BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN
5.1. Situasi Kejadian Kebakaran Hutan/Lahan
Situasi kejadian kebakaran hutan/lahan di Indonesia tergambarkan oleh dua macam data yaitu data jumlah titik panas (hotspots) dan data luasan kebakaran. Kedua macam data tersebut diperoleh dari Dit. PKH, Kementerian Kehutanan. Data hotspot diperoleh Dit. PKH melalui hasil pemantauannya terhadap citra satelit dari stasiun pemantauan di Kantor Dit. PKH, Gedung Pusat Kementerian Kehutanan Jakarta. Data hotspot lebih sering dijadikan indikator kebakaran hutan/lahan oleh berbagai pihak baik para pengamat dan penulis mengenai kebakaran hutan/lahan maupun pemerintah, karena data tersebut dianggap relatif lebih lengkap dalam serial waktu, tersedia dan dapat diperoleh dengan relatif mudah di berbagai media informasi terutama di internet, dan mencakup data pada lokasi-lokasi yang terpencil. Data kejadian kebakaran hutan/lahan yang faktual dari lapangan sulit diperoleh pada organisasi-organisasi yang seharusnya mengelolanya sesuai dengan kawasan yang dikelolanya. Di tingkat nasional, hanya Dit. PKH yang memiliki data faktual tersebut, sementara di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota data yang diminta tersebut tidak dapat disediakan.
Namun
demikian, data dari Dit. PKH tersebut juga dinyatakan kurang mewakili kondisi sebenarnya di lapangan. Alasan utamanya adalah tidak setiap kejadian kebakaran hutan/lahan ada laporannya. Ketiadaan laporan tersebut disebabkan oleh beberapa hal antara lain (1) tidak setiap kejadian kebakaran hutan/lahan diketahui lokasinya oleh organisasi penanggung jawabnya, (2) tidak setiap kebakaran dilakukan penanganan atau pemadaman, termasuk pengukuran luasannya, (3) belum ada standar pengukuran luasan kebakaran di lapangan sehingga luasan kebakaran yang dilaporkan masih belum jelas apakah mencakup seluruh kawasan yang terbakar sampai api padam ataukah hanya luasan kebakaran yang dipadamkan oleh tim pemadam yang melaporkan. Oleh karena tidak adanya data luasan kebakaran yang
76 faktual, data kebakaran hutan/lahan selalu berdasarkan pada jumlah titik panas (hotspot).
5.1.1. Korelasi antara jumlah hotspot dengan luasan kebakaran hutan/lahan Jumlah hotspot, seperti disampaikan di atas, selama ini dijadikan sebagai indikator kebakaran hutan/lahan. Penggunaan hotspot sebagai indikator juga masih beragam yakni sebagai indikator untuk luasan kebakaran atau indikator untuk jumlah kejadian kebakaran. Jika memahami makna hotspot yang sebenarnya, maka penggunaan bagi kedua maksud tersebut sebenarnya masih kurang tepat, bahkan penggunaan sebagai indikator adanya kebakaran hutan/lahan pun sebenarnya masih perlu memenuhi beberapa persyaratan. Keberadaan titik panas (hotspot) tidak selalu berarti adanya kebakaran hutan/lahan, bergantung pada suhu ambang (threshold temperature) pengukuran yang ditetapkan, namun untuk kepentingan pencegahan kebakaran, informasi hotspot dapat menjadi indikator terjadinya kebakaran hutan (Hiroki & Prabowo 2003; Suprayitno & Syaufina 2008). Studi ini menguji kelayakan penggunaan hotspot sebagai indikator kebakaran hutan/lahan dengan menghitung koefisien korelasi secara linier antara jumlah akumulasi hotspot dengan luasan kebakaran hutan/lahan. Hasil perhitungan statistik berdasarkan data pada kurun waktu 10 tahun (n=10) menunjukkan bahwa terdapat korelasi positif sebesar 0,53 atau 53% antara jumlah hotspot dengan luasan kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia. Hal ini berarti penggunaan jumlah hotspot sebagai indikator kebakaran hutan/lahan masih dapat diterima. Data pada Tabel 2 dan diagram pada Gambar 5 memperlihatkan bahwa trend line dari kedua data tersebut menunjukkan kecenderungan yang relatif sama. Namun demikian, koefisien korelasi yang relatif rendah tersebut juga sekaligus memberikan peringatan untuk tidak serta merta menyatakan bahwa jumlah hotspot yang tinggi berarti terdapat kebakaran hutan/lahan yang luas. Jumlah hotspot kurang dapat menggambarkan luasan kebakaran karena sebuah
77 hotspot sebenarnya mewakili sebuah luasan 1,1 km2. Hal ini tidak berarti bahwa sebuah hotspot kemudian menunjukkan adanya kebakaran hutan/lahan seluas 1,1 km2 karena sebuah hotspot muncul atau tertangkap oleh citra satelit ketika suatu area di permukaan bumi mengalami panas permukaan sampai suatu suhu tertentu yang sudah ditetapkan pada sensor di satelit. Suhu tersebut dapat dicapai meskipun luas kebakaran kurang dari 1,1 km dan begitu pula dapat terjadi situasi
Tabel 2 Jumlah hotspot dan luas kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia Tahun
ΣHotspot
Luas Karhutla
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
11.583 21.137 69.765 44.262 65.693 40.197 146.264 37.909 30.616 39.463
43.648,08 17.968,79 45.527,93 3.545,45 42.806,99 13.739,01 56.218,65 11.233,46 16.137,49 49.253,58
Sumber: Dit. PKH 2010
Gambar 5
Grafik jumlah hotspot dan luas kebakaran hutan/lahan seluruh Indonesia (Sumber: Dit. PKH 2010).
78 di mana pada waktu yang sama di dalam luasan 1,1 km2 terdapat lebih dari satu kebakaran dan secara kumulatif suhu yang ditimbulkan mencapai suhu ambang tersebut, sehingga beberapa kebakaran tertangkap sebagai sebuah hotspot (Hiroki & Prabowo, 2003). Dengan demikian, tidak bisa dikatakan bahwa sebuah hotspot mewakili sebuah titik kebakaran hutan/lahan. Belum ada data yang rinci mengenai frekuensi kejadian kebakaran yang dapat digunakan untuk menghitung korelasi antara jumlah hotspot dengan jumlah kejadian kebakaran hutan/lahan.
5.1.2. Korelasi antara jumlah hotspot dengan curah hujan Data hotspot dari Dit. PKH menunjukkan jumlah akumulasi hotspot di seluruh Indonesia selama 10 tahun (2000 – 2009) berkisar antara 11.583 titik sampai dengan 146.264 titik seperti ditunjukkan pada Tabel 2 dan Gambar 6 tersebut di atas. Jumlah rata-rata per tahun titik panas selama 10 tahun tersebut adalah 50.689 titik. Jika dilihat per lima tahun, maka tampak bahwa jumlah akumulasi titik panas pada lima tahun pertama (2000 – 2004) cenderung meningkat sedangkan pada lima tahun terakhir (2005-2009) tampak menurun. Sementara itu, untuk wilayah Provinsi Riau jumlah akumulasi titik panas juga berfluktuasi dengan rata-rata sekitar 7.900 titik per tahun, dan di Provinsi Kalbar rata-rata sekitar 9.200 titik per tahun seperti ditunjukkan pada Gambar 6. Fluktuasi jumlah hotspot tersebut dapat dipengaruhi oleh berbagai faktor. Faktor pertama yang sering dianggap sangat berpengaruh adalah kondisi cuaca. BAPPENAS (1999) menyatakan bahwa 26 dari 28 tahun-tahun kekeringan di Indonesia sejak 1887 berkaitan dengan El Nino South Oscillation (ENSO) dan hal ini sejalan dengan terjadinya kebakaran hutan/lahan besar. Kebakaran besar tahun 1997-1998, misalnya, juga diduga dipengaruhi oleh terjadinya ENSO yang terkuat di abad tersebut (abad ke-20). Pendapat tersebut terus berkembang sehingga sistem peringatan dan deteksi dini kebakaran (fire early warning and detection systems) maupun peramalan kebakaran (fire forecasting) yang dikembangkan di Indonesia berdasarkan pada perhitungan kondisi cuaca.
79
Gambar 6 Jumlah akumulasi titik panas (hot spot) tahunan di Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat (sumber: Dit. PKH 2010).
Analisis hotspot pada penelitian ini menemukan hasil yang cukup mengejutkan di mana korelasi antara jumlah titik panas dengan salah satu parameter cuaca yaitu curah hujan ternyata relatif kecil berdasarkan data curah hujan rata-rata dan jumlah titik panas selama 10 tahun . Korelasi antara jumlah hotspot dengan curah hujan pada Kabupaten Kubu Raya, Kalimantan Barat dan Kabupaten Inderagiri Hulu, Riau adalah negatif (-) yang artinya semakin tinggi curah hujan, maka akan semakin rendah jumlah titik panas. Korelasi tersebut logis, tidak seperti yang terjadi di Kabupaten Ketapang di mana korelasi tersebut positif (+) yang artinya semakin tinggi curah hujan semakin banyak jumlah titik panas. Tingkat korelasinya pun relatif rendah yakni 0,7% untuk Kab. Kubu Raya, 39% untuk Kab. Inderagiri Hulu, dan 1,12% untuk Kab. Ketapang. Jika dilhat dari tingkat korelasi yang relatif rendah tersebut, maka dapat dikatakan bahwa curah hujan kurang signifikan pengaruhnya terhadap jumlah hotspot. Hal ini tentunya tidak sejalan dengan pendapat yang berkembang selama ini bahwa kebakaran hutan/lahan sangat dipengaruhi oleh cuaca, terutama curah hujan. Hal tersebut tentu masih perlu dikonfirmasikan dengan kajian yang lebih mendalam terhadap, misalnya, korelasi antara titik panas dengan curah hujan bulanan, periode atau bulan-bulan terjadinya kebakaran, dan sebagainya. Namun demikian, hasil analisis tersebut juga setidaknya mengisyaratkan bahwa pada kurun waktu sepuluh tahun terakhir terdapat faktor-faktor lain yang lebih berpengaruh terhadap terjadinya hotspot (titik panas). Penelitian ini tidak
80 mengkaji lebih mendalam faktor-faktor tersebut, tetapi membahasnya berdasarkan hasil kajian dari berbagai pustaka. Berbagai studi menunjukkan bahwa penyebab utama kebakaran hutan/lahan terutama di Sumatera dan Kalimantan adalah penggunaan api atau pembakaran yang disengaja di dalam kawasan hutan atau lahan karena berbagai alasan. Bompard dan Guizol (1999) mencatat beberapa tindakan penggunaan api secara sengaja di Sumatera Selatan, yang kondisinya relatif serupa dengan kondisi di lokasi penelitian, untuk alasan-alasan antara lain: (1) penyiapan lahan untuk permukiman transmigrasi, (2) merangsang pertumbuhan pakan bagi hewan peliharaan, (3) merangsang pertumbuhan pakan bagi satwa buru, dan (4) sebagai pernyataan ketidakpuasan oleh masyarakat setempat terhadap konsesi hutan yang mewakili suatu administrasi hutn yang mengabaikan hak-hak mereka atas lahan dan sumber daya hutan. Di samping itu, Bompard dan Guizol (1999) menegaskan bahwa sebuah tradisi budidaya pertanian di daerah rawa-rawa yang disebut sonor merupakan sumber utama kebakaran lahan di berbagai wilayah di Sumatera. Sonor adalah sebuah bentuk budidaya padi rawa (swamp-rice) yang diterapkan hanya setelah adanya periode tiga bulan kering di mana vegetasi sepanjang sungai rawa benar-benar terpapar matahari dan cukup kering untuk dibakar (akhir September – Oktober). Pendapat serupa dinyatakan oleh Adinugroho et al. (2005) yang menyebutkan bahwa kebakaran hutan/lahan di Indonesia disebabkan 99,9% oleh manusia dan Saharjo (1999) yang memberikan angka 99% untuk penyebab oleh manusia. Aktivitas penyiapan lahan untuk hutan tanaman industri dan perkebunan di kedua wilayah tersebut kemungkinan juga berfluktuasi cukup tinggi sebagaimana diprediksi oleh Casson (2003). Pembukaan lahan baru untuk perkebunan kelapa sawit di Sumatera dan Kalimantan meningkat tajam setelah tahun 1967 dan sempat melambat di awal-awal reformasi sekitar tahun 1997 – 1999, namun kemudian diprediksi akan terus berkembang lagi. Penyiapan lahan perkebunan tersebut pada umumnya menggunakan cara dengan pembakaran sehingga berkembangnya usaha perkebunan dapat pula meningkatkan frekuensi kebakaran hutan/lahan seperti diungkapkan Resosudarmo dan Colfer (2003). Kegiatan-kegiatan penyiapan lahan tersebut pada umumnya dilakukan pada awal
81 dan akhir musim hujan di mana masih terdapat hari-hari hujan. Hal ini pula barangkali yang menyebabkan koefisien korelasi yang positif di Kab. Ketapang. Semua penyebab tersebut di atas pada dasarnya berada di bawah kendali pemerintah, sehingga jumlah hotspot dapat menjadi indikator dari kinerja pemerintah. Jumlah hotspot yang masih relatif tinggi, sementara korelasi yang rendah antara jumlah titik panas dengan kondisi alam yang diwakili oleh curah hujan dapat menggambarkan bahwa kendali organisasi pemerintah yang berwewenang terhadap aktivitas-aktivitas penyebab kebakaran hutan/lahan tersebut masih relatif lemah. Hasil analisis pada sub bab-sub bab berikut akan membuktikan hal tersebut. Data titik panas yang sudah memisahkan antara hotpot yang berada di kawasan hutan dan yang di luar kawasan hutan (lahan) menunjukkan bahwa persentase dari jumlah akumulasi hotspot di luar kawasan hutan selalu lebih banyak daripada yang di kawasan hutan (Tabel 3 dan Gambar 7). Sayangnya masih sulit untuk memperoleh data yang rinci mengenai jumlah hotspot dan luasan kebakaran pada masing-masing fungsi kawasan hutan dan jenis peruntukan lahannya. Sebagai gambaran, perbandingan rata-rata persentase jumlah hotspot antara yang berada di kawasan hutan dengan yang berada di lahan adalah 24,61: 75,39 (Tabel 3)
Tabel 3 Jumlah hotspot menurut peruntukan hutan dan lahan seluruh Indonesia
Titik
2006 48.481
2007 10.083
2008 5.631
2009 8.654
2010 2.270
Rata2 15.024
%
33,15
26,60
18,39
21,93
22,98
24.61
Titik
97.783
27.826
24.985 30.809
7.610
37.803
%
66,85
73,40
78,07
77,02
75.39
146.264
37.909
30.616 39.463
9.880
52.827
Peruntukan Kawasan Hutan Lahan Jumlah Hotspot
Sumber: Dit. PKH 2011
81,61
82 Persentase keberadaan hotspot yang lebih besar di luar kawasan hutan tampaknya tidak diimbangi oleh kinerja organisasi-organisasi pemerintah yang memangku lahan. Hal ini dapat dilihat dari persentase rata-rata luasan kebakaran yang ternyata lebih besar untuk kebakaran di kawasan hutan daripada kebakaran lahan, yakni 57,94 : 42,06 (Tabel 4). Menurut pengamatan langsung dan penjelasan responden di lapangan, memang instansi yang menangani kehutanan di tiap tingkatan, baik kabuapten/kota, provinsi maupun nasional, relatif lebih aktif dalam menangani kebakaran hutan/lahan dan aktivitas tersebut ditunjukkan oleh lebih tingginya persentase luasan kebakaran yang dicatat instansi-instansi tersebut. Instansi-instansi pemangku lahan pada umumnya belum memiliki kapasitas untuk melakukan pengendalian kebakaran. Hasil analisis terhadap kapasitas organisasi di daerah penelitian akan diuraikan pada sub bab 5.4.
Gambar 7 Grafik jumlah akumulasi hotspot di kawasan hutan dan lahan di luar kawasan hutan seluruh Indonesia tahun 2006 – 2010. (Sumber: Dit. PKH 2011). Data jumlah titik panas (hotspot), luasan kawasan terbakar dan korelasikorelasi tersebut di atas serta kecenderungan jumlah hotspot yang masih meningkat menurut data sepuluh tahun terakhir menggambarkan bahwa permasalahan kebakaran hutan/lahan ke depan masih ada dan perlu mendapat
83 perhatian lebih serius. Sementara itu, kecenderungan dalam lima tahun terakhir yang memperlihatkan arah menurun kemungkinan merupakan indikasi adanya pengaruh positif dari sistem pengorganisasian yang dibentuk di daerah pada lima tahun terakhir setelah sempat terhenti pada lima tahun pertama awal era Reformasi. Detail mengenai keterkaitan pembentukan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut dengan kecenderungan jumlah hotspot dan luasan kebakaran masih memerlukan penelitian lebih lanjut.
Tabel 4 Luas kebakaran di kawasan hutan dan lahan seluruh Indonesia Peruntukan
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rata2
Kawasan
Ha
5,503
32,199
7,078
6,793
9,791
3,493 10,809
Hutan
%
40.04
57.27
63.01
42.10
59.48
85.72
57.94
Ha
8,240
24,020
4,155
9,344
6,671
582
8,835
%
59.96
42.73
36.99
57.90
40.52
14.28
42.06
13,742
56,219
11,233 16,137
16,462
4,075
Lahan Jumlah (Ha)
Sumber: Dit.PKH 2011
Hasil kajian tersebut di atas mendukung pendapat yang ada sekarang ini bahwa faktor alam relatif kurang berpengaruh dan faktor yang sangat berpengaruh adalah manusia, yaitu orang-orang atau masyarakat yang masih memanfaatkan pembakaran dalam kegiatan penyiapan lahannya untuk berbagai kepentingan. Oleh sebab itu, pengendalian kebakaran hutan/lahan perlu diarahkan pada penghentian atau pengurangan sampai ke titik terendah penggunaan api atau pembakaran
tersebut.
Sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan hasil penelitian ini memberi kejelasan mengenai organisasi atau instansi pemerintah yang berwewenang dan bertanggung jawab atas pengelolaan faktor manusia tersebut prioritas pada bidang pencegahan kebakaran, dengan penguatan kapasitas organisasi di tingkat bawah yang memungkinkan pelaksanaan secara optimal program-program pengawasan kawasan dan peningkatan kesadaran masyarakat mengenai kebakaran hutan/lahan.
84 5.2. Posisi dan Peranan Organisasi
Posisi dan peranan organisasi di dalam
sistem pengorganisasian
pengendalian kebakaran hutan/lahan pada penelitian ini dianalisis dari tiga sisi yaitu (a) profil organisasi, (b) persepsi dari responden praktisi, dan (c) persepsi responden pakar.
5.2.1. Posisi dan peranan menurut profil organisasi
Analisis dimaksudkan untuk mengetahui posisi dan peranan organisasi pada saat ini dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hasil identifikasi terhadap organisasi-organisasi
di
tingkat
nasional,tingkat
provinsi
dan
tingkat
kabupaten/kota menunjukkan bahwa berdasarkan profilnya, organisasi-organisasi yang secara jelas menyebutkan kebakaran hutan/lahan dalam profilnya adalah sebagai berikut: •
Tingkat nasional ada tiga organisasi, yaitu Dit. PKH, Asdep PKHL, dan BNPB;
•
Tingkat provinsi untuk Riau ada tiga organisasi yaitu: Dishut, Disbun, dan BLHD, sedangkan untuk Kalimantan Barat terdapat hanya 1 (satu) organisasi yaitu Dishut.
•
Tingkat kabupaten/kota tidak ada satupun organisasi di empat kabupaten/kota yang diamati yang profilnya secara tegas menyebutkan kebakaran hutan/lahan. Uraian tentang profil masing-masing organisasi tersebut di atas yang
menunjukkan keterlibatannya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah sebagai berikut. 1. Dit. PKH, Kementerian Kehutanan Dit PKH sesuai dengan namanya sudah menyebutkan secara eksplisit keterlibatannya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hal tersebut secara jelas tertulis di dalam pernyataan visi dan misi, struktur organisasi, maupun uraian tugas jabatan di dalam organisasi tersebut. Struktur organisasi
85 yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri Kehutanan No.P.13/MenhutII/2005
mencakup empat jabatan eselon III yaitu Subdit Program dan
Evaluasi, Subdit Pencegahan dan Penanganan Pasca, Subdit Tenaga dan Sarana, dan Subdit Pemadaman, dan sembilan jabatan eselon IV yaitu Seksi Program, Seksi Evaluasi, Seksi Pencegahan, Seksi Penanganan Pasca, Seksi Tenaga, Seksi Sarana, Seksi Pemadaman Wilayah I, Seksi Pemadaman Wilayah II, dan Sub Bagian Tata Usaha. 2. Asdep PKHL, Kementerian Negara Lingkungan Hidup Asdep
PKHL
berperan
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
sebagaimana tertuang di dalam Peraturan Menteri Negara Lingkungan Hidup (Permeneg LH) No. 4 Tahun 2005 berupa indikator bagi kegiatan pengendalian kerusakan hutan dan lahan. Di dalam struktur organisasinya sesuai dengan Permeneg LH No. 1 Tahun 2005, Asdep PKHL berada di bawah Deputi III Bidang Peningkatan Konservasi Sumberdaya Alam dan Pengendalian Kerusakan Lingkungan. Asdep PKHL, disebut juga Asisten Deputi 4/III, mempunyai tugas melaksanakan perumusan kebijakan, pengawasan penataan, analisis, evaluasi dan laporan di bidang peningkatan konservasi dan pengendalian kerusakan hutan dan lahan. Di bawahnya terdapat tiga bidang yaitu: (1) Bidang Pengelolaan Kawasan Non Budidaya, (2) Bidang Pengendalian Kebakaran hutan/lahan, dan (3) Bidang Pengendalian Kawasan Budidaya. Peranan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan tergambar dari sub bidang yang ada pada Bidang (2) yaitu Sub Bidang Deteksi dan Advokasi, dan Sub Bidang Pengawasan dan Mitigasi. Uraian tugas masing-masing sub bidang tersebut cukup jelas diuraikan di dalam Permeneg LH No. 1 Tahun 2005 tersebut. 3. BNPB (Badan Nasional Penanggulangan Bencana) Posisi dan peranan BNPB dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menjadi lebih penting daripada sebelumnya ketika masih bernama Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas PB) sejak terbitnya UU No. 24 Tahun 2007 yang memasukkan kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu dari jenis bencana dan BNPB merupakan organisasi yang diberi mandat untuk
86 mengelolanya. BNPB menangani semua jenis bencana dan struktur organisasinya menurut Peraturan Presiden RI No. 8 Tahun 2008 dan Peraturan Kepala BNPB No. 1 Tahun 2008 disusun bukan berdasarkan jenis bencana yang ditangani melainkan berdasarkan fungsi-fungsi pengelolaan bencana, yang meliputi pencegahan dan kesiapsiagaan, penanganan darurat, rehabilitasi dan rekonstruksi, logistik dan peralatan, serta informasi dan hubungan masyarakat. BNPB dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dikatakan berada pada posisi utama dengan peranan pada semua tahapan pengendalian kebakaran. Namun demikian, pada prakteknya terutama terhadap kebakaran hutan/lahan, posisi dan peranan BNPB berubah sesuai tahapan penanganan bencananya. Pada tahapan tidak terjadi bencana yakni pencegahan dan kesiapsiagaan serta rehabilitasi dan rekonstruksi BNPB lebih berposisi sebagai pendukung dengan posisi utama pada organisasi yang tugas dan fungsi utamanya memangku kawasan di mana kebakaran dapat terjadi. Dalam hal ini, untuk kawasan hutan adalah Kementerian Kehutanan, dan untuk lahan perkebunan dan tanaman hortikultura adalah Kementerian Pertanian. Jika terjadi kebakaran hutan/lahan, sesuai dengan UU No. 24 Tahun 2007, PP No. 21 Tahun 2008, maupun PP No. 22 Tahun 2008, tanpa pengecualian untuk kebakaran hutan/lahan seharusnya BNPB langsung mengambil komando untuk operasi pemadamannya, tetapi dalam prakteknya BNPB masih menerapkan kesepakatan tidak tertulis di antara organisasi-organisasi yang menangani kebakaran hutan/lahan, yang dibuat di masa masih Bakornas PB bahwa Bakornas PB, dan sekarang BNPB, hanya memantau situasi dan tidak terlibat langsung dalam operasi pemadaman kebakaran sampai dengan situasi kebakaran hutan/lahan dinyatakan sebagai bencana. Pernyataan status bencana nasional kebakaran hutan/lahan sampai saat ini belum pernah ada dan demikian pula peraturan atau kesepakatan tertulis mengenai kriteria dan indikator bagi bencana kebakaran hutan/lahan yang menjadi landasan bagi dinyatakannya situasi kebakaran hutan/lahan sebagai bencana.
87 4. Dinas Kehutanan (Dishut) Provinsi Riau Dishut Provinsi Riau dibentuk dengan Perda Riau No. 9 Tahun 2008 yang menyebutkan secara eksplisit dalam struktur organisasinya sebagai organisasi yang menangani penanggulangan kebakaran hutan. Hal tersebut tercantum di dalam Pasal 47 Ayat (1) yang menyatakan adanya Seksi Penanggulangan Kebakaran Hutan di bawah Bidang Perlindungan Hutan. Namun demikian, uraian tugasnya secara rinci belum disusun. Dishut Provinsi Riau di dalam Pusdalkarhutla ditunjuk sebagai Koordinator Bidang Operasi Penanggulangan (Pemadaman) dan Pemulihan. 5. Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Provinsi Riau BLHD Provinsi Riau dibentuk dengan Peraturan Gubernur (Pergub) Riau No. 16 Tahun 2009. Kebakaran hutan/lahan menjadi salah satu tugas dari Bidang Pengendalian Kerusakan Lingkungan, khususnya Sub Bidang Pengendalian Kerusakan Ekosistem Darat sebagaimana tersebut pada Pasal 14 Ayat (1) Butir c dan d. BLHD Provinsi Riau menurut Pergub Riau No. 6 Tahun 2006 bertindak sebagai Koordinator Sekretariat Bersama Pusdalkarhutla Provinsi Riau. 6. Dinas Perkebunan (Disbun) Provinsi Riau Disbun Provinsi Riau dibentuk dengan Perda Provinsi Riau No. 9 Tahun 2008. Organisasi ini bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan perkebunan. Hal ini tercermin dalam struktur organisasinya sesuai dengan Pasal 44 Ayat (1) di mana terdapat Seksi Penanggulangan Kebakaran Kebun pada Bidang Perlindungan Perkebunan. Di dalam Pusdalkarhutla Disbun Provinsi Riau ditugasi sebagai Koordinator Bidang Deteksi/Peringatan Dini, Pemantauan dan Pencegahan. 7. Unit Pelaksana Teknis Daerah Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan Unit pelaksana teknis daerah penanggulangan kebakaran hutan dan lahan (UPT-PKHL) di Kalimantan Barat dibentuk di tingkat provinsi dengan Peraturan Gubernur nomor 35 tahun 2009. UPT tersebut dibentuk sesuai dengan amanat di dalam Peraturan Gubernur nomor 54 tahun 2008 mengenai
88 uraian tugas pokok dan fungsi Dishut Provinsi Kalimantan Barat untuk melaksanakan tugas-tugas teknis operasional penanggulangan kebakaran hutan/lahan. Berdasarkan profil tersebut
terlihat
bahwa
penanganan kebakaran
hutan/lahan di tingkat nasional terpecah di tiga organisasi yakni Kemenhut, KLH, dan BNPB. Selanjutnya, di antara ketiga organisasi tersebut, Kemenhut memiliki struktur yang relatif lengkap untuk menangani bidang-bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu pencegahan, pemadaman dan penanganan pascakebakaran. Hal ini akan menjadi pertimbangan nanti di dalam rancang bangun sistem pengorganisasian pada akhir bab ini. Ketiga organisasi di tingkat nasional tersebut ternyata belum berbagi peranan secara formal, di mana pada saat ini, belum ada sebuah sistem yang mengoordinaskan peranan-peranan dari ketiga organisasi tersebut. Sistem pengorganisasian yang berlaku adalah hasil kesepakatan tidak tertulis di antara organisasi-organisasi di tingkat nasional. Kesepakatan tersebut didasarkan pada pengaturan yang pernah ada berdasarkan Keputusan Menteri Negara Lingkungan Hidup nomor Kep-40/MENLH/09/97 tentang Pembentukan Tim Koordinasi Nasional Kebakaran Hutan dan Lahan (TKN-KHL), yang membagi posisi dan peranan organisasi-organisasi pemerintah di tingkat nasional terutama pada bidang pemadaman. Keputusan tersebut belum dicabut, tetapi juga tidak lagi menjadi landasan acuan, hanya kandungan aturannya yang tampaknya masih dipegang sebagai kesepakatan. Kesepakatan tersebut mengatur bahwa pencegahan dilakukan oleh masing-masing organisasi penanggung jawab kawasan, Kemenhut bertanggung jawab atas pemadaman pada level bukan bencana, Bakornas PB yang kemudian menjadi BNPB bertanggung jawab atas pemadaman ketika kebakaran dinyatakan sebagai bencana, dan KNLH yang menjadi KLH bertanggung jawab atas penanganan pasca kebakaran, terutama yustisi, serta departemen-departemen lainnya sebagai pendukung sesuai dengan bidang tugas dan wewenang yang dimilikinya. Pengaturan tersebut kemudian diperkuat dengan PP nomor 4 tahun 2001 yang memberi mandat kepada Menteri Kehutanan untuk menangani pemadaman kebakaran lintas provinsi dan lintas batas negara.
89 Hasil identifikasi peranan organisasi pada tingkat provinsi di Riau dan Kalimantan Barat berdasarkan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada terdapat perbedaan, yakni pada departementasi dalam struktur organisasinya. Departementasi pada Pusdalkarhutla di Riau berdasarkan pada bidang-bidang dari pengendalian kebakaran yang meliputi bidang deteksi/peringatan
dini,
pemantauan
dan
pencegahan,
bidang
operasi
penanggulangan dan pemulihan, dan bidang evaluasi dan penegakan hukum, sedangkan di Kalimantan Barat departementasi disusun menurut sektor-sektor yaitu kehutanan, perkebunan, pertanian, kehewanan dan peternakan, tenaga kerja dan kependudukan, dan kesehatan. Perbedaan departementasi tersebut berimplikasi pada wilayah pertanggungjawaban di mana organisasi atau instansi yang ditunjuk sebagai penanggung jawab bidang di Riau bertanggung jawab atas penyelenggaraan bidang tersebut di semua status kawasan. Sebaliknya, di Kalimantan Barat, sektor-sektor tersebut mewakili status kawasan sehingga organisasi atau instansi yang menjadi penanggung jawab suatu sektor akan bertanggung jawab atas seluruh bidang pengendalian kebakaran di kawasan sektornya. Sebagai contoh, Dishut Provinsi Kalimantan Barat bertanggung jawab atas pengendalian kebakaran baik pencegahan, pemadaman maupun penanganan pasca kebakaran di seluruh kawasan hutan. Dalam prakteknya di Kalimantan Barat, meskipun organisasi pemangku kawasan yang seharusnya bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan pangkuannya, ternyata ketika terjadi kebakaran, peranan tersebut tidak dilaksanakan dengan benar. Hal ini disebabkan oleh ketidaksiapan organisasiorganisasi
tersebut
dengan
sumber
daya
pengendalian
kebakarannya.
Ketidaksiapan tersebut karena tidak tersedianya anggaran akibat dari tidak adanya urusan kebakaran hutan/lahan di dalam struktur organisasinya. Ketersediaan anggaran sangat ditentukan oleh bidang tugas yang tercermin di dalam struktur organisasi. Sementara itu, di sisi lain, Pusdalkarhutla tidak juga memiliki anggaran sendiri karena sesuai dengan mekanisme anggaran, Pusdalkarhutla yang dianggap bukan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) tidak dapat mengelola anggaran sendiri.
90 Untungnya, di Kalimantan Barat telah dibentuk UPTD-PKHL yang merupakan SKPD sehingga meskipun hanya pada level eselon III yang pembinaan teknisnya di bawah Dishut Provinsi, organisasi tersebut dapat mengelola anggaran sendiri. Peranan UPTD tersebut menurut penjelasan Kepala UPTD terutama adalah pada bidang pemadaman, sedangkan bidang pencegahan ditangani oleh masing-masing organisasi pemangku kawasannya dan bidang penanganan pascakebakaran, terutama yustisi ditangani oleh pemegang otoritas penegakan hukum yaitu Polri, kejaksanaan, dan pengadilan, sesuai dengan tugas dan fungsi yang tercantum di dalam Pusdalkarhutla. Kondisi tersebut hanya berlaku di tingkat provinsi, sedangkan di tingkat kabupaten/kota di Kalimantan Barat adalah serupa dengan kondisi yang ada di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota di Riau. Peranan pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada pada Pusdalkarhutla maupun Satlakdalkarhutla di di Riau maupun Kalimantan Barat menghadapi problema yang serupa yakni tidak tersedianya anggaran tersendiri untuk menjalankan peranan tersebut karena alasan serupa yaitu kedua organisasi tersebut bukan SKPD. Di samping organisasi-organisasi yang profilnya secara jelas menyebut kebakaran hutan/lahan, terdapat beberapa organisasi yang selama ini berperan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, meskipun profilnya tidak menyatakan secara eksplisit hal tersebut. Polri dan Kejagung dapat dimasukkan ke dalam posisi utama dalam peranan yustisi karena tugas dan fungsi pokok kedua organisasi tersebut memang di bidang yustisi yang mencakup semua jenis pelanggaran pidana, termasuk pidana pada kebakaran hutan/lahan. Posisi Dit. PKH dan Asdep PKHL sebagai pendukung dalam yustisi dilakukan baik dalam penyediaan data dan informasi sebagai bahan dan keterangan (baket) bagi proses yustisi maupun dalam penyediaan tenaga penyidik, yakni penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) yang mendampingi penyidik Polri dan Kejagung. Kementerian Kesehatan juga memiliki organisasi yang berkaitan dengan penanganan keadaan darurat yaitu Pusat Penanggulangan Krisis (PPK). Organisasi tersebut dapat mendukung kegiatan pengendalian kebakaran, terutama dari segi penanganan medis. PPK dibentuk dengan Peraturan Menteri Kesehatan RI nomor
91 1575/SK/XI/2005. Tugas utama PPK adalah melaksanakan perumusan kebijakan teknis penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain berdasarkan kebijakan yang ditetapkan oleh Menteri dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. PPK melaksanakan fungsi: (1) penyusunan rancangan kebijakan umum penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (2) penyiapan rumusan kebijakan pelaksanaan dan perumusan kebijakan teknis dalam penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (3) koordinasi pelaksanaan bimbingan dan pengendalian di bidang pemantauan penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (4) mobilisasi sumber daya dalam penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (5) mengumpulkan data, menganalisa dan menyajikan informasi yang berkaitan dengan penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (6) evaluasi pelaksanaan kebijakan, peraturan dan standar dan program yang berkaitan dengan penanggulangan krisis dan masalah kesehatan lain, (7) pelaksanaan urusan tata usaha dan rumah tangga. Berdasarkan tugas dan fungsi tersebut, PPK dapat mengambil posisi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan sebagai pendukung dengan peranan sebagai penyedia layanan kesehatan baik bagi korban kebakaran maupun bagi pelaksana pengendalian kebakaran hutan/lahan. Keterlibatan organisasi-organisasi lain pada umumnya adalah juga dalam operasi pemadaman kebakaran. Kementerian Luar Negeri terlibat sebagai pendukung terutama dalam fasilitasi keimigrasian ketika terjadi pengerahan sumber daya pemadaman dari luar negeri dan fasilitasi bagi penyebarluasan informasi pengendalian kebakaran ke dunia internasional. Kementerian Keuangan berperan dalam fasilitasi bea dan cukai bagi masuknya barang-barang dalam mobilisasi bantuan internasional untuk kepentingan operasi pemadaman. Kementerian Dalam Negeri (Kemdagri) terlibat sebagai pendukung dalam pencegahan dan pemadaman kebakaran karena adanya Direktorat Manajemen Pencegahan dan Penanggulangan Bencana di bawah Direktorat Jenderal Pemerintahan Umum yang dibentuk Keputusan Menteri Dalam Negeri nomor 130 tahun 2003 dan diperbarui dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 41 tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Dalam Negeri. Salah satu sub direktorat menangani pencegahan dan penanggulangan kebakaran, tanpa merinci jenis kebakaran yang dimaksud. Uraian tugas sub direktorat tersebut
92 menunjukkan bahwa organisasi tersebut tidak terlibat dalam operasional pengendalian kebakaran di lapangan melainkan pada perumusan kebijakan, fasilitasi, pemantauan dan evaluasi. Posisi dan peranan organisasi-organisasi tersebut di atas tidak dijelaskan secara eksplisit, tetapi berdasarkan analisis terhadap profil dan bidang kegiatan yang selama ini biasa dilakukan peranan-peranan tersebut dapat diidentifikasi seperti pada Tabel 5 berikut. Tabel tersebut hanya menyajikan organisasiorganisasi yang dianggap memegang posisi utama, sedangkan Tabel yang memasukkan juga organisasi-organisasi lain yang menjadi pendukung disajikan pada Lampiran 8.
Tabel 5
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional menurut profil organisasi Organisasi
Peranan Pencegahan Pemadaman Pasca Kebakaran U U P
Dit. PKH Asdep P P PKHL BNPB U Kemkes U Polri P Kejakgung Keterangan: U = posisi utama, P = posisi pendukung
U P U U U
Pada tingkat provinsi, di samping organisasi-organisasi yang sudah disebutkan di atas yang profilnya menyebutkan secara eksplisit kebakaran hutan/lahan, terdapat pula beberapa organisasi yang dapat digolongkan sebagai organisasi yang berperanan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Seperti di tingkat nasional, Polda dan Kejaksaan Tinggi di tingkat provinsi serta Polres dan Kejaksaan Negeri di tingkat kabupaten/kota berada di posisi utama pada peranan pasca-kebakaran (yustisi). Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla di Kalimantan Barat mempunyai departementasi berdasarkan wilayah pemangkuan. Oleh sebab itu, setiap organisasi yang memangku kawasan yang disebutkan di dalam struktur organisasi Pusdalkarhutla ataupun Satlakdalkarhutla dapat dikatakan menduduki posisi utama dan berperanan dalam setiap bidang pengendalian kebakaran.
93 Berbeda halnya dengan di Riau, Pusdalkarhutla di tingkat provinsi dan Satlak-dalkarhutla di tingkat kabupaten/kota memiliki departementasi menurut bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran, sehingga setiap organisasi yang ditunjuk sebagai penanggung jawab bidang dapat dikatakan sebagai pemegang posisi utama dan berperanan dalam bidang tersebut. Organisasi-organisasi lain yang dalam Pusdalkarhutla atau Satlak-dalkarhutla baik di Riau maupun di Kalimantan ditunjuk sebagai anggota dapat disebut sebagai berada pada posisi pendukung dengan peranan sesuai dengan bidang di mana organisasi tersebut ditempatkan. Berdasarkan analisis tersebut maka posisi dan peranan organisasi-organisasi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota di kedua lokasi penelitian (Riau dan Kalimantan Barat) yang berada di posisi utama dapat dirangkum seperti pada Tabel 6. Hasil identifikasi selengkapnya terhadap seluruh organisasi disajikan pada Lampiran 8. Adapun keterkaitan masing-masing organisasi tersebut dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dilihat dari kedudukan masing-masing organisasi tersebut di dalam struktur organisasi Pusdalkarhutla seperti pada Gambar 8 dan Gambar 9. Setiap penanggung jawab sektor, kecuali sektor kesehatan dan sekretariat, mempunyai tugas yang serupa yaitu: pembinaan terhadap badan usaha di sektornya, pemantauan, pengarahan, dukungan sumber daya, dan koordinasi dalam pelaksanaan pengendalian kebakaran di areal/kawasan yang berada di bawah tanggung jawabnya.
Tingkat Kabupaten/Kota
Organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota yang menangani kebakaran hutan/lahan relatif sama dengan organisasi-organisasi di tingkat provinsi baik di Riau maupun Kalimantan Barat. Organisasi-organisasi tersebut adalah yang menangani lingkungan hidup, kehutanan, pertanian, dan perkebunan. 1. Kota Dumai, Provinsi Riau Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan lahan di Kota Dumai berbentuk Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan
94 (Satlakdalkarhutla) Kota Dumai yang dibentuk dengan Peraturan Walikota Dumai nomor 01 Tahun 2006. Susunan organisasi Satlakdalkarhutla Kota Dumai
ditetapkan
dengan
Keputusan
Walikota
Dumai
nomor
334/PEREKO/2006. Satlakdalkarhutla dipimpin oleh Wakil Walikota. Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan (Distanbunhut) Kota Dumai menduduki posisi utama dengan menjadi Sekretariat Satlak dan Kepala Distanbunhut Kota bertindak sebagai Ketua Pelaksana Harian Satlak.
Tabel 6 Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota menurut profil organisasi Peranan No.
Organisasi
A. 1. 2. 3. 4. B. 1. 2. 3. 4. 5. 6. C. 1. 2. 3. D. 1. 2. 3. E. 1. 2. 3. 4. F. 1. 2. 3.
Riau Dishut Prov. Riau Disbun Prov. Riau BLHD Prov. Riau Polda Riau Kalimantan Barat Dishut Prov. Kalbar Disbun Prov. Kalbar Distan Prov. Kalbar Distamben Prov. Kalbar BLHD Prov.Kalbar Polda Kalbar Kota Dumai DistanbunhutKota Dumai Dinas KPLH Kota Dumai Polresta Dumai Kab. Inderagiri Hulu BLHD Kab. Inhu Dishutbun Kab. Inhu Polres Inhu Kab. Ketapang Dishut Kab. Ketapang Disbun Kab. Ketapang BLHD Kab. Ketapang Polres Ketapang Kab. Kubu Raya BLHD Kab.Kubu Raya Dishutbun Polres Pontianak
Sekretariat Pencegahan Pemadaman
Pasca Kebakaran
U -
P U -
U P P P
P P P U
U -
U U U U -
U U U U P
P P P P P U
U -
P U -
U P P
P U
U -
U -
U P
P P U
U -
U U -
U U P
P P P U
U -
U -
U P
P P U
Keterangan: U = posisi utama, P = posisi pendukung
95
Gambar 8 Struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Riau (Sumber: Peraturan Gubernur Riau nomor 6 tahun 2006). Di samping itu, Kepala Bidang
Kehutanan sebagai Sekretaris dan
Kepala Seksi Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam sebagai Koordinator Bidang Penanggulangan dan Wakil Koordinator Bidang Monitoring dan Pencegahan. Namun demikian, profil organisasi Distanbunhut Kota Dumai sesuai dengan Peraturan Daerah Kota Dumai nomor 13 tahun 2005 yang merupakan dasar pembentukan instansi tersebut baik dalam struktur organisasi maupun uraian tugas jabatan-jabatannya sama sekali tidak menyebutkan tentang kebakaran
96 hutan/lahan. Urusan kebakaran ditangani di tingkat eselon IV yaitu Seksi Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam pada Bidang Kehutanan.
Gambar 9 Struktur organisasi Pusdalkarhutla Provinsi Kalimantan Barat (Sumber: Keputusan Gubernur Kalimantan Barat nomor 164 tahun 2002).
97 2. Kabupaten Inderagiri Hulu, Provinsi Riau Kabupaten Inderagiri Hulu belum memiliki sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Meskipun termasuk daerah rawan kebakaran, sejak era Reformasi di tahun 1999 kabupaten ini belum membangun kembali sistem pengendalian kebakarannya. Sistem yang berlaku adalah Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan (Satlakdalkarhutla) sebagai bagian dari Pusdalkarhutlada yang dibangun sebelum era Reformasi tersebut. Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) yang sebelumnya bernama Bapedalda Kabupaten bertindak sebagai Sekretariat dan Dinas Kehutanan Kabupaten Inderagiri Hulu sebagai Ketua Pelaksana Harian, sementara sebagai koordinator pelaksana pemadaman kebakaran sejak tahun 2003 ditunjuk Manggala Agni Daerah Operasi (Daops) Rengat. 3. Kabupaten Ketapang, Provinsi Kalimantan Barat Pengendalian kebakaran hutan/lahan di Kabupaten Ketapang seperti halnya di tingkat provinsi ditangani oleh masing-masing sektor. Pengorganisasian pengendalian kebakaran masih menggunakan organisasi masa Orde Baru yaitu Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran hutan/lahan di mana bupati sebagai penanggung jawab. Penunjukan instansi-instansi yang bertanggung jawab atas masing-masing sektor dikaitkan dengan struktur organisasi dan uraian tugas instansi-instansi yang bersangkutan menurut Peraturan Daerah nomor 11 tahun 2008 secara singkat disampaikan sebagai berikut. Dinas Kehutanan Kabupaten Ketapang bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan hutan, tetapi di dalam struktur organisasinya tidak terdapat bidang atau seksi yang khusus menangani kebakaran hutan. Dinas Perkebunan Kabupaten yang bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan kebun memiliki seksi yang menangani kebakaran lahan/kebun. Dinas Pertambangan Kabupaten dan Dinas Pertanian dan Peternakan yang masingmasing menangani sektor pertambangan dan sektor pertanian dan peternakan juga tidak memiliki bagian di dalam struktur organisasinya yang menangani kebakaran. Kantor Lingkungan Hidup (KLH) Kabupaten, yang dulunya adalah
98 Bapedalda Kabupaten, yang sebelumnya bertindak sebagai Sekretariat Satlakdalkarhutla Kabupaten juga tidak memiliki unsur yang menangani kebakaran, bahkan dengan diturunkannya level jabatan dari eselon II (badan) menjadi eselon III (kantor) menurut Peraturan Daerah Kabupaten Ketapang nomor 12 tahun 2008, posisi KLH Kabupaten hanya sebagai pendukung. 4. Kabupaten Kubu Raya, Provinsi Kalimantan Barat Kabupaten Kubu Raya merupakan kabupaten baru, hasil dari pemekaran Kabupaten Pontianak berdasarkan Undang-Undang nomor 35 tahun 2007. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan belum terbentuk, tetapi sementara ditangani oleh Dinas Kehutanan, Perkebunan dan Transmigrasi (Dishutbuntrans) Kabupaten. Pelaksanaan operasional dilakukan bersama dengan Manggala Agni Daerah Operasi Pontianak yang bermarkas di Rasau Jaya yang berada di wilayah Kabupaten Kubu Raya. Dishutbuntrans Kabupaten Kubu Raya memang berada di posisi utama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan tetapi tidak ada unsur di dalam struktur organisasi maupun uraian tugas jabatan-jabatan di organisasinya yang secara jelas menyebutkan
kebakaran
hutan/lahan.
Organisasi-organisasi
lain
di
pemerintahan kabupaten juga tidak ada yang secara jelas menyebutkan hal tersebut. Hasil pengamatan terhadap profil organisasi tersebut memperlihatkan bahwa peranan organisasi dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan telah
secara
formal
didefinisikan
pada
tingkat
provinsi
dan
tingkat
kabupaten/kota, tetapi justru belum terjadi di tingkat nasional. Pada tingkat nasional, Kementerian Kehutanan yang menurut PP nomor 4 tahun 2001 Pasal 23 bertanggung jawab atau berperan dalam penanggulangan kebakaran hutan/lahan jika dampaknya telah melintas batas provinsi dan/atau batas negara, tetapi menurut PP nomor 45 tahun 2004 yang menjadi landasan utamanya justru membatasi diri pada penanganan kebakaran hutan saja. Hal tersebut di atas menunjukkan adanya diskrepansi peranan (Brown & Harvey 2006) karena Kemenhut diharapkan menangani kebakaran tidak hanya di kawasan hutan melainkan juga di lahan. Peranan yang diberikan oleh PP nomor 4
99 tahun 2001 seharusnya diterima oleh Kemenhut dengan penuh tanggung jawab karena di setiap peranan ada harapan dan tanggung jawab (Martin & MacNeil, 2007) dan peranan tersebut diberikan karena adanya kepercayaan (Wehmeyer et al. 2001) bahwa Kemenhut memiliki kapabilitas untuk menjalankannya. Kepercayaan (trust) dalam hubungan antar organisasi, apapun organisasinya baik bisnis maupun pemerintahan, merupakan sesuatu yang biasanya diperjuangkan dengan sangat keras karena menurut berbagai literatur yang dikutip Wehmeyer et al (2001) kepercayaan merupakan sebuah faktor yang sangat krusial bagi operasi jejaring yang efisien. Kepercayaan serupa diberikan juga kepada organisasi yang menangani kehutanan di tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota seperti terungkap pada hasil angket maupun wawancara. Asdep PKHL yang secara tegas menyebutkan keterlibatannya pada kebakaran hutan/lahan pada kenyataannya mengambil peranan lebih pada penanganan pasca kebakaran yakni berhubungan dengan dampak kebakaran hutan/lahan. Di sisi lain, BNPB juga belum secara tegas mengambil semua peranan seperti yang diamanatkan oleh UU nomor 24 tahun 2007. Ketentuan di masa lalu ketika masih bernama Bakornas PB, organisasi tersebut terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, khususnya dalam operasi pemadaman jika kondisi kebakaran dianggap telah menjadi bencana. UU tersebut kemudian memberikan peranan penuh kepada BNPB untuk menangani bencana kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, sampai saat ini kriteria bencana kebakaran hutan/lahan belum ditetapkan sehingga peranan BNPB tersebut masih belum jelas. Keadaan tersebut di atas menunjukkan bahwa di tingkat nasional, pembagian peranan memang belum ada kesepakatan di antara organisasiorganisasi yang terlibat. Situasi yang terjadi masih menunjukkan adanya apa yang disebut oleh Brown dan Harvey (2006) sebagai role ambiguity maupun role conflict. Hal ini disebabkan oleh pemahaman yang belum jelas dan utuh dari masing-masing organisasi tentang posisi dan peranannya, karena memang belum ada kesepakatan formal mengenai hal tersebut. Suatu sistem pengorganisasian harus segera dibangun dengan memberikan kejelasan mengenai posisi dan peranan dari masing-masing unsur di dalam sistem tersebut. Jika melibatkan
100 berbagai organisasi, maka posisi dan peranan dari masing-masing organisasi yang dilibatkan juga harus jelas. 5.2.2. Posisi dan peranan organisasi menurut pendapat responden praktisi
Posisi dan peranan organisasi selain dianalisis berdasarkan profil organisasi juga dianalisis berdasarkan hasil pengisian angket penelitian dan wawancara dengan para responden dari organisasi-organisasi yang diamati. Hasil pengujian terhadap validitas dan reliabilitas angket penelitian memperoleh angka validitas 75% dan reliabilitas 80%. Hal tersebut menunjukkan bahwa angket tersebut layak untuk digunakan. Jumlah angket yang diterima dalam keadaan terisi lengkap sebanyak 72% dari jumlah angket yang dibagikan kepada responden dari organisasi yang diamati di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota. Persentase dari jumlah angket yang kembali tersebut sebenarnya telah diperkirakan sebesar sekitar 75%. Pencapaian 100% sulit dicapai karena beberapa alasan antara lain yaitu: 1. rendahnya perhatian responden terhadap penelitian tersebut, terutama dari para responden yang jabatannya tidak pernah berkaitan dengan pengendalian kebakaran atau secara pribadi responden yang bersangkutan tidak memiliki perhatian ataupun terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan; 2. responden tidak berada di tempat tugas selama penelitian dilaksanakan, sehingga meskipun angket penelitian telah diserahkan, responden tersebut tidak mengetahuinya; Hasil pengisian angket penelitian oleh responden di dalam organisasiorganisasi yang diamati menunjukkan pemahaman responden terhadap posisi dan peranan organisasinya dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat disajikan secara ringkas di bawah ini.
1.
Keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran
Identifikasi terhadap keterlibatan organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam dalkarhutla boleh dikatakan tepat sesuai dengan hasil pengisian angket
101 penelitian yang menunjukkan bahwa sebagian besar responden menyatakan organisasinya terlibat atau berperan dalam dalkarhutla (Gambar 10). Hampir separuh (41,67%) dari jumlah responden bahkan sangat yakin mengenai hal tersebut. Jika dilihat dari asal organisasinya, semua organisasi yang diamati terdapat respondennya yang menjawab setuju atau sangat setuju bahwa organisasinya terlibat dalam dalkarhutla.
Gambar 10 Keterlibatan organisasi di tingkat nasional dalam dalkarhutla
Para responden adalah pejabat di organisasi-organisasi tersebut yang tentunya mengetahui dan memahami dengan baik mengenai terlibat tidaknya organisasinya dalam dalkarhutla. Beberapa responden yang ragu-ragu adalah mereka yang masih baru di organisasinya tersebut atau jabatannya memang tidak berkaitan sama sekali dengan dalkarhutla. Hal ini dapat dilihat dari keterlibatan para pejabat tersebut secara pribadi dalam dalkarhutla. Gambar 11 menunjukkan bahwa hampir sepertiga responden menyatakan tidak pernah terlibat dalam kegiatan dalkarhutla dan bila ditambahkan dengan yang ragu-ragu maka hampir separuh responden menyatakan hal tersebut. Jika dikaitkan dengan profil organisasi pada sub bab tersebut di atas, hal ini dapat menggambarkan bahwa keterlibatan organisasi dalam dalkarhutla lebih disebabkan oleh kepedulian pejabatnya untuk terlibat dalam kegiatan-kegiatan
102 dalkarhutla. Menurut pengamatan penulis selama bertugas di bidang dalkarhutla, banyak organisasi yang menurut profilnya tidak berperanan dalam dalkarhutla, pada periode pejabat tertentu hampir selalu terlibat dalam dalkarhutla dalam berbagai bentuk seperti menghadiri rapat-rapat di tingkat nasional maupun tingkat provinsi dan internasional. Namun, pada periode yang lain dengan pejabat yang lain, organisasi tersebut seringkali sulit untuk dilibatkan karena kurangnya perhatian dari pejabatnya.
Gambar 11 Keterlibatan responden dari organisasi di tingkat nasional dalam kegiatan dalkarhutla. Keinginan
organisasi-organisasi
untuk
berperan
dalam
dalkarhutla
sebenarnya juga dinyatakan oleh para responden di mana lebih dari 80% responden menyatakan bahwa dalkarhutla perlu melibatkan banyak organisasi dan lebih dari 80% pula menyatakan bahwa organisasinya perlu terlibat dalam dalkarhutla. Namun demikian alasannya tidak terkait dengan apa yang disebut dalam teori peranan organisasi sebagai motivasi pelayanan publik atau public service motivation atau PSM yakni keinginan atau motivasi untuk melayani kepentingan publik (Moynihan & Pandey 2007). Pengendalian kebakaran hutan/lahan merupakan kepentingan publik, untuk itu maka pengendaliannya ditangani oleh pemerintah. Beberapa indikasi PSM yang belum terpenuhi jika menggunakan kriteria PSM (Moynihan & Pandey 2007) yaitu bahwa mereka seharusnya (a) berkontribusi positif terhadap upaya pengendalian kebakaran; (b) menunjukkan level komitmen yang tinggi terhadap kinerja pengendalian kebakaran; (c) bekerja lebih keras karena percaya bahwa pekerjaannya adalah
103 penting; dan (d) terus meningkatkan kapasitas dan kapabilitasnya sehingga kinerjanya tinggi dan tingkat kepuasan atas pekerjaannya juga lebih tinggi. Alasan untuk berperan pada umumnya adalah untuk berbagi sumber daya karena tidak ada satupun organisasi yang memiliki semua sumber daya yang dibutuhkan untuk pengendalian kebakaran dan sumber daya yang dimiliki pada umumnya masih sangat kurang untuk menjalankan peranannya secara optimal. Namun demikian, usaha untuk dapat memiliki sumber daya atau kapasitas dan kapabilitas pada tingkat yang optimal tampaknya masih kurang kuat. Hal ini juga didukung oleh pendapat di dalam focus group discussion (FGD) di tingkat nasional maupun provinsi dan kabupaten/kota. Di tingkat provinsi, baik di Riau maupun Kalimantan Barat sebagian besar responden juga menyatakan hal serupa bahwa organisasinya terlibat dalam dalkarhutla, tetapi persentase jumlah responden yang menyatakan hal tersebut relatif lebih rendah dibandingkan dengan di tingkat nasional. Organisasi yang diamati di kedua provinsi tersebut adalah organisasi yang secara formal terdaftar di dalam Pusdalkarhutlada, sehingga para pejabatnya seharusnya sudah mengetahui hal tersebut. Di Riau bahkan masih ada (4,76%) pejabat di Dishut Provinsi yang ragu-ragu mengenai keterlibatan organisasinya dalam dalkarhutla. Para responden dari organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota yang termasuk sebagai penanggung jawab bidang atau sektor dalam Satlakdalkarhutla hampir seluruhnya mengetahui bahwa organisasinya terlibat dalam dalkarhutla, kecuali di Kabupaten Inderagiri Hulu ada sebagian kecil (12,5%) yang masih ragu-ragu. Hal ini menggambarkan tingkat pengetahuan responden yang relatif baik tentang peranan organisasi dalam dalkarhutla. Mereka yang masih ragu-ragu mungkin karena pejabat baru yang datang bukan dari internal organisasi tersebut atau yang tidak pernah terlibat dalam kegiatan dalkarhutla.
2.
Peranan dalam Sistem Peringatan dan Deteksi Dini (SPDD) Kebakaran
Sistem peringatan dan deteksi dini (SPDD) kebakaran hutan/lahan mencakup dua hal yang sebenarnya terpisah yaitu sistem peringatan kebakaran
104 dan sistem deteksi kebakaran (Suprayitno & Syaufina 2008). Sistem peringatan merupakan bagian dari pencegahan kebakaran sedangkan sistem deteksi merupakan bagian dari pemadaman kebakaran. Kedua sistem tersebut di berbagai negara termasuk Indonesia memanfaatkan terutama data dan informasi cuaca dan peta. Oleh sebab itu, organisasi-organisasi yang dapat menyediakan, mengolah, dan atau menyajikan data dan informasi cuaca menduduki posisi utama dalam pengendalian kebakaran. Gambar 12 menunjukkan bahwa hampir 90% responden dari organisasiorganisasi di tingkat nasional menyatakan setuju (50%) dan sangat setuju (37,50%) bahwa organisasinya berperan dalam SPDD. Organisasi yang seluruh respondennya menyatakan bahwa organisasinya perlu berperan dalam SPDD yaitu: Dit. PKH, Dit. Linbun, Asdep PKHL, BMKG, Bakosurtanal dan LAPAN. Ketiga organisasi yang terakhir tersebut memang mempunyai tugas dan fungsi yang sangat berkaitan dengan penyediaan data dan informasi untuk SPDD, sedangkan ketiga organisasi yang pertama, berdasarkan hasil wawancara diketahui memiliki alasan yang berbeda-beda.
Gambar 12 Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam sistem peringatan dan deteksi dini kebakaran hutan/lahan.
Responden dari Dit. PKH menyatakan bahwa organisasinya berperan dalam mengolah dan menyajikan informasi peringatan dan deteksi dini kebakaran. Informasi yang dimaksud meliputi peringkat bahaya kebakaran (fire danger rating) dan lokasi serta jumlah titik panas (hotspot). Informasi tersebut disebarkan
105 kepada berbagai instansi dan publik melalui sistem komunikasi radio terpadu (SKRT) Kementerian Kehutanan dan media massa cetak maupun media massa elektronik. Responden dari Dit. Linbun menyatakan bahwa organisasinya berperan mendistribusikan informasi bahaya kebakaran dan lokasi titik panas melalui sistem komunikasi di Kementerian Pertanian terutama kepada jajaran instansi dan badan usaha pertanian dan perkebunan di seluruh provinsi. Peranan Asdep PKHL menurut respondennya adalah menyebarluaskan informasi titik panas kepada badan-badan lingkungan hidup di provinsi dan masyarakat.. Responden dari organisasi-organisasi tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota baik di Riau maupun Kalimantan Barat sebagian besar menyatakan organisasinya terlibat dalam SPDD. Keterlibatan tersebut, menurut hasil wawancara terutama adalah sebagai penerima informasi dan penyebarluas informasi. Organisasi-organisasi yang diamati di tingkat provinsi menerima informasi peringkat bahaya kebakaran dan titik panas secara harian dari tingkat nasional yaitu Dit. PKH. Organisasi-organisasi tersebut memilah-milah informasi, terutama titik panas (hotspot), tersebut menurut lokasi kabupaten/kotanya dan menyampaikan informasi tersebut kepada instansi serupa, misalnya instansi kehutanan di tingkat provinsi kepada instansi kehutanan di tingkat kabupaten/kota di mana terdapat titik panas pada waktu tersebut. Instansi-instansi di tingkat kabupaten/kota tersebut selanjutnya menyampaikan informasi SPDD tersebut kepada
instansi-instansi
pemda
setempat
melalui
surat-menyurat
atau
telekomunikasi dan kepada publik di wilayahnya melalui media massa lokal. Pengakuan para responden mengenai keterlibatan organisasi dalam SPDD tersebut di atas menunjukkan bahwa sebuah peranan “dikeroyok” oleh begitu banyak organisasi tanpa kejelasan peranan spesifik dari masing-masing organisasi yang terlibat tersebut, sehingga yang terjadi adalah konflik peranan (role conflicts). Langkah yang harus ditempuh untuk menghindarkan konflik peranan yang membuat peranan tersebut tidak dapat dijalankan secara efektif dan efisien adalah membuat accurate descriptions of expectations (uraian yang tepat mengenai hal-hal yang diharapkan) dari peranan tersebut dan menunjuk pemimpin atau organisasi yang menduduki posisi utama dalam peranan tersebut (Martin & MacNeil 2007).
106
107 3. Peranan dalam pencegahan
Peranan dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan seperti ditunjukkan pada Gambar 13 tampaknya juga menjadi pilihan sebagian besar responden dari organisasi-organisasi di tingkat nasional. Responden yang memilih peranan dalam pencegahan bagi organisasinya hampir seluruhnya berasal dari organisasiorganisasi yang memangku kawasan yaitu Dit. PKH, Dit. Linbun dan Dit. Lintan. Hal tersebut tampaknya dipahami oleh para responden bahwa kebakaran hutan/lahan terjadi di kawasan-kawasan yang berada di bawah pemangkuan dan tanggung jawab mereka dan disadari bahwa mereka harus mengambil peran dalam pencegahan kebakaran.
Gambar 13 Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pencegahan kebakaran.
Responden dari organisasi-organisasi yang menjadi koordinator atau penanggung jawab bidang atau sektor di dalam Pusdalkarhutla di tingkat provinsi maupun mereka yang berada di tingkat kabupaten/kota baik di Riau maupun Kalimantan Barat sebagian besar, sekitar 95%, juga memilih setuju organisasinya berperan di dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan. Organisasi-organisasi tersebut adalah pemangku kawasan sehingga hal tersebut dapat mengindikasikan bahwa masing-masing organisasi tersebut merasa bertanggung jawab atas pencegahan di kawasannya.
108 4. Peranan dalam pemadaman
Preferensi responden dari organisasi-organisasi di tingkat nasional mengenai peranan organisasinya dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan cukup beragam. Dibandingkan dengan peranan dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran maupun pencegahan kebakaran yang dipilih oleh lebih dari 50% bahkan hampir oleh seluruh responden, peranan dalam pemadaman dipilih oleh kurang dari 50% responden (Gambar 14). Hampir separuh responden lainnya menyatakan bahwa organisasinya tidak berperan dalam pemadaman kebakaran. Para responden yang menyatakan bahwa organisasinya berperan dalam pemadaman kebakaran semuanya berasal dari Dit. PKH dan BNPB, serta sebagian dari Dit. Linbun, sementara responden dari organisasi-organisasi lainnya di tingkat nasional menyatakan tidak setuju atau ragu-ragu.
Gambar 14 Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pemadaman kebakaran.
Para responden dari organisasi-organisasi di tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota di Kalimantan Barat berpendapat serupa dengan mereka di tingkat nasional bahwa organisasinya berperanan dalam pemadaman. Hal ini berbeda dengan di Riau di mana responden yang menyatakan organisasinya berperanan dalam pemadaman relatif lebih rendah, yakni di bawah 50% dari total responden di daerah tersebut. Hal ini menggambarkan pengaruh dari posisi dan peranan organisasi mereka di dalam Pusdalkarhutlada di mana organisasiorganisasi di Kalimantan Barat bertanggung jawab atas kebakaran di sektornya, yang artinya setiap organisasi tersebut bertanggung jawab atas semua bidang
109 dalam pengendalian kebakaran, termasuk pemadamam. Di Riau, pembagian tugas dan tanggung jawab dalam Pusdalkarhutlada berdasarkan bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran, sehingga hanya organisasi-organisasi yang termasuk dalam bidang pemadaman yang menyatakan keterlibatan atau peranannya. Hal tersebut dapat dikonfirmasi dari hasil angket penelitian di mana responden di tingkat provinsi di Riau adalah hampir seluruhnya (lebih dari 95%) berasal dari Dishut Provinsi, yang dalam Pusdalkarhutla bertanggung jawab atas bidang operasi pemadaman. Hal tersebut pada tingkat kabupaten/kota, kurang nampak perbedaan antara bidang pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran karena organisasi yang ditunjuk menangani bidang-bidang tersebut yakni kehutanan dan perkebunan kebetulan bergabung dalam satu instansi, yaitu Distanbunhut Kota Dumai dan Dishutbun Kabupaten Inderagiri Hulu. 5. Peranan dalam penanganan pasca kebakaran
Komposisi jumlah responden dari organisasi-organisasi di tingkat nasional yang menyatakan peranan organisasinya dalam penanganan pasca kebakaran cukup menyebar
(Gambar 15), namun lebih dari separuh jumlah responden
menyatakan keterlibatan organisasinya dalam penanganan pasca kebakaran. Organisasi-organisasi yang sebagian besar respondennya memilih organisasinya berperan adalah Dit. PKH, Dit. Linbun dan Asdep PKHL, sedangkan organisasi lainnya yang ada respondennya yang memilih peranan tersebut adalah BNPB dan Bakosurtanal. Para responden di tingkat provinsi di Riau, 47,5% menyatakan bahwa organisasinya berperanan dalam penanganan pasca kebakaran, selebihnya yaitu 38,1% dan 14,4% menyatakan tidak terlibat dan ragu-ragu. Pada tingkat kabupaten/kota di Dumai maupun Inderagiri Hulu terjadi hal yang serupa. Alasan mengenai hal ini kemungkinan sama dengan alasan pada peranan di dalam pemadaman yakni berkaitan dengan pembagian tanggung jawab dalam pengendalian kebakaran baik di tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota yang berdasarkan bidang-bidang.
110
Gambar 15
Pendapat responden tentang peranan organisasinya di tingkat nasional dalam pasca-kebakaran.
Selanjutnya, ketika dirinci bentuk keterlibatan tersebut, responden dari Dit. PKH lebih memilih terlibat dalam rehabilitasi kawasan bekas kebakaran dan pemulihan korban (satwa), sedangkan responden dari Dit. Linbun dan Asdep PKHL lebih memilih keterlibatan dalam yustisi kebakaran. Responden BNPB memilih keterlibatan dalam pemulihan korban (manusia), dan responden dari Bakosurtanal memilih keterlibatan dalam proses yustisi. Hal yang serupa dengan yang ada pada peranan pemadaman di Kalimantan Barat terjadi pula pada peranan dalam penanganan pasca kebakaran di provinsi tersebut. Para responden dari organisasi-organisasi baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota juga menyatakan bahwa organisasinya berperanan dalam penanganan pasca kebakaran. Alasannya pun tampaknya serupa yakni bahwa masing-masing organisasi tersebut bertanggung jawab bukan hanya pada bidang pengendalian tertentu melainkan pada semua bidang di sektornya masing-masing. Posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional, tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota berdasarkan hasil dari pengisian angket penelitian dapat dirangkum seperti berturut-turut pada Tabel 7, Tabel 8, dan Tabel 9.
5.2.3 Posisi dan peranan organisasi menurut pendapat responden pakar
Analisis ini dimaksudkan untuk memperoleh pandangan dari para pakar di bidang kelembagaan dan pakar di bidang kebakaran mengenai posisi dan peranan
111
Tabel 7
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat nasional menurut pendapat responden praktisi
No.
Organisasi
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 817 18 19 20 21
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
√ √ √ √ √ √ -
√ √ √ √ -
√ √ √ √ -
√ √ √ √ √ -
√ -
Dit. PKH Dit. Lintan Dit. Linbun Asdep PKHL BNPB Bappenas BMKG Basarnas Bakosurtanal LAPAN Kemdagri Kemlu Kemsos Kemkes Kemhub Kemkeu TNI Polri Kejakgung APHI GPPI
Pemulihan Manusia Satwa √ √ √ √ √ √ -
Jmlh
%
5 1 4 3 2 0 1 1 2 1 0 0 1 1 0 0 2 1 1 0 0 26
19,2 3,8 15,4 11,5 7,7 0 3,8 3,8 7,7 3,8 0 0 3,8 3,8 0 0 7,7 3,8 3,7 0 0 100
Keterangan: SPDD = sistem peringatan dan deteksi, Gah = pencegahan, Dam = pemadaman, Yus = yustisi; Rehab = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran; Pulih = pemulihan korban Tabel 8
No. A.
B.
Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat provinsi menurut pendapat responden praktisi Organisasi
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
Pemulihan Manusia Satwa
Jmlh
%
1. 2. 3. 4.
Riau Dishut Prov. Disbun Prov. Distan Prov. BLHD Prov
√ √ √ √
√ √ √ -
√ √
√ √ -
√ √ √ √
√
√ -
22,2 27,8 27,8 22,2 100
1. 2. 3. 4.
Kalbar Dishut Prov. Disbun Prov. Distan Prov. BLHD Prov
4 5 5 4 18
√ √ √ √
√ √ -
√ √ -
√ √ √ -
√ √ √ √
-
√ -
6 6 3 2 17
35,3 35,3 17,6 11,8 100
Keterangan: SPDD = sistem peringatan dan deteksi, Gah = pencegahan, Dam = pemadaman, Yus = yustisi; Rehab = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran;
112 No.
Organisasi
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
Pemulihan Manusia Satwa
Jmlh
%
Pulih = pemulihan korban Tabel 9 Hasil identifikasi posisi dan peranan organisasi di tingkat kabupaten/kota menurut pendapat responden praktisi
No. A.
B.
C.
D.
Organisasi
Peranan SPDD
Gah
Dam
Yus
Rehab
Pemulihan Manusia Satwa
Jmlh
%
1. 2. 3.
Kota Dumai Distanbunhut Satpol PP KLH
√ √
√ -
√ √ -
√ √
√ -
-
-
62,5 12,5 25.0 100
1. 2. 3.
Kab. Inhu Dishutbun Satpol PP BLHD
5 1 2 8
√ √
√ -
√ √ -
√ √
√ -
-
-
√ √ -
√ √ -
√ √ √
√ √ -
-
-
62,5 12,5 25,0 100
1. 2. 3.
Kab. Ketapang Dishut √ Disbun. √ BLHD √
5 1 2 8
41,7 41,7 16,6 100
1. 2.
Kab. Kubu Raya Dishutbuntrans √ BLHD √
5 5 2 12
√ -
√ -
√ √
√ -
-
-
5 2 7
71,4 28,6 100
Keterangan: SPDD = sistem peringatan dan deteksi, Gah = pencegahan, Dam = pemadaman, Yus = yustisi; Rehab = rehabilitasi kawasan bekas kebakaran; Pulih = pemulihan korban
organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hal ini selanjutnya bersama dengan hasil analisis posisi dan peranan menurut profil organisasi dan pendapat praktisi dari organisasi-organisasi tersebut di atas dipergunakan dalam merancang bangun sistem pengorganisasian. Para pakar tersebut terdiri atas tiga orang pakar di bidang kebakaran hutan yaitu seorang praktisi dari Kementerian Kehutanan dan dua orang akademisi dari Fakultas Kehutanan IPB, seorang pakar di bidang kelembagaan dari Fakultas Kehutanan IPB, serta seorang pakar di bidang bencana alam dari BNPB.
113 Pengolahan data dengan perangkat analisis Interpretive Structural Modeling (ISM) memperoleh gambaran mengenai posisi dari organisasi-organisasi yang diamati dalam setiap aspek dari pengendalian kebakaran hutan/lahan. Posisi organisasi yang penting sebagai key element (Eriyatno 2003) adalah organisasi yang menduduki peringkat pertama yaitu yang di dalam diagram model struktur berada di level terbawah. Level ini menggambarkan bahwa elemen atau dalam hal ini organisasi tersebut memiliki kekuatan penggerak (driver power) yang terbesar dengan tingkat ketergantungan (dependence) terendah. Hasil dari analisis ISM ini dapat ditafsirkan bahwa organisasi atau organisasi-organisasi yang berada di level terbawah tersebut menduduki posisi terpenting (kunci) dalam aspek yang diamati. Adapun aspek-aspek yang diamati yaitu: (1) perumusan kebijakan, (2) sistem peringatan dan deteksi kebakaran, (3) pencegahan kebakaran, (4) pemadaman kebakaran, (5) rehabilitasi kawasan bekas kebakaran, dan (6) yustisi kebakaran. Posisi juga dibedakan tingkatannya menurut tingkatan pemerintahan yaitu tingkat nasional, tingkat provinsi, dan tingkat kabupaten/kota.
a.
Posisi dan peranan dalam perumusan kebijakan
Hasil identifikasi terhadap organisasi-organisasi di tingkat nasional menunjukkan bahwa organisasi-organisasi tersebut dapat dikelompokkan ke dalam tiga posisi yang ditunjukkan pada Matriks DP-D yaitu independent (kwadran IV), dependent (kwadran II) dan autonomus (kwadran I). Organisasi yang berada pada posisi independent, yaitu Dit. PKH, Dit. TD-BNPB, Dit. Linbun, dan Bappenas (Gambar 16.a) memiliki pengaruh kuat terhadap organisasi-organisasi lain dalam merumuskan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Organisasi-organisasi inilah yang diharapkan berperan utama dalam perumusan kebijakan tersebut. Sementara itu, tidak ada satupun organisasi yang berada pada posisi linkage (kwadran III). Posisi ini menggambarkan pengaruh yang kuat tetapi tingkat keterkaitannya dengan organisasi lain juga tinggi. Sedangkan organisasi yang berada di kwadran II adalah organisasi yang bergantung pada organisasi lain. Dengan demikian, perumusan kebijakan akan lebih ditentukan oleh keempat
114 organisasi yang tersebut di atas. Selanjutnya, berdasarkan struktur hirarkinya (Gambar 16.b) Dit. PKH merupakan organisasi yang berada di posisi utama, yang harus berperan dalam menyiapkan rumusan dan memimpin dalam pembuatan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional. Situasi tersebut dapat juga ditafsirkan sebagai penggambaran bahwa organisasi-oganisasi tersebut sebenarnya membawa atau mewakili masing-masing kepentingan
utama
di
dalam
perumusan
kebijakan.
Dit.
PKH
(1)
merepresentasikan kepentingan Kehutanan, Dit. Linbun (2) mewakili kepentingan Pertanian, atau dapat pula dianggap sebagai mewakili lahan, BNPB (6) dari sisi kepentingan penanganan bencana, dan Bappenas (7) pada sisi pendukung terutama dalam hal koordinasi perencanaan dan penganggaran.
3
D R I V E R P O W E R
22 1 21 20 6 19 2 18 7 17 16 15 IV 14 13 12 11 10 0 1 2 4 3 4 5 69 7 17 8 7 6 5 I 4 3 18 214 5 1 0
5
9
10
11
III
14
4
13
18
8
12
15
19
21
22
20
16
17
8 9 10 11 12 13 14
7
8, 12, 16 2
19, 20
11 21, 22 15 3, 13 10
DEPENDENCE (a)
II 6
9 1
(b)
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI
Gambar 16 Posisi organisasi di tingkat nasional dalam perumusan kebijakan. (a) Matrik DP-D menunjukkan posisi relatif organisasi terhadap organisasi lain; (b) Diagram ISM menunjukkan struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan.
115 Bappenas dan Depkeu sesuai dengan wewenang dan tanggung jawabnya mengoordinasikan kebijakan-kebijakan tersebut. Koordinasi dalam perumusan kebijakan sangat penting agar tercipta kebijakan yang komprehensif dan pelaksanaannya dapat efektif dan efisien. Kondisi demikian mengisyaratkan perlunya kemampuan tinggi dari Bappenas untuk menjalankan peranan sebagai koordinator. Jika tidak, maka kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan menjadi kurang terpadu dan lebih bersifat sektoral. Perumusan kebijakan di tingkat provinsi, menurut matriks DP-D, akan diarahkan oleh Dishut dan BLHD. Kedua organisasi tersebut berada di kwadaran yang sama yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi. Diagram ISM pada Gambar 17 memperlihatkan bahwa Dishut Provinsi dan Bapedalda (BLHD) merupakan organisasi kunci dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi.
3
4
5
6
7
8
9
10
11
13
14
2
12
1
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 17 Struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat pada perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi.
Pada tingkat kabupaten/kota, sesuai dengan Diagram ISM pada Gambar 18, Dishut, Disbun dan BLHD berada pada satu level tertinggi. Hal ini mengisyaratkan bahwa pada tingkat terbawah yang berhubungan langsung dengan
116 situasi
dan
kondisi
lapangan
di
mana
kebakaran
terjadi,
kebijakan
pengendaliannya dirumuskan bersama-sama dengan menyatukan kepentingan pada kawasan hutan yang direpresentasikan oleh Dishut, lahan oleh Disbun, dan dampak kebakaran serta koordinasi oleh BLHD. Posisi organisasi-organisasi lainnya dalam aspek perumusan kebijakan dapat dikatakan sebagai pendukung.
4
5
6
7
8
9
10
11
13
14
3
1
2
12
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 18 Struktur hirarki organisasi-organisasi yang terlibat pada perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota.
Keberadaan institusi Kehutanan pada posisi utama di semua tingkat baik nasional maupun provinsi dan kabupaten/kota dalam perumusan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut profil organisasi, pendapat para praktisi maupun pendapat para pakar memberikan pesan bahwa dalam perumusan sistem pengorganisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan institusi tersebut perlu ditempatkan sebagai organisasi kunci. Hal ini juga mengisyaratkan akan adanya kemudahan-kemudahan bagi institusi tersebut dalam berkoordinasi lintas tingkatan karena organisasi-organisasi tersebut berada dalam satu jajaran, Kehutanan. Kendala yang dihadapi adalah berupa terputusnya hubungan komando antar tingkatan akibat penerapan otonomi daerah. Hal ini akan dibahas lebih lanjut dalam sub bab terakhir dari bab ini yang membahas alternatif-alternatif rumusan sistem pengorganisasian.
117
118
b. Sistem peringatan dan deteksi kebakaran
Matriks DP-D menempatkan BMKG (8), Dit. PKH (1), dan BNPB (6) dalam satu kwadran yakni Kwadran IV untuk kepentingan dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran di tingkat nasional (Gambar 19). Hal ini menunjukkan bahwa ketiga organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (driver power/DP) tertinggi tersebut yang dianggap sesuai untuk memiliki kewenangan dan tanggung jawab bagi pengelolaan sistem peringatan dan deteksi kebakaran di tingkat nasional.
3
5
9
10
2
4
13
11
18
19
14
15
20
21
22
16
12
7
17
6
1
8
(a)
(b)
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 19 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat nasional dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan. Ketiga organisasi tersebut memang selama ini dalam prakteknya dianggap paling berperanan untuk kepentingan tersebut. Sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan sangat berkaitan dengan tersedianya data dan informasi iklim dan cuaca, dan sesuai tugas dan fungsinya, BMKG yang menyediakannya.
119 Data dan informasi iklim dan cuaca dari BMKG biasanya masih berupa data mentah yang memerlukan pengolahan untuk menjadi data dan informasi cuaca kebakaran (fire weather). Dit. PKH dan BNPB inilah yang melakukan pengolahan data. Namun posisi tidak saling bergantung (independent) antara kedua organisasi tersebut dapat ditafsirkan bahwa pengolahan dan penyajian informasi cuaca kebakaran dilakukan terpisah demi kepentingan yang berbeda. Kondisi tersebut adalah seperti yang terjadi sekarang di mana informasi cuaca kebakaran dan titik panas (hotspot) dikeluarkan oleh beberapa instansi yang berbeda. Meskipun sudah ada penjelasan bahwa informasi berbeda tersebut memang untuk kepentingan yang berbeda, penjelasan tersebut belum tentu dipahami oleh setiap orang sehingga terjadi persepsi yang bermacam-macam. Untuk itu, sesuai dengan asas kesatuan tujuan, asas kesatuan komando, dan asas tanggung jawab agar terwujud organisasi yang efektif (Hasibuan, 2008), peranan sebagai penanggung jawab sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan sebaiknya diserahkan kepada satu organisasi yang paling layak yaitu BMKG. Di tingkat provinsi, tampaknya masalah integrasi tersebut lebih mudah diatasi karena sesuai dengan diagram ISM (Gambar 20), organisasi-organisasi yang dianggap memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi untuk kepentingan sistem peringatan dan deteksi kebakaran berada pada satu level dan dalam satu kwadran yakni Kwadran III. Berada di kwadran ini, disebut linkage, bermakna bahwa ada keterkaitan di antara organisasi-organisasi tersebut untuk suatu kepentingan, yang dalam hal ini adalah pengelolaan sistem peringatan dan deteksi kebakaran. Organisasi-organisasi yang berada pada posisi terpenting tersebut adalah Dishut (1), Disbun (2), BLHD (12), dan BMKG (13). Namun demikian, kesamaan tersebut juga membuat kesulitan di dalam menentukan siapa di antara keempat organisasi tersebut yang bertindak sebagai koordinator. Untuk itu, agar asas-asas seperti tersebut di atas (Hasibuan, 2008) dapat terpenuhi, peranan koordinator jejaring atau network coordinator (Wehmeyer 2001) juga diserahkan kepada BMKG di tingkat provinsi.
120 Situasi serupa terjadi juga pada tingkat kabupaten/kota. Keempat organisasi yaitu Dishut (1), Disbun (2), BLHD (12) dan BMKG (13) di tingkat kabupaten/kota menurut matrik DP-D berada pada kwadran yang sama, yaitu Kwadran III (Linkage) dan menurut diagram ISM berada pada level yang sama. Dengan demikian, perlakuan serupa yaitu menyerahkan peranan koordinator jejaring kepada BMKG di tingkat kabupaten/kota.
4
5
6
7
8
9
10
12
13
11
14
3
1
2
(a)
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 20 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat provinsi dalam sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan. Penyerahan peranan sebagai koordinator jejaring kepada BMKG di semua tingkatan memberikan peluang lebih besar bagi terciptanya keterpaduan kebijakan atau policy integration (Meijers & Stead 2004) maupun koordinasi terpadu atau integrative coordination (Bolland &Wilson 1994). Peranan sebagai koordinator pada sistem peringatan dan deteksi kebakaran hutan/lahan tersebut memberikan kewenangan dan tanggung jawab kepada BMKG untuk mengoordinasikan data dan informasi bagi kepentingan sistem tersebut. Kebutuhan akan segala data dan informasi tersebut untuk berbagai kepentingan dalam bidang-bidang pengendalian kebakaran
(pencegahan,
pemadaman,
dan
penanganan
pasca-kebakaran)
121 disediakan oleh BMKG dan penyampaian kepada publik juga hanya dilakukan oleh BMKG, sehingga tidak terjadi simpang siur data dan informasi. Untuk mendukung peranan tersebut, BKMG telah memiliki dan harus terus mengembangkan sistem informasi yang mantap, termasuk kerja sama dengan berbagai media massa.
c. Pencegahan kebakaran
Hasil analisis posisi dan peranan di bidang pencegahan memperoleh gambaran cukup jelas bahwa bidang pencegahan ditangani secara berbeda antara di tingkat nasional dengan di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota. Penanganan pencegahan kebakaran hutan/lahan tingkat nasional pada saat ini menjadi wewenang dan tanggumg jawab organisasi pemangku kawasan. Pencegahan pada kawasan hutan dengan cukup tegas dinyatakan di dalam PP nomor 45 tahun 2004 pada Pasal 20 (3) sebagai tanggung jawab pencegahan di kawasan hutan ada pada Menteri Kehutanan. Pencegahan di luar kawasan hutan, dalam hal ini adalah lahan, belum ada penegasan siapa yang memiliki wewenang dan tanggung jawabnya. PP nomor 4 tahun 2001 hanya menyebutkan bahwa kewajiban pencegahan kebakaran hutan/lahan dibebankan kepada setiap orang (Pasal 12) atau setiap penanggung jawab usaha (Pasal 13). Pertanggungjawaban kepada pemerintah berhenti hanya sampai kepada Gubernur (Pasal 15), sedangkan tanggung jawab kepada tingkat nasional tidak disebutkan secara tegas dan jelas. Hal serupa juga terjadi untuk pencegahan kebakaran pada lahan perkebunan, di mana UU nomor 18 tahun 2004 mewajibkan usaha pencegahan kebakaran hanya kepada pelaku usaha perkebunan (Pasal 25 Ayat 1 dan Pasal 26). Pembinaannya dilakukan oleh Pemerintah, provinsi, dan kabupaten/kota (Pasal 44) tanpa menjelaskan organisasi pemerintah yang dimaksud, kecuali untuk pelanggarannya jelas dilakukan oleh instansi penegak hukum (Pasal 45). Ketidakjelasan posisi dan peranan tersebut juga tampak pada profil organisasi-organisasi yang memangku kawasan. Kemenhut yang memangku kawasan hutan secara tegas seperti disebutkan di atas (PP nomor 45 tahun 2004) hanya bertanggung jawab atas pencegahan kebakaran di kawasan hutan yang
122 dilaksanakan oleh Dit.PKH. Kementan yang bertanggung jawab atas hampir seluruh fungsi lahan (pertanian pangan dan hortikultura, perkebunan, dan peternakan) tidak secara tegas dan jelas pula menyatakan tanggung jawabnya atas pencegahan kebakaran di kawasan yang menjadi tanggung jawabnya.
3
4
7
9
10
12
13
14
18
20
19
21
2
8
11
22
15
16
17
6
5
1
(a)
(b)
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 21 Struktur hirarki organisasi di tingkat nasional dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan. Matriks DP-D dan diagram ISM pada Gambar 21 memberikan sebuah alternatif solusi. Peranan dan tanggung jawab pencegahan kebakaran hutan/lahan sebaiknya di tangan satu organisasi tingkat nasional yaitu Dit. PKH (1), yang harus memegang posisi dan peranan sebagai koordinator di bidang pencegahan kebakaran. Hal ini berbeda dari pendapat yang selama ini berkembang bahwa pencegahan kebakaran hutan/lahan merupakan urusan bagi instansi pemangku kawasan. Pendapat yang berkembang selama ini adalah bahwa urusan pencegahan di kawasan hutan menjadi tanggung jawab Kemenhut, di lahan perkebunan dan lahan pertanian di bawah Kementan, dan di luar ketiga fungsi kawasan tersebut
123 menjadi tanggung jawab Kemendagri. Menurut diagram ISM, kedua organisasi yang disebut terakhir itu justru berada pada level kepentingan yang lebih rendah. Hal ini berarti bahwa pencegahan kebakaran di tingkat nasional tidak menjadi tanggung jawab masing-masing organisasi pemangku kawasan, melainkan diserahkan kepada salah satu organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tertinggi di antara ketiga organisasi tersebut di atas, yaitu Dit. PKH. Di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, Dishut (1) dan Disbun (2) merupakan organisasi yang dianggap memiliki kekuatan penggerak (DP) tertinggi untuk kepentingan pencegahan kebakaran. Keduanya baik yang di provinsi maupun yang di kabupaten/kota berada pada kwadran III (linkage). Menurut diagram ISM, di tingkat provinsi (Gambar 22), hanya terdapat dua level, di mana pada posisi utama atau yang memiliki kekuatan tinggi untuk mengarahkan dipegang oleh kedua organisasi tersebut ditambah dengan dua organisasi lain yaitu BLHD (12) dan BMKG (13). Organisasi-organisasi lainnya dengan kekuatan penggerak (DP) rendah berada pada level berikutnya. Demikian pula halnya di tingkat kabupaten/kota (Gambar 23), terdapat tiga level, dengan level kedua diduduki oleh Distan (3) dan BMKG (13), sedangkan organisasi-organisasi lainnya berada di level berikutnya dengan kekuatan penggerak (DP) terendah. Posisi-posisi tersebut dapat ditelaah dengan dua tafsiran. Pertama, organisasi-organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi berada pada posisi utama dengan tanggung jawab maupun pelaksanaan pencegahan kebakaran hutan/lahan sepenuhnya dan organisasi-organisasi lainnya hanya sebagai pendukung atau pelaksana atas program-program yang telah disusun oleh posisi utama. Tafsir lainnya adalah bahwa organisasi dengan kekuatan penggerak (DP) tertinggi hanya sebagai koordinator, sedangkan program dan pelaksanaan pencegahan berada di tangan organisasi-organisasi lain yang berada di level-level dengan kekuatan penggerak (DP) lebih rendah. Dishut dan Disbun baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota memiliki memiliki peluang yang sama untuk ditunjuk sebagai koordinator bidang pencegahan di masing-masing tingkatan. Dalam perancangan sistem pengorganisasian, hal ini menjadi pertimbangan dan pemilihan koordinator akan ditentukan berdasarkan sistem yang
124 akan digunakan, apakah melibatkan banyak organisasi ataukah hanya satu organisasi yang ditunjuk.
3
4
5
9
6
7
8
1
2
12
(a)
10
11
14
13
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 22 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi di tingkat provinsi dalam pencegahan kebakaran hutan/lahan.
4
(a)
5
6
7
8
9
10
3
12
1
2
11
13
14
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran.
125 Gambar 23 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi yang terlibat pada pencegahan kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota. d. Pemadaman kebakaran
Hasil identifikasi terhadap posisi organisasi untuk urusan pemadaman kebakaran menunjukkan bahwa organisasi-organisasi yang memiliki kekuatan penggerak (DP) tinggi pada tingkat nasional (Gambar 24) yaitu Dit. PKH (1), BNPB (6), dan Basarnas (9), sedangkan di tingkat provinsi (Gambar 25) dan tingkat kabupaten/kota (Gambar 26) adalah Dishut (1) dan Disbun (2). Di tingkat nasional ketiga organisasi berada dalam satu kwadran yakni Kwadran IV dan menurut diagram ISM ketiganya independen dengan Dit. PKH pada posisi tertinggi, disusul BNPB. Posisi tersebut tampaknya sejalan dengan anggapan dan kondisi faktual sekarang bahwa untuk pemadaman kebakaran hutan/lahan, organisasi yang telah memiliki sumber daya pemadaman adalah Kemenhut. Keberadaan Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan Manggala Agni yang berada di berbagai daerah di bawah kendali Unit Pelaksana Teknis (UPT) Kemenhut tampaknya turut mempengaruhi penempatan Dit. PKH di posisi utama tersebut.
3
4
5
7
8
10
11
12
13
14
2
16
9
6
1
15
17
18
19
20
21
22
126
Sementara itu, di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, Dishut (1) dan Disbun (2) dipandang sebagai organisasi yang bertanggung jawab terhadap pemadaman kebakaran. Hal ini mungkin karena kebakaran banyak terjadi di kawasan-kawasan yang berada di bawah wewenang dan tanggung jawab kedua organisasi tersebut. Dikaitkan dengan profil organisasi yang disajikan di bagian awal bab ini, di Provinsi Riau dan Provinsi Kalbar memang kedua organisasi Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 24 Struktur hirarki organisasi di tingkat nasional dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan. tersebut yang diberi mandat baik melalui keputusan atau peraturan gubernur atau bupati/walikota untuk menjadi koordinator pemadaman kebakaran hutan/lahan.
4
5
6
7
8
9
10
11
13
12
(a)
3
14
1
2
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran.
127 Gambar 25 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat provinsi dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan.
Persoalannya adalah kembali pada penerapan asas-asas pengorganisasian yang efektif terutama asas kesatuan komando, asas rentang kendali, dan asas pembagian kerja (Hasibuan 2008). Struktur hirarki ISM untuk tingkat nasional sudah dengan tegas menunjukkan organisasi yang dapat berada di puncak tanggung jawab yakni Dit. PKH, tetapi untuk tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota masih terdapat dua organisasi di masing-masing tingkatan tersebut. Penetapan mengenai organisasi mana yang ditunjuk sebagai koordinator bidang pemadaman sebaiknya diserahkan kepada penanggung jawab wilayah, dalam hal ini gubernur dan bupati/walikota. Namun demikian, kepada gubernur dan bupati/walikota tersebut tetap perlu diberikan arahan pilihan yaitu memilih salah satu di antara Dishut dan Disbun. Pertimbangan lainnya adalah berkaitan dengan status fungsi kawasan di mana frekuensi dan skala tertinggi kejadian kebakaran dan kapasitas organisasinya.
4
5
6
7
8
9
12
10
11
13
14
3
1
(a)
2
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran Gambar 26 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan.
128
e. Rehabilitasi kawasan bekas kebakaran
Matriks DP-D untuk rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan menurut para responden pakar menjadi wewenang dan tanggung jawab KNLH (5) sebagai organisasi dengan kekuatan penggerak (DP) tertinggi seperti pada Gambar
1
3
4
6
7
8
9
10
11
12
13
2
14
15
16
17
18
19
20
22
21
5
27. Sementara itu, di level berikutnya terdapat Dit. Linbun (2) dan APHI (21) dan organisasi-organisasi lainnya di level terakhir. Penempatan KNLH, dalam hal ini Asdep PKHL, di posisi utama dapat ditafsirkan sebagai pemberian mandat kepada organisasi tersebut untuk berperan sebagai pemegang tanggung jawab di tingkat nasional untuk urusan rehabilitasi. Tanggung jawab tersebut mungkin dalam penyusunan
program
dan
kegiatan,
penyediaan
anggaran,
pengarahan,
pemantauan, pengawasan, dan pelaporan. Sedangkan posisi Dit. Linbun dan APHI tampaknya mewakili kawasan tempat kejadian kebakaran, di mana Dit. Linbun bertanggung jawab atas kebakaran di kawasan perkebunan khususnya dan lahan pada umumnya,dan APHI untuk rehabilitasi di kawasan hutan.
129 Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 27 Struktur hirarki organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam rehabilitasi kawasan bekas kebakaran hutan/lahan. Pemilihan APHI, yang merupakan organisasi non-pemerintah, menyiratkan suatu harapan bahwa upaya-upaya rehabilitasi kawasan bekas kebakaran sebaiknya menjadi tanggung jawab pengusaha, yang dalam hal ini adalah para pengusaha kehutanan. Para pengusaha kehutanan pada dasarnya telah menerima wewenang dan tanggung jawab untuk mengelola suatu kawasan hutan, sehingga apapun yang terjadi di dalam kawasannya, termasuk kebakaran hutan dan semua tindakan penanganannya, yang meliputi rehabilitasi bekas kebakaran menjadi tanggung jawabnya. Di tingkat provinsi, Dishut (1), Disbun (2) dan Distan (3) menjadi organisasi yang juga dipandang paling layak untuk mengarahkan upaya rehabilitasi kawasan bekas kebakaran. Ketiga organisasi tersebut yang kawasannya paling banyak terbakar tampaknya menjadi alasan untuk menempatkan ketiganya pada posisi utama meskipun pada level yang berbeda menurut diagram ISM-nya. Hal serupa berlaku pula di tingkat kabupaten/kota di mana ketiga organisasi, Dishut, Disbun dan Distan, juga memperoleh skor kekuatan penggerak (DP) tertinggi.
f. Yustisi Kebakaran
Kebakaran hutan/lahan baik disengaja atau tidak disengaja menurut UU nomor 42 tahun 1999 dan UU nomor 23 tahun 1997 merupakan tindak pidana. Hal ini tampaknya menjadi alasan bagi para responden pakar untuk menempatkan Mabes POLRI (19) dan Kejagung (20) di posisi utama untuk urusan yustisi kebakaran hutan/lahan seperti ditunjukkan oleh diagram ISM pada Gambar 28.
130 3
4
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
21
22
2
1
19
5
20
Keterangan: 1. Dit. PKH; 2. Dit. Linbun; 3. Dit. Tanaman Pangan; 4. Asdep PKHL; 5. KNLH; 6. Dit TD-BNPB; 7. Bappenas; 8. BMKG;, 9. Basarnas; 10. Bakosurtanal; 11. LAPAN; 12. Depdagri; 13. Deplu; 14. Depsos; 15. Depkes; 16. Dephub; 17. Depkeu; 18. Mabes TNI; 19. Mabes Polri; 20. Kejagung; 21. APHI; 22. GPPI Gambar 28 Struktur hirarki organisasi-organisasi di tingkat nasional dalam yustisi kebakaran hutan/lahan. Kedua organisasi tersebut berada pada level yang sama dengan kekuatan penggerak (DP) tertinggi. Dit. PKH (1) dan KNLH (5) yang berada di level berikutnya adalah untuk mendukung secara teknis kedua organisasi di posisi utama tersebut yang menjalankan proses penanganan perkara pidananya. Mahkamah Agung (MA) tidak diamati, karena penanganan perkara pidana oleh organisasi tersebut merupakan tingkat penanganan yang terakhir setelah tingkat pengadilan negeri di kabupaten/kota dan pengadilan tinggi di tingkat provinsi, sekalipun kasusnya ditangani langsung oleh Mabes Polri dan Kejagung.
131 Hal ini tergambar dari posisi utama untuk yustisi kebakaran di tingkat provinsi yang posisi utamanya pada tiga organisasi penegak hukum yaitu Polda (7), Kejakti (8), dan Pengadilan Tinggi (9) seperti pada diagram ISM (Gambar 29). Begitu pula halnya di tingkat kabupaten/kota, Polres (7), Kejari (8), dan Pengadilan Negeri (9) merupakan organisasi-organisasi yang mendapat kekuatan penggerak (DP) tertinggi dan berada pada satu level (Gambar 30).
4
5
6
10
11
13
14
12
1
2
3
7
8
9
(a) (b) Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polda;8. Kejati; 9. Pengadilan Tinggi; 10. Kodam; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran. Gambar 29 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat provinsi dalam yustisi kebakaran hutan/lahan. Posisi di level berikutnya untuk tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota adalah Dishut (1), Disbun (2) dan Distan (3). Ketiga organisasi tersebut berada di level kedua pada posisi sebagai pendukung dalam upaya penegakan hukum dan penanganan perkara karena kasus-kasus yustisi kebakaran hutan/lahan terjadi di kawasan-kawasan yang berada di bawah wewenang dan tanggung jawabnya.
132 5
6
3
11
4
13
10
1
7
(a)
14
12
2
8
9
(b)
Keterangan: 1. Dishut; 2. Disbun; 3. Distan; 4. Distamben; 5. Dinas PU; 6. Dishub; 7. Polres;8. Kejarii; 9. Pengadilan Negeri; 10. Kodim; 11. Satpol PP; 12. Bapedalda/BLHD; 13. BMKG; 14. Dinas Pemadam Kebakaran Gambar 30 Matriks DP-D (a) dan struktur hirarki (b) organisasi-organisasi di tingkat kabupaten/kota dalam yustisi kebakaran hutan/lahan. Hasil pengolahan angket penelitian dari responden pakar dengan ISM selengkapnya disajikan pada Lampiran 9. Rekapitulasi hasil analisis posisi dan peranan organisasi menurut pendapat pakar disajikan pada Tabel 10. Tabel tersebut hanya menyajikan organisasi-organisasi yang menduduki posisi utama pada setiap peranan di setiap tingkatan. Hasil identifikasi selengkapnya disajikan pada Lampiran 10. Tabel 10 Hasil identifikasi organisasi pemeran utama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut pendapat pakar No. A. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Organisasi Tingkat Nasional Dit. PKH Dit. Linbun KNLH BNPB Bappenas BMKG Basarnas Mabes POLRI Kejagung APHI
Bijak
SPDD
√ √ √ √ -
√ √ √ -
Peranan Gah Dam √ √ √ -
√ √ √ -
Yus
Rehab
√ √ √ √ -
√ √ √
133 Tabel 10 Lanjutan No.
Organisasi
Bijak
SPDD
Peranan Gah Dam
Yus
Rehab
B.
Tingkat Provinsi Dishut √ √ √ √ √ Disbun √ √ √ √ Distan √ Polda √ Kejati √ Pengadilan Tinggi √ BLHD √ √ √ BMKG √ √ Disdamkar √ C. Tingkat Kabupaten/Kota 1. Dishut √ √ √ √ √ 2. Disbun √ √ √ √ √ 3. Distan √ 4. Polres √ 5. Kejari √ 6. Pengadilan Negeri √ 7. BLHD √ √ 8. BMKG √ Keterangan: Bijak = perumusan kebijakan; SPDD=sistem peringatan dan deteksi dini; Gah= pencegahan; Dam= pemadaman; Yus= yustisi; Rehab= rehabilitasi kawasan bekas terbakar. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Analisis terhadap posisi dan peranan organisasi menurut profil organisasi, pendapat responden praktisi dan pendapat pakar tersebut di atas menunjukkan bahwa peranan dalam bidang-bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan masih tersebar di berbagai organisasi. Beberapa peranan dipegang oleh lebih dari satu organisasi, tetapi sejauh ini tidak ada penunjukan kejelasan secara definitif organisasi yang berada di posisi utama dan posisi pendukung untuk masingmasing peranan tersebut. Pada tingkat nasional sebenarnya telah ditetapkan BNPB sebagai organisasi di posisi utama yang mendapat mandat menurut UU nomor 24 tahun 2007, namun dalam pelaksanaannya struktur organisasi BNPB yang melibatkan berbagai organisasi justru tidak memasukkan Kemenhut dan Kementan yang menurut analisis posisi dan peranan tersebut di atas paling banyak berperanan dan seharusnya masuk di dalam struktur BNPB tersebut.
134 Badan
Penanggulangan
Bencana
Daerah
(BPBD)
provinsi
dan
kabupaten/kota di kedua lokasi penelitian belum termasuk organisasi yang diamati dalam pengumpulan data melalui angket penelitian untuk posisi dan peranan organisasi. BPBD merupakan organisasi yang relatif baru di kedua provinsi. BPBD Kalimantan Barat baru dibentuk pada Mei 2009 dengan Peraturan Gubernur nomor 76 tahun 2009. Seperti halnya di tingkat nasional, BPBD tersebut juga tidak secara eksplisit menyebutkan kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu bidang tugasnya. Menurut hasil wawancara dengan responden yang terdiri dari pimpinan instansi-instansi penanggung jawab sektor pada Pusdalkarhutla Provinsi Kalimantan Barat diperoleh penjelasan bahwa pada saat ini ada wacana “perebutan”
kewenangan
dan
tanggung
jawab
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan antara Pusdalkarhutla dengan BPBD. BPBD menganggap bahwa urusan kebakaran hutan/lahan menjadi bagian dari kewenangannya sesuai dengan UU nomor 24 tahun 2007 sedangkan Pusdalkarhutla beranggapan bahwa akan lebih baik jika penanganan kebakaran hutan/lahan dilaksanakan oleh sebuah organisasi tersendiri yang khusus menangani hal tersebut yakni Pusdalkarhutla. Untuk itu, pada saat penelitian ini berjalan Pemerintah Daerah Provinsi Kalimantan
Barat
yang
dikoordinasikan
oleh
BLHD
Provinsi
sedang
mempersiapkan revisi Peraturan Gubernur tentang Pusdalkarhutla untuk mendudukkan posisi dan peranan masing-masing organisasi termasuk BPBD Provinsi serta mekanisme kerjanya dalam penanganan kebakaran hutan/lahan. BPBD Provinsi Riau pada saat penelitian ini berjalan belum terbentuk dan sedang dalam proses pembahasan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) tentang pembentukannya. Struktur organisasi BPBD menurut Raperda tersebut serupa dengan struktur organisasi BPBD Provinsi Kalimantan Barat. Pembagian posisi dan peranan antara BPBD dengan Pusdalkarhutla masih belum jelas. BPBD tersebut kelak akan merupakan Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) dengan kedudukan langsung di bawah Sekretaris Daerah Provinsi (Sekdaprov) untuk mempermudah koordinasi.
135 Selama BPBD tersebut belum terbentuk, penanganan bencana masih dilakukan oleh Satuan Koordinasi Pelaksana Penanggulangan Bencana dan Pengungsi (Satkorlak PBP). Satkorlak PBP Provinsi Riau dibentuk dengan Keputusan Gubernur Riau nomor KPTS.594/XIII/2002. Gubernur Riau bertindak sebagai Ketua dengan wakil-wakil terdiri dari Komandan Resort Militer (Danrem), Kepala Kepolisian Daerah (Kapolda), dan Komandan Landasan Udara (Danlanud). Pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
di
tingkat
kabupaten/kota sebenarnya juga relatif jelas di setiap kabupaten/kota yang diamati di mana beberapa peranan dipegang oleh instansi yang menangani kehutanan dan/atau perkebunan. Pada keempat kabupaten/kota yang diamati, kedua urusan tersebut kebetulan ditangani oleh satu organisasi dan organisasi tersebut, yakni Dishutbun atau Distanbunhut, ditunjuk sebagai penanggung jawab bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran ataupun sektor-sektor di mana kebakaran hutan/lahan dianggap paling banyak terjadi. Namun demikian, pembagian posisi dan peranan tersebut secara definitif, kecuali di Kota Dumai, belum memiliki landasan hukum karena masih mengacu pada pengorganisasian masa lalu sebelum era reformasi yakni Satlakdalkarhutla yang sebenarnya sudah tidak berlaku lagi sejak era Reformasi. Ketiga kabupaten tersebut (Inderagiri Hulu di Riau dan Ketapang dan Kubu Raya di Kalimantan Barat) belum merevisi Satlakdalkarhutla tersebut.
5.3. Hubungan Antar Organisasi
Sub bab ini membahas hasil penelitian untuk menjawab tujuan penelitian kedua yaitu menganalisis hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan di tingkat nasional, provinsi, kabupaten/kota dan antar tingkatan. Dua hal yang dianalisis dari hubungan antara organisasi yaitu: (1) pola hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan, dan (2) tingkat pengetahuan dan pemahaman para pemangku kepentingan mengenai mekanisme hubungan antar organisasi. Analisis terhadap pola hubungan dilakukan pada tiga aspek yaitu: (a) bantuan layanan, (b) administrasi, dan (c) perencanaan,
136
5.3.1. Pola hubungan antar organisasi
Pola hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan dapat dilihat dari tiga aspek yang diadaptasi dari Bolland dan Wilson (1994), yaitu (1) bantuan layanan, yakni hubungan antar organisasi yang diwujudkan dalam bentuk memberi dan/atau menerima bantuan, (2) administrasi, yakni hubungan antar organisasi dalam bentuk kontribusi suatu organisasi bagi pencapaian tujuan organisasi lain, dan (3) perencanaan, yang diwujudkan dalam bentuk saling mengenal antar orang-orang dari organisasi-organisasi tersebut. Ketiga aspek tersebut dianalisis dari data yang diperoleh melalui angket dengan responden para pimpinan atau pejabat pada organisasi-organisasi yang diamati. Selama ini sering kali dinyatakan bahwa pengendalian kebakaran hutan dan lahan belum efektif disebabkan antara lain oleh kurangnya koordinasi antara instansi-instansi yang terkait. Laporan mengenai kurangnya koordinasi tersebut seringkali tidak tepat menurut Bolland dan Wilson (1994), karena laporan (a) tanpa dilandasi suatu dasar empiris bagi kesimpulannya, ataupun (b) tanpa menunjukkan temuan-temuan empiris yang akan diterima sebagai bukti koordinasi. Analisis terhadap ketiga aspek di bawah ini antara lain adalah untuk memberikan gambaran apakah benar bahwa koordinasi antar instansi atau organisasi yang terkait dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Indonesia masih kurang. Hasil pengisian angket penelitian dan wawancara menunjukkan bahwa semua responden menyatakan perlunya pelibatan berbagai organisasi pemerintah baik dalam satu tingkatan maupun antar tingkatan dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pelibatan berbagai organisasi tersebut memungkinkan adanya saling membantu dalam berbagai hal, terutama sumber daya pengendalian kebakaran. Pendapat responden tersebut sesuai dengan teori Muldford dan Klonglan (1982) di mana dalam menghadapai permasalahan masa kini yang kompleks, organisasi tunggal akan sulit jika bekerja sendirian sekalipun ia memiliki sumber daya yang mencukupi. Sejauh mana konsistensi pendapat responden tersebut dikonfirmasi dengan hasil analisis terhadap ketiga aspek tersebut di atas.
137 1.
Bantuan layanan (client referral)
Gambar 31 Diagram hubungan bantuan layanan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Riau.
Hasil analisis bantuan layanan antar organisasi menunjukkan bahwa hanya sedikit hubungan bantuan layanan yang terkonfirmasi, yang ditandai dengan angka 1 pada matriks di Lampiran 11. Hubungan tersebut dapat digambarkan dengan diagram baik dalam satu tingkatan maupun antar tingkatan, untuk Provinsi Riau adalah seperti pada Gambar 31 dan untuk Provinsi Kalimantan Barat seperti pada Gambar 32. Kedua gambar tersebut menunjukkan bahwa pada tingkat nasional hanya ada sembilan organisasi yang memiliki hubungan bantuan layanan saling terkonfirmasi. LAPAN dan Bakosurtanal merupakan dua organisasi yang
138 memiliki paling banyak hubungan layanan dengan organisasi-organisasi lain. Hal ini terkait dengan jenis layanan yang diberikan kedua organisasi tersebut yaitu informasi yang dibutuhkan oleh organisasi-organisasi lain. BMKG menurut matriks pada Lampiran 11 sebenarnya juga memiliki banyak hubungan bantuan layanan, tetapi hubungan tersebut tidak terkonfirmasi dan lebih banyak organisasi yang menyatakan menerima bantuan layanan BMKG. Hal ini dapat menunjukkan bahwa
meskipun BMKG menyediakan layanan informasi kepada banyak
organisasi, layanan tersebut pada umumnya tersedia bagi publik dan mudah diakses tanpa memerlukan kontak dengan BMKG.
Gambar 32 Diagram hubungan bantuan layanan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat.
Hubungan bantuan layanan antar organisasi di tingkat provinsi pada kedua daerah, Riau dan Kalbar, menunjukkan perbedaan yang mencolok. Hubungan bantuan layanan di Riau relatif lebih baik di mana organisasi-organisasi pada satu
139 tingkatan maupun antar tingkatan dari tingkat nasional, provinsi sampai dengan kabupaten/kota saling memiliki hubungan layanan yang terkonfirmasi. Berbeda halnya dengan di Kalbar, tidak ada satupun hubungan bantuan layanan yang terkonfirmasi baik di tingkat provinsi, kabupaten/kota, maupun antar tingkatan. Kondisi hubungan bantuan layanan di kedua daerah tersebut tampaknya berkaitan dengan pembagian peranan yang ditunjukkan oleh departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla. Departementasi di Riau yang
berdasarkan
bidang-bidang
pengendalian
kebakaran
mengharuskan
dilakukannya kerja sama dengan pola koordinasi integratif sesuai dengan kriteria Bolland dan Wilson (1994). Sebaliknya, pola hubungan yang terjadi di Kalbar dengan departementasi berdasarkan wilayah pemangkuan tidak mengharuskan adanya kerja sama antar organisasi. Di Kalbar, organisasi pemangku kawasan bertanggung jawab atas semua bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan di kawasannya.
Hal
ini
berarti
masing-masing
organisasi
tersebut
harus
mengembangkan kapasitas dan kapabilitas sendiri. Bantuan dari pihak lain tidak dapat diharapkan karena masing-masing pihak lain tersebut juga harus mempersiapkan dirinya untuk mengendalikan kebakaran di wilayahnya. Hal tersebut di atas dapat mengindikasikan bahwa sekarang ini aliran bantuan untuk pengendalian, khususnya dalam operasi pemadaman kebakaran hutan/lahan sulit untuk mencapai sasaran di lapangan karena lemahnya koordinasi antar tingkatan dari nasional sampai dengan lapangan (lokasi kebakaran). Berbagai aspek dari koordinasi masih belum berjalan. Peranan-peranan dalam koordinasi (Wehmeyer et al. 2001; Malone et al. 1999) belum terdefinisikan dengan jelas. Sebagai contoh, peranan entry management yang bertanggung jawab atas pengembangan infrastruktur dan pemantapan hubungan antar organisasi belum ditetapkan siapa atau organisasi mana yang berperan, apakah semua organisasi yang terlibat, ataukah ditunjuk satu organisasi untuk memegang peranan tersebut. Peranan ini sebenarnya ada di tangan penanggung jawab bidang untuk di Riau atau wilayah kerja untuk di Kalbar, namun penelitian ini tidak menemukan adanya bukti-bukti bahwa peranan tersebut telah dijalankan, misalnya belum ada rencana pengembangan infrastruktur pengendalian kebakaran dan belum ada langkah-langkah menggalang kesepakatan dengan berbagai pihak.
140 Kesepakatan-kesepakatan dan komitmen untuk saling membantu antar pihak seharusnya sudah dicapai sebelum operasi pengendalian kebakaran (Anonim 1998). Hasil angket penelitian dan wawancara memperoleh gambaran baik di Riau maupun di Kalbar bahwa meskipun responden menyatakan kerja sama untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah keharusan, masih terdapat kesan yang kuat bahwa kerja sama tersebut adalah lebih untuk memperoleh bantuan dari pada berbagi bantuan. Dalam hal ini, Dishut atau organisasi yang menangani kehutanan seperti Balai KSDA atau Balai Taman Nasional, baik di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota dianggap sebagai organisasi yang menjadi sumber bantuan
karena
dipandang
telah
memiliki
sumber
daya
pengendalian
(pemadaman) kebakaran yang relatif paling lengkap. Sementara itu, ketika organisasinya dimintai bantuan, respon terhadap permintaan bantuan tersebut memerlukan beberapa pertimbangan. Keterkaitan dengan tanggung jawab terhadap status kawasan yang terbakar menjadi pertimbangan utama untuk
merespon permintaan bantuan, sebagaimana
dinyatakan oleh 62,50% responden di tingkat nasional, 85,71% responden di tingkat provinsi di Riau dan 55,50% responden di Kalbar. Alasan lainnya adalah kedekatan hubungan secara psikologis antara pimpinan organisasi, di mana permintaan bantuan oleh “kawan baik” berpeluang lebih besar untuk direspon positif dan lebih cepat dibandingkan jika permintaan bantuan datang dari organisasi yang pimpinannya kurang saling mengenal. Pernyataan tersebut disetujui oleh sebagian besar responden di semua tingkatan, di mana di tingkat nasional 41,67% responden setuju dan 29,16% responden menolak, di tingkat Riau 57,14% responden setuju dan 23,81% menolak dan di Kalbar 50% responden setuju dan 23,20% menolak serta yang lain ragu-ragu. Organisasi-organisasi yang diamati tampaknya kurang memahami konsep kerja sama (Mulford & Klonglan 1982) maupun konsep kemampuan (Ulrich 1997)
dalam
pengembangan
organisasi.
Mereka
bukannya
membangun
kapabilitasnya sendiri untuk dapat mengatasi masalahnya sendiri dan baru meminta bantuan (kerja sama) jika sumber daya atau kapabilitasnya habis, tetapi
141 sejak dari awal sudah mengandalkan bantuan dari organisasi lain. Untuk itu, penetapan tugas atau peranan atau task/role assignment (Malone et al. 1999) seharusnya diperjelas di dalam struktur dan uraian tugas Pusdalkarhutla ataupun sistem pengorganisasian yang akan dibangun. Mekanisme perbantuan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan juga belum jelas tentang hak dan kewajiban masing-masing pihak yang berhubungan. Kedua hal tersebut harus jelas, tertulis dan disepakati bersama, seperti yang diterapkan di Amerika Serikat dalam bentuk rencana mobilisasi pemadaman kebakaran (fire suppression mobilization plan/FSMP) di tingkat nasional dan di tingkat negara bagian (Anonim 1998). Mekanisme semacam itu harus dibangun, dipahami dan dilatih-praktekkan oleh pihak-pihak yang terkait sebelum adanya kejadian kebakaran, sehingga ketika terjadi kebakaran, masing – masing pihak dapat menjalankan peranannya. 2.
Pencapaian Tujuan (Administrative) Hubungan administratif antar organisasi biasanya melibatkan transaksi
sumber daya yang memungkinkan organisasi tersebut lebih efektif dalam mencapai tujuannya (Bolland & Wilson 1994). Hasil analisis untuk aspek administrasi menunjukkan bahwa dari 21 organisasi yang diamati di tingkat nasional, terdapat 15 organisasi yang memiliki hubungan mutualistik dalam pencapaian tujuan organisasi, dan dua di antaranya yang memiliki hubungan mutualistik terbanyak adalah Dit. PKH dan Asdep PKHL (Gambar 33). Kondisi hubungan administratif di tingkat provinsi dan kabupaten/kota untuk di Riau (Gambar 34) dan di Kalbar (Gambar 35) menunjukkan perbedaan yang cukup mencolok di mana hubungan adminsitratif antar organisasi pada satu tingkatan di Riau telah terjalin relatif lebih semarak daripada yang terjadi di Kalbar. Pada tingkat provinsi di Riau, organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan telah saling membantu di dalam pencapaian tujuan organisasi, sedangkan di Kalbar hal tersebut tidak terjadi karena tidak adanya hubungan yang terkonfirmasi dalam pencapaian tujuan.
142
Gambar 33
Diagram hubungan administratif (pencapaian tujuan) antar organisasi pada tingkat nasional.
Secara umum, baik di Riau maupun di Kalbar, telah terjadi hubungan administratif antar tingkatan, meskipun baru terjadi antar beberapa organisasi, bahkan di Kalbar hanya Asdep PKHL yang memiliki hubungan tersebut. Di Riau, hubungan administratif antara provinsi dengan kabupaten/kota telah terjalin, sedangkan di Kalbar tidak terdapat hubungan tersebut. Hubungan yang digambarkan pada kedua diagram di atas adalah hubungan yang mutualistik, dan tidak berarti bahwa hanya organisasi-organisasi tersebut yang saling berhubungan. Organisasi-organisasi lainnya juga berhubungan tetapi derajat hubungannya tidak sampai pada level terkonfirmasi. Matriks yang disajikan pada Lampiran 12 dapat memperlihatkan hubungan-hubungan yang terjadi. Setiap hubungan yang memiliki angka 1 menunjukkan adanya pengakuan oleh responden tentang adanya hubungan tersebut. Hubungan dinyatakan mutualistik jika angkanya adalah (1,1), dan tidak ada hubungan sama sekali jika angkanya adalah (0,0). Hasil analisis dengan matriks tersebut menunjukkan bahwa Asdep PKHL merupakan organisasi yang paling banyak memiliki komposisi (1,1) yakni sebanyak 25 dan paling sedikit memiliki komposisi (0,0) yakni hanya 6. Hal ini
143
Gambar 34 Diagram hubungan administratif antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota Provinsi Riau.
berarti bahwa Asdep PKHL merupakan organisasi yang paling banyak berhubungan secara mutualistik dengan organisasi-organisasi lain. Di tingkat provinsi, Disbun dan BLHD Provinsi Riau adalah organisasi yang mempunyai hubungan mutualistis terbanyak, sedangkan di tingkat kabupaten/kota, Dishut
144 merupakan organisasi yang terbanyak hubungan mutualistiknya. Kondisi tersebut akan turut menentukan dalam pemilihan organisasi yang dapat ditunjuk sebagai koordinator jejaring (network coordinator) atau pemegang posisi utama dalam sistem pengorganisasian yang akan dibangun.
Gambar 35 Diagram hubungan administrasi antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat.
145 Koordinasi merupakan pengelolaan saling ketergantungan antar aktivitas untuk mencapai tujuan (Malone et al. 1999) dan adanya hubungan administrasi menunjukkan adanya saling ketergantungan dalam bentuk transaksi sumber daya untuk mencapai tujuan (Bolland & Wilson 1994). Tidak adanya hubungan tersebut mengindikasikan tidak adanya transaksi atau pertukaran sumber daya di antara organisasi-organisasi tersebut, padahal tindakan-tindakan pengendalian kebakaran memerlukan sumber daya dan masing-masing organisasi tersebut belum memiliki sumber daya yang memadai untuk bertindak sendirian. Transaksi atau pertukaran atau aliran sumber daya tidak terjadi karena belum jelasnya tujuan bersama yang akan dicapai oleh pihak-pihak atau aktor-aktor yang bertransaksi (Malone et al. 1999). Menurut teori koordinasi, aktor di dalam organisasi-organisasi menghadapi masalah koordinasi yang timbul dari ketergantungan yang menjadi kendala dalam pelaksanaan
tugas-tugas
(Malone
&
Crowston
1994).
Dalam
konteks
pengendalian kebakaran hutan/lahan, terlihat jelas bahwa meskipun telah dilakukan pembagian tugas di dalam Pusdalkarhutla maupun Satlakdalkarhutla, baik menurut bidang-bidang pengendalian kebakaran maupun menurut wilayah kerja, para pimpinan organisasi (aktor) masih menggantungkan diri pada organisasi-organisasi lain. Mereka, para aktor tersebut, memang tidak mengakui hal tersebut baik dalam mengisi angket maupun dalam wawancara, tetapi tidak adanya usaha, bahkan rencana, untuk memiliki sumber daya yang memadai bagi pelaksanaan tugasnya dapat menunjukkan bahwa ketergantungan tersebut memang terjadi. Sikap saling bergantung tersebut sayangnya juga tidak dinyatakan secara terbuka kepada pihak-pihak lain yang sebenarnya juga saling bergantung, sehingga masalahnya menjadi tidak terselesaikan. Langkah yang seharusnya dilakukan adalah seperti yang disarankan Malone dan Crowston (1994) yakni melakukan aktivitas tambahan yang disebutnya sebagai coordination mechanisms. Mekanisme koordinasi tersebut dapat dilakukan dengan jalan seluruh organisasi yang terlibat, terutama yang berada dalam satu bidang tugas, misalnya pemadaman, pertama kali harus membahas dan menyepakati tujuan bersamanya. Masalahnya adalah bahwa para pimpinan organisasi masih kurang perduli dengan
146 tujuan organisasi. Hal ini dapat dilihat dari masih banyaknya responden yang mengisi salah atau sama sekali tidak mengisi baris isian pada angket untuk visi dan misi organisasinya (Gambar 36). Kondisi bahwa responden masih kurang mengetahui tujuan organisasinya serupa dengan ketika ditanyakan tentang visi dan misi pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan atau visi dan misi Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla. Visi dan misi yang merupakan tujuan jangka panjang juga belum didefinisikan lebih lanjut menjadi tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran jangka pendek. Oleh sebab itu, untuk meperbaiki mekanisme koordinasi, seluruh organisasi yang terlibat dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan harus menyepakati tujuan bersama tersebut.
Gambar 36 Komposisi responden (dalam %) tentang pengetahuannya terhadap visi dan misi organisasinya.
Langkah selanjutnya adalah membagi tugas, mengidentifikasi sumber daya yang diperlukan untuk menjalankan tugas-tugas tersebut, mengidentifikasi sumber daya mana saja yang harus dimiliki atau disediakan oleh organisasi mana, dan bagaimana prosedur untuk memobilisasinya ketika diperlukan. Hal ini harus dilakukan ketika sistem pengorganisasian melibatkan banyak organisasi dan anggaran untuk penyediaan sumber daya berada di masing-masing organisasi yang terlibat tersebut, seperti yang terjadi sekarang di mana Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla masih dianggap sebagai bukan satuan kerja perangkat daerah atau SKPD sehingga tidak dapat mengusulkan anggarannya sendiri.
147 Di samping itu, kendala-kendala institusional yang pernah, sedang dan mungkin akan dihadapi dalam manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan, misalnya tentang ketersediaan anggaran harus diidentifikasi dan disepakati bersama untuk berkomitmen untuk menyelesaikannya. Pengendalian kebakaran masih dianggap sebagai kegiatan konsumtif yang hanya menghabiskan anggaran, sementara masih banyak kegiatan lain yang dinilai lebih produktif sehingga dalam keterbatasan kemampuan penyediaan anggaran bagi daerah, pengendalian kebakaran hutan/lahan belum mendapatkan cukup prioritas. Hal ini dapat dimaklumi pada kondisi keuangan daerah sekarang ini, di mana porsi belanja atau pengeluaran daerah (22%) masih jauh lebih besar daripada porsi penerimaannya (7%) dari keseluruhan penerimaan negara (Basri 2009). Porsi penerimaan daerah dari pemerintah pusat yang sangat rendah tersebut menurut Basri (2009) juga telah mendorong usaha daerah untuk meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD)-nya. Usaha tersebut antara lain berupa peningkatan pembangunan pertanian, perkebunan, pertambangan, dan permukiman yang dalam penyiapan lahannya biasanya menggunakan pembakaran. Kondisi tersebut menjadi salah satu faktor penyebab masih kurang efektifnya pengendalian kebakaran hutan/lahan.
3.
Perencanaan (agenda setting)
Hasil analisis terhadap angket mengenai agenda setting menunjukkan bahwa telah terjadi cukup saling mengenal di antara pimpinan dari organisasi-organisasi yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan, baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan. Hal ini terlihat dari diagram hubungan antar organisasi dari aspek perencanaan pada Gambar 37. Diagram tersebut menunjukkan bahwa pada tingkat nasional hubungan saling mengenal antar organisasi relatif baik. Hubungan tersebut di Provinsi Riau (Gambar 37) juga sudah relatif terjalin baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan dari tingkat nasional, provinsi, sampai dengan kabupaten/kota, bahkan terdapat pula hubungan dari tingkat nasional langsung ke tingkat kabupaten/kota. Di Kalimantan Barat, hubungan antar tingkatan terjadi hanya antara tingkat
148 nasional dengan tingkat provinsi, dan tidak terjadi antara tingkat provinsi dengan tingkat kabupaten/kota (Gambar 38).
Gambar 37 Diagram hubungan perencanaan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Riau.
Kondisi di mana saling mengenal di antara para pimpinan organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan masih sedikit tersebut berdasarkan tuturan responden disebabkan antara lain oleh: (a) organisasi responden jarang melakukan kontak atau terlibat dalam pertemuan-pertemuan dengan organisasi-organisasi lain dalam konteks kebakaran hutan/lahan, (b) responden baru beberapa waktu menduduki jabatan di organisasinya yang dianggap terkait dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan dan selama masa
149 tersebut belum pernah atau jarang sekali mengikuti pertemuan atau kontak dengan organisasi-organisasi
lain, (c)
responden
tidak selalu
ditunjuk
untuk
mengadakan kontak atau pertemuan dengan orang-orang dari organisasiorganisasi lain dalam konteks kebakaran hutan/lahan karena tidak jelasnya kaitan antara uraian tugas responden dengan urusan kebakaran hutan/lahan sehingga sering terjadi penugasan terhadap pejabat atau staf berubah-ubah setiap kali kontak atau pertemuan dengan organisasi-organisasi lain.
Gambar 38 Diagram hubungan perencanaan antar organisasi pada tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota, di Provinsi Kalimantan Barat.
150 Pengamatan terhadap hubungan saling mengenal antar organisasi antar tingkatan menunjukkan bahwa pada umumnya organisasi-organisasi tersebut saling mengenal hanya pada jajarannya di tingkatan-tingkatan lain. Sebagai contoh, organisasi yang menangani kehutanan mengenali orang-orang dari organisasi di tingkatan lain yang juga menangani kehutanan. Hal ini menggambarkan bahwa hubungan antar organisasi antar tingkatan terjadi terutama pada organisasi-organisasi yang berada dalam jajaran yang sama.
Tabel 11 Jumlah organisasi yang pimpinannya dikenali dan yang mengenali pimpinan-pimpinan organisasi lain
No.
Organisasi
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Asdep PKHL Dit. PKH Dit. TD-BNPB BMKG Dishut Prov. Riau Disbun Prov. Riau BLHD Prov. Riau Dishut Prov. Kalbar Disbun Prov. Kalbar Distanbunhut Kota Dumai Dishut Kab. Ketapang
Organisasi yang dikenali Total % 14 35.90 3 7.69 2 5.13 3 7.69 2 5.13 4 10.26 4 10.26 3 7.69 1 2.56 4 10.26 2 5.13
Organisasi yang mengenali Total % 7 17.95 4 10.26 2 5.13 3 7.69 4 10.26 4 10.26 4 10.26 4 10.26 3 7.69 1 2.56 2 5.13
Saling mengenal di antara orang-orang yang terlibat dalam suatu organisasi atau pengorganisasian sangat penting, terutama untuk membina komunikasi. Hal ini terkait dengan keterlibatan emosi di dalam manajemen organisasi dan orangorang (Everaert 1997). Everaert menegaskan hubungan atau kedekatan emosional adalah sangat penting untuk menjaga tingkat produktivitas atau kinerja yang tinggi dalam organisasi masa depan. Hasil penelitian ini menguatkan sinyalemen Everaert (1997) bahwa organisasi-organisasi masa kini yang telah meninggalkan aspek emosional ternyata banyak yang gagal dalam mencapai tujuannya. Pada
151 bagian hubungan bantuan layanan di atas disebutkan bahwa respon permintaan bantuan dipengaruhi oleh kedekatan emosional pemimpin organisasi. Kemampuan untuk saling mengenal juga penting dalam mekanisme untuk membangun sistem sosial dan saling mengenal tersebut didasarkan pada level saling mempercayai (Janssen 2005). Kondisi hubungan saling mengenal yang masih relatif rendah seperti yang terjadi pada pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan sekarang ini dengan demikian menjadi salah satu faktor penyebab lemahnya manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan. Salah
satu
kelemahan
dalam
manajemen
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan adalah masih lemahnya aturan-aturan dan oleh sebab itu untuk membangun manajemen pengendalian kebakaran yang baik diperlukan penguatan aturan-aturan. Aturan-aturan, menurut Jenssen (2005), dibuat, dipilih, disimpan, ditegakkan, diubah, dan dihapuskan, untuk itu penguatan aturan-aturan pengendalian kebakaran hutan/lahan yang dimaksud haruslah mencakup kapabilitas untuk membuat, memilih, menyimpan, menegakkan, mengubah, dan menghapus aturan-aturan sesuai dengan tuntutan situasi dan kondisi kebakaran hutan/lahan. Keberhasilan tindakan-tindakan terhadap aturan-aturan tersebut bergantung pada modal sosial (social capital), yang terdiri antara lain hubunganhubungan kepercayaan (relations of trust), hubungan timbal-balik (reciprocity), aturan-aturan, norma-norma dan sanksi-sanksi, dan keterkaitan (connectedness) di dalam institusi (Pretty 2001 diacu dalam Jenssen 2005). Kondisi saling mengenal di antara organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut dapat menggambarkan kondisi tentang masih sulitnya menjalankan tindakan-tindakan terhadap aturan-aturan dalam pengendalian kebakaran. Perencanaan atau agenda setting bersama tampaknya masih sulit dikarena hubungan antar orang-orang dari organisasiorganisasi tersebut belum akrab, bahkan banyak yang belum saling mengenal. Alasan yang mungkin dari kondisi tersebut antara lain adalah frekuensi pertemuan dan/atau komunikasi antar organisasi tersebut kemungkinan besar masih sangat kurang, dan belum adanya penunjukan orang-orang tertentu dari masing-masing organisasi sebagai kontak (contact persons) yang tetap. Kondisi hubungan antar
152 organisasi seperti ini pula yang tampaknya membuat penanganan kebakaran hutan/lahan di semua tingkatan masih belum optimal. Analisis terhadap pola hubungan antar organisasi berdasarkan dari ketiga aspek tersebut di atas dapat memperoleh kesimpulan sementara bahwa integrative coordination (Bolland & Wilson 1994) belum terpenuhi. Di sisi lain, integrasi kebijakan (Meijers & Stead 2004) masih sulit dibangun karena konsep keterpaduan (integrated) atau “kemenyeluruhan” (comprehensiveness) belum menjadi acuan bagi organisasi-organisasi yang terlibat tersebut. Putusnya hubungan antar tingkatan di hampir seluruh dari ketiga aspek hubungan antar organisasi tersebut di atas masih menjadi kendala dalam penanganan pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia.
5.3.2.
Tingkat pengetahuan dan pemahaman terhadap mekanisme hubungan antar organisasi
Hasil analisis terhadap angket penelitian tersebut menunjukkan bahwa sebagian besar responden dari organisasi-organisasi yang diamati di tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota pada dasarnya telah mengetahui adanya mekanisme hubungan internal organisasinya. Mekanisme hubungan internal tersebut telah ditetapkan dalam bentuk tata hubungan kerja (tahubja) yang mengikuti struktur dari organisasi yang bersangkutan. Sebagian besar organisasi, terutama di tingkat nasional dan provinsi, pada umumnya telah relatif berkembang, dalam arti bahwa aktivitas-aktivitas di dalam organisasi telah direncanakan dengan baik, telah mengembangkan suatu mekanisme dalam bentuk prosedur-prosedur yang mengatur aliran tugas, tanggung jawab, informasi, dan lain-lain dari satu bagian ke bagian lain (Brown & Harvey 2006). Sebaliknya, oganisasi-organisasi yang belum memiliki mekanisme hubungan internal terutama adalah di tingkat kabupaten/kota. Hal ini disebabkan antara lain oleh belum mantapnya organisasi dalam menetapkan visi dan misi, struktur organisasi, sumber daya manusia, maupun sarana dan prasarana di dalam organisasi. Organisasi-organisasi tersebut baru dibentuk mengikuti terbentuknya kabupaten/kota baru hasil pemekaran dan/atau struktur pemerintahan baru yang
153 otonom, seperti di Kota Dumai, Riau dan Kabupaten Kubu Raya, Kalimantan Barat. Penggabungan tiga organisasi pemerintah daerah di Kota Dumai yaitu Dinas Pertanian, Dinas Perkebunan dan Dinas Kehutanan menjadi satu yaitu Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan telah mengubah mekanisme hubungan antar ketiga organisasi yang sebelumnya bersifat eksternal untuk mencapai visi yang berbeda-beda menjadi hubungan internal untuk mencapai satu visi bersama. Sementara itu, di Kubu Raya yang merupakan pemekaran dari Kabupaten Pontianak, pada saat penelitian ini dilakukan pemerintah daerahnya masih disibukkan oleh penataan elemen-elemen organisasi, terutama sumber daya manusia dan sarana dan prasarana organisasi. Pada tingkat nasional, hanya sekitar separuh dari jumlah responden yang menyatakan bahwa organisasinya telah memiliki mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, dan seperempat dari jumlah responden masih meragukan adanya mekanisme tersebut (Gambar 39). Ketika hal tersebut dikonfirmasi dengan hasil wawancara terhadap beberapa responden, semuanya menyatakan bahwa mekanisme hubungan tersebut masih berupa suatu kesepakatan tidak tertulis di antara organisasi-organisasi tersebut. Hampir semua responden yang menyatakan telah adanya mekanisme hubungan tersebut adalah berasal dari organisasi-organisasi yang memang aktif terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu Dit. PKH, Asdep PKHL, dan Ditlinbun. Keragu-raguan dan ketidaksetujuan responden mengenai sudah adanya mekanisme hubungan antar organisasi di tingkat nasional tersebut beralasan karena ternyata pada tingkat nasional belum terbentuk secara formal sistem pengorganisasian
untuk
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan.
Sistem
pengorganisasian yang berlaku sekarang hanyalah merupakan kesepakatan tidak tertulis untuk menjalankan sistem pengorganisasian yang pernah ada yaitu berupa organisasi yang bernama Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan Nasional (Pusdalkarhutnas). Organisasi tersebut dibentuk dengan Keputusan Menteri Kehutanan nomor 188/Kpts-II/1995 dan berlaku di jajaran Departemen Kehutanan, sedangkan sistem pengorganisasian yang melibatkan organisasiorganisasi pemerintah lainnya di tingkat nasional adalah Tim Koordinasi Nasional
154 Penanggulangan Kebakaran Hutan/lahan (TKN-PKHL) yang dibentuk oleh Menteri Negara Lingkungan Hidup pada tahun 1995. Kedua organisasi tersebut tidak pernah dibubarkan tetapi juga dianggap sudah tidak berlaku lagi sejak era reformasi tahun 1998/1999.
Gambar 39 Pendapat responden di tingkat nasional tentang adanya mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional.
Mekanisme hubungan di tingkat nasional yang belum tertulis tersebut tampaknya yang membuat para responden di tingkat provinsi baik di Riau maupun Kalimantan Barat menyatakan ketidaktahuan mereka mengenai adanya mekanisme tersebut. Namun mereka di tingkat kabupaten/kota di kedua provinsi tersebut sebagian besar menjawab setuju mengenai sudah adanya mekanisme tersebut di tingkat nasional. Hasil wawancara terhadap beberapa responden di tingkat kabupaten/kota mengenai hal tersebut memperoleh gambaran tentang keyakinan mereka bahwa di tingkat nasional pasti sudah ada mekanisme tersebut karena selama ini instansi pemerintah pusat (nasional) dianggap cepat dalam merespon laporan kejadian kebakaran dari kabupaten/kota. Para responden di tingkat provinsi sendiri sebagian besar juga menyatakan bahwa provinsinya belum memiliki mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Gambar 40 merupakan contoh proporsi jumlah responden di Provinsi Riau dan gambaran serupa bagi Kalimantan Barat
155 dengan 16,67% menyatakan sangat tidak setuju dan 50% tidak setuju bahwa provinsinya telah memiliki mekanisme tersebut.
Gambar 40 Pendapat responden di Provinsi Riau tentang adanya mekanisme hubungan antar organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pendapat responden dari kabupaten/kota di kedua provinsi terhadap mekanisme hubungan antar organisasi tersebut di tingkat provinsi sama dengan pendapat mereka untuk tingkat nasional. Mereka percaya bahwa mekanisme tersebut telah ada dengan alasan yang sama yaitu dapat mengalirnya respon dari tingkat nasional ke kabupaten/kota melalui provinsi karena sudah adanya mekanisme di tingkat provinsi. Pada kenyataannya, mekanisme yang baku di masing-masing level maupun antar level belum terbentuk secara formal. Ketiadaan mekanisme tersebut jelas menghambat proses pengerahan sumber daya untuk pengendalian kebakaran, terutama terkait dengan penyediaan anggaran untuk penanganan kejadian kebakaran. Keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut lebih dari separuh responden baik di tingkat nasional, di tingkat provinsi maupun di tingkat
kabupaten/kota bukan hanya kalau dibutuhkan melainkan sudah
melekat di dalam bidang tugas. Persentase jumlah responden yang menyatakan hal tersebut pada tingkat nasional adalah sekitar 66% (Gambar 41), di Provinsi Riau dan Provinsi Kalimantan Barat, masing-masing 70% dan 88%, dan di tingkat kabupaten/kota di Riau dan Kalimantan Barat masing-masing 67% dan 70% (Gambar 42). Hal tersebut dapat dikaitkan dengan banyaknya responden yang memiliki pengetahuan mengenai adanya prosedur tetap kerja sama dalam
156 pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkatannya masing-masing yakni sebanyak 68% responden di tingkat nasional, 90% di Provinsi Riau, 93% di Provinsi Kalimantan Barat, 66% di kedua kabupaten dan kota di Riau dan 58% di kedua kabupaten di Kalimantan Barat.
Gambar 41 Alasan keterlibatan organisasi di tingkat nasional dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Gambar 42 Alasan keterlibatan organisasi di tingkat provinsi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Hasil wawancara memperoleh gambaran bahwa para responden tersebut sekadar mengetahui adanya dokumen yang mengatur tentang kerja sama berbagai organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, tetapi mereka tidak mengetahui rincian tentang bagaimana mekanisme hubungan kerja sama tersebut. Responden mengetahui tentang hubungan kerja sama tersebut juga hanya pada tingkatan di mana organisasi mereka berada dan antar tingkatan (nasional,
157 provinsi, dan kabupaten/kota), sedangkan mengenai hubungan dengan organisasi internasional sebagian besar (60%) menyatakan belum tahu. Keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan menurut sebagian besar responden baik di tingkat nasional, di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota ditentukan oleh ketersediaan sumber daya, terutama ketersediaan sarana dan prasarana dan sumber daya manusia yang dimiliki oleh organisasi yang bersangkutan (Gambar 41 dan Gambar 42 ). Ketersediaan dana atau anggaran dari organisasi sendiri menjadi pertimbangan berikutnya. Hal ini berarti bahwa organisasi akan terlibat atau mengirimkan bantuan dalam pengendalian kebakaran, terutama dalam pemadaman kebakaran hutan/lahan jika mereka memiliki peralatan dan personil. Namun demikian, pengerahan bantuan yang sebenarnya, akan terjadi jika organisasi tersebut memiliki cukup dana untuk itu, sedangkan ketersediaan dana dari luar organisasi kurang menjadi pertimbangan. Hal ini yang menjadi salah satu alasan organisasi-organisasi tersebut tidak segera bertindak mengerahkan sumber dayanya ketika ada kebakaran karena ternyata anggaran atau dana yang ada pada organisasinya sendiri tidak ada atau sangat sedikit sedangkan dana dari luar organisasi juga belum jelas mekanismenya. Mekanisme baku mengenai perbantuan sumber daya antar organisasi sejauh ini belum ada. Upaya untuk membangun kesepakatan antar organisasi untuk menciptakan mekanisme tersebut juga belum ada. Kekosongan mekanisme perbantuan sumber daya antar organisasi tersebut belum menjadi agenda dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran baik di tingkat nasional, provinsi maupun
kabupaten/kota,
sehingga
penanganan
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan berjalan sendiri-sendiri oleh masing-masing organisasi. Keterlibatan dalam pengendalian kebakaran juga dipengaruhi oleh keterkaitan dengan tanggung jawab terhadap status kawasan yang terbakar, sebagaimana dinyatakan oleh 62,50% responden di tingkat nasional, 85,71% di tingkat provinsi Riau, 55,50% di tingkat provinsi Kalimantan Barat, 54,55% di Kota Dumai, 44,40% di Kabupaten Inderagiri Hulu, 76,47% di Kabupaten Ketapang, dan 52,50% di Kabupaten Kubu Raya. Hal ini berarti bahwa
158 keterlibatan organisasi dalam operasi pengendalian kebakaran, baik dalam bidang pencegahan, penanganan pasca-kebakaran,
maupun terutama pemadaman
kebakaran, sangat ditentukan oleh lokasi di mana kegiatan dilaksanakan. Dishut, misalnya, akan dengan segera merespon permintaan bantuan jika kebakaran terjadi di kawasan hutan. Demikian pula halnya dengan Disbun yang akan memberikan prioritas respon kepada permintaan bantuan untuk penanganan kebakaran di kawasan perkebunan. Kedekatan hubungan antara organisasi yang meminta bantuan dengan organisasi yang dimintai bantuan turut menjadi pertimbangan juga. Di tingkat nasional, komposisi antara sangat tidak setuju dan tidak setuju dengan setuju dan sangat setuju adalah 29,16% dengan 41,67%, dan 29,17% ragu-ragu, yang berarti organisasi akan mengirimkan bantuan jika organisasi yang memintanya dianggap dekat secara psikologis. Di Provinsi Riau, komposisinya relatif serupa yaitu 57,14% setuju dan 23,81% tidak setuju, sementara di Provinsi Kalimantan Barat terjadi sebaliknya yaitu 50% tidak setuju dan 23, 20% setuju. Hal tersebut kemungkinan berkaitan dengan departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutlada di mana di Riau pembagian tugas berdasarkan pada bidangbidang pengendalian kebakaran sehingga batas-batas kawasan pemangkuan kurang menjadi perhatian, sementara di Kalimantan Barat pembagian tugas berdasarkan tanggung jawab pada kawasan sehingga apapun yang terjadi di kawasan yang menjadi tanggung jawabnya adalah benar-benar menjadi tugas dan tanggung jawabnya dengan kurang mengharapkan bantuan dari organisasi lain yang sudah memiliki tanggung jawab di kawasannya sendiri. Hal serupa terjadi pada tingkat kabupaten/kota, di mana di kabupaten/kota di Riau persentase responden yang tidak setuju dengan yang setuju adalah sama yaitu 44,44, sedangkan di kedua kabupaten di Kalimantan Barat komposisinya adalah 58,82% tidak setuju dan 29,41 setuju. Alasan untuk hal tersebut juga tampaknya serupa karena pembagian tugas pada Pusdalkarhutlada di tingkat provinsi dan Satlakdalkarhutla di tingkat kabupaten/kota di provinsi yang sama juga serupa.
159 Hasil analisis data menunjukkan bahwa kurang dari separuh jumlah responden menjawab pertanyaan di bagian tersebut. Hal ini ketika dikonfirmasi kepada beberapa responden yang tidak menjawab angket tersebut diperoleh dua alasan pokok. Pertama, responden merasa tidak mengetahui atau kurang yakin mengenai hubungan organisasinya dengan organisasi-organisasi lain yang ada di dalam daftar angket tersebut dalam hal-hal yang dipertanyakan. Sebagai contoh, mengenai pertukaran bantuan, responden merasa kurang yakin mengenai adanya saling memberi dan menerima bantuan antara organisasinya dengan organisasi lain. Bantuan yang dimaksud sebenarnya tidak terbatas pada bantuan dalam konteks pengendalian kebakaran hutan/lahan saja melainkan bantuan dalam berbagai bidang. Hal ini memang tidak dijelaskan di dalam angket penelitian dan peneliti juga tidak memberikan penjelasan ketika melakukan wawancara dan konfirmasi tersebut karena peneliti beranggapan bahwa responden adalah pejabat atau pimpinan organisasi yang dianggap telah mampu memahami makna yang tersurat maupun tersirat dari kalimat-kalimat di dalam angket penelitian. Namun demikian, hal tersebut juga dapat mengindikasikan bahwa responden yang terdiri dari para pimpinan organisasi tersebut pada dasarnya belum memahami hubungan atau keterkaitan antara organisasinya dengan organisasi-organisasi lain di berbagai hal. Kekurangpahaman responden mengenai bantuan layanan yang diberikan organisasinya ataupun yang diterima oleh organisasinya juga dapat mengindikasikan bahwa organisasi-organisasi tersebut masih lebih banyak bekerja atau berjalan secara sendiri-sendiri dan masih kurang bekerja sama baik dalam bentuk koordinasi ataupun kolaborasi dengan organisasi-organisasi lain. Kedua, responden merasa bahwa angket tersebut terlalu rumit dan sulit mengisinya karena kurangnya petunjuk pengisian. Kerumitan dan kesulitan dalam pengisian angket tersebut ternyata berkaitan dengan alasan pertama setelah peneliti mengonfirmasi alasan kedua tersebut. Peneliti tidak melakukan perubahan terhadap angket tersebut karena angket tersebut merupakan satu bentuk adaptasi metode yang sedang diujicobakan melalui penelitian ini. Di samping itu, peneliti melihat alasan utama tampaknya adalah keengganan responden untuk mengisi semua pertanyaan dalam angket karena dari pemantauan peneliti terhadap beberapa responden, mereka sepertinya sengaja melewatkan bagian dari angket
160 yang memerlukan perhatian lebih serius dan yang mengharuskan responden menuliskan jawaban, bukan sekadar mencontreng. Hal ini dapat menjadi pertimbangan bagi peneliti sendiri maupun para peneliti lain ketika membuat angket penelitian serupa agar dapat memperoleh tingkat yang lebih tinggi dalam pengisian angket yang disebarkan. Kondisi seperti itu dapat terjadi antara lain karena kurang jelas dan rincinya prosedur atau mekanisme hubungan antar organisasi di dalam dokumen pembentukan organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut. Di tingkat nasional, hubungan dalam bentuk perbantuan antar organisasi belum didefinisikan dengan jelas. Salah satu landasan hukum yang menjelaskan hubungan antar organisasi adalah Undang-Undang nomor 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana yang di dalamnya mengamanatkan adanya unsur pengarah yang melibatkan berbagai instansi sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22 ayat (2). Aturan tersebut kemudian diuraikan lebih lanjut dengan Peraturan Presiden nomor 8 tahun 2008 di mana unsur pengarah tersebut melibatkan 10 (sepuluh) organisasi Pemerintah. Peraturan Presiden tersebut tidak menjelaskan lebih lanjut peranan dari masing-masing organisasi tersebut yang seharusnya menjadi alasan dilibatkannya mereka dalam BNPB. Ketiadaan uraian tentang peranan, tugas, fungsi, dan tanggung jawab dari masing-masing organisasi tersebut serta tidak adanya kejelasan mekanisme perbantuan dari dan oleh organisasi-organisasi tersebut dapat membuat penanganan bencana menjadi tidak optimal. Hal serupa juga terjadi di tingkat provinsi dan kabupaten/kota di mana dokumen pembentukan Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla juga tidak menguraikan dengan jelas bentuk-bentuk layanan yang harus disediakan oleh masing-masing organisasi yang terlibat serta mekanisme penyediaan dan penerimaan layanan-layanan tersebut. Seharusnya, masing-masing organisasi tersebut didefinisikan bentuk-bentuk layanan yang harus disediakan dan yang diterima sehingga ketika diperlukan, organisasi-organisasi tersebut dengan sendirinya
dapat
kewajibannya.
segera
menyediakan
layanan-layanan
sesuai
dengan
161 Jika mengacu pada hasil angket penelitian, dari jawaban yang diberikan responden terlihat komposisi perbantuan layanan terbagi atas empat situasi, yaitu: (1) situasi di mana responden tidak mendefinisikan bentuk perbantuan layanan atau menganggap bahwa organisasinya tidak ada hubungan perbantuan layanan dengan organisasi-organisasi lain, yang dalam hal ini digambarkan dengan susunan (0,0); (2) situasi di mana responden menyatakan bahwa organisasinya memberikan bantuan layanan kepada organisasi lain, yang digambarkan dengan susunan (1,0); (3) situasi di mana responden menyatakan bahwa organisasinya menerima bantuan layanan dari organisasi lain, yang digambarkan dengan susunan (0,1); dan (4) situasi di mana responden menyatakan bahwa organisasinya memberikan kepada dan juga menerima bantuan layanan dari organisasi lain, yang digambarkan dengan susunan (1,1). Jawaban dari responden secara ringkas dapat direkapitulasi seperti pada Gambar 43. Responden memilih susunan (0,0) sebanyak 90,51%, susunan (1,0)
Gambar 43 Hubungan bantuan layanan menurut pendapat responden.
sebanyak 2,44%, susunan (0,1) sebanyak 3,27%, dan susunan (1,1) sebanyak 3,78% dari seluruh susunan yang ada. Hal ini dapat menggambarkan bahwa sebagian besar responden masih menganggap bahwa organisasinya tidak memiliki hubungan dengan organisasi lain dalam hal bantuan layanan. Di samping itu, jika ada hubungan tersebut, responden menyatakan bahwa organisasinya lebih banyak
162 menerima (0,1) daripada memberikan (1,0) bantuan. Angket penelitian memang tidak merinci pendapat responden sebagai gambaran kondisi yang sebenarnya ataukah kondisi yang diinginkan responden saat penelitian. Namun demikian dari wawancara dapat diketahui bahwa hal tersebut lebih merupakan keinginan responden yang dilatari oleh kenyataan pada sekarang ini bahwa organisasi mereka memiliki sumber daya yang sangat terbatas sehingga mereka berkeinginan untuk memperoleh bantuan sumber daya, terutama dana, khususnya untuk keterlibatan organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Permasalahan di dalam hubungan antar organisasi terutama dalam perbantuan dan transaksi sumber daya baik dalam satu tingkatan maupun terutama antar tingkatan terkait dengan persoalan-persoalan yang ada dalam penerapan kebijakan otonomi daerah. Hal ini akan dibahas lebih lanjut pada bagian pembahasan rancang bangun sistem pengorganisasian di bagian akhir bab ini.
5.4. Kapasitas Organisasi
Kedua sub bab tersebut di atas telah menguraikan aspek-aspek dalam sistem pengorganisasian dari sisi keterkaitan antara organisasi yang terlibat dalam sistem tersebut. Sub bab ini menganalisis kondisi internal dari setiap organisasi yang terlibat langsung dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Analisis dilakukan terhadap efektivitas masing-masing organisasi dan terhadap komponen-komponen dalam organisasi yang menunjukkan kapasitas organisasi-organisasi tersebut. Sebagaimana diuraikan di dalam Bab II, penelitian ini membedakan antara efektivitas dengan kinerja, di mana efektivitas organisasi digunakan untuk menggambarkan kapasitas organisasi sedangkan kinerja organisasi adalah untuk menggambarkan hasil yang dicapai oleh organisasi. Pengukuran efektivitas organisasi dalam penelitian ini menggunakan salah satu pendekatan untuk mengukur efektivitas organisasi yang dikemukakan Kreitner dan Kinicki (1992) yakni pendekatan sistem-sistem yang sehat (healthy system). Pendekatan ini meminta ukuran-ukuran efektivitas berupa antara lain adanya aliran informasi yang baik, loyalitas pegawai, komitmen, kepuasan kerja dan kepercayaan.
163 Studi ini mencoba memberikan interpretasi terhadap pendekatan tersebut karena tidak adanya arahan rinci mengenai hal tersebt. Penerapannya di dalam penelitian ini adalah dengan membuat ukuran obyektif dan ukuran subyektif (Young Lee & Whitford 2008). Ukuran obyektif dibangun dari catatan-catatan atau arsip-arsip, yaitu dokumen-dokumen organisasi yang menunjukkan komponen-komponen pengukuran efektivitas, seperti tertuang dalam prosedur pengukuran efektivitas organisasi pada Lampiran 7. Sebagai contoh, Daftar Urut Kepangkatan (DUK) digunakan untuk menilai kapasitas sumber daya manusia (SDM) organisasi dari segi tingkat pendidikan dan keikutsertaan dalam pelatihanpelatihan yang berhubungan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Ukuran subyektif dibangun dari respon survei yang diperoleh dari anggota organisasi. Studi ini menggunakan komponen-komponen efektivitas organisasi dalam melihat kapasitas organisasi untuk menjalankan tanggung jawabnya dalam pengendalian kebakaran. Komponen-komponen yang dimaksud, yang dirangkum dari Philbin dan Mikhus (2008) dan standar dari good governance (OPM dan CIPFA 2004) meliputi: (1) visi dan misi, (2) struktur organisasi, (3) sumber daya manusia, (4) sarana dan prasarana, dan (5) mekanisme kerja. Formula untuk mengukur efektivitas organisasi pemerintah, terutama dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan belum ditemukan sampai dilaksanakannya studi ini. Studi ini membuat formula sederhana dengan menjumlahkan skor dari kelima komponen tersebut di atas. Hasil analisis dengan Analytical Hierarchy Process (AHP) terhadap hasil pengisian angket penelitian oleh para pakar mendapatkan nilai bobot untuk masing-masing dari kelima komponen kapasitas organisasi tersebut dan selanjutnya nilai-nilai tersebut dimasukkan ke dalam rumus efektivitas organisasi (EO) sehingga diperoleh rumus pengukuran efektivitas sebagai berikut:
EO = 0,285V + 0,238S + 0,243D + 0,089P + 0,145M di mana: V
= skor visi dan misi
S
= skor struktur organisasi
164 D
= skor sumber daya manusia
P
= skor sarana dan prasarana
M
= skor mekanisme kerja Nilai-nilai V, S, D, Pdan M diperoleh dari penilaian terhadap kondisi di
lapangan yakni profil organisasi, keberadaan dokumen bukti dari komponenkomponen tersebut, dan hasil pengisian kuisioner. Penentuan tingkat efektivitas dilakukan dengan menggunakan rumus tersebut dan memasukkan jumlah skor minimum dan skor maksimum yang dapat diperoleh organisasi yang diamati. Jumlah skor minimum adalah 0 (nol), sedangkan jumlah skor maksimum adalah 43. Penilaian efektivitas organisasi dilakukan dengan menempatkan EO hasil pengamatan terhadap organisasi yang bersangkutan ke dalam daftar kisaran pada Tabel 12. Tabel 12 Kisaran untuk penilaian efektivitas organisasi Tingkat Efektivitas Tidak efektif Kurang efektif Efektif Sangat efektif
Skor Total 0 s/d 10,75 > 10,75 s/d 21,50 > 21,50 s/d 32,25 > 32,25 s/d 43
Pengukuran efektivitas organisasi dengan menggunakan tabel tersebut menghasilkan kondisi efektivitas dari organisasi-organisasi yang di amati di tiap tingkatan seperti ditunjukkan pada Tabel 13 untuk tingkat nasional, Tabel 14 untuk tingkat provinsi dan Tabel 15 untuk tingkat kabupaten/kota. Tabel 13 Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat nasional No. Organisasi VM SO SDM SP MK ST EO 1 Dit. PKH 8.917 5.678 6.275 1.761 3.553 26.184 E 2 Dit. Linbun 7.441 5.210 5.725 1.404 3.625 23.405 E 3 Dit. Lintan 5.288 6.214 6.318 1.859 4.189 23.868 E 4 Dit. TD 6.270 7.164 6.641 2.035 4.205 26.315 E 5 Asdep PKHL 7.553 5.950 6.500 1.780 3.625 25.408 E VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja; ST = skor total; EO = efektivitas organisasi; E = efektif
165 Tabel 14 Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat provinsi No.
Organisasi VM SO SDM SP MK ST EO Provinsi Riau 1 Dishut Prov 6.555 5.474 5.832 1.780 3.335 22.976 E 2 Disbun Prov 5.914 4.701 5.346 1.424 2.900 20.285 KE 3 BLH Prov 7.533 5.543 5.623 1.131 3.128 22.958 E 4 BBKSDA Riau 7.980 5.686 6.128 1.652 3.335 24.781 E Provinsi Kalimantan Barat 1 Dishut Prov 7.233 5.743 5.621 1.424 3.566 23.587 E 2 Disbun Prov 6.726 5.284 6.075 1.355 3.321 22.761 E 3 BLHD Prov 7.664 6.267 6.371 1.711 3.496 25.509 E 4 BKSDA Kalbar 7.980 5.686 6.128 1.652 3.335 24.781 E Keterangan: VM = skor visi dan misi; SO = skor struktur organisasi; SDM = skor sumber daya manusia; SP = skor sarana dan prasarana; MK = skor mekanisme kerja; ST = skor total, EO = efektivitas organisasi; E = efektif
Tabel 15 Hasil pengukuran efektivitas organisasi di tingkat kabupaten/kota No.
Organisasi VM SO SDM SP MK ST EO Kota Dumai 1 Distanbunhut 5.606 5.077 6.318 1.484 2.900 21.385 KE 2 KLH 5.415 4.284 5.711 1.113 2.828 19.351 KE Kab. Inhu 1 Dishutbun 5.358 4.950 5.881 1.355 3.031 20.575 KE 2 BLHD 5.415 4.205 5.183 1.217 3.093 19.113 KE Kab. Ketapang 1 Dishut Kab 6.060 4.643 4.521 1.314 3.456 19.994 KE 2 Disbun Kab KE 5.911 4.184 5.065 1.245 3.211 19.616 3 BLHD Kab 6.664 5.167 5.271 1.601 3.386 22.089 E Kab. Kubu Raya 1 Dishutbun 5.448 4.705 5.772 1.300 3.047 20.272 KE 2 BLHD Kab 5.015 3.975 5.303 1.273 3.185 18.751 KE Keterangan: VM = skor visi dan misi; SO = skor struktur organisasi; SDM = skor sumber daya manusia; SP = skor sarana dan prasarana; MK = skor mekanisme kerja; ST = skor total, EO = efektivitas organisasi; E = efektif; KE = kurang efektif
Hasil tersebut menunjukkan bahwa organisasi-organisasi di tingkat nasional dan provinsi tersebut sudah efektif, sedangkan yang di tingkat kabupaten/kota masih kurang efektif. Jika dilihat dari besarnya skor yang diperoleh, yang lebih dekat kepada batas bawah pada tingkat efektif, maka dapat dikatakan bahwa organisasi-organisasi di tingkat provinsi sudah berada pada tingkat efektif tetapi
166 relatif masih rendah, sedangkan di tingkat kabupaten/kota, hasil pengukuran menunjukkan bahwa organisasi-organisasi tersebut masih belum efektif. Efektivitas yang masih relatif rendah atau bahkan belum efektif pada organisasi-organisasi tersebut dapat menunjukkan masih belum terpenuhinya komponen-komponen prasyarat bagi organisasi yang efektif. Seberapa jauh masing-masing organisasi tersebut telah memenuhi komponen-komponen tersebut dapat dilihat dari persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponennya, seperti ditunjukkan untuk organisasi-organisasi di tingkat nasional pada Tabel 16 berikut. Persentase tersebut juga menggambarkan kapasitas dari organisasi yang bersangkutan. Persentase tersebut dihitung dari skor yang diperoleh masing-masing organisasi pada komponen tersebut dibagi dengan skor maksimum (kontrol) pada komponen tersebut. Persentase tersebut menunjukkan bahwa semua organisasi yang diukur pada umumnya telah mencapai lebih dari 50% dari tingkat efektivitas maksimum, tetapi masih di bawah 75%. Persentase tertinggi yang dicapai Dit. PKH pada komponen visi dan misi yakni 74,49 % wajar karena hanya organisasi tersebut yang memang visi dan misinya secara eksplisit menyebutkan unsur-unsur dari pengendalian kebakaran hutan/lahan.
Tabel 16 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat nasional No.
Organisasi
VM % 74,49
SO % 51,86
SDM % 57,38
SP % 56,53
MK % 61,26
1
Dit. PKH-Kemhut
2
Dit. Linbun-Kemtan
62,16
47,59
52,35
45,07
62,50
3
Dit. Lintan-Kemtan
44,18
56,76
57,78
59,68
72,22
4
Dit. TD-BNPB
52,38
65,44
60,73
65,33
72,50
5
Asdep PKHL-KNLH
63,10
54,35
59,44
57,14
62,50
Rata-rata
59,26
55,20
57,53
56,75
66,20
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja
167 Sementara itu, adalah wajar juga jika Dit. Lintan memperoleh persentase terendah untuk komponen visi dan misi karena dari angket penelitian maupun wawancara dan profil organisasi, organisasi tersebut tidak berurusan dengan kebakaran hutan/lahan. Penyiapan lahan yang biasanya menggunakan pembakaran dianggap oleh para responden dari Dit. Lintan sebagai tidak lagi menjadi urusan organisasi tersebut melainkan menjadi urusan dari pemilik atau pemangku kawasan, yaitu para petani sendiri dan pemerintah daerah. Hal serupa juga dinyatakan oleh Dit. Linbun, di mana organisasi tersebut hanya berurusan dengan perlindungan perkebunan dari organisme pengganggu tanaman (OPT), sedangkan urusan penyiapan lahan menjadi urusan pemilik atau pemangku kawasan. BNPB memiliki persentase tertinggi di hampir semua komponen, kecuali visi dan misi, dibandingkan dengan keempat organisasi lainnya di tingkat nasional. Skor total bagi organisasi tersebut juga tertinggi, diikuti Dit. PKH dan Asdep PKHL. Hal ini dapat menunjukkan bahwa di antara organisasi-organisasi tersebut, BNPB merupakan organisasi yang paling siap kapasitasnya untuk menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pada tingkat provinsi, seperti pada Tabel 17 dan Tabel 18, persentase skor perolehan hampir seluruhnya masih di bawah 50%. Hal ini menggambarkan suatu kondisi kapasitas organisasi yang masih jauh di bawah kapasitas optimalnya untuk menangani kebakaran. Alasan ketidaksiapan organisasi-organisasi tersebut untuk terlibat dalam pengendalian kebakaran biasanya adalah masih kurangnya sarana dan prasarana. Hal ini memang sangat tampak dari Tabel tersebut. Tabel 17 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat provinsi untuk Provinsi Riau
Dishut Prov Disbun Prov BLHD Prov BBKSDA
VM % 54,76 49,41 62,93 66,67
SO % 50,00 42,94 50,63 51,94
SDM % 53,33 48,89 51,42 56,04
SP % 57,14 45,71 36,31 53,03
MK % 57,50 50,00 53,93 57,50
Rata-rata
58,44
48,88
52,42
48,05
54,73
No.
Organisasi
1 2 3 4
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja.
168
Tabel 18 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi di tingkat provinsi untuk Provinsi Kalimantan Barat
Dishut Prov Disbun Prov BLHD Prov BKSDA
VM % 60,43 56,19 64,03 66,67
SO % 52,46 48,26 57,24 51,94
SDM % 51,40 55,56 58,26 56,04
SP % 45,71 43,50 54,93 53,03
MK % 61,48 57,26 60,28 57,50
Rata-rata
61,83
52,38
55,32
49,29
59,13
No.
Organisasi
1 2 3 4
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja.
Kepemilikan sarana dan prasarana baik untuk kepentingan umum organisasi tersebut maupun untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan masih relatif rendah. Dishut Provinsi dan Balai KSDA merupakan organisasi yang memiliki sarana dan prasarana relatif terbesar di antara organisasi-organisasi lain. Hal ini terkait dengan tugas pengendalian kebakaran yang melekat pada kedua organisasi tersebut. Dishut Provinsi memang diberi tugas di bidang pemadaman yang memang memerlukan sarana dan prasarana pemadaman, sedangkan Balai KSDA di kedua provinsi tersebut telah memiliki sumber daya pengendalian kebakaran dengan adanya Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan Manggala Agni. Komponen lain yang mempunyai persentase besar adalah mekanisme kerja. Pada umumnya organisasi-organisasi di tingkat nasional dan provinsi merupakan organisasi lama dan telah memiliki prosedur-prosedur kerja tertulis tentang tata hubungan kerja antar bagian di dalamnya. Sementara di tingkat kabupaten/kota, penggabungan beberapa instansi menjadi satu, seperti di Kota Dumai di mana Dinas Pertanian, Dinas Perkebunan, dan Dinas Kehutanan digabung menjadi satu dan perubahan eselon dari organisasi eselon II (Badan Lingkungan Hidup) ke eselon III (Kantor Lingkungan Hidup) membuat organisasi tersebut harus menata diri kembali terutama dalam struktur organisasi dan mekanisme kerjanya. Hal ini terlihat pada Tabel 19 dan Tabel 20 di mana persentase komponen-komponen pada kedua organisasi tersebut masih di bawah 50%.
169 Tabel 19 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi tingkat kabupaten/kota di Provinsi Riau No.
Organisasi
1 2 3 4
Distanbunhut Kota Dumai KLH Kota Dumai Dishutbun Kab. Inhu BLHD Kab. Inhu Rata-rata
VM % 46,83 45,24 44,76 45,24 45,52
SO % 46,37 39,13 45,21 38,41 42,28
SDM % 57,78 52,23 53,78 47,40 52,80
SP % 47,64 35,73 43,50 39,07 41,48
MK % 50,00 48,76 52,26 53,33 51,09
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja;
Tabel 20 Persentase skor perolehan terhadap skor maksimum per komponen pada organisasi tingkat kabupaten/kota di Provinsi Kalimantan Barat No.
Organisasi
1 2 3 4 5
Dishut Kab. Ketapang Disbun Kab. Ketapang BLHD Kab. Ketapang Dishutbun Kab. Kubu Raya BLHD Kab. Kubu Raya Rata-rata
VM % 50,63 49,38 55,67 45,51 41,90 48,43
SO % 42,41 38,22 47,20 42,98 36,31 42,22
SDM % 41,34 46,32 48,20 52,78 48,50 47,71
SP % 42,18 39,97 51,40 41,73 40,87 44,04
MK % 59,59 55,36 58,38 52,53 54,91 56,35
Keterangan: VM = visi dan misi; SO = struktur organisasi; SDM = sumber daya manusia; SP = sarana dan prasarana; MK = mekanisme kerja;
Semua kondisi tersebut, baik cuaca yang sulit diatasi maupun pembukaan lahan dan faktor-faktor lain yang menjadi penyebab kebakaran sebenarnya dapat diprediksi dan dikelola dengan kesiapan organisasi-organisasi yang bertanggung jawab atas masalah tersebut, terutama yang berkaitan dengan pengendalian kebakaran. Permasalahannya adalah apakah organisasi-organisasi yang menangani masalah kebakaran sudah memiliki kapasitas yang memadai dan sudah efektif. Jika melihat kondisi efektivitas organisasi tersebut di atas, terutama di tingkat kabupaten/kota maka tampaknya masih terdapat masalah pada masing-masing organisasi tersebut sehingga organisasi-organisasi tersebut belum mampu mengatasi kebakaran hutan/lahan sampai tuntas. Berikut adalah analisis terhadap masalah-masalah yang berkaitan dengan komponen-komponen efektivitas organisasi dan kapasitas organisasi.
170 1.
Visi dan Misi Visi dan misi merupakan komponen efektivitas organisasi yang penting dan
bahkan beberapa pakar menyatakannya sebagai komponen terpenting dalam pengembangan organisasi. Visi dan misi menurut Philbin dan Mikush (2008) merupakan inti atau jantungnya sebuah organisasi (the heart of an organization) dan sebagai komponen utama dalam standar dari good governance (OPM & CIPFA 2004). Para responden pakar pun berpendapat serupa dengan memberikan bobot terbesar pada visi dan misi (Bv). Setiap organisasi atau instansi yang diamati telah memiliki pernyataan visi dan misi secara tertulis. Organisasi di tingkat nasional yang secara jelas menyatakan visinya mengenai pengendalian kebakaran adalah hanya Dit. PKH. Visi dari organisasi-organisasi lainnya tidak secara jelas menunjukkan kaitan dengan kebakaran hutan/lahan. Visi Dit. Linbun misalnya menyatakan tentang perlindungan perkebunan, tetapi misinya lebih berfokus pada perlindungan terhadap organisme penganggu tanaman (OPT), bukan pada perlindungan dari kebakaran. Visi dan misi organisasi-organisasi di tingkat provinsi dan kabupaten/kota juga tidak menggambarkan keterkaitannya dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan, kecuali untuk BLH Provinsi Riau yang salah satu misinya secara jelas menyebutkan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pengetahuan dan pemahaman dari pimpinan dan anggota organisasi terhadap visi dan misi organisasinya tampaknya juga masih relatif rendah. Hal ini terlihat antara lain dari sedikitnya atau rata-rata kurang dari 30% dari jumlah responden di setiap organisasi yang menyebutkan dengan benar visi dan misi organisasinya. Padahal organisasi akan efektif jika terdapat pemahaman yang jelas dan tegas terhadap nilai-nilai, prioritas dan arahan-arahan sehingga setiap orang paham dan dapat berkontribusi (Muhammad 2004; Kasim 1993). Hasil wawancara menunjukkan bahwa para personil organisasi tidak begitu peduli dengan ada tidaknya visi dan misi. Visi dan misi belum menjadi nilai dan jiwa serta motivasi bagi setiap personil organisasi. Beberapa alasan mungkin menyebabkan hal tersebut. Pertama, pernyataan visi dan misi masih keliru. Pernyataan visi dan misi (mission
171 statement) belum berfokus pada apa yang dapat dilakukan dan dicapai oleh organisasi tersebut (Drucker; 1990), sehingga setiap orang dalam organisasi belum dapat berkata, “inilah kontribusi saya kepada tujuan tersebut.” Sebagai contoh, Puspitojati (2008) menyatakan dengan tegas bahwa rencana strategis berbagai dinas kehutanan provinsi tidak jelas, bahkan untuk Dishut Provinsi Kalbar rumusan tujuan tidak sesuai dengan pengertiannya dan rumusan strateginya juga tidak menjelaskan ide atau konsep serta cara terbaik untuk mencapai tujuan. Selain itu, visi dan misi harus sederhana dan jelas (Drucker 1990). Setiap organisasi memiliki kompetensi, tetapi tidak mungkin, bahkan tidak perlu, memiliki keseluruhan kompetensi atau total competence (Mulford & Klonglan 1982). Oleh sebab itu, visi dan misi organisasi harus sesuai dengan kompetensinya. Hampir semua organisasi yang diamati menyatakan visi dan misi yang belum memenuhi kriteria tersebut. Sebagai contoh, Dit. PKH memiliki visi dan misi yang berbunyi: “Terwujudnya kondisi masyarakat yang terlindungi dari berbagai ancaman jiwa, raga, dan harta benda serta terbebas dari pencemaran asap.” Dilihat dari kriteria Drucker (1990) tersebut di atas, pernyataan tersebut baru sekadar keinginan baik, karena untuk mewujudkan visi dan misi tersebut diperlukan total competence dan Dit. PKH hanya memiliki sebagian kecil kompetensi tersebut. Sebagai contoh, pencemaran asap dapat berasal dari berbagai sumber selain kebakaran hutan/lahan antara lain kendaraan bermotor dan kebakaran struktur. Dit PKH tidak memiliki kapasitas dan kapabilitas untuk menangani semua sumber pencemaran tersebut, maka visi tersebut seharusnya membatasi diri, misalnya, pada pencemaran asap yang ditimbulkan oleh kebakaran hutan. Kedua, visi dan misi hanya dibuat untuk level tertinggi organisasi, sedangkan level-level di bawahnya tidak memiliki visi dan misi tersendiri. Pada setiap organisasi dalam studi ini, visi dan misi hanya ada pada level eselon II, dan belum ada di level eselon III dan IV serta di setiap personil. Ketiga, belum semua personil mengetahui, memahami dan hafal pernyataan visi dan misi tersebut. Hal ini disebabkan oleh sangat minimnya upaya sosialisasi visi dan misi terhadap
172 personil organisasi. Padahal, untuk membangun organisasi yang efektif setiap orang di dalam organisasi harus memahami tujuan dan sasaran organisasi. Tindakan yang harus dilakukan oleh organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan agar lebih efektif dan efisien adalah merekayasa ulang (reengineering) organisasi antara lain melalui pemahaman terhadap visi organisasi dan komitmen untuk mencapainya (Bennis & Mische 1996),
meningkatkan pemahaman dan antusiasme orang-orang di dalam
organisasi terhadap nilai-nilai organisasi, terutama yang mengedepankan hasil atau commitment to results dengan memandang pelanggan sebagai raja atau customers are kings (Hammer 1997), dan meningkatkan motivasi pelayanan publik (Moynihan & Pandey 2007). Dalam konteks kebakaran hutan/lahan, kebutuhan utama pelanggan adalah tidak adanya kebakaran hutan/lahan. Pada tingkat operasional, visi dan misi tersebut juga belum dapat memberikan arahan yang semestinya. Ketika organisasi-organisasi tersebut ditunjuk untuk suatu posisi dan peranan tertentu di dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, seharusnya mereka menunjukkan tanggung jawab akan posisi dan peranan tersebut dalam bentuk memasukkan urusan penanganan kebakaran hutan/lahan sebagai prioritas ke dalam rencana strategis dan rencana kerjanya agar dapat memperoleh anggarannya. Jika memang organisasi-organisasi tersebut sulit untuk memasukkan urusan kebakaran hutan/lahan ke dalam rencananya, maka mungkin lebih baik bila pengendalian kebakaran hutan/lahan ditangani oleh sebuah organisasi tersendiri yang tidak melibatkan organisasi-organisasi yang ada tersebut. 2.
Struktur Organisasi Permasalahan
utama
dalam
sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran hutan/lahan yang berlaku sekarang dari sisi struktur organisasi adalah belum masuknya secara formal urusan kebakaran hutan/lahan ke dalam struktur organisasi dari organisasi-organisasi yang terlibat, kecuali pada Dit. PKH dan Asdep PKHL. Pada Dit. PKH semua level di struktur organisasinya adalah mengenai pengendalian kebakaran hutan, dan di struktur organisasi Asdep PKHL urusan kebakaran ada pada level eselon IV.
173 Pada organisasi-organisasi lainnya di tingkat nasional yang sebelumnya dianggap ikut secara langsung menangani kebakaran hutan/lahan ternyata urusan kebakaran tidak ada di dalam struktur organisasinya. Dit Linbun, misalnya, tidak memasukkan urusan kebakaran di dalam uraian tugas. Demikian pula di Dit. TD maupun BNPB, sesuai dengan Peraturan Kepala BNPB nomor 1 tahun 2008, urusan kebakaran hutan/lahan sama sekali tidak disebut bahkan di dalam uraian tugas seluruh jabatan yang ada. Unsur Pengarah yang anggotanya adalah pejabat pemerintah eselon I pun tidak memasukkan pejabat dari Kementerian Kehutanan dan Kementerian Pertanian yang selama ini dianggap sebagai organisasi yang wilayah kerjanya dan tugasnya berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan. Hal ini dapat dimaklumi karena BNPB menangani semua jenis bencana, namun demikian dalam uraian tugas yang semestinya rinci, urusan kebakaran tetap tidak disebutkan secara tersendiri sebagai bagian dari urusan yang secara formal harus ditangani organisasi tersebut. Di tingkat provinsi, sesuai dengan Perda mengenai organisasi dan tata kerja masing-masing provinsi (Riau dan Kalbar), kebakaran hutan/lahan masuk dalam struktur organisasi pada level eselon IV (Seksi) di Dishut dan Disbun. Namun sesuai dengan wilayah kerjanya, kedua organisasi tersebut hanya menangani kebakaran di kawasan hutan dan di kawasan perkebunan, sedangkan untuk kebakaran di fungsi lahan lainnya tidak ada yang menanganinya. Dinas Tanaman Pangan yang semestinya menangani urusan-urusan di lahan pertanian, di dalam struktur organisasinya tidak terdapat jabatan yang mengurusi kebakaran lahan, bahkan tidak ada seorang staf pun yang ditugasi untuk menangani urusan tersebut. Di tingkat kabupaten/kota, pengendalian kebakaran hutan/lahan juga belum mendapat prioritas memadai. Sebagai contoh, di Kota Dumai, menurut Perda nomor 13 tahun 2005, semua urusan pertanian, perkebunan, dan kehutanan masing-masing berada pada level jabatan eselon III, dengan masing-masing terdiri atas 2 jabatan eselon IV yang tidak mencakup urusan kebakaran. Urusan kebakaran hutan/lahan ditangani hanya oleh seorang staf non-eselon. Sementara itu, pada organisasi-organisasi lain yang terkait dengan kebakaran, yaitu kebakaran kota, juga ditangani hanya di level eselon IV (seksi) pada Satpol PP.
174 Struktur organisasi merupakan pengaturan orang-orang dan tugas-tugas untuk mencapai tujuan organisasi (Dubrin & Ireland 1993). Dengan tidak tercantumnya penanganan kebakaran hutan/lahan pada struktur organisasi, maka tidak ada komponen-komponen terkait seperti SDM, sarana dan prasarana serta anggaran yang didedikasikan khusus untuk kebakaran hutan/lahan, sehingga organisasi tidak mungkin mencapai tujuan pengendalian kebakaran hutan/lahan secara efektif. 3.
Sumber Daya Manusia Kualitas dan kuantitas sumber daya manusia (SDM) merupakan isu yang
sangat penting dalam pengembangan organisasi. Oleh sebab itu, manajemen SDM menjadi sangat penting dalam setiap organisasi (Rivai 2004), karena pengembangan SDM merupakan salah satu ciri dari organisasi yang efektif (Philbin & Mikush 2008). Salah satu aspek SDM dalam organisasi adalah kompetensi. Data profil organisasi menunjukkan bahwa semua organisasi yang diamati baik di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota memiliki kurang dari 25% jumlah SDM yang pernah mengikuti pelatihan kebakaran hutan/lahan. Sementara itu, di dalam rencana strategis maupun rencana kerja organisasi tidak terdapat program manajemen SDM yang jelas. Dengan tingkat kompetensi seperti itu, sulit diharapkan bagi organisasi-organisasi tersebut untuk efektif dan berkinerja tinggi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahannya. Organisasi-organisasi tersebut belum menyadari pentingnya manajemen SDM. Padahal manajemen SDM merupakan salah satu program penting bagi organisasi untuk meningkatkan kontribusi produktif orang-orang yang ada dalam organisasi melalui sejumlah cara yang bertanggung jawab secara strategis, etis dan sosial (Rivai 2004). Tujuan akhirnya adalah peningkatan efisiensi, peningkatan efektivitas, peningkatan produktivitas, rendahnya tingkat perpindahan pegawai, rendahnya tingkat absensi, tingginya kepuasan kerja karyawan, tingginya kualitas pelayanan, rendahnya komplain dari pelanggan, dan meningkatnya bisnis organisasi. Organisasi-organisasi
yang
terlibat
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan perlu berfokus pada kebijakan SDM. Organisasi-organisasi tersebut
175 harus membantu personilnya memperoleh ketrampilan dan kemampuan diri untuk menghadapi lingkungan baru, menemukan keamanan dan dukungan untuk menghadapi tantangan yang terus meningkat (Kanter 1997). Hal ini memang ditujukan untuk organisasi swasta yang sangat memungkinkan adanya pemecatan pegawai, namun pada organisasi pemerintah pun sebenarnya hal serupa bisa terjadi dalam konteks persaingan untuk memperoleh jabatan, promosi, dan kepercayaan atasan. Bahkan tidak tertutup kemungkinan dalam proses reformasi birokrasi melalui perampingan organisasi para pegawai akan tersingkir jika tidak memiliki kompetensi yang diperlukan organisasi. Organisasi masa depan harus belajar untuk menangkap modal intelektual pegawainya, karena modal intelektual merupakan aset yang paling dihargai dalam organisasi (Ulrich 1997). Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang efektif mensyaratkan adanya manajemen SDM yang berfokus pada kebijakan yang menjadikan modal intelektual sebagai aset yang berharga. Program rekrutmen harus berdasarkan persyaratan penerimaan pegawai yang ketat. Peningkatan kapasitas dan kapabilitas pegawai melalui pendidikan dan pelatihan juga harus dikelola secara sistematis dengan mempertimbangkan sistem karir yang jelas. Pemahaman individu-individu dalam organisasi mengenai kebakaran hutan/lahan relatif masih rendah. Hal ini dapat diindikasikan oleh sangat rendahnya persentase responden, yakni rata-rata baru 12%, yang pernah mengikuti pendidikan atau pelatihan kebakaran hutan/lahan. Rendahnya tingkat pemahaman tersebut dapat menjadi penyebab rendahnya bukan hanya kapasitas dari masingmasing organisasi tersebut melainkan juga kapasitas dari sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pelibatan banyak organisasi dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan memerlukan saling memahami dan saling menerima di antara organisasi-oganisasi yang terlibat. Kesamaan pengertian dan persepsi di antara organisasi-organisasi tersebut tentang berbagai hal berpengaruh positif di dalam hubungan antar organisasi dalam mencapai keberhasilan bersama termasuk dalam persoalan kebakaran hutan/lahan. Oleh sebab itu, sesuai dengan konsep organizational receptivity (Nieminen 2005), setiap organisasi yang terlibat harus membina setiap individu, terutama yang diberi tugas, wewenang dan tanggung jawab atau sebagai kontak dalam hubungan antar organisasi untuk
176 secara
sendiri-sendiri
atau
terutama
bersama-sama
antar
organisasi
mengembangkan diri dalam pemahaman mengenai pengendalian kebakaran hutan/lahan agar lebih terjalin saling pengertian di antara organisasi-organisasi tersebut. Setiap organisasi yang terlibat harus memiliki program pengembangan SDM yang mendorong para pimpinan dan stafnya untuk mengikuti pendidikan dan pelatihan pengendalian kebakaran hutan/lahan, baik diadakan sendiri ataupun mengikutkan pada pendidikan dan pelatihan yang ada. 4.
Sarana dan Prasarana Organisasi-organisasi yang diamati pada umumnya menyatakan bahwa
mereka tidak memiliki cukup sarana dan prasarana untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan. Hasil wawancara memperoleh fakta bahwa keterlibatan organisasi mereka dalam pengendalian kebakaran selalu dimaksudkan sebagai keterlibatan di dalam operasi pemadaman kebakaran sehingga sarana dan prasarana pengendalian kebakaran hampir selalu diartikan sebagai sarana dan prasarana pemadaman. Ketika dijelaskan bahwa sarana dan prasarana yang dimaksud adalah yang berkaitan dengan bidang tugasnya, beberapa organisasi di tingkat nasional, provinsi maupun kabupaten/kota ternyata telah memiliki sarana dan prasarana yang memadai. Semua organisasi telah memiliki sarana dan prasarana yang mencukupi untuk menjalankan tugas-tugas di kantornya terutama tugas-tugas administratif. Sarana dan prasarana yang dianggap kurang, baik jenis maupun jumlahnya, adalah yang dipergunakan di lapangan untuk operasi pencegahan, pemadaman, maupun penanganan pasca-kebakaran. Sebagai contoh, perangkat komputer dengan fasilitas internet telah tersedia dan operasional di setiap organisasi tersebut untuk memperoleh data dan informasi titik panas, namun GPS dan alat transportasi untuk pengecekan titik panas tersebut ke lapangan pada umumnya belum cukup tersedia. Sejauh ini belum ditemukan hasil studi mengenai standar kebutuhan sarana dan prasarana pengendalian kebakaran hutan/lahan, sehingga masih sulit untuk menyatakan cukup atau tidaknya sarana dan prasarana tersebut. Namun demikian, penilaian subyektif dapat menyatakan bahwa sarana dan prasarana terutama untuk
177 operasi pemadaman yang meliputi peralatan pemadaman, perlengkapan logistik, perlengkapan medis, dan sebagainya belum memadai di semua organisasi tersebut. Oleh sebab itu beralasan bila intensitas penanganan kebakaran hutan/lahan masih relatif rendah. 5.
Mekanisme Kerja Setiap organisasi organisasi yang diamati telah membangun mekanisme
kerja internal di mana tata hubungan antar bagian dalam struktur organisasi telah didefinisikan dan dijalankan. Mekanisme hubungan antar organisasi juga sebenarnya telah terbentuk. Di tingkat nasional, tata hubungan tersebut pernah terbangun melalui TKN-PKHL dan masih dipraktekkan pada masa sekarang. Sementara itu di era Reformasi sekarang mekanisme secara formal belum ada. BNPB
yang diberi
mandat
oleh UU
nomor
24
tahun 2007
untuk
mengorganisasikan pengendalian kebakaran hutan/lahan memang telah menyusun tata kerja dengan Peraturan Kepala BNPB nomor 1 tahun 2008, namun tata kerja hanya untuk unsur pelaksana, sedangkan tata kerja untuk unsur pengarah yang melibatkan beberapa kementerian belum disusun. Seperti disebutkan di atas, Kementerian Kehutanan dan Kementerian Pertanian tidak termasuk baik dalam unsur pelaksana maupun dalam unsur pengarah. Ketika terjadi kebakaran hutan/lahan,
keterlibatan BNPB
masih ditentukan oleh status keadaan
bencananya. Jika skala kebakaran dianggap belum sampai pada tahap bencana, maka penanganannya oleh Kementerian Kehutanan. Hal ini mengindikasikan masih diberlakukannya tata kerja menurut aturan tak tertulis seperti yang berlaku pada masa sebelum era reformasi. Hal serupa terjadi di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota di mana tata hubungan antar organisasi di beberapa daerah masih mengikuti tata hubungan yang pernah dijalin di masa sebelum era Reformasi. Tata hubungan antar organisasi yang menyesuaikan dengan perubahan struktur pemerintahan di era Reformasi baru dilakukan oleh beberapa daerah. Provinsi Riau dan Provinsi Kalbar termasuk daerah yang telah menyesuaikan diri dengan perubahan tersebut. Perubahan struktur pemerintahan di daerah telah mengubah hubungan antar organisasi antar tingkat pemerintahan. Otonomi daerah telah membalikkan
178 kosmopolitanisme imperial menuju micro-politics dengan desentralisasi dan otonomi yang menjadi gerak utama (Dhakidae 2010). Hubungan antara kementerian di tingkat nasional dengan lembaga teknis di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota bukan lagi hubungan komando langsung. Lembagalembaga teknis berupa dinas-dinas dan badan daerah dibentuk dengan peraturan daerah dan bertanggung jawab kepada pimpinan daerah. Komando dari kementerian tidak lagi langsung kepada dinas-dinas dan badan daerah tersebut melainkan melalui pimpinan daerah (gubernur atau bupati/walikota). Dalam konteks pengendalian kebakaran hutan/lahan, Riau dan Kalbar telah menyusun prosedur tetap pengendalian kebakaran hutan/lahan tingkat provinsi. Di Provinsi Riau, prosedur yang ditetapkan dengan Peraturan Gubernur nomor 91 tahun 2009, mengatur mekanisme kerja dalam pencegahan dan pemadaman kebakaran. Di dalam prosedur tersebut, hubungan secara formal antara kabupaten/kota dengan provinsi dilakukan hanya oleh bupati/walikota dengan gubernur, bukan oleh pimpinan dinas-dinas dan lembaga teknis daerah karena sesuai PP nomor 41 tahun 2007, mereka berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada gubernur atau bupati/walikota. Prosedur tersebut tidak mengatur hubungan antara provinsi dengan tingkat nasional. Peraturan gubernur tersebut juga hanya mengatur prosedur-prosedur teknis dan tidak mengatur prosedur pendanaan dan pembiayaannya, terutama dalam hal sumber pendanaan untuk menjalankan prosedur teknis tersebut. Prosedur pengawasan keuangan diatur yakni mengikuti aturan yang berlaku pada pengawasan anggaran negara pada umumnya. Masalah utamanya adalah dalam hal penyediaan anggaran. Sebagaimana dijelaskan di bab terdahulu bahwa pengorganisasian pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
di
daerah
baik
provinsi
maupun
kabupaten/kota dilakukan dengan membentuk sebuah organisasi yang melibatkan berbagai instansi pemerintahan daerah. Organisasi yang dibentuk tersebut masih dianggap bukan merupakan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) sehingga tidak dapat mengusulkan anggaran tersendiri. Anggaran dibebankan kepada masingmasing instansi yang terlibat, tetapi sebagaimana disampaikan di atas, urusan kebakaran hutan/lahan tidak masuk di dalam struktur organisasi sehingga instansi
179 tidak dapat mengusulkan anggaran untuk kebakaran hutan/lahan. Hanya instansi yang struktur organisasinya mencakup urusan kebakaran seperti dinas kehutanan dan dinas perkebunan provinsi maupun kabupaten/kota yang dapat mengusulkan anggaran untuk kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, karena level yang menangani kebakaran hutan/lahan hanya pada eselon terbawah maka jumlah anggaran yang teralokasikan juga relatif rendah.
5.5. Rancang Bangun Sistem Pengorganisasian
5.5.1. Pertimbangan dalam perancangan
Tujuan pokok penelitian ini adalah merancang sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia berdasarkan kajian terhadap posisi dan peranan organisasi, hubungan antar organisasi, kapasitas organisasi, dan contoh pengorganisasian di negara-negara lain yang memiliki permasalahan kebakaran hutan/lahan. Beberapa negara yang menjadi bahan kajian dan pertimbangan adalah Amerika Serikat, Kanada, Australia, Thailand dan Malaysia. Analisis posisi dan peranan organisasi mendapatkan beberapa hal yang menjadi pertimbangan perancangan model sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pertama, meskipun terjadi role discrepancy atau perilaku organisasi yang menjalankan peranan tidak seperti yang diharapkan (Brown & Harvey 2006), organisasi-organisasi yang menangani kehutanan baik di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota di samping karena profilnya, juga memperoleh kepercayaan dan harapan (role expectation) para praktisi dari organisasi-organisasi lain dan para pakar untuk memegang posisi utama dan berperanan sebagai koordinator dalam bidang-bidang pengendalian kebakaran hutan/lahan. Kedua, masih terdapat role ambiguity atau kekurangpahaman terhadap peranan yang diharapkan (Brown & Harvey 2006) dari organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran karena belum jelasnya batasan-batasan tugas, wewenang, dan tanggung jawab masing-masing organisasi tersebut. Ketiga, masih rendahnya public service motivation atau keinginan untuk melayani
180 kepentingan publik (Moynihan & Pandey 2007) dari organisasi-organisasi tersebut, dan keempat, sebenarnya telah terjadi integrative coordination (Bolland & Wilson 1994) dan policy integration (Meijers & Stead 2004) secara vertikal antar tingkatan, tetapi hal tersebut masih kurang secara horizontal. Penyerahan peranan sebagai network coordinator (Wehmeyer 2001) kepada organisasiorganisasi tertentu untuk membangun kedua keterpaduan tersebut perlu disertai dengan kejelasan tugas, wewenang dan tanggung jawab masing-masing aktor (organisasi) tersebut. Analisis hubungan antar organisasi mencatat beberapa hal penting dan memberikan bukti-bukti empiris mengenai masih lemahnya koordinasi di antara organisasi-organisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan. Hasil analisis tersebut juga menunjukkan bahwa departementasi pada struktur organisasi Pusdalkarhutla yang berdasarkan pada bidang-bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan memberikan gambaran pola hubungan yang relatif lebih “akrab” antar organisasiorganisasi yang terlibat. Kedekatan hubungan secara psikologis antara pimpinan organisasi masih mendominasi alasan dalam memrioritaskan bantuan layanan. Role assignment (Malone et al. 1999) yang belum tertuang dengan jelas di dalam struktur dan uraian tugas organisasi-organisasi tersebut dan masih adanya pemahaman yang keliru mengenai konsep kerja sama (Mulford & Klonglan 1982) dan konsep kapabilitas (Ulrich 1997) menyebabkan organisasi-organisasi tersebut tidak terpacu untuk mengembangkan kapasitas organisasinya. Analisis hubungan antar organisasi juga mendapatkan gambaran bahwa organisasi yang menangani kehutanan dan yang menangani lingkungan hidup mempunyai hubungan yang relatif paling baik atau akrab dengan organisasiorganisasi lain. Dengan demikian, kedua organisasi tersebut yang dapat memperoleh prioritas untuk berperan sebagai koordinator jejaring (network coordinator). Analisis efektivitas organisasi mendapatkan bahwa BNPB dan Kemenhut merupakan instansi yang memiliki kapasitas terbesar untuk dapat menangani pengendalian
kebakaran
hutan/lahan.
Kapabilitas
BNPB
untuk
dapat
181 mengerahkan sumber daya dari berbagai pihak di seluruh Indonesia dan bahkan dari internasional dapat menjadi pertimbangan bagi ditunjuknya organisasi tersebut sebagai koordinator. Kajian
terhadap
sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan yang berlaku di berbagai negara (Sukrismanto et al. 1998) memperoleh beberapa pelajaran yang dipertimbangkan dalam rancang bangun sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia. Amerika
Serikat
mempunyai
instansi-instansi
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan di tingkat nasional, negara bagian, dan distrik yang beroperasi di bawah payung sebuah struktur komando dan pengendalian nasional yaitu National Interagency Fire Center (NIFC). Instansi yang berperan penting di setiap tingkatan adalah instansi yang menangani kehutanan yakni forest service.
Di Canada
hampir serupa, tetapi tanggung jawab utama ada di provinsi, sedangkan instansi di tingkat nasional yaitu Canadian Interagency Foret Fire Center (CIFFC) bertindak sebagai perantara dalam mobilisasi sumber daya antar provinsi yang didasarkan atas kesepakatan saling menguntungkan untuk berbagi sumber daya (Mutual Aid Resource Sharing). Di Australia, kebakaran hutan/lahan menjadi tanggung jawab penuh provinsi dengan sumber daya pemadaman sebagian besar terdiri dari relawan yang dikelola oleh sekumpulan profesional karir. Instansi di tingkat nasional hanya berfungsi untuk mengoordinasikan mobilisasi sumber daya lintas negara. Di Rusia tanggung jawab penuh pengendalian kebakaran hutan/lahan pada tingkat nasional oleh dinas kehutanan federal (Federal Forest Service of Russia) dengan rantai komando tunggal dari tingkat nasional sampai ke tingkat lokal. Sementara itu, di Thailand, kebakaran hutan/lahan secara nasional ditangani oleh satu divisi di bawah satu departemen yaitu Forest Fire Control Division (FFCD) di bawah National Park, Wildlife and Plant Conservation Department. Hal penting yang dapat dipelajari dari berbagai negara tersebut adalah bahwa pengendalian kebakaran hutan/lahan harus ditangani dalam kesatuan komando dan kontrol yang jelas (clear unity of command and control). Kesatuan komando dan rantai komando (chain of command) merupakan prasyarat prinsip di
182 dalam pengorganisasian (organizing) yang efektif dan efisien (Hasibuan 2008; ensklopedia manajemen 7). Di samping itu, di semua negara tersebut pengendalian kebakaran hutan/lahan tetap menjadi urusan pemerintah baik di tingkat nasional, provinsi atau negara bagian, maupun tingkat kabupaten/kota atau distrik, tetapi operasional di lapangan dapat dilaksanakan bersama oleh sumber daya pemerintah dan nonpemerintah termasuk relawan dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat. Negara-negara tersebut telah menerapkan desentralisasi dan otonomi daerah di mana kawasan hutan dan lahan telah ditetapkan pengelolaannya. Di Amerika Serikat, misalnya, kawasan hutan federal dikelola oleh US-Forest Service, sedangkan di hutan negara bagian oleh State Forest Service. Dengan demikian, jika terjadi kebakaran di kawasan hutan negara bagian maka State Forest Service dari negara bagian yang bersangkutan yang bertanggung jawab. Jika State tersebut tidak mampu lagi, maka State-FS akan meminta bantuan ke NIFC melalui National Interagency Coordinating Center/NICC. Keadaan serupa terjadi di Indonesia, di mana kawasan hutan konservasi masih di bawah pemerintah pusat, sedangkan kawsan hutan produksi dan hutan lindung di bawah pemerintah daerah. Oleh sebab itu, prinsip-prinsip tersebut menjadi pertimbangan di dalam perancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ini. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia pada saat ini tampaknya juga menerapkan prinsip kesatuan komando dan kendali, tetapi belum konsisten. Hal tersebut dapat dikaji dari beberapa hal. Pertama, masih terjadinya role ambiguity (Brown & Harvey 2006) berupa ketidakjelasan fungsi, maksud dan tujuan dari pihak-pihak yang terlibat dalam rantai komando. Landasan hukum
pembentukan Pusdalkarhutla di tingkat provinsi dan
Satlakdalkarhutla di tingkat kabupaten/kota tidak menyebutkan hubungan komando antara kedua level pengorganisasian tersebut. Hal ini dapat dilihat juga misalnya pada landasan hukum pembentukan Satlakdalkarhutla yang dalam konsideran ‘Mengingat’ tidak menyebutkan satupun produk hukum dari tingkat provinsi. Masing-masing berdiri sendiri, bahkan karena di tingkat nasional belum 7
http://www.enotes.com/management-encyclopedia/organizing, [25 Mar 2010]
183 ada pengorganisasian yang formal, maka rantai komando sebenarnya terputusputus antar tingkatan. Kedua, konsep dasar otonomi daerah menyatakan bahwa sistem otonomi adalah tidak bertingkat artinya tidak ada hubungan hirarki antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota, maka hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota bersifat koordinatif, pembinaan dan pengawasan (Rasyid 2009). Konsep tersebut menganut intergrated prefectoral system di mana gubernur memiliki dual role yakni sebagai kepala daerah sekaligus sebagai wakil pemerintah pusat (Hoessein 2009). Namun demikian, penerapan sistem tersebut yang terbatas di tingkat provinsi sesuai UU nomor 32 tahun 2004, menurut Hoessein, menyebabkan terputusnya rantai komando dan tidak terciptanya akuntabilitas manajerial (managerial accountability) dari bupati/walikota ke gubernur hingga presiden. Konsep hubungan semacam itu sepertinya tidak lagi mengijinkan adanya perintah atau komando gubernur kepada bupati/walikota dan pimpinan instansi provinsi kepada pimpinan instansi kabupaten/kota seperti atasan kepada bawahan. Hal semacam itu menjadi pertimbangan dalam perancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang tentunya juga mengambil bentuk hubungan antar organisasi antar tingkatan berupa koordinasi. Bentuk hubungan koordinasi tersebut mengharuskan terpenuhinya beberapa syarat agar dapat berjalan dengan efektif dan efisien. Koordinasi memerlukan kepastian yang terkait dengan informasi, karena kepastian atau ketidakpastian (uncertainty) mengubah mekanisme atau mode yang digunakan oleh suatu organisasi untuk mengoordinasikan operasi-operasinya (Fenema et al. 2004). Uncertainty menurut Fenema et al. (2004) merupakan perbedaan antara jumlah informasi yang dibutuhkan untuk menjalankan tugas dengan jumlah informasi yang sudah dimiliki oleh organisasi. Organisasi yang terlibat dalam sistem pengorganisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan harus memiliki dan mengelola informasi yang memadai. Hasil analisis hubungan antar organisasi dan efektivitas organisasi tersebut di atas menggambarkan bahwa organisasiorganisasi yang terlibat dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan belum memiliki cukup informasi. Sebagai contoh, hampir semua organisasi yang diamati belum memiliki informasi mengenai sumber daya pemadaman, baik manusia
184 maupun sarana dan prasarana. Ketidakpastian tersebut dapat dikurangi melalui investasi pada sistem informasi atau meningkatkan kontak di antara unit-unit kerja atau organisasi (Femena et al. 2004). Prasyarat lain yang harus dipenuhi bagi koordinasi yang efektif dan efisien adalah kejelasan mengenai saling ketergantungan (interdependence) di antara organisasi-organisasi yang terlibat. Dalam konteks pengendalian kebakaran hutan/lahan, koordinasi terjadi dalam satu tingkatan dan antar tingkatan. Bentuk ketergantungan yang mungkin terjadi adalah team interdependence atau saling ketergantungan tim di mana beberapa organisasi bekerja bersama-sama untuk menangani suatu tugas yang sama (Fenema et al. 2004), misalnya dalam operasi pemadaman kebakaran. Bentuk koordinasi tersebut dinyatakan Fenema et al. (2004) sebagai bentuk yang sulit dan memakan biaya (costly). Untuk itu, pembagian peranan dengan batasan-batasan yang jelas harus dilakukan dan diberitahukan serta disepakati oleh semua pihak yang terlibat. Koordinasi yang efektif dan efisien juga harus memerhatikan kompleksitas, yakni konektivitas yang kompleks (intricate connectivity) di antara tugas-tugas dan aktor-aktor (Fenema et al. 2004). Dalam konteks sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, kompleksitas menyangkut berapa banyak atau besar tugas-tugas yang akan dilaksanakan dan berapa banyak organisasi yang akan dilibatkan untuk menjalankan tugas-tugas tersebut. Secara garis besar, tugas yang dilaksanakan mencakup pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca kebakaran, sedangkan untuk mengurangi kompleksitas koordinasi, maka pelibatan organisasi diusahakan sesedikit mungkin, bahkan jika perlu tidak perlu pelibatan organisasi lain. Hal yang menjadi pertimbangan dalam menentukan jumlah organisasi yang perlu dilibatkan adalah kapasitas dan kapabilitas organisasi tersebut. Jika memerhatikan hasil analisis mengenai kapasitas organisasi, maka dapat disimpulkan bahwa hanya beberapa organisasi, terutama yang menangani kehutanan dan perkebunan, yang telah memiliki kapasitas dan kapabilitas untuk menjalankan tugas-tugas pengendalian kebakaran hutan/lahan. Namun, kapasitas dan kapabilitas tersebut pun masih relatif sangat kecil jika melihat sumber daya
185 yang tersedia, terutama manusia, sarana dan prasarana serta dana. Oleh sebab itu, dari sisi ini, sistem pengorganisasian yang dirancang lebih cenderung pada pembentukan organisasi baru, kemudian menarik semua sumber daya yang tersebar di berbagai organisasi lain untuk menjadi modal awal organisasi yang baru dibentuk tersebut. Setelah organisasi terbentuk, kemudian dilakukan peningkatan kapasitas dan kapabilitas. Penegasan mengenai koordinasi sebagai bentuk dari hubungan antar organisasi tampaknya juga akan dapat mengatasi kerancuan di dalam pengaturan hubungan antar organisasi antar tingkatan dalam kerangka desentralisasi dan otonomi daerah. Kesan mengenai masih berlakunya komando atau perintah dari level pemerintah di atas terhadap pemerintah di bawahnya menurut hasil wawancara masih dirasakan oleh para responden, terutama di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, karena dalam prakteknya hal tersebut masih ada. Sementara menurut pemahaman mereka, hal tersebut seharusnya sudah tidak berlaku lagi, sejak berlakunya desentralisasi dan otonomi daerah, sehingga seringkali pimpinan instansi di tingkat kabupaten/kota tidak bersedia memenuhi perintah atau komando tersebut. Hal inilah yang terkadang menimbulkan ketidakserasian atau disharmoni hubungan antara pusat dan daerah, karena menurut Sanit (2009) masih banyak pihak yang terlibat, terutama para elit atau pimpinan organisasi pemerintah, baik di tingkat nasional maupun di daerah, yang kurang pemahamannya terhadap kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Sebagian para elit pimpinan organisasi pemerintah masih memiliki persepsi yang keliru tentang desentralisasi dan otonomi daerah (La Bakry 2009). Otonomi seharusnya dipahami sebagai kesetaraan kedudukan antara kabupaten/kota dengan provinsi. Masing-masing daerah otonom memang memiliki kedudukan mandiri. Hubungan antara provinsi dengan kabupaten/kota tidak bersifat hirarki dan para pejabat di kabupaten/kota tidak dapat dianggap berada pada posisi bawahan dari para pejabat provinsi. Namun hal tersebut seharusnya tidak berhenti di sini. Asas desentralisasi dan dekonsentrasi di provinsi menempatkan gubernur pada posisi dua peranan (dual role) yakni sebagai kepala daerah dan sebagai wakil pemerintah. Dalam posisi sebagai wakil pemerintah inilah hubungan antara gubernur dan bupati/walikota bersifat hirarki, subordinasi, di mana pemerintahan
186 kabupaten/kota menjalankan fungsi pemerintahan pusat terhadap kabupaten/kota. Hal ini tidak berarti bahwa pemerintah provinsi campur tangan terhadap kewenangan pemerintah kabupaten/kota, melainkan memberi kedudukan kepada pemerintah provinsi untuk menjalankan tugas dan wewenang pembinaan, pengawasan, dan koordinasi atas jalannya pemerintahan daerah dan tugas perbantuan sebagai aspek-aspek pemerintahan umum. Sinyalemen mengenai masih kuatnya ketergantungan daerah kepada pemerintah pusat akibat dari penerapan sistem perencanaan terpusat (central planning) pada masa lalu yang sangat lama (Rasyid 2009), tampaknya terkoreksi. Hasil wawancara dengan para pimpinan organisasi pemerintah provinsi maupun kabupaten/kota mengindikasikan bahwa sistem perencanaan sekarang tidak lagi terpusat melainkan sudah berada di masing-masing daerah. Tahapan-tahapan perencanaan
sudah
kabupaten/kota
dimulai
dengan
di
tingkat
dilaksanakannya
pemerintahan
terbawah
Musrenbangda
yakni
(musyawarah
perencanaan pembangunan daerah) kabupaten/kota di mana usulan program dan anggaran dari setiap SKPD kabupaten/kota dibahas. Program-program yang anggarannya diusulkan kepada level di atasnya (provinsi atau nasional) juga disiapkan dan dibahas di tingkat kabupaten/kota. Selanjutnya, di tingkat provinsi, setiap SKPD, di samping mengusulkan program dan anggarannya sendiri, juga menjaring usulan program dan anggaran dari SKPD jajarannya di tingkat kabupaten/kota melalui forum Rakorenbangda (rapat koordinasi perencanaan pembangunan daerah). Usulan-usulan program yang memang didanai oleh anggaran provinsi, perencanaannya berhenti di tingkat provinsi, sedangkan yang akan dimintakan dananya ke pusat/nasional diteruskan oleh pemerintah provinsi ke tingkat nasional. Pada kondisi inilah ketergantungan pemerintah daerah kepada pemerintah pusat dipandang masih kuat terutama dalam hal anggaran di sisi penerimaan (Basri 2009). Pengendalian kebakaran hutan/lahan pada umumnya belum mendapatkan porsi anggaran yang memadai karena masih kalah prioritas dibandingkan program-program lain di setiap SKPD, baik di provinsi maupun kabupaten/kota. Keberadaan Pusdalkarhutlada dan Satlakdalkarhutla yang bukan SKPD masih terpinggirkan. Di Kalimantan Barat masih relatif beruntung karena adanya unit
187 pelaksana teknis daerah (UPTD-PKHL) yang meskipun secara teknis tanggung jawabnya berada di bawah Dinas Kehutanan Provinsi, namun tanggung jawab anggaran sudah tersendiri karena termasuk sebagai SKPD dan selaku kuasa pengguna anggaran (KPA) sendiri. Oleh sebab itu, untuk menjamin berjalannya sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, organisasi yang mengelola sistem tersebut di daerah harus menjadi SKPD dan KPA. Kalaupun tidak dapat berdiri sendiri dan harus berada di bawah tanggung jawab organisasi lain, hanya tanggung jawab teknisnya saja, seperti UPTD-PKHL Kalimantan Barat tersebut. Penanggung jawab teknis dari organisasi tersebut sesuai dengan pilihan berdasarkan profil organisasi maupun pilihan responden adalah organisasi yang menangani kehutanan. Untuk itu, di tingkat nasional adalah Kementerian Kehutanan, di tingkat provinsi adalah Dinas Kehutanan Provinsi dan di tingkat kabupaten/kota adalah Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota. Namun dari sisi lain, dengan masuknya kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu jenis bencana, maka sistem pengorganisasian dapat juga mengacu pada jalur organisasi pengelola bencana yaitu BNPB, BPBD Provinsi dan BPBD Kabupaten/Kota. Pertimbangan lain dalam memberikan kepercayaan kepada organisasi untuk memegang tanggung jawab adalah berdasarkan kapasitas. Peranan hendaknya diberikan kepada organisasi yang memiliki sistem yang sehat yaitu yang memiliki kapasitas yang baik (Kreitner & Kinicki 1992). Analisis terhadap kapasitas organisasi mendapati bahwa organisasi yang menangani kehutanan memiliki kapasitas terbesar dibandingkan dengan organisasi-organisasi lain. Kapasitas yang dimaksud tergambarkan dari komponen-komponen efektivitas organisasi yaitu visi dan misi, struktur organisasi, sumber daya manusia, sarana dan prasarana, serta mekanisme kerja. Akhirnya, pertimbangan lain yang tidak kalah penting adalah faktor sejarah, di mana pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia sampai sekarang selalu berada pada organisasi pemerintah yang menangani kehutanan baik di tingkat nasional, tingkat provinsi, maupun tingkat kabupaten/kota. Faktor ini penting karena menyangkut kapasitas dan kapabilitas di mana yang terbaik salah satunya ada pada organisasi yang menangani kehutanan tersebut. Oleh sebab
188 itu, organisasi-organisasi kehutanan yang selayaknya diberi peranan, wewenang dan tanggung jawab untuk mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan. Meskipun demikian, terdapat pula fakta bahwa sejak kejadian kebakaran hutan/lahan yang relatif besar pada tahun 1997-1998 mulai ada keterlibatan Bakornas PB pada waktu itu, yang sekarang menjadi BNPB, dalam menangani kebakaran hutan/lahan yang dianggap menjadi bencana. Berlakunya UndangUndang nomor 24 tahun 2007 yang memasukkan kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu jenis bencana dapat memperkuat pertimbangan untuk menjadikan BNPB sebagai alternatif koordinator. Hal serupa juga terjadi di beberapa negara, di mana instansi yang menangani kehutanan diberi kewenangan sebagai koordinator. Di Amerika Serikat yang pengorganisasiannya
melibatkan
banyak
pihak,
meskipun
kepemimpinan
organisasi, NIFC, dipegang secara bergantian di antara instansi-instansi yang terlibat, ketergantungan sumber daya untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan tetap lebih besar pada dinas kehutanan (forest service) baik di tingkat federal maupun di negara bagian dan distrik. Demikian pula di Kanada, kebijakan dan pelaksanaan pengendalian kebakaran hutan/lahan berada di tangan dewan menteri kehutanan yang beranggotakan para menteri yang menangani kehutanan di tingkat nasional, teritori dan provinsi. Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas, maka studi ini mengusulkan rancang bangun sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia seperti diuraikan di bawah ini.
5.5.2.
Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan
Kebakaran hutan dan kebakaran lahan di dalam sistem pengorganisasian yang diusulkan dalam penelitian ini tidak dipisahkan pengelolaannya dan untuk menggambarkan hal tersebut selanjutnya sesuai dengan istilah yang tercantum di dalam UU nomor 24 tahun 2007 ditulis sebagai kebakaran hutan/lahan. Tanda “/” dibaca “dan” untuk menyatakan tidak ada pembedaan antara kejadian di dalam atau di luar kawasan hutan, kecuali di dalam pelaporan.
189 Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada sekarang, seperti ditunjukkan dengan diagram pada Gambar 44, menunjukkan bahwa penanganan kebakaran pada saat ini masih terpisah-pisah berdasarkan fungsi kawasan. Kebakaran di kawasan hutan konservasi dikelola Balai Besar atau Balai Konservasi Sumber Daya Alam (BBKSDA/BKSDA) atau Taman Nasional (BBTN/BTN) dengan garis komando dari tingkat nasional oleh Kemenhut sampai tingkat lapangan pada Seksi Wilayah KSDA/TN. Kebakaran di kawasan hutan lindung dan kawasan hutan produksi serta lahan dikelola di tingkat kabupaten/kota oleh Satlakdalkarhutla dan di tingkat provinsi oleh Pusdalkarhutla. Kelemahan dari pengorganisasian yang ada sekarang terutama adalah pada tidak adanya hubungan formal antar tingkatan, baik antara Satlakdalkarhutla dengan Pusdalkarhutla maupun Pusdalkarhutla dengan tingkat nasional. Hal ini terbukti pada hasil analisis hubungan antar organisasi antar tingkatan. Hubungan tersebut kadang dijembatani oleh hubungan baik dan saling mengenal antara pejabat dari tingkat kabupaten/kota dengan pejabat dari tingkat provinsi. Hubungan informal semacam ini tentunya tidak tepat untuk perkembangan organisasi yang sehat. Sistem pengorganisasian yang diusulkan oleh penelitian ini akan mengoreksi kelemahan-kelemahan tersebut, terutama dengan menempatkan wewenang dan tanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan pada satu organisasi atau instansi pemerintah dan memperjelas hubungan koordinasi dan komando antar tingkat nasional, provinsi dan kabupaten/kota. Sistem pengorganisasian dirancang dengan memadukan temuan-temuan dari studi ini dengan teori-teori organisasi dan pengendalian kebakaran hutan/lahan, serta peraturan perundang-undangan yang berlakunya. Hasil analisis mendapatkan bahwa terdapat dua alternatif organisasi yang dipandang tepat untuk ditunjuk sebagai penanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu organisasi yang menangani kehutanan ataukah yang menangani bencana. Oleh sebab itu, diusulkan tiga alternatif pengorganisasian yaitu (1) menyerahkan seluruh kewenangan dan tanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan kepada instansi pengelola kehutanan, (2) menyerahkan seluruh kewenangan dan tanggung jawab kepada instansi pengelola bencana, dan (3) kombinasi antara (1) dan (2) pada situasi dan kondisi tertentu.
190 Alternatif 1 Alternatif ini memberikan kewenangan dan tanggung jawab manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan kepada instansi yang mengelola kehutanan di tiap tingkatan. Hal ini berarti bahwa seluruh koordinasi dan komando yang saat ini dipegang oleh berbagai organisasi penanggung jawab baik di Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla pada pencegahan dan pemadaman di level sebelum bencana maupun oleh instansi pengelola bencana (BNPB dan BPBD) untuk pemadaman setelah pada level bencana ditarik seluruhnya dan diserahkan kepada instansiinstansi pengelola kehutanan di tiap tingkatan tersebut. Pemberian wewenang dan tanggung jawab sepenuhnya kepada instansi kehutanan juga memiliki alasan penting yaitu terkait dengan penanganan dampak kebakaran terhadap ekosistem. Penanganan kebakaran hutan/lahan tidak hanya terhadap apinya, melainkan juga terhadap ekosistem beserta isinya. Pemulihan ekosistem setelah terbakar menjadi perhatian utama. Penanganan korban kebakaran hutan/lahan tidak hanya terhadap korban manusia tetapi juga korban tumbuhan dan satwa liar yang ada di kawasan kebakaran. Penyelamatan tumbuhan liar dan pengungsian satwa memerlukan penanganan khusus yang dapat dilakukan oleh instansi kehutanan yang memang sudah memiliki sumber daya untuk itu. Wewenang yang diberikan kepada instansi kehutanan di tiap tingkatan dalam pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
akan
mempermudah
akses
dalam
penyelamatan dan pemulihan korban bukan manusia tersebut. Struktur pengorganisasian sesuai dengan alternatif 1
adalah seperti
diuraikan di bawah ini. 1. Tingkat nasional a. Kebakaran hutan/lahan tetap menjadi tanggung jawab pemerintah dan dalam hal ini berada di tangan Presiden RI. Untuk itu Presiden RI membentuk sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan Indonesia yang disebut Brigade Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Indonesia. Brigade tersebut sebaiknya diberi nama Manggala Agni, karena nama tersebut sudah cukup populer di Indonesia dan di ASEAN sebagai nama
organisasi
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan
Indonesia.
191 Pembentukan sistem pengorganisasian tersebut dapat dilakukan dengan Peraturan Presiden. b. Di bawah Presiden, terdapat sebuah Forum Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan (FPKHL). Forum ini merupakan pertemuan para menteri dan pimpinan lembaga nasional yang tugas dan fungsinya berkaitan dengan kebakaran hutan/lahan. •
Forum ini dipimpin oleh Menteri Kehutanan, dengan keanggotaan tetap terdiri dari Menteri Pertanian, Menteri Perhubungan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Luar Negeri, Kepala Kepolisian RI (Kapolri), Panglima TNI, dan Kepala BNPB.
•
Forum tersebut dapat mengundang pimpinan lembaga-lembaga lain dari pemerintah di tingkat nasional, provinsi, maupun kabupaten/kota dan jika memandang perlu dapat mengangkat satu atau lebih pimpinan lembaga-lembaga tersebut sebagai anggota tidak tetap untuk jangka waktu tertentu.
•
Forum juga dapat mengundang tenaga ahli dari lembaga-lembaga atau perorangan jika dipandang perlu nasihatnya untuk hal-hal tertentu.
•
Forum tersebut memiliki fungsi pembuatan kebijakan dan koordinasi di tingkat nasional dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Tugas pokoknya antara lain: (1) merancang kebijakan nasional untuk diajukan kepada dan ditetapkan oleh Presiden, (2) menetapkan kebijakan operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan, (3) mengoordinasikan program dan anggaran pengendalian kebakaran hutan/lahan, (4) mengkaji dan mengusulkan penetapan status bencana nasional kebakaran hutan/lahan, (5) memberikan arahan kepada Pusdalkarhutla Nasional, dan (6) mengoordinasikan mobilisasi sumber daya pemadaman tingkat nasional dan internasional.
•
Forum mengadakan pertemuan sedikitnya dua kali dalam setahun.
c. Untuk menjalankan tugas-tugas operasional harian, dibentuk Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan Nasional (Pusdalkarhutlanas). •
Pusdalkarhutlanas
merupakan
organisasi
mengoordinasikan
penyelenggaraan
yang
operasional
berfungsi pengendalian
192 kebakaran hutan/lahan di tingkat nasional dan antara tingkat nasional dengan
tingkat
mengoordinasikan
provinsi.
Tugas
upaya-upaya
pokoknya
pencegahan,
antara
lain:
pemadaman,
(1) dan
penanganan pasca kebakaran hutan/lahan lintas provinsi dan lintas negara, (2) mengadakan dan memobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan lintas provinsi dan lintas negara. •
Pusdalkarhutlanas berkedudukan secara struktural pada Kementerian Kehutanan di bawah Sekretariat Jenderal atau badan yang dibentuk untuk menangani perlindungan hutan dan kebakaran hutan/lahan. Pusdalkarhutnas dan dipimpin oleh seorang Kepala Pusdalkarhutlanas.
•
Struktur organisasi Pusdalkarhutlanas terdiri atas: o
Bagian Umum, yang menangani urusan administrasi atau tata usaha, keuangan atau anggaran, pengelolaan sumber daya manusia, sarana dan prasarana pengendalian kebakaran;
o
Bagian Pencegahan, yang menangani data dan informasi serta program pencegahan, sistem peringatan dan deteksi kebakaran, dan pengerahan bantuan sumber daya pencegahan;
o
Bagian Pemadaman, yang menangani data dan informasi serta program pemadaman dan pengerahan sumber daya pemadaman;
o
Bagian Penanganan Pasca Kebakaran, yang menangani data dan informasi serta program penanganan pasca kebakaran dan pengerahan
sumber
daya
pendukung
penanganan
pasca
kebakaran. d.
Untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas tertentu atau khusus, menteri Kehutanan membentuk satuan khusus nasional pengendalian kebakaran hutan/lahan, yang disebut Satuan Manggala Agni Reaksi Taktis (SMART) dengan kualifikasi tingkat nasional. Satuan khusus tersebut terdiri atas individu-individu terpilih yang telah memperoleh pelatihan tertentu untuk memenuhi kualifikasi tingkat nasional. Satuan ini juga dapat menjadi sumber daya cadangan nasional dan dapat diperbantukan atau di bawah kendali operasi (BKO) kepada BNPB untuk mendukung penanganan bencana.
193 2. Tingkat provinsi a.
Gubernur bertanggung jawab atas kebakaran hutan/lahan di provinsinya, dan untuk itu gubernur menunjuk Dinas Kehutanan Provinsi sebagai penanggung jawab operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan. Jika bukan Dinas Kehutanan Provinsi, maka instansi yang dapat ditunjuk sesuai dengan hasil analisis adalah BPBD Provinsi atau BLHD Provinsi.
b.
Instansi yang ditunjuk tersebut merupakan organisasi yang berfungsi mengoordinasikan penyelenggaraan operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsi dan koordinasi dengan tingkat nasional maupun dengan tingkat kabupaten/kota. Tugas pokoknya antara lain: (1) menyiapkan rancangan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan tingkat provinsi untuk diajukan kepada dan ditetapkan oleh gubernur, (2) mengoordinasikan
upaya-upaya
pencegahan,
pemadaman,
dan
penanganan pasca kebakaran hutan/lahan lintas kabupaten/kota, (3) mengadakan sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat provinsinya, (4) mengoordinasikan mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan lintas kabupaten/kota di provinsinya, antara provinsinya dengan provinsi lain di Indonesia dan antara provinsinya dengan Pusdalkarhutlanas menurut perintah gubernur. c.
Untuk menangani tugas pokok tersebut, instansi yang ditunjuk harus membentuk unit pelaksana teknis pengendalian kebakaran hutan/lahan (UPT-PKHL) di bawah struktur dan komandonya. UPT-PKHL tersebut dipimpin oleh seorang Kepala UPT-PKHL Provinsi yang diangkat dan diberhentikan oleh Gubernur atas pertimbangan dari Kepala Dinas Kehutanan Provinsi atau instansi yang ditunjuk.
d.
UPT-PKHL memiliki struktur yang terdiri atas: •
Bagian/Seksi Umum, yang menangani urusan administrasi atau tata usaha, keuangan atau anggaran, pengelolaan sumber daya manusia, sarana dan prasarana pengendalian kebakaran;
•
Bagian/Seksi Pencegahan, yang menangani data dan informasi serta program pencegahan, sistem peringatan dan deteksi kebakaran, dan pengerahan bantuan sumber daya pencegahan;
194 •
Bagian/Seksi Pemadaman, yang menangani data dan informasi serta program pemadaman dan pengerahan sumber daya pemadaman;
•
Bagian/Seksi Penanganan Pasca Kebakaran, yang menangani data dan informasi serta program penanganan pasca kebakaran dan pengerahan sumber daya pendukung penanganan pasca kebakaran.
e.
Untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas tertentu atau khusus, UPTPKHL Provinsi memiliki satuan khusus pengendalian kebakaran hutan/lahan, yang disebut Satuan Manggala Agni Reaksi Taktis (SMART) dengan kualifikasi tingkat provinsi. Satuan khusus tersebut terdiri atas individu-individu terpilih yang telah memperoleh pelatihan tertentu untuk memenuhi kualifikasi tingkat provinsi. Satuan ini dapat menjadi sumber daya cadangan provinsi dan dapat diperbantukan kepada BPBD Provinsi untuk mendukung penanganan bencana.
3. Tingkat kabupaten/kota a.
Bupati/Walikota bertanggung jawab atas kebakaran hutan/lahan di kabupaten/kotanya, dan untuk itu Bupati/Walikota menunjuk Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang menangani kehutanan di Kab/Kota-nya sebagai penanggung jawab operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan di Kabupaten/Kota. Jika bukan Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi kehutanan yang ditunjuk, maka instansi lain yang ditunjuk adalah instansi yang menangani bencana (BPBD Kab/Kota) atau yang menangani lingkungan hidup (BLHD Kab/Kota).
b.
Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang ditunjuk tersebut merupakan organisasi yang berfungsi menyelenggarakan operasional pengendalian kebakaran hutan/lahan di tingkat kabupaten/kota. Tugas pokoknya antara lain: (1) menyiapkan rancangan kebijakan pengendalian kebakaran hutan/lahan tingkat kabupaten/kota untuk diajukan kepada dan ditetapkan
oleh
Bupati/Walikota,
(2)
melakukan
upaya-upaya
pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca kebakaran hutan/lahan di kabupaten/kotanya, (3) mengadakan sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan untuk kabupaten/kotanya, (4) mengoordinasikan mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan di
195 kabupaten/kotanya dan dengan kabupaten/kota lain di provinsinya dan dengan instansi provinsi yang ditunjuk di tingkat provinsi untuk menangani mobilisasi sumber daya ke wilayah-wilayah lain menurut perintah bupati/walikotanya. c.
Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang ditunjuk tersebut membentuk unit pelaksana teknis pengendalian kebakaran hutan/lahan (UPT-PKHL) di bawah struktur dan komandonya. UPT-PKHL Kab/Kota dipimpin oleh seorang Kepala UPT-PKHL Kab/Kota yang diangkat dan diberhentikan oleh Bupati/Walikota atas pertimbangan dari Kepala Dinas Kehutanan Kab/Kota atau instansi yang ditunjuk tersebut.
d.
UPT-PKHL Kab/Kota memiliki struktur yang terdiri atas: •
Bagian/Seksi Umum, yang menangani urusan administrasi atau tata usaha, keuangan atau anggaran, perencanaan dan pengelolaan sumber daya manusia, sarana dan prasarana pengendalian kebakaran;
•
Bagian/Seksi Pencegahan, yang menangani data dan informasi serta program pencegahan, sistem peringatan dan deteksi kebakaran, dan pengerahan bantuan sumber daya pencegahan;
•
Bagian/Seksi Pemadaman, yang menangani data dan informasi serta program pemadaman dan pengerahan sumber daya pemadaman;
•
Bagian/Seksi Penanganan Pasca Kebakaran, yang menangani data dan informasi serta program penanganan pasca kebakaran dan pengerahan sumber daya pendukung penanganan pasca kebakaran.
e.
Untuk pelaksanaan tindakan pengendalian kebakaran hutan/lahan, terutama pencegahan dan pemadaman, dibentuk Satuan Pengendalian Kebakaran Hutan/Lahan (Satdal karhutla). •
Setiap Satdal tersebut bertanggung jawab atas pencegahan dan pemadaman dalam satu atau lebih kecamatan yang ditetapkan oleh Kepala UPT-PKHL Kab/Kota;
•
Setiap Satdal terdiri atas regu-regu pengendalian kebakaran hutan/lahan, yang jumlahnya disesuaikan dengan situasi dan kondisi kerawanan kebakaran hutan/lahan. Setiap regu terdiri atas seorang kepala regu dan 14 orang anggota regu.
196 f.
Untuk mendukung pelaksanaan tugas-tugas tertentu atau khusus, Pusdalkarhutla
Kab/Kota
memiliki
satuan
khusus
pengendalian
kebakaran hutan/lahan, yang disebut Satuan Manggala Agni Reaksi Taktis (SMART) dengan kualifikasi tingkat kabupaten/kota. Satuan khusus tersebut terdiri atas individu-individu terpilih yang telah memperoleh pelatihan tertentu untuk memenuhi kualifikasi tingkat kabupaten/kota. Satuan ini dapat menjadi sumber daya cadangan provinsi dan dapat
diperbantukan kepada BPBD Kabupaten/Kota untuk
mendukung penanganan bencana Sistem pengorganisasian tersebut ditunjukkan dengan diagram model konseptual pada Gambar 45. Keterlibatan berbagai pihak, baik organisasiorganisasi pemerintah yang lain, masyarakat, lembaga swadaya masyarakat, dan swasta tetap diutamakan, tetapi tanggung jawab tetap berada pada pemerintah.
Gambar 44
Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia sekarang.
197 Sebagaimana disebutkan di atas, sistem tersebut memberikan wewenang dan tanggung jawab penuh di tingkat nasional kepada Kemenhut. Wewenang dan tanggung jawab tersebut mencakup pula koordinasi dalam mobilisasi sumber daya pemadaman domestik maupun internasional pada semua tingkat kondisi bencana kebakaran, termasuk pada bencana nasional kebakaran hutan/lahan. Hal ini berarti mencabut wewenang dan tanggung jawab BNPB yang ditetapkan oleh UU nomor 24 tahun 2007. Untuk mendukung hal tersebut diperlukan sebuah landasan hukum yang kuat berupa amandemen terhadap UU nomor 24 tahun 2007 tersebut. Gambar 46 dan Gambar 47 menunjukkan model konseptual untuk mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan. Tahapan mobilisasi dilaksanakan oleh pemerintah dari tingkat kabupaten/kota yakni oleh Dinas yang menangani kehutanan, dan jika belum tertangani dengan tuntas karena kurangnya sumber daya, maka dimintakan bantuan sumber daya ke tingkat provinsi melalui bupati/wali kota kepada gubernur. Selanjutnya, gubernur meminta Dinas Kehutanan Provinsi untuk mengerahkan sumber daya provinsi, termasuk sumber daya dari kabupaten/kota di provinsi yang bersangkutan. Jika kebakaran belum padam, gubernur dapat meminta dukungan sumber daya nasional melalui Menhut. Dengan kewenangan dari Menhut, Pusdalkarhutla Nasional dapat mengerahkan sumber daya nya dan sumber daya dari provinsi-provinsi lain, bahkan sumber daya dari bantuan internasional. kepada Presiden berlanjut yang berwewenang dan bertanggung jawab pada setiap tingkatan. Para pihak lain yang memiliki sumber daya yang dapat dimobilisasi, baik organisasi pemerintah, swasta, maupun masyarakat, tidak ditampilkan dalam diagram tersebut karena mereka berada di bawah komando dan kendali desa, dinas kehutanan kabupaten/kota, dinas kehutanan provinsi, dan Pusalkarhutlanas. Mekanisme untuk memperoleh dan memobilisasi sumber daya kelak akan diatur dan disepakati bersama antara organisasi-organisasi pemerintah dengan para pihak tersebut. Rancang
bangun
sistem
pengorganisasian
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan ini juga menampilkan sebuah model konseptual (Gambar 47) yang menggambarkan langkah-langkah yang ditempuh oleh organisasi-organisasi yang menjadi koordinator.
198
Gambar 45 Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 1.
199
Gambar 46 Tahapan mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan alternatif 1.
200
Gambar 47 Urutan langkah dalam proses pelaporan dan tindakan mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan.
Alternatif 2 Alternatif ini hanya menegaskan keberadaan urusan pengendalian kebakaran hutan/lahan pada BNPB dan BPBD. Hal ini disebabkan oleh kenyataan bahwa selama ini belum ada ketegasan mengenai institusi yang menangani urusan tersebut, seperti tergambarkan pada sistem pengorganisasi saat ini (Gambar 44), sehingga masih terjadi saling lempar tanggung jawab ketika timbul kebakaran hutan/lahan dan dampak negatifnya. Alternatif ini mencabut kewenangan dan tanggung jawab seluruh manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan dari organisasi-organisasi lain, termasuk dari Kemenhut dan Kementan, yang diberikan oleh Instruksi Presiden nomor 16 tahun 2011, kecuali untuk urusan yustisi, dan meletakkannya di bawah struktur organisasi pengelolaan bencana. Dengan demikian, segala urusan
201 manajemen pengendalian kebakaran hutan/lahan menjadi wewenang dan tanggung jawab BNPB di tingkat nasional dan BPBD di tingkat daerah (provinsi dan kabupaten/kota) baik dalam status normal maupun dalam status darurat. Hal tersebut di atas sebenarnya tidak akan mengubah struktur organisasi pada BNPB dan BPBD karena struktur organisasi BNPB dan BPBD pada prinsipnya telah mencakup semua urusan bencana termasuk pengendalian kebakaran hutan/lahan. Namun demikian, karena kebakaran hutan/lahan memiliki karakteristik yang khas, yang berbeda dari jenis-jenis bencana lainnya, maka diperlukan penanganan tersendiri. Seperti diuraiakan di atas, kebakaran hutan/lahan berdampak terhadap ekosistem alam
sehingga memerlukan
penanganan khusus, terutama mengenai penyelamatan dan pemulihan korban bukan manusia berupa tumbuhan dan satwa. Terbitnya Inpres nomor 16 tahun 2011 dapat menjadi indikasi mengenai hal tersebut, di mana kebakaran hutan/lahan memiliki kekhasan dalam pengelolaannya dan selama ini masih kurang mendapat porsi perhatian yang memadai oleh BNPB dan BPBD, sehingga dirasa perlu mengaturnya secara khusus. Struktur organisasi BNPB dan BPBD sesuai dengan Pasal 11 dan Pasal 19 UU nomor 24 tahun 2007 terdiri atas unsur pengarah dan unsur pelaksana. Pasal 10 dan Pasal 11 dari Peraturan Presiden RI (Perpres) nomor 8 tahun 2008 dan Pasal 10 dari Peraturan Kepala BNPB nomor 1 tahun 2008, pada Ayat (2) menunjukkan bahwa kebakaran hutan/lahan belum mendapatkan cukup perhatian. Pejabat Pemerintah Eselon I dari Kemenhut dan Kementan yang berwewenang dan bertanggung jawab atas kawasan kebakaran hutan/lahan tidak termasuk di dalam unsur pengarah. Oleh sebab itu, sistem pengorganisasian yang diusulkan ini menghendaki masuknya kedua kementerian tersebut sebagai anggota unsur pengarah. Pembatasan jumlah anggota unsur pengarah sebanyak 10 pejabat
seperti
disebutkan pada Pasal 11 Perpres nomor 8 tahun 2008 dan Pasal 10 Ayat (1) Peraturan Kepala BNPB tersebut di atas perlu diamandemen dengan mengubah jumlah anggota unsur pengarah tersebut karena batasan jumlah tersebut tidak secara tegas diatur di dalam UU nomor 24 tahun 2007 yang menjadi acuannya.
202 Dengan demikian, diusulkan agar jumlah anggota dari pejabat eselon I ditambah sehingga menjadi 12 orang, yakni masing-masing satu orang dari kedua kementerian tersebut di atas. Unsur pelaksana juga perlu perubahan berupa penambahan jabatan. Penambahan jabatan diusulkan terutama adalah tingkat eselon IV pada hampir setiap eselon I yang ada. Jabatan yang ditambahkan adalah untuk khusus menangani kebakaran hutan/lahan sesuai dengan eselon I-nya. Model konseptual dari sistem pengorganisasian alternatif 2 adalah seperti pada Gambar 48. Sedangkan untuk prosedur mobilisasi sumber daya pemadaman kebakaran hutan/lahan dapat mengikuti prosedur penanganan bencana lainnya.
Gambar 48 Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 2.
203
Alternatif 3 Alternatif ini memadukan alternatif 1 ke dalam manajemen bencana oleh BNPB dan BPBD ketika kondisi kebakaran hutan/lahan ditetapkan sebagai status darurat bencana nasional. Ketika kebakaran hutan/lahan berada pada kondisi biasa dan status darurat bencana
kabupaten/kota maupun provinsi, wewenang dan
tanggung jawab pengendalian kebakaran hutan/lahan masih berada di tangan bupati/walikota atau gubernur dan komando tetap dilaksanakan oleh Dishut Kab/Kota atau Dishut Provinsi. Komando di tingkat nasional masih di tangan Kemenhut dan laporan situasi dan kondisi kebakaran dari daerah tetap disampaikan secara berjenjang oleh Dishut Kab/Kota dan Dishut Provinsi kepada Kemenhut (Pusdalkarhutlanas). Berdasarkan laporan dari daerah tersebut dan hasil pemantauan serta analisis situasi kebakaran hutan/lahan oleh Pusdalkarhutlanas, Menteri Kehutanan (Menhut) melaporkan situasi tersebut kepada Menko Kesra. Jika situasi kebakaran hutan/lahan sudah memenuhi syarat bagi status darurat bencana nasional, maka laporan Menhut tersebut disertai dengan usulan bagi ditetapkannya status darurat bencana nasional. Atas laporan tersebut, Menko Kesra segera mengundang Forum PKHL untuk pertemuan pembahasan usulan penetapan status darurat bencana nasional kepada Presiden dan atau dapat langsung mengusulkan kepada Presiden untuk segera menetapkan status darurat bencana nasional kebakaran hutan/lahan. Status darurat bencana kebakaran hutan/lahan nasional ditetapkan secara resmi oleh Presiden RI sesuai dengan Pasal 51 UU nomor 24 tahun 2007. Selama status darurat bencana nasional kebakaran hutan/lahan belum ditetapkan secara resmi oleh Presiden, wewenang, tanggung jawab dan komando pengendalian kebakaran hutan/lahan masih berada pada Menhut. Pada kondisi tersebut, Menhut dapat melakukan koordinasi dan komando kepada semua instansi atau organisasi pemerintah, LSM, maupun swasta di semua tingkatan dalam rangka mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran hutan/lahan domestik. Menhut melaporkan perkembangan kondisi terkini kepada Menko Kesra dan BNPB. Menko Kesra jika memandang perlu, dapat mengalihkan
204 wewenang dan tanggung jawab serta komando dari Menhut kepada BNPB meskipun status darurat bencana nasional belum ditetapkan secara resmi oleh Presiden. Hal ini sangat penting untuk kejelasan mengenai kesatuan wewenang, tanggung jawab dan komando. Pengalihan tersebut harus dilakukan Menko Kesra secara formal. Ketika status darurat bencana nasional secara resmi ditetapkan oleh Presiden, wewenang dan tanggung jawab koordinasi dan komando pengendalian kebakaran hutan/lahan secara nasional diserahkan oleh Kemenhut kepada Menko Kesra dan selanjutnya dilaksanakan oleh BNPB. Pada kondisi tersebut, status Kemenhut berada di bawah komando operasi (BKO) BNPB. Tugas Kemenhut adalah mendukung operasi tersebut sesuai dengan komando BNPB, antara lain tetap mengoordinasikan mobilisasi sumber daya yang ada di bawah wewenang dan tanggung jawabnya sesuai dengan sistem pada alternatif 1 dan bertanggung jawab atas penyelamatan dan pemulihan korban kebakaran berupa tumbuhan dan satwa liar. Model konseptual dari sistem pengorganisasian alternatif 3 adalah seperti pada Gambar 49.
5.5.3.
Integrasi dan koordinasi
Rancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan tersebut di atas memiliki konsekuensi bagi dilakukannya integrasi dan koordinasi beberapa hal. Langkah-langkah integrasi dan koordinasi yang dimaksud antara lain diuraikan berikut ini. 1.
Sistem pengorganisasian yang diusulkan tersebut menghendaki adanya integrasi
kebijakan
dari
tingkat
nasional
sampai
dengan
tingkat
kabupaten/kota dan lapangan (desa). Hubungan antara tingkat nasional, tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota berdasarkan sistem prefektoral terpadu (Hoessein 2009) adalah koordinasi. Presiden menetapkan kebijakan nasional pengendalian kebakaran hutan/lahan yang menjadi acuan bagi gubernur dalam menetapkan kebijakan untuk provinsinya, dan kebijakan nasional dan kebijakan provinsi harus menjadi landasan bagi kebijakan bupati/walikota.
205
Gambar 49 Model konseptual sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia alternatif 3.
2.
Bupati/walikota bertanggung jawab penuh terhadap kebakaran hutan/lahan di wilayahnya sehingga dapat mengeluarkan kebijakan yang dapat mendukung pelaksanaan tanggung jawab tersebut, namun kebijakan-kebijakannya tidak bertentangan
dengan
kebijakan
provinsi
dan
kebijakan
nasional.
Bupati/walikota tidak menerima perintah dari gubernur dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan, kecuali pada waktu pemadaman di level provinsi di mana gubernur dapat memerintahkan bupati/walikota di provinsinya untuk memobilisasi sumber daya dan di bawah kendali operasi (BKO) kepada bupati/walikota yang meminta bantuan provinsi. Dalam hal ini, gubernur menggunakan peranan gandanya sebagai kepala daerah dan wakil pemerintah pusat memantau dan mengawasi bupati/walikota. 3.
Hal tersebut di atas berlaku terhadap gubernur pada tingkat provinsi, dan untuk kepentingan mobilisasi sumber daya nasional dalam operasi
206 pemadaman, Menhut dapat memerintah gubernur secara langsung untuk mememobilisasi sumber daya dari provinsinya ke provinsi yang meminta bantuan. 4.
Akuntabilitas bupati/walikota dalam pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan adalah langsung kepada publik atau melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten/Kota atau DPRD Provinsi bagi gubernur. Jika bupati/walikota atau gubernur dengan UPT-PKHL-nya dinilai tidak melaksanakan tanggung jawabnya, publik atau masyarakat yang menilai dan memberikan sanksi, baik secara moral dengan pernyataan tidak percaya lagi kepada bupati/walikota atau gubernur tersebut atau melalui mekanisme hukum sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sebaliknya, penghargaan perlu diberikan pula kepada bupati/walikota atau gubernur yang telah mengelola dengan baik pengendalian kebakaran hutan/lahannya. Penghargaan dapat diberikan oleh masyarakat, DPRD, gubernur bagi bupati/walikota maupun oleh Presiden bagi gubernur.
5.
Hubungan ke atas dari bupati/walikota kepada gubernur adalah dalam bentuk pelaporan
hasil
pelaksanaan
tanggung
jawabnya
dalam
mengelola
pengendalian kebakaran hutan/lahannya dan permintaan bantuan sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tanggung jawabnya tersebut jika terjadi kekurangan sumber daya setelah seluruh sumber daya yang dimilikinya sudah dimobilisasi. 6.
Mekanisme serupa berlaku pula untuk hubungan gubernur dengan Presiden, di mana gubernur bertanggung jawab atas keseluruhan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan di wilayahnya. Hubungan ke atas antara gubernur
dengan
Presiden
adalah
dalam
bentuk
pelaporan
pertanggungjawaban pelaksanaan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahannya dan permintaan bantuan sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tanggung jawabnya tersebut jika terjadi kekurangan sumber daya setelah seluruh sumber daya yang dimilikinya sudah dimobilisasi. 7.
Urusan penanganan pasca kebakaran, terutama yustisi kebakaran hutan/lahan, diserahkan sepenuhnya kepada organisasi penegak hukum (Polri, Kejaksaan, dan Pengadilan) di setiap tingkatan. Pusdalkarhutnas dan UPT-PKHL di
207 masing-masing tingkatan hanya berperan memantau dan memberikan dukungan yang diperlukan oleh organisasi penegak hukum. Keterlibatan penyidik pegawai negeri sipil (PPNS) hanya bersifat membantu dan mendukung, terutama ketika pelanggaran hukum terjadi di wilayah kerjanya, serta tetap dalam komando penyidik Polri. 8. Sistem pengorganisasian yang dirancang juga memerlukan penyesuaian status pengelolaan sumber daya pengendalian kebakaran. Pada saat ini, Kementerian Kehutanan telah memiliki sebuah brigade pengendalian kebakaran hutan yang diberi nama Manggala Agni. Nama tersebut disarankan untuk tetap digunakan untuk semua jajaran pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia karena nama tersebut sudah cukup dikenal di dunia sebagai organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan Indonesia. Di dalam sistem pengorganisasian yang dirancang oleh penelitian ini, keberadaan Manggala Agni tersebut tetap diperhatikan, tetapi kedudukannya mengalami sedikit perubahan. Sekarang Manggala Agni berada di bawah UPT-PHKA (Balai/Balai Besar KSDA atau Taman Nasional) dengan garis komando dari tingkat terbawah pada Daerah Operasi (Daops) di kabupaten/kota, ke atas di tingkat provinsi pada UPT-PHKA dan ke tingkat nasional pada Menteri Kehutanan melalui Direktur Jenderal PHKA. Penunjukan Kementerian Kehutanan sebagai organisasi penanggung jawab pengendaian kebakaran hutan/lahan secara otomatis menjadikan Manggala Agni yang sudah ada sebagai modal dasar. Di tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, integrasi dan koordinasi Manggala Agni terhadap sistem pengorganisasian tersebut memiliki tiga alternatif, yaitu: (a) Manggala Agni tetap dalam komando dan tanggung jawab Kementerian Kehutanan dengan status penempatan atau kepegawaian pada UPT-PHKA dengan tanggung jawab utama pada kawasan konservasi. Jika diperlukan untuk operasi pengendalian kebakaran hutan/lahan, pada tingkat kabupaten/kota, UPT-PKHL Kab/Kota atas perintah bupati/walikota dapat meminta langsung kepada Daops Manggala Agni terdekat dan pada tingkat provinsi, UPT-PKHL Provinsi atas perintah gubernur dapat meminta
208 langsung kepada UPT-PHKA setempat atau terdekat sumber daya Manggala Agni tersebut. Selanjutnya, sumber daya Manggala Agni tersebut di bawah kendali operasi (BKO) UPT-PKHL tersebut dengan tanggung jawab pembiayaan operasional oleh Kementerian Kehutanan melalui Pusdalkarhutnas kepada UPT-PKHL. (b) Penempatan sumber daya Manggala Agni dan status kepegawaiannya, yang mencakup pembinaan karir, gaji/upah, dan berbagai pembiayaan rutin lainnya tetap di bawah Kementerian Kehutanan melalui UPT-PHKA, tetapi komando operasional dan seluruh pembiayaan operasional ditanggung oleh anggaran APBD Provinsi dan APBD Kab/Kota di bawah Dinas Kehutanan
atau
instansi yang ditunjuk gubernur dan bupati/walikota (UPT-PKHL). (c) Semua sumber daya Manggala Agni ditempatkan dan di bawah komando serta tanggung jawab UPT-PKHL, termasuk status kepegawaian, pembinaan karir, gaji/upah dan seluruh pembiayaan operasionalnya. UPT-PKHL Provinsi bertanggung jawab atas sumber daya Manggala Agni di tingkat provinsi dan UPT-PKHL Kab/Kota bertanggung jawab atas sumber daya Manggala Agni di Daops. Pada alternatif (c), Manggala Agni yang sumber dayanya ada di Daops di tingkat kabupaten/kota diserahkan kepada UPT-PKHL Kab/Kota, dan dengan demikian status kepegawaiannya serta operasionalnya diserahkan kepada UPT-PKHL Kab/Kota. Alternatif (c) tersebut memberi UPT-PKHL modal awal berupa sumber daya dari Manggala Agni sehingga langkah ke depannya tinggal meningkatkan kapasitas dan kapabilitasnya untuk mencapai tingkat sesuai dengan kebutuhan setempat, sedangkan alternatif (a) dan (b) akan memaksa UPT-PKHL, terutama di kabupaten/kota untuk memulai membangun kapasitas sumber dayanya sendiri, karena Manggala Agni tersebut tidak berada di bawah komando langsungnya. Alternatif (a) akan tetap memberikan beban kepada Pemerintah Pusat, alternatif (b) akan membagi beban antara Pemerintah Pusat, dalam hal ini Kementerian Kehutanan dan Pemerintah Daerah (provinsi dan kabupaten/kota), sedangkan alternatif (c) akan memberikan beban pengelolaan sumber daya pengendalian kebakaran
hutan/lahan
pada
pemerintah
provinsi
dan
pemerintah
209 kabupaten/kota, terutama dalam hal manajemen sumber daya manusia seperti gaji/upah, dan manajemen sarana dan prasarana seperti pengadaan, operasional
dan
pemeliharaan.
Pemilihan
alternatif
tersebut
masih
memerlukan kajian lebih lanjut, sambil menunggu terbitnya undang-undang tentang kepegawaian sebagai revisi terhadap UU nomor 43 tahun 1999, yang dianggap masih sentralistik dan tidak sesuai lagi dengan semangat dan tujuan desentralisasi (Dwiyono 2011). Sumber daya pengendalian kebakaran juga telah dimiliki oleh organisasi-organisasi pemerintah lainnya baik di tingkat nasional, tingkat provinsi maupun tingkat kabupaten/kota. Status kepemilikan sumber daya tersebut, baik SDM maupun peralatan pengendalian kebakaran menghadapi tiga alternatif yang serupa dengan yang ada pada Manggala Agni. Sistem pengorganisasian dirancang untuk tetap memberikan tanggung jawab pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan pada instansi pemangku kawasan hutan/lahan. Oleh sebab itu, instansi-instansi tersebut tetap harus memiliki dan mengelola sumber daya untuk pengendalian kebakaran di kawasan
pemangkuannya.
Rancangan
sistem
pengorganisasian
ini
memberikan penegasan mengenai keharusan adanya mekanisme tertulis yang disepakati berupa rencana mobilisasi sumber daya pengendalian kebakaran yang mengatur pengerahan sumber daya yang ada di instansi-instansi tersebut di bawah komando
Pusdalkarhutlanas dan UPT-PKHL pada setiap
tingkatannya. Di samping itu, keberadaan instansi atau organisasi yang sekarang menangani pengendalian kebakaran hutan/lahan yaitu UPTD-PKHL, seperti di Kalimantan Barat dan Kalimantan Timur, yang merupakan SKPD dan Pusdalkarhutlada dan Satlakdalkarhutla yang merupakan organisasi tersendiri dan bukan SKPD di setiap provinsi dan kabupaten/kota, dalam rancangan sistem pengorganisasian ini harus dilebur ke dalam UPT-PKHL yang berada di dalam instansi yang ditunjuk gubernur dan bupati/walikota di setiap provinsi dan kabupaten/kota. Peleburan tersebut mencakup sumber daya yang ada di organisasi atau instansi tersebut seperti SDM, sarana dan prasarananya
210 maupun anggaran yang statusnya dipindahkan atau dimutasi kepada UPTPKHL. 9. Peranan
para
pihak
non-pemerintah
dalam
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan diintegrasikan di dalam sistem pengorganisasian. Hal ini terutama untuk alasan-alasan antara lain: (a) Meningkatkan akuntabilitas sosial dalam penyelenggaraan pengendalian kebakaran. Keterlibatan masyarakat akan mendorong perbaikan kinerja pemerintah (Antlov & Watterberg 2010). 8 (b) Mewujudkan hubungan yang lebih baik antara negara dengan masyarakat (state-society relation). Sebelumnya masyarakat kurang mendapat tempat dalam pembuatan kebijakan atau keputusan dan lebih berposisi sebagai obyek dari kebijakan atau keputusan pemerintah, termasuk dalam pengendalian kebakaran hutan/lahan. Di era Reformasi hubungan semacam itu bergeser di mana masyarakat mengambil peranan cukup signifikan sebagai bagian dari pembuat kebijakan atau keputusan (Hidayat 2010). Keterlibatan masyarakat yang demikian ini akan membuat mereka ikut merasa bertanggung jawab atas keberhasilan atau kegagalan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan dirancang untuk memberikan peluang bagi keterlibatan masyarakat yang lebih jelas. Peranan utama memang masih dipegang oleh pemerintah dan keterlibatan masyarakat dan lembaga non-pemerintah tidak tergambarkan secara eksplisit di dalam struktur organisasi yang ditawarkan, tetapi sebenarnya masyarakat dengan berbagai disiplin ilmu dan tingkat kapasitas dan kapabilitasnya merupakan bagian dari unsur pendukung di tiap tingkatan. Keterlibatan masyarakat tertampung di dalam Forum PKHL di tingkat nasional maupun UPT-PKHL di setiap tingkatan yang harus memberikan ruang kepada tenaga ahli dan wakil-wakil masyarakat untuk berperan serta di dalam perumusan kebijakan. Di samping itu, masyarakat dan lembaga non-pemerintah berperanan memberikan pemantauan dan pengawasan kepada pemerintah melalui berbagai mekanisme yang ada, baik secara moral maupun secara yuridis. 8
Akuntabilitas sosial adalah kewajiban pemerintah dan DPRD (yang diberi kuasa oleh warga) untuk menyajikan pertanggungjawaban dan jawaban atas pelaksanaan tanggung jawab kepada mereka yang memberi amanah, yaitu masyarakat.
211 Posisi dan peranan masyarakat sangat penting pada tingkatan di bawah kabupaten/kota, terutama di tingkat desa. Prinsip uniformitas struktur yang menyamakan struktur organisasi pemerintahan desa sekarang sudah ditinggalkan dan dengan Undang-Undang nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, desa diberikan kebebasan untuk menyusun struktur organisasi pemerintahannya sendiri sesuai dengan kebutuhan (Rasyid 2009). Langkah-langkah pemerintah, dalam hal ini Kementerian Kehutanan dan Kementerian Negara Lingkungan Hidup berupa pembentukan kelompok-kelompok masyarakat peduli api (MPA) harus lebih ditingkatkan, seperti yang dilakukan oleh Pemerintah Australia yang lebih menitikberatkan kekuatan sumber daya pengendalian kebakarannya pada para relawan yang terdiri dari berbagai kelompok masyarakat. Dalam rancangan ini, MPA menjadi bagian dari struktur Pusdalkarhutla pada sumber daya manusia. Sangat diharapkan bahwa MPA dapat menjadi bagian dari struktur pemerintahan desa atau setidaknya menjadi bagian dari uraian tugas salah satu bagian dari struktur pemerintahan desa tersebut.
5.5.4.
Prasyarat Bagi Sistem Pengorganisasian
Sistem pengorganisasian pengendalian
kebakaran
hutan/lahan yang
diusulkan penelitian ini akan dapat berjalan dengan baik jika dan hanya jika memenuhi beberapa prasyarat seperti diuraikan di bawah ini. (1)
Pemahaman dan persepsi yang tepat tentang desentralisasi dan otonomi daerah Sistem pengorganisasian tersebut di atas memberlakukan hubungan
koordinatif antara tingkat nasional, provinsi sampai kabupaten/kota karena sistem yang diterapkan dalam desentralisasi dan otonomi daerah tidak memungkinkan lagi diterapkannya komando dari atas ke bawah. Namun demikian, prinsip kesatuan komando tetap harus dipegang untuk menghindarkan kesimpangsiuran. Prinsip tersebut menghendaki kesamaan persepsi bahwa meskipun masing-masing tingkatan diberikan kebebasan menetapkan strategi dan taktik pengelolaan kebakarannya,
bukan
berarti
bahwa
masing-masing
kemudian
bebas
melaksanakan atau tidak melaksanakan kebijakan di atasnya. Keberadaan Forum
212 PKHL diharapkan dapat menjadi ajang diskusi untuk mempertemukan kepentingan dari masing-masing tingkatan. Kekhawatiran sementara pimpinan organisasi di provinsi dan kabupaten/kota tentang sentralisasi yang membatalkan prinsip-prinsip otonomi daerah, seperti terungkap dalam wawancara, dapat dibicarakan di dalam forum tersebut. Sistem pengorganisasian yang akan dibangun dari hasil penelitian ini tidak akan menentang prinsip-prinsip otonomi di negara kesatuan, yang menurut Hidayat (2010) terutama adalah berupa pembagian wewenang. Hal ini bermakna bahwa rantai komando tetap sesuai dengan prinsip otonomi dan sifat hubungannya adalah hubungan sinergistik. Hubungan sinergistik adalah hubungan kegiatan kooperatif
subsistem-subsistem
semi
independen
yang
bersama-sama
menghasilkan keluaran (output ) total yang lebih besar dibandingkan dengan jumlah output mereka masing-masing disatukan secara independen (Winardi 2005). Kesatuan komando dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan ini tidak berarti bahwa setiap organisasi di level atas dapat seenaknya memerintahkan organisasi-organisasi di level bawahnya, melainkan tetap menghormati hirarki pertanggungjawaban. Sebagai contoh, Direktur PKH di tingkat nasional tidak dapat mengomando langsung Kepala Dinas di provinsi, Dinas Kehutanan sekalipun, apalagi Kepala Dinas di kabupaten/kota. Pemahaman bahwa otonomi daerah sebagai pemisahan atau pemberian kewenangan penuh kepada daerah dan pemerintah di atasnya tidak boleh campur tangan kepada pemerintah daerah di bawahnya juga harus diluruskan. Padahal menurut landasan konsepsi mengenai hubungan pusat dan daerah dinyatakan bahwa gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah harus melakukan supervisi, monitoring, evaluasi, fasilitasi dan pemberdayaan kapasitas (capacity building) terhadap kabupaten/kota yang ada di wilayahnya agar otonomi daerah kabupaten/kota tersebut bisa berjalan secara optimal (Suwandi 2009). Jika hal tersebut dipahami dan dipersepsi dengan tepat, rancangan sistem pengorganisasi ini pada dasarnya menganut prinsip kesatuan komando dari tingkat nasional
213 sampai kabupaten/kota, tetapi memberikan kebebasan kepada provinsi dan kabupaten/kota untuk implementasi komando tersebut. Pemahaman dan persepsi yang tepat mengenai prinsip-prinsip otonomi daerah dan berbagai peraturan yang bersangkutan dapat dibangun melalui penyiapan para calon pimpinan dan staf pemerintahan, hal yang tampaknya terlupakan di era Reformasi ini. Penyiapan yang dimaksud adalah adanya persyaratan yang ketat untuk rekrutmen di mana pemahaman dan persepsi yang tepat tersebut menjadi salah satunya, dan sistem pendidikan dan pelatihan yang mampu membekali mereka dengan pemahaman dan persepsi yang tepat tersebut. Pendidikan dan pelatihan kepemimpinan (diklatpim) dari berbagai tingkat sampai dengan kursus Lemhanas yang memberikan materi berisi berbagai aspek dari desentralisasi dan otonomi daerah harus diberlakukan tidak hanya bagi para calon pimpinan organisasi-organisasi SKPD melainkan juga bagi para calon pimpinan organisasi di tingkat nasional dan para calon kepala daerah sebelum pemilukada. (2)
Landasan yang kuat bagi pembangunan sistem pengorganisasian Kelemahan utama sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran
hutan/lahan sekarang
ini adalah
belum adanya
landasan pembentukan
pengorganisasian yang terpadu untuk semua tingkatan. Di tingkat nasional sampai saat ini belum jelas pengorganisasiannya karena memang belum dilakukan pembentukan. Di tingkat provinsi dan kabupaten/kota, pengorganisasian dibentuk dengan landasan yang sama di masing-masing tingkatan, yaitu peraturan gubernur di provinsi dan peraturan bupati/walikota di kabupaten/kota. Peraturan gubernur maupun peraturan bupati/walikota tersebut ternyata tidak memiliki kekuatan untuk menjadikan organisasi yang dibentuk tersebut sebagai SKPD. Untuk itu, penempatan organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan sebagai bagian dari struktur SKPD yang ada secara otomatis menjadikan organisasi tersebut sebagai bagian dari SKPD, sehingga anggaran belanja organisasi dapat disediakan melalui APBD maupun sumber-sumber lain yang sah menurut peraturan perundang-undangan. Landasan hukum yang kuat juga perlu diberikan kepada organisasi yang diberi wewenang dan tanggung jawab sebagai koordinator di tiap tingkatan agar
214 dapat bergerak bebas dalam pengendalian kebakaran di semua fungsi kawasan hutan dan lahan. Selama ini, instansi kehutanan, baik unit pelaksana teknis (UPT) Kemenhut yakni Balai Besar/Balai KSDA atau TN maupun dinas kehutanan provinsi dan kabupaten berperan lebih besar daripada organisasi pemerintah lainnya dalam pengendalian kebakaran. Hal ini tampak pada persentase kejadian kebakaran yang relatif lebih rendah di kawasan hutan daripada di lahan. Organisasi-organisasi tersebut telah memperoleh kepercayaan dari organisasi pemerintah yang lain maupun masyarakat untuk menangani kebakaran tidak hanya di kawasan hutan, melainkan juga di lahan, tetapi organisasi kehutanan tersebut tidak memiliki landasan hukum untuk secara langsung melakukan pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran. Keterlibatan organisasi-organisasi tersebut dalam pengendalian kebakaran di luar kawasan hutan biasanya karena permintaan bantuan oleh instansi pemangku lahan atau karena instuksi gubernur atau bupati/walikota.
Oleh sebab itu, sistem
pengorganisasian yang diusulkan perlu memberikan landasan hukum yang mengijinkan organisasi yang ditunjuk dan diberi wewenang dan tanggung jawab sebagai koordinator untuk dapat “memasuki” semua fungsi kawasan hutan dan lahan. (3)
Komitmen yang kuat untuk pengembangan organisasi Organisasi di masa kini harus mampu menghadapi perubahan yang begitu
cepat kondisi lingkungannya, oleh sebab itu organisasi perlu beradaptasi dengan kondisi lingkungan (pasar) yang berubah-ubah dan pada saat yang sama perlu mengatasinya dengan pembaruan dan bukan sekadar reaktif (Brown & Harvey 2006). Organisasi terus-menerus berinteraksi dengan lingkungannya, bukan hanya lingkungan setempat melainkan sampai pada lingkungan global. Kebakaran hutan/lahan telah menjadi masalah nasional dan global. Hal ini harus dipahami dan disadari oleh setiap pembuat kebijakan di setiap tingkatan. Para pembuat kebijakan perlu berkomitmen kuat bahwa masalah kebakaran hutan/lahan harus ditangani bersama oleh semua tingkatan. Mereka harus memiliki komitmen untuk mengubah orientasi organisasinya kepada orientasi nasional dan global, mengubah dari sentimen kedaerahannya menjadi sentimen
215 nasional dan global. Oleh sebab itu, agar rancangan sistem pengorganisasian tersebut dapat diterapkan diperlukan kemauan para pembuat kebijakan, termasuk para pimpinan organisasi-organisasi yang terkait di semua tingkatan untuk mau mengubah organisasinya dari organisasi yang berjalan biasa-biasa saja menjadi organisasi yang berjalan sesuai dengan kebutuhan lingkungannya, sehat dan efektif. Salah satu wujud dari komitmen tersebut adalah kemauan para pembuat kebijakan untuk melakukan perubahan yang terkait dengan kebutuhan vital organisasi yaitu anggaran. Mereka harus menciptakan suatu mekanisme penyediaan dan penggunaan serta pertanggungjawaban anggaran yang menjamin tersedianya dana dengan cepat pada waktu diperlukan untuk pengendalian kebakaran. Penulis dalam kunjungan ke Markas NIFC di Boise, Idaho, Amerika Serikat pada tahun 1997 memperoleh penjelasan bahwa NIFC memiliki mekanisme penyediaan anggaran yang menjamin tersedianya dana pemadaman kebakaran siap dalam satu-dua jam, sehari, dan beberapa hari ke depan sesuai dengan kebutuhan dan dapat dikeluarkan dengan persetujuan Direktur NIFC. Komitmen lain yang diperlukan dari para pembuat kebijakan, terutama para pembuat peraturan baik peraturan perundang-undangan maupun peraturanperaturan teknis, untuk mau membuat kebijakan-kebijakan dan peraturanperaturan yang rinci. Kebijakan dan peraturan yang akan menjadi landasan kerja organisasi harus dibuat cukup rinci dan jelas, termasuk tafsirannya, sehingga setiap pihak yang berkepentingan dengan pengendalian kebakaran hutan/lahan, terutama yang menjalankan organisasi, masing-masing mengetahui dengan jelas batasan-batasan wewenangnya, tanggung jawabnya, tugasnya, fungsinya, hakhaknya, kewajiban-kewajibannya, dan konsekuensi-konsekuensinya.
5.5.5.
Kebutuhan Organisasi Setelah Terbentuk
Setelah sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan terbentuk dari tingkat nasional sampai dengan kabupaten/kota, berbagai hal perlu dilakukan agar organisasi yang terbentuk tersebut dapat berfungsi secara efektif dan efisien. Brown dan Harvey (2006) mengarahkan bahwa organisasi di masa
216 mendatang harus mengembangkan diri. Arahan Brown dan Harvey tersebut memang ditujukan lebih kepada organisasi berorientasi keuntungan (profit oriented) atau perusahaan, namun prinsip-prinsipnya dapat diadopsi pada organisasi pemerintah. Arahan tersebut adalah bahwa organisasi masa depan perlu melakukan rekayasa ulang (reengineering), menyesuaikan kembali strukturnya (restructuring), dan memangkas hirarki (flattening the hierarchy) untuk menghadapi tekanan pasar. Brown dan Harvey (2006) menyarankan bahwa organisasi harus fleksibel dan dapat berubah dalam kerangka waktu tahunan, bulanan, mingguan, atau harian. Saran tersebut tampaknya kurang cocok diterapkan pada organisasi pemerintah, termasuk organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan di Indonesia, yang lebih mengutamakan pelayanan publik (Al Gore 1996; Ramses & La Bakry 2009). Oleh sebab itu, pengembangan organisasi pemerintah tentunya dilakukan agak berbeda, namun prinsip-prinsip pengembangan organisasi nonpemerintah dapat diadopsi dengan beberapa penyesuaian. Perubahan dalam jangka pendek dapat dilakukan bukan pada sistem pengorganisasian pengendalian kebakarannya tetapi hanya pada pengorganisasian di lokasi kebakaran yang dikenal dengan incident management system (IMS) yang mencakup mobilisasi sumber daya dan sistem komando kejadian (incident command system/ICS) ketika operasi pemadaman kebakaran hutan/lahan. Pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang dibangun berdasarkan penelitian ini perlu dikembangkan secara sistematis agar efektif dan efisien. Birokrasi yang selama ini dipandang secara negatif karena dipandang lamban, tidak efektif, tidak efisien dan tidak produktif (Dwiyanto 2011), harus diperbaiki. Beberapa hal yang perlu dilakukan terhadap pengorganisasian tersebut antara lain adalah seperti diuraikan di bawah ini. (1)
Penetapan tujuan dan sasaran organisasi Hampir semua penulis tentang pengembangan organisasi menyarankan
bahwa langkah pertama atau utama untuk menjadikan sebuah organisasi itu merupakan organisasi masa depan (the organization of the future) yang sehat (Beckhard 1997), kompetitif dan inovatif (Brown & Harvey 2006), dan efektif dan
217 efisien (Al Gore 1996) langkah utamanya adalah menetapkan tujuan dan sasaran organisasi secara tepat. Pencakupan tujuan tersebut, selain memberikan panduan bagi pengelola organisasi, juga akan memberikan landasan bagi organisasi tersebut untuk dapat memperoleh sumber pendanaan (anggaran). Tujuan dan sasaran Pusdalkarhutla di masing-masing tingkatan diwujudkan dalam visi dan misi sesuai tingkatannya, tetapi berada dalam satu alur di mana visi dan misi Pusdalkarhutla di tingkat kabupaten/kota diarahkan untuk mencapai visi dan misi tingkat provinsi dan seterusnya visi dan misi di tingkat provinsi harus merupakan jalan menuju tercapainya visi dan misi nasional. Visi dan misi biasanya masih sangat global dan agar dapat dipahami oleh semua pihak terutama yang terlibat dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan, visi dan misi di masing-masing tingkatan harus disusun dalam rencana strategis dan rencana operasional. Sebagaimana dikemukakan di atas, bahwa tingkat nasional harus menjadi acuan bagi tingkat provinsi dan tingkat kabupaten/kota, maka penetapan tujuan dan sasaran yang jelas harus segera dilakukan di tingkat nasional dan disusul oleh tingkat provinsi sebelum tingkat kabupaten/kota. Rencana-rencana tersebut harus secara gamblang menguraikan strategi, program dan kegiatan dari setiap bidang dari pengendalian kebakaran hutan/lahan yang meliputi pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca-kebakaran. Visi Dit. PKH saat ini sebenarnya bukan hanya visi Dit. PKH melainkan visi negara ini, karena visi tersebut tidak mungkin dilaksanakan sendirian oleh Dit. PKH. Visi tersebut dapat diangkat menjadi visi Pusdalkarhutlanas yang menurut sistem pengorganisasian yang diusulkan penelitian ini mewakili negara karena menjadi organisasi yang menangani kebakaran hutan/lahan secara nasional. Namun demikian, agar visi tersebut operasional perlu ditambahkan pembatas yang jelas, sehingga visi tersebut menjadi berbunyi, “Terwujudnya sistem pengendalian kebakaran hutan/lahan yang menjamin terlindungnya jiwa, raga dan harta benda masyarakat Indonesia dari kebakaran hutan/lahan dan dampak negatifnya.” (2)
Struktur organisasi yang lengkap tetapi ramping
218 Bechard (1997) mengarahkan bahwa organisasi yang sehat menetapkan strukturnya dengan mode “form follows function”, artinya struktur dan mekanisme organisasi ditentukan oleh fungsi atau pekerjaan yang akan dilakukan. Organisasi sebaiknya dibuat seramping mungkin (Al Gore 1996). Penyusunan struktur organisasi memerhatikan elemen-elemen yang umumnya ada pada organisasi, yaitu: the operating core, the strategic apex, the middle line, the technostructure, dan the supporting staff (Winardi 2005). Prinsip dasarnya adalah komando diperpendek jalurnya dari atas ke bawah, ide atau gagasan dari bawah juga diperpendek jalurnya untuk sampai ke atas dan mendapatkan persetujuan. Hal-hal yang menjadi pertimbangan dalam penyusunan struktur organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan sebaiknya adalah kombinasi dari bidangbidang dalam pengendalian kebakaran, yang mencakup pencegahan, pemadaman, dan penanganan pasca-kebakaran dengan fungsi-fungsi manajemen terutama perencanaan, operasi, dan pengawasan. Bentuk strukturnya seperti dikemukakan di atas adalah kesatuan komando (unity of command). Pemilihan model struktur ini mempertimbangkan beberapa hal seperti diarahkan Davis (1979) yaitu tiga dimensi dasar untuk pemilihan struktur yaitu: (1) fungsional, (2) produk, dan (3) wilayah. Organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan bukan organisasi yang menghasilkan suatu produk, sehingga struktur berdasarkan tahapan pembuatan suatu produk dipandang kurang cocok. Wilayah dapat menjadi dimensi dalam menyusun struktur organisasi pengendalian kebakaran, tetapi dimensi ini digunakan pada struktur organisasi pada skala besarnya. Dimensi wilayah digunakan untuk membedakan tingkatan atau hirarki organisasi antar tingkatan pemerintahan yakni nasional, provinsi dan kabupaten/kota, sedangkan struktur di masing-masing wilayah lebih cocok menggunakan dimensi fungsional. Fungsifungsi yang ada dalam struktur adalah berupa bidang-bidang dalam pengendalian kebakaran dan fungsi-fungsi manajemen. Model struktur organisasi menurut Davis (1979) ada dua macam yaitu unity of command dan balance of power. Balance of power biasanya diterapkan pada dimensi produk dan wilayah, sedangkan unity of command pada fungsional. Model struktur pada sistem pengorganisasian yang dirancang dalam penelitian ini adalah fungsional maka unity of command dianggap yang tepat.
219 Tanggung jawab tertinggi pengendalian kebakaran hutan/lahan di masingmasing tingkatan adalah ada pada presiden, gubernur dan bupati/walikota, maka kesatuan komando harus dibangun antar ketiga pemimpin tersebut. Jika masingmasing pemimpin tersebut tidak dapat menjalankan komando hari-ke-hari (day to day command), maka mereka harus menunjuk satu pemegang komando atas namanya. Penunjukan pemegang komando tersebut dapat dilakukan secara permanen ataupun kasus per kasus, yang terpenting adalah pemberitahuan yang jelas kepada semua pihak yang terlibat agar komando dapat diterima oleh penerima yang tepat dan dituruti. Pusdalkarhutlanas dan UPT-PKHL di masingmasing tingkatan merupakan pemegang komando hari-ke-hari tersebut.. Tahap selanjutnya, yang sering dilupakan adalah membuat uraian tugas dan fungsi serta wewenang dan tanggung jawabnya secara rinci untuk setiap unsur dalam struktur. Uraian tersebut akan menjadi landasan untuk menentukan persyaratan bagi para calon pengisi masing-masing jabatan tersebut, menjadi pedoman mekanisme hubungan antar unsur, dan menjadi kriteria dan indikator keberhasilan masing-masing unsur. Uraian tugas secara rinci tersebut belum dibuat di dalam penelitian ini. (3)
Pembangunan kapasitas organisasi Pembangunan kapasitas organisasi yang terkait dengan lingkungan hidup
dibedakan menjadi dua hal yaitu capacity building dan capacity development (Muller-Glodde 1994). Capacity building dipahami sebagai penciptaan dan penguatan kapasitas individu dan organisasi pada level mikro, sedangkan capacity development lebih menekankan pada proses di mana individu meningkatkan kapasitasnya untuk bertindak dan organisasi atau struktur kelembagaan meningkatkan efisiensinya. Penulis memahami hal tersebut dengan perkataan lain bahwa capacity building merupakan penyiapan “bekal” bagi individu atau organisasi,
sedangkan
capacity
development
merupakan
kemampuan
menggunakan “bekal” tersebut untuk mendukung pencapaian tujuan organisasi. Kedua-duanya harus dilakukan setiap individu dalam organisasi agar memiliki kemampuan untuk menjalankan tugas dan tanggung jawabnya dan secara bersama-sama membawa organisasi mencapai tujuannya.
220 Dalam konteks pengorganisasian kebakaran hutan/lahan, terdapat beberapa kapasitas organisasi yang harus dikembangkan. Sumber daya manusia, sarana dan prasarana, penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi, dan pengembangan jejaring merupakan beberapa kapasitas yang tersebut. Sumber daya manusia (SDM) pengendalian kebakaran hutan/lahan meliputi regu-regu pengendali kebakaran, para pimpinan dan staf administrasi, para ahli dari berbagai disiplin ilmu, personil penegak hukum, dan tenaga pendukung. Sarana dan prasarana pengendalian kebakaran meliputi peralatan dan perlengkapan untuk administrasi dan teknis operasional pencegahan, pemadaman dan penanganan pasca kebakaran. Ilmu pengetahuan dan teknologi mencakup seluruh disiplin yang terkait dengan kebakaran hutan/lahan, bukan hanya ilmu dan teknologi kebakaran, melainkan juga disiplin-disiplin ilmu pendukung seperti sosiologi, antropologi, hukum, ekonomi, sosial, politik, kesehatan, dan sebagainya. Di masa depan, pengembangan organisasi dalam sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan harus mencakup suatu sistem pengembangan sarana dan prasarana maupun sumber daya manusia bagi semua aspek pengendalian kebakaran. Untuk mendukung hal tersebut, maka penelitian dan pengembangan (research and development) yang menangani sarana dan prasarana serta pendidikan dan pelatihan (education and training) menjadi bagian penting dalam rancangan sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan. Pada rancangan sistem pengorganisasian yang diusulkan tersebut, keduanya masih tercakup dalam bidang tugas badan-badan yang menanganinya di Kementerian Kehutanan, dengan lebih meningkatkan porsi bagi pengendalian kebakaran hutan/lahan. (4)
Peningkatan hubungan antar organisasi Kelemahan yang ada dalam pengorganisasian pengendalian kebakaran
hutan/lahan di Indonesia sekarang ini adalah kurang dekatnya hubungan antar organisasi-organisasi yang terlibat, sebagaimana ditunjukkan pada analisis hubungan antar organisasi di atas. Kurang dekatnya hubungan tersebut tidak hanya terjadi antara tingkatan, melainkan juga terjadi di dalam satu tingkatan. Salah satu hal yang perlu dibangun dalam sistem pengorganisasian pengendalian
221 kebakaran hutan/lahan adalah peningkatan kedekatan hubungan antar organisasi atau instansi yang terlibat baik pada satu tingkatan maupun antar tingkatan. Untuk itu, prasyarat berupa pemahaman dan persepsi yang benar mengenai otonomi daerah benar-benar harus dipenuhi agar hubungan terutama antar tingkatan dapat berjalan dekat dan harmonis. Hubungan antar organisasi sangat penting terutama dalam penyediaan sumber daya pengendalian kebakaran. Sumber daya yang meliputi SDM, sarana dan prasarana, dana, ilmu pengetahuan dan teknologi, informasi, dan sebagainya mungkin dimiliki oleh organisasi pengendalian kebakaran hutan/lahan dalam jenis dan jumlah yang kurang dari yang dibutuhkan pada suatu waktu diperlukan. Di sisi lain, organisasi-organisasi lain mungkin memiliki sumber daya tersebut. Untuk itu, diperlukan suatu mekanisme penggalangan dan pengerahan sumber daya pengendalian kebakaran yang disepakati bersama oleh pihak-pihak yang berkaitan, yang disebut Rencana Mobilisasi Sumberdaya Pengendalian Kebakaran Hutan/lahan. Hal ini belajar dari Amerika Serikat yang memiliki Fire Suppression Mobilization Plan (FSMP), yakni sebuah dokumen yang mengatur mekanisme penggalangan dan pengerahan sumber daya, tetapi khusus untuk pemadaman kebakaran. Diagram model konseptual mobilisasi sumber daya tersebut disajikan pada Lampiran 19. Di samping itu, perlu pula dikembangkan suatu sistem komando yang diterapkan ketika diadakan operasi pengendalian kebakaran,
khususnya
pemadaman kebakaran, yang disebut sistem komando operasi pemadaman (SKOP) kebakaran hutan/lahan. Sistem komando ini diadopsi dari sistem komando kejadian atau incident command system (ICS) yang berlaku di negaranegara lain, terutama Amerika Serikat dan Australia. Peningkatan hubungan antar organisasi dapat ditempuh antara lain melalui pelatihan simulasi mobilisasi sumber daya maupun SKOP kebakaran hutan/lahan tersebut di atas. Pelatihan tersebut melibatkan berbagai pihak yang terkait, yang sudah tercakup di dalam dokumen-dokumen tersebut. Pelatihan simulasi akan membuat pihak-pihak yang terkait mengetahui, memahami dan mampu serta
222 terbiasa melakukan peranannya dalam suatu operasi pengendalian kebakaran secara benar dan bertanggung jawab. (5)
Skema pendanaan Sistem pengorganisasian pengendalian kebakaran hutan/lahan yang ada
sekarang berjalan kurang optimal disebabkan antara lain oleh lemahnya anggaran akibat dari tidak jelasnya skema pendanaan. Landasan hukum pembentukan Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla di lokasi penelitian pada amar mengenai pendanaan hanya menyebutkan bahwa anggaran untuk organisasi tersebut dibebankan kepada anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) dan sumbersumber lain yang tidak mengikat. Namun demikian, status organisasi yang bukan SKPD tidak memungkinkan organisasi tersebut untuk memperoleh anggaran dari sumber manapun kecuali anggaran yang “disisihkan” oleh instansi-instansi anggotanya. Sistem pengorganisasian yang dirancang oleh penelitian ini menghapus Pusdalkarhutla dan Satlakdalkarhutla yang ada sekarang dan tidak menggantinya dengan organisasi serupa yang baru antara lain karena pertimbangan sulitnya membentuk SKPD baru. Sistem yang dirancang ini meletakkan organisasi pengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan ke dalam SKPD yang ada yakni instansi yang menangani kehutanan atau salah satu instansi lain yang ditunjuk oleh gubernur atau bupati/walikota. Penambahan sub-organisasi pada SKPD tersebut tentu akan membebani SKPD yang bersangkutan dan beban tersebut tentunya harus diikuti dengan penambahan jumlah anggaran. Penambahan jumlah anggaran ini dapat dilakukan dengan skema antara lain sebagai berikut: (1) Penambahan anggaran bagi instansi yang ditunjuk mengelola pengendalian kebakaran hutan/lahan di dalam APBD. Pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten/kota) harus memiliki komitmen kuat untuk mengalokasikan anggaran bagi pengendalian kebakaran hutan/lahan sebagai salah satu wujud kepeduliannya terhadap permasalahan lingkungan hidup. (2) Pengalihan pengelolaan sumber daya, terutama SDM dari Manggala Agni yang sudah ada dan penambahan SDM baru untuk pengendalian kebakaran hutan/lahan tentu menambah alokasi dasar untuk gaji atau upah pegawai.
223 Begitu pula halnya dengan pengalihan pengelolaan sarpras pengendalian kebakaran hutan/lahan dan pengadaan sarpras baru akan menambah kebutuhan anggaran untuk operasi dan pemeliharaan (O & M). Hal tersebut pasti meningkatkan kebutuhan fiskal daerah dan tampaknya cukup sulit untuk diimbangi oleh kapasitas fiskal daerah sehingga diperlukan dukungan anggaran dan seperti diatur pada Bagian Ketiga dari UU nomor 33 tahun 2004 dapat diusulkan berupa Dana Alokasi Umum (DAU). (3) Program atau kegiatan teknis tertentu, seperti peningkatan kualitas SDM, pengadaan
sarpras,
dan
kebutuhan
operasi
pengendalian
kebakaran
hutan/lahan dapat dimasukkan ke dalam kriteria teknis sesuai Pasal 40 Ayat (4) UU nomor 33 tahun 2004 oleh Kementerian Kehutanan sehingga instansi yang ditunjuk gubernur atau bupati/walikota tersebut dapat menerima Dana Alokasi Khusus (DAK). (4) Pusdalkarhutlanas
bersama-sama
UPT-PKHL
provinsi
maupun
kabupaten/kota aktif mencari peluang sumber dana dari pihak-pihak lain baik di dalam maupun luar negeri untuk mendanai program atau kegiatan-kegiatan yang mendukung pengembangan pengelolaan pengendalian kebakaran hutan/lahan. Program-program yang mendapat peluang untuk memperoleh bantuan dana ataupun bantuan teknis biasanya adalah pendidikan dan pelatihan, penelitian, dan pengadaan sarpras.
