Fiche 5
Thematische Fiche Federale en Regionale Verkiezingen 2014 VERSIE 7/01/2014
BEDRIJVEN EN MENSENRECHTEN MENSENRECHTEN INLEIDING Bedrijven hebben een zeer belangrijke functie in de huidige samenleving. samenleving Zij zorgen voor tewerkstelling, economische ec groei, en voorzien producten en diensten die de bevolking ten goede kunnen komen. Bedrijven
kunnen
echter,
via
rechtstreekse bedrijfsvoering of via hun leveranciers, ook een negatieve invloed hebben op hun omgeving. omgevi Denk aan milieuvervuiling,
corruptie,…
Bedrijfsactiviteiten kunnen bovendien leiden
tot
schendingen
van
mensenrechten, en dit in zowel binnenals buitenland. De
relatie
tussen
bedrijven
en
mensenrechten staat sinds enkele jaren prominent op de internationale intern agenda, mede door dee toenemende rol van bedrijven
in
een
JOHN RUGGIE Tussen 1997 en 2001 was John Ruggie UN Assistent Secretary-General Secretary onder Koffi Annan, verantwoordelijk voor de Milleniumdoelstellingen doelstellingen en de uitbouw van UN Global Compact. Dit werk zette hij tussen 2005 en 2011 verder als SecretarySecretary General's Special Representative Representativ for Business and Human Rights. In die di hoedanigheid ontwierp en onderhandelde hij de UN Guiding Principles on Business and Human Rights. John Ruggie is momenteel professor Mensenrechten en Internationale Betrekkingen aan Harvard University.
geglobaliseerde
wereld. Deze internationale aandacht heeft al tot vele resultaten geleidi. Een mijlpaal kwam er in 2011 met de unanieme goedkeuring van de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (Guiding Principles) door de VNMensenrechtenraad. De Guiding Principles omvatten duidelijke internationale normen over mensenrechten waaraan staten en bedrijven zich dienen te houden. Samengevat komen deze principes neer op het ‘Protect, Respect and Remedy’-kader, Remedy’ vaak het Ruggie-framework framework genoemd (zie kader). Dat betekent dat staten gehouden zijn tot het beschermen van internationaal erkende mensenrechten (Protect (Protect), bedrijven gehouden zijn tot het respecteren van nationale en internationale in regel regelgeving – inclusief mensenrechten – (Respect), ), en adequate mechanismen dienen uitgebouwd te worden opdat slachtoffers van schendingen rechtsherstel kunnen bekomen (Remedy). In zijn inleiding bij de Guiding Principles stelt John Ruggie dat ze niet gericht zijn op het creëren van nieuwe ieuwe verplichtingen van internationaal recht, maar dat ze de gevolgen van de bestaande normen en praktijken voor staten en bedrijven willen verduidelijken
en uitwerken in één enkel, logisch coherent en alomvattend kader. Ze willen bovendien aanduiden waar het huidige regime tekort schiet en hoe het verbeterd moet worden. Tegelijk zijn ze niet bedoeld als een loutere tool kit, die simpelweg in nationaal recht moet omgezet worden1. Als niet juridisch bindende principes houden ze een oproep in aan de VN-lidstaten om ze in hun wetgeving, beleid en praktijk om te zetten, rekening houdend met de nationale realiteit en noden. Momenteel zijn dan ook vele staten bezig met het uitwerken, of implementeren van nationale actieplannen om de Guiding Principles te operationaliseren. Amnesty International pleit sterk voor de uitwerking van een Belgisch Nationaal Actieplan inzake ‘Bedrijven en Mensenrechten’, in lijn met de Guiding Principles. In de volgende pagina’s stellen we kort voor hoe Vlaanderen, België en Europa de Guiding Principles kunnen operationaliseren.
ALGEMENE AANBEVELINGEN De Belgische staat moet alles in het werk stellen om de Guiding Principles volledig te implementeren. Daarvoor moeten de Belgische overheden een Nationaal Actieplan voor Bedrijven en Mensenrechten opstellen. Dit Nationaal Actieplan dient tot stand te komen via een participatief proces, waarin zowel academici, het middenveld, als de bedrijfswereld geconsulteerd worden.
1
UNITED NATIONS, Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie, Human Rights Council, A/HRC/17/31, p. 5. 2
ECONOMISCHE GLOBALISERING De globalisering van de economie en het stijgende belang van bedrijven in het wereldwijde economische systeem hebben de relatie tussen staten en bedrijven de laatste decennia veranderd. Waar het vroeger staten waren die de belangrijkste internationale actoren waren, is de situatie nu, door de exponentiële groei van multinationale ondernemingen, veel complexer. Bedrijven nemen in sommige aspecten van internationale relaties de rol over die traditioneel bij staten lag. Nergens is deze evolutie duidelijker dan in de transfer van middelen tussen Noord en Zuid. Zo investeerden bedrijven ongeveer $700 miljard in ontwikkelingslanden in 2012 via directe buitenlandse investeringen (Foreign Direct Investments), dit tegenover $125,6 miljard aan officiële ontwikkelingshulp aan ontwikkelingslanden van de OESO landen.2 Internationaal zijn er meer dan 80.000 multinationale ondernemingen actief, en meer dan tien keer zoveel subentiteiten van deze bedrijven.3 Via buitenlandse investeringen kunnen multinationale bedrijven sterk bijdragen tot de ontwikkeling van landen, gemeenschappen en mensen. Via de jobs die door deze bedrijven gecreëerd worden kunnen mensen zich ontwikkelen en een positieve toekomst opbouwen voor zichzelf, hun familie, en hun gemeenschap, en via verschillende belastingen kan de staat zich voorzien van fondsen. De investeringen hebben echter ook een schaduwzijde. Minder ontwikkelde landen hebben vaak geen uitgebreide sociale en economische wetgeving en ook de controle op bestaande wetgeving is in sommige landen ontoereikend. Het gebrek aan wetgeving of naleving ervan, kan misbruikt worden door multinationale ondernemingen. Aangezien ontwikkelingslanden afhankelijk zijn van de investeringen door bedrijven staan zij in een zwakke positie tegenover deze bedrijven. Veel ontwikkelingslanden worden daarenboven geconfronteerd met een hoge corruptiegraad, een gebrek aan transparant beleid of kleptocratische regimes.
BEDRIJVEN EN MENSENRECHTEN Traditioneel ging men ervan uit dat staten rechtstreeks gehouden zijn tot het respecteren, beschermen en bevorderen van een corpus aan erkende internationale regelgeving inzake mensenrechten, terwijl zulke rechtstreekse verplichtingen niet op bedrijven rusten. Internationaal is er geen betwisting over het feit dat staten gehouden zijn schendingen van mensenrechten door niet-statelijke actoren op hun grondgebied te bestraffen, en te voorzien in regelgeving en mechanismen om deze schendingen proactief tegen te gaan. Men ging ervan uit dat zo’n systeem van nationale implementatie van internationaal erkende rechten zou resulteren in een adequate wereldwijde bescherming van mensenrechten. De realiteit is echter dat vele overheden er niet in slagen hun onderdanen te beschermen tegen schendingen van mensenrechten, en dit zowel door statelijke als niet-statelijke actoren.4 Dit falen van overheden laat multinationale bedrijven toe om, bewust of onbewust, mensenrechten te schenden, zonder hiervoor gestraft te worden. Bedrijven kunnen zo winsten maken in het buitenland, via directe activiteiten of via leveranciers, zonder hier enige verantwoording voor te moeten afleggen. Daar 2
UNCTAD, World Investment Report 2013, p. 2. UNITED NATIONS, Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie, Human Rights Council, A/HRC/17/31, p. 5. 4 Kate MacDonald (LSE), The reality of rights: Barriers to accessing remedies when business operates beyond borders, Report published by the CORE Coalition, March 2009, p. 41-42. 3 3
waar staten namelijk gehouden zijn te voorzien in de naleving van internationaal erkende mensenrechten, zijn bedrijven dit niet rechtstreeks. De vraag kan natuurlijk gesteld worden of deze interpretatie van het recht houdbaar is in een wereld waarin wereldwijd actieve multinationale bedrijven steeds meer functies en macht van de traditionele staat overnemen. Een duidelijk antwoord hierop kwam er met de Guiding Principles, waarin duidelijk de rol van zowel de staat als van bedrijven in de internationale handhaving van mensenrechten beschreven wordt. Door de Guiding Principles wordt de premisse doorbroken dat alleen staten internationale verantwoordelijkheid hebben voor de bescherming van mensenrechten, in het kader uitgewerkt door Prof. Dr. John Ruggie. Het kader omvat 31 principes die rusten op drie peilers: protect, respect en remdy.
Protect Het ‘Protect’-principe stelt dat een staat niet enkel verantwoordelijk is voor de naleving van mensenrechten in haar eigen handelingen, maar ook voor de handelingen van entiteiten onder haar controle. De twee eerste principes zijn hieraan gewijd: Principe 1: ‘States must protect against human rights abuse within their territory and/or jurisdiction by third parties, including business enterprises. This requires taking appropriate steps to prevent, investigate, punish and redress such abuse through effective policies, legislation, regulations and adjudication.’ Principe 2: ‘States should set out clearly the expectation that all business enterprises domiciled in their territory and/or jurisdiction respect human rights throughout their operations.’ Het is duidelijk dat staten die in gebreke blijven om deze bescherming te bieden hun internationale verplichtingen niet nakomen. Belangrijk hierbij is dat staten niet enkel aansprakelijk kunnen zijn voor rechtstreekse acties, maar ook door gebrek aan actie, zoals bijvoorbeeld het ontbreken van adequate wetgeving, onvoldoende toepassing ervan of een gebrek aan naleving.
Respect De plicht van bedrijven, onafhankelijk van de plek van bedrijfsvoering, om internationaal erkende mensenrechten te respecteren is een internationale standaard. Deze plicht van bedrijven is onafhankelijk van de beschermende maatregelen die de staat zou moeten nemen. Dit betekent dat bedrijven doorheen hun bedrijfsvoering zijn gehouden tot het respecteren van mensenrechten. De naleving van nationale wetten die dit eventueel verhinderen, is hierbij van ondergeschikt belang. De plicht van bedrijven wordt weergegeven in het 11de principe van de UN Guiding Principles: ‘Business enterprises should respect human rights. This means that they should avoid infringing on the human rights of others and should address adverse human rights impacts with which they are involved.’ Via zogenoemde ‘Due Diligence’ programma’s en mechanismen kunnen bedrijven doorheen hun bedrijfsvoering controleren of in elk stadium voldaan is aan de internationale vereisten.5 Zulke procedures houden in dat bedrijven zowel pro-actief moeten nakijken of ze voldoen aan de internationale normen (via interne en externe controles van hun supply-chain), als reactief gerapporteerde schendingen dienen te onderzoeken, en waar nodig hun bedrijfsvoering dienen aan te passen. De uitwerking van ‘Due Diligence’ programma’s door bedrijven is expliciet opgenomen in het 17de principe van de UN Guiding Principles.
5
Verschillende organisaties werkten zulke programma’s uit, zo onder meer: de OESO, UN Global Compact, Global Reporting Initiative, ISO260000,… 4
‘Due Diligence’ programma’s zijn geen ‘one size fits all’: grotere bedrijven zullen andere noden hebben dan kleine KMO’s en bedrijven in verschillende sectoren zullen verschillende accenten moeten leggen. Toch moet elk bedrijf hiermee rekening houden, in naleving van zijn plicht om mensenrechten te respecteren, beschermen en bevorderen.
Remedy Schendingen van mensenrechten moeten in de eerste plaats vermeden worden. Als ze toch gebeuren, moeten bedrijven in eerste instantie zelf handelen. Hiervoor moeten ze mechanismen hebben die voorzien in de effectieve opsporing van misbruiken, het correct afhandelen van klachten, en constructieve dialoog met de betrokkenen. Maar ook staten moeten, als onderdeel van hun plicht tot bescherming van mensenrechten, voorzien in adequate toegang tot niet-juridische en juridische instrumenten voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Zo moeten OESO landen een Nationaal Contactpunt voor mensenrechtenschendingen door bedrijven oprichten, en kunnen staten een ombudsdienst of mensenrechteninstituut oprichten om deze zaken te onderzoeken. Dit houdt ook in dat thuisstaten van multinationale ondernemingen betrokken bij vermeende schendingen van mensenrechten hun rechtssystemen moeten openstellen voor slachtoffers die geen adequate rechtsbescherming genieten in hun eigen land.6 Dit betekent concreet dat staten hun rechtssystemen zodanig dienen aan te passen dat mensenrechtenschendingen begaan door bedrijven onder hun jurisdictie, of hun subentiteiten, altijd kunnen onderzocht worden door de bevoegde rechtbank, waar ook ter wereld deze begaan zijn. Deze extraterritorialiteit is geen nieuw beginsel. Niet alleen passen verschillende staten dit al toe7, maar het is ook expliciet opgenomen in de ‘Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights’.8 Staten moeten er ook voor zorgen dat er geen ongeoorloofde barrières zijn die slachtoffers zouden verhinderen om toegang te krijgen tot rechtsherstel. Zo vernoemen de UN Guiding Principles onder meer hoge kosten, gebrek aan mogelijkheden voor collectieve actie, en gebrek aan middelen voor het parket om bedrijven te vervolgen.
6
Principe 26 UN Guiding Principles ‘Legal barriers that can prevent legitimate cases involving business-related human rights abuse from being addressed can arise where, for example: … Where claimants face a denial of justice in a host State and cannot access home State courts regardless of the merits of the claim.’ 7 Het belangrijkste voorbeeld is hier de Verenigde Staten, die via de ‘Alien Tort Statute’ de extraterritoriale aansprakelijkheid van bedrijven in verband met mensenrechtenschendingen aanvaarden. Recent is met het Kiobel arrest wel bevestigd dat de link tussen het bedrijf en de Verenigde Staten substantieel dient te zijn. 8 De Maastricht Principles zijn een gezaghebbende tekst in verband met de extraterritorialiteit van het recht opgesteld in 2011 door de International Commission of Jurists. 5
NATIONAAL ACTIEPLAN BELGIE “The era of declaration is now giving way, as it should, to an era of implementation.” – Kofi Annan. Amnesty International roept de verschillende stakeholders op om zo snel mogelijk werk te maken van de iomzetting van de Guiding Principles in de Belgische context. De Guiding Principles verwoorden een set van internationale standaarden die alle staten en bedrijven in de wereld moeten naleven. Het is nu aan de politieke en bedrijfswereld om deze principes te implementeren, en zodoende voor een betere bescherming van mensenrechten wereldwijd te zorgen. Vertegenwoordigers van de Belgische overheid bevestigen9 dat ons land de Guiding Principles zal omzetten in de Belgische context. Amnesty International juicht deze houding toe, maar vraagt ook tastbare actie. De Guiding Principles zullen niet op zichzelf mensenrechtenschendingen door bedrijven tegengaan, hiervoor is concrete actie van zowel de verschillende overheden als de bedrijfswereld nodig. Daarom pleiten wij voor het opstellen van een Nationaal Actieplan. Dit Nationaal Actieplan moet de verschillende aspecten van de Guiding Principles in de Belgische context kaderen en specifieke acties oplijsten om deze te operationaliseren. Dit in navolging van het Verenigd Koninkrijk en Nederland.10 Als aanzet voor een Nationaal Actieplan hebben we enkele acties genoteerd die naar onze mening prioritair zijn voor de implementatie van de UN Guiding Principles.
9
Didier Reynders, Minister van Buitenlandse Zaken, gaf bijvoorbeeld te kennen dat te willen doen door middel van een nationaal actieplan tijdens een overlegforum met het maatschappelijk middenveld op 17 juni 2013. 10 UK National Action Plan: https://www.gov.uk/government/news/uk-first-to-launch-action-plan-on-business-and-human-rights. Nederland lanceerde zijn actieplan op 20 december 2013 http://www.government.nl/issues/corporate-social-responsibilitycsr/news/2013/12/20/national-action-plan-for-human-rights-and-business-knowing-and-showing.html 6
N.A.P. BEDRIJVEN EN MENSENRECHTEN AANZET Amnesty International gelooft dat elke mensenrechtenschending één te veel is, en dat de Belgische staat – als hoeder van mensenrechten in binnen- en buitenland – alles in het werk moet stellen om de Guiding Principles volledig te implementeren. Daarvoor moeten de Belgische overheden een Nationaal Actieplan voor Bedrijven en Mensenrechten opstellen. Dit Nationaal Actieplan moet tot stand komen via een participatief proces, waarin zowel academici, het middenveld, als de bedrijfswereld geconsulteerd worden. Amnesty International gelooft dat zo’n plan tenminste volgende elementen moet bevatten: De Belgische overheid moet een wettelijk ‘Due Diligence’ kader ontwikkelen dat bedrijven dienen na te leven. Dat kader moet ook een verregaande rapporteringsverplichting over ‘Due Diligence’ programma’s bevatten. Dit ‘Due Diligence’ kader moet door alle Belgische bedrijven nageleefd worden. Daarom dient de wetgeving flexibel genoeg te zijn om toepasbaar te zijn over een heterogene bedrijvenpopulatie. Verschillende voorbeelden van algemeen toepasbare ‘Due Diligence’ kaders zijn reeds uitgewerkt; de wetgever zou kunnen beslissen bedrijven te verplichten één van deze kaders te implementeren. o De verschillende Belgische overheden moeten – als eerste stap - eisen van hun eigen leveranciers dat zij zulke ‘Due Diligence’ mechanismen in plaats hebben. Zulk een eis kan een aansporing zijn voor bedrijven om deze te installeren of verder uit te werken. De verschillende overheden in dit land moeten vermijden om via de financiering of verzekering van de buitenlandse handel, onder meer via Credendo-groep (Delcredere), bedrijven of projecten te steunen die een negatieve impact op mensenrechten kunnen hebben. o Minimaal zouden bedrijven die een aanvraag tot steun indienen, moeten kunnen aantonen dat ze goed werkende ‘Due Diligence’ processen hebben en dat hun activiteiten geen negatieve impact zullen hebben op de siutaite inzake mensenrechten. Een goede toegang tot zowel niet-juridische als juridische mechanismen voor rechtsherstel moet ingericht worden door de Belgische staat, en dit voor alle slachtoffers van mensenrechtenschendingen door Belgische bedrijven. o Amnesty International pleit voor de versterking van het OESO Nationaal Contactpunt, of de oprichting van een Ombudsdienst of Nationaal Mensenrechteninstituut als eerste aanspreekpunt voor slachtoffers. Deze instellingen dienen van voldoende middelen voorzien te zijn, efficiënt te werken en voldoende gekend zijn. o In tweede instantie moeten gerechtelijke procedures toelaten dat slachtoffers, zowel Belgen als niet-Belgen, van mensenrechtenschendingen door Belgische bedrijven voor een Belgische rechtbank hun grieven kunnen aanbrengen. Hierbij moet extra aandacht gevraagd worden voor de introductie van collectieve vorderingen in het Belgisch recht. Om tot een efficiënte en adequate rechtsvordering te komen tegen bedrijven is een collectieve vordering het aangewezen middel. Recent werd een wetsontwerp ingediend inzake collectieve vorderingen. Dit ontwerp beperkt zich echter tot consumentenzaken. Amnesty International pleit voor de openstelling van collectieve vorderingen voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen, via een aanpassing van het ontwerp of de wet. o België dient zijn rechtssysteem ook open te zetten voor vorderingen tegen Belgische bedrijven, of hun subentiteiten, die verband houden met schendingen van de mensenrechten buiten het Belgische grondgebied.
7
TOT SLOT – BELGIË ALS VOORTREKKER Tot slot moet België zich ook bewust zijn van zijn rol binnen de Europese Unie. Vele hefbomen inzake de bestrijding van mensenrechtenschendingen door bedrijven bevinden zich momenteel op Europees vlak. De Belgische overheid moet constructief samenwerken met andere EU-lidstaten en de Europese instellingen om schendingen van mensenrechten te voorkomen en te bestrijden. Zo kan België op Europees vlak ijveren voor het neerleggen van mensenrechtelijke verplichtingen (en de controle hierop) in internationale handelsverdragen, wetgeving inzake niet-financiële rapportering door bedrijven steunen, een constructieve mensenrechtendialoog via de External Action Service promoten, en een Europese ‘Due Diligence’ verplichting voor bedrijven bepleiten. Maar ook in andere internationale organisaties, zoals de VN of de OESO, dient België haar rol als verdediger van mensenrechten voluit te spelen. Ook hier is de uitwerking van een alomvattend Nationaal Actieplan, en de implementatie hiervan, van fundamenteel belang. Want hoe kan België mensenrechten uitdragen als het zelf niet voorziet in een adequate naleving van mensenrechten door Belgische bedrijven?
i
Bijvoorbeeld oprichting van het UN Global Compact – een VN programma om bedrijven dichter te betrekken bij het werk van de VN en de update van de OECD Guidelines for Multinational Entreprises in 2011 – de opname van respect voor mensenrechten in deze invloedrijke beginselen. Daarnaast zijn er ook voorstellen rond Non-Financial reporting van de Europese Commissie.
8
