het vroegere laatste activiteitssalaris dat als basis heeft gediend om het vroegere wachtgeld te berekenen. § 4. In geen geval mag de disponibiliteit wegens ambtsopheffing in het totaal, en al dan niet met onderbroken periodes, de duur van de werkelijke overheidsdiensten van het statutaire personeelslid overtreffen, met inbegrip van de tijdelijke en contractuele diensten in de publieke sector, maar met uitsluiting van de militaire diensten die voor de vermelde overheidsdiensten werden volbracht.
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
0
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Niemand mag door dezelfde werkgever meer dan tweemaal in disponibiliteit wegens ambtsopheffing worden gesteld
Art. 199
§ 1. De statutaire personeelsleden in disponibiliteit wegens ambtsopheffing kunnen opnieuw in actieve dienst worden geroepen. Voor de vacante betrekkingen bij het bestuur waartoe zij behoren, genieten zij de voorkeur, als zij beantwoorden aan de reglementaire voorwaarden om die betrekkingen te verkrijgen. Bij keuzemogelijkheid uit meerdere in disponibiliteit wegens ambtsopheffing gestelde statutaire personeelsleden moet met het aantal dienstjaren en met de voor de vacante betrekking vereiste bijzondere geschiktheden rekening worden gehouden. § 2. Als een statutair personeelslid in disponibiliteit wegens ambtsopheffing weer in actieve dienst geroepen wordt, dan moet dat zo spoedig mogelijk gebeuren. Het statutaire personeelslid kan echter het bestuur om een wachttermijn van een maand verzoeken, die ingaat op de eerste dag van de maand die volgt op de maand van ontvangst van de individuele betekening van de beslissing van het bestuur om een einde te stellen aan de disponibiliteit wegens ambtsopheffing door toewijzing van een nieuwe statutaire betrekking. Als het statutaire personeelslid tijdens zijn indisponibiliteitsstelling een andere beroepsactiviteit heeft gevonden, dan heeft hij recht op een uitstel van maximaal drie maanden, als hij opnieuw in actieve dienst wordt geroepen. HOOFDSTUK VII. - Het verlof voor deeltijdse prestaties Art. 200
Art. 201
Art. 202
Het statutaire personeelslid kan een verlof voor deeltijdse prestaties krijgen. De raad bepaalt in welke gevallen of voor welke categorieën van personeelsleden verlof voor deeltijdse prestaties een recht is. De raad bepaalt in welke gevallen, evenals aan welke categorieën van personeelsleden, verlof voor deeltijdse prestaties kan worden toegestaan. Dat verlof is geen recht, maar kan worden toegestaan als een gunstmaatregel, als de goede werking van de dienst daardoor niet in het gedrang komt. Het ziekteverlof maakt geen einde aan een toegekend stelsel van verlof voor deeltijdse prestaties. Als een feestdag op een dag verlof voor deeltijdse prestaties valt, loopt dat verlof door. De raad bepaalt de omvang en de maximumduur van het verlof voor deeltijdse prestaties. Verlof voor deeltijdse prestaties wordt niet bezoldigd. Het statutaire personeelslid kan voor de aangevraagde termijn verstreken is, een einde stellen aan het verlof voor deeltijdse prestaties. De raad bepaalt de nadere
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
Centraal
Lokaal
1
Verplicht
Gelimiteerd
Centraal Lokaal
4
3 1
Verplicht
Gelimiteerd
3
|317
regels voor de termijnen en de praktische wijze van opzegging. Art. 203 De raad kan een vergelijkbare regeling invoeren voor het contractuele personeel. HOOFDSTUK VIII. - Het verlof voor opdracht Art. 204
De raad kan voor het vast aangestelde statutaire personeelslid een regeling uitwerken waarbij het verlof kan krijgen om : 1° een functie uit te oefenen op een kabinet, of in voorkomend geval bij de entiteiten met politieke functie ter vervanging van het kabinet, van een federaal minister, staatssecretaris of regeringscommissaris, een lid van de regering van een gemeenschap of een gewest, een provinciegouverneur, de gouverneur of de vicegouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad, of de adjunct-gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, een gedeputeerde, een burgemeester of schepen, een Europees commissaris; 2° op verzoek van de voorzitter van een erkende politieke groep of fractie, een functie uit te oefenen bij een erkende politieke groep van de wetgevende vergaderingen van de federale overheid, van de gemeenschappen en de gewesten of van de Europese Unie, bij de voorzitter van een dergelijke groep, of bij een erkende fractie van een gemeenteraad of een provincieraad; 3° een externe opdracht uit te voeren waarvan de raad het algemeen belang erkent. Onder een dergelijke opdracht wordt in ieder geval verstaan de uitoefening van nationale en internationale opdrachten, aangeboden door een regering of een internationale instelling, en de internationale opdrachten in het raam van ontwikkelingssamenwerking, wetenschappelijk onderzoek of humanitaire hulp.
Art. 205 Art. 206 Art. 207 Art. 208
Het verlof is onbezoldigd, tenzij de bezoldiging wettelijk verplicht is. De raad bepaalt voor wie, in welke gevallen, en voor welke duur het verlof wordt gelijkgesteld met dienstactiviteit. De raad bepaalt de nadere algemene regels voor het indienen van de aanvragen en het toekennen van het verlof. In het bijzonder moeten de algemene regels voor de eventuele vroegtijdige opzegging van het verlof worden vastgesteld. Hierbij moet in het bijzonder in redelijke opzegtermijnen worden voorzien. HOOFDSTUK IX. - Het omstandigheidsverlof Art. 209
|318
Het personeelslid krijgt omstandigheidsverlof naar aanleiding van de volgende gebeurtenissen: Voor de raadpleging van de tabel, zie beeld (staan strikt opgesomd)
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
De raad bepaalt de nadere algemene regels voor het indienen van de aanvragen en het toekennen van het verlof. Het omstandigheidsverlof wordt gelijkgesteld met dienstactiviteit en is in alle gevallen bezoldigd, met uitzondering van een deel van het vaderschapsverlof voor contractuele personeelsleden in de gevallen die hierna omschreven worden. Voor het contractuele personeelslid wordt het verlof ter gelegenheid van de geboorte van een kind waarvan de afstamming aan zijn zijde vaststaat, vermeld in 2°, toegekend volgens de regels van het arbeidsrecht, in het bijzonder volgens de regeling, vermeld in artikel 30, § 2, van de wet van 3 juli 1978 op de arbeidsovereenkomsten. HOOFDSTUK X. - Het onbetaalde verlof Art. 210
Art. 211.
§ 1. Het personeelslid kan in principe in aanmerking komen voor de volgende contingenten onbetaalde verloven : 1° twintig werkdagen per kalenderjaar, te nemen in volledige of halve dagen en al dan niet aaneensluitende perioden. Die dagen worden niet bezoldigd; 2° twee jaar gedurende de loopbaan, te nemen in periodes van minimaal één maand. Die periodes worden niet bezoldigd. § 2. De raad bepaalt de algemene regels voor de toekenning van dit onbezoldigde verlof. In het bijzonder kan de raad bepalen in welke gevallen en voor welke personeelsleden of categorieën van personeelsleden dit verlof een recht is, evenals in welke gevallen sommige personeelsleden of categorieën van personeelsleden niet in aanmerking kunnen komen voor het onbetaalde verlof. De raad bepaalt eveneens dat het personeelslid tegen de weigering van onbetaald verlof bezwaar kan indienen bij de raad of bij het uitvoerend orgaan en kan verzoeken om gehoord te worden. De raad bepaalt de algemene procedureregels. § 3. Het personeelslid op proef komt niet in aanmerking voor dit onbezoldigde verlof. Als een vast aangesteld statutair personeelslid binnen de diensten van het bestuur een contractuele betrekking opneemt, een mandaat, een tijdelijke aanstelling of een andere functie waaraan een proeftijd verbonden is, dan wordt voor maximaal de duur van het mandaat, de aanstelling of de proeftijd ambtshalve onbetaald verlof toegestaan. De raad kan bepalen dat het vast aangestelde statutaire personeelslid dat een mandaat opneemt bij een ander bestuur, ambtshalve onbetaald verlof krijgt voor de duur van het mandaat, vermeld in artikel 81, eerste lid. Hij kan ook bepalen dat het onbetaalde verlof verlengbaar is bij een verlenging van het mandaat, als vermeld in artikel 81, tweede lid.
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Verplicht
Gelimiteerd
3
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
|319
HOOFDSTUK XI. - De dienstvrijstellingen Art. 212
Het personeelslid krijgt dienstvrijstelling : 1° als vrijwilliger van een brandweerkorps of korps voor burgerlijke bescherming, voor dringende hulpverlening; Centraal 2° als actieve vrijwilliger van het Rode Kruis of van het Vlaamse Kruis a rato van telkens maximaal vijf werkdagen per jaar. Art. Het personeelslid dat als voorzitter, bijzitter of secretaris van een stembureau, 213 een stemopnemingsbureau, of een hoofdstembureau optreedt bij de verkiezingen, heeft recht op dienstvrijstelling : Centraal 1° de dag van de verkiezingen, als hij dan moest werken; 2° als lid van een hoofdstembureau : de nodige tijd om de bij de kieswetgeving voorgeschreven vergaderingen van de hoofdbureaus bij te wonen. Art. Het personeelslid krijgt dienstvrijstelling voor het afstaan van : 214 1° beenmerg a rato van maximaal vier werkdagen per afname; Centraal 2° organen of weefsels voor de benodigde duur van de onderzoeken, de ziekenhuisopname en het herstel. Art. Het personeelslid krijgt één dag dienstvrijstelling om bloed, plasma of Centraal 215 bloedplaatjes te geven, maximaal één dag per maand. Art. Het vrouwelijke personeelslid krijgt dienstvrijstelling voor borstvoeding op het 216 werk a rato van de benodigde tijd, en voor prenatale onderzoeken tijdens de Centraal diensturen gedurende de zwangerschap. Art. De raad kan bepalen dat de personeelsleden dienstvrijstelling krijgen voor de duur Lokaal Optioneel 217 van medische onderzoeken die niet buiten de diensturen kunnen plaatshebben. Art. De raad bepaalt de algemene wijze waarop de dienstvrijstellingen aangevraagd en Lokaal Verplicht 218 opgenomen moeten worden. De raad kan nog andere dienstvrijstellingen regelen en bepaalt onder meer ook wie bevoegd is voor de toekenning van de dienstvrijstellingen die niet vermeld Lokaal Optioneel zijn in dit besluit. TITEL X. - De salarisschalen van de secretarissen en de ontvangers van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn
|320
1
1
1
1 1 Gelimiteerd
5
Gelimiteerd
3
Gelimiteerd
5
Art. 219
Art. 220
§1. De raad voor maatschappelijk welzijn bepaalt de salarisschaal van de secretaris binnen de hieronder vastgestelde minimum- en maximumgrenzen, uitgedrukt in euro, die gelden vanaf 1 januari 2009: 1° gemeenten tot 6000 inwoners: 23.642,30 – 35.455,57; 2° gemeenten van 6001 tot 15.000 inwoners: 29.470,56– 43.527,20; 3° gemeenten van 15.001 tot 20.000 inwoners: 31.952,05 – 46.629,14; 4° gemeenten van 20.001 tot 25.000 inwoners: 33.780,53 – 49.731,23; 5° gemeenten van 25.001 tot 35.000 inwoners: 35.886,61 – 52.996,16; 6° gemeenten van 35.001 tot 50.000 inwoners: 38.074,19 – 56.097,72; 7° gemeenten van 50.001 tot 80.000 inwoners: 40.702,65 – 59.526,47; 8° gemeenten van 80.001 tot 150.000 inwoners: 43.102,50 – 62.791,62; 9° gemeenten van meer dan 150.000 inwoners: 46.743,15 – 67.688,86. Als het inwoneraantal van de gemeente daalt onder het minimale aantal inwoners, op basis waarvan met toepassing van het eerste lid de salarisschaal van de OCMWsecretaris werd vastgesteld, dan behoudt de OCMW-secretaris in dienst zijn salarisschaal op persoonlijke titel. §2. De raad voor maatschappelijk welzijn bepaalt de salarisschaal van de ontvanger binnen de hieronder vastgestelde minimum- en maximumgrenzen, uitgedrukt in euro, die gelden vanaf 1 januari 2009: 1° gemeenten van 5001 tot 6000 inwoners: 22.271,73 – 33.390,85; 2° gemeenten van 6001 tot 15.000 inwoners: 27.762,12 – 41.003,95; 3° gemeenten van 15.001 tot 20.000 inwoners: 30.099.76 – 43.926,01; 4° gemeenten van 20.001 tot 25.000 inwoners: 31.822,22 – 46.848,25; 5° gemeenten van 25.001 tot 35.000 inwoners: 33.806,21 – 49.923,89; 6° gemeenten van 35.001 tot 50.000 inwoners: 35.867,00 – 52.845,77; 7° gemeenten van 50.001 tot 80.000 inwoners: 38.343,08 – 56.075,62; 8° gemeenten van 80.001 tot 150.000 inwoners: 40.603,80 – 59.151,51; 9° gemeenten van meer dan 150.000 inwoners: 44.033,41 – 63.764,90. Als het inwoneraantal van de gemeente daalt onder het minimale aantal inwoners, op basis waarvan met toepassing van het eerste lid de salarisschaal van de OCMWontvanger werd vastgesteld, dan behoudt de OCMW-ontvanger in dienst zijn salarisschaal op persoonlijke titel. Vanaf 1 januari 2009 worden de periodieke salarisverhogingen van de secretaris en de ontvanger van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn gespreid over vijftien jaar. De salarisverhogingen, uitgedrukt in salaristrappen, worden op evenredige wijze gespreid. Het salaris van de secretaris en van de ontvanger van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn volgt het verloop van het indexcijfer van de consumptieprijzen. Het salaris tegen 100 % wordt gekoppeld aan het
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Centraal
Verplicht
Uitgebreid
2
1
|321
spilindexcijfer 138,01. TITEL XI. – Slotbepalingen HOOFDSTUK I. – Opheffingsbepalingen Afdeling I. - Opheffingsbepalingen met betrekking tot het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel Art. 221
Art. 222
|322
In het koninklijk besluit van 26 december 1938 betreffende de pensioenregeling van het gemeentepersoneel worden de volgende artikelen opgeheven : 1° artikel 35, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 23 december 1969; 2° artikel 36 tot en met 67. De volgende regelgevende teksten worden opgeheven : 1° het koninklijk besluit van 19 april 1962 betreffende de toekenning van een toelage wegens uitoefening van hogere functies aan het provinciaal en gemeentelijk personeel, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 6 april 1972; 2° het koninklijk besluit van 19 april 1962 betreffende de toekenning van een vergoeding voor huisvesting aan het provinciaal en gemeentelijk personeel; 3° het koninklijk besluit van 12 februari 1963 betreffende de toekenning van een vergoeding wegens buitengewone prestaties aan het provincie- en gemeentepersoneel, gewijzigd bij de koninklijke besluiten van 15 juni 1970, 8 juni 1971, 16 oktober 1975 en 21 augustus 1979; 4° het koninklijk besluit van 21 juni 1965 inzake vergoeding wegens verblijfskosten, toegekend aan het provincie- en gemeentepersoneel, gewijzigd bij de koninklijke besluiten van 18 februari 1974 en 29 augustus 1991; 5° het koninklijk besluit van 21 december 1965 betreffende het toekennen van een vergoeding wegens begrafeniskosten in geval van overlijden van sommige leden van het provincie- of gemeentepersoneel, gewijzigd bij de koninklijke besluiten van 8 mei 1973, 22 juli 1975 en 27 november 1985; 6° het koninklijk besluit van 29 december 1965 houdende de algemene regeling inzake reiskosten, gemaakt voor dienstreizen van het provincie- en gemeentepersoneel, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 18 april 1985; 7° het koninklijk besluit van 18 januari 1974 tot vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van een diplomabijslag aan sommige personeelsleden van de provincies, gemeenten, agglomeraties en federaties van gemeenten, gewijzigd bij de koninklijke besluiten van 29 januari 1990, 6 maart 1991, 31 maart 1993 en 20 juni 1994; 8° het koninklijk besluit van 15 januari 1975 tot vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van een toelage voor nachtwerk aan sommige personeelsleden van de provincies, de gemeenten, de agglomeraties van
Nvt
Nvt
Nvt
gemeenten en de federaties van gemeenten, gewijzigd bij de koninklijke besluiten van 11 januari 1989, 2 juni 1989 en 20 juni 1994; 9° het koninklijk besluit van 1 oktober 1975 tot vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de tegemoetkoming van de provincies, de gemeenten, de agglomeraties van gemeenten en de federaties van gemeenten in sommige vervoerskosten van hun personeelsleden;
10° het koninklijk besluit van 3 december 1975 tot vaststelling van de grens van de algemene bepalingen betreffende de geldelijke valorisatie van de vroegere diensten die in de overheidssector door sommige leden van het provincie- en het gemeentepersoneel werden verricht, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 27 november 1985; 11° het koninklijk besluit van 17 november 1976 tot vaststelling van de grens van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van een toelage voor gevaarlijk, ongezond of hinderlijk werk aan sommige personeelsleden van de provincies en de gemeenten; 12° het koninklijk besluit van 12 april 1977 tot vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de inaanmerkingneming van de diensten door sommige personeelsleden van de provincies, gemeenten en agglomeraties van gemeenten, verricht in de privésector, in de hoedanigheid van door de openbare besturen tewerkgestelde werkloze of als stagiair krachtens de wetgeving op de stage van jongeren; 13° het koninklijk besluit van 2 juni 1977 tot vaststelling van de grens van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van een reisvergoeding aan sommige personeelsleden van de gemeenten, betrokken bij een samenvoeging, een aanhechting of een wijziging van gebiedsgrenzen na 31 december 1976, gewijzigd bij het koninklijk besluit van 4 december 1978; 14° het koninklijk besluit van 2 juni 1977 tot vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de bezoldigingsregeling van de personeelsleden der provincies en gemeenten die verlof voor de opvang met het oog op adoptie of pleegvoogdij genieten;
Nvt
|323
15° het koninklijk besluit van 23 december 1977 tot vaststelling van het aantal mindervaliden dat door de provincies, de gemeenten, de verenigingen van gemeenten en de agglomeraties van gemeenten moet worden tewerkgesteld; 16° het koninklijk besluit van 28 november 1990 houdende vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van maaltijdcheques aan sommige personeelsleden van de provincies en de gemeenten; 17° het koninklijk besluit van 12 februari 1993 tot vaststelling van de algemene bepalingen betreffende de bezoldiging door de provincies en de gemeenten van sommige personeelsleden die met bevallingsverlof zijn; 18° het besluit van de Vlaamse Regering van 10 februari 2006 houdende de minimale voorwaarden voor het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en bepaling over de taalpremie. Afdeling II. - heffingsbepaling met betrekking tot de secretaris en ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn In het koninklijk besluit van 20 juli 1993 tot vaststelling van de algemene bepalingen inzake het administratief en geldelijk statuut van de secretarissen en de ontvangers van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn worden de volgende bepalingen opgeheven : 1° artikel 3, 2° en 3°, b) ; 2° artikel 4; 3° artikel 5, 2° en 3°; 4° artikel 6; 5° artikel 7; 6° artikel 9 tot en met artikel 15; 7° artikel 16 en 17; 8° artikel 18. HOOFDSTUK II. – Overgangsbepalingen
Nvt
Art. 223
Nvt
Afdeling I. - Geldelijke waarborgen Art. 224
|324
Het statutaire personeelslid in dienst dat na 1 januari 1994 op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling zijn vroegere salarisschaal, al dan niet aangevuld met een bepaalde toelage of bijslag, heeft behouden, behoudt die salarisschaal en die toelage of bijslag ook na de plaatselijke uitvoering van dit besluit, zolang die regeling gunstiger is dan de salarisschaal die het met toepassing van dit besluit zou hebben. De raad neemt de salarisschaal en de eventuele toelage of bijslag van het personeelslid in de overgangsregeling op in de plaatselijke rechtspositieregeling, evenals de organieke salarisschaal waarin het personeelslid ingeschaald werd.
Centraal
1
Art. 225
Art. 226
Art. 227
Art. 228
Art. 229
Art. 229bis
Het statutaire personeelslid in dienst dat op het ogenblik van de plaatselijke uitvoering van dit besluit, voorheen op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling, een salarisschaal en een functionele loopbaan had die niet opgenomen zijn in artikel 111, behoudt die salarisschaal en functionele loopbaan zolang het aangesteld is in de graad waarmee die salarisschaal en die functionele loopbaan in de vorige plaatselijke rechtspositieregeling verbonden waren. De gemeentesecretaris in dienst en de financieel beheerder van de gemeente in dienst, die na een klasseverhoging met toepassing van artikel 29 van de Nieuwe Gemeentewet een hogere salarisschaal hebben gekregen, behouden die salarisschaal op persoonlijke titel zolang die gunstiger is dan de salarisschaal die ze met toepassing van artikel 122 of artikel 124 zouden krijgen. De secretaris in dienst en de ontvanger in dienst van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn die na een klasseverhoging met toepassing van artikel 29 van de Nieuwe Gemeentewet een hogere salarisschaal hebben gekregen, behouden die salarisschaal op persoonlijke titel zolang die gunstiger is dan de salarisschaal die ze met toepassing van artikel 219, § 1 of § 2 zouden krijgen. Het statutaire personeelslid in dienst dat voorheen met toepassing van het koninklijk besluit van 17 november 1976 tot vaststelling van de grens van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van een toelage voor gevaarlijk, ongezond of hinderlijk werk aan sommige personeelsleden van de provincies en de gemeenten voor occasionele gevaarlijke of hinderlijke werken een toelageregeling genoot die gunstiger is dan de regeling, vermeld in artikel 146 ,en 147, behoudt die gunstigere regeling ook na de datum van de plaatselijke uitvoering van dit besluit Het statutaire personeelslid dat met toepassing van artikel 18 van het besluit van de Vlaamse Regering van 10 februari 2006 houdende de minimale voorwaarden voor het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en bepaling over de taalpremie in overgangsregeling de taalpremie heeft behouden, behoudt ook bij de plaatselijke uitvoering van dit besluit die taalpremie in overgangsregeling. De raad kan bepalen dat het statutaire personeelslid in dienst dat op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling een vergoeding heeft gekregen voor nietgemotoriseerde verplaatsingen van en naar het werk, die vergoeding op persoonlijke titel behoudt na de plaatselijke uitvoering van dit besluit. In afwijking van artikel 131, eerste lid, kan de raad bepalen dat het statutaire personeelslid in dienst op 1 januari 2009, dat op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling voorheen een andere toelage of vergoeding kreeg dan die welke vermeld worden in titel VIII of in deze afdeling en die niet onder het toepassingsgebied valt van artikel 132, op persoonlijke titel die toelage of die
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
|325
vergoeding behoudt, ook na de datum van de plaatselijke uitvoering van dit besluit.
Afdeling II. - De plaatselijke uitvoering van het besluit en diverse lopende procedures en lopende periodes Art. 230
Art. 231
Art. 232
Art. 233
|326
Procedures van aanwerving, bevordering of interne personeelsmobiliteit die opgestart zijn voor de datum van de plaatselijke uitvoering van dit besluit, worden afgewerkt in overeenstemming met de regels die van toepassing waren op het ogenblik dat ze werden opgestart. De procedureregels die van toepassing waren bij de start van de evaluatieperiode die doorloopt na de datum van de plaatselijke uitvoering van dit besluit, blijven van toepassing op die lopende evaluatieperiode, met uitzondering van bestaande plaatselijke regels over het interne beroep tegen de ongunstige evaluatie bij het college van burgemeester en schepenen of de deputatie. Als de raad de andere positieve en negatieve gevolgen van de evaluatie, vermeld in artikel 48, in de plaatselijke rechtspositieregeling invoert, of de bestaande termijn voor de toepassing van het ontslag verkort, dan bepaalt hij tegelijk dat die gevolgen en die termijn pas van toepassing zijn op de eerstvolgende evaluatieperiode die volgt op de invoering ervan in de plaatselijke rechtspositieregeling. Negatieve evaluatieresultaten die personeelsleden hebben gekregen voor de vorige evaluatieperiodes, tellen in dat geval niet mee voor de ontslagmogelijkheid. Het statutaire personeelslid in dienst behoudt na de datum van de plaatselijke uitvoering van dit besluit de verloven en afwezigheden die voordien aan hem werden toegekend, voor de duur en volgens de regels die geldig waren op het ogenblik van de toekenning. Aanvragen tot verlenging of vernieuwing van een verlof of afwezigheid worden beschouwd als een nieuwe aanvraag en worden behandeld in overeenstemming met de nieuwe reglementaire bepalingen. Het statutaire personeelslid in disponibiliteit wegens ziekte of invaliditeit en het statutaire personeelslid in disponibiliteit wegens ambtsopheffing die op de datum van de plaatselijke uitvoering van dit besluit een regeling voor het wachtgeld genieten die gunstiger is dan de regeling die ze zouden krijgen met toepassing van de nieuwe reglementaire bepalingen, behouden die regeling voor de verdere duur van de lopende periode van disponibiliteit. De raad kan bepalen dat de overgangsbepalingen die met toepassing van artikel 17 van het besluit van de Vlaamse Regering van 10 februari 2006 houdende de minimale voorwaarden voor het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en bepaling over de taalpremie werden vastgesteld voor de
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Lokaal
Optioneel
Uitgebreid
4
mandaatperiodes die op 1 januari 2006 lopende waren, van toepassing blijven op de statutaire mandaathouders die op die datum al in dienst waren.
De mandaathouder die na 1 januari 2006 met toepassing van artikel 6 van het genoemde besluit van de Vlaamse Regering op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling voor tien jaar of langer in de mandaatfunctie werd aangesteld, behoudt de duur van die aanstelling ook bij de plaatselijke uitvoering van dit besluit voor de lopende mandaatperiode. Art. Het statutaire personeelslid dat op de datum van de plaatselijke uitvoering van dit 234 besluit, voorheen op grond van de plaatselijke rechtspositieregeling, ingeschakeld was in een stelsel van ziektekrediet dat hem bij de aanvang van de loopbaan een totaal ziektekrediet van 666 ziektedagen heeft toegekend, behoudt, in afwijking van artikel 187, zijn vorige ziektekredietregeling op persoonlijke titel. Afdeling III. - Specifieke bepalingen Art. 235
Art. 236
Art. 237
Zolang artikel 76, § 1, eerste lid, van het gemeentedecreet van 15 juli 2005 niet in werking is getreden en artikel 23 van de Nieuwe Gemeentewet niet is opgeheven, wordt « gemeentesecretaris » in dit besluit gelezen als « secretaris » en wordt « financieel beheerder » in dit besluit gelezen als « ontvanger ». De statutair tijdelijke personeelsleden en de statutair tijdelijke werklieden die op het ogenblik van de plaatselijke uitvoering van dit besluit in overgangsregeling nog in de hoedanigheid van statutair tijdelijke in dienst zijn, zijn onderworpen aan de bepalingen die van toepassing zijn op het vast aangestelde statutaire personeelslid, voor zover die bepalingen verenigbaar zijn met de federale bepalingen over de socialezekerheidsregeling voor statutair tijdelijke personeelsleden. Alle plaatselijke reglementaire bepalingen over de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel moeten uiterlijk op 1 januari 2009 met de bepalingen van dit besluit in overeenstemming gebracht zijn of opgeheven zijn. Zolang de raad de bepaling in het eerste lid niet heeft uitgevoerd, blijven de bestaande plaatselijke reglementaire bepalingen over de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van kracht voor zover ze niet strijdig zijn met een andere wettelijke bepaling. Eventuele wijzigingen die voor 1 januari 2009 aangebracht worden aan die bestaande reglementaire bepalingen, moeten in overeenstemming zijn met de bepalingen van dit besluit. Als de personeelsformatie na de datum van inwerkingtreding van dit besluit en voor 1 januari 2009 gewijzigd wordt, dan wordt ze tegelijk volledig vastgesteld in
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
Centraal
1
|327
overeenstemming met de bepalingen van titel II.
HOOFDSTUK III. – Inwerkingtredingsbepalingen Art. 238 Art. 239 Art. 240
Art. 241
|328
Artikel 303, 9°, van het gemeentedecreet van 15 juni 2005 treedt in werking op 1 januari 2008. Artikel 262, 4°, van het provinciedecreet van 9 december 2005 treedt in werking op 1 januari 2008. Dit besluit treedt in werking op 1 januari 2008, met uitzondering van : 1° artikel 122 en artikel 124, die uitwerking hebben met ingang van 1 januari 2007; 2° artikel 219, 220 en 223,7°, die uitwerking hebben met ingang van 1 januari 2007. De Vlaamse minister, bevoegd voor de binnenlandse aangelegenheden, is belast met de uitvoering van dit besluit.
nvt
Nvt
nvt
Nvt
nvt
Nvt
nvt
Nvt
Bijlage 4 - Codeboek dimensie uniformiteit versus maatwerk Deze bijlage bevat de codes die tijdens de analyse werden toegekend aan de individuele rechtspositieregelingen. Hoofdstuk 3 gaf reeds aan hoe dit codeboek tot stand kwam. Deze bijlage geeft de verschillende codes weer per geselecteerd facet, en besteedt aandacht aan de interpretatie van deze codes.
Artikel 18. Selectiecommissie Beleidsruimte type 2, operationeel Uitgebreid uitgewerkt 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Volledig overgenomen van ABB Overwegend overgenomen van ABB, met eigen aanpassingen Overwegend overgenomen van ABB, met weglatingen Overwegend overgenomen van ABB, met weglatingen en toevoegingen Volledig eigen invulling gegeven Overwegend eigen invulling met enkele aanvullingen uit ABB Gemengd
Beknopt uitgewerkt 8. 9. 10. 11. 12.
Visie van VVSG overgenomen (VVSG: enkel wat facultatief is) Visie van VVSG overgenomen met enkele eigen aanvullingen Tekst van RPB + verslag overgenomen zonder aanvullingen Tekst van RPB + verslag overgenomen met enkele aanvullingen Selectie ABB Schaal 1 2 3 4 5
Vorige schaal 1, 8, 10 2, 3, 4, 9, 11, 12 7 6 5
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen Volledig eigen
Voor de analyse van dit facet, maken we vooreerst gebruik van een tweedeling. Zo kunnen besturen dit facet uitgebreid uitwerken in hun rechtspositieregeling, of net beknopt houden. Dit brengt uiteraard bepaalde consequenties mee voor de toekomst. Regels die uitgebreid zijn geregeld in de rechtspositieregeling kunnen niet zomaar worden aangepast aan de zich voordoende omstandigheden. Een beknopte regeling die veel vrijheid laat biedt die mogelijkheid wel. Uiteraard is het ene niet beter of slechter dan het andere, de keuze is volledig aan het lokale bestuur zelf.
|329
Opvallend is dat in het modelstatuut van ABB de regelgeving rond selectiecommissie zeer gedetailleerd is uitgewerkt. Het legt bijvoorbeeld bijkomende regels vast rond samenstelling van de selectiecommissie, geslacht, gedragsregels et cetera. Dit is opvallend omdat het rechtspositiebesluit zelf zeer beknopt is over het facet, en enkel stipuleert dat lokale besturen een selectiecommissie dienen samen te stellen, die enkele voorwaarden moet respecteren. Tussen het wel of niet overnemen van het modelstatuut van ABB, zijn er meerdere gradaties mogelijk. Van besturen die bepaalde delen wel en andere delen niet overnemen, kunnen we stellen dat ze tussen alle mogelijkheden weloverwogen keuzes hebben gemaakt om tot een eigen synthese te komen.
Artikel 19. Selectietechnieken Beleidsruimte type 3, operationeel 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Komt niet aan bod Tekst van RPB overgenomen Overgenomen van ABB Gebaseerd op ABB, eigen invulling algemeen niveau Gebaseerd op ABB, eigen invulling op gedetailleerd niveau Eigen invulling, algemeen niveau Eigen invulling, tussenin niveau Eigen invulling, gedetailleerd
Schaal 1 2 3 4 5
Vorige schaal 1, 2, 3 4, 5
6, 7, 8
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen eigen
Hoewel artikel 19 van het rechtspositiebesluit over meerdere elementen handelt, is onze focus gericht op de selectietechnieken. Het modelstatuut van ABB blijft hier wat aan de oppervlakte maar schuift voor de verschillende niveaus toch enkele suggesties naar voor. Het verslag aan de Vlaamse regering focust dan weer voornamelijk op het goed uitvoeren van de eventuele preselecties en wijst op het belang van het vastleggen van alle stappen voor aanvang van de eigenlijke selectie. Ook de rangschikking van de kandidaten is daarbij een belangrijke (juridische) stap. Het Verslag doet echter geen suggestie naar de eigenlijke selectietechnieken.
|330
Aangezien ABB geen concreet arsenaal aan selectietechnieken per functie naar voor schuift, zijn gemeenten verplicht zelf initiatief te nemen. Dit bemoeilijkt wel onze beoordeling, aangezien deze zich voornamelijk baseert op de bronnen waar het bestuur beroep op doet. De tweedeling die we hanteerden bij selectiecommissie (uitgebreid versus beknopt) speelt daardoor ook hier een rol.
Artikel 35 §2. Evaluatie van de proeftijd Beleidsruimte type 4, operationeel 1. Geen tussentijdse evaluatie van de proeftijd en geen tussentijds ontslag
Tussentijdse evaluatie, geen ontslag 2. Gebaseerd op ABB 3. Gebaseerd op ABB, met eigen toevoegingen 4. Eigen invulling Tussentijdse evaluatie en ontslag 5. Gebaseerd op ABB 6. Gebaseerd op ABB, eigen aanvullingen 7. Gebaseerd op VVSG 8. Gebaseerd op VVSG, met eigen aanvullingen 9. Overwegend ABB, met elementen VVSG 10. Eigen invulling
Schaal 1 2 3 4 5
Vorige schaal 2, 5, 7 3, 6, 8 9 1, 4, 10
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen Volledig eigen
Op het gebied van de evaluatie van de proeftijd geeft het modelstatuut van ABB meer aansporing aan de lokale besturen, net als het modelstatuut van VVSG dat bondig de visie van de vereniging weergeeft. Voor dit facet hebben besturen dus meerdere visies waar ze inspiratie kunnen uitputten. De reden waarom VVSG hoger wordt ingeschaald dan ABB heeft te maken met de formulering. De suggesties van ABB zijn definitief van aard; een bestuur verbindt er zich desgevallend toe om te evalueren en, indien ingeschreven, zelfs te ontslaan. Een bestuur dat zich de visie van VVSG toe-eigent, schrijft de mogelijkheid tot tussentijdse evaluatie en ontslag in, maar verplicht zich nergens toe. Dit bestuur
|331
bouwt zo dus toekomstige autonomie in. Deze flexibiliteit voor het bestuur brengt uiteraard enige onzekerheid voor het personeelslid met zich mee. In de beoordeling houden we daar echter geen rekening mee.62
Artikel 48. Gevolgen van evaluatie Beleidsruimte type 5, strategisch Positieve en negatieve gevolgen toegekend 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Overgenomen RPB Overgenomen uit ABB Overgenomen uit ABB, met eigen toevoegingen Overgenomen uit VVSG Overgenomen uit VVSG, met eigen toevoegingen Eigen invulling gegeven
Enkel positieve gevolgen toegekend (het negatieve gevolg is overgenomen uit RPB, het minimum) 7. 8. 9. 10. 11.
overgenomen uit ABB Overgenomen uit ABB, met eigen toevoegingen Overgenomen uit VVSG Overgenomen uit VVSG, met eigen toevoegingen Eigen invulling gegeven
Enkel negatieve gevolgen toegekend (het positieve gevolg is overgenomen uit RPB, het minimum) 12. 13. 14. 15. 16. 17.
overgenomen uit ABB Overgenomen uit ABB, met eigen toevoegingen Overgenomen uit VVSG Overgenomen uit VVSG, met eigen toevoegingen Eigen invulling gegeven Overwegend VVSG, met elementen ABB
Schaal 1 2 3
Vorige schaal 1, 2, 4, 7, 9, 12, 14 3, 5, 8, 10, 13, 15 17
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd
62 We veronderstellen dat besturen geen handelingen kunnen stellen die tegen de wet zijn, of tegen goede bestuurspraktijken indruisen. Personeelsleden die een gevoel van benadeling ondervinden, kunnen gebruikmaken van allerlei rechtsmiddelen om een correcte naleving van de rechtspositie af te dwingen.
|332
4 Schaal 1 2 3 4 5 5
Overwegend eigen Vorige schaal 1 2, 3, 4 9 6, 7, 8 5 6, 11, 16
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen Volledig eigen Volledig eigen
Het facet ‘gevolgen van evaluatie’ is een belangrijke indicator voor de visie op het personeelsbeleid. Een ongunstige evaluatie kan tot het ontslag van een personeelslid leiden. De bepaling uit het rechtspositiebesluit opent veel perspectieven voor de lokale besturen, zo behoort ook de herplaatsing tot de mogelijkheden. Naast de voorbeelden die ABB en VVSG opstelden, speelt in deze ook het Verslag aan de Vlaamse Regering een prominente rol. Naast een bijkomende verduidelijking aan de lokale besturen omtrent de ontslagmogelijkheid, suggereert het Verslag enkele andere gevolgen van evaluatie, die echter met de nodige voorzichtigheid worden ingekleed. Het modelstatuut van VVSG concentreert haar suggesties rond coaching, training en opleiding. Opnieuw neemt VVSG enkel voorzichtige formuleringen in de mond zodat besturen hun toekomstige autonomie kunnen maximaliseren.
Artikel 54. Vorming Beleidsruimte type 3, strategisch 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Volledig overgenomen van ABB Overwegend overgenomen van ABB, met eigen elementen Overwegend overgenomen van ABB, met weglatingen Overwegend overgenomen ABB, met weglatingen en toevoegingen Volledig eigen invulling Overwegend eigen invulling, met elementen uit ABB Overwegend eigen invulling, met elementen uit VVSG Overwegend eigen invulling, met elementen uit RPB/verslag Gemengd
|333
Vorming is een interessant facet omdat het door de jaren heen steeds meer gedecentraliseerd werd. Waar in 1993 het vormingsprogramma gedetailleerd werd vastgelegd op Vlaams niveau, ligt de verantwoordelijkheid tot het opstellen van een vormingsplan nu bij de gemeenten zelf. Hoewel het rechtspositiebesluit zeer veel vrijheid laat aan de lokale besturen, zien we dat het modelstatuut van ABB deze vrijheid volledig opvult met een uitgewerkt vormingsreglement. Het product dat ABB hier aflevert is kant-en-klaar, en kan zo worden overgenomen door gemeenten. Deze houding wijst op een minimale benutting van autonomie. Het andere uiterste betreft de maximale benutting, en verwijst naar een situatie waarin de gemeente zelf een vormingsreglement uitwerkt. Overlappingen met ABB zijn ook hier mogelijk, maar de inschaling zal hoger zijn dan bij overname omdat verwacht kan worden dat de overlappingen bewuste keuzes zijn. VVSG blijft inzake vorming eerder aan de oppervlakte en legt enkel criteria vast aan de hand waarvan besturen vormingsaanvragen van personeelsleden kunnen weigeren.
Artikel 176. Jaarlijkse vakantie Beleidsruimte type 5, operationeel 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Overgenomen uit RPB Overgenomen uit VVSG Overgenomen uit ABB Gebaseerd op ABB, met eigen aanvullingen Eigen met enkele ABB formuleringen Eigen Gemengd
Schaal 1 2 3 4 5
Vorige schaal 1, 2, 3 4 7 5 6
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen Volledig eigen
Artikel 176 formuleert dat het personeelslid recht heeft op minimaal 30 en maximaal 35 jaarlijkse vakantiedagen. Ook biedt het besluit de mogelijkheid aan de lokale besturen om verdere regels uit te werken over het opnemen van deze vakantiedagen.
|334
ABB doet hier enkele algemene voorstellen, maar blijft net als VVSG eerder op de achtergrond. Het Verslag gaat wat dieper in op de regeling, maar formuleert geen bijkomende regels. Net als bij het facet ‘selectietechnieken’ zijn besturen eerder op zichzelf aangewezen indien ze concrete regels willen vastleggen over het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen. Artikel 200. Verlof voor deeltijdse prestaties Beleidsruimte type 4; strategisch 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
Gebaseerd op RPB Gebaseerd op ABB Overwegend gebaseerd op ABB, met eigen elementen Gebaseerd op VVSG Overwegend gebaseerd op VVSG, met eigen elementen Volledig eigen invulling Overwegend eigen invulling, met elementen uit ABB Overwegend eigen invulling, met elementen uit VVSG Verlof voor deeltijdse prestaties niet ingevoerd Verlof deeltijdse prestaties contract vs stat Gemengd
Schaal 1 2 3 4 5
Vorige schaal 1, 2, 4 3, 5 11 7, 8 6, 9, 10
Code Overgenomen Overwegend overgenomen Gemengd Overwegend eigen Volledig eigen
Het verlof voor deeltijdse prestaties betreft een vrijblijvende aangelegenheid. Besturen beslissen zelf om deze regeling al dan niet in te voeren, maar moeten er wel rekening mee houden dat dit verlof enkel geweigerd kan worden op objectieve gronden. Bovendien kunnen besturen door het nieuwe rechtspositiebesluit deze regeling ook invoeren voor contractuele personeelsleden. In tegenstelling tot andere facetten, kunnen we hier stellen dat de regeling die VVSG voorstelt strikter is dan die van ABB. Zo wilt de vereniging de aanvraagprocedures strikt vastleggen en de arbeidsduurvermindering van leidinggevenden beperken. Dat leidt ertoe dat het overnemen van deze regeling wijst op een minimale benutting van autonomie. Het voorbeeldstatuut van ABB neemt de vorm aan van een invuloefening. Besturen kunnen hiervan gebruik maken maar dienen zelf te bepalen voor welke personeelsleden het verlof een recht is en voor wie een gunst. Ook de vermindering die het personeelslid kan aanvragen wordt door ABB niet in verband gebracht met de positie van het personeelslid, en kan vrij worden beslist door het bestuur.
|335
|336
Bijlage 5 – Codeboek dimensie zekerheid versus flexibiliteit Artikel 18: selectiecommissie 1
2
3
4 5
Het bestuur neemt uitgebreide regels op over de werking en samenstelling van de selectiecommissie: de verplichte bepalingen over het aantal commissieleden en het minimum aantal externen, de voorwaarden waaraan de commissieleden moeten voldoen, vergoeding deskundigen, psychotechnische proeven, uitbesteding, wenselijke vertegenwoordiging van geslacht, beraadslagen, representatieve vakorganisaties, familieverwantschap Het bestuur regelt de werking en samenstelling van de selectiecommissie nog altijd heel uitgebreid, maar neemt minder niet-verplichte zaken op zoals bv. de voorwaarden waar de commissieleden aan moeten voldoen De rechtspositieregeling bevat enkele bepalingen rond de samenstelling van de selectiecommissie, maar geen niet-functiegerelateerde voorwaarden voor de personeelsleden Het artikel rond de selectiecommissie legt de minimumregels vast, met één of twee extra regels over de samenstelling of de werking ervan Het bestuur neemt enkel de minimumvoorwaarden op
Artikel 19: selectiecommissie 1
2
3
4 5
Het bestuur neemt een uitgebreid examenprogramma op waar per functie/graad een oplijsting staat van het aantal selectietechnieken, de aard van de selectietechnieken en een globale omschrijving waar die selectietechniek naar peilt. Bovendien kan er ook nog een puntenverdeling staan Het bestuur geeft zekerheid over ten minste één selectietechniek, geeft een indicatie van het aantal selectietechnieken en geeft mogelijkerwijs een oplijsting van de mogelijke selectietechnieken met een omschrijving. De rechtspositieregeling geeft per graad een opsomming van het (minimum)aantal selectietechnieken én de aard van de selectietechniek, zonder verdere specificatie Het artikel rond selectietechnieken geeft een opsomming van de mogelijke selectietechnieken of geeft een (minimum)aantal selectietechnieken per graad Het bestuur neemt de formulering over uit het RPB of spreekt niet over de selectietechnieken
Artikel 35: evaluatie proeftijd 1
2
3
Het bestuur schrijft een duidelijke procedure neer in haar rechtspositieregeling en geeft het personeelslid zekerheid of het al dan niet kan ontslaan worden na een negatieve tussentijdse evaluatie De rechtspositieregeling formuleert een duidelijke procedure voor de tussentijdse evaluatie, maar het ontslag is niet noodzakelijk zeker OF een beperkte procedure zonder tussentijds ontslag Er staat geen duidelijke procedure uitgewerkt in de rechtspositieregeling en er
|337
4 5
is geen zekerheid over het ontslag na een negatieve tussentijdse evaluatie Het bestuur geeft weinig prijs over de procedure van tussentijdse evaluatie maar kiest wel voor tussentijds ontslag na een ongunstige evaluatie Er is geen procedure uitgewerkt rond de tussentijdse evaluatie, maar het bestuur kiest wel voor ontslag na een negatieve tussentijdse evaluatie
Artikel 48: gevolgen van de evaluatie 1 2 3
4
5
Het bestuur formuleert per evaluatieresultaat (gunstig en ongunstig kunnen dus nog verder opgedeeld zijn) wat de beloning of sanctie is Het bestuur bouwt iets meer voorzichtigheid in de formulering: er staat “het personeelslid kan…krijgen” Per evaluatieresultaat staan er enkele vaste regels geformuleerd, maar er staan ook nog andere potentiële gevolgen opgesomd die een personeelslid kan krijgen na een gunstige of ongunstige evaluatie. De potentiële gevolgen moeten bij minstens één van de twee gevolgen opgesomd staan Het bestuur koppelt voorwaarden aan het krijgen van een beloning/sanctie na de periodieke evaluatie of er staan verschillende mogelijke gevolgen opgesomd per evaluatieresultaat als er een opdeling is van het resultaat ‘gunstig’ of ‘ongunstig’ Het bestuur geeft per gunstig of ongunstig evaluatieresultaat (zonder verder opdeling naar deelresultaat) enkel een opsomming van de mogelijke gevolgen
Artikel 54: vorming 1
2
3
4
5
|338
Het bestuur werkt een vormingsreglement uit met daarin verschillende soorten verplichte of specifieke vormingen voor de personeelsleden. Alle praktische details rond compensatie, kosten, aanvraag, faciliteiten, weigering, de aanvraag, deelnamebewijs… zijn duidelijk uitgewerkt. Er staan mogelijkerwijs nog een aantal extra bepalingen bij De praktische details rond compensatie, kosten, aanvraag, faciliteiten, weigering,… zijn duidelijk uitgewerkt. Er zijn nog een aantal extra bepalingen zoals extra bepalingen rond een vormingsplan, herkansing, scholingsbeding, opleiding lange duur, de actoren van de vorming Het vormingsreglement bevat alle noodzakelijke regelingen rond compensatie, kosten en weigering en de verplichtingen van het personeelslid, de aanvraag, vrijstelling, voorrang, de vormingsverantwoordelijke Het vormingsreglement laat nog wat zaken onduidelijk, er is bijvoorbeeld onduidelijkheid over de criteria voor weigering, een weinig duidelijk uitgewerkte compensatieregeling,…. Andere verplichte zaken zijn eerder kort uitgewerkt. Er kunnen nog extra bepalingen in het vormingsreglement staan, maar deze zijn slechts beperkt Enkel het aller minimum (cfr. RPB) wordt opgenomen in de rechtspositieregeling
Artikel 74: bevorderingsreserve 1
2 3 4 5
Het bestuur maakt een duidelijke keuze in haar rechtspositieregeling: het kiest ofwel voor een lange bevorderingsreserve (drie jaar of meer) met een vaste bepaalde duur, ofwel kiest het bestuur ervoor het personeelslid een onbeperkt voordeel van zijn/haar evaluatieresultaat te geven, ofwel beslist het bestuur om geslaagden van een bevorderingsronde niet op te nemen in een reserve, noch het onbeperkt voordeel van hun resultaat te laten behouden. Het bestuur legt een lange bevorderingsreserve (drie jaar of meer) aan met een maximale duur Er wordt een korte bevorderingsreserve (2 jaar of minder) aangelegd met een vaste duur Het bestuur kiest voor een bevorderingsreserve (2 jaar of minder) met een maximale duur Er is nog niets beslist, het bestuur laat de keuze open om per vacature te beslissen
Artikel 176: de jaarlijkse vakantiedagen 1
2 3 4 5
Het bestuur neemt bijkomende regels op voor het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen rond de berekening, de aanvraagtermijnen, verplichte aaneengesloten periodes en de mogelijkheid om al dan niet vakantiedagen over te dragen naar het volgende jaar Het bestuur neemt een drietal bijkomende regels op rond het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen Het bestuur neemt een tweetal bijkomende regels op rond het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen Het bestuur neemt een extra bijkomende bepaling op rond het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen Het bestuur neemt geen extra regels op rond het opnemen van de jaarlijkse vakantiedagen
Artikel 200: verlof voor deeltijdse prestaties 1
2
3
Het bestuur voert het verlof voor deeltijdse prestaties in en bepaalt nader voor wie het een recht is, voor wie een gunst en voor wie het niet geldt, hoe en wanneer de aanvraag moet gebeuren, de termijn van het verlof voor deeltijdse prestaties, of er eventuele verlengingen mogelijk zijn, de implicaties voor het contractuele personeelslid en wanneer het verlof voor deeltijdse prestaties niet geldig is Het bestuur voert het verlof voor deeltijdse prestaties is, maar specificeert niet voor welke personeelsleden het een recht is, enkel voor wie het niet van toepassing is of slechts heel beperkt. Wel zijn er regels over hoe en wanneer de aanvraag moet gebeuren, de termijn van het verlof, of er eventuele verlengingen mogelijk zijn, de implicaties voor het contractuele personeelslid en wanneer het verlof voor deeltijdse prestaties niet geldig is Het bestuur voert het verlof voor deeltijdse prestaties in, zonder enige specifieke bepaling voor wie het wel of niet van toepassing is. Er staan enkel regels over hoe en wanneer de aanvraag moet gebeuren, de termijn van het |339
4 5
|340
verlof voor deeltijdse prestaties, of er eventuele verlengingen mogelijk zijn, de implicaties voor het contractuele personeelslid en wanneer het verlof voor deeltijdse prestaties niet geldig is OF wanneer het verlof voor deeltijdse prestaties niet is ingevoerd Er staan enkele algemene regels over de termijn van het verlof, maar zonder echte specificaties Er staat louter dat het personeelslid een verlof voor deeltijdse prestaties kan krijgen, zonder verdere regels
Bijlage 6 – Modelstatuten bij het rechtspositiebesluit 1. Artikel 18. Selectiecommissie
Verslag aan de regering Dit artikel stelt enkele algemene regels voor de selectieprocedure vast: - de selectie wordt uitgevoerd door een selectiecommissie; - de selectiecommissie bestaat uitsluitend uit deskundigen, van wie ten minste één derde extern is aan het eigen bestuur. Alleen om redenen die te maken hebben met de aard van de functies kan de raad een afwijking toestaan op de minimale aanwezigheid van externe deskundigen in de selectiecommissie. Daarbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan bepaalde functies in niveau E en niveau D. Het derde lid van artikel 18 sluit de mandatarissen in hun hoedanigheid van aanstellende overheid uit van deelname aan de selectiecommissies. Dat geldt ook voor de gemeentesecretaris of de provinciegriffier als die de bevoegdheid van aanstellende overheid bij delegatie gekregen heeft. De betrokkenen kunnen eventueel wel als waarnemer aanwezig zijn bij selecties. Dat laatste geldt op grond van de syndicale wetgeving trouwens ook voor afgevaardigden van de representatieve vakorganisaties. De selectie wordt uitgevoerd door deskundigen. Met 'deskundig' wordt hier niet alleen verwezen naar deskundigheid in een inhoudelijke materie, maar vooral ook naar deskundigheid op het vlak van personeelsselectie. Een bepaald type van selectietechnieken, meer bepaald persoonlijkheidstests en psychotechnische proeven, mag alleen afgenomen worden door daartoe erkende instanties of personen. Het geheel van de bepalingen stuurt aan op verder doorgedreven professionalisering van de personeelsselectie. Dat sluit interne deskundigen uiteraard niet uit van de selectiecommissie. Die interne deskundigen hebben een belangrijke inbreng omdat ze met de organisatie en met het werk vertrouwd zijn. De raad stelt de algemene regels voor de selecties vast. Dat kan bijvoorbeeld inhouden dat de raad per graad of per functiegroep vermeldt welke competenties en welke selectiecriteria als minimale voorwaarden van belang zijn, welke deskundigheden er samenhangend daarmee vertegenwoordigd moeten zijn in de selectiecommissies, de aard van de selectieprocedures, welk soort of hoeveel selectietechnieken gebruikt worden, de werking van de selectiecommissies. De raden bepalen daarbij zelf hoeveel ruimte voor invulling ze overlaten aan de aanstellende overheid, rekening houdend met wat bepaald is in artikel 19.
|341
Voorbeeldstatuut ABB Art.15. §1. De selecties worden uitgevoerd door een selectiecommissie. De raad kan ervoor kiezen om de selecties uit te besteden aan een externe selector of om samen te werken met het Vlaams Agentschap voor Rekrutering en Selectie (Jobpunt). Bij volledige uitbesteding van de selectie zijn de onderstaande bepalingen over de selectiecommissie niet van toepassing. … Voor de samenstelling van de selectiecommissies gelden de volgende algemene regels: 1° de selectiecommissie bestaat uitsluitend uit deskundigen; 2° elke selectiecommissie bestaat uit ten minste drie / twee (schrappen wat niet past) leden en per lid uit een plaatsvervanger die optreedt bij afwezigheid van de persoon die hij vervangt; 3° ten minste een derde van de leden zijn deskundigen die extern zijn aan het eigen gemeentebestuur; De raad heeft een extra keuze inzake het minimumaantal externe selectoren in 3° en kan aan het punt 3° toevoegen wat volgt. 3° …. Van het minimumaantal externe leden kan uitzonderlijk vanwege de specificiteit van de functies en op voorwaarde van uitdrukkelijke motivering worden afgeweken. 4° de selectiecommissie bestaat bij voorkeur uit leden van verschillend geslacht; 5° de leden van de gemeenteraad en van het college van burgemeester en schepenen en de gemeentesecretaris (indien bevoegd voor de aanstellingen, anders schrappen) kunnen geen lid zijn van een selectiecommissie in een selectieprocedure voor het eigen gemeentebestuur; 6° bij afloop van de selectie-activiteiten beraadslaagt de selectiecommissie voltallig over het eindresultaat en het eindverslag van de kandidaten. 7°…. (eventueel aan vullen) §2. Onder deskundig wordt verstaan dat de leden van de selectiecommissie over de specifieke deskundigheden moeten beschikken om de kandidaten te beoordelen op de voor de functie vastgestelde selectiecriteria. Eventueel aan te vullen na §2, eerste lid Met toepassing van het eerste lid komen in aanmerking voor deelname aan een selectiecommissie: 1° deskundigen in de personeelsselectie; 2° personen extern aan de gemeente, die daartoe wegens hun professionele activiteit en specialisatie geschikt bevonden worden; 3° personeelsleden van andere overheden, de toezichthoudende overheid uitgezonderd, en, binnen de grenzen van het toegelaten aantal interne commissieleden, personeelsleden van het eigen bestuur, met een graad die minstens
|342
van gelijke rang is als de vacante functie / die van een hogere rang is dan de vacante functie (schrappen wat niet past). §3. Psychotechnische proeven en persoonlijkheidstests worden afgenomen door een selectiebureau of door een persoon die daartoe bevoegd is en erkend is in overeenstemming met het decreet van 13 april 1999 met betrekking tot de private arbeidsmarktbemiddeling in het Vlaamse Gewest en het besluit van de Vlaamse Regering van 8 juni 2000 ter uitvoering van dat decreet. Art.16. De leden van de selectiecommissies respecteren de volgende gedragsregels en wettelijke voorschriften bij selecties: 1° onafhankelijkheid; 2° onpartijdigheid; 3° non- discriminatie op grond van zogenaamd ras of huidskleur, nationaliteit of etnische achtergrond, geslacht, seksuele geaardheid, leeftijd, gezondheidstoestand, voorkomen, handicap, geloof of levensbeschouwing, burgerlijke staat, politieke overtuiging, zoals bepaald in de non-discriminatiewetgeving; 4° respect voor de vertrouwelijkheid van de gegevens van de kandidaten en voor hun private levenssfeer; 5° geheimhouding van de vragen en, als dat van toepassing is, respect voor de anonimiteit van de proeven; 6° verbod op belangenvermenging; …(eventueel aanvullen) Bij familieverwantschap tot in de tweede graad tussen een lid van de selectiecommissie en een kandidaat, worden de passende maatregelen getroffen om de onpartijdigheid van de selectieprocedure te garanderen. (Als de selecties in eigen beheer uitgevoerd worden) De selectiecommissies worden geleid door een voorzitter. De voorzitter wordt in zijn taak bijgestaan door een secretaris die niet deelneemt aan de eigenlijke selectieactiviteiten en aan de beoordeling van de kandidaten. De leden en hun plaatsvervangers, de secretaris en de voorzitter van de selectiecommissie worden nominatief door het college van burgemeester en schepenen / de gemeentesecretaris (schrappen wat niet past) aangewezen. (Als de selectie in eigen beheer uitgevoerd wordt) Het college van burgemeester en schepenen wijst nominatief de leden van de selectiecommissie aan voor de selectie van de gemeentesecretaris, de adjunctgemeentesecretaris (schrappen wat niet past) en de financieel beheerder, evenals voor de selectie in betrekkingen die bestemd zijn voor leden van het managementteam.
Voorbeeldstatuut VVSG |343
Art.13. … 1° De aanstellende overheid mag vanwege de specificiteit van de functies uitzonderlijk gemotiveerd afwijken van het minimumaantal externe commissieleden bepaald in artikel 18, tweede lid van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007. …
2. Artikel 19. Selectietechnieken Verslag aan de Vlaamse regering /
Voorbeeldstatuut ABB De raad kan hier aanvullende algemene regels vaststellen over de selectietechnieken rekening houdend met de mate waarin hij regulerend wenst op te treden in de algemene bepalingen over de selectie en rekening houdend met het feit dat de aanstellende overheid geen regelgevende bevoegdheid heeft. Art.19. De algemene regels voor de selectietechnieken zijn: Voorbeelden van dergelijke algemene regels zijn: a) voor functies van niveau A /B/C bevat elke selectie: ten minste twee selectietechnieken: b) voor functies van niveau D en E bevat de selectie altijd een praktische proef afgestemd op de functie; c) voor lijnfuncties van niveau A en B bevat de selectie altijd een psychotechnische proef in verband met de managements- en niveau van de functie; d) voor alle functies/ voor de volgende functies (schrappen wat niet past) bestaat: de selectie uit selectietechnieken die de algemene inzetbaarheid van de kandidaten toetsen, aangevuld met een functiespecifieke selectietechniek
Voorbeeldstatuut VVSG /
3. Artikel 35 §2. Evaluatie proeftijd
Verslag aan de Vlaamse regering Art 25 §2 voorziet in een mogelijke afwijking van het principe dat de eindevaluatie na een volledige proeftijd bepalend is voor de aanstelling van het personeelslid. Als de proeftijd zes maanden of meer bestrijkt (bijvoorbeeld voor functies van niveau A of B), kan er een tussentijdse evaluatie van de proeftijd plaatsvinden die, bij ongunstig resultaat, krachtens artikel 36 het ontslag tot gevolg kan hebben. Die bepaling voorkomt dat besturen op proef aangestelde personeelsleden in dienst |344
moeten houden voor de volledige duur van de proeftijd als na een bepaalde periode al manifest blijkt dat de werving eigenlijk niet geslaagd is. Als de raad van die mogelijke afwijking van de duur van de proeftijd gebruikmaakt, heeft het statutaire personeelslid alleszins recht op een minimale proeftijd. Die wordt in artikel 35, § 2, vastgesteld op drie maanden.
Voorbeeldstatuut ABB Art.46. De raad kan kiezen voor een tussentijdse evaluatie van de proeftijd als de duur van de proeftijd zes maanden of meer is. Alternatief 1. §2. Bij een proeftijd van zes maanden of meer, wordt het statutaire personeelslid op proef, in afwijking van §1, onderworpen aan een tussentijdse evaluatie, die plaatsvindt als de proeftijd voor de helft is verstreken. Alternatief 2. §2. Bij een proeftijd van zes maanden of meer, wordt het statutaire personeelslid op proef, in afwijking van §1, onderworpen aan een tussentijdse evaluatie, die plaatsvindt: 1° nadat drie maanden verstreken zijn voor functies van niveau C; 2° nadat vier maanden verstreken zijn voor functies van niveau B; 3° nadat zes maanden verstreken zijn voor functies van niveau A. (aantal maanden te kiezen in relatie tot de totale duur van de proeftijd die voor dat niveau werd vastgesteld) Na een evaluatiegesprek stelt de evaluator / de evaluatoren (schrappen wat niet past) de tussentijdse evaluatie van de proeftijd vast in een kwalitatief beschrijvend evaluatieverslag dat het evaluatieresultaat afdoende onderbouwt. Het resultaat van de tussentijdse evaluatie is gunstig of ongunstig. De raad kan een keuze maken over het gevolg van de tussentijdse evaluatie van de proeftijd. Alternatief 1 Het statutaire personeelslid met een ongunstig evaluatieresultaat voor de tussentijdse evaluatie van de proeftijd wordt ontslagen. Alternatief 2 Met het statutaire personeelslid op proef dat een ongunstig evaluatieresultaat heeft gekregen voor de tussentijdse evaluatie van de proeftijd worden afspraken gemaakt over de verbetering van het functioneren met het oog op de eindevaluatie van de
Voorbeeldstatuut VVSG
|345
Art.19. §3. Als de duur van de proeftijd zes maanden of meer is, kan de evaluator, in toepassing van artikel 35 §2 en 36 van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, het statutaire personeelslid op proef tussentijds onderwerpen aan een evaluatie63, op basis van aanhoudende tekortkomingen in het functioneren en na voldoende feedback en begeleiding. Als het resultaat van de tussentijdse evaluatie ongunstig is, kan het statutaire personeelslid op proef ontslagen worden.64
4. Artikel 48. Gevolgen evaluatie Verslag aan de Vlaamse regering Aan de evaluatie kunnen andere gevolgen gekoppeld worden dan de doorstroming of de niet-doorstroming naar de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan. Mogelijke andere gevolgen aan positieve zijde zijn: - de versnelling van de functionele loopbaan, waarbij de schaalanciënniteit verhoogd wordt met een bepaalde duur; - loopbaanfaciliteiten, bijvoorbeeld een opleiding op kosten van het bestuur; - een functioneringstoelage of een managementstoelage. Voor de functioneringstoelage en de managementstoelage verwijzen we naar artikel 153 van titel VIII De toelagen, vergoedingen en sociale voordelen. Mogelijke andere gevolgen aan negatieve zijde zijn: - de vertraging van de functionele loopbaan door een blokkering voor een vooraf vastgestelde duur van de schaalanciënniteit; - een blokkering van de eerstvolgende periodieke salarisverhoging voor een beperkte tijd; - de herplaatsing; - het ontslag. Dit artikel legt ook de juridische grondslag voor de mogelijkheid van het ontslag wegens beroepsongeschiktheid na ongunstige evaluatie. Ongunstige evaluatie kan dus een ontslaggrond vormen voor het vast aangestelde statutaire personeelslid. De mogelijkheid van het ontslag na ongunstige evaluatie is ook van toepassing op de contractant. Die ontslagmogelijkheid doet geen afbreuk aan de andere mogelijke ontslaggronden, bepaald in de wet op de arbeidsovereenkomsten. De raden bepalen zelf welke visie ze hanteren op evaluatie en welke evaluatiecultuur ze tot stand willen brengen binnen hun organisatie. Een ontslag is geen automatisme. De opname ervan in de plaatselijke rechtspositieregeling is een keuze van de raden. De plaatselijke regeling kan naast
63 64
Belangrijke nieuwigheid Gemeenten die afzien van deze bijkomende evaluatiemogelijkheid schrappen 4.2. §3.
|346
het ontslag ook het alternatief van herplaatsing bevatten. Ook als het ontslag niet als mogelijkheid wordt opgenomen in de rechtspositieregeling, kan in een ambtshalve herplaatsing voorzien worden op grond van de evaluatie. De herplaatsing biedt dan de mogelijkheid om aan het personeelslid een nieuwe kans te geven. Herplaatsingen op grond van de evaluatie kunnen echter niet willekeurig toegepast worden. De evaluatie moet aanwijzingen bevatten dat een herplaatsing raadzaam en zinvol is. Dat is bijvoorbeeld het geval als het personeelslid blijkt te beschikken over competenties die in een andere functie merkelijk meer tot hun recht zouden komen. Een mislukking kan immers te wijten zijn aan de stoel waarop het personeelslid zit. Er moet echter een passende vacature zijn. De herplaatsing gebeurt door de aanstellende overheid op voorstel van het hoofd van het personeel. Zie hiervoor verder ook artikel 99, § 2, over de ambtshalve herplaatsing. Uiteraard is het ontslag een ultieme maatregel waarnaar de overheid slechts grijpt als ook intensievere functioneringsbegeleiding mislukt. Het gemeentedecreet en het provinciedecreet (artikel 114 van het gemeentedecreet en 110 van het provinciedecreet) bepalen bovendien dat, voor het zover komt, de gemeentesecretaris en de provinciegriffier in voorkomend geval «naar aanleiding van de evaluatie... de passende maatregelen (neemt) met het oog op het verbeteren van de wijze waarop het personeelslid functioneert ». Er is dus altijd eerst een begeleidings- en opvolgingsfase. De decreten vermelden ook de plicht tot vorming « als ze noodzakelijk blijkt voor een betere uitoefening van de functie... ». Het voorstel tot ontslag van een personeelslid kan in dit besluit al na één periodieke evaluatie geformuleerd worden. Naast de passende maatregelen tot het verbeteren van de wijze van functioneren' heeft het personeelslid aanspraak op een termijn van ten minste zes maanden na de kennisgeving van het ongunstige evaluatieresultaat om zijn prestaties te verbeteren of disfuncties weg te werken. Het ligt voor de hand dat het personeelslid tijdens die periode degelijk begeleid wordt en dat er duidelijke afspraken met het personeelslid gemaakt worden over de wijze van functioneren. Na die periode wordt het personeelslid opnieuw geëvalueerd. Pas als uit die evaluatie blijkt dat de prestaties van het personeelslid manifest ontoereikend blijven, kan het ontslagen worden. Als het ontslag slechts mogelijk is na twee opeenvolgende ongunstige evaluaties en de evaluatieperiodes duurt twee jaar, dan is het mogelijk dat een personeelslid gedurende vier jaar ondermaats presteert voor het ontslagen kan worden. Dit besluit biedt de gemeenten en provincies de mogelijkheid om het niet zover te laten komen.
Voorbeeldstatuut ABB Art.67. De evaluator / de evaluatoren (schrappen wat niet past) formuleert / formuleren (schrappen wat niet past) op basis van het door het personeelslid |347
ondertekende evaluatieverslag een voorstel van evaluatiegevolg (eventueel een termijn te bepalen) aan de gemeentesecretaris. De raad kan zich houden aan het verplichte minimum, namelijk de doorstroming of niet-doorstroming in de functionele loopbaan, of er in samenhang met de opvatting over de evaluatie als HR-instrument voor kiezen daarnaast andere gevolgen te verbinden aan de evaluatie. Art.68.§1.Het personeelslid met een gunstig evaluatieresultaat dat de vereiste schaalanciënniteit heeft, krijgt de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan. Het personeelslid met een ongunstig evaluatieresultaat heeft geen recht op de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan, ook al heeft het de vereiste schaalanciënniteit. Het personeelslid krijgt die salarisschaal pas als het een volgende evaluatieperiode afsluit met een gunstig evaluatieresultaat. De raad heeft een keuze betreffende het vorige lid als de duur van de evaluatieperiodes twee jaar is: In afwijking van artikel 68, tweede lid, krijgt het personeelslid de volgende salarisschaal van de functionele loopbaan als het een gunstig evaluatieresultaat behaalt voor een tussentijdse evaluatie die uitgevoerd wordt zodra de volgende evaluatieperiode voor de helft is verstreken. Mogelijke andere gevolgen van de evaluatie waarvoor de raad kan kiezen: §2. Alternatief 1 als aanvulling na §1. §2. Het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatverbintenissen krijgt een versnelling van de functionele loopbaan. Zijn schaalanciënniteit wordt daarbij verhoogd met zes maanden (als de evaluatieperiode een jaar duurt) / één jaar (als de evaluatieperiode twee jaar duurt) (schrappen wat niet past). §2. Alternatief 2 als aanvulling na §1. §2. Het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatverbintenissen krijgt een functioneringstoelage als vastgesteld in artikel (in te vullen, artikel 234). §2. Alternatief 3 als aanvulling na §1. §2.Het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatverbintenissen geniet voorrang voor bijkomende vorming voor de uitoefening van zijn functie of in het kader van zijn verdere loopbaanplanning.
|348
§3 of §2. Alternatief 1 als aanvulling na §2 of na §1. §3 of §2. Het personeelslid met een evaluatieresultaat dat ongunstig is (als de evaluatieresultaten beperkt zijn tot gunstig versus ongunstig) / met een evaluatieresultaat dat ongunstig/ geheel onvoldoende / geheel ontoereikend is (als de evaluatieresultaten verder opgesplitst zijn, toepasselijke term en gradatie kiezen), krijgt een vertraging van zijn functionele loopbaan, waarbij zijn schaalanciënniteit voor de duur van zes maanden (als de evaluatieperiode één jaar is) / voor de duur van één jaar (als de evaluatieperiode twee jaar is) (schrappen wat niet past) geblokkeerd wordt. §2. Alternatief 1 als aanvulling na §1. §2. Het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatverbintenissen krijgt een versnelling van de functionele loopbaan. Zijn schaalanciënniteit wordt daarbij verhoogd met zes maanden (als de evaluatieperiode een jaar duurt) / één jaar (als de evaluatieperiode twee jaar duurt) (schrappen wat niet past). §2. Alternatief 2 als aanvulling na §1. §2. Het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatverbintenissen krijgt een functioneringstoelage als vastgesteld in artikel (in te vullen, artikel 234) §2. Alternatief 3 als aanvulling na §1. §2.Het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het uitstekend heeft gepresteerd in relatie tot de evaluatiecriteria en de eventuele resultaatverbintenissen geniet voorrang voor bijkomende vorming voor de uitoefening van zijn functie of in het kader van zijn verdere loopbaanplanning. §3 of §2. Alternatief 1 als aanvulling na §2 of na §1. §3 of §2. Het personeelslid met een evaluatieresultaat dat ongunstig is (als de evaluatieresultaten beperkt zijn tot gunstig versus ongunstig) / met een evaluatieresultaat dat ongunstig/ geheel onvoldoende / geheel ontoereikend is (als de evaluatieresultaten verder opgesplitst zijn, toepasselijke term en gradatie kiezen), krijgt een vertraging van zijn functionele loopbaan, waarbij zijn schaalanciënniteit voor de duur van zes maanden (als de evaluatieperiode één jaar is) / voor de duur van één jaar (als de evaluatieperiode twee jaar is) (schrappen wat niet past) geblokkeerd wordt. Het personeelslid dat voor de periodieke evaluatie twee keer een evaluatieresultaat krijgt dat ongunstig is (als de evaluatieresultaten beperkt zijn tot gunstig versus ongunstig) / dat twee keer een evaluatieresultaat krijgt dat ongunstig /geheel onvoldoende/geheel ontoereikend is (als de
|349
evaluatieresultaten verder opgesplitst zijn, toepasselijke term en gradatie kiezen) wordt ontslagen. Het ontslag wegens beroepsongeschiktheid is slechts mogelijk als na de passende maatregelen in artikel 56, waaronder eventueel vorming op maat van het personeelslid, voor de verbetering van de wijze van functioneren, uit een tussentijdse evaluatie manifest blijkt dat het personeelslid nog steeds niet voldoet. De tussentijdse evaluatie wordt uitgevoerd na een termijn van een half jaar /een jaar (schrappen wat niet past) volgend op de kennisgeving aan het personeelslid van het tweede ongunstige evaluatieresultaat. Ze verloopt volgens dezelfde procedure als de periodieke evaluatie. Voor het eventuele alternatief van herplaatsing, zie artikel 162.
Voorbeeldstatuut VVSG Art.25. §1. Naast de doorstroming in de functionele loopbaan, vermeld in artikel 47 §2, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, kan het hoofd van het personeel nog volgend positief gevolg of volgende positieve gevolgen koppelen aan een gunstig of bijzonder gunstig evaluatieresultaat: 65 1° extra vorming, training of opleiding die de sterke punten van het personeelslid nog verder aanscherpt, of de minder sterke punten van het personeelslid zo goed mogelijk remedieert; 2° coaching; 3° intervisie; 4° extra verantwoordelijkheden; 5° uitdrukkelijke erkenning of waardering, bijzondere vermelding of felicitaties. §2. Naast de niet-doorstroming in de functionele loopbaan, vermeld in artikel 47 §2, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 200766, kan het hoofd van het personeel nog volgend negatief gevolg of volgende negatieve gevolgen koppelen aan een ongunstig of bijzonder ongunstig evaluatieresultaat:67 1° extra vorming, training of opleiding die de zwakke punten van het personeelslid zo goed mogelijk remedieert; 2° coaching; 3° intervisie;
65 De gemeenteraad kan de lijst inkorten of uitbreiden, bijv. met een functioneringstoelage of een managementstoelage onder de voorwaarden van artikel 152, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel (artikel 48, Rechtspositiebesluit). 66 De gemeenteraad kan bepalen dat personeelsleden een herkansing krijgt met een tussentijdse evaluatie. Helaas mag de gemeente enkel rekening houden met een gunstig evaluatieresultaat (artikel 47 §2, derde lid, Rechtspositiebesluit). Evaluatoren mogen dus enkel gunstig evalueren, want met een ongunstig evaluatieresultaat wordt geen rekening gehouden. De VVSG vindt dit demotiverend voor de evaluatoren en adviseert geen gebruik te maken van artikel 47 §2, derde lid Rechtspositiebesluit. 67 De gemeenteraad kan de lijst uitbreiden of inkorten, bijv. met een blokkering van de eerstvolgende periodieke salarisverhoging (artikel 48, Rechtspositiebesluit).
|350
4° passende maatregelen voor de verbetering van de wijze van functioneren; 5° extra controle of begeleiding; 6°herplaatsing in een andere, gelijkwaardige functie waar de competenties van het personeelslid beter tot zijn recht komen, in toepassing van artikel 99 §2 van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007 voor wat het statutair personeelslid betreft, en voor wat het contractueel personeelslid betreft, met zijn toestemming en in overeenstemming met de Arbeidsovereenkomstenwet; 7° herplaatsing in een functie van een lagere graad na een misgelopen bevordering, in toepassing van artikel 101 §1, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, voor wat het statutair personeelslid betreft, en voor wat het contractueel personeelslid betreft, met zijn toestemming en in overeenstemming met de Arbeidsovereenkomstenwet; 8° herplaatsing in een functie van een lagere graad als het personeelslid daar om functionele of persoonlijke redenen zelf om verzoekt, in toepassing van artikel 101 §2, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007; 9° een gemotiveerd voorstel tot ontslag wegens beroepsongeschiktheid, onder de voorwaarden van artikel 48, tweede lid, en artikel 49 §2, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007; 10° begeleiding naar een nieuwe baan of outplacement. §3. In toepassing van artikel 49 §1, tweede lid, en artikel 49 §2, tweede lid, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, worden het personeelslid en zijn evaluator binnen een maand68 vanaf de afronding van het evaluatieproces, bedoeld in artikel 23 §2 van deze rechtspositieregeling, op de hoogte gebracht van het gevolg of van de gevolgen van het evaluatieresultaat. Het hoofd van het personeel kan van deze termijn afwijken mits redelijke motivatie. Met toepassing van artikel 46, 2° van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007 geldt de in het vorige lid vermelde termijn niet in geval van een beroep tegen de evaluatie, zoals vermeld in artikel 50, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007.
5. Artikel 54. Vorming Verslag aan de Vlaamse regering
68
De gemeenteraad kan deze termijn inkorten of uitbreiden.
|351
De concretisering van het vormingsrecht en de vormingsplicht wordt in dit besluit minder centraal gereguleerd. Er is geen rechtstreekse koppeling meer met de functionele loopbaan en er is dus ook geen centraal opgelegd minimumaantal uren vorming per fase van de functionele loopbaan, ook niet facultatief. Vorming moet als onderdeel van het competentiemanagement soepel en op maat van het personeelslid en van de organisatie kunnen inspelen op: -
-
de functievereisten, de evaluatie van het personeelslid, de vooropleiding of werkervaring die het personeelslid al heeft, de interesses en loopbaanperspectieven van het personeelslid, de inzetbaarheid; veranderingsprocessen, de invoering van nieuwe werkmethodes, technologieën en materialen, beleidsprioriteiten...
De loskoppeling van vorming van de functionele loopbaan maakt het gemakkelijker om dat concept van een geïntegreerd vormingsbeleid te verwezenlijken. De bedoeling van die wijziging is dus niet de afbouw van de vormingsinspanningen. De Vlaamse Regering blijft overigens het vormingsaanbod ondersteunen door subsidies en via de werking van het Vormingscentrum lokale besturen. Artikel 54 legt het verband met het vormingsrecht en de vormingsplicht voor het personeel, vastgelegd in artikel 111 van het gemeentedecreet en in artikel 107 van het provinciedecreet. Die artikelen bepalen dat: -
het personeelslid recht heeft op informatie en vorming, nodig voor de uitoefening van de functie en voor de bevordering; - het personeelslid verplicht is zich te informeren over de ontwikkelingen en nieuwe inzichten in zijn vakgebied; - het personeelslid de plicht heeft extra vorming te volgen als dat noodzakelijk is voor de betere uitoefening van zijn functie of voor de betere werking van de dienst, of als herstructurering en reorganisaties daartoe dwingen of als er nieuwe werkmethodes en technologieën geïntroduceerd worden. Op basis van die decretale bepalingen kunnen de personeelsleden aanspraak maken op vorming en kan het bestuur vorming opleggen aan de personeelsleden. Artikel 54 § 1. Voor de praktische vertaling van het vormingsrecht en de vormingsplicht worden aangereikt: - een definitie van vorming; - de verplichting voor elk bestuur om een vormingsverantwoordelijke te hebben die samen met het hoofd van het personeel in staat voor de concrete realisatie van het vormingsrecht en de vormingsplicht rekening houdend met vastgestelde vormingsbehoeften.
|352
De definitie van vorming moet voorkomen dat er discussies ontstaan over wat formeel als vorming erkend wordt. Als gevolg van de vroegere sectorale akkoorden is er momenteel in de meeste besturen al een vormingsverantwoordelijke. § 2. Het vormingsreglement stelt de vormingsvereisten in de proeftijd vast en biedt zodoende mede garanties voor de actieve inwerking van het personeelslid op proef. De verplichtingen van de personeelsleden krijgen eveneens een plaats in het vormingsreglement: - hoe dien je een vormingsaanvraag in en bij wie; - hoe toon je als personeelslid je deelname aan vorming aan en welke eisen worden er eventueel aan deelname gekoppeld (deelnameattest; resultaat van een proef als de vorming een proef bevatte; interne kennisoverdracht binnen de dienst; afspraken met de eigen chef over verwerking van de 'leerstof'.) De faciliteiten die de personeelsleden voor vorming krijgen kunnen verder gaan dan de dienstvrijstelling, vastgesteld in § 3. Bijkomende faciliteiten zijn bijvoorbeeld: - toekenning van vormingsverlof ter voorbereiding van loopbaantesten of examens; - compensatie voor vorming die 's avonds of op een zaterdag gevolgd wordt; - toelating voor een leerstage buiten het bestuur; ... ... Algemene criteria op grond waarvan de deelname aan vormingsactiviteiten geweigerd kan worden zijn bijvoorbeeld: -
-
-
-
het dienstbelang (de goede werking van de dienst komt in het gedrang omdat het tijdstip van de vorming ongunstig is of omdat de vorming een te groot tijdsbeslag legt op het betrokken personeelslid); de vormingsaanvraag situeert zich eerder in de privésfeer; de vormingsaanvraag heeft geen betrekking op een vormingsactiviteit die een meerwaarde heeft voor het betrokken personeelslid of voor de organisatie/dienst; de aanvraag slaat op een vormingsactiviteit die niet prioritair is in het kader van de vastgestelde vormingsbehoeften of strookt niet met een bestaande rangorde; de aangevraagde vorming is te duur.
§ 3. Voor deelname aan verplichte vormingsactiviteiten moet dienstvrijstelling worden toegestaan. De besturen kunnen bovendien dienstvrijstelling geven voor vrijwillige vormingsactiviteiten. § 4 is een explicitering van artikel 132, dat vaststelt dat noodzakelijke en bewezen kosten terugbetaald worden. Ook de kosten van niet-opgelegde vorming waarvoor het personeelslid toestemming heeft gekregen, kunnen terugbetaald worden. Dat
|353
laatste is aangewezen als de toegestane vorming duidelijk past in de vastgestelde vormingsbehoeften van het personeelslid, van de dienst of van de organisatie.
Voorbeeldstatuut ABB Art.93. §1. De personeelsleden hebben recht op informatie en vorming zowel met betrekking tot aspecten die nuttig zijn voor de uitoefening van de functie als om te kunnen voldoen aan de bevorderingsvereisten. §2. De personeelsleden houden zich op de hoogte van de ontwikkelingen en de nieuwe inzichten in de materies waarmee zij beroepshalve belast zijn. §3. De vorming is een plicht als ze noodzakelijk blijkt voor een betere uitoefening van de functie of het functioneren van een dienst, of als ze een onderdeel uitmaakt van een herstructurering of reorganisatie van een afdeling of een implementatie van nieuwe werkmethodes en infrastructuur. (GD, art. 111) Art.94. Voor de uitvoering van het vormingsrecht en de vormingsplicht vermeld in artikel 93, wordt onder vorming verstaan: elk begeleid en gestructureerd leertraject, ongeacht of dat intern of extern aan het bestuur georganiseerd wordt, ongeacht de duur ervan en ongeacht of het individueel dan wel in groepsverband georganiseerd wordt. De vormingsverantwoordelijke zorgt in samenwerking met de gemeentesecretaris voor de concrete invulling van het vormingsrecht en van de vormingsplicht op basis van de vastgestelde vormingsbehoeften. Art.95. Als er meerdere personeelsleden in aanmerking komen voor een bepaalde vormingsactiviteit en een gelijktijdige deelname vanwege het dienstbelang niet mogelijk is, kan de gemeentesecretaris, naar gelang van het geval, op basis van een van de volgende criteria voorrang geven: 1° aan het personeelslid met een rechtstreeks functioneel belang bij de opleiding, zoals blijkt uit zijn functiebeschrijving, persoonlijke doelstellingen of planning; 2° aan het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het baat heeft bij de vormingsactiviteit; 3° aan het personeelslid van wie uit de evaluatie blijkt dat het een bijzondere verdienste heeft op het domein van de vormingsactiviteit; 4° aan het personeelslid dat zich in het kader van een taakverdeling specialiseert in de materie; 5° aan het personeelslid met de laagste anciënniteit dat zich nog in de fase bevindt van kennisverwerving of de verwerving van vaardigheden met betrekking tot de functie;
|354
6° aan personeelsleden van een bepaalde dienst om functionele redenen.
Vormingsplicht Art.96. Het personeelslid op proef neemt deel aan een leertraject dat zijn integratie in het bestuur en zijn inwerking in de functie bevordert. Het leertraject bestaat uit: 1° een introductiepakket over de werking van het gemeentebestuur; 2° kennismaking met de wetgeving / procedures/ technieken/ die eigen zijn aan de functie en aan de dienst waarvan de functie deel uitmaakt; 3° kennismaking met de rechtspositieregeling; 4° deontologie. (aanvullen of schrappen wat niet past) Art.97. Het personeelslid kan verplicht worden om vorming te volgen: 1° om kennis te nemen van nieuwe wetgeving en nieuwe inzichten met betrekking tot zijn functie of dienst; 2° om vertrouwd te worden met nieuwe informaticatoepassingen; 3° na een procedure van interne personeelsmobiliteit, herplaatsing of bevordering, om zich in te werken in de nieuwe functie; 4° om vertrouwd te worden met het gebruik van nieuwe materialen; 5° als de vorming een onderdeel is van een verbeterplan voor de werking van de dienst; 6° om het individueel functioneren op het vlak van kennis of vaardigheden te verbeteren; 7° om in aanmerking te komen voor een bevordering, in overeenstemming met de specifieke bevorderingsvoorwaarden vastgesteld in afdeling Y (als van toepassing, invullen in relatie tot de bevorderingsvoorwaarden). Art.98. Met behoud van de toepassing van de gevolgen van de evaluatie wordt vorming aangeboden die afgestemd is op de vastgestelde behoeften aan het personeelslid met een ongunstige evaluatie tijdens de loopbaan. Art.99. De verplichting om aan vormingsactiviteiten deel te nemen gaat uit van de gemeentesecretaris / gaat uit van de vormingsverantwoordelijke (als de gemeentesecretaris de bevoegdheid daarvoor gedelegeerd heeft). De personeelsleden kunnen van de verplichting tot deelname aan de opgelegde vormingsactiviteit vrijgesteld worden als daar ernstige redenen voor zijn, andere dan overmacht. Het personeelslid dat meent een ernstige reden te hebben voor een vrijstelling van de verplichte deelname, vraagt die vrijstelling voor de start van de vormingsactiviteit aan bij de vormingsverantwoordelijke. De gemeentesecretaris of de vormingsverantwoordelijke (schrappen wat niet past in relatie tot eerste lid) beslist over de eventuele vrijstelling. Art.100. Het personeelslid krijgt voor alle interne of externe vormingsactiviteiten waaraan het deelneemt op uitdrukkelijk verzoek van de gemeentesecretaris / de |355
vormingsverantwoordelijke (schrappen wat niet past), dienstvrijstelling en de periodes van afwezigheid worden gelijkgesteld met dienstactiviteit. Als de opgelegde vormingsactiviteit buiten de werkuren doorgaat, krijgt het personeelslid daarvoor een volledige compensatie. De compensatie wordt genomen in afspraak met de leidinggevende, rekening houdend met het dienstbelang. vormingsactiviteiten. Tot die kosten behoren ook de kosten voor de verplaatsing naar en van de plaats waar de vormingsactiviteit doorgaat. Het personeelslid dient daartoe de bewijsstukken van de verplaatsingskosten in. De regeling die geldt voor dienstverplaatsingen is van toepassing op de verplaatsingen voor vorming.
Het vormingsrecht Art.102. Het personeelslid dat wil deelnemen aan een vormingsactiviteit vraagt daartoe toestemming aan de vormingsverantwoordelijke via zijn diensthoofd (al dan niet toe te voegen: met behulp van een vormingsformulier). Het personeelslid motiveert zijn aanvraag. Alternatief 1 voor het tweede lid Het diensthoofd stelt schriftelijk vast of hij al dan niet met de aanvraag en de motivering instemt. Als het diensthoofd instemt met de vormingsaanvraag, bezorgt hij de vormingsaanvraag onmiddellijk aan de vormingsverantwoordelijke. Alternatief 2 voor het tweede lid Het diensthoofd neemt kennis van de vormingsaanvraag, geeft er een advies over en bezorgt de vormingsaanvraag onmiddellijk aan de vormingsverantwoordelijke. De vormingsverantwoordelijke toetst de aanvraag aan de vastgestelde vormingsbehoeften, de planning en de beschikbare middelen. Hij overlegt daarover zo nodig met de leidinggevende en het personeelslid. Alternatief 1 De vormingsverantwoordelijke stelt aan de gemeentesecretaris voor om toestemming te geven of te weigeren voor deelname aan de vormingsactiviteit. De gemeentesecretaris beslist over de toestemming of de weigering. Hij motiveert zijn beslissing. Alternatief 2, als de bevoegdheid door de gemeentesecretaris gedelegeerd is aan de vormingsverantwoordelijke. De vormingsverantwoordelijke beslist over de toestemming of weigering. Hij motiveert zijn beslissing.
|356
Art.104. Het personeelslid dat om een ernstige reden niet kan deelnemen aan een aangevraagde en toegestane vormingsactiviteit, deelt dat zonder uitstel voor de aanvang van de vormingsactiviteit mee aan zijn leidinggevende. De leidinggevende kan een ander personeelslid in de mogelijkheid stellen om de vorming te volgen. Art.105. Het personeelslid dat aan een extern georganiseerde vormingsactiviteit deelneemt, geeft na afloop daarvan aan de vormingsverantwoordelijke en aan zijn diensthoofd een aanwezigheidsattest. Art.106. De mate waarin het personeelslid na deelname aan vormingsactiviteiten in zijn dagelijks werk toepassing maakt van de geleerde vaardigheden of van de verworven kennis, is een element in zijn evaluatie. De raad kan ervoor kiezen in bepaalde gevallen extra eisen te stellen naar aanleiding van deelname aan een vormingsactiviteit. Naargelang van de aard van de vormingsactiviteit moet het personeelslid bovendien: 1° slagen voor een proef als de vormingsactiviteit daarmee afsluit; 2° rapporteren aan het diensthoofd en de collega’s en informatie uitwisselen; … (aanvullen of schrappen wat niet past) De raad kan ervoor kiezen de dienstvrijstelling voor vorming uit te breiden tot vorming op eigen initiatief van het personeelslid. Art.107. Het personeelslid dat op eigen initiatief deelneemt aan interne of externe vormingsactiviteiten krijgt daarvoor dienstvrijstelling. De periodes van afwezigheid worden gelijkgesteld met dienstactiviteit. Als de toegestane vormingsactiviteit buiten de werkuren doorgaat, krijgt het personeelslid daarvoor een gedeeltelijke of volledige compensatie. De compensatie wordt genomen in afspraak met de leidinggevende, rekening houdend met het dienstbelang. Art.108. De kosten voor deelname aan niet-opgelegde maar wel toegestane vorming worden op dezelfde wijze betaald als bij verplichte vorming. Alternatief Art.108. De kosten voor deelname aan niet-opgelegde maar wel toegestane vorming worden voor de helft vergoed. Het personeelslid levert daartoe de bewijsstukken in.
Voorbeeldstatuut VVSG
|357
Art.32. In toepassing van artikel 111, Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en artikel 54, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, heeft de raad volgend vormingsreglement69 opgesteld. Het vormingsbeleid kadert in het globale personeels- en organisatiebeleid. Art.33. In uitvoering van artikel 54 §2, 4°, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, kan het hoofd van het personeel vormingsaanvragen voorlopig of definitief weigeren op onder meer volgende algemene criteria70: 1° als het personeelslid zonder overleg met het diensthoofd aan een vormingsactiviteit wil deelnemen; 2° als de kostprijs van de vorming te hoog is; 3° als er geen budgetten voorzien zijn; 4° als de vorming onredelijk of niet relevant is; 5° op grond van praktische bezwaren; 6° als de continuïteit van de dienst zou lijden onder een te beperkte personeelsaanwezigheid.
6. Artikel 74. Bevorderingsreserve Verslag aan de Vlaamse Regering De essentie van punt 2° is dat er in dat geval een maximale geldigheidsduur is, bijvoorbeeld van twee of drie jaar. Tenzij de raad uitdrukkelijk voorrang verleent aan een bestaande bevorderingsreserve of aan geslaagden die onbeperkt het voordeel van hun selectieresultaat behouden, kan er een nieuwe selectie georganiseerd worden voor personeelsleden binnen de organisatie die inmiddels ook aan de bevorderingsvoorwaarden voldoen. De aanstellende overheid maakt haar keuze binnen de grenzen van de regels die de raad heeft vastgesteld.
Voorbeeldstatuut ABB Alternatief 1 Art.129. De geslaagde kandidaten behouden onbeperkt het voordeel van hun selectieresultaat en blijven op basis daarvan in aanmerking komen voor een bevordering in een functie van de graad waarvoor ze geslaagd zijn of worden voor een maximale duur van drie /vier / vijf jaar (schrappen wat niet past) opgenomen
69
Verwijzing (bijv. hyperlink) invoegen naar het bestaande vormingsreglement. De gemeenteraad laat nakijken of het vormingsreglement conform artikel 111, Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en artikel 54, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel, is. 70 Gemeenten kunnen deze lijst wijzigen, uitbreiden of inkorten. De gemeenteraad kan bepalen dat het personeelslid dat op eigen initiatief deelneemt aan interne of externe vormingsactiviteiten, daarvoor vrijstelling krijgt. De gemeenteraad kan eveneens bepalen dat de kosten voor deelname aan niet-opgelegde maar toegestane vormingsactiviteiten door de gemeente betaald worden. (artikel 54 §3, tweede lid, en 54 §3, tweede lid, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel).
|358
in een bevorderingsreserve voor een bevordering in een functie van de graad waarvoor ze geslaagd zijn. Het college van burgemeester en schepenen / de gemeentesecretaris (schrappen wat niet past) bepaalt bij de openverklaring van de functie zijn keuze en bij keuze voor de vaststelling van een bevorderingsreserve stelt ze de duur van die bevorderingsreserve vast binnen het maximumaantal jaren vermeld in het eerste lid. Alternatief 2 De geslaagde kandidaten worden opgenomen in een bevorderingsreserve met een maximale duur van drie / vier /vijf (schrappen wat niet past) jaar. Alternatief 3 De geslaagde kandidaten behouden onbeperkt het voordeel van hun selectieresultaat en blijven op basis daarvan in aanmerking komen voor een bevordering in een functie van de graad waarvoor ze geslaagd zijn.
Voorbeeldstatuut VVSG Art.45. §1. Geslaagde kandidaten worden opgenomen in een bevorderingsreserve die, met inbegrip van eventuele verlengingen, ten hoogste 3 maanden71 geldig blijft. De aanstellende overheid bepaalt bij de vacantverklaring de concrete geldigheidsduur van de bevorderingsreserve. §2. Kandidaten in de bevorderingsreserve die zonder ernstige motivatie een aanbod voor een vacante functie weigeren, worden uit de bevorderingsreserve geschrapt. De aanstellende overheid beoordeelt de ernst van de opgegeven motivatie.
7. Artikel 176. Jaarlijkse vakantie Verslag aan de Vlaamse Regering De wet van 14 december 2000 tot vaststelling van sommige aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de openbare sector (Belgisch Staatsblad, 5 januari 2001, en erratum in het Belgisch Staatsblad, 31 januari 2001) geeft alle werknemers (die onder het toepassingsgebied van deze wet vallen) recht op betaald jaarlijks vakantieverlof, waarvan de minimumduur 24 werkdagen voor volledige prestaties moet bedragen (artikel 9 van de vermelde wet).
71
De gemeenteraad kan deze termijn inkorten of langer maken. Ze kan dit artikel ook schrappen.
|359
De minimumperiode van betaald jaarlijks vakantieverlof mag niet vervangen worden door een financiële vergoeding, behalve in geval van beëindiging van de arbeidsrelatie. Op dit ogenblik voorzien de plaatselijke arbeidsregelingen voor de werknemers van de lokale sector meestal in een aantal vakantiedagen dat meer bedraagt dan het wettelijke minimum. Bovendien worden vaak ook nog vakantiedagen toegekend op een aantal zelfbepaalde kermis- en andere plaatselijke feestdagen. Dat extra aantal dagen varieert van soms slechts enkele dagen tot uitzonderlijk 15 à 20 dagen op jaarbasis. Hoewel die toegevoegde dagen vaak bestempeld worden als vakantiedagen, betreft het in feite bijzondere vormen van dienstvrijstelling. In dit besluit wordt een eenvormige regeling vastgesteld, met een keuzemogelijkheid tussen een minimum- en een maximumaantal vakantiedagen. De bestaande diverse regelingen kunnen worden geïncorporeerd in de voorgestelde algemene regeling. Op dit ogenblik komt er bijvoorbeeld op vele plaatsen een vorm van « omstandigheidsverlof in geval van zieke kinderen of andere huisgenoten » voor. Die (meestal) vier dagen worden toegekend zonder dat het dienstbelang kan worden ingeroepen om die te weigeren. Die bestaande praktijk wordt mee opgenomen in de nieuwe regeling. De nieuwe regeling voorziet daarom in een minimum van 30 dagen betaalde vakantie. Hetzelfde geldt voor de hier en daar bestaande regelingen over « kermisdagen » of « bijzondere feestdagen ». Ook die dagen kunnen in principe ingebouwd worden in de nieuwe algemene regeling. In sommige gevallen ging het zoals gezegd eerder om vormen van dienstvrijstelling op welbepaalde dagen, en kan dus worden verwezen naar het hoofdstuk dienstvrijstellingen van dit besluit, in het bijzonder naar artikel 218, tweede alinea. Het personeelslid moet zijn vakantiedagen zo veel mogelijk naar eigen keuze kunnen opnemen. De overheid kan wel het dienstbelang inroepen om sommige aanvragen te weigeren of om georganiseerde afspraken te maken met (een deel van) het personeel over bepaalde periodes of dagen. Vakantiedagen opnemen in aaneensluitende periodes moet zo veel mogelijk beschouwd worden als een recht, dat niet in naam van het dienstbelang totaal onmogelijk mag worden gemaakt. Het vakantieverlof moet aangevraagd worden. Het personeelslid heeft niet alleen het recht maar in principe ook de plicht om zijn vakantiedagen voor het einde van het jaar op te nemen. Uiteraard wordt er in dit besluit niet geraakt aan bestaande regelingen van mogelijkheden tot tijdelijke overdracht van een beperkt aantal verlofdagen. Voorbeeldstatuut ABB
|360
Art.258. §1. Een voltijds werkend personeelslid heeft recht op 30 (of 31, 32, 33 34, 35 – schrappen wat niet past) werkdagen betaalde vakantie voor een volledig dienstjaar. (Het aantal vakantiedagen wordt vastgelegd op minimum 30 dagen tot maximum 35 dagen. Het dienstjaar dat in aanmerking genomen wordt als referentiejaar kan het lopende dienstjaar zijn of het vorige dienstjaar, afhankelijk ook van de keuze die de gemeenteraad voor niet-gesco-contractuelen maakt in uitvoering van artikel 17 van de wet van 26 juni 1992 houdende sociale en diverse bepalingen. Het BVR heeft het aantal mogelijke jaarlijkse vakantiedagen bepaald, maar wijzigt niets aan het referentiedienstjaar) De vakantiedagen kunnen in principe worden genomen naar keuze van het personeelslid. De vakantiedagen moeten vooraf worden aangevraagd. Als de aangevraagde dagen of periodes niet verzoenbaar zijn met de behoeften van de dienst, dan wordt dit zo vlug mogelijk meegedeeld aan het personeelslid. De aanvraag wordt ingediend bij de hiërarchische meerdere die door de gemeentesecretaris hiervoor werd aangeduid. (deze suggestie in algemene zin laat toe dat de gemeentesecretaris vervolgens zelf kan aanvullen met concrete praktische afspraken) §2. In afwijking van §1, tweede lid, kan het personeelslid elk jaar maximum vier vakantiedagen opnemen zonder dat het dienstbelang kan worden ingeroepen om het verlof te weigeren.
Voorbeeldstatuut VVSG Art.81. Titel III van het koninklijk besluit van 30 maart 1967 tot bepaling van de algemene uitvoeringsmodaliteiten van de wetten betreffende de jaarlijkse vakantie der werknemers is van toepassing op72: 1° het vast aangestelde statutaire personeelslid; 2° het op proef benoemde personeelslid; 3° het contractueel aangestelde personeelslid; 4° het contractueel aangesteld personeelslid dat onder de toepassing valt van het koninklijk besluit van 28 oktober 1986 tot opzetting van een stelsel van door de Staat gesubsidieerde contractuelen bij sommige plaatselijke besturen.
72 De gemeenteraad kan alle categorieën behouden of categorie 1°, categorie 2° en/of categorie 3° schrappen. Volgens de Jaarlijkse Vakantiewet Werknemers wordt het aantal vakantiedagen berekend op basis van de prestaties in het vakantiedienstjaar (het kalenderjaar dat het jaar voorafgaat waarin de vakantie moet worden toegekend). Voor de berekening van het vakantiegeld is dat trouwens nu al voor iedereen verplicht. Gelet op het feit dat er veel mobiliteit is tussen gemeenten en de privésector pleit de VVSG ervoor om de Jaarlijkse Vakantiewet Werknemers van toepassing te maken op al het gemeentepersoneel (statutair/contractant). De VVSG is ervan overtuigd dat dit een belangrijke administratieve vereenvoudiging kan opleveren.
|361
Art.82. In afwijking van titel III van het koninklijk besluit van 30 maart 1967, zoals bepaald in het vorig artikel, gelden volgende bijzondere bepalingen: 1° In toepassing van artikel 176, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007 heeft het personeelslid recht op 30/ 31/ 32/ 33/ 34/ 35 (schrappen wat niet past) werkdagen betaalde vakantie voor een volledig arbeidsjaar.73 2° De opbouw van het vakantieverlof74 gebeurt in overeenstemming met artikel 177, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007.75 3° De samenloop van ziekte met vakantie gebeurt in overeenstemming met artikel 178, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007. Naar analogie met artikel 68, 2°, b) van de Jaarlijkse Vakantiewet Werknemers wordt de vakantie van een statutair personeelslid dat ziek wordt tijdens zijn vakantie, niet opgeschort76.
8. Artikel 200. Verlof voor deeltijdse prestaties Verslag aan de Vlaamse regering Het betreft hier niet de regelingen op het gebied van deeltijdse loopbaanonderbreking (zie de commentaar bij het hoofdstuk Onbetaald verlof), maar de mogelijkheid voor het personeelslid om de functie (tijdelijk) in verminderde mate uit te oefenen. Het bestuur beslist zelf over het al dan niet invoeren van die verlofmogelijkheid. Het bepaalt welke categorieën personeelsleden al dan niet in aanmerking komen, en of dit verlof voor deze categorieën een recht of een gunst is. Als contractuele werknemers van arbeidsregeling veranderen komt dat in principe overeen met een (minstens impliciete) wijziging van hun arbeidsovereenkomst. Toch kan ermee worden ingestemd dat de besturen in dat geval zichzelf aanvullende regels zouden opleggen. Zo is het mogelijk bij voorbaat te bepalen dat een vorm van deeltijdse schorsing van de uitvoering van de arbeidsovereenkomst, met instemming
73 De gemeenteraad kan hier nadere regels bepalen over de wijze waarop de vakantiedagen worden opgenomen, binnen de grenzen van artikel 176 §1, tweede lid en artikel 177, Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel. Ze kan ook verwijzen naar de bepalingen over jaarlijkse vakantie in het arbeidsreglement (artikel 6 §1, 10° en 6§2 Arbeidsreglementenwet van 8 april 1965). Vanuit praktische overwegingen pleit de VVSG ervoor om de nadere regels over vakantieverlof (als die er zijn) op te nemen in de rechtspositie en niet in het arbeidsreglement. 74 Beleidskeuze van de gemeenteraad. Voor de personeelsleden van wie het jaarlijkse vakantieverlof niet geregeld wordt door de Jaarlijkse Vakantiewet Werknemers, kan de gemeenteraad bepalen dat niet-gewerkte periodes met recht op een uitkering in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering of een wachtgeld geheel of gedeeltelijk eveneens recht geven op jaarlijkse vakantiedagen. Ze kan hierbij billijkheidsoverwegingen laten primeren, maar ze moet ermee rekening houden dat er nog voldoende onderscheid blijft tussen werken en niet-werken. Teveel gelijkgestelde periodes zijn demotiverend voor de werkende personeelsleden. Als de gemeenteraad niet-gewerkte periodes wil gelijkstellen, raadt de VVSG aan om de gelijkstelling te beperken tot 12 maanden, naar analogie met de Jaarlijkse Vakantiewet Werknemers (artikel 41, 43 en 61). 75 De gemeenteraad kan bepalen dat niet-gewerkte periodes met recht op een uitkering in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering of een wachtgeld eveneens recht geven op jaarlijkse vakantiedagen. 76 De gemeenteraad kan dit anders regelen: bijv. vanaf de … dag ziekte tijdens vakantie wordt het vakantieverlof geschorst. Toch zal dit niet altijd toegepast kunnen worden, bijv. voor de niet-vast aangestelde statutaire personeelsleden die onder de Jaarlijkse Vakantiewet Werknemers vallen (artikel 228, §2, 2°, Ziekte- en Invaliditeitsbesluit 3 juli 1996).
|362
van het betrokken personeelslid, niet beschouwd zal worden als een (permanente) wijziging van de arbeidsovereenkomst, en dat een eventuele latere terugkeer naar het oorspronkelijk overeengekomen arbeidsstelsel gewaarborgd wordt. Voorbeeldstatuut ABB Art.280. Het statutaire personeelslid kan een verlof voor deeltijdse prestaties krijgen. Dit verlof is geen recht, maar wordt toegestaan als een gunstmaatregel, voor zover de goede werking van de dienst daardoor niet in het gedrang komt. (Hierna volgen een aantal mogelijke keuzes betreffende de gevallen waarin deeltijdse prestaties worden toegestaan en de voorwaarden en modaliteiten die dan van toepassing zijn): Het personeelslid kan een verlof voor deeltijdse prestaties krijgen. Dit verlof is geen recht, maar wordt toegestaan als een gunstmaatregel, voor zover de goede werking van de dienst daardoor niet in het gedrang komt. (deze bepaling breidt het verlof voor deeltijdse prestaties uit tot het contractuele personeel, en komt in dat geval in de plaats van de verplichte bepaling in de linkerkolom. De hierna volgende tekst moet worden aangepast, al naar gelang het verlof beperkt blijft tot het statutair personeel of niet). Voor de volgende categorieën van (statutaire) personeelsleden is het verlof voor deeltijdse prestaties een recht: 1° het (statutaire personeelslid van niveau … en lager (dat de leeftijd van … jaar heeft bereikt); 2° het (statutaire) personeelslid dat minstens (…) kind(eren) jonger dan (…) jaar ten laste heeft (of: “dat minstens … kind(eren) jonger dan … jaar heeft) 3° (…); (…) (eventueel verder aanvullen) Aan de volgende categorieën van personeelsleden kan geen verlof voor deeltijdse prestaties worden toegestaan: 1° (…); 2° (…); (…) (eventueel verder aanvullen) Tegen de weigering van een aangevraagd verlof voor deeltijdse prestaties kan het personeelslid bezwaar indienen bij de gemeentesecretaris. Voor een contractueel personeelslid wordt een verlof voor deeltijdse prestaties beschouwd als een deeltijdse schorsing van de uitvoering van de arbeidsovereenkomst en niet als een wijziging van de lopende arbeidsovereenkomst. Het verlof voor deeltijdse prestaties wordt ambtshalve opgeschort zodra het personeelslid verlof krijgt in verband met een bevalling, adoptie of pleegvoogdij, of ouderschap. (de raad moet “de omvang en de maximumduur van het verlof voor deeltijdse prestaties” bepalen):
|363
- Het verlof voor deeltijdse prestaties duurt maximaal …. (aan te vullen door het bestuur – zal doorgaans een maximaal aantal jaren zijn) - Het (statutaire) personeelslid kan een vermindering van zijn gebruikelijke prestaties vragen met ½, 1/3, ¼, of 1/5de, … (het bestuur bepaalt hier bijvoorbeeld een aantal keuzemogelijkheden, of eventueel een minimum- en een maximumpercentage, enz…)
Voorbeeldstatuut VVSG Art.97. Met toepassing van artikel 200 en 203 van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, kan het personeelslid verlof voor deeltijdse prestaties krijgen, tenzij de goede werking van de dienst hierdoor in het gedrang komt. Art.98. §1. Met toepassing van artikel 202 van het Rechtspositiebesluit Gemeenteen Provinciepersoneel van 7 december 2007, is de omvang van het verlof voor deeltijdse prestaties in principe beperkt tot 50%77 van de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur van een voltijds werkend personeelslid. Het hoofd van het personeel of, bij delegatie, het leidinggevend personeelslid, aangeduid in het organogram, kan gemotiveerd een afwijking toestaan. §2. Voor een leidinggevend personeelslid is de omvang van het verlof voor deeltijdse prestaties in elk geval beperkt tot 20%78 van de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur van een voltijds werkend personeelslid. Met leidinggevende functie wordt in deze paragraaf bedoeld: elke functie waarin de titularis hiërarchisch of functioneel gezag uitoefent over ondergeschikte personeelsleden. Een projectverantwoordelijke wordt voor de toepassing van deze paragraaf gelijkgesteld met de titularis van een leidinggevende functie. Het college van burgemeester en schepenen beslist bij discussies over de draagwijdte van het begrip ‘leidinggevende functie’. Art.99. Met toepassing van artikel 202 van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007, is de algemene maximumduur van het verlof voor deeltijdse prestaties beperkt tot 2 jaar79. Het hoofd van het personeel of, bij delegatie, het leidinggevend personeelslid, aangeduid in het organogram, kan een verlenging van het verlof toestaan. Als het hoofd van het personeel zelf een verlenging aanvraagt van het verlof voor deeltijdse prestaties, beslist het college.
77
Suggestie van de VVSG. De gemeenteraad kan dit anders regelen. Suggestie van de VVSG. De gemeenteraad kan dit anders regelen. 79 Suggestie van de VVSG. De gemeenteraad kan dit anders regelen. 78
|364
Art. 100. Het personeelslid vraagt het verlof voor deeltijdse prestaties bij voorkeur 6 maanden80 op voorhand aan. Met toepassing van artikel 86 en 92, Gemeentedecreet van 15 juli 2005, beslist het hoofd van het personeel of, bij delegatie, het leidinggevende personeelslid, aangeduid in het organogram, over de aanvraag, rekening houdend met de goede werking van de dienst enerzijds en met de individuele behoeften van het personeelslid anderzijds. Zo bijvoorbeeld kan hij: 1° het verlof toestaan; 2° het verlof weigeren, zelfs als de aanvraag voldoet aan alle voorwaarden; 3° de ingangsdatum van het verlof uitstellen; 4° de omvang van het verlof voor deeltijdse prestaties beperken tot minder dan 50%, respectievelijk 20% van een voltijds equivalent; 5° een minimumduur en/of een maximumduur opleggen, binnen de algemene grens van artikel 99 van deze rechtspositieregeling; 6° de gelijktijdige afwezigheid wegens verlof voor deeltijdse prestaties van meerdere personeelsleden van een zelfde dienst, beperken tot een bepaald percentage. Hij kan hierbij verdere voorrangsregels uitwerken. Als het hoofd van het personeel zelf verlof voor deeltijdse prestaties aanvraagt, beslist het college. Art.101. Met toepassing van artikel 202 van het Rechtspositiebesluit Gemeente- en Provinciepersoneel van 7 december 2007 dient het personeelslid dat vóór het verstrijken van de termijn een einde wil stellen aan het verlof voor deeltijdse prestaties, zo snel mogelijk een aanvraag in bij het hoofd van het personeel, of, bij delegatie, bij het leidinggevende personeelslid, aangeduid in het organogram. Het hoofd van het personeel of het leidinggevende personeelslid beslist over de aanvraag tot voortijdige beëindiging, rekening houdend met de goede werking van de dienst. Als het hoofd van het personeel zelf zijn deeltijdse prestaties voortijdig wil beëindigen, beslist het college.
80
Suggestie van de VVSG. De gemeenteraad kan dit anders regelen.
|365
|366
Bijlage 7 – Coördinaten van de Vlaamse gemeenten op beide dimensies Dimensie 1
Dimensie 2
A
2,6
2,5
B
5
3,4
C
1,6
2,5
D
2,3
2,3
E
2,4
2,4
F
2
1,9
G
2,9
1,6
H
2,7
2,1
I
2,6
2,4
J
3,1
2,5
K
2,9
2,5
L
1,1
2,5
M
2,7
2,4
N
2,6
2,1
O
3
2,4
P
3,3
2,4
Q
2,1
2,3
R
1,9
2,8
S
2,6
2,6
T
2,4
1,6
U
2,3
2
V
2,6
1,7
W
2,4
2,4
X
1
2,4
Y
1,7
2,9
Z
1,9
2,6
AA
2,3
2,5
AB
2,6
3,3
AC
2,7
2,2
AD
1,9
2,8
AE
2,6
2,6
AF
1,7
3,5
AG
2,4
3,1
AH
1,3
2,8
AI
2,7
2,2
Gemeente
|367
AJ
2,3
2,1
AK
2,4
2,9
AL
1,6
3,1
AM
3,2
2,2
AN
2,4
2,9
AO
2,4
2,2
AP
2,1
2,7
AQ
2
2,4
AR
2,4
2,1
AS
2,4
2,4
AT
3,2
1,75
AU
2,2
2,4
AV
3,1
2,3
AW
3,6
3,8
AX
1,4
2,4
AY
1,7
2
AZ
2,4
2,3
BA
2
2,6
BB
3,1
2,9
BC
1,2
2,9
BD
1,4
2,4
BE
1,4
2,9
BF
2,9
2,1
BG
1,6
2,8
BH
2,1
3
BI
1,7
2,6
BJ
2,1
2,6
BK
2,2
2,6
BL
3,9
1,9
BM
1,4
2,9
BN
2,4
2,1
BO
2,7
2,4
BP
2,7
4,4
BQ
1,9
2,4
BR
1,6
2,4
BS
1,7
2
BT
2,2
2,3
BU
1,7
2,6
|368
BV
1,6
2,3
BW
1,7
2,1
BX
2,3
2,5
BY
1,6
3
BZ
2,1
2,6
CA
1,1
2,6
CB
1,6
3
CC
1,9
2,5
CD
1,7
2,6
CE
3,4
2,6
CF
1,9
2,5
CG
2,1
2,4
CH
2
1,7
CI
1
2,4
CJ
2
2,2
CK
2,4
2,1
CL
3,6
2,2
CM
1,7
2,4
CN
2,9
1,5
CO
2,6
2,3
CP
3
2,5
CQ
3,4
2,4
CR
2
2,4
CS
2,4
2,4
CT
1,1
2,5
CU
2,1
2,6
CV
2,1
1,8
CW
3
1,9
CX
2,1
2,2
CY
1,3
2,3
CZ
2,6
2,3
DA
2
2,3
DB
5
2,6
DC
2,4
1,9
DD
2,4
2,1
DE
1,1
2,3
DF
3,3
2,8
DG
1,9
2,4
|369
DH
2,6
2,5
DI
1,3
2,5
DJ
1,9
2,1
DK
2,6
2,5
DL
2,7
2,4
DM
2,6
2,8
DN
2,3
1,9
DO
2,9
2,6
DP
1,6
2,1
DQ
3,4
2,3
DR
1,4
2
DS
3
2,4
DT
2
2,5
DU
2,1
1,3
DV
2,6
1,7
DW
1,7
2,1
DX
2,7
2,5
DY
1,4
2
DZ
2,3
1,9
EA
1,9
2,3
EB
3,3
2
EC
3,6
2,5
ED
1,7
2,3
EE
1,6
2,6
EF
2,1
2,3
EG
2,1
2,8
EH
3,1
1,8
EI
2,7
1,9
EJ
2,4
2,4
EK
1,7
2,6
EL
1,9
2,3
EM
2,7
2,3
EN
2
3,3
EO
2,7
2,4
EP
2,9
1,6
EQ
2,8
2,4
ER
2
2,8
ES
2
2,1
|370
ET
2,1
2,3
EU
3
2,5
EV
3,3
1,75
EW
2,6
1,6
EX
1,6
2,4
EY
2,6
2,5
EZ
2
2
FA
2,1
2,5
FB
2,1
2,4
FC
2,1
1,8
FD
3,1
2
FE
2,9
1,9
FF
2
2,4
FG
2,2
2,4
FH
1,9
2,8
FI
1,4
2,5
FJ
2,9
2
FK
2
2
FL
3,9
2,3
FM
2,7
1,4
FN
1,7
2,2
FO
2
2,6
FP
4,6
3
FQ
3,6
2
FR
1,9
2
FS
2,4
2,5
FT
3,3
3,3
FU
2
2,1
FV
1,7
2,6
FW
1,9
2,6
FX
2,6
2,8
FY
2,6
2,5
FZ
1,4
2,4
GA
2,7
2,3
GB
3,3
2,1
GC
2,3
1,8
GD
2,3
2
GE
2,6
2,5
|371
GF
2
2,4
GG
2,9
2,5
GH
2,7
2,4
GI
1,6
2,4
GJ
2,1
2,1
GK
2
2,5
GL
2,1
2,3
GM
2
2
GN
2,3
1,4
GO
2,3
2,1
GP
2,4
3,1
GQ
1,6
2,2
GR
2,4
2,1
GS
2,6
2,6
GT
2,1
3
GU
1,9
2
GV
2,2
2,9
GW
2,6
1,9
GX
2,6
2,3
GY
2
2,5
GZ
2,4
2,4
HA HB
2,6 2,6
2 2,1
HC
1,3
2,3
HD
2,1
1,9
HE
2,6
1,8
HF
2,6
1,9
HI
2,4
2,5
HJ
2,4
1,9
HK
3,3
3,3
HL
2,4
1,9
HM
2,6
1,8
HN
2,6
2,9
HO
2,6
2,3
HP
2,4
2,3
HQ
2,7
1,9
HR
2,6
1,9
HS
2,1
2,8
|372
HT
2,9
2,5
HU
2,3
1,9
HV
1
2,3
HW
2,4
1,4
HX
2,4
1,8
HY
2,1
1,9
HZ
2,1
2,3
IA
2,6
2,4
IB
2,3
2
IC
2,4
2,4
ID
2,4
2
IE
2,6
1,8
IF
2,6
2,3
IG
1,6
2,6
IH
2,3
2,5
II
2,4
1,9
IJ
2,6
1,6
IK
2,6
2,1
IL
2,9
1,9
IM
2,6
2,4
IN
2,7
1,9
IO
2,4
1,9
|373
|374
Bijlage 8 - Vragenlijst diepte-interviews: gemeentesecretaris DEEL 1 - Algemene gegevens A. Individuele kenmerken van de gemeentesecretaris 1. geboortejaar: 2. geslacht: 3. vooropleiding/diploma: 4. gevolgde opleidingen personeelsbeleid:
als
gemeentesecretaris
met
betrekking
op
5. eerdere ervaring: 6. aantal jaren anciënniteit als gemeentesecretaris: a. binnen hetzelfde bestuur: b. bij verschillende besturen (totaliteit): B. Kenmerken van de ambtelijke organisatie 1. aantal personeelsleden: 2. gemiddelde leeftijd personeelsleden: 3. is er buiten de gemeentesecretaris nog iemand verantwoordelijk voor het personeel? 4. verhouding statutairen/contractanten: 5. aantal personeelsleden per niveau a. hoeveel personeelsleden op A-niveau ten opzichte van totale personeelsbestand: b. hoeveel personeelsleden op B-niveau ten opzichte van totale personeelsbestand: 6. is het mandaatstelsel ingevoerd in het bestuur? 7. is er een ombudspersoon aanwezig? 8. wie is er lid van het managementteam? DEEL 2 - Het nieuwe rechtspositiebesluit C. Algemene indruk over RPB 1. De VVSG rapporteerde in de jaren 1990 al dat de Vlaamse gemeenten vragende partij waren voor meer autonomie inzake het lokale personeelsbeleid. Sluit uw gemeente zich bij deze vraag aan? 2. Wat vindt u van het nieuwe rechtspositiebesluit? 3. Vindt u dat het voldoende autonomie laat aan de gemeenten? 4. Op welke punten zou u meer of minder autonomie wensen? 5. Het rechtspositiebesluit was bedoeld om voldoende autonomie te laten aan de gemeenten die graag zelf vorm willen geven aan hun personeelsbeleid, maar met een modelstatuut zou er voldoende begeleiding worden voorzien voor gemeenten die voorstander waren van een kant-en-klare tekst. Bent u |375
voorstander van deze werkwijze? En hebt u het gevoel dat deze werkwijze is gerealiseerd? 6. Als u mocht kiezen, op welke wijze zou het lokaal personeelsbeleid dan idealiter worden aangestuurd? Zou u dan een regeling verkiezen die enkel de hoofdlijnen uitwerkt en de rest overlaat aan het lokale bestuur, een regeling die op centraal niveau wordt uitgewerkt, of verkiest u het personeelsbeleid volledig lokaal te regelen? 7. Vindt u dat het personeelsbeleid in alle Vlaamse gemeenten op dezelfde manier moet gebeuren, of mogen er verschillen zijn tussen gemeenten? 8. Vindt u dat uw gemeente veel of weinig gebruikmaakt van de geboden autonomie? 9. Vindt u een jaar voldoende lang om het lokale statuut aan te passen aan nieuwe regelgeving? 10. Zou uw gemeente tot een andere regelgeving gekomen zijn indien er meer tijd voorhanden was? Heeft uw gemeente reeds aanpassingen aan de rechtspositie gepland in de nabije toekomst? En in welke richting gaan die aanpassingen dan? 11. Hoeveel belang hecht u aan het rechtspositiebesluit en uw persoonlijke rechtspositieregeling? 12. Zag uw gemeente het rechtspositiebesluit als een middel om het personeelsbeleid te moderniseren en aan te passen, of eerder als planlast? 13. Weerspiegelt de uiteindelijk opgestelde rechtspositie het personeelsbeleid dat werkelijk wordt gevoerd door het bestuur? 14. Zo nee, welke verschillen zijn er dan? D. Aanpassen van de RPR aan het RPB 1. Wanneer is de gemeente gestart met het aanpassen van de RPR aan het RPB? 2. Wat was de doorslaggevende reden om er op dat moment aan te beginnen? 3. Wanneer zijn de eerste en laatste versie goedgekeurd? 4. Zijn er nog aanpassingen gepland? 5. Was er iemand die een voortrekkersrol speelde bij de aanpassing van de RPR? 6. Kan deze persoon zijn/haar stempel voldoende drukken, of ervaart deze persoon druk vanuit andere hoeken? 7. Wordt deze druk als positief of negatief ervaren? Hoe kan deze eventueel worden tegengegaan? 8. Denkt u dat de financiële situatie van een gemeente invloed uitoefent op de rechtspositie die het creëert? 9. Had u het gevoel dat er voldoende deskundigheid en tijd voorhanden was in uw bestuur om het aanpassen van de rechtspositie in goede banen te leiden?
|376
DEEL 3 – Andere actoren E. Toezichthoudende overheid 1. Heeft uw gemeente gewoonlijk contact met de toezichthoudende overheid wanneer bepaalde regelingen dienen te worden opgesteld of beslissingen genomen? 2. Zo ja, hebt u dat steeds gedaan? Ervaart u deze contacten als positief? Waarom neemt u op voorhand contact op met toezicht? 3. Heeft uw gemeente bij het opstellen van de RPR vooraf contact gehad met de toezichthoudende overheid? 4. Zo ja, deed u dat ook vóór de inwerkingtreding van het RPB? 5. Hoe verliep dat contact, en wat moeten we ons daarbij voorstellen? 6. Heeft uw gemeente opmerkingen of suggesties gekregen op een eerste versie van het RPR (formeel of informeel)? 7. Hebt u rekening gehouden met deze opmerkingen? 8. Voelt u zich soms verplicht om deze opmerkingen op te volgen? 9. Hebt u het gevoel dat uw RPR, indien u geen rekening houdt met de opmerkingen van de toezichthoudende overheid, een opmerking of zelfs schorsing kan oplopen? F. Vakbonden 1. Welke vakbonden nemen vakbondsonderhandelingen?
gewoonlijk
deel
aan
de
2. Hoe verliepen de vakbondsonderhandelingen? 3. Wanneer werden de vakbonden betrokken, vroeg of laat in het proces? 4. Heeft de gemeente rekening gehouden met de opmerkingen van de vakbonden? G. Lokale politieke bestuur 1. In welke mate en wanneer wordt het politieke bestuur betrokken bij de opmaak van de rechtspositieregeling? Welke werkwijze is hierin gebruikelijk? 2. Indien de ambtelijke organisatie eerst een voorstel uitwerkt, hoe reageerde het politieke bestuur op dat voorstel? Maakten de politici hierover opmerkingen? 3. Werd hier rekening mee gehouden? 4. Heeft het politieke bestuur instructies aan de ambtelijke organisatie vóór de ontwikkeling van het RPR? 5. In welke mate verschilde de input vanuit het politieke niveau met de politieke input bij eerdere wijzigingen aan het personeelsbeleid? H. Consultants
|377
1. Heeft de gemeente gebruik gemaakt van consultancybedrijven? 2. Waarom? 3. Heeft de gemeente ten tijde van de krachtlijnen ook een beroep gedaan op een consultant? 4. Zou het niet gemakkelijker zijn om het voorbeeldstatuut van ABB over te nemen? 5. Wie neemt die beslissing, of draagt dat voorstel voor? 6. Op welk consultancybedrijf deed de gemeente een beroep? 7. Hoe wordt die keuze voor een bedrijf bepaald? 8. Hoe verloopt het inschakelen van een consultant? Hoe resulteert de samenwerking uiteindelijk in een rechtspositieregeling? 9. Hoe komt de rechtspositieregeling tot stand? 10. Hoeveel kost het een gemeente ongeveer om een rechtspositie te laten opstellen door een consultant? 11. Indien u beroep deed op een consultant, hebt u het gevoel dat dit ervoor heeft gezorgd dat uw rechtspositieregeling een personeelsbeleid weerspiegelt dat is aangepast aan uw bestuur? I. Samenwerking met (buur)gemeenten/bestaande netwerken 1. Neemt uw gemeente deel aan formele of informele netwerk- en overlegmomenten van overkoepelende organisaties of met personeelsleden van andere gemeenten? 2. Heeft de gemeente voor het opstellen van de RPR samengewerkt met andere gemeenten? 3. Deed de gemeente dat bij het uitwerken van een rechtspositie vóór de inwerkingtreding van het RPB ook al? 4. Werkt uw gemeente enkel samen met deze gemeenten op vlak van personeel, of ook op andere beleidsdomeinen? 5. Hebt u het gevoel dat uw gemeente door die samenwerking tot een betere rechtspositie is gekomen? J. Voorbeeldstatuten 1. Heeft uw gemeente zich voor haar rechtspositie gebaseerd op de voorbeeldstatuten die door VVSG en ABB zijn ontwikkeld? 2. Wat vormde de reden hiertoe? 3. In welke mate vormden deze voorbeelden een hulp voor uw gemeente? 4. Meent u dat deze voorbeeldstatuten een belemmering kunnen vormen van de creativiteit van lokale besturen of vormen ze eerder en hulpmiddel?
|378
K. VVSG 1. Neemt u contact op met VVSG indien u problemen ervaart bij het opstellen van een rechtspositie? 2. Baseert u zich op het voorbeeld dat VVSG ontwikkelde? 3. Deelt u de visie van de vereniging dat gemeenten voldoende vrijheid moeten hebben om hun personeelsbeleid te personaliseren?
|379
|380
Bijlage 9 - Vragenlijst diepte-interviews: politiek verantwoordelijke
DEEL 1 - Algemene gegevens A. Individuele kenmerken van de politieke verantwoordelijke 1. burgemeester of schepen: 2. geboortejaar: 3. geslacht: 4. vooropleiding/diploma: 5. aantal jaren anciënniteit als schepen/burgemeester: 6. maakt u deel uit van het managementteam? 7. Zo nee, op welke manier bent u betrokken bij het opstellen van een lokaal personeelsbeleid? DEEL 2 - Het nieuwe rechtspositiebesluit B. Algemene indruk over RPB 1. De VVSG rapporteerde in de jaren 1990 al dat de Vlaamse gemeenten vragende partij waren voor meer autonomie inzake het lokale personeelsbeleid. Sluit uw bestuur zich bij deze vraag aan? 2. Wat vindt u van het nieuwe rechtspositiebesluit? 3. Vindt u dat het voldoende autonomie laat aan de lokale besturen? 4. Op welke punten zou u meer of minder autonomie wensen? 5. Het rechtspositiebesluit was bedoeld om voldoende autonomie te laten aan de besturen die graag zelf vorm willen geven aan hun personeelsbeleid, maar met een modelstatuut zou er voldoende begeleiding worden voorzien voor besturen die voorstander waren van een kant-en-klare tekst. Bent u voorstander van deze werkwijze? En hebt u het gevoel dat deze werkwijze is gerealiseerd? 6. Als u mocht kiezen, op welke wijze zou het lokaal personeelsbeleid dan idealiter worden aangestuurd? Zou u dan een regeling verkiezen die enkel de hoofdlijnen uitwerkt en de rest overlaat aan het lokale bestuur, een regeling die op centraal niveau wordt uitgewerkt, of verkiest u het personeelsbeleid volledig lokaal te regelen? 7. Vindt u dat het personeelsbeleid in alle Vlaamse gemeenten op dezelfde manier moet gebeuren, of mogen er verschillen zijn tussen gemeenten? 8. Vindt u een jaar voldoende lang om het lokale statuut aan te passen aan nieuwe regelgeving? 9. Zou uw bestuur tot een andere regelgeving gekomen zijn indien er meer tijd voorhanden was? Heeft uw bestuur reeds aanpassingen aan de rechtspositie
|381
gepland in de nabije toekomst? En in welke richting gaan die aanpassingen dan? 10. Hoeveel belang hecht u als schepen/burgemeester aan het rechtspositiebesluit en de individuele rechtspositieregeling van uw gemeente? 11. Zag uw bestuur het rechtspositiebesluit als een middel om het personeelsbeleid te moderniseren en aan te passen, of eerder als planlast? 12. Weerspiegelt de uiteindelijk opgestelde rechtspositie het personeelsbeleid dat werkelijk wordt gevoerd door het bestuur? C. Aanpassen van de RPR aan het RPB 1. Wanneer is het bestuur gestart met het aanpassen van de RPR aan het RPB? 2. Wat was de doorslaggevende reden om er op dat moment aan te beginnen? 3. Wanneer zijn de eerste en laatste versie goedgekeurd? 4. Zijn er nog aanpassingen gepland? 5. Op welke manier wordt u als politiek verantwoordelijke betrokken bij het opmaken of aanpassen van de rechtspositieregeling? 6. Hebt u het gevoel dat u werkelijk inspraak hebt? 7. Was er iemand die een voortrekkersrol speelde bij de aanpassing van de RPR? 8. Kan deze persoon zijn/haar stempel voldoende drukken, of ervaart deze persoon druk vanuit andere hoeken? 9. Wordt deze druk als positief of negatief ervaren? Hoe kan deze eventueel worden tegengegaan? 10. Denkt u dat de financiële situatie van een gemeente invloed uitoefent op de rechtspositie die het creëert? 11. Had u het gevoel dat er voldoende deskundigheid en tijd voorhanden was in uw bestuur om het aanpassen van de rechtspositie in goede banen te leiden? DEEL 3 – Andere actoren D. Toezichthoudende overheid 1. Heeft uw gemeente gewoonlijk contact met de toezichthoudende overheid wanneer bepaalde regelingen dienen te worden opgesteld of beslissingen genomen? 2. Zo ja, hebt u dat steeds gedaan? Ervaart u deze contacten als positief? Waarom neemt u op voorhand contact op met toezicht? 3. Heeft uw gemeente bij het opstellen van de RPR vooraf contact gehad met de toezichthoudende overheid? 4. Zo ja, deed u dat ook vóór de inwerkingtreding van het RPB? 5. Hoe verliep dat contact, en wat moeten we ons daarbij voorstellen?
|382
6. Heeft uw gemeente opmerkingen of suggesties gekregen op een eerste versie van het RPR (formeel of informeel)? 7. Hebt u rekening gehouden met deze opmerkingen? 8. Voelt u zich soms verplicht om deze opmerkingen op te volgen? 9. Hebt u het gevoel dat uw RPR, indien u geen rekening houdt met de opmerkingen van de toezichthoudende overheid, een opmerking of zelfs schorsing kan oplopen? E. Vakbonden 5. Welke vakbonden nemen vakbondsonderhandelingen?
gewoonlijk
deel
aan
de
6. Hoe verliepen de vakbondsonderhandelingen? 7. Wanneer werden de vakbonden betrokken, vroeg of laat in het proces? 8. Heeft de gemeente rekening gehouden met de opmerkingen van de vakbonden? 9. In welke mate verschillen deze onderhandelingen met de onderhandelingen die gewoonlijk met de vakbonden worden gevoerd over het personeelsbeleid?
F. Lokale politieke bestuur 1. In welke mate en wanneer wordt het politieke bestuur betrokken bij de opmaak van de rechtspositieregeling? Welke werkwijze is hierin gebruikelijk? 2. Heeft het politieke bestuur instructies aan de ambtelijke organisatie vóór de ontwikkeling van het RPR? 3. Indien de ambtelijke organisatie eerst een voorstel uitwerkt, hoe reageerde het politieke bestuur op dat voorstel? Maakten de politici hierover opmerkingen? 4. Werd hier rekening mee gehouden? 5. In welke mate verschilde de input vanuit het politieke niveau met de politieke input bij eerdere wijzigingen aan het personeelsbeleid? G. Consultants 1. Heeft de gemeente gebruik gemaakt van consultancybedrijven? 2. Heeft de gemeente ten tijde van de krachtlijnen ook een beroep gedaan op een consultant? 3. Wie neemt die beslissing, of draagt dat voorstel voor? 4. Op welk consultancybedrijf deed de gemeente een beroep? 5. Hoe wordt die keuze voor een bedrijf bepaald?
|383
6. Hoe verloopt het inschakelen van een consultant? Hoe resulteert de samenwerking uiteindelijk in een rechtspositieregeling? 7. Hoe komt de rechtspositieregeling tot stand? 8. Hoeveel kost het een gemeente ongeveer om een rechtspositie te laten opstellen door een consultant? 9. Indien u beroep deed op een consultant, hebt u het gevoel dat dit ervoor heeft gezorgd dat uw rechtspositieregeling een personeelsbeleid weerspiegelt dat is aangepast aan uw bestuur? H. Samenwerking met (buur)gemeenten/bestaande netwerken 1. Neemt uw gemeente deel aan formele of informele netwerk- en overlegmomenten van overkoepelende organisaties of met personeelsleden van andere gemeenten? 2. Heeft de gemeente voor het opstellen van de RPR samengewerkt met andere gemeenten? 3. Deed de gemeente dat bij het uitwerken van een rechtspositie vóór de inwerkingtreding van het RPB ook al? 4. Werkt uw gemeente enkel samen met deze gemeenten op vlak van personeel, of ook op andere beleidsdomeinen? 5. Hebt u het gevoel dat uw gemeente door die samenwerking tot een betere rechtspositie is gekomen? I. Voorbeeldstatuten 1. Heeft uw gemeente zich voor haar rechtspositie gebaseerd op de voorbeeldstatuten die door VVSG en ABB zijn ontwikkeld? 2. Wat vormde de reden hiertoe? 3. In welke mate vormden deze voorbeelden een hulp voor uw gemeente? 4. Wat vindt u positief en negatief aan de voorbeeldstatuten? 5. Meent u dat deze voorbeeldstatuten een belemmering kunnen vormen van de creativiteit van lokale besturen of vormen ze eerder een hulpmiddel? J. VVSG 1. Neemt uw gemeente contact op met VVSG indien u problemen ervaart bij het opstellen van een rechtspositie? 2. Baseert u zich op het voorbeeld dat VVSG ontwikkelde? 3. Deelt u de visie van de vereniging dat besturen voldoende vrijheid moeten hebben om hun personeelsbeleid te personaliseren?
|384
Bijlage 10 – Vragenlijst survey
ALGEMENE GEGEVENS
Gemeente waar u tewerkgesteld bent: ________________________________________________________________________ __
Uw geslacht: Man
Vrouw
Uw geboortejaar:
Wat is uw hoogst behaalde diploma? Vink de juiste keuze aan, en vermeld de exacte studierichting. Lager secundair onderwijs
Studierichting: __________________________________
Hoger secundair onderwijs
Studierichting: __________________________________
Hogeschool
Studierichting: __________________________________
Universiteit
Studierichting: __________________________________
Andere:
Studierichting: __________________________________
|385
Wat is uw functie binnen de gemeente? Gemeentesecretaris Andere (specificeer): __________________________________________________
Hoeveel jaren anciënniteit hebt u in deze functie? __________________________________________________________________
|386
GEMEENTELIJKE RECHTSPOSITIEREGELING
1. Wie van de onderstaande actoren vervulde(n) een belangrijke trekkersrol bij het uitwerken van de nieuwe rechtspositieregeling? U mag meerdere vakjes aanvinken. Gemeentesecretaris Gemeenteontvanger OCMW-secretaris OCMW-ontvanger Hoofd van de gemeentelijke personeelsdienst Hoofd van de personeelsdienst van het OCMW Diensthoofden gemeenten Diensthoofden OCMW Andere medewerkers van de gemeente Andere medewerkers van het OCMW Burgemeester OCMW-voorzitter Schepen van personeel Leden van het college van burgemeester en schepenen Leden van de gemeenteraad Leden van de OCMW-raad ACV-Openbare Diensten ACOD VSOA Andere gemeenten Toezichthoudende overheid Consultant Andere (specificeer): ___________________________________________________
|387
2. Duid in de onderstaande tabel voor alle actoren aan welke invloed zij hebben uitgeoefend op de inhoudelijke keuzes in het raam van de rechtspositieregeling. In de laatste kolom kunt u aangeven dat een actor niet betrokken was. Zeer weinig invloed
Weinig invloed
Gemiddelde invloed
Veel invloed
Zeer veel invloed
Niet betrokke n
Gemeentesecretaris Gemeenteontvanger OCMW-secretaris OCMW-ontvanger Hoofd gemeentelijke personeelsdienst Hoofd personeelsdienst OCMW Diensthoofden gemeenten Diensthoofden OCMW Andere medewerkers gemeente Andere medewerkers OCMW Burgemeester OCMW-voorzitter Schepen van personeel Leden college Leden gemeenteraad Leden OCMW-raad ACV-Openbare Diensten ACOD VSOA Andere gemeenten Toezichthoudende overheid Consultant Andere (specificeer) ___________________
3. Wat was het belang van de onderstaande inspiratiebronnen bij het ontwerpen van de gemeentelijke rechtspositieregeling? Plaats een kruisje in het juiste vakje. |388
Zeer weinig belang
Weinig belang
Gemiddeld belang
Veel belang
Zeer veel belang
Bestaande rechtspositieregeling van de gemeente Model toezichthoudende overheid Model VVSG
Model consultant Rechtspositieregeling van andere gemeenten
4. In het onderstaande vak kunt u uw antwoorden op de vragen 1, 2 en 3 toelichten.
|389
ROL VAN HET AMBTELIJKE NIVEAU
Hieronder vindt u enkele vragen die betrekking hebben op de rol van het ambtelijke niveau bij de totstandkoming van de nieuwe rechtspositieregeling. In een volgend onderdeel van deze vragenlijst komen we nog afzonderlijk terug op de rol van het politieke niveau.
5. In welke mate was het Rechtspositiebesluit voor het ambtelijke niveau van uw gemeente een aanzet om bewust na te denken over het gemeentelijk personeelsbeleid? Nauwelijks
In beperkte mate
In zekere mate
In sterke mate
In zeer sterke mate
6A. Heeft uw gemeente voor de opmaak van de nieuwe rechtspositieregeling samengewerkt met het OCMW?
o
Ja, het was de eerste keer dat we samenwerkten rond personeel. (ga naar vraag 6B)
o o
Ja, eerder hebben we ook al samengewerkt rond personeel. (ga naar vraag 6B) Nee (ga naar vraag 7)
6B. Geef hieronder aan in welke mate de samenwerking met het OCMW een negatieve of positieve ervaring was. Zeer negatief
|390
Negatief
Noch negatief noch positief
Positief
Zeer positief
Helemaal oneens
Veeleer oneens
Neutraal
Veeleer eens
Helemaal eens
7. Duid hieronder aan in welke mate u het eens of oneens bent met de onderstaande stellingen.
In onze gemeente maakt het ambtelijke niveau een eerste ontwerp van rechtspositieregeling op.
o
o
o
o
o
De voorstellen die het ambtelijk niveau doet aangaande de invulling van de rechtspositieregeling worden gevolgd door de beleidsmakers.
o
o
o
o
o
Het ambtelijke niveau heeft veel zeggenschap over de finale tekst van de rechtspositieregeling.
o
o
o
o
o
8. In het onderstaande vak kunt u uw antwoorden op de vragen 5, 6 en 7 toelichten.
|391
ROL VAN HET POLITIEKE NIVEAU
9. In welke mate was het Rechtspositiebesluit voor het politieke niveau van uw gemeente een aanzet om bewust na te denken over het gemeentelijk personeelsbeleid? Nauwelijks
In beperkte mate
In zekere mate
In zeer sterke mate
In sterke mate
Veeleer oneens
Veeleer eens
Helemaal eens
Het politieke niveau laat de ontwikkeling van de gemeentelijke rechtspositieregeling over aan het ambtelijke niveau.
o
o
o
o
o
Het ambtelijke en politieke niveau hebben positief samengewerkt om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan het nieuwe Rechtspositiebesluit.
o
o
o
o
o
Het politieke niveau betoont weinig interesse in de aanpassing van de rechtspositieregeling.
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Het politieke niveau hanteert een doordachte visie over personeelsbeleid en maakt op basis daarvan de keuzes in de gemeentelijke rechtspositieregeling. Het vaststellen van de gemeentelijke rechtspositieregeling is een zodanig technische materie waar het politieke niveau niet mee vertrouwd is.
Neutraal
Helemaal oneens
10. Duid hieronder aan in welke mate u het eens of oneens bent met onderstaande stellingen.
11. In het onderstaande vak kunt u uw antwoorden op de vragen 9 en 10 toelichten.
|392
ROL VAN DE TOEZICHTHOUDENDE OVERHEID
In dit deel vindt u enkele vragen terug die betrekking hebben op de rol van de toezichthoudende overheid bij de aanpassing van de nieuwe rechtspositieregeling. In het vervolg van de vragenlijst komen ook nog de rol van de vakbonden, de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, consultants en andere (buur)gemeenten aan bod.
12. Hebt u preadvies gevraagd aan de toezichthoudende overheid bij het ontwerpen van de nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling?
o o
Ja Nee
13. Hebt u in het verleden preadvies gevraagd aan de toezichthoudende overheid over andere personeelsaangelegenheden? Nooit
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
14. Houdt u bij het opmaken van uw rechtspositieregeling rekening met informele opmerkingen of suggesties van de toezichthoudende overheid?
o o o
Ja, omdat we dat zelf willen Ja, omdat we ons daartoe verplicht voelen Nee
15. In welke mate heeft uw gemeente de nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling moeten bijwerken na de uitoefening van het bestuurlijk toezicht? Niet
In beperkte mate
In zekere mate
In sterke mate
In zeer sterke mate
|393
Veeleer oneens
Veeleer eens
Helemaal eens
Met vragen kunnen we steeds terecht bij de toezichthoudende overheid.
o
o
o
o
o
De opmerkingen van overheid zijn terecht.
o
o
o
o
o
Dankzij de begeleiding van de toezichthoudende overheid zijn we tot een beter aangepaste rechtspositieregeling gekomen.
o
o
o
o
o
Het modelstatuut van de toezichthoudende overheid was nuttig.
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
de
toezichthoudende
De opmerkingen van de toezichthoudende overheid maken geen onderscheid tussen hoofden bijzaken. Bij de uitoefening van het toezicht beperkt de toezichthoudende overheid zich tot een toetsing aan het recht en aan het algemeen belang, zoals vastgelegd in het Gemeentedecreet.
Neutraal
Helemaal oneens
16. Geef hieronder weer in welke mate u het eens of oneens bent met onderstaande stellingen.
17. In het onderstaande vak kunt u uw antwoorden op de vragen 12 tot en met 16 toelichten.
|394
ROL VAN DE VERTEGENWOORDIGERS VAN WERKGEVER EN WERKNEMER
18. Hebt u advies gevraagd aan de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten bij het opstellen van uw nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling?
o o o o
Ja, over belangrijke onderdelen van de rechtspositieregeling Ja, over detailelementen van de rechtspositieregeling Ja, over zowel belangrijke als detailonderdelen van de rechtspositieregeling Nee
19. Hebt u in het verleden personeelsaangelegenheden?
Nooit
Zelden
advies
gevraagd
Vaak
aan
de
Meestal
VVSG
over
Altijd
20. Wanneer worden de drie representatieve vakbonden (ACV-Openbare Diensten, ACOD en VSOA) betrokken bij de ontwikkeling van de gemeentelijke rechtspositieregeling?
o
Zij worden al bij het opmaken van een ontwerp van rechtspositieregeling betrokken.
o
Zij worden betrokken nadat de rechtspositieregeling heeft ontworpen.
o
Andere: _____________________________________________________________
gemeente
een
voorstel
van
21. Duid hieronder aan hoeveel wijzigingen er aan de gemeentelijke rechtspositieregeling werden aangebracht onder impuls van de representatieve vakbonden. Geen wijzigingen
Weinig wijzigingen
Gemiddeld aantal wijzigingen
Veel wijzigingen
Zeer veel wijzigingen
|395
22. Duid hieronder aan hoe belangrijk de wijzigingen waren die onder impuls van de representatieve vakbonden aan de gemeentelijke rechtspositieregeling werden aangebracht. Onbelangrijke wijzigingen
Weinig belangrijke wijzigingen
Gemiddeld belangrijke wijzigingen
Belangrijke wijzigingen
Zeer belangrijke wijzigingen
23. In het onderstaande vak kunt u uw antwoorden op de vragen 17 tot en met 22 toelichten.
|396
ROL VAN EXTERNE PARTNERS
24. Hebt u voor het ontwikkelen van uw nieuwe rechtspositieregeling een beroep gedaan op een externe consultant?
o
Ja (ga naar vraag 26) Welke? ___________________________________________________________________ _
o
Nee (ga naar vraag 25)
25. We doen geen beroep op een externe consultant omdat (u mag meerdere vakjes aanvinken):
o o o o o
we de financiële middelen niet hebben.
o
we menen dat wij binnen de gemeente toch nog het meeste werk moeten doen.
o
Andere: ___________________________________________________________________ _
we vrezen onze autonomie kwijt te raken. we geen meerwaarde zien in het inschakelen van een consultant. we in onze gemeente zelf over voldoende expertise beschikken. we in het verleden een slechte ervaring hebben gehad met een externe consultant.
26. Hebt u in het verleden een beroep gedaan op een externe consultant voor personeelsaangelegenheden? Plaats een kruisje in het toepasselijke vakje. Nooit
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
|397
27. Hebt u voor het ontwikkelen van uw nieuwe rechtspositieregeling samengewerkt met andere gemeenten?
o
Ja (ga naar vraag 29) Welke? ___________________________________________________________________ _
o
Nee (ga naar vraag 28)
28. We werken niet samen met andere gemeenten omdat (u mag meerdere vakjes aanvinken):
o o o o o o
we vrezen onze autonomie kwijt te raken. we geen meerwaarde zien in een samenwerking. we in onze gemeente zelf over voldoende expertise beschikken. we menen dat de kosten niet opwegen tegen de baten. andere gemeenten in onze omgeving niet wensen samen te werken. Andere: ___________________________________________________________________ _
29. Hebt u in het verleden samengewerkt met andere gemeenten voor personeelsaangelegenheden? Plaats een kruisje in het toepasselijke vakje. Nooit
|398
Zelden
Vaak
Meestal
Altijd
Veeleer eens
Helemaal eens
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
Neutraal
Veeleer oneens
De consultant heeft een positieve invloed gehad op de nieuwe rechtspositieregeling van onze gemeente. (*) De inschakeling van een consultant heeft geleid tot een rechtspositieregeling die afgestemd is op onze behoeften. (*) De samenwerking met andere gemeenten heeft ons duidelijker doen inzien welke keuzemogelijkheden we hadden. (**) De samenwerking met andere gemeenten heeft geleid tot een betere rechtspositieregeling. (**)
Helemaal oneens
30. Geef weer in welke mate u het eens of oneens bent met onderstaande uitspraken.
(*) Enkel in te vullen indien uw gemeente een beroep heeft gedaan op een externe consultant. (**) Enkel in te vullen indien uw gemeente heeft samengewerkt met andere gemeenten.
31. In het onderstaande vak kunt u uw antwoorden op de vragen 24 tot en met 30 toelichten.
|399
EVALUATIE VAN DE RECHTSPOSITIEREGELING
Veeleer oneens
Veeleer eens
Helemaal eens
Het Rechtspositiebesluit laat ruimte voor lokaal maatwerk.
o
o
o
o
o
Het Rechtspositiebesluit is een verbetering in vergelijking met de vroegere sectorale akkoorden.
o
o
o
o
o
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling is minder flexibel dan de oude.
o
o
o
o
o
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling is voordeliger voor het personeel dan de oude.
o
o
o
o
o
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling laat toe de verschillen tussen statutairen en contractanten weg te werken.
o
o
o
o
o
De nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling is een goede zaak voor onze gemeente.
o
o
o
o
o
|400
Neutraal
Helemaal oneens
32. Duid op de onderstaande schaal aan in welke mate u het eens of oneens bent met volgende stellingen over het Rechtspositiebesluit en de nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling:
Akkoord
De nieuwe rechtspositieregeling die in onze gemeente tot stand is gekomen, sluit goed aan bij onze lokale noden.
o
o
o
o
o
De huidige gemeentelijke rechtspositieregeling zal in de nabije toekomst nog verder worden aangepast.
o
o
o
o
o
Vanuit de gemeentelijke administratie hebben we de nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling zelf kunnen vormgeven.
o
o
o
o
o
De druk vanuit de toezichthoudende overheid om het modelstatuut ABB te volgen, is groot.
o
o
o
o
o
Er is in onze administratie onvoldoende deskundigheid aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden.
o
o
o
o
o
Er is in onze administratie onvoldoende tijd aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden.
o
o
o
o
o
Er zijn in onze administratie onvoldoende financiële middelen aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden.
o
o
o
o
o
In onze gemeentelijke rechtspositieregeling maken we zo veel als mogelijk gebruik van de autonomie die het Rechtspositiebesluit ons laat.
o
o
o
o
o
Volledig akkoord
Neutraal
Helemaal niet akkoord Niet akkoord
33. Hieronder vindt u enkele stellingen. Geef weer in welke mate u hiermee wel of niet akkoord gaat.
|401
NOG ENKELE VRAGEN
Binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen werkt de Universiteit Antwerpen samen met andere partners, zoals de K.U. Leuven – Instituut voor de Overheid. In 2008 stuurden zij een vragenlijst uit die onder meer peilde naar leeftijdsbewust personeelsbeleid. In het raam van onze samenwerking vindt u hieronder over hetzelfde thema nog enkele vragen terug. Wij hopen van harte dat u deze laatste vragen ook nog even wilt beantwoorden.
Door de vergrijzing van het personeel en de groeiende noodzaak van langer werken met het oog op de betaalbaarheid van de pensioenen wil de overheid bedrijven en organisaties stimuleren om een leeftijdsbewust personeelsbeleid te voeren. Een leeftijdsbewust personeelsbeleid is een beleid dat medewerkers stimuleert om tot de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar gemotiveerd en inzetbaar te blijven. Uit onderzoek blijkt dat er vaak een verschil is tussen wat het beleid wenselijk acht (draagvlak) en wat er in de praktijk gebeurt. Met de onderstaande vragen willen we daarom een beeld krijgen van de mate waarin er in lokale besturen enerzijds een DRAAGVLAK is voor een leeftijdsbewust personeelsbeleid en anderzijds wat er in de PRAKTIJK reeds gebeurt op dit vlak.
34. In hoeverre is er in uw bestuur voldoende DRAAGVLAK om een leeftijdsbewust personeelsbeleid (in) te voeren? Gelieve het meest passende antwoord aan te duiden.
o
Er is geen draagvlak, noch bij de leidinggevenden (ambtelijk) noch bij het College van burgermeester en schepenen (CBS)
o o o
Er is draagvlak, maar alleen bij de leidinggevenden en niet bij het CBS
|402
Er is draagvlak, maar alleen bij het CBS en niet bij de leidinggevenden Er is een draagvlak, zowel bij het CBS als bij de leidinggevenden
35. In welke mate is het personeelsbeleid in de PRAKTIJK reeds leeftijdsbewust? Gelieve voor de onderstaande items telkens aan te duiden in hoeverre de omschrijving van toepassing is voor uw bestuur. U kunt antwoorden op een schaal van 1 tot 4 waarbij 1 staat voor helemaal niet van toepassing en 4 helemaal van toepassing. In mijn bestuur …
… worden medewerkers gesensibiliseerd om langer te blijven werken, onder andere door de pensioenbeslissing van medewerkers bespreekbaar te maken … is er een volledig geïmplementeerd en effectief competentiebeleid … komen loopbaanverwachtingen van medewerkers ter sprake in functioneringsgesprekken … wordt interne horizontale mobiliteit van medewerkers gestimuleerd … is er aandacht voor het managen van de pensioenuitstroom, o.a. door cijfers over de gemiddelde pensioenleeftijd bij te houden en prognoses te maken van de te verwachten pensioenuitstroom … wordt er gestreefd naar een goede balans tussen de belasting van het werk (zowel mentaal als fysiek) en de belastbaarheid van medewerkers op langere termijn … wordt er geïnvesteerd in systemen van kennisoverdracht tussen medewerkers zoals dubbellopen, mentorschap, jobcoaching… … is het VTO-beleid gericht op de blijvende inzetbaarheid van medewerkers, ongeacht hun leeftijd
Helemaal niet van toepassing
Eerder niet van toepassing
Eerder van toepassing
Helemaal van toepassing
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
Geen mening
|403
36. Hoe kenmerkt het personeelsbeleid ten aanzien van oudere medewerkers zich in uw bestuur? Gelieve aan te duiden op een schaal van 1 tot 5, waarbij een score 1 staat voor een beleid waarbij het de bedoeling is dat oudere medewerkers zo snel mogelijk kunnen uitstromen en een score 5 staat voor een beleid waarbij het de bedoeling is dat oudere medewerkers zo lang mogelijk in dienst worden gehouden. UITSTROOM 1
2
3
BEHOUD 5
4
37. De samenwerking tussen verschillende generaties op de werkvloer verloopt over het algemeen (gelieve het meest passende antwoord aan te duiden): Heel vlot
Eerder vlot
Eerder moeizaam
Moeizaam
38. In het onderstaande vak kunt u uw antwoord op vraag 37 toelichten.
|404
Bijlage 11 – Correlatiematrix binnen de dimensies Dimensie 1 Artikel 18 dimensie 1 Artikel 18 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 19 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 35 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 48 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 54 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 176 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 200 dimensie 1
Pearson Correlation
1
artikel 19 dimensie 1
artikel 35 dimensie 1
artikel 48 dimensie 1
artikel 54 dimensie 1
artikel 176 dimensie 1
artikel 200 dimensie 1
,202(**)
,237(**)
,234(**)
,234(**)
,257(**)
,319(**)
1
,091
-,042
,048
,160(*)
,160(*)
1
,114
,199(**)
-,018
,227(**)
1
,237(**)
,072
,129
1
,210(**)
,304(**)
1
,384(**) 1
** Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed). * Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
|405
Dimensie 2
Artikel 18 dimensie 2
Pearson Correlation
artikel 19 dimensie 2
Pearson Correlation
artikel 35 dimensie 2
Pearson Correlation
artikel 48 dimensie 2
Pearson Correlation
artikel 54 dimensie 2
Pearson Correlation
artikel 74 dimensie 1
Pearson Correlation
artikel 176 dimensie 2
Pearson Correlation
artikel 200 dimensie 2
Pearson Correlation
Artikel 18
artikel 19
artikel 35
artikel 48
artikel 54
artikel 74
artikel 176
artikel 200
dimensie 2
dimensie 2
dimensie 2
dimensie 2
dimensie 2
dimensie 1
dimensie 2
dimensie 2
** Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed). * Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
|406
1
,162(*)
,436(**)
,304(**)
,170(*)
-,105
-,040
,061
1
-,021
,157(*)
,022
-,106
-,062
,173(*)
1
,244(**)
,094
-,109
,093
,100
1
-,026
,014
-,048
,002
1
-,178(*)
,129
,133
1
-,101
,048
1
-,033 1
Bijlage 12 – Correlatiematrix tussen twee dimensies Artikel 18
artikel 19
artikel 35
artikel 48
artikel 54
artikel 74
artikel 176
artikel 200
dimensie 1
dimensie 1
dimensie 1
dimensie 1
dimensie 1
dimensie 2
dimensie 1
dimensie 1
,357(**)
,146(*)
,426(**)
-,105
-,018
,237(**)
-,017
,116
,081
-,106
-,114
-,064
,244(**)
-,109
-,140(*)
,154(*)
,302(**)
,014
,063
,011
-,198(**)
-,184(**)
Artikel 18 dimensie 1
Pearson Correlation
1
Artikel 18 dimensie 2
Pearson Correlation
,288(**)
-,032
artikel 19 dimensie 1
Pearson Correlation
,202(**)
1
artikel 19 dimensie 2
Pearson Correlation
-,003
-,773(**)
artikel 35 dimensie 1
Pearson Correlation
,237(**)
,091
1
artikel 35 dimensie 2
Pearson Correlation
,124
,032
,630(**)
,125
artikel 48 dimensie 1
Pearson Correlation
,234(**)
-,042
,114
1
artikel 48 dimensie 2
Pearson Correlation
,141(*)
-,095
,114
,278(**)
artikel 54 dimensie 1
Pearson Correlation
,234(**)
,048
,199(**)
,237(**)
1
artikel 54 dimensie 2
Pearson Correlation
,074
,007
,199(**)
,017
-,325(**)
-,178(*)
artikel 74 dimensie 2
Pearson Correlation
-,042
,087
-,132
,025
,020
1
artikel 176 dimensie
Pearson Correlation
,257(**)
,160(*)
-,018
,072
,210(**)
,209(**)
1
-,035
,117
-,043
-,056
-,027
-,101
-,522(**)
-,237(**)
,319(**)
,160(*)
,227(**)
,129
,304(**)
,201(**)
,384(**)
1
-,030
-,236(**)
,069
-,048
-,152(*)
,048
-,118
,020
1 artikel 176 dimensie
Pearson Correlation
2 artikel 200 dimensie
Pearson Correlation
1 artikel 200 dimensie 2
Pearson Correlation
** Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed). * Correlation is significant at the 0.05 level (2-tailed).
|407
|408
Bijlage 13 – Kruistabel tussen bron van regelgeving en gemeenten uit kwadranten een en vier
Op welke bronnen baseerden gemeenten uit kwadrant een en vier zich voor het opstellen van hun rechtspositieregeling? Bron ABB Consultant: ABB ABB en RPB Consultant: ABB, VVSG en RPB Gemengd VVSG N = 176
Kwadrant 1 14,3% 14,3%
Kwadrant 4 74,0% 24,9% 0,6%
14,3%
0,6%
28,6% 28,6% N=7
N = 169
|409
|410
Bijlage 14 – Interne consistentie en factoranalyse
Ambtelijke index - Interne consistentie Case Processing Summary N Cases
Valid Excludeda Total
% 96,2 3,8 100,0
202 8 210
a. Listwise deletion based on all variables in the procedure.
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha ,766
Cronbach's Alpha Based on Standardized Items ,770
N of Items 6
Ambtelijke index – principale componentenanalyse met varimax rotatie Communalities Invloed GS op keuzes AN 7_stelling 1 AN 7_stelling 2 AN 7_stelling 3 ER 33_stelling 3 PN 10_stelling 1
Initial 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000
Extraction ,309 ,405 ,612 ,667 ,287 ,560
Extraction Method: Principal Component Analysis.
|411
Total Variance Explained
Component 1 2 3 4 5 6
Total 2,841 ,807 ,778 ,701 ,517 ,355
Initial Eigenvalues % of Variance Cumulative % 47,352 47,352 13,454 60,806 12,973 73,780 11,687 85,467 8,623 94,090 5,910 100,000
Extraction Sums of Squared Loadings Total % of Variance Cumulative % 2,841 47,352 47,352
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Component Matrix(a) Component 1 Invloed van de gemeentesecretaris op inhoudelijke keuzes in de rechtspositieregeling. In onze gemeente maakt het ambtelijke niveau een eerste ontwerp van rechtspositieregeling op. De voorstellen die het ambtelijk niveau doet aangaande de invulling van de rechtspositieregeling worden gevolgd door de beleidsmakers. Het ambtelijke niveau heeft veel zeggenschap over de finale tekst van de rechtspositieregeling. Vanuit de gemeentelijke administratie hebben we de nieuwe gemeentelijke rechtspositieregeling zelf kunnen vormgeven. Het politieke niveau laat de ontwikkeling van de gemeentelijke rechtspositieregeling over aan het ambtelijke niveau Extraction Method: Principal Component Analysis. a 1 components extracted.
Rotated Component Matrixa a. Only one component was extracted. The solution cannot be rotated.
Politieke index - Interne consistentie
|412
,556 ,637 ,782 ,817 ,536 ,748
Case Processing Summary N Cases
Valid Excludeda Total
% 53,3 46,7 100,0
112 98 210
a. Listwise deletion based on all variables in the procedure.
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha ,910
Cronbach's Alpha Based on Standardized Items ,912
N of Items 6
Politieke index – principale componentenanalyse met varimax rotatie Communalities Initial Invloed burgemeester op keuzes Invloed OCMWvoorzitter op keuzes Invloed schepen van personeel op keuzes Invloed leden van college op keuzes Invloed gemeenteraad op keuzes Invloed OCMWraad op keuzes
Extraction
1,000
,589
1,000
,677
1,000
,664
1,000
,647
1,000
,831
1,000
,774
Extraction Method: Principal Component Analysis.
|413
Total Variance Explained
Component 1 2 3 4 5 6
Total 4,181 ,555 ,506 ,365 ,250 ,144
Initial Eigenvalues % of Variance Cumulative % 69,686 69,686 9,242 78,928 8,428 87,356 6,083 93,439 4,165 97,604 2,396 100,000
Extraction Sums of Squared Loadings Total % of Variance Cumulative % 4,181 69,686 69,686
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Component Matrix(a) Component 1 Invloed burgemeester op keuzes
,767
Invloed OCMWvoorzitter op keuzes
,823
Invloed schepen van personeel op keuzes
,815
Invloed leden van college op keuzes
,804
Invloed gemeenteraad op keuzes
,912
Invloed OCMWraad op keuzes
,880
Extraction Method: Principal Component Analysis. a 1 components extracted.
Rotated Component Matrixa a. Only one component was extracted. The solution cannot be rotated.
Vakbondsindex – interne consistentie
|414
Case Processing Summary N Cases
Valid Excludeda Total
% 65,7 34,3 100,0
138 72 210
a. Listwise deletion based on all variables in the procedure.
Reliability Statistics
Cronbach's Alpha ,959
Cronbach's Alpha Based on Standardized Items ,959
N of Items 3
Vakbondsindex – principale componentenanalyse met varimax rotatie Communalities Invloed ACV op keuzes Invloed VSOA op keuzes Invloed ACOD op keuzes
Initial 1,000 1,000 1,000
Extraction ,871 ,940 ,961
Extraction Method: Principal Component Analysis.
Total Variance Explained
Component 1 2 3
Total 2,772 ,191 ,037
Initial Eigenvalues % of Variance Cumulative % 92,386 92,386 6,375 98,761 1,239 100,000
Extraction Sums of Squared Loadings Total % of Variance Cumulative % 2,772 92,386 92,386
Extraction Method: Principal Component Analysis.
|415
Component Matrixa
Invloed ACV op keuzes Invloed VSOA op keuzes Invloed ACOD op keuzes
Compone nt 1 ,933 ,969 ,980
Extraction Method: Principal Component Analysis. a. 1 components extracted.
Rotated Component Matrixa a. Only one component was extracted. The solution cannot be rotated.
|416
Bijlage 15 – Beschrijvende analyse
Verband tussen rationele beperkingen en gemeentegrootte
VRAAG 33, stelling 5: “Er is in onze administratie onvoldoende deskundigheid aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden”
Case Processing Summary Cases Valid N Te weinig deskundigheid * gemeentegrootte
253
Missing
Percent
N
99,2%
Total
Percent 2
N
,8%
255
Percent 100,0%
Symmetric Measures
Value Interval by Pearson's R Interval N of Valid Cases
-,158
Asymp. Std. Error(a)
Approx. T(b)
,021
-2,531
Approx. Sig. ,012(c)
253
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
|417
VRAAG 33, stelling 6: “Er is in onze administratie onvoldoende tijd aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden”
Case Processing Summary Cases Missing N Percent
Valid N Percent Te weinig tijd * gemeentegrootte
253
99,2%
2
N
,8%
Total Percent
255
100,0%
Symmetric Measures Asymp. Std. Error(a)
Value Interval by Pearson's R Interval N of Valid Cases
-,072
,037
Approx. T(b)
Approx. Sig.
-1,150
,251(c)
253
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
VRAAG 33, stelling 7: “Er zijn in onze administratie onvoldoende financiële middelen aanwezig om de gemeentelijke rechtspositieregeling aan te passen aan onze lokale noden” Case Processing Summary Cases Valid N Te weinig financiële middelen * gemeentegrootte
Missing
Percent
252
N
Total
Percent
98,8%
3
1,2%
N
Percent 255
100,0%
Symmetric Measures
Value Interval by Interval N of Valid Cases
Pearson's R
,025
Asymp. Std. Error(a) ,063
252
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
|418
Approx. T(b) ,403
Approx. Sig. ,687(c)
Verband tussen rol toezichthoudende overheid en provincie VRAAG 16, stelling 1: “Met toezichthoudende overheid.”
vragen
kunnen
we
steeds
terecht
bij
de
Crosstab Antwerpen (1)
TZO 16_stelling 1
Helemaal oneens
OostVlaanderen (3)
Limburg (2)
VlaamsBrabant (4)
WestVlaanderen (5)
Totaal
0
0
0
0
2
2
,0%
,0%
,0%
,0%
,8%
,8%
2
2
3
1
3
11
,8%
,8%
1,2%
,4%
1,2%
4,3%
5
1
10
6
7
29
2,0%
,4%
3,9%
2,4%
2,8%
11,4%
33
20
30
30
35
148
13,0%
7,9%
11,8%
11,8%
13,8%
58,3%
23
13
12
9
7
64
9,1%
5,1%
4,7%
3,5%
2,8%
25,2%
63
36
55
46
54
254
24,8%
14,2%
21,7%
18,1%
21,3%
100,0%
Veeleer eens Neutraal Veeleer eens Helemaal eens Totaal
Symmetric Measures
Value Interval by Interval N of Valid Cases
Pearson's R
-,201
Asymp. Std. Error(a) ,060
Approx. T(b) -3,265
Approx. Sig. ,001(c)
254
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
|419
VRAAG 16, stelling 3: “Dankzij de begeleiding van de toezichthoudende overheid zijn we tot een beter aangepaste rechtspositieregeling gekomen”
TZO 16_stelling 3 * Provincie_numeriek Crosstabulation Antwerpe n (1)
TZO 16_stellin g3
Helemaal oneens Veeleer oneens Neutraal Veeleer eens Helemaal eens
Total
Count % of Total
OostVlaandere n (3)
Limburg (2)
WestVlaandere n (5)
VlaamsBrabant (4)
4 1,6% 3 1,2% 24 9,5% 24 9,5% 7 2,8% 62
3 1,2% 3 1,2% 13 5,1% 14 5,5% 3 1,2% 36
1 ,4% 14 5,5% 27 10,7% 11 4,3% 2 ,8% 55
1 ,4% 5 2,0% 22 8,7% 15 5,9% 3 1,2% 46
1 ,4% 11 4,3% 27 10,7% 13 5,1% 2 ,8% 54
Totaal 10 4,0% 36 14,2% 113 44,7% 77 30,4% 17 6,7% 253
24,5%
14,2%
21,7%
18,2%
21,3%
100,0%
Symmetric Measures
Value Interval by Interval N of Valid Cases
Pearson's R
-,123
Asymp. Std. Error(a) ,063
253
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
|420
Approx. T(b) -1,971
Approx. Sig. ,050(c)
Verband tussen rol toezichthoudende overheid en gemeentegrootte
VRAAG 16, stelling 2: “De opmerkingen van de toezichthoudende overheid zijn terecht” Crosstab Kleine gemeente TZO 16_stelling 2
Helemaal oneens Veeleer oneens Neutraal Veeleer eens Helemaal eens Totaal
Middelgrote gemeente
Grote gemeente
Totaal
0
0
1
1
,0%
,0%
,4%
,4%
4
3
12
19
1,6%
1,2%
4,7%
7,5%
25 9,9%
47 18,6%
33 13,0%
105 41,5%
33
56
22
111
13,0%
22,1%
8,7%
43,9%
7
7
3
17
2,8% 69
2,8% 113
1,2% 71
6,7% 253
27,3%
44,7%
28,1%
100,0%
Symmetric Measures
Value Interval by Interval N of Valid Cases
Pearson's R
-,213
Asymp. Std. Error(a)
Approx. T(b)
,064
-3,458
Approx. Sig. ,001(c)
253
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
|421
Verband tussen externe consultant en provincie
Antwerpen
Consultant Ingeschakeld?
Nee Ja
Limburg
OostVlaanderen
VlaamsBrabant
WestVlaanderen
Totaal
56 22,0% 7
31 12,2% 5
23 9,1% 32
21 8,3% 25
30 11,8% 24
161 63,4% 93
2,8%
2,0%
12,6%
9,8%
9,4%
36,6%
Totaal
63
36
55
46
54
254
24,8%
14,2%
21,7%
18,1%
21,3%
100,0%
Symmetric Measures Asymp. Std. Error(a)
Value Interval by Pearson's R Interval N of Valid Cases
,316
,055
Approx. T(b) 5,292
Approx. Sig. ,000(c)
254
a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
Verband tussen externe consultant en gemeentegrootte Kleine gemeente Consultant ingeschakeld?
Nee
Ja
Total
|422
Middelgrote gemeente
Grote gemeente
Totaal
34
75
52
161
13,4%
29,5%
20,5%
63,4%
36
38
19
93
14,2%
15,0%
7,5%
36,6%
70
113
71
254
27,6%
44,5%
28,0%
100,0%
Symmetric Measures Asymp. Std. Error(a)
Value Interval by Interval N of Valid Cases
Pearson's R
-,190
Approx. T(b)
,062
-3,080
Approx. Sig. ,002(c)
254 a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
Verband tussen samenwerking met andere gemeenten en provincie
Antwerpen
Samengewer kt met andere gemeenten?
OostVlaandere n
Limburg
VlaamsBrabant
WestVlaandere n
Totaal
Nee
Ja Totaal
34
27
44
35
47
187
13,4% 29 11,5% 63 24,9%
10,7% 8 3,2% 35 13,8%
17,4% 11 4,3% 55 21,7%
13,8% 11 4,3% 46 18,2%
18,6% 7 2,8% 54 21,3%
73,9% 66 26,1% 253 100,0%
Symmetric Measures
Value
Asymp. Std. Error(a)
Approx. T(b)
Interval by Pearson's R -,239 ,061 -3,907 Interval Ordinal by Spearman -,239 ,061 -3,893 Ordinal Correlation N of Valid Cases 253 a Not assuming the null hypothesis. b Using the asymptotic standard error assuming the null hypothesis. c Based on normal approximation.
Approx. Sig. ,000(c) ,000(c)
|423
|424
Bijlage 16 – Spreidingsdiagrammen en correlatiematrix
A
5 ,0
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A
A
A A A A A A
3 ,0 A
A A
A A
A A
A A A A 4 0,0 A A
A A
A A
A
A
Score dim ensie 1 = 2,18 + A 2 ,0 R-Square = 0,00 A
1
2
A
A A A A A A A A
A A A
A A
A A A
A A
* AN5_RPRambtelijk A A
A
1 ,0
A
3
A A A A A
A
A A
A A A A
A A
4
5
AN 5_RPR ambtelijk A
5 ,0
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A
3 ,0
2 ,0
A
A A
A
A A A
A A
A A
A A
A A A A A A A A A A
A A A A A A Score dimensie 1 A A A A R-Square = 0,00 A A
A A
A A A
A A A
= 2,27 A + 0,03 * PN9_RPRpolitiek A
A
A A
A A A A A
A
A A
A A
A
A
A
A A
2
3
4
1 ,0 1
A
A A A
A
A
A A
A
5
PN 9_RPR politiek A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A A
3 ,0 A A A A A
2 ,0
A A A
1 ,0
A
1
A A
A A A A A A
A A A A A A A A
A A
A A A A A
A
A A
A
A
A A
A A
A
A A
A A
A
A A
A
A A
A
A
A A Score dim A ensie 1 A R-Square =A 0,01 A A A A
2
A = 2,18 + 0,06 * PN10_stelling4 A A
3
4
5
PN 10_stelling 4
|425
5 ,0
A
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A
A A A
A
A
A A A
A A A
A A
A A
A A A
3 ,0
1 ,0
A A A A A A A AScore dim ens A ie 1 A0,00 AR-Square =A A A A A
A A
A A
A A
1
2
A
A
A A
A
A
A
A A
A A
A A
A
A
3
4
5
A A
A A
2 ,0
A A A A A
A A = 2,43A+ -0,04 * ER33_stelling5 A
ER 33_stelling 5 A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensi e 1
A
4 ,0
A
A A A A
A A
3 ,0
A
A A
A A A A A
A A A
A A
A A
A A
A
2 ,0
A A A A A dim ensie 1 A 0,01 AR-Square =A A A
A AScore
A
1 ,0 1
A A
A A A
=
A A A A A 2,47A+
-0,05 *
A
A
A A A A A A A ER33_stelling6 A A
A A
A A
A A
A
A A
A
A A
A
A
A
2
3
4
5
A
ER 33_stelling 6 A
5 ,0
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A
3 ,0
A A
A A A
A A A
A A A A A A
A A
A A
A A
A A A
A A
A A
2 ,0
A
A
A A A A A
1 ,0 1
A A A A A A A A
A A
A A A Score dimA ensie 1 = 2,33 A A + 0,00 * ER33_stelling7 A A A R-Square =A0,00 A A A
A A
A A
A A
A
A A
A A
A
3
4
2
ER 33_stelling 7
|426
A
A A
A
A
5
A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensi e 1
A
4 ,0
A
A A
AA AA A A A A A A AA AAA A AA A A
A A
3 ,0
A
A
A A AA A AA A A A AA AA A AAAA AAA A
A A
2 ,0
Score dim ensie 1 = R-Square = 0,05
AAA AAAA AAA A A AA A AAA A AAAA AAA A AAA AAAA A A A AA A A A A A * Am A Abtelijkeindex A A A 3,34 + -0,25 AAAA AA A A
A
A
A
AA A A AA AA A
1 ,0 1 ,00
2 ,00
3 ,00
4 ,00
5 ,00
Ambtelijkeindex A
Score dimensie 1
5 ,0
Linear Regres sion
4 ,0 AA A
A
A
AA
AAA
3 ,0
A
2 ,0
A
A A
AA A A AAA A A A AAA A
R-Square = 0,00
A
1 ,0
A A
A
A
A A
A
A
1 = 2,38 + -0,01 * Politiekeindex A
A AA A A AA AA A
A A A
A
A AAA A A A AA A A A A A A A A AA A A AA A Aensie A A Score dim A AA
A
AA
A A
A
AAA
2 ,00
4 ,00
6 ,00
8 ,00
Politiekeindex A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A
3 ,0
A A
A A
A A
A A A
Score dim ensie 1= A R-Square = 0,01
2 ,0
A A A
A A A A A A
A A
A A
A
A
A A A A A+ 2,60A
A
A A
A
A A
A A
-0,07 *
A A A A A A A PN10_stelling2 A A A A A A A
1 ,0 1
2
A A A A A A
3
A A
A
A A
A A
4
5
PN 10_stelling 2
|427
A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A
3 ,0
A
A A A A A
A
A A
A A
2 ,0
1 ,0
A AScore A
A
A A A A dim ensie A A A A
A
A A
A
A
1
2
A A A A A
A A
1 = 2,34A A+ -0,00 * A A A A
R-Square = 0,00
A A
A A
A A A A A A A A A
A A
A A A A A A PN10_stelling3 A A
A
A A
A
A
A
A
3
A
4
5
PN 10_stelling 3 A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0 A
A
A
3 ,0
A
A A AA
AAA AA AAAA
AAAA A AAA
2 ,0
A
A A
AA A
A
A A AAA AA A AA A
1 ,0
A A
A
A A
A
A A AA AA AScoreAdim A ensie A 1 = 2,34 A AAAAAAA A = 0,00 A AR-Square AA A A AA A A
+ 0,02 * Vakbondsindex
A
A A
A
A A
A
2 ,00
A
4 ,00
6 ,00
8 ,00
Vakbondsindex A
5 ,0
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A
A A
A A
A
A A
A
A A A A A
A A
A A
A A A A A A
A A
A A
A A
A A
A A
A A A
A A
A A
A A
A
A
A A
A
A A
A
1
2
3
3 ,0
A A A A
A
A A
Score dim ensie 1 = 2,20 +A 0,05 * GR3_m odelVVSG A A A A A A A A A = 0,01 2 ,0 R-Square A A A A
1 ,0
A
A
4
GR 3_model VVSG
|428
A
5
Linear Regres sion
Score dimensie 1
5 ,0
4 ,0 A
A
A A A
3 ,0
A
A
A A
A A A
A
A A
A A
A A
A
A A A A A A A A Score ensie 1 A dimA A= A A A R-Square = 0,01 2 ,0 A A A A A A A A A
1 ,0
A
A A
A
A
A A
A A
A A A A A
A
A
A
2,28 + 0,02 * GR2recode_andgem
2 ,00
A A
A
4 ,00
A A A
6 ,00
8 ,00
Invloed andere gemeenten 5 ,0
A
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0 A
A
A
3 ,0 A A
2 ,0
1 ,0
A
A A
A
A
A A
A A A
A
A A
A A
A A
A
A A A A A A AScore A dim ensie 1 = A A A A A A AR-Square =A 0,00 A A A A A A A A A A
A
A
A A
A
A A
A A
A A
A
2,28A+ 0,02 * GR2recode_tzo A A A
A A A
2 ,00
A A
A
4 ,00
6 ,00
8 ,00
Invloed TZO A
5 ,0
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A
A A
A
A
A A
A A A A A A A A A
A A A
3 ,0 A A
2 ,0
A
A A
A A
A A
A A
A
A A
A
A A
A A ScoreAdim ensie
R-Square =A 0,06 A A
A A
1A =
A 2,75 A +
-0,06 *
A A
A A A A INVLOED_CONSA A A A A A A
A
A A
1 ,0 2 ,00
4 ,00
6 ,00
8 ,00
Invloed van de consultant
|429
A
5 ,0
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A A A
A A A A A A A A A
A
3 ,0
A A A
2 ,0
A A A A A A
Score dim ensie 1 = 2,31 + 0,03 * R-Square = 0,00
A A
1 ,0
A A A PADAFH_TZO A A A A A A
A
A A
A
A A
0 ,00
0 ,25
0 ,50
0 ,75
1 ,00
PADAFH_TZO 5 ,0
A
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A
A A
A A
3 ,0
A A A A A
A A A A A A
A A
A A
2 ,0
1 ,0
A A A
A AScore A
dim ensie 1 = 2,37 + -0,04 * PADAFH_VVSG A A A R-Square = 0,00 A
A A
A A
A A
A A
A
A A
0 ,00
0 ,25
0 ,50
0 ,75
1 ,00
Padafhankelijk tav VVSG 5,0
A
A A
Score 1 4,0 dimensie A
A
A
3,0
2,0
A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A Score dimensie 1 = 2,29 + 0,07 * PADAFH_CONS A A A A R-Square = 0,00 A A A A A A A A
1,0
A A A
A 0,00
0,25
0,50
0,75
Padafhankelijk tav consultant
|430
1,00
Linear Regression
5,0
A
Linear Regression A
Score 4,0dimensie 1
A
A
3,0
2,0
1,0
A A A A A A A A A A A A A A A A A Score dimensie 1 = 2,43 + -0,12 * PADAFH_GEM A A A A R-Square = 0,01 A A A A A A A A A A A A
A A
A A
A A
A A
0,00
0,25
0,50
0,75
1,00
Padafhankelijk tav andere gemeenten A
5 ,0
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A
A
A
A
A
3 ,0 A A A A
2 ,0
A A A
A A A A A A A A A A A
A A A A A A A A A Score A
dim ensie 1 = 2,58 + -0,04 * R-Square = 0,06 A A
A A A A ISOM_CONS A A A A A
A
A A A A
1 ,0 0
2
4
6
8
Isomorfisme ten aanzien van consultant 5 ,0
A
A
Linear Regres sion
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A A
A A A A A A A
1 ,0
A A A A A A A A A
A A A
3 ,0
2 ,0
A
A
A
0
A A A A A A Score A A A A
A A A ISOM_GEM A A A A A A
A
A A
A
A A
dim ensie 1 = 2,37 + -0,00 * R-Square = 0,00
2
4
6
8
Isomorfisme ten aanzien van gemeenten
|431
5 ,0
A
A
Score dimensie 1
A
4 ,0
A A A A A A A A A A A
3 ,0 A A A A
2 ,0 A
Score dim ensie 1 = 2,88 + -0,58 * R-Square = 0,04
A A A A ISOM_TZO A A A A A A A A A
1 ,0 0 ,00
0 ,25
0 ,50
0,75
Isomorfisme ten aanzien van TZO
|432
1 ,00
Linear Regres sion
|433
|434
|435
|436
|437
|438
|439
|440
|441
|442
|443
|444
Bijlage 17 - Testen van assumpties Twee veronderstellingen worden gemaakt om een lineair regressiemodel op te stellen en de statistische toetsen uit te voeren om dat model te beoordelen. Deze dienen uiteraard te worden gecontroleerd. Een eerste veronderstelling heeft te maken met de vorm van het verband tussen de onafhankelijke variabelen en de afhankelijke variabele, we veronderstellen namelijk een lineair verband. Op voorhand kunnen we een idee krijgen over de geschiktheid van het model door te kijken naar de spreidingsdiagrammen van de onafhankelijke variabelen met de afhankelijke variabele. Na het opstellen van het model controleren we deze veronderstelling door de residu’s te bestuderen, en verifiëren we de ‘modelspecificatie’ (Maes, 2008: 109). De tweede assumptie verwijst naar de afwijkingen ten opzichte van het model. We veronderstellen namelijk dat de afwijkingen tussen de werkelijke waarden en de geschatte waarden normaal verdeeld zijn met een gemiddelde nul en standaardafwijking s in het achterhoofd. Het gemiddelde nul laat toe dat er afwijkingen zijn tussen de werkelijke en geschatte waarden, maar dat deze afwijkingen in het algemeen worden geneutraliseerd. De veronderstelling over de standaardafwijking geeft aan dat de spreiding rond het gemiddelde nul vast moet zijn. Hier wordt vaak op gealludeerd door te stellen dat de normale verdelingen ‘even breed’ achten te zijn. Hoe kleiner s, hoe kleiner de afwijkingen zullen zijn ten opzichte van het model, en bijgevolg, hoe beter het model de gegevens kan samenvatten. Het toetsen van de assumpties is noodzakelijk om het model dat werd opgesteld met gegevens uit de steekproef te kunnen veralgemenen naar de populatie. Het gemiddelde nul wordt nagegaan bij lineariteit, de vaste standaardafwijking bij homoscedasticiteit. Normaliteit gaat na of de afwijkingen normaal verdeeld zijn. Wanneer de gegevens een tijdreeks vormen, dient ook nagegaan te worden of de afwijkingen ten opzichte van het model (de residu’s) onafhankelijk van elkaar zijn, dat wordt autocorrelatie genoemd. Deze assumptie is in dit model niet aan de orde. Al de assumpties worden in de bedoelde bijlage zowel grafisch als statistisch getest.
|445
1. Normaliteit
De residuen moeten normaal verdeeld zijn in de populatie, met een gemiddelde van 0 en een constante standaardafwijking σ (de Vries & Huisman, 2007: 7). Volgens het histogram hebben we een linksscheve verdeling. Deze linksscheve verdeling toont aan dat er een grotere groep gemeenten geconcentreerd zit in de linkerkant. Dat sluit aan bij de grafische voorstelling op het einde van hoofdstuk 3 (Figuur 28 – Invulling van lokale beleidsruimte: tweedimensionaal assenstelsel). Schending van de normaliteitassumptie heeft geen invloed op de schattingen van de regressiegewichten. Wel leidt het tot onjuiste toetsen en betrouwbaarheidsintervallen (de Vries & Huisman, 2007: 7). Een P-P plot (normal probability plot) kan zicht bieden op het al dan niet normaal verdeeld zijn van de residuen. Een histogram van de residuen kan daarbij helpen om de specifieke vorm van de verdeling duidelijker zichtbaar te maken. Het is niet aan te raden uitsluitend een histogram te gebruiken om de normaliteitassumptie te controleren: een histogram kan een misleidend beeld geven van het al dan niet normaal verdeeld zijn van de residuen in de populatie (de Vries & Huisman, 2007: 78). De P-P plot laat zien dat de residuen niet helemaal normaal verdeeld zijn. Ze liggen vanaf linksonder tot iets voorbij het midden te veel naar onder. Indien voldaan zou zijn aan de normaliteitsassumptie, zouden alle punten op de rechte lijn liggen.
|446
2. Lineariteit en homoscedasticiteit
Het gemiddelde van de residuen is gelijk aan 0. We kunnen wel spreken van een lineair verband. Er is geen variantie meer over die het lineaire model niet kan verklaren. (de Vries & Huisman, 2007: 3). Heteroscedasticiteit verraadt zich door een uitwaaierend patroon of megafoon patroon. In deze meervoudige regressie is er geen sprake van heteroscedasticiteit. De variantie van de residuen is constant voor elke combinatie van de waarden op alle onafhankelijke variabelen.
3. Outliers Om na te gaan of er outliers voorkomen in de dataset, gebruikten we een boxplot. Deze toont aan dat Antwerpen, Gent en Jabbeke mogelijke outliers zijn. Echter, hun scores vallen te verklaren: het zijn namelijk geen meetfouten, maar geobjectiveerde vaststellingen. Om die reden opteren we er voor deze gemeenten te behouden in onze dataset. Omdat we niet perfect voldoen aan de assumpties gaan we na of een log transformatie van de afhankelijke variabele een meerwaarde biedt.
|447
4. Normaliteit, na transformatie
Dankzij de transformatie voldoen de resultaten beter aan de normaliteitsassumptie, hoewel het resultaat niet perfect is.
5. Lineariteit en homoscedasticiteit, na transformatie
|448
Aangaande de lineariteitsassumpties brengt een log transformatie geen verbetering teweeg. Voor de veronderstelling rond homoscedasticiteit zijn de resultaten na de transformatie zelfs slechter dan ervoor.
6. Conclusie Enkel aan de assumptie van een normale verdeling lijkt meer voldaan te zijn na de transformatie van de afhankelijke variabele. Voor de andere assumpties verbeteren de resultaten niet, of wijken ze meer af van de oorspronkelijke data. Gezien de nadelen van de log transformatie (onder meer de interpretatie van de analyseresultaten wordt hierdoor bemoeilijkt) en het feit dat deze hier geen meerwaarde biedt, wordt het niet zinvol geacht om de transformatie door te voeren.
|449
|450
