Beginnen bij Nul. Publiek belang van de volkshuisvesting herzien. Mei Bureau Middelkoop

Beginnen bij Nul Publiek belang van de volkshuisvesting herzien Mei 2005

Bureau Middelkoop Gert Middelkoop Jan Winsemius Anne Marthe Koeman Pieter Brouwer

BEGINNEN BIJ NUL

VOORWOORD Het onderliggende rapport is tot stand gekomen in opdracht van Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV), die zich per januari 2005 richt op innovatie en vernieuwing van de gedachtegang van drie thema’s. ‘Beginnen bij Nul’ is een product van Bureau Middelkoop dat deze insteek ondersteunt. Het past binnen het programma ‘Vernieuw(d) Maatschappelijk Ondernemersschap - Vernieuw(de) Corporatie’, waarbij de SEV corporaties en ‘hun’ coalities wil ondersteunen bij het opnieuw uitvinden van hun missie, taak of rol, nieuwe vormen van samenwerken en nieuwe manieren van opereren, passend bij de genoemde opgaven in markt en maatschappij. Beleidsnota’s worden niet geschreven over de essentie van de zaak in de volkshuisvesting, namelijk de borging van het publiek belang. Daarom is het doel van het onderzoek Beginnen bij Nul terug te gaan naar de kern. In een aantal creatieve denksessies hebben alternatieve toekomstscenario’s voor de volkshuisvesting vorm gekregen. Daarvoor danken wij niet alleen René Scherpenisse, Paul Doevendans en Jasper van der Wal (SEV), maar ook hebben wij de inbreng van Jan Brouwer (ABF Research), Johan Conijn (Rigo Research) en Vincent Paardekooper (Centraal Fonds voor de Volkhuisvesting) zeer op prijs gesteld.

Haarlem, mei 2005

1

BEGINNEN BIJ NUL

INHOUDSOPGAVE VOORWOORD .......................................................................................................................................................................... 1

INHOUDSOPGAVE.................................................................................................................................................................. 2

1

BEGINNEN BIJ NUL ........................................................................................................................................................ 4

1.1

Inleiding ............................................................................................................................... 4

1.2

Onderzoeksopzet ................................................................................................................... 5

2

PUBLIEK BELANG VAN DE VOLKHUISVESTING................................................................................................... 6

2.1

Analyse van het publiek belang van de volkshuisvesting ............................................................. 6

2.2

Beleidsdoelstellingen in de volkshuisvesting............................................................................... 8

2.3

Algemene volkshuisvestingsdoelstellingen ............................................................................... 10

3

ANALYSE DOELGROEPEN.........................................................................................................................................11

3.1

Inleiding ............................................................................................................................. 11

3.2

Huidige vraag in het publiek belang naar reguliere huisvesting.................................................... 11

3.3

Huidige vraag in het publiek belang naar bijzondere huisvesting.................................................. 13

3.4

Toekomstige vraag in het publiek belang naar reguliere huisvesting ............................................ 14

3.5

Conclusie ........................................................................................................................... 16

4

ANALYSE VASTGOED .................................................................................................................................................18

4.1

Inleiding ............................................................................................................................. 18

4.2

Bezit corporatiesector........................................................................................................... 18

4.3

Verkoopbaarheid.................................................................................................................. 18

4.4

Herstructurering .................................................................................................................. 19

4.5

Beheer ............................................................................................................................... 21

4.6

Conclusie ........................................................................................................................... 21

5

SCENARIO’S ...................................................................................................................................................................23

2

BEGINNEN BIJ NUL

5.1

Inleiding ............................................................................................................................. 23

5.2

Synthese ............................................................................................................................ 23

5.3

Verkoopscenario’s ............................................................................................................... 26

5.4

Beheerscenario’s ................................................................................................................. 30

5.5

Conclusies en overwegingen ................................................................................................. 31

3

BEGINNEN BIJ NUL

1 BEGINNEN BIJ NUL 1.1

Inleiding

Eind negentiende, begin twintigste eeuw vormde een breekpunt in de Nederlandse samenleving. Er kwam een stroom sociaal-liberale wetgeving tot stand: Voor het eerst werd door vaststelling van de Woningwet 1901 van overheidswege de ‘volkshuisvesting’ geregeld. De Van Dale definieert dit begrip als ”het verschaffen van voldoende en goede woningen aan het volk”. In dit onderzoek staan de twee hoofddoelstellingen in de volkshuisvesting uit de Woningwet 1901 centraal: 1)

De markt was niet in staat gebleken om voldoende woningen voor het proletariaat te realiseren. (gesignaleerde imperfectie). De Woningwet voegde een speler op de markt toe: de toegelaten instelling: De toegelaten instellingen hebben de taak die groepen huisvesten, die zich niet in de markt kunnen redden.

2)

Daarnaast bevond de woningvoorraad zich kwantitatief en kwalitatief in povere staat. De Woningwet voorzag in regelgeving, die overheden in staat stelde de woningvoorraad te verbeteren: De bevolking moet over voldoende en kwalitatief goede woningen kunnen beschikken.

De toegelaten instellingen en de sociale huurvoorraad hebben een grote staat van verdienste bij het bereiken van beide doelstellingen. Michael Harloe (1995) beschrijft in People’s Home? in universeel verband hoe drie verschillende systemen van sociale huisvesting zich door de tijd ontwikkelen. De bloeiperiode van de sociale woningbouw in Nederland in het begin van de twintigste eeuw dwingt nog steeds bewondering af. Er werd een grote kwaliteitssprong gemaakt voor een deel van de bevolking waarbij door architectonische pareltjes werden afgeleverd. Na de Tweede Wereldoorlog veranderde de positie van de toegelaten instellingen. Door middel van grote subsidiestromen van de rijksoverheid werd de woningnood –volksvijand nummer één – met sociale woningbouw bestreden. Dit is de wat Harloe de overgang van het ‘workers’ coorperative model naar het ‘mass’ model noemt. In de periode na de oorlog groeiden de toegelaten instellingen uit tot mammoetverhuurders. Het aandeel van de sector aan de woningvoorraad is in 2002 uitgegroeid tot 37 procent en circa 2,4 miljoen woningen. De huidige situatie komt nu slechts deels overeen met de ontwikkelingen die Harloe aantoont. Volgens zijn theorie berust de steun voor het ‘massale model’ in de volkshuisvesting bij de middenklasse, zodra deze zich in de richting van het eigenwoningbezit verschuift, verandert de sociale woningbouw in een ‘residual’ model. De vraag naar woningen verandert en kunnen beter door markt worden beantwoord dan door sociale huisvesting. Hoewel de Nederlandse situatie wel kenmerken van het ‘residuele model’ vertoont, is de omvang van de sociale huursector nog ter grote van het ‘massale model’. Er is momenteel sprake van een divergentie in de volkshuisvesting. Enerzijds heeft in Nederland de omvang van de corporatiesector gezorgd voor een directe betrokkenheid bij veel problemen in de samenleving. In de gegroeide context heeft de corporatiesector taken op zich genomen die verder gaan dan de hierboven genoemde hoofddoelstellingen in de volkshuisvesting. Anderzijds verschuift de prioriteitsstelling, overeenkomstig met de vraag, richting het eigenwoningbezit. De overheid voorziet een rol in het bereikbaar maken van het eigenwoningbezit voor de brede middenklasse, waarvoor de fiscale bevoordeling door de hypotheekrenteaftrek één van de belangrijkste indicaties is.

4

BEGINNEN BIJ NUL

1.2

Onderzoeksopzet

Dit onderzoek biedt een heroverweging van de organisatie van de volkshuisvesting. Deze theoretische exercitie richt zich niet op de huidige bandbreedte van het taakveld van de corporatiesector maar beziet de volkshuisvesting vanuit de achterliggende doelstellingen. In aansluiting hierop wordt gebruik gemaakt van de zero-base-budgeting benadering. In dit beknopte essayistische onderzoek worden de doelstellingen die in het publiek belang van de volkshuisvesting liggen heroverwogen en aangescherpt. Het doel is tot alternatieve scenario’s voor borging (in de betekenis van Van Dale: “beletten dat iets los of verloren gaat”) van het publiek belang te komen. Concreet is het onderzoek verdeeld in drie stappen. In figuur 1.1 op is de onderzoeksopzet schematisch weergegeven. In de eerste stap (hst 2) wordt het ‘publiek belang van de volkshuisvesting’ gedefinieerd. De terminologie van het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (2000), Borgen van het Publiek Belang wordt hierbij als uitgangspunt genomen. Door het herkennen van centrale aspecten in de volkshuisvesting worden algemene volkshuisvestingsdoelstellingen opgesteld met betrekking tot ‘doelgroepen in de volkshuisvesting’ en het ‘bezit ten aanzien van de volkshuisvesting’. Doel van de tweede stap is deze inhoudelijke doelstellingen kwantitatief te toetsen. De analyse van de volkshuisvesting valt wederom uiteen in twee delen: doelgroepen (hst 3) en corporatiebezit (hst 4). Hierbij wordt de beleidsmatige context los gelaten en de opgave opnieuw geformuleerd. De exacte omvang van de opgaven die uit de analyse voortkomen zijn afhankelijk van politiek bepaalde normeringen, en daarom niet in het kader van dit onderzoek te bepalen. In de derde stap van het onderzoek (hst 5) wordt de analyse uit de voorgaande hoofdstukken gecombineerd in een aantal scenario’s van (alternatieve) borging van het publiek belang van de volkshuisvesting. De alternatieve borging in de scenario’s krijgt vorm door te zoeken naar andere beheervormen dan de toegelaten instelling zoals die op dit moment bestaat, waarbij een alternatief ook bestaat uit het verkopen van een deel van de voorraad. De scenario’s worden allen getoetst op hun effect voor het publiek belang van de volkshuisvesting en het financiële rendement ten opzichte van de huidige Schematische onderzoeksopzet Fase 1: Uitgangspunten en methode onderzoek

Fase 2: Analyse belang volkshuisvesting

Fase 3: Scenario's en conclusies

Publiek belang en legitimatie corporatie

Analyse bewoners en doelgroepen

Inleiding scenario's

Wettelijk kader en publiek belang

Doelgroep met gebreken

Beleidsdoelstellingen: doelgroepen en corporatiebezit

Doelgroep obv inkomen Toekomstige doelgroepen

Algemene volkshuisvesting doelstellingen Twee sporen: doelgroepen en vastgoed

Vastgoedanalyse corporatiebezit Marktpotentie Beheer Herstructurering

Synthese bewoners/ doelgroepen en corporatiebezit

Scenario's Verkoopscenario's Overwegingen en mogelijkheden Beheerscenario's Overwegingen en mogelijkheden

Conclusies Conclusies en overwegingen

5

BEGINNEN BIJ NUL

2 PUBLIEK BELANG VAN DE VOLKHUISVESTING 2.1

Analyse van het publiek belang van de volkshuisvesting

Onderwerp van dit onderzoek is de woonsituatie van mensen. Volgens de terminologie van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (2000) in het rapport Borgen van het Publiek Belang wordt eerst kort vastgesteld hoe de belangen op het vlak van het wonen zijn verdeeld, of we hier te maken hebben met een publiek belang en hoe het belang kan worden onderscheiden naar onderdelen en aspecten. In eerste instantie kan worden geconstateerd dat wonen een belangrijke en bijzondere positie in de levens van mensen inneemt. Immers, indien iemand niet over woongelegenheid beschikt wordt het functioneren binnen de samenleving ernstig bemoeilijkt. Maar ook de welvaart in zijn algemeenheid is gebaat bij beschikking over voldoende woongelegenheid. De individuele belangen van mensen vallen in dit geval samen met het maatschappelijke belang. Er is sprake van een maatschappelijke belang als de behartiging van het belang voor de samenleving als geheel gewenst is. Dit betekent niet dat alle maatschappelijke belangen door de overheid behartigd moeten worden. Zoals de WRR stelt: “Indien de welvaart groot genoeg is, redelijk wordt verdeeld en er geen schaarste heerst door buitengewone omstandigheden, zal er meestal voldoende brood zijn. Het ruilmechanisme van de markt zorgt ervoor dat het voortbestaan van de samenleving niet op het spel staat”. Voor een groot deel is dit ook het geval voor de voorziening in woonbehoefte; binnen de markt komen vele woonvormen tot stand, die aansluiten op de behoeften in de samenleving. Volgens de WRR is er “eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt” (2000, p.20). Dit is op het vlak van de voorziening in woonbehoefte het geval, getuige dit artikel in de Grondwet. Artikel 22, lid 2 GW: “Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.”

De onderdelen waarop de overheid zich de behartiging van het maatschappelijk belang in de voorziening van woongelegenheid aantrekt zijn nog steeds primair vastgelegd in de Woningwet (1991)1. Deze wet reflecteert sinds 1901 wat wij in het vervolg van dit onderzoek het ‘publiek belang van de volkshuisvesting’ noemen.Volgens dit onderzoek richt de behartiging van het publiek belang van de volkshuisvesting richt zich op twee onderdelen. Ten eerste de groepen mensen die in het publiek belang gehuisvest moeten worden en ten tweede de eisen in het publiek belang ten aanzien van de woningvoorraad. Deze twee sporen vormen het fundament van de volkshuisvesting en de lijn van dit onderzoek. Dit houdt in dat alle activiteiten aanpalend aan deze tweesporen, bijvoorbeeld de zijwegen leefbaarheid en zorg, buiten de analyse vallen. Er wordt niet ontkent dat hier een publiek belang ligt, maar volgens dit onderzoek vallen ze wel buiten het publiek belang van de volkshuisvesting.

2.1.1

Doelgroepen in het publiek belang

Een belangrijk onderdeel van de Woningwet 1901 was het voorzien in huisvesting voor groepen (toen:arbeiders) waarin de markt niet voldoende voorzag. Hiervoor werden de ‘toegelaten instellingen’, de huidige woningcorporaties, in het leven werd geroepen. De voorziening in woonbehoefte van díe groepen

1

Voor de volledige tekst van de Woningwet en andere wet- en regelgeving, verwijzen wij naar <www.wetten.nl>.

6

BEGINNEN BIJ NUL

werd tot publiek belang verklaard. Nog altijd wijdt de Woningwet, hoofdstuk V, afdeling 3 aan de ‘instellingen werkzaam in het belang van de volkshuisvesting’. Artikel 70, lid 1 WW: “Verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, kunnen bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.”

In de artikelen 70-70b WW worden de voorschriften omtrent toelating en weigering of intrekking van de toelating bij koninklijk besluit gegeven. De groepen die de toegelaten instellingen in het publiek belang van de volkshuisvesting moeten voorzien van huisvesting staan omschreven in artikel 70c, lid 1 WW. Dit artikel wordt opgevat als de kerntaak van de toegelaten instellingen. Artikel 70c, lid 1 WW: “De toegelaten instellingen huisvesten bij voorrang personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting. Bij het in gebruik geven van door hen beheerde woningen met een verhoudingsgewijs lage huurprijs geven zij zo veel mogelijk voorrang aan woningzoekenden die, gelet op hun inkomen, in het bijzonder op die woningen zijn aangewezen.”

De borging van het publiek belang van de volkshuisvesting met betrekking tot het huisvesten van deze ‘doelgroepen’ is geheel neergelegd bij de toegelaten instellingen. Het voldoen aan de doelstelling uit artikel 70c, lid 1 WW is de democratische legitimatie van de toegelaten instelling. Het zijn private ondernemingen die binnen een publiek kader werken. Met de privatisering van de toegelaten instellingen en het beëindigen van financiële steun is het publieke kader vastgelegd bij algemene maatregel van bestuur in het Besluit Beheer Sociale Huursector (1993), dat als de constitutie van de corporatiesector geldt2.

2.1.2

Het publiek belang ten aanzien van de woningvoorraad

De aanleiding voor het opstellen van de Woningwet 1901 lag niet alleen in het tekort schieten van huisvesting voor de bepaalde groepen, maar ook in onvrede met de woningvoorraad. Bemoeienis met de bouw in het algemeen en de volkshuisvesting in het bijzonder bestaat als sinds de Middeleeuwen, maar de misstanden in de steden veroorzaakt door de sterke groei van de bevolking door de industriële revolutie veranderde de opstelling van de lokale en rijksoverheid ten aanzien van de woningvoorraad. Er werd te weinig gebouwd en de kwaliteit van wat er werd gebouwd was onvoldoende. De Woningwet voorzag in regelgeving en overheidsoptreden op dit vlak. In het publiek belang van de volkshuisvesting werden er eisen gesteld aan de woningvoorraad. De Woningwet vormt de basis van de grote hoeveelheid aan bouwregulering. Hoofdstuk II, WW kent twaalf artikelen met voorschriften betreffende het bouwen, de staat van bestaande bouwwerken en standplaatsen, het gebruik en de welstand. Deze technisch bouwkundige, functionele en esthetische voorschriften zijn hoofdzakelijk nader uitgewerkt in het op artikel 2 gebaseerde Bouwbesluit. De naleving van deze voorschriften is gewaarborgd door de mogelijkheid tot het verrichten van bijzondere maatregelen (sancties) opgenomen in hoofdstuk III en vergunningen in hoofdstuk IV. Artikel 2, lid 1 WW: “Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid technische voorschriften gegeven omtrent het bouwen van

2

Een analyse van de taken van toegelaten instellingen zoals die zijn geïnstrumentaliseerd in het BBSH is opgenomen in

bijlage 1. In dit onderzoek zal echter de betekenis van het publiek belang van de volkshuisvesting niet op basis van deze uitwerking plaatsvinden, maar vorm worden gegeven vanuit de achterliggende doelstellingen.

7

BEGINNEN BIJ NUL

woningen, woonketen, woonwagens en andere gebouwen”. – Lid 2: “[idem] omtrent de staat van bestaande gebouwen, woonketen en woonwagens en van bestaande andere gebouwen”.

Ook het grondwetsartikel dat de bevordering van voldoende woongelegenheid onderwerp is van zorg van de overheid is verder uitgewerkt. Primair gebeurt dit door verslaglegging en programmering van woningbouw door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, neergelegd in hoofdstuk V, afdeling 2 en hoofdstuk VI, afdelingen 1 en 2. Het behartigen van publiek belang van de volkshuisvesting met betrekking tot het waarborgen van voldoende beschikking over woongelegenheid ligt echter voornamelijk bij gemeenten die het bouw- en woningtoezicht organiseert (hoofdstuk VI, afdeling 3). Artikel 100, lid 1 WW: “Het gemeentebestuur voorziet in het bouw- en woningtoezicht, dat in elk geval tot taak heeft: a. Het onderzoeken van de staat van de volkshuisvesting in de gemeente, waaronder begrepen het wonen in woonwagens en standplaatsen, en het aanwenden van middelen tot verbetering daarvan; b. Het binnen de gemeente uitoefenen van toezicht op naleving van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en; c. het verrichten van andere werkzaamheden in verband met de uitvoering van deze wet”.

2.2

Beleidsdoelstellingen in de volkshuisvesting

Om te kunnen ‘beginnen bij nul’ en voorstellen tot alternatieve borging van dit publiek belang te kunnen geven, moet duidelijk zijn waarom de overheid het betreffende belang naar zich toe heeft getrokken en welke beleidsdoelstellingen ervan uitgaan. Met betrekking tot de volkshuisvesting en de maatschappelijke rol van de woningcorporaties zijn tal van beleidsnotities en kamerstukken beschikbaar. Het is hier niet de bedoeling om over de hele linie een overzicht te geven van het vigerende beleid, maar zal zich beperken tot een summiere opsomming van volkshuisvestingsbeleid. Twee verhoudingen staan hierbij centraal; enerzijds de verhouding bewoners/doelgroepen en anderzijds de verhouding bezit van de toegelaten instelling/de overige woningvoorraad. In het navolgende zal kort de beleidsmatige context worden geschetst, zodat de actuele belangen aan het licht komen met betrekking tot de doelgroepen en het corporatiebezit in het publiek belang van de volkshuisvesting. Enig cijfer materiaal is opgenomen in bijlage 2.

2.2.1

Beleid met betrekking tot de doelgroepen van de volkshuisvesting

In 1989 werd voor het eerst door voormalig staatssecretaris drs. E.Heerma in zijn Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (VH90) een ‘aandachtsgroep van beleid’ benoemd, waarop de financiële steun geconcentreerd zou worden. De nota ging ten eerste uit van concentratie op de kerntaak van huisvesting van de lagere inkomensgroepen en ten tweede op een beter gebruik van de bestaande woningvoorraad zodat scheef wonen zou worden tegengegaan. Dit leidde tot de huidige vorm van het besproken wetsartikel 70c, lid 1 WW. De ‘aandachtgroep’ werd in de Nota VH90 financieel afgebakend. De grens werd gelegd bij huishoudens met een netto besteedbaar inkomen van fl 30.000,- (voor alleenstaanden fl 22.000,-). Beleidsmatige uitgangspunt was dat een reële inkomensstijging zou leiden tot een beperking van de zorgbreedte van volkshuisvestingsbeleid. Dit wil zeggen dat bij reële economische groei de aandachtsgroep in absolute zin kleiner wordt. In 2002 lag de inkomensgrens voor de aandachtgroep op 19.007 euro (alleenwonend 13.938 euro) . Het Woningbehoefte Onderzoek (WBO) (tabel 2.1) geeft de huisvestingssituatie van de doelgroep (1,9 miljoen huishoudens). Zo’n 1,4 miljoen huishoudens is gehuisvest in een huurwoning. In het woningbestand van de corporatiesector woont het overgrote deel van de doelgroep, namelijk zo’n 1,2 miljoen huishoudens. Naast deze financieel afgebakende groep formuleerde de Nota VHV90 beleid voor enkele specifieke aandachtgroepen: ouderen, jongeren, gehandicapten, minderheden, vluchtelingen en woonwagenbewoners. Concrete streefcijfers vermeldde de Nota VH90 niet. De huisvesting van deze groepen kruist andere

8

BEGINNEN BIJ NUL

beleidsvelden, zoals die van de volksgezondheid. Veranderingen op dat vlak kunnen direct gevolgen hebben voor de volkshuisvesting. Een belangrijke ontwikkeling in dit verband is de ’extramuralisering’. Het beleid van de overheid is erop gericht ouderen en andere zorgvragers in staat te stellen zo lang mogelijk of in zo veel mogelijk gevallen zelfstandig te laten wonen 3. Uitgangspunt van beleid is om tot 2015 40.000 verzorgingshuisplaatsen om te zetten in financieel scheiden van wonen en zorg. Dit betekent dat individuele woningen in een beschermende woonomgeving voortaan in de woonsector moeten worden gerealiseerd. Deze capaciteit moet op alternatieve wijze tot stand komen. Deze doelgroepen moeten onder huidig beleid met voorrang in goedkope corporatiewoningen worden gehuisvest. Dit betekent dat de toegelaten instellingen op prijs passend moeten toewijzen alsmede ook de kwalitatieve eisen van de specifieke doelgroepen in acht moeten nemen.

2.2.2

Beleid met betrekking tot het bezit van toegelaten instellingen

Anderzijds moeten de toegelaten instellingen zorgen voor voldoende goedkope woningen om de doelgroepen in te huisvesten, door het bouwen en verwerven van voldoende goedkope en betaalbare woningen. Op basis van de huurprijsverdeling van de sociale woningvoorraad is er voldoende capaciteit om de hele doelgroep (1,9 miljoen huishoudens) te huisvesten tot de categorie betaalbaar (zie tabel 2.2). Dit niet is echter niet het geval, een deel van de doelgroep woont in ruime mate te duur. Er is dan ook sprake van goedkope scheefheid in de voorraad. Het WBO meldt dat de goedkope scheefheid, waarbij huishoudens die niet tot de aandachtsgroep behoren in een goedkope huurwoning wonen is toegenomen tot 46%. Om de scheefheid tegen te gaan moet met name de doorstroming (van de hogere inkomens naar andere woningen dan goedkope huurwoningen) worden bevorderd. De woningbouwproductie heeft echter sinds enkele jaren te kampen met stagnatie, waardoor de spanning op de woningmarkt toeneemt. Om de productie in de toekomst garant te stellen maakt de huidige minister van VROM, mevrouw Dekker met gemeenten en regio’s woningbouwafspraken. Deze bevatten kwantitatieve prestatienormen, waarbij vaak een verdeling wordt gemaakt wat naar verwachting door de markt en wat door woningcorporaties zal worden gebouwd. Het stimuleren van de woningbouwproductie door woningcorporaties maakt ook een belangrijk deel uit van de afspraken in het kader van het nieuwe huurbeleid, waarin bouwproductie tegenover de mogelijkheid tot huurverhoging komt te staan. Beide ontwikkelingen moeten de doorstroming bevorderen. In 2002 bouwde corporatiesector 13.622 huurwoningen en 4.295 koopwoningen (3.587 koopwoningen<200.000 euro, 708 koopwoningen >200.000 euro). De minister wil de productie van de woningcorporaties landelijk opvoeren tot jaarlijks 15.000 in 2005 en 2006 tot 32.500 in 2009, waarbij grofweg eenderde zal moeten bestaan uit koopwoningen. Sinds 2000 is de Wet bevordering eigenwoningbezit van kracht en is het beleid van woningcorporaties er op gericht woningen aan (toekomstige) huurders te verkopen. Ondanks de financiële regelingen die in de wet vervat zijn is dit geen onverdeeld succes. In de jaren 2000-2002 hebben de woningcorporaties gezamenlijk bijna 37.000 woningen verkocht, dat is nog geen 1,5% van de hele voorraad (Toezichtverslag, 2003). In aanvulling op (en als onderdeel van) de kwantitatieve beleidsopgave in de woningproductie krijgt de rol van woningcorporaties bij de herstructurering van bestaande wijken sinds de nota Stedelijke Vernieuwing (1997) beleidsmatig veel aandacht. In de nota Mensen, Wensen, Wonen (2000) werden de kwantitatieve ramingen van aantallen en kosten voor verbetering van de wijken aangegeven. Inmiddels is gebleken dat de

3

De rijksoverheid beschouwt het wonen– mede in het licht van de heroverweging van wat publiek en privaat is – niet

meer als een ‘gebruikelijke voorziening’ die binnen het collectieve systeem van de AWBZ geregeld moet worden. Waar ‘verblijf’ het karakter heeft van ‘wonen’ is de cliënt hier zelf verantwoordelijk voor en moet hij of zij die voorziening in principe zelf betalen.

9

BEGINNEN BIJ NUL

herstructurering van probleemwijken relatief nog moeilijker van de grond komt dan de uitbreidingslocaties. Het opgestelde Actieprogramma Herstructurering (2004) heeft als doel meer tempo te brengen in de aanpak en uitvoering van herstructurering van 56 prioriteitswijken die liggen in de vier grote en 26 middelgrote gemeenten. Het gaat bij deze wijken samen om meer dan één miljoen mensen in bijna 540.000 woningen. De vaak eenzijdige woningvoorraad van kleine en goedkope huurwoningen heeft geleid tot een eenzijdige bevolkingsopbouw met een groot percentage ‘kansarmen’. Daardoor staat de leefbaarheid in de zin van gebrek aan sociale samenhang, overlast en onveiligheid onder druk. Het doel is door middel van herstructurering in deze wijken een meer gedifferentieerd woningaanbod te realiseren en bijvoorbeeld winkels, pleinen, straten en groenvoorzieningen te vernieuwen of verbeteren. Daarmee wordt niet alleen voorkomen dat - zoals decennia het geval was - de midden- en hogere inkomensgroepen elders gaan wonen, maar wordt ook het leefklimaat voor de lagere inkomensgroepen verbeterd. De inzet van de woningcorporaties bij de stedelijke vernieuwing is essentieel. Vooral zij moeten meer investeren in de verbetering, sloop en herbouw en leefbaarheid van 56 wijken. Gelukkig is het weerstandsvermogen van de corporatiesector als geheel groot genoeg om ook onrendabele investeringen te kunnen doen (mede door de verkoop van bestaande en nieuwbouwwoningen – de kruissubsidiëring). Als individuele corporaties te ‘arm’ zijn om de herstructurering aan te pakken dan moet ‘matching’ van middelen en taken uitkomst bieden (Dekker, 2004).

2.3

Algemene volkshuisvestingsdoelstellingen

Het publiek belang van de volkshuisvesting laat zich niet ééndimensionaal uitleggen, maar betreft verschillende aspecten. Volgens de zero-base-budgeting benadering en de inhoudelijke gegevens van de analyse van het publiek belang van de volkshuisvesting worden drie centrale aspecten onderscheiden, die (uitputtend) het publiek belang van de volkshuisvesting omvatten. Deze aspecten worden omgeven door algemene volkshuisvestingsdoelstellingen, die als leidraad dienen bij de analyse in de volgende fase. Samenvattend leidt dit leidt tot de schematische opsomming van het publiek belang van de volkshuisvesting: Algemene volkshuisvestingsdoelstellingen

Kwantite it

Doelgroepen in de volkshuisvesting

Woningvoorraad in de volkshuisvesting

De groepen, waarin de markt niet voorziet, worden

De woningvoorraad bestaat uit voldoende woningen.

gehuisvest. Prijs

Kwaliteit

De verschillende doelgroepen betalen een prijs die

Er zijn voldoende woningen in verschillende

passend is voor hun inkomen.

prijscategorieën.

De woning is kwalitatief passend naar

De woningvoorraad beschikt over voldoende

huishoudensamenstelling en bijzondere vraag van een technische, functionele en esthetische kwaliteit huishouden in de doelgroep.

10

BEGINNEN BIJ NUL

3 ANALYSE DOELGROEPEN 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de volkshuisvestingsopgave zoals die voorvloeit uit het publiek belang nader omschreven op basis van een analyse van de doelgroepen. In dit deel van de analyse wordt summier weergegeven welke vraag naar huisvesting in het publiek belang moet worden beantwoord. Hiervoor worden categorieën in de vraag, van doelgroepen die in het publiek belang moeten worden bediend, onderscheiden. 1.

Huidige vraag in het publiek belang naar reguliere huisvesting. Hieronder vallen: a)

De selectie met lichamelijke of andersoortige beperkingen, die hierdoor moeilijkheden ondervinden bij het vinden van passende huisvesting (§3.2.1);

b)

De doelgroep op basis van inkomen. Dit zijn personen met een inkomen, dat dusdanig laag ligt dat men niet in staat is de kostprijs van de passende kwaliteit te betalen (§3.2.2).

2.

Huidige vraag in het publiek belang naar bijzondere huisvesting. Hier gaat het deels om slachtofferhulp en deels om intramurale verzorging van hulpbehoevende ouderen (§3.4).

3.

Toekomstige vraag in het publiek belang naar reguliere huisvesting. Dit zijn de nieuwkomers op de markt met weinig perspectieven ten aanzien van de inkomensontwikkeling (§3.4).

Het achterliggende cijfermateriaal van de berekening van de omvang van elk van deze doelgroepen is te vinden in bijlage 3. Aan de analyse ligt de zero-based-budgeting benadering ten grondslag. Dit betekent dat de vraag in het publiek belang vanaf nul wordt beredeneerd. Er wordt derhalve in eerste instantie vanuit gegaan dat geen van de doelgroepen die een huisvestingsvraag in het publiek belang heeft in de huidige sociale huursector woont.

Stap 0 Bewoners ? Doelgroepen

Totaal aantal huishoudens in

2.439.575

sociale huurwoningen

3.2 3.2.1

Huidige vraag in het publiek belang naar reguliere huisvesting Selectie met beperkingen

Uit het Woningbehoefte Onderzoek (WBO, 2002) is een selectie gemaakt van personen, die in het publiek belang moeten worden ondersteund bij het vinden van passende huisvesting omdat zij lichamelijk of geestelijk niet in staat zijn die zelf te organiseren. Deze huishoudens zijn in het WBO in de vragencategorie ‘gezondheid en bewegen’ ingedeeld in de klassen met matige of ernstige beperkingen en hebben bovendien

11

BEGINNEN BIJ NUL

een netto besteedbaar inkomen 4 onder de ziekenfondsgrens (31.000 euro, WBO 2002). Het gaat hier om fysieke beperkingen volgens de definitie van het Sociaal Cultureel Planbureau en beperkingen anderszins (psychisch, verstandelijk, etc.) (tabel 3.1). In totaal gaat het in de selectie om maar liefst 556.000 huishoudens. In deze categorie bevinden zich relatief veel ouderen, 65% is 55 jaar of ouder ten opzichte van 43% van het totaal aantal huishoudens in sociale huurwoningen. Van ‘kwetsbare ouderen’ is sprake als er een grote draaglast (gebreken) is, gecombineerd met een geringe draagkracht (inkomen). De groep van kwetsbare ouderen bestaat uit bijna 363.000 huishoudens en krijgt overwegend hulp van de thuiszorg of probeert het zelf te redden zonder extra hulp. In de selectie van huishoudens komen relatief gezien iets meer éénpersoonshuishoudens voor, wat overeenkomt met het hogere percentage ouderen. Hoewel het om huishoudens met gebreken gaat is het opvallend dat slechts 1% te kennen geeft zich overwegend goed te voelen. Ook heeft 80% een laag opleidingsniveau. Over het algemeen kan dus aangenomen worden dat deze groep huishoudens zeer weinig perspectieven heeft voor de toekomst, het grootste deel op leeftijd is, alleen woont en hulpbehoevend is.

3.2.2

Doelgroep op basis van inkomen

Het vaststellen van de doelgroep op basis van inkomen gebeurt door het toetsen van de het inkomen van huishoudens aan de kostprijs van de passende kwaliteit. Deze doelgroep op basis van inkomen staat los van de beleidsmatige ‘primaire aandachtsgroep’. Het gaat erom te bepalen welke huishoudens in sociale huurwoningen geenszins hun beschikbare kwaliteit kunnen betalen. De toets berust op de veronderstelling dat voor verschillende huishoudencategorieën (met een reguliere huisvestingsvraag) minimale kwaliteitseisen gelden, die zijn te herkennen in het gemiddelde gebruiksoppervlak van een woning. De analyse valt uiteen in vier stappen. In eerste instantie wordt de samenstelling van de huurders van sociale huurwoningen nader bekeken (tabel 3.2). Dit gebeurt aan de hand van twee centrale kenmerken: Het netto besteedbaar inkomen en de huishoudensgrootte. Een belangrijke grens die het WBO hanteert is het modaal inkomen 5. In 2002 lag het modaal inkomen rond de 28.000 euro. De groep huishoudens in sociale huurwoningen met een inkomen tot 45.000 euro per jaar omvat 97,8% van het totaal. Exclusief de selectie met gebreken (§3.2.1) heeft 65,1% van de huishoudens in sociale huurwoningen een inkomen tot 30.000 euro; 9,8% een inkomen tussen modaal en anderhalf keer modaal; en 11,9% van de huishoudens in sociale huurwoningen een inkomen hoger dan modaal. De één- en tweepersoonshuishoudens zijn in de ruime meerderheid; 46,8% van de huishoudens in sociale huurwoningen wordt gevormd door alleenstaanden en nog eens 30,6% bestaat uit tweepersoonshuishoudens. De tweepersoonshuishoudens zijn een lastige categorie, die overwegend wordt gevormd door samenwonende stellen, maar bestaat ook uit éénoudergezinnen. In totaal wonen er 270.924 eenoudergezinnen in sociale huurwoningen (11,3% van totaal). Eén- en tweepersoonshuishoudens hebben overwegend een sociale huurwoning van minder dan 100 m2 gebruiksoppervlak (gbo), huishoudens groter dan twee personen hebben gemiddeld een grotere woning (tabel 3.3). Opvallend is wel dat voor de huishoudens in sociale huurwoningen het gemiddeld oppervlak van de woning niet toeneemt met het

4

Het WBO hanteert het begrip netto besteedbaar inkomen, welke de vrije bestedingsruimte van een huishouden bepaald.

Het primaire inkomen (uit arbeid, winst uit onderneming en inkomen uit uitkeringen en sociale verzekeringen) wordt vermeerderd met bruto overdrachten (bruto inkomen) en verminderd met betaalde overdrachten en de loon-, inkomstenen vermogensbelasting. In vergelijking met andere inkomensdefinities is bijzonder dat inkomsten en uitgaven in verband met het wonen niet meegeteld worden. Het inkomen is dus exclusief ontvangen huursubsidie. 5

Dit is het inkomen van een modale werknemer met twee kinderen beneden 12 jaar en een looninkomen dat juist

beneden de premie-inkomensgrens van de verplichte ziekenfondsverzekering ligt (WBO, 2002).

12

BEGINNEN BIJ NUL

inkomen. Dit is direct gerelateerd aan het toewijzingssysteem, die doorstroming naar een woning met meer kwaliteit naar mate het inkomen stijgt frustreert. De verschillende huishoudens naar grootte moeten beschikken over een kwaliteit die passend is voor het huishouden. Er wordt vanuit gegaan dat de huidige verdeling van gemiddeld gebruikoppervlak de passendheid vertegenwoordigt. Aan deze passende kwaliteit is een prijskaartje verbonden bestaande uit de bouwkosten van een woning. Dit is de ‘kwaliteitskostprijs’. De kwaliteitskostprijs wordt vertaald in een maandelijkse woonlast op basis van een hypothecaire schuld (tabel 3.3-3.6). Het is dan de vraag of de verschillende groepen de prijs die voor de passende kwaliteit is berekend kunnen betalen. De huidige maandlasten en huurquotes worden afgezet tegen de hypothecaire lasten die een woning op basis van kostprijs met zich meebrengt6. Wanneer de verschillende huishoudens worden geconfronteerd met de kostprijs van hun woning ontstaat een gedifferentieerd beeld. Het bepalen van de grens wat aanvaardbaar is om te besteden aan een woning is in deze analyse gemaakt op basis van inschatting van de kosten van levensonderhoud. Er is een redelijk duidelijke tweedeling te onderscheiden tussen vrijwel alle huishoudens met een netto besteedbaar inkomen tot 20.000 euro en huishoudens met een hoger inkomen. De huishoudens met een inkomen tot 20.000 euro zouden te maken krijgen met een gemiddelde woonquote van 49,4%, wat vanzelfsprekend onaanvaardbaar is. In de inkomensklassen boven 20.000 euro moet worden genuanceerd naar huishoudengrootte. Het deel van het inkomen dat kan worden besteed aan wonen neemt redelijkerwijs af bij een grotere omvang van het huishouden. Een huishouden met drie kinderen heeft meer leden om te onderhouden en zal ook relatief minder aan de woning kunnen uitgeven dan een alleenstaande. Met betrekking tot de tweepersoonshuishoudens moet ook naar beneden gecorrigeerd worden, gezien de grote groep eenoudergezinnen. De som van alle huishoudens die op basis van de kwaliteitskostprijs te maken zouden krijgen met een onaanvaardbare woonquote is 953.500 huishoudens (tabel 3.7).

Stap 1 Geen beperkingen en voldoende inkomen

Totaal huishoudens a. Selectie met beperkingen

2.439.575 559.931 1.879.644

3.3

b. Doelgroep op basis van inkomen

953.512

Geen doelgroep in publiek belang

926.132

Huidige vraag in het publiek belang naar bijzondere huisvesting

Een tweede categorie doelgroepen die een huisvestingsvraag heeft die in het publiek belang moet worden opgevangen, onderscheidt zich door een specifieke huisvestingsvraag. Deze specifieke doelgroepen zijn niet alleen kwetsbaar qua inkomenspositie, maar onderscheiden zich omdat men specifieke intensieve hulp nodig heeft. Het gaat hier deels om slachtofferhulp en deels om intramurale verzorging van hulpbehoevende

6

De financiële parameters waaruit de kwaliteitskostprijs en de hypothecaire lasten zijn opgebouwd zijn terug te vinden in

bijlage 3.

13

BEGINNEN BIJ NUL

ouderen (overzicht figuur 3.8). In het publiek belang zal deze vraag moeten worden opgevangen. Aangezien de problematiek echter complexer is dan enkel een huisvestingvraag, maar er ook sprake is van een zorgbehoefte bevinden deze groepen zich op het raakvlak van volkshuisvesting en volksgezondheid. Een uitgebreide beschrijving van de groepen is opgenomen in bijlage 3. Het aantal ouderen dat intramuraal zorg moet ontvangen bestaat uit een aandeel van de selectie met lichamelijke of andersoortige beperkingen. Het Sociaal Cultureel Planbureau (2004) neemt over het algemeen aan dat 20% van de ouderen niet zelfstandig kan wonen. In 2002 bestaat deze groep uit 72.500 huishoudens. Omdat circa eenderde van deze ouderen (nog) met een partner samen is, zal het om ongeveer 95.000 plaatsen gaan. Er is echter sprake van een voortgaande vergrijzing van de bevolking. Prognoses indiceren een groep van 134.000 personen in 2015. In de sociale sector zijn nu 45.000 eenheden in verzorgingstehuizen beschikbaar. De opgave voor intramurale zorg in de sociale sector is momenteel indicatief 50.000 en kan groeien tot circa 90.000 plaatsen. Bij slachtofferhuisvesting zijn in het onderzoek vier groepen onderscheiden: dak- en thuislozen en drugsverslaafden; probleemjongeren; zwerfjongeren; en thuisloze vrouwen en kinderen. Het gaat hier om tijdelijke of huisvesting voor de middellange termijn. Het geschatte aantal van de opvangplaatsen ligt iets boven de 10.000, terwijl het aantal hulpbehoevende personen (exclusief kinderen) rond het drievoudige ligt. Ten behoeve van slachtofferhulp ligt er dus een opgave van circa 20.000 plaatsen.

Stap 2 Geen beperkingen en voldoende inkomen + vraag naar bijzonder huisvesting

Totaal huishoudens a. Selectie met beperkingen

559.931

b. Doelgroep op basis van inkomen

953.512

Geen doelgroep in publiek belang

926.132

Hulpbehoevende ouderen

72.500

Slachtofferhuisvesting

30.000

Vraag naar bijzondere huisvesting

3.4

2.439.575

+102.500

Toekomstige vraag in het publiek belang naar reguliere huisvesting

Ten slotte wordt bekeken welke nieuwkomers in de toekomst in het publiek belang zullen moeten worden gehuisvest. De opgave als gevolg van de toenemende vergrijzing is al besproken, wat rest zijn de nieuwkomers op de markt. De voorgaande methode kan slecht worden toegepast op huishoudens die nog gevormd moeten worden. Om te kunnen bepalen welke groepen in de bevolking in de toekomst voor langere of kortere termijn in het publiek belang zullen moeten worden gehuisvest, bekijken wij het cohort dat binnen tien jaar zelfstandige woonruimte behoeft. De kenmerken van het cohort in de leeftijdsklasse 15 tot 25 jaar worden vergeleken met kenmerken van het cohort in de leeftijdsklasse 25 tot 35 jaar. Gekeken wordt naar de inkomensontwikkeling van het deel dat nu een laag inkomen heeft in relatie tot de verwachte

14

BEGINNEN BIJ NUL

huishoudenontwikkeling. De analyse gebeurt met gebruikmaking van gemiddelden, aantallen die worden genoemd zijn dus slechts indicatief. Tabel 3.9 geeft een overzicht van het deel van de bevolking, dat behoort tot de leeftijdscategorieën ‘tot 18 jaar’, ‘van 18 tot 25 jaar’ en van ‘25 tot 35 jaar’. Hierbij is de verhouding tussen het aantal personen en het aantal huishoudens opgenomen. Huishoudens worden met name gevormd in de leeftijdsklasse 25 tot 35 jaar. Er zijn bijna 350.000 huishoudens met een hoofd tot 25 jaar. De bevolkingsgroep in de leeftijdsklasse 18 tot 25 jaar is echter veel groter en bestaat uit 1,3 miljoen personen (tabel 3.9). Een groot deel van deze groep zal in de toekomst een huishouden gaan vormen. Wanner de roep die reeds een hoofd van een huishouden vormt van het totaal aantal personen in de leeftijdscategorie 18 tot 25 jaar wordt afgetrokken, volgt dat maximaal 958.000 personen tussen de 18 en 25 jaar in de nabije toekomst op zoek zullen gaan naar woonruimte. Met betrekking tot de opgave in het publiek belang is het noodzakelijk uitspraken te doen over de inkomensontwikkeling en huishoudenvorming van deze groep personen. Het grootste deel van de huishoudens tot 25 jaar valt in de laagste inkomensgroepen 7; maar liefst 67% valt in het onderste inkomensquintiel. Dit is grotendeels te wijden aan het kleine aantal huishoudens in deze leeftijdsklasse. Ook is het niet verwonderlijk dat veel personen in deze leeftijdsklasse een betrekkelijk laag inkomen genieten. In deze levensfase maken personen en huishoudens nog veel ontwikkelingen door. Men staat aan het begin van een carrière, in eerste instantie is het inkomen nog laag, maar men heeft een positieve verwachting van de ontwikkeling in de toekomst. Op basis van gegevens van het CBS is een inschatting gemaakt van de kans dat personen in de leeftijdsklassen tot 25 jaar en van 25 tot 35 jaar doorstromen naar een hogere inkomensgroep (tabel 3.10). Omdat inkomens van personen worden vergelijken wordt gebruik gemaakt van het ‘gestandaardiseerd inkomen’8 in 1990 en 2000. De inkomensontwikkeling van personen wordt later vertaald naar aantallen huishoudens. Het minimale percentage dat doorstroomt, komt voort uit de vergelijking van reële omvang van het cohort personen met inkomen dat in leeftijdsklasse tot 25 in 1990 en datzelfde cohort (leeftijdsklasse 25 tot 35 jaar) in 2000. Echter, omdat de groep personen met voldoende inkomen toeneemt (in relatie tot alle personen), kan dit ook nog gecorrigeerd worden. Bij de correctie wordt aangenomen dat het aantal nieuwkomers met een inkomen gelijkmatig is verdeeld over de inkomensgroepen. Hieruit volgt een maximaal percentage dat doorstroomt. De feitelijke doorstroming ligt naar verwachting binnen het marge. Wat opvalt uit de kansberekening is dat het percentage dat uit de laagste 10%-inkomensgroep doorstroomt veel hoger ligt dan het percentage dat doorstroomt uit de onderste 20%-inkomensgroep. Een groot deel van de bevolking zal echter een ontwikkeling van inkomen doormaken en in relatie daarmee meer kunnen gaan besteden aan huisvesting. Dit is uitermate relevant bij het voorspellen van de toekomstige huisvestingssituatie; individuele huishoudens nemen op basis van hun verwachte inkomenspositie risico’s met betrekking tot aanschaf van een eigen woning. Bij benadering kan nu een toekomstverwachting worden opgesteld van hoeveel huishoudens geen inkomensontwikkeling doormaken en in het publiek belang moeten worden gehuisvest. Ten eerste is het

7

Het CBS hanteert inkomensgroepen, die zijn gebaseerd op het percentage van de bevolking dat binnen deze groep valt.

Voor het bepalen van de groep jongeren met een laag inkomen hanteren wij twee grenzen: de grens van de laagste (op totaal van alle huishoudens heeft 10% een inkomen tot deze grens) en tweede 10%-inkomensgroep. De laagste en tweede 10%-inkomensgroep samen wordt ook wel het onderste (inkomens)quintiel (20%) genoemd. 8

Hierin komen schaalvoordelen tot uitdrukking van het voeren van een gemeenschappelijke huishouding door gebruik van

een CBS-equivalentieschaal (zie begrippenlijst www.cbs.nl)

15

BEGINNEN BIJ NUL

aandeel van het cohort dat nu in onderste 10%-inkomengroep en onderste 20%-inkomensgroep valt vermenigvuldigd met de kans dat dit over tien en twintig jaar ook nog zo is. Ten tweede wordt op basis van gemiddelde verhouding benadert om hoeveel huishoudens het in de toekomst voor zal gaan die in deze inkomensgroepen vallen. Dit gebeurt voor de cohorten in de leeftijdsklasse 18 tot 25 jaar en het cohort 2535 jaar. Indicatief volgt hieruit dat uit het cohort in de leeftijdsklasse 15 tot 25 jaar9 in 2000 over 10 jaar nog 190.500 huishoudens in de laagste 10%-groep vallen (of nog 264.500 huishoudens in het onderste inkomensquintiel). Over twintig jaar bevindt uit dit cohort nog 145.000 en 236.500 huishoudens zich in respectievelijk de laagste 10%-groep en de onderste 20%-groep. Uit het cohort dat in 2000 in de leeftijdsklasse 25 tot 35 jaar valt, bevinden zich na 10 jaar nog 141.000 huishoudens in de laagste 10%groep en 265.000 huishoudens in het onderste inkomensquintiel. Ten slotte is het nog van belang om een inschatting te maken van de omvang van het onderliggende cohort. De Primos prognose geeft een voorspelling van de omvang van de bevolking in de leeftijdsklasse 15 tot 25 jaar in 2010; dit zijn meer dan 2 miljoen personen. Volgens huidige verdeling vallen in 2010 19,5% (185.500 personen) en 25,6% (201.500 personen) in de laagste 10%-groep en het onderste inkomensquintiel. Om te benaderen hoe groot de groep huishoudens is die zich langdurig in de onderste twee 10%-groepen zal bevinden zijn dezelfde factors gebruikt. Dit komt neer op een toekomstige vraag voor dit cohort van 120.500 huishoudens tot de 10%-inkomensgrens en 167.500 huishoudens tot de 20%inkomensgrens. Deze groepen verminderen na 20 jaar tot een omvang van 92.000 huishoudens en 150.000 huishoudens (tabel 3.13). Stap 3 Toekomstige vraag in het publiek belang

3.5

1e 10% inkomensgroep

2010

2020

2030

cohort 15-25 jaar

190.500

145.000

145.000

cohort 25-35 jaar

141.000

141.000

141.000

cohort 5-15 jaar

309.295

185.063

182.760

Totaal toekomstige vraag

642.805

473.083

470.790

1e 20% inkomensgroep

2010

2020

2030

cohort 15-25 jaar

264.500

236.500

236.500

cohort 25-35 jaar

265.000

265.000

265.000

cohort 5-15 jaar

367.386

331.915

297.324

Totaal toekomstige vraag

896.886

833.415

798.824

Conclusie

Uit de analyse naar de doelgroepen die een huisvestingsvraag in het publiek belang hebben, kunnen een drietal conclusies getrokken worden. Ten eerste dat de huidige vraag naar reguliere huisvesting in het

9

In de statistische gegevens van de CBS database Statline zijn slechts gegevens oproepbaar voor de leeftijdsklasse 18

tot 25 jaar. Wanneer het cohort wordt geëxtrapoleerd naar de toekomst (tabel 3.11-13) zijn de data van deze leeftijdsklasse vermenigvuldigd met een factor 1,25.

16

BEGINNEN BIJ NUL

publiek belang vele malen kleiner is dan het aantal huishoudens dat in sociale huurwoningen woont. De kwaliteitskostprijs is een goede indicator om aan te geven of huishoudens over genoeg inkomen beschikken. In theorie zou de groep, waarbij uit dit deel van de analyse blijkt dat die over voldoende inkomen beschikt de bouwkosten van de minimaal benodigde kwaliteit kunnen betalen. Helaas, is dit echter niet de realiteit, maar oplossingen komen naar voren in het afsluitende hoofdstuk waarin een aantal toekomstscenario’s voor de volkshuisvesting worden gegeven. De tweede conclusie die kan worden getrokken, is dat er nog een grote onbeantwoorde vraag naar bijzondere huisvesting bestaat. Hierbij is een sociale huisvesting echter niet genoeg. Aan deze groep moet ook zorg worden verleend. Op dit moment bemiddelen woningcorporaties in aanzienlijke mate bij het voorzien in zorg, maar er blijkt dat dit nog ruim onvoldoende is. In de toekomst zal deze vraag zeker niet afnemen. Door de complexe aard van deze bijzondere huisvestingsaard en het raakvlak van de volksgezondheid met de volkshuisvesting, moet deze huisvestingvraag aan de opbrengstenkant van de toekomstscenario’s geschaard worden. Ten derde is indicatief aangegeven dat er een groot belang ligt in de doorstroming bij sociale huisvesting. Aangetoond is dat er een grote kans bestaat dat er bij huishoudens die op jonge leeftijd een gebrek aan financiële middelen hebben, na verloop van tijd de inkomenspositie verbetert.

17

BEGINNEN BIJ NUL

4 ANALYSE VASTGOED 4.1

Inleiding

Zoals eerder gesteld, ligt het publiek belang in de volkshuisvesting niet alleen in het verschaffen van passende huisvesten voor doelgroepen, maar gaat het ook om de kwantiteit en kwaliteit van de woningvoorraad. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op overwegingen ten aanzien van de kwaliteit van de corporatiewoningen. Het vastgoed wordt stap voor stap geanalyseerd. De slotsom geeft een overzicht van welk vastgoed op basis van de vastgoedkenmerken verkocht kan worden aan de zittende huurder of derden (bv beleggers) en welk deel van het vastgoed vanuit het publiek belang voor sociale huisvesting behouden moet blijven. De overwegingen zijn uitsluitend op de kenmerken van het vastgoed gebaseerd.

4.2

Bezit corporatiesector

De corporatiesector bezit meer dan 2,4 miljoen huurwoningen. Kenmerken die een rol spelen bij de afweging of corporatiebezit eventueel kan worden verkocht zijn de bouwtechnische kwaliteit, de functionele kwaliteit, beheermogelijkheden en de herstructureringsplannen met betrekking tot het vastgoed. De corporatie bezit relatief veel kleine woningen. 1,5 miljoen van de corporatiewoninen is kleiner dan 80 m2. Tevens valt op dat het grootste deel van het bezit (ca 1,5 miljoen woningen) tussen 1960 en 1990 is gebouwd (bijlage 4 – tabel 4.1-2) . De zero-base-budgeting benadering stelt dat het benodigde budget van de corporatie sector vanaf nul moet worden opgebouwd. De vastgoedanalyse geeft de aantallen woningen weer die vanuit het publiek belang behouden moeten blijven voor sociale huisvesting en het aantal woningen dat potentieel kan worden verkocht. In deze eerste stap van de vastgoedanalyse wordt veronderstelt dat al het bezit wordt verkocht. Stap 0 Alles verkopen

Totaal

4.3

EGW

MGW

1.153.117

1.286.456

Verkoopbaarheid

Het is in het maatschappelijk belang dat burgers fatsoenlijk gehuisvest zijn. Vanuit dit perspectief is het te beargumenteren dat corporatiewoningen die niet aan hedendaagse technische en functionele eisen voldoen niet verkocht moeten worden aan individuele bewoners, wanneer een functionele of technische investering onevenredig groot is.

4.3.1

Functionele kwaliteit

Het belangrijkste aspect van functionele kwaliteit met betrekking tot investeringen/ bouwkosten en aanpasbaarheid van de woning is woonoppervlak. Te kleine woningen zijn vanuit praktisch en financieel oogpunt lastig te vergroten.

18

BEGINNEN BIJ NUL

Gesteld wordt dat alle woningen kleiner dan 60 m2, waarvan bewoners hun woning te klein vinden, als te klein worden aangemerkt. Voor eengezinswoningen in de sociale sector gaat het dan om ruim 44.843 woningen van het totale aantal eengezinswoningen die te klein zijn, 198.385 meergezinswoningen zijn te klein. Stap 1 functioneel voldoende EGW

MGW

Totaal

1.153.117

1.286.456

te klein

44.843

198.385

1.108.274

1.088.071

functioneel voldoende

4.3.2

Bouwtechnische kwaliteit

Het KWR label geeft onder andere inzicht in de technische en functionele kwaliteit van de woning. Wanneer het KWR label als norm geldt, voldoen in totaal 100.000 corporatiewoningen niet aan de bouwtechnische norm. Bij eventuele verkoop van de corporatiewoningen zullen afspraken gemaakt moeten worden omtrent een technische kwaliteitsinvestering. Dit zijn investeringsvoorwaarden voor de corporatie, de bewoner of belegger bij verkoop. Ook kan besloten worden deze woningen niet te verkopen. Aangenomen wordt dat binnen iedere periode het aantal slechte tot matige woningen evenredig verdeeld is over de verschillende woonoppervlakten. Er wordt in de berekening rekening gehouden met bouwtechnisch onvoldoende woningen die tevens klein zijn. Een nuancering is mogelijk. Wanneer de bouwtechnische kwaliteitsinvestering opweegt tegen de verkoopbaten kunnen deze woningen eveneens worden verkocht.

Stap 2 functioneel en bouwtechnisch voldoende EGW

MGW

Totaal

1.153.117

1.286.456

te klein

44.843

198.385

Bouwtechnisch onvoldoende KWR

45.227

44.176

1.063.047

1.043.895

Functioneel/ bouwtechnisch voldoende

4.4

Herstructurering

Verkoop aan individuele bewoners leidt tot versnipperd bezit. Wanneer woningen onderdeel vormen van herstructureringsgebieden maakt versnipperd bezit de herstructurering complexer, aangezien meer partijen betrokken zijn met een sterke rechtspositie. Verondersteld wordt dat woningen die na 1970 zijn gebouwd niet in herstructureringsgebieden vallen. Om versnipperd bezit bij herstructurering te voorkomen worden in eerste instantie de woningen van voor 1970 te behouden.

19

BEGINNEN BIJ NUL

Stap 3 functioneel en bouwtechnisch voldoende na 1970 EGW

MGW

Totaal

1.153.117

1.286.456

te klein

44.843

198.385

Bouwtechnisch onvoldoende KWR

45.227

44.176

496.372

412.246

566.674

631.648

Functioneel en bouwtechnisch goede woningen voor 1970 Functioneel/ bouwtechnisch voldoende na 1970

Na het corrigeren van het verkoopbaar bezit op bouwtechnische kwaliteit, functionaliteit en herstructurering zijn nog meer de helft van de woningen in het bezit van de corporaties. Dit betekent niet dat deze woningen onverkoopbaar zijn. De corporaties bezitten ruim 900.000 functioneel en bouwtechnisch goede woningen gebouwd voor 1970. Het onderscheid naar bouwjaar is aangebracht als eerste schifting van woningen die binnen potentiële herstructureringsgebieden vallen. Ervan uitgaande dat alle functioneel en bouwtechnisch goede woningen kunnen worden verkocht is het zaak de woningen van voor 1970 eruit te lichten die niet binnen herstructureringsgebieden vallen. Verondersteld wordt dat geselecteerde 56 herstructureringswijken de opgave omlijnen (Dekker, 2003). Een globale inventarisatie van de gemeentelijke plannen in alle 56 wijken laat zien dat daar circa 540.000 woningen staan. Verondersteld wordt dat alle 540.000 woningen corporatiewoningen zijn. Daar worden ongeveer 115.000 nieuwe, vaak duurdere huur- en koopwoningen bijgebouwd, waartoe circa 95.000 woningen moeten worden gesloopt. Deze ‘verdichting’ is mogelijk omdat deze vroeg- naoorlogse wijken over het algemeen zeer ruim zijn opgezet. Maar in sommige wijken vindt ook ‘verdunning’ plaats door de aanleg van ruime groenvoorzieningen. De nieuwbouw bestaat voor een belangrijk deel uit koopwoningen (60%) en duurdere huurwoningen(30%). In eerste instantie komt geen van de woningen binnen de 56 wijken voor verkoop in aanmerking. Verondersteld wordt dat alle woningen binnen de 56 wijken tussen 1945 en 1970 gebouwd zijn en de verdeling eengezins/ meergezins overeenkomt met de verdeling eengezins/ meergezins van alle sociale huurwoningen in die periode. De 540.000 woningen binnen de 56 wijken hoeven niet noodzakelijkerwijs in het bezit van de corporatie te blijven. De 95.000 woningen die worden gesloopt zijn niet verkoopbaar. Van de goede woningen die buiten de sloop vallen komen in eerste instantie alle eengezinswoningen voor verkoop in aanmerking. In totaal zijn dit 208.754 woningen. De verkoopbaarheid van de meergezinswoningen hangt nauw samen met de beheermogelijkheden van de complexen en de sociale en economische achterstanden in de betreffende wijk. Dit staat in dit onderzoek echter los van het besluit om te verkopen of te verhuren.

20

BEGINNEN BIJ NUL Stap 5 56 herstructureringswijken, functioneel en bouwtechnisch voldoende, exclusief sloop EGW

MGW

280.796

259.204

27.476

44.481

44.566

38.535

Goede woningen niet gesloopt

208.754

176.188

Verkoopbaar

208.754

0

56 wijken Bouwtechnisch of functioneel afgekeurd Sloop gecorrigeerd voor reeds afgekeurde woningen

4.5

Beheer

Naast de technische en kwalitatieve eisen waaraan een woning moet voldoen spelen er beheeraspecten. Beslissingen omtrent verhuur of verkoop van het bezit hangen vanuit het vastgoedperspectief nauw samen met de beheersmogelijkheden. Eengezinswoningen zijn eenvoudiger te beheerbaar dan meergezinswoningen. Bij eengezinswoningen draagt de individuele bewoner zorg voor het beheer van de woning, met eventueel een vereniging van eigenaren. Wanneer er geen overkoepelend beheer wordt georganiseerd is de individuele bewoner prima in staat de woning te beheren. In totaal bezitten de corporaties ruim 1,1 miljoen eengezinswoningen. Bijna 382.000 van de eengezinswoningen heeft een woonoppervlak tussen de 70m2 en 100m2. Ruim 416.000 van de eengezinswoningen in de sociale huursector is groter dan 100m2, waarvan bijna 205.000 groter dan 130m2 zijn. Voor de functioneel en bouwtechnisch goede meergezinswoningen van na 1970 dient bij eventuele verkoop het beheer georganiseerd te worden. VVE constructies, uitbesteed beheer of andere oplossingen zijn afhankelijk van de aard van het vastgoed.

4.6

Conclusie

In totaal bezitten de corporaties 2,4 miljoen woningen. 2,1 miljoen van deze woningen zijn functioneel in orde, in die zin dat woningen kleiner dan 60m2 alleen meegerekend zijn wanneer de bewoner de woning niet te klein vind, alle woningen groter dan 60 m2 zijn functioneel goedgekeurd. De 2,1 miljoen woningen hebben eveneens de bouwtechnische toets van het KWR doorstaan. De verkoopbaarheid van de woningen hangt vanuit vastgoedperspectief samen met de beheerbaarheid van de woning. Versnipperd bezit maakt de beheerbaarheid complexer en levert vertragingen en complicaties op bij herstructureringsplannen. De eerste grote schifting is gedaan op bouwjaar. Verondersteld is dat woningen gebouwd na 1970 niet binnen herstructureringsplannen vallen. Ruim 1.2 miljoen van de functioneel en bouwtechnisch goedgekeurde woningen valt met deze veronderstelling buiten de herstructurering. Dit betekent dat ruim 900.000 bouwtechnisch en functioneel goede corporatiewoningen voor 1970 in het bezit zouden blijven van de corporaties. Om de herstructureringsopgave nader te bepalen zijn de 56 wijken van Kamp aangehouden. In deze 56 wijken staan 540.000 woningen, waarvan verondersteld wordt dat allen in bezit zijn van de corporaties. Na correctie voor woningen die op bouwtechnische of functionele gronden binnen de 56 wijken reeds afgevallen waren blijven er nog bijna 450.000 goede woningen van voor 1970 over die niet binnen herstructureringswijken vallen.

21

BEGINNEN BIJ NUL

Binnen de 56 wijken kan eveneens een nuancering aangebracht worden. 95.000 Woningen worden gesloopt. Deze zijn niet verkoopbaar. Na correctie voor sloop, bouwtechnische en functionele kwaliteit blijven nog bijna 400.000 goede woningen over. Vanuit beheerperspectief is het in eerste instantie verstandig alleen de eengezinswoningen in verkoopoverweging te nemen. Ruim 200.000 eengezinswoningen binnen de herstructureringswijken komen voor verkoop in aanmerking.

Overzicht

Functioneel en bouwtechnisch

EGW

MGW

566.674

631.648

243.052

197.523

208.754

0

1.018.480

829.172

goede woningen na 1970 Functioneel en bouwtechnisch goede woningen voor 1970, exclusief herstructurering (56 wijken) Verkoopbaar goede, niet te slopen woningen binnen 56 wijken Totaal verkoopbare woningen

Voor slechts 591.921 woningen is vanuit vastgoedperspectief een publieke noodzaak aanwezig om de exploitatie niet zomaar aan de markt over te laten. Het restant van de woningen kan vanuit vastgoedperspectief op de markt gezet worden.

22

BEGINNEN BIJ NUL

5 SCENARIO’S 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden mogelijke alternatieven onderzocht om het publiek belang van de volkshuisvesting, zoals dit in de voorgaande hoofdstukken is geschetst, te borgen. In het eerste deel van het hoofdstuk (§5.1) worden de alternatieven ingeleid. Op basis van de analyses in de hoofdstukken 3 en 4 is een synthese van volkshuisvestingsopgaven gemaakt, waarna door middel van de contextuele inbedding een aantal scenario’s wordt geformuleerd. Deze scenario’s vallen uiteen in twee lijnen, verkoopscenario’s en beheerscenario’s (§5.2). Een aantal alternatieven wordt uitgewerkt en doorgerekend. Ten slotte worden met een aantal algemene conclusies en overwegingen de scenario’s in perspectief geplaatst (§5.3). De bijbehorende tabellen zijn in hoofdzaak in bijlage 5 terug te vinden.

5.2

Synthese

Het publiek belang is in de eerste plaats gedefinieerd op basis van de volkshuisvestingsdoelstellingen gericht op het huisvesten van die doelgroepen die niet in staat zijn op de markt een passende woning te verwerven (hoofdstuk 3). Binnen de totale groep van woningvragers is een groep onderscheiden die hiertoe niet in staat is en een groep die hiertoe wel in staat is. De omvang van deze groepen hangt af van de normstellingen die worden gehanteerd, deze zijn terug te vinden in de verschillende categorieën doelgroepen. Op basis van de gehanteerde normstellingen wordt een groep onderscheiden die niet in staat is een passende woning te verwerven vanwege geestelijke en lichamelijke beperkingen en een groep met beperkte mogelijkheden om een passende woning te verwerven op basis van het inkomen. Het totaal aantal huishoudens is 2.439.576. Allereerst is er een selectie gemaakt van bewoners met beperkingen. Er is aangenomen dat deze groep van 559.928 huishoudens de gehuurde woning niet kan of wil kopen. Van de overige 1.879.648 huishoudens in sociale huurwoningen is het inkomen aan de kwaliteitskostprijs getoetst. Ieder huishouden heeft een minimale kwaliteitsbehoefte die afhankelijk is van de omvang van het huishouden en zich uit in een minimaal benodigd woonoppervlak. 953.500 huishoudens zonder beperkingen zijn niet in staat de lasten die samenhangen met de minimale kwaliteitskostprijs te dragen. 926.148 huishoudens zonder beperkingen zijn wel in staat de minimale kwaliteitskostprijs te betalen (tabel 5.1). In de tweede plaats is het publiek belang van de volkshuisvesting gedefinieerd op basis van de kenmerken van de woningvoorraad (hoofdstuk 4): door te kijken welk deel van de voorraad in aanmerking zou kunnen komen voor verkoop zonder dat dit strijdig zou zijn met het publiek belang van de volkshuisvesting. Ook hier is een onderscheid te maken in een deel van de woningvoorraad waarvoor geen bijzonder volkshuisvestingsbeleid nodig is en een deel waarvoor wel bijzonder volkshuisvestingsbeleid nodig is. In de vastgoed analyse is de verkoopbaarheid van de woningen geanalyseerd op basis van functionele kwaliteit, bouwtechnische kwaliteit en beheer/ herstructureringsaspecten. De functionele kwaliteit (oppervlak) en bouwtechnische kwaliteit (KWR goedgekeurd) zijn de eerste vereisten waaraan een verkoopbare woning moet voldoen. Ten slotte is de herstructureringsopgave uit de voorraad gefilterd (tabel 5.2). Op basis van beide analyses is de synthese van volkshuisvestingsopgaven schematisch weergegeven naar voorraad en doelgroepen. Er zijn dan vier groepen te onderscheiden:

23

BEGINNEN BIJ NUL

-

Doelgroep met beperkingen (-) en voorraad met gebreken(-) Doelgroep met beperkingen (-) en voorraad zonder gebreken(+)

-

Doelgroep zonder beperkingen (+) en voorraad met gebreken (-)

-

Doelgroep zonder beperkingen (+) en voorraad zonder gebreken (+)

Synthese doelgroepen en woningvoorraad

Doelgroep +

Doelgroep -

Voorraad +

Voorraad -

+/+

-/+

+/-

-/-

In theorie is zo zeer exact te bepalen wat de omvang van de volkshuisvestingsopgave is. De grenzen tussen de verschillende vlakken in de tabel zijn echter afhankelijk van de (politieke) normstelling. Definiëring van het publiek belang leidt tot een opgave en geeft richting aan de aanwending van de middelen. Bovendien gaat het binnen het kader van dit onderzoek te ver de exacte grenzen te bepalen. Om die reden worden de grenzen steeds ruim gehanteerd, zodat de scenario’s worden opgebouwd uit die delen van de voorraad en doelgroepen waarover in positieve of negatieve zin niet bij voorbaat grote discussie kan ontstaan. Aan de hand van de gegevens in het WBO is verdeling van de doelgroepen over het bezit naar oppervlak en bouwjaar te achterhalen. Kruising van de tabellen levert een overzicht op met de verdeling van de doelgroepen over het bezit. De onderstaande tabel wordt in de scenario’s als uitgangspunt genomen. Afhankelijk van de overwegingen bij een scenario wordt een keuze gemaakt welke doelgroepen in combinatie met verkoopbaar bezit erbij worden betrokken. Uit de cijfers wordt vooraf al wel duidelijk dat de groep bewoners met onvoldoende inkomen op basis van kwaliteitskostprijs groter is dan de groep met voldoende inkomen in verkoopbaar bezit. Voor hen zal hoe dan ook een financiële ondersteuning bij het voorzien in woonruimte noodzakelijk zijn.

24

BEGINNEN BIJ NUL

Verschillende potentieel verkoopbare woningen naar huishoudenstype Voldoende inkomen

Beperking door inkomen

Lichamelijke of

Totaal

psychische beperkingen

Functioneel en bouwtechnisch

221.643

228.189

116.843

566.674

231.704

238.547

161.398

631.648

91.520

94.223

57.309

243.052

79.502

81.850

36.170

197.523

79.264

81.605

47.885

208.754

Totaal verkoopbaar bezit

703.634

724.414

419.604

1.847.652

Niet verkoopbaar bezit

222.514

229.086

140.324

591.924

Totaal

926.148

953.500

559.928

2.439.576

goede EGW na 1970 Functioneel en bouwtechnisch goede MGW na 1970 Functioneel en bouwtechnisch goede EGW voor 1970, exclusief herstructurering (56 wijken) Functioneel en bouwtechnisch goede MGW voor 1970, exclusief herstructurering (56 wijken) Verkoopbaar goede, niet te slopen EGW binnen 56 wijken

5.2.1

Contextuele inbedding

Tussen de twee uitersten in sociale huisvesting het ‘mass’ model en het ‘residual’ model, zoals Harloe (1995) (Hoofdstuk 1) deze identificeert, is een scala aan beheers- en financieringsvarianten denkbaar voor de Nederlandse sociale woningvoorraad. Het onderstaande figuur geeft inhoudelijk de twee lijnen weer die men kan bewandelen met betrekking tot die constructies: alternatieve beheerscenario’s en verkoopscenario’s. Deze twee lijnen tezamen vormen een glijdende schaal waarop toekomstscenario’s voor de volkshuisvesting kunnen worden geplaatst. Glijdende schaal toekomstscenario’s

In de huidige context heeft de corporatiesector als sociale verhuurder het karakter van een hybride organisatie: het zijn private instellingen die werken binnen een publiek kader. Binnen een corporatie wordt

25

BEGINNEN BIJ NUL

enerzijds steeds geld verdient, bijvoorbeeld aan woningen waar in termen van dit onderzoek “niks mee aan de hand is”. Anderzijds wordt continu geld in het publiek belang van de volkshuisvesting (onrendabel) besteed. Problematisch is dat met deze constructie nooit duidelijk is of een corporatie als geheel een laag rendement haalt omdat zij inefficiënt geld verdient of omdat zij in het publiek belang veel besteedt. Met betrekking tot deze discussie stellen Paardekooper en Conijn (2001) om voor de inkomsten marktconforme normen te hanteren zodat de efficiency afleesbaar wordt. Deze gedachte is toepasbaar als toekomstscenario, waarbij de eigendomssituatie onveranderd blijft, maar de verhuur van corporatiewoningen deels in de markt geplaatst wordt (§ 5.3.1). Alternatieve financieringsvarianten worden in dit onderzoek voornamelijk gevonden in diverse verkoopscenario’s. Zoals de analyse van het vastgoed laat zien, zijn er delen van het corporatiebezit aan te wijzen die slechts als inkomstenbron voor de volkshuisvesting dienen. De bijdrage die verkoop van een woning dan levert aan de bestedingen die worden gedaan in het publiek belang van de volkshuisvesting verantwoorden de keuze voor verkoop. Aanleiding voor deze denklijn is tweeledig. Enerzijds gaat het om de transparantie en daarmee samenhangende efficiency. Anderzijds gaat het om het maximale rendement op delen van de sociale woningvoorraad ten behoeve van bestedingen in het publiek belang van de volkshuisvesting. Gebaseerd op een basis verkoopscenario (§ 5.2.1) wordt een tweetal alternatieve verkoopscenario’s besproken. Het eerste besteedt aandacht aan principe van het maatschappelijke gebonden vermogen bij verkoop van de sociale woningvoorraad als revolving fund (§ 5.2.2). Het tweede verkoopscenario richt zich op de garantie van de kwaliteit van de woningvoorraad, hierbij krijgt de onderhoudsconstructie expliciet aandacht(§ 5.2.3). Vergelijkend met een scenario dat is geënt op verhuur onder marktconform beheer, kan verkoop met onderhoud- en beheergaranties de meest wenselijke oplossing zijn. De alternatieve scenario’s staan niet op zichzelf maar zijn in zekere zin complementair. In de praktijk zal bij een alternatieve borging van het volkshuisvestingsbelang worden gekozen voor het combineren van (elementen uit) de verschillende scenario’s.

5.3

Verkoopscenario’s

Het publiek belang van de volkshuisvesting wordt nu voor een belangrijk deel gewaarborgd doordat de corporaties 2,4 miljoen woningen in eigendom hebben die tegen betaalbare huren worden verhuurd aan de aandachtsgroep van beleid. Vanuit de bewoners beredeneerd is het echter niet noodzakelijk al deze woningen in de huur te houden. Het grootste probleem voor de groep die is aangewezen op de corporatiesector is dat zij zich op de vrije markt geen woning kan verwerven. Momenteel wordt in deze woning voorzien door onder marktprijs te verhuren. Het is ook denkbaar om onder marktprijs aan de bewoners te verkopen. Daarmee is de betaalbaarheid van passende huisvesting voor grote groepen voorzien. Er is in de scenario’s dan ook in beginsel uitgegaan van gelijkblijvende woonlasten voor de bewoner. Wanneer de woonlasten niet stijgen ten opzichte van de huidige situatie, betekent dit dat in de scenario’s op dezelfde manier in passende huisvesting wordt voorzien al momenteel het geval is. Het uitgangspunt van gelijkblijvende woonlasten leidt tot verkoopprijzen die beduidend onder de marktwaarde liggen (bedrijfswaarde). Om die reden is het niet onredelijk te veronderstellen dat er nog rek in de opbrengsten zit. Daarom is ook gekeken wat de opbrengsten zouden zijn als gemiddeld tegen reproductiekosten zou worden verkocht (vervangingswaarde). Het verkoopbaar bezit is op basis van gegevens uit het WBO gewaardeerd naar de verschillende doelgroepen (tabel 5.3 tot 5.6) . In beide gevallen zou het gaan om verkoopbedragen voor woningen die gemiddeld substantieel lager liggen dan de marktwaarde en tevens lager dan de verkoopprijs met korting die in de huidige situatie wordt

26

BEGINNEN BIJ NUL

gehanteerd voor verkoop van corporatiewoningen. Dit is van belang omdat dan bij de verkoop of de nieuwe verhuursituatie, sprake is van een prijsstelling die dermate concurrerend is met de huidige situatie dat de actie ook realistisch is. Het belang van een terughoudende prijsstelling bij verkoop kan worden geïllustreerd door het geringe succes dat de corporaties op vooralsnog boeken bij het verkopen van bezit.

5.3.1

Basis verkoopscenario

Het basis verkoop scenario geeft inhoudelijk het meest simpele verkoopscenario weer. Wanneer alle goede woningen aan de mensen zonder beperkingen worden verkocht tegen bedrijfswaarde is de opbrengst 81,3 miljard euro. In de synthesetabel is aangegeven voor welke verkoopbare woningen in combinatie met doelgroepen het aannemelijk wordt geacht dat deze door bewoners worden gekocht. Voor de doelgroep met voldoende inkomen wordt in het basisscenario een verkoopprijs op basis van de vervangingswaarde genomen, hetgeen 78,2 miljard aan opbrengsten genereert. Deze doelgroep is in staat de vervangingswaarde te betalen.

Opbrengsten verkoop X EUR miljard

Opbrengsten

Goede woningen aan mensen met voldoende inkomen

78,2

tegen vervangingswaarde Goede eengezinswoningen aan doelgroep op basis van

31,9

inkomen tegen gelijkblijvende maandlasten Totaal

110,1

Voor de doelgroep op basis van inkomen worden de woningen tegen gelijkblijvende maandlasten verkocht, in totaal levert dit 31,9 miljard euro op. Omdat deze bewoners minder financiële mogelijkheden hebben om het beheer goed te organiseren worden in eerste instantie alleen de probleemloze eengezinswoningen verkocht. Daarmee komt de totale opbrengst van het basisscenario uit op 110,1 miljard euro, waarbij de woningen afhankelijk van de kenmerken van de doelgroepen onder verschillende voorwaarden worden verkocht. Afgezet tegen de huidige bedrijfswaarde van 46,3 miljard euro betekent dit een vermogenstoename van 53,8 miljard euro. Basis verkoopscenario (in grijs) Voldoende

Doelgroep obv

Bewoners met

inkomen

inkomen

beperkingen

Functioneel en bouwtechnisch goede EGW na 1970

221.643

228.189

116.843

Functioneel en bouwtechnisch goede MGW na 1970

231.704

238.547

161.398

Functioneel en bouwtechnisch goede EGW voor 1970,

91.520

94.223

57.309

79.502

81.850

36.170

Verkoopbaar goede, niet te slopen EGW binnen 56 wijken

79.264

81.605

47.885

Totaal basis ve rkoopscenario

703.634

322.412

exclusief herstructurering (56 wijken) Functioneel en bouwtechnisch goede MGW voor 1970, exclusief herstructurering (56 wijken)

27

BEGINNEN BIJ NUL

Bij het beoordelen van de opbrengsten van een scenario moet een aantal kanttekeningen worden gemaakt. In de nieuw gecreëerde situatie is het mogelijk dat maatschappelijke belangen niet voldoende worden geborgd, die nu binnen het taakveld van de corporatiesector liggen. Deze overwegingen zijn mede de aanleiding voor de twee onderstaande alternatieve verkoopscenario’s: revolving fund en verkoopscenario met onderhoudsgarantie -

Verkoop is mogelijk de beste manier om vanuit de bestaande corporatievoorraad middelen te genereren ten behoeve van noodzakelijke ingrepen in de volkshuisvesting die in het publiek belang verricht zouden moeten worden. Deze ingrepen Daar moet tegenin worden gebracht dat met de huidige rekenwijze van de sector het werkelijke rendement op de huurwoningen niet inzichtelijk wordt gemaakt. Het is dus ook steeds mogelijk binnen de huidige context voor specifieke doelgroepen en delen van de voorraad expliciete rendementseisen te formuleren.

-

Na verkoop worden geen beheersinspanningen meer gedaan voor groepen waarvoor dat niet nodig is. Daarentegen moet wel in de gaten worden gehouden dat in verschillende gevallen na verkoop nog steeds een extra beheersinspanning vereist is, waarvoor voorzieningen zullen moeten worden getroffen, bijvoorbeeld door middel van onderhoudsgaranties.

-

Wanneer woningen worden verkocht staat daarmee niet meer vast dat toekomstige doelgroepen van de corporatiemarkt zich een positie kunnen verwerven. Een deel van deze groep kan zich wel een positie verwerven op de nieuw ontstane koopmarkt van verkochte corporatiewoningen. Een deel van de groep kan blijvend terecht in de huurwoningen die niet worden verkocht. Maar voor een deel zal het ook nodig zijn aanvullende maatregelen te treffen.

-

Een groot deel van de groepen aan wie een woning zal worden verkocht kan op de vrije markt niet vanzelfsprekend een hypotheek krijgen. Hiervoor is een hypotheekgarantie noodzakelijk. Uit de bruto opbrengsten van het verkoopscenario moet een dergelijke hypotheekgarantie (in ieder geval voor die groepen met een inkomensbeperking) worden betaald.

-

De zittende bewoners die tegen gelijkblijvende maandlasten een woning kunnen verwerven zijn spekkoper. Dat betekent dat de vraag aan de orde is of het mogelijk is tot een rechtvaardige verdeling van maatschappelijk kapitaal te komen. Het is daarbij denkbaar te werken met constructies die bijvoorbeeld vergelijkbaar zijn met de huidige sociale koop (MGE, antispeculatie). Op die manier vloeien op termijn weer extra inkomsten terug in de sector.

5.3.2

Revolving fund verkoop

Revolving fund verkoop kan op verschillende manieren bewerkstelligd worden. De corporatie verkoopt de woning aan de bewoner en heeft bij verkoop van de bewoner aan derden recht op een deel van de winst. Dit verkoopscenario sluit aan bij de gedachte achter de SEV experiment naar een sociale koopsector. Er zijn verschillende redenen te noemen die een verkoopscenario met een bepaalde vorm van een revolving fund aantrekkelijk maken. Ten eerste zou de winst van doorverkoop aan willekeurige individuen deels ten goede komen aan het algemeen belang. Het kan immers als wenselijk worden beschouwd maatschappelijk gebonden kapitaal niet te laten wegvloeien. Ten tweede kunnen op deze manier de opbrengsten van een verkoopactie verder worden geoptimaliseerd op een manier dat ook in de toekomst steeds sprake is van terugvloeiende opbrengsten. Volgens de startnotitie over dit onderwerp van de SEV (2005) vallen voor dit scenario twee betekenissen van de sociale koopsector samen. Het gaat hierbij om de invalshoek dat de sociale koopsector dat deel van de koopsector is, waarin een afgebakende groep woningen bestemd is voor de aandachtsgroepen van beleid en wel zodanig dat die ook op den duur voor de doelgroep van beleid behouden blijft. Daartoe liggen vormen van kortingen bij koop en plicht tot aanbieding, c.q. wederinkoop voor de hand. Maatschappelijk Gebonden Eigendom (MGE-constructies) of een verkoop met een anti-

28

BEGINNEN BIJ NUL

speculatiebeding, maar dan op basis van een verkoopprijs die voor alle groepen bewoners aantrekkelijk is. Ook gaat dit scenario uit van het revolving fund criterium, dat uitgaat van de gedachte dat eenmaal aan de doelgroepen beschikbaar gestelde middelen behouden blijven voor dat doel. Woningen kunnen in dit scenario zogezegd in- en uitstromen. De middelen die door verkoop onder de marktwaarde worden ingezet worden teruggevorderd als deze niet doelmatig en doeltreffend worden besteed. Dat kan bijvoorbeeld bij inkomensstijging of bij verkoop (terugvordering vermogenswinst). Dit scenario onderscheid zich niet principieel van andere scenario’s doordat andere woningen kunnen worden verkocht, of doordat woningen aan andere bewoners kunnen worden verkocht. Het grote verschil is dat de opbrengsten niet beperkt blijven tot de eenmalige verkoopopbrengsten, maar dat sprake is van extra toekomstige opbrengsten bijvoorbeeld wanneer één van de kopers in de toekomst zijn woning met winst doorverkoopt. De hoogte van die extra opbrengsten is sterk afhankelijk van de maatstaven die worden aangelegd.

5.3.3

Verkoopscenario met onderhoudsgarantie

Wanneer huurwoningen overgaan in eigendom kan het vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk zijn om waarborgen te stellen voor het beheer en onderhoud van woningen. Dat is mogelijk door een onderhoudsgarantie te geven of bijvoorbeeld door een actieve rol in het beheer te spelen in Verenigingen van Eigenaren die bij de verkoop worden georganiseerd. Dit scenario verschilt van het basis verkoopscenario in zoverre dat een bepaalde organisatorische inspanning moet worden gepleegd en dat kosten ,moeten worden gemaakt, voordat een verkoop met onderhoudsgarantie kan geschieden. Ten opzichte van het basisscenario worden nu ook de bewoners van meergezinswoningen en herstructureringswijken erbij betrokken. Voor de doelgroep met voldoende inkomen wordt in dit scenario een verkoopprijs op basis van de vervangingswaarde genomen en voor de doelgroep op basis van inkomen wordt gelijkblijvende maandlasten genomen. De opbrengsten van dit verkoopscenario bedragen 116 miljard (116.446 miljoen euro). Dit bedrag zal gecorrigeerd moeten worden voor de kosten van de onderhoudsgarantie en de organisatie van VvE’s op deze schaal. De huidige bedrijfswaarde

Opbrengsten verkoop met onderhoudsgarantie X EUR miljard

Opbrengsten

Alle functioneel en technisch goede woningen aan mensen

116,4

zonder beperkingen

vertegenwoordigt 62,9 miljard euro. Verkoopscenario met onderhoudsgarantie (in grijs) Voldoende

Doelgroep obv

Bewoners met

inkomen

inkomen

beperkingen

Functioneel en bouwtechnisch goede EGW na 1970

221.643

228.189

116.843

Functioneel en bouwtechnisch goede MGW na 1970

231.704

238.547

161.398

Functioneel en bouwtechnisch goede EGW voor 1970,

91.520

94.223

57.309

79.502

81.850

36.170

79.264

81.605

47.885

exclusief herstructurering (56 wijken) Functioneel en bouwtechnisch goede MGW voor 1970, exclusief herstructurering (56 wijken) Verkoopbaar goede, niet te slopen EGW binnen 56 wijken

29

BEGINNEN BIJ NUL

Totaal basis verkoopscenario

5.4

703.634

724.414

Beheerscenario’s

De verkoop van corporatiewoningen heeft ook nadelen. Een belangrijk nadeel is dat door het afnemen van de voorraad het minder zeker is dat in de toekomst aan nieuwkomers op de markt die niet in eigen huisvesting kunnen voorzien, passende en betaalbare woonruimte kan worden geboden. Daarbij is de rendementsvergelijking tussen de koopwoning en de corporatiewoning niet helemaal eerlijk. In de verkoopscenario’s wordt direct profijt getrokken van de marktwaarde van de woningen, die in de corporatieberekeningen niet terug komt. Maar die waarde is er natuurlijk wel. Het alternatief voor een verkoopscenario is om te streven naar een meer marktconform beheer. Er is geen enkele reden om voor deze woningen aan de kostenzijde niet dezelfde marktconforme beheersnormen te hanteren als een belegger doet. Dit is een belangrijk punt dat Conijn en Paardekoper (2001) in hun betoog naar voren brengen. Het is op dit moment niet duidelijk hoeveel het rendement op een corporatiewoning is. Binnen de corporatiesector is het immers niet gebruikelijk in de exploitatie op het niveau van een woning of complex exact te expliciteren wat de relatie tussen kosten en opbrengsten is. Er wordt gerekend met genormeerde kosten over de gehele corporatie. De volgende overwegingen leiden tot een alternatief beheerscenario. -

Het is mogelijk en heldere rendementseis te stellen aan die corporatiewoningen die een netto bijdrage moeten leveren op de jaarexploitatie van de corporatie (op basis van de gereguleerde betaalbare huur)

-

Door die werkwijze wordt het functioneren van de corporatie transparanter en meer concurrerend en mede daardoor efficiënter. De verwachting is dat door het efficiënter functioneren het rendement verbetert.

-

Bijzondere uitgaven die de corporatie doet (in het belang van de volkshuisvesting) worden in dit model noodzakelijkerwijs directer gerelateerd aan de opgave zelf omdat het niet meer mogelijk is deze uitgaven te verbergen in de exploitatie van “niks-aan-de-hand” woningen.

-

Het is op deze manier mogelijk een deel van de voordelen van de verkoop te handhaven, terwijl een van de belangrijkste nadelen – mogelijk gebrek aan aanbod voor toekomstige starters – wordt weggenomen.

5.4.1

Verhuur met marktconform beheer

Het voor de corporaties zelf interessant wat het effect van een scenario met verhuur in combinatie met marktconform beheer, omdat deze het minst ver van de huidige situatie af staat. Voor dit scenario is niet daadwerkelijk een alternatieve ordening of verkoop nodig. Het is ook denkbaar het scenario in eerste instantie administratief op te vatten. Het vaststellen van de mogelijke meerwaarde van een alternatief beheersmodel betekent dat direct een oordeel moet worden geveld over de parameters zoals de corporatiesector die hanteert. Aangezien de eengezinswoningen in goede staat verkeren en zijn niet binnen herstructureringsplannen vallen is het te beargumenteren dat de woningen door zeer efficiënte beheercorporaties worden verhuurd, die de kosten om de woningen te beheren door efficiënte bedrijfsvoering weten te minimaliseren. Het enige doel van deze corporaties is nog een optimaal beheer. Op basis van een benchmark van beheergegevens van marktpartijen moet het mogelijk zijn de beheerkosten en variabele lasten te verlagen. Wanneer alle goede

30

BEGINNEN BIJ NUL

woningen marktconform worden beheerd is bij het veranderen van de beheerkosten het volgende effect op de bedrijfswaarde te zien (figuur 5.7). De huuropbrengsten en overige lasten zijn gelijk gebleven. Hetzelfde geldt voor de variabele lasten (figuur 5.8). Bij een maximale efficiency, waarbij de beheerkosten geminimaliseerd worden naar 200 euro en de variabele lasten geminimaliseerd naar 500 euro is de bedrijfswaarde 109.9 miljard euro, tegen 81.3 miljard bij de huidige kosten.

5.5

Conclusies en overwegingen

Het onderzoek Beginnen bij Nul is in feite gebaseerd op de vraag ‘Waarom zou men 2,4 miljoen woningen in de sociale huursector houden, met haar instituties en verleende arrangementen?’. Deze vraag werd gesteld door terug te gaan naar de essentie van de volkshuisvesting. Daarbij heeft steeds centraal gestaan wat nou het publiek belang van de volkshuisvesting inhoudt en tot slot hoe de volkshuisvesting anders zou kunnen worden georganiseerd. De sociale huursector vergt een kostbare beheersinspanning, terwijl Nederland een hoogopgeleide bevolking kent met een hoge mate van zelfredzaamheid. Voor velen bestaat er geen duidelijke reden (meer) om het sociale beheermodel in stand te houden. De corporatiesector maakt nog steeds gebruik van een ongedifferentieerd beheermodel dat is gekoppeld aan de woning. Er bestaat met andere woorden geen ‘beheermarkt’ en er vindt dus geen concurrentie plaats op vier van de vijf prestatievelden van het BBSH. Ook is er vanuit fysieke kenmerken van de sociale voorraad, zo is gebleken, niet een noodzakelijke beheersinspanning van deze omvang. De scenario’s geven aan dat met zowel verhuur als met uitgifte in eigendom een besparing kan worden geleverd aan beheerskosten. Het gaat echter niet alleen om lagere beheerskosten. Een belangrijk argument is dat een andere organisatie van het beheer en onderhoud de sector transparanter zou maken. Het is nu onmogelijk een heldere vergelijking van beheerskosten tussen corporaties te maken. De veronderstelling is dat dit ten koste van de efficiency gaat. Goedkope scheefheid in de sociale huursector is structureel. Het aantal huishoudens dat niet tot de beleidsmatige ‘aandachtgroep’ behoort en in een goedkope huurwoning woont, is opgelopen tot 721.000 in 2002. Ten opzichte van de voorraad goedkope huurwoningen is de goedkope scheefheid toegenomen tot 46%. Een belangrijke constatering in het onderzoek is dan ook dat de omvang van de sociale huursector veel groter is dan vanuit het publiek belang strikt noodzakelijk is. Op basis van deze redeneertrant zouden maar liefst 1,8 miljoen woningen in aanmerking komen voor een andere financieringsvariant. Deze woningen kunnen in eigendom worden afgenomen door bewoners (al dan niet met een onderhoudsgarantie) of beleggers. Afhankelijk van de te bedingen verkoopprijs c.q. verkoopstrategie en de verschillende verkoopscenario’s komt er 100 tot 134 miljard euro vrij voor nieuw beleid. De verkoopscenario’s maken duidelijk dat binnen de sector veel middelen kunnen worden vrijgemaakt, zonder dat de primaire doelstellingen onder druk komen te staan. Het rendement op een deel van de voorraad wordt geoptimaliseerd, waardoor extra investeringen in de sector mogelijk worden. Kern van de verkoopscenario’s is niet de “uitverkoop” van de sociale huursector. De essentie is eerder de erkenning dat de corporaties voor een deel draaien op woningen die niet noodzakelijk in eigendom van de sector hoeven te zijn. De sector kan de inkomsten uit deze woningen ook innen door verkoop als dat onder de marktwaarde gebeurt. De financieringsconstructies en beheervormen kunnen echter grote invloed hebben op de staat van de volkshuisvesting in Nederland. Deze gevolgen in de toekomst zijn te verwachten voor de kwaliteit van de woningvoorraad en nieuwkomers op de markt. Met betrekking tot de kwaliteit van het vastgoed zijn de

31

BEGINNEN BIJ NUL

risico’s zo veel mogelijk vermeden, door in de analyse herstructureringsopgaven en technische mankementen uit te sluiten van de verkoopscenario’s. Het rendement van een scenario zal zich moeten richten op het verhelpen van deze problemen. Er ontstaat bij de verkoopscenario’s een groot verschil tussen zittende bewoners en toekomstige nieuwkomers op de markt. De zittende bewoners zijn hoe dan ook spekkoper, terwijl starters niet vanzelfsprekend zonder moeite een woning zullen vinden. Er zijn verschillende varianten mogelijk om nieuwkomers ook in de toekomst van huisvesting te voorzien, waarvan er een in het verkoopscenario met revolving fund al is besproken. Daarnaast zou de ontwikkelopgave die ontstaat centraal kunnen worden gefinancierd door baten uit de verkoopoperatie. Dit leidt echter tot de wederopbouw van diezelfde corporatiesector en kan erg kostbaar uitvallen. Het alternatief is een koopsubsidie die (tijdelijk) het gat dekt tussen de maandlasten die de groep kan betalen en de maandlasten die resulteren uit de marktprijs die de koper betaalt. Hierbij zou een hypotheekgarantie moeten worden gegeven. Een afzonderlijk punt van aandacht bij de verkoopscenario’s vormen de allerlei macro-economische effecten, die deze met zich mee brengen. Zo zal de verkoop ongetwijfeld een invloed hebben op de woningmarkt en heeft toename van eigenwoningbezit een effect op onder andere de pensioenen. Deze effecten moeten nader worden onderzocht en komen niet aan de orde in de scenario’s. Wel zijn de scenario’s zo opgebouwd dat geen sprake is van een voordeel van een scenario ten opzichte van het andere als het gaat om fiscaliteit of huursubsidie. Er is geen rekening gehouden met fiscale aftrekmogelijkheden in de verkoopscenario’s, omdat dan sprake zou zijn van veel hogere opbrengsten die (in)direct door de rijksoverheid worden betaald. De besteding van de opbrengsten en overige effecten van scenario’s gaan verder dan dit onderzoek kan behandelen. Duidelijk is dat er inhoudelijk heel veel mogelijkheden zijn voor volkshuisvestingsbeleid. Recent komen nieuwe constructies naar voren, zoals Leon Bobbe, directeur van corporatie ‘nieuw stijl’ Dudok Wonen, laat zien met het nieuwe product Sociale Koop®. Eigenlijk kan alles en is het mogelijk om van hartelust er op los fantaseren over de toekomst van de volkshuisvesting in Nederland. Beginnen bij Nul is in dat opzicht slechts een kleine aanzet.

32