Bedrijven, Veiligheid en Mensenrechten

584 Ars Aequi september 2010

verdieping

arsaequi.nl/maandblad

AA20100584

Bedrijven, Veiligheid en Mensenrechten Een evaluatie van de ‘Voluntary Principles on Security and Human Rights’ Nicola Jägers & Evgeni Moyakine*

1 Inleiding Exploitatie van goudmijnen is een zeer belangrijke inkomstenbron in Ghana. In de voormalige Goudkust zijn diverse grote multinationale ondernemingen zoals AngloGold Ashanti betrokken bij de exploitatie van de Ashanti-goudmijnen. Voor de beveiliging van werknemers en hun installaties maken deze bedrijven gebruik van militairen en private beveiligingsdiensten. Deze beveiligingsdiensten worden ook ingezet om clandestiene mijnbouw tegen te gaan.1 In 2008 publiceerde de Ghanese mensenrechtencommissie een rapport waarin gerept werd van grootschalige mensenrechtenschendingen begaan door private en publieke veiligheidsdiensten ingezet op verzoek van de multinationale mijnbedrijven. Het rapport bevat onder andere beschuldigingen van martelingen in de strijd tegen illegale mijnbouwactiviteiten tijdens een operatie bekend onder de naam ‘flush-out’.2 Een andere geruchtmakende zaak betrof de betrokkenheid van oliemaatschappij Chevron bij mensenrechtenschendingen in Nigeria. Nadat een olieplatform van het bedrijf was bezet door demonstranten, vervoerde Chevron Nigeriaanse militairen in helikopters van het bedrijf naar het olieplatform om het platform te ontruimen. Bij de ontruiming vielen twee doden en tientallen gewonden. Bovendien zouden meegenomen demonstranten zijn gemarteld door de Nigeriaanse militairen.3 Dit zijn slechts enkele voorbeelden van de situatie waarin bedrijven door de samenwerking met veiligheidsdiensten betrokken raken bij mensenrechtenschendingen. Dit doet zich met name voor in de grondstoffenindustrie. De gebieden waar de natuurlijke rijkdommen

Dit artikel komt voort uit een onderzoeksproject getiteld ‘Private Transnational Regulation: Constitutional Foundations and Governance Design’ gefinancierd door The Hague Institute for the Internationalisation of Law (HiiL). De bevindingen in dit artikel zijn gebaseerd op een deskstudy en interviews die zijn gehouden met vertegenwoordigers van de staten, bedrijven en Non Gouvernementele Organisaties (NGOs) die betrokken zijn (geweest) bij de ‘Voluntary Principles on Security and Human Rights’.

zich bevinden, zijn vaak conflictgebieden met zwakke regimes en vaak corrupte en incapabele regeringen waar mensenrechten niet of nauwelijks worden gewaarborgd. Dit doet de vraag rijzen hoe bedrijven de veiligheid van hun operaties kunnen waarborgen in een dergelijke context zonder betrokken te raken bij mensenrechtenschendingen.

Hoe kunnen bedrijven de veiligheid van hun operaties waarborgen in een dergelijke context zonder betrokken te raken bij mensenrechtenschendingen? Deze vraag past in de bredere ontwikkeling naar maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). MVO is een onderwerp dat zich mag verheugen in toenemende belangstelling.4 Het is echter ook een containerbegrip waar allerlei zaken onder kunnen vallen die variëren van het sponsoren van de plaatselijke voetbalvereniging tot inspanningen van bedrijven om niet medeplichtig te worden aan schendingen van de meest fundamentele mensenrechten.

* Dr. N.M.C.P. Jägers en E.V. Moyakine (LL.M) zijn verbonden aan de vakgroep Europees en internationaal Recht van de Universiteit van Tilburg. 1 De illegale mijnbouwactiviteiten kosten de bedrijven veel geld. Zo stegen de productiekosten van een ons goud tussen 20062007 met 16% als gevolg van de noodzaak om de mijnen extra te beveiligen. Mail & Guardian, 15 juli 2008, www.mg.co.za/ article/2008-07-15-minersvs-multinationals-ghanaon-frontline (geraadpleegd op 12 april 2010). 2 Zie voor het rapport ‘The State of Human Rights in Mining Communities in Ghana’ de website van de ‘Commission on Human Rights and Administrative Justice’ (CHRAJ): www. chrajghana.org (geraadpleegd op 12 april 2010). 3 Slachtoffers van dit incident in 1999 hebben Chevron voor een Amerikaanse rechtbank in Californië aangeklaagd wegens medeplichtigheid aan de mensenrechtenschendingen begaan door de Nigeriaanse militairen. In december 2008 kwam de rechtbank tot de conclusie dat Chevron niet aansprakelijk kon worden gesteld. Er is hoger beroep ingesteld. Voor meer informatie over de rechtszaak Bowoto v. Chevron Corp, zie http://bowotovchevron. wordpress.com (geraadpleegd op 12 april 2010).


AA20100584

4 Zo was ‘Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen’ bijvoorbeeld het thema van de recent verschenen preadviezen van de Nederlandse Juristen Vereniging (NJV). De preadviezen zijn verschenen in het Nederlands Juristenblad: NJB 2010-22. 5 Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Nederlands Mensenrechtenbeleid: Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen’, www.minbuza.nl/nl/ Onderwerpen/Mensen rechten/Nederlands_ mensenrechtenbeleid/ Maatschappelijk_ verantwoord_ondernemen (geraadpleegd op 4 juli 2010). 6 De deelnemende partijen zijn te vinden op www. voluntaryprinciples.org/ participants (geraadpleegd op 12 april 2010). De positie van AngloGold Ashanti met betrekking tot de VPs kan geraadpleegd worden op www.anglogoldashanti. co.a/sustainability/anglo gold+ashanti+and+the+ voluntary+principles.htm (geraadpleegd op 12 april 2010), en het mensenrechtenbeleid van Chevron is te vinden op www.chevron. com/documents/pdf/ AboutOurHumanRights Policy.pdf (geraadpleegd op 12 april 2010). 7 Art. 4 van de Internationale Ontwerpartikelen inzake Staatsaansprakelijkheid. Opgemerkt dient te worden dat ondanks de status van ‘ontwerpartikelen’ deze bepalingen een zeer belangrijke bron van recht vormen omdat de ontwerpartikelen grotendeels tot het gewoonterecht zijn gaan behoren. 8 Ibid., art. 5. 9 Ibid., art. 8. 10 Ibid., art. 11. 11 Het Internationaal Gerechtshof, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), 27 juni 1986, I.C.J. Reports 1986, p. 14. 12 Het Internationaal Gerechtshof, The Appli cation of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro), 26 februari 2007, I.C.J. Reports 2007. 13 Het Joegoslavië-tribunaal, Prosecutor v. Tadic, 15 juli 1999, ICTY-IT-94-1-A.

verdieping

In het algemeen kan gesteld worden dat het bij MVO gaat om een type bedrijfsvoering waarbij rekening wordt gehouden niet alleen met winstmaximalisatie, maar ook met mensen, maatschappij en milieu. De Nederlandse regering steunt en bevordert maatschappelijk verantwoord ondernemen5 in de wetenschap dat grote bedrijven in hun streven naar meer winst betrokken kunnen raken bij het schenden van mensenrechten. In de praktijk gebeurt het regelmatig dat ondernemingen in strijd met mensenrechten handelen. Dit risico is met name aanwezig wanneer bedrijven opereren in conflictgebieden zoals blijkt uit de hierboven genoemde voorbeelden.

In de praktijk gebeurt het regelmatig dat ondernemingen in strijd met mensenrechten handelen. Dit risico is met name aanwezig wanneer bedrijven opereren in conflictgebieden De daar genoemde AngloGold Ashanti en Chevron zijn bedrijven die de zogenaamde ‘Voluntary Principles on Security and Human Rights’ (VPs) hebben ondertekend.6 De VPs zijn richtlijnen die bedrijven helpen om de veiligheid binnen en rond hun operaties te waarborgen met inachtneming van mensenrechten. De Voluntary Principles zijn een zogenaamd ‘multistakeholder-initiatief’; ze komen voort uit een samenwerking tussen bedrijven, staten (Nederland speelt een actieve rol) en Non Gouvernementele Organisaties (NGOs). In feite vormen de VPs een zelfreguleringmechanisme om bedrijven te stimuleren mensenrechten en andere fundamentele vrijheden te waarborgen. Momenteel zijn er 17 bedrijven, 7 staten en 9 NGOs bij het proces betrokken (zie kader).

Samenwerkende VP partijen Bedrijven AngloGold Ashanti, Anglo American, BG Group, BHP Billiton, BP, Chevron, Conoco Phillips, ExxonMobil, Freeport McMoRan Copper and Gold, Hess Corporation, Marathon Oil, Newmont Mining Corporation, O ccidental Petroleum Corporation, Rio Tinto, Shell, Statoil, Talisman Energy. Landen Canada, Colombia, Nederland, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten en Zwitserland. NGOs Amnesty International, The Fund for Peace, Human Rights Watch, Human Rights First, International Alert, IKV Pax Christi, Oxfam, Pact, Search for Common Ground.

Ars Aequi september 2010 585

Dit jaar bestaan deze VPs 10 jaar. Dit jubileum biedt de gelegenheid om de balans eens op te maken. De VPs passen binnen de trend om te vertrouwen op zelfregulering als antwoord op de prangende vraag hoe om te gaan met de negatieve impact die bedrijven kunnen hebben op de bescherming van de rechten van de mens. In dit artikel houden wij de VPs tegen het licht. En meer in het algemeen gaan we in op de rol van zelfregulering en multistakeholder initiatieven zoals de VPs bij de noodzaak om de mensenrechten te waarborgen binnen en rond de operaties van bedrijven.

De VPs zijn een interessant initiatief omdat ze naast aandacht voor de rol van publieke veiligheidsdiensten ook expliciet aandacht schenken aan de situatie waarin private beveiligings bedrijven worden ingeschakeld 2 Internationaal recht en private bedrijven De VPs zijn een interessant initiatief omdat ze naast aandacht voor de rol van publieke veiligheidsdiensten ook expliciet aandacht schenken aan de situatie waarin private beveiligingsbedrijven worden ingeschakeld. De beschuldigingen van betrokkenheid bij mensenrechtenschendingen betreffen vaak situaties waarin bedrijven samenwerken met ordediensten van de staat waar ze opereren zoals bijvoorbeeld in het eerdergenoemde geval van Chevron. Volgens het internationale recht is de staat aansprakelijk te houden voor schendingen begaan door deze diensten die gezien kunnen worden als ‘organen van de staat’,7 ook al zullen in de praktijk staten vaak niet naar deze verantwoordelijkheid handelen. Bovendien kan dit soort mensenrechtenschendingen begaan door bedrijven aan de staten toegerekend worden mits ze zijn gemachtigd om elementen van staatsgezag uit te oefenen,8 op instructies van de staten of onder hun controle handelen9 of als de staten die onrechtmatige acties erkennen of adopteren als hun eigen gedragingen.10 De rechtspraak van het Internationaal Gerechtshof en het Joegoslavië-tribunaal – met name de zaken ‘Nicaragua’,11 ‘Genocide’12 en ‘Tadić’13 – bevat waardevolle overwegingen betreffende de


mate van controle van de staat over private actoren die nodig is wil er sprake zijn van staatsaansprakelijkheid. Zoals blijkt uit het voorbeeld van de goudmijnen in Ghana, zijn er echter ook situaties waarin bedrijven private partijen inschakelen om de veiligheid rondom hun operaties te garanderen. Wanneer deze private beveiligingsbedrijven zich schuldig maken aan mensenrechtenschendingen, biedt het internationaal recht nauwelijks mogelijkheden om deze bedrijven of de bedrijven die ze inhuren, aan te pakken. Het van oorsprong zuiver interstatelijke karakter van het internationaal recht maakt het moeilijk om niet-statelijke actoren zoals bedrijven daarin in te passen. Het gevolg is dat het reguleringslandschap een ware lappendeken is, variërend van aanzetten tot bindende regels voor bedrijven tot geheel vrijwillige initiatieven om mensenrechten te waarborgen rondom operaties van bedrijven. Het onderwerp geniet een sterke belangstelling,14 maar er is vooralsnog geen internatio naal bindend mechanisme waar bedrijven ter verantwoording kunnen worden geroepen voor het schenden van de internationaal erkende mensenrechten.

Wanneer private beveiligings bedrijven zich schuldig maken aan mensenrechten schendingen, biedt het internationaal recht nauwelijks mogelijkheden om deze bedrijven of de bedrijven die ze inhuren, aan te pakken Het gebrek aan jurisdictie over bedrijven op het internationale niveau wil echter niet zeggen dat bedrijven het internationale recht niet kunnen schenden. Er is een groeiende erkenning dat bepaalde fundamentele normen waarbij gedacht moet worden aan normen zoals het verbod op genocide of oorlogsmisdrijven, van toepassing zijn op bedrijven. De toepasselijkheid van deze normen op bedrijven volgt uit een samenspel van twee ontwikkelingen. Ten eerste de expansie en verfijning van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van individuen op het internationale niveau door de internationale tribunalen. Ten tweede worden deze internationale normen in toenemende mate op bedrijven van toepassing geacht in zaken voor

verdieping


Nationale rechtszaken met betrekking tot schendingen van internationaal recht Voor een overzicht van alle lopende en afgeronde zaken, zie de corporate legal accountability portal van de website van het Business and Human Rights Resrource Centre, www.business-humanrights.org/LegalPortal/Home (geraadpleegd op 12 juli 2010). De meeste zaken komen uit de Verenigde Staten waar slachtoffers een forum vinden om bedrijven aan te klagen voor schendingen van internationaal recht op grond van de zogenaamde Alien Tort Claims Act. Zie hierover onder andere Beth Stephens et al., International Human Rights Litigation in U.S. Courts, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers 2008. Maar ook in een toenemend aantal andere jurisdicties komen dit soort zaken voor. Recent heeft de openbaar aanklager in Zweden een onderzoek gestart naar de mogelijke betrokkenheid van het Zweedse oliebedrijf Lundin Oil AB bij mensenrechtenschendingen in Sudan. Zie het artikel in Trouw van 21 juni 2010: www.trouw.nl/nieuws/wereld/ article3103742.ece/Zweeds_onderzoek_naar_mensen rechtenschendingen.html (geraadpleegd op 12 juli 2010).

nationale rechtbanken.15 Bij gebrek aan een internationaal mechanisme dient afdwinging van deze normen te geschieden voor nationale rechtbanken. Er is groeiende aandacht voor de rol die nationale jurisdicties kunnen spelen bij het vervolgen van bedrijven voor schendingen van mensenrechten.16 Het aantal nationale rechtszaken waarin bedrijven aansprakelijk worden gesteld voor schendingen van internationaal recht is weliswaar nog beperkt maar neemt toe (zie kader). Een voorbeeld hiervan zijn de zaken die recentelijk zijn aangespannen tegen Shell voor de rechtbank in Den Haag door slachtoffers van olievervuiling in Nigeria.17 De impact van deze relatief recente ontwikkeling is echter nog beperkt en het is verre van eenvoudig om bedrijven voor een nationale rechtbank aan te klagen wegens vermeende mensen rechtenschendingen begaan in andere landen.18

Het gebrek aan jurisdictie over bedrijven op het internationale niveau wil echter niet zeggen dat bedrijven het internationale recht niet kunnen schenden Er wordt vaak beweerd dat grote multinationale ondernemingen in het tijdperk van globalisering een steeds grotere rol in het garanderen van mensenrechten dienen te spelen,19 terwijl het feit blijft dat de bovengenoemde rechten en fundamentele vrijheden, vastgelegd in een groot aantal verdragen, enkel tot staten gericht zijn die verplicht

AA20100584

14 In 2005 werd professor John Ruggie door de Verenigde Naties aangesteld als ‘speciaal vertegenwoordiger voor mensenrechten en bedrijven’. Zijn rapporten hebben gezorgd voor aanzienlijk momentum in het debat. Voor het werk van professor Ruggie zie: www. business-humanrights.org/ SpecialRepPortal/Home (geraadpleegd op 13 april 2010). 15 Zie voor meer over dit onderwerp onder andere: Andrew Clapham, Human Rights Obligations of Non State Actors, Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 195-271 en Business and Human Rights: mapping international Standards of Responsibility and Accountability for Corporate Acts, report of the Special representative of the Secretary General (SRSG) on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, A/HRC/4/035, 9 februari 2007. 16 Zie onder andere: Commerce, Crime and Conflict. Legal remedies for private sector liability for grave breaches of international law. A survey of sixteen countries, Anita Ramasastry and Robert C. Thomson, Fafo, 2006 en het lopende project van de International Commission of Jurists (ICJ), Business, human rights and access to justice, www.icj.org (geraadpleegd op 12 juli 2010). 17 Op 30 december 2009 verklaarde de Nederlandse rechter zich bevoegd om deze zaak te horen zowel die tegen het hoofdkantoor als die tegen de Nigeriaanse dochtermaatschappij Shell Petroleum Development Company. Dit is de eerste keer dat een Nederlandse onderneming zich voor de Nederlandse rechter moet verantwoorden voor schade aangericht in het buitenland. De rechter zal zich nu over andere vragen moeten buigen zoals de vraag welk recht toepasselijk is, Nederlands of Nigeriaans recht, alvorens toe te komen aan de hoofdvraag of Shell zich schuldig heeft gemaakt aan een onrechtmatige daad jegens de Nigeriaanse slachtoffers. Fidelis Ayoru Oguru, Alali Efenga, Vereniging Milieudefensie v. Royal Dutch Shell Plc. en Shell Petroleum Development Company, 30 december 2009, HA ZA 09-579. Zie L.F.H. Enneking, ‘Aansprakelijkheid via “Foreign Direct Liability Claims”. Den Haag is weer even “the Legal Capital of the World”’, NJB 2010, p. 318.


AA20100584

18 Voor een analyse van de mogelijkheden bij de Nederlandse burgerlijke rechter zie: N.M.C.P. Jägers en M.J. van der Heijden, ‘Corporate Human Rights Violations: The Feasibility of Civil recourse in the Netherlands’, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 33, Nr. 3, 2008, p. 833-870. 19 E. Pariotti, ‘International Soft Law, Human Rights and Non-state Actors: Towards the Accountability of Transnatio nal Corporations?’, Human Rights Review, Vol. 10, Nr. 2, 2009, p. 140-141. 20 B. Freeman en G.H. Uriz, ‘Managing Risk and Building Trust: The Challenge of Implementing the Voluntary Principles on Security and Human Rights’ in: Rory Sullivan, Business and Human Rights: Dilemmas and Solutions, Sheffield: Greenleaf Publishing 2003, p. 254. 21 D. Cassel, ‘International Security in the Post-Cold War Era: Can International Law Truly Effect Global Political and Economic Stability? Corporate Initiatives: A Second Human Rights Revolution’, Fordham International Law Journal, Vol. 19, 1996, p. 1965-1966. 22 B. Freeman, M.B. Pica en C.N. Camponovo, ‘A New Approach to Corporate Responsibility: The Voluntary Principles on Security and Human Rights’, Hastings International & Comparative Law Review, Vol. 24, 2001, p. 427; Editorial, The Pact Against Oil Company Abuses, The New York Times, 28 december 2000, www.nytimes.com/2000/12/ 28/opinion/a-pact-againstoil-company-abuses.html? pagewanted=1 (geraadpleegd op 13 april 2010). 23 Bijvoorbeeld het rondetafel overleg in Nederland tussen Amnesty International en enkele grote multinationale ondernemingen. 24 Bedrijven dienen volgens de VPs bij een dergelijke risicoanalyse onder andere de reputatie van publieke en private beveiligingsbedrijven op het terrein van de mensenrechten in overweging te nemen. Zie www.voluntary principles.org (geraadpleegd op 13 april 2010). 25 International Alert, Voluntary Principles on Security and Human Rights, p. 2-3, www. international-alert.org/pdf/ Voluntary_Principles_on_ Security_and_Human_Rights. pdf (geraadpleegd op 13 april 2010).

verdieping

zijn ze te respecteren. Vaak ontbreekt de politieke wil van staten om de bedrijven die zich aan de mensenrechtenschendingen schuldig maken, aansprakelijk te stellen.20 Het is daarom van belang om ook naar andere reguleringsmechanismen te kijken. De Voluntary Principles zijn in dit licht om twee redenen met name interessant. Ten eerste stimuleren ze verantwoord ondernemen wat betreft mensenrechten aan ‘twee kanten’; de Principes richten zich op bedrijven die private beveiligingsbedrijven inhuren, maar hebben zo ook indirect invloed op het gedrag van die beveiligingsbedrijven. Ten tweede is dit multistakeholders initiatief ook belangrijk te noemen omdat bedrijven zelf een rol hebben gespeeld in de totstandkoming van de regels waaraan ze geacht worden zich te houden.

3 De totstandkoming van de ‘Voluntary Principles on Security and Human Rights’ Eind jaren negentig ontstond het idee om de winningindustrie, de zwakke staten waar de bedrijven uit deze industrie functioneren, mensenrechten en veiligheid aan elkaar te koppelen. Dit gebeurde in een klimaat waarin er steeds meer aandacht was voor de rol van bedrijven bij schendingen van de meest essentiële mensenrechten. Zo werd bijvoorbeeld Shell steeds vaker geconfronteerd met kritiek op de manier waarop het bedrijf in Ogoni-land in Zuid-Nigeria te werk ging. Het bedrijf werd onder andere beschuldigd van het leveren van wapens en financiële middelen aan het Nigeriaanse leger waardoor de Nigeriaanse troepen in staat werden gesteld om meer dan 2000 dorpelingen in Ogoniland van het leven te beroven.21 Op dezelfde manier kwamen ook de bedrijven FreeportMcMoRan en BP in een kwaad daglicht te staan wegens mensenrechtenschendingen begaan door ingehuurde veiligheidsdiensten in respectievelijk Papoea Nieuw-Guinea en Colombia.22 Dit soort incidenten leidde stelselmatig tot negatieve berichtgeving hetgeen afbreuk deed aan het imago van de bedrijven in kwestie met als resultaat minder inkomsten. Bovendien zagen bedrijven zich geconfronteerd met een groeiend aantal rechts zaken. De bedrijven hadden dan ook belang bij het creëren van duidelijke richtlijnen met betrekking tot mensenrechten en een aantal grote bedrijven nam deel aan het proces van totstandkoming van de VPs. Het initiatief werd genomen door de Verenigde Staten en


het Verenigd Koninkrijk. De samenwerking tussen staten, NGOs en bedrijven was in die tijd uitzonderlijk te noemen. Er waren al wel initiatieven waarbij NGOs en bedrijven samen om de tafel zaten,23 maar een samenwerking waarbij ook staten waren betrokken, was uniek. De deelname van staten is belangrijk omdat het een dergelijk initiatief een bepaalde autoriteit kan geven. In het algemeen kan worden gesteld dat de Principes vereisen dat bedrijven helder communiceren over hun ethische beleid, goed onderzoek doen naar de mensenrechtenreputatie van hun partners, initiatieven voor een betere mensenrechtenbescherming door staten of bedrijven ondersteunen en daar waar mensenrechtenschendingen zich toch voordoen, zorgen voor adequate rapportage en onderzoek. Met name de bepalingen waarin bedrijven worden opgeroepen om te rapporteren over vermeende mensenrechtenschendingen en onderzoek hiernaar te stimuleren zijn van belang in de ‘weak governance zones’ waar de bedrijven opereren omdat daar vaak een klimaat van wetteloosheid heerst.

De bedrijven hadden belang bij het creëren van duidelijke richtlijnen met betrekking tot mensenrechten en een aantal grote bedrijven nam deel aan het proces van totstandkoming van de VPs Meer in het bijzonder bestrijken de Voluntary Principles drie categorieën. De eerste categorie geeft richtlijnen om bedrijven te helpen bij het maken van een risicoanalyse. De VPs stellen dat een goede inschatting van de risico’s rondom de operaties van bedrijven cruciaal is voor de bescherming van de veiligheid van werknemers en operaties en voor het waarborgen van mensenrechten.24 Een aantal bedrijven heeft mechanismen ontwikkeld om de veiligheidsrisico’s te beoordelen, terwijl andere ondernemingen dergelijke instrumenten aan het ontwikkelen zijn.25 De tweede categorie betreft de samenwerking met publieke veiligheidsdiensten. Volgens de VPs hebben bedrijven er belang bij dat de beveiligingsdiensten die overheden aanbieden geen schending van mensenrechten opleveren. Bedrijven dienen daarom onder andere overheden op de hoogte te brengen van hun beleid ten aanzien van ethisch handelen en


er op aan te dringen dat de diensten worden verricht in overeenstemming met hun beleid door voldoende opgeleidde personen.26 Tenslotte kan een derde categorie worden onderscheiden waarin richtlijnen met betrekking tot de samenwerking met private beveiligingsbedrijven zijn opgesteld. De VPs stellen dat daar waar landen niet in staat of niet bereid zijn om de veiligheid van het personeel en de installaties van bedrijven te waarborgen, de inzet van private middelen nodig kan zijn. Volgens deze richtlijnen dienen private beveiligingsbedrijven geen mensen aan te nemen met een twijfelachtige reputatie wat betreft de schending van mensenrechten en dienen zij zich te houden aan internationale standaarden. Het is opvallend dat de VPs zich hier direct richten tot de private beveiligingsbedrijven, terwijl deze geen deel uitmaken van het VPs-initiatief.27 De bedrijven die gebruik maken van de diensten van private beveiligingsbedrijven worden opgeroepen om de Voluntary Principles op te nemen in de contracten die zij sluiten met deze bedrijven. Een aantal bedrijven heeft de VPs al in hun contracten met de veiligheidsspecialisten opgenomen.28 Het VPs-initiatief is een samenwerkingsverband met weinig institutioneel kader; de inspanningen zijn vooral gericht op de implementatie van de VPs in de operationele processen van bedrijven in zogenaamde ‘focuslanden’. Aanvankelijk waren dat Colombia, Nigeria en Indonesië en vorig jaar zijn Ghana, Congo en Peru aan het lijstje toegevoegd. In 2004 werd er een secretariaat voor de VPs ingesteld die door Business for Social Responsibility gevestigd te San Francisco en the International Business Leaders Forum gevestigd te Londen gezamenlijk beheerd wordt.29 Deze instelling is verantwoordelijk voor de dagelijkse werkzaamheden die op de VPs betrekking hebben, zoals promotie, organisatie, coördinatie, adviseren van deelnemers en uitvoeren van administratieve taken.30 De belangrijkste besluiten worden genomen tijdens de jaarlijkse plenaire zitting.31 Kenmerkend voor het initiatief is dat de samenwerking tussen de verschillende partners op voet van gelijkheid verloopt; de besluitvorming is op basis van consensus. Er is dus geen staat, bedrijf of NGO die de leiding op zich neemt. Dit geeft de nodige flexibiliteit, maar is ook wel gezien als een zwakte van het systeem. De effectieve implementatie van de VPs in de focuslanden is afhankelijk van de bereidheid van de bedrijven en staten om zich hier actief voor in te spannen. De NGOs vervullen hierbij een rol als waakhond. De VPs hebben een vrijwillig

verdieping


AA20100584

karakter en er is niet echt sprake van een sanctiemechanisme. Wel is er op de plenaire zitting van 2007 de mogelijkheid gecreëerd om participanten die zich niet houden aan de vereisten van de Principes, zoals de verplichting om te rapporteren over de implementatie van de VPs, uit te sluiten van verdere deelname.32 Het sanctiemechanisme bestaat dus hoofdzakelijk uit ‘naming and shaming’.

Het VPs-initiatief is een samenwerkingsverband met weinig institutioneel kader; de inspanningen zijn vooral gericht op de implementatie van de VPs in de operationele processen van bedrijven in zogenaamde ‘focuslanden’ Om te kunnen deelnemen aan de VPs moet aan een aantal verplichtingen worden voldaan. Zo moeten de deelnemers in het kader van de VPs ze niet alleen publiekelijk steunen, maar ook hun ontwikkeling stimuleren. Ze dienen een actieve en toekomstgerichte implementatie van de VPs te verwezenlijken en andere deelnemers in het implementatieproces bij te staan. Het regelmatig rapporteren over het proces van de realisatie van de VPs, de deelname aan de dialoog met betrekking tot hun implementatie en het reageren op redelijke verzoeken om inlichtingen die door deelnemers ingediend kunnen worden, behoren ook tot de taken van de deelnemers uit alle drie pijlers.33 Het heeft relatief lang geduurd voordat de partijen het eens konden worden over de participatiecriteria. Pas in 2007, zeven jaar na het opstellen van de VPs, werden deze aangenomen.34

4 Evaluatie Is er veel reden voor feestvreugde nu de VPs tien jaar bestaan? De VPs hebben zeker impact gehad op de wijze waarop bepaalde bedrijven zijn omgegaan met hun veiligheidsvraagstukken gedurende het afgelopen decennium. Diverse bedrijven, ook private beveiligingsbedrijven, gebruiken de Voluntary Principles voor interne trainingen.35 Bovendien, zoals eerder genoemd, verwijzen enkele bedrijven expliciet naar de VPs in de contracten die ze afsluiten. Verder heeft de International Finance Corporation, het onderdeel van de Wereldbank dat leningen verstrekt aan private projecten in

26 Zie www.voluntary principles.org (geraadpleegd op 13 april 2010). 27 In 2009 en 2010 is deze industrietak wel uitgenodigd om de plenaire sessie bij te wonen. 28 International Alert, Voluntary Principles on Security and Human Rights, p. 8, www.international-alert. org/pdf/Voluntary_ Principles_on_Security_ and_Human_Rights.pdf (geraadpleegd op 13 april 2010). 29 Voluntary Principles on Security and Human Rights, VPs Governance Bodies, Terms and Definitions, http://voluntaryprinciples. org/files/vp_umbrella_ document.pdf (geraadpleegd op 14 april 2010). 30 Ibid. 31 Ibid. 32 Voluntary Principles on Security and Human Rights, Participation Criteria, zoals aangenomen op 7-8 mei 2007 op een plenaire sessie in Washington en gewijzigd op 16-17 maart 2009 in Oslo, http://voluntaryprinciples. org/files/vp_amendments_ 200905.pdf (geraadpleegd op 14 april 2010); J. Cockayne, E. Speers Mears e.a., Beyond Market Forces: Regulating the Global Security Industry, New York: International Peace Institute 2009, p. 149, 151, www.ipinst.org/ media/pdf/publications/ beyond_market_forces_ final.pdf (geraadpleegd op 4 juli 2010). 33 Voluntary Principles on Security and Human Rights, Participation Criteria, supra noot 37. 34 Cockayne, Speers Mears e.a. 2009, p. 149. 35 Salil Tripati, www. institutehrb.org/blogs/ staff/voluntary_principles_ tenth_anniversary.html (geraadpleegd op 15 april 2010).


AA20100584

36 International Finance Corporation’s Performance Standards on Social and Environmental Sustaina bility, 30 april 2006, Performance Standard 4 ‘Community Health, Safety and Security’, www.ifc. org/ifcext/sustainability. nsf/Content/Performance Standards (geraadpleegd op 15 april 2010). 37 B. Freeman, ‘To What Extent Can Voluntarism Provide Answers?’, Wilton Park Conference on Business and Human Rights: Advancing the Agenda, 11 October, 2005. Beschikbaar op: www.business-humanrights.org (geraadpleegd op 15 april 2010). 38 Freeman en Uriz 2003, p. 256; Cockayne, Speers Mears e.a. 2009, p. 146-147; International Council on Mining & Metals, ‘Submission to U.S. Senate Committee on Voluntary Principles’, 9 september 2008, p. 2. Beschikbaar op: www.icmm. com/library (geraadpleegd op 4 juli 2010). 39 Cockayne, Speers Mears e.a. 2009, p. 146-147. 40 Zoals het UN Global Compact, Global Sullivan Principles, Caux Roundtable Principles, Global Reporting Initiative en Social Accountability 8000. 41 Illegaal ontgonnen diamanten spelen vaak een grote rol bij de financiering van de vele conflicten op het Afrikaanse continent. De diamantindustrie heeft daarom een systeem van certificaten van oorsprong opgezet om deze zgn. ‘bloeddiamanten’ uit de wereldhandel te weren. Zie: www.kimberleyprocess. com (geraadpleegd op 15 april 2010). 42 Freeman en Uriz 2003, p. 255; Cockayne, Speers Mears e.a. 2009, p. 156-157. 43 Amnesty International, ‘Presentation at the Consultation on the Extractive Sector organized by the Office of the High Commissioner for Human Rights’, Genève, 10-11 november 2005, www. amnesty.org/en/library/ info/POL34/015/2005/ en (geraadpleegd op 4 juli 2010).

verdieping

ontwikkelingslanden, de VPs opgenomen als één van de standaarden waaraan bedrijven zich moeten houden, indien ze in aanmerking willen komen voor een lening.36 Er is echter ook veel kritiek op de Voluntary Principles. De implementatie van de VPs verloopt traag. Hoewel de VPs erin geslaagd zijn om een aantal van de grootste olie- en mijnbedrijven in de wereld aan zich te binden, is het nog niet gelukt om meer staten waar de winningsindustrie actief is aan zich te binden. Hierdoor is het moeilijk voor bedrijven om de VPs in die landen actief te operationaliseren. Bovendien laat de commitment van bedrijven en staten om zich in te zetten voor dit vrijwillige initiatief soms te wensen over.37 Deelnemers aan het proces stellen dat het VP-project een ernstige crisis heeft doorgemaakt door het lang uitblijven van criteria voor deelname en een mechanisme in geval van niet-naleving.38 De traagheid waarmee deze criteria en mechanismen tot stand zijn gekomen, kan deels worden verklaard uit het feit dat de VPs het eerste multistakeholders initiatief op dit terrein was en het dus aan voorbeelden ontbrak. De NGOs, bezorgd om mensenrechtenschendingen begaan door oliewinnende bedrijven in de delta van de Niger, hadden er regelmatig op aangedrongen om aan het initiatief strenge deelnamecriteria toe te voegen wat in 2007 daadwerkelijk gerealiseerd werd.39 Dezelfde criteria voor deelname bevatten de mogelijkheid de participanten die zich er niet aan houden, van de deelname aan de VPs uit te sluiten. Sinds de VPs werden aangenomen, hebben veel andere soortgelijke initiatieven het licht gezien, die vaak meer bekendheid genieten.40 De focus van de VPs ligt op operaties in conflictgebieden. Dit is ook het geval bij een ander bekend multistakeholders initiatief, het ‘Kimberly Process’, waarbij certificaten van oorsprong worden uitgegeven om de handel in bloeddiamanten tegen te gaan.41 Het unieke – maar gelijktijdig het lastige – van de VPs is echter de focus op het operationele in plaats van de focus op het eindproduct. De VPs zijn erop gericht bedrijven bewust te maken van hun verantwoordelijkheden en moedigen bedrijven aan om hun invloed aan te wenden ten gunste van mensenrechten bij allerlei processen. Hoe dit exact dient te gebeuren is echter niet expliciet omschreven en zal vaak afhangen van lokale omstandigheden. Hierdoor verschillen vaak de verwachtingen van de verschillende stakeholders in het proces. Door de focus op de operationele processen is echter een voortdurende dialoog tussen de verschillende partijen


tot stand gekomen waarbij ‘best practices’ worden uitgewisseld. Het belang van de bijdrage van de VPs aan het bewustwordingsproces bij bedrijven dat respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden bij de beveiliging van hun operaties uitermate belangrijk is, moet niet worden onderschat.

Deelnemers aan het proces stellen dat het VP-project een ernstige crisis heeft doorgemaakt door het lang uitblijven van criteria voor deelname en een mechanisme in geval van niet-naleving Ten slotte moet er nog een kanttekening worden geplaatst bij het vrijwillige karakter van de Voluntary Principles. Deelname van bedrijven aan de VPs is weliswaar vrijwillig, de rol van staten waar het gaat om de bescherming van de rechten van de mens is dat niet. De VPs moedigen de deelnemende bedrijven aan om staten te wijzen op hun in het internationale recht verankerde verplichtingen wat betreft mensenrechten. Desalniettemin moet de conclusie getrokken worden dat waar het gaat om effectiviteit de VPs nog veel te wensen over laten. De Principes worden vaak als te vaag en ongestructureerd gezien, er is geen stevig systeem van rapportage (met name het gebrek aan openbaarheid laat te wensen over) laat staan een effectief sanctiemechanisme.42 Uiteindelijk blijft het initiatief afhankelijk van de bereidwilligheid van de deelnemende stakeholders om er ook echt iets van te maken.43

5 Zelfregulering als antwoord op de problematiek rondom bedrijven en mensenrechten? Veel van de kritiek op de VPs is inherent aan elk initiatief dat gebaseerd is op vrijwilligheid. Wat is de toegevoegde waarde van zulke vrijwillige initiatieven in het licht van de problematiek rondom bedrijven en mensenrechten? Ten eerste moet het belang van een dergelijk multistakeholdersinitiatief worden gezien vanuit de noodzaak om bedrijven te laten participeren bij de totstandkoming van regels waaraan ze geacht worden zich te houden. De afgelopen tien jaar staat de vraag naar de verantwoordelijkheid en de aansprakelijkheid van bedrijven hoog op de internationale


agenda en neemt de druk op bedrijven om zich aan bepaalde normen te houden sterk toe. Voor de legitimiteit en de effectiviteit van de regelgeving is het echter noodzakelijk om bedrijven te laten participeren in het reguleringsproces. Een multistakeholdersinitiatief zoals de Voluntary Principles kan bijdragen aan dit proces van participatie.44 Ten tweede is het de vraag hoe vrijwillig dergelijke initiatieven in de praktijk blijken te zijn. De Voluntary Principles verwijzen zelfs in de naam naar het vrijwillige karakter. Bedrijven zouden zonder twijfel niet aan het proces mee hebben gewerkt als er een andere insteek zou zijn geweest. Echter de bedrijven aangesloten bij de VPs worden aangemoedigd om te verwijzen naar de VPs in de contracten die ze afsluiten met de private beveiligingsbedrijven en overheden.45 Gesteld kan worden dat op het moment dat de VPs onderdeel worden van een juridisch contract, dit een juridische kracht geeft aan de VPs. De VPs zijn een voorbeeld van standaarden en een proces dat vrijwillig van aard is, maar waarbij een bepaalde dynamiek ontstaat die de grens tussen vrijwillig en juridisch bindend doet vervagen. Het dient ook vermeld te worden dat als een groot aantal multinationale bedrijven aan het initiatief deelnemen – en de VPs als een standaard voor behoorlijk gedrag zien – de ‘soft law’ regels verder kunnen evolueren en kunnen leiden tot het creëren van gewoontenormen met een zekere juridische kracht.46 Bovendien is er nog een ander juridisch effect denkbaar. Eerder werd al gesteld dat het aantal rechtszaken op nationaal niveau tegen bedrijven wegens schendingen van mensenrechten in het buitenland gestaag toeneemt. Het is niet ondenkbaar dat daar waar een bedrijf expliciet verwijst naar een vrijwillig instrument zoals de VPs dit een rol zou kunnen spelen in eventuele nationale procedures. In Nederland is al eens voorgekomen dat de vrijwillige verwijzing naar een niet-bindende internationale code een rol heeft gespeeld in een onrechtmatige daadszaak.47 Dit effect, waarbij zelfregulering niet zonder juridische gevolgen blijft als een bedrijf niet doet wat het zegt, heeft zich ook in andere jurisdicties voorgedaan (zie kader).

Vrijwillige instrumenten zoals de VPs zijn noodzakelijk om bedrijven te doordringen van hun verantwoordelijkheden op het terrein van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

verdieping


Vrijwillige verwijzing naar VPs en nationale procedures Te denken valt aan de zaak Kasky v. Nike in de jaren negentig waarbij het bedrijf Nike in een publiciteitscampagne consumenten verzekerde van de goede arbeidsomstandigheden in de bevoorradingsketen van het bedrijf. Er werd een rechtszaak tegen het bedrijf aangespannen wegens misleidende reclame omdat het in de desbetreffende fabrieken helemaal niet goed gesteld zou zijn met de werkomstandigheden. De zaak eindigde in een schikking. Kasky v. Nike Incl. Et. Al Supreme Court of California S087859, 2 mei 2002 en Nike Incl. Et. Al vs. Kasky USSC, bo. 02-575, 26 juni 2003. Meer recent is een zaak aangespannen tegen supermarktconcern Lidl in Duitsland. Twee NGOs hadden een rechtszaak aangespannen tegen Lidl wegens reclameuitingen van het bedrijf waarin gesproken werd over de goede werkomstandigheden de textielfabrieken in Bangladesh waar de supermarkt zaken mee deed. Lidl besloot daarop de reclame in te trekken. Het bedrijf mag in reclame-uitingen ook niet meer verwijzen naar hun deelname aan het vrijwillige ‘Business Social Compliance Initiative (BSCI)’. Voor meer informatie zie: www. ecchr.de/lidl-case.html (geraadpleegd op 12 juli 2010.

6 Conclusie De behoefte aan de Voluntary Principles on Security and Human Rights is geenszins verminderd sinds ze tien jaar geleden werden opgesteld. Integendeel, de mensenrechtensitua tie rondom operaties van bedrijven in conflictgebieden geeft reden tot grote zorg. Bedrijven zullen blijven zoeken naar natuurlijke rijkdommen in instabiele delen van de wereld en de behoefte aan een raamwerk om om te gaan met de uitdagingen waarvoor ze zich gesteld zien op het terrein van de veiligheid en mensenrechten, is onverminderd groot. De VPs zijn een uniek initiatief met name omdat ze drie partijen – staten, bedrijven en NGOs – om de tafel brengen met als inzet zich in te spannen voor mensenrechten in uiterst complexe situaties waar deze ernstig onder druk staan. Er valt nog het nodige te verbeteren om de Voluntary Principles aan effectiviteit te doen winnen. Sommige van de geconstateerde tekortkomingen zijn inherent aan zelfregulering. Hoewel vrijwillige initiatieven geen panacee voor een breed spectrum aan problemen met betrekking tot het opereren van bedrijven en mensenrechtenschendingen zijn, kunnen ze echter wel degelijk juridisch effect hebben en vrijwilligheid impliceert daarom niet altijd vrijblijvendheid. Maar belangrijker nog is dat vrijwillige instrumenten zoals de VPs noodzakelijk zijn om bedrijven te doordringen van hun verantwoordelijkheden op het terrein van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat niet zozeer om de keuze tussen al dan niet bindende regels voor bedrijven maar om het creëren van regulering die daadwerkelijk effectief is en dan is draagvlak bij de bedrijven voor dergelijke regulering onontbeerlijk.

AA20100584

44 Zie voor meer over dit standpunt: C. Ryngaert en M. Noortmann, ‘New Actors in Global Governance and International Human Rights Law’, Human Rights and International Legal Discourse, Vol. 4, No. 1, 2010, p. 10-11. 45 Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij het Tangguh contract waar BP bij betrokken was en de BTC pipeline Tangguh Project Security Procedure Managing Human Rights Incidents, www. bp.com/liveassets/ bp_internet/indonesia/ STAGING/home_ assets/downloads/s/ summary_of_tangguh_ human_rts_procedure. pdf (geraadpleegd op 15 april 2010); Security and Human Rights, www.bp.com/section genericarticle.do? categoryId=9006618& contentId=7055240 (geraadpleegd op 15 april 2010). 46 Freeman en Uriz 2003, p. 257. 47 In de zgn. BATCO-zaak stelde de Ondernemingskamer dat bij de beoordeling of er sprake was van wanbeleid bij BATCO Nederland het niet zonder betekenis was dat de moedermaatschappij de niet-bindende OESO Richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen had aanvaard voor de vormgeving van haar beleid, zie Hof Amsterdam 21 juni 1979, NJ 1980, 71 (Batco Nederland BV). Voor meer over deze zaak, zie Jägers en Van der Heijden 2008 noot 23.

Bedrijven, Veiligheid en Mensenrechten

Recommend Documents