BAB II TINJAUAN PUSTAKA
A. Administrasi Negara Secara etimologis istilah administrasi berasal dari bahasa inggris dari kata administration yang infinitifnya ialah to administer. Kata to administer diartikan sebagai to manage
(mengelola) atau to direct
(menggerakan). Berdasarkan uraian di atas, maka secara etimologis administrasi dapat diartikan sebagai kegiatan memberikan bantuan dalam mengelola informasi, mengelola manusia, mengelola harta benda ke arah suatu tujuan yang terhimpun dalam organisasi. Administrasi secara umum dapat diartikan sebagai proses kerjasama untuk mencapai tujuan bersama yang telah ditentukan sebelumnya. Apabila diterapkan secara formal dalam organisasi maka proses kerjasama tersebut adalah dalam upaya mewujudkan tujuan organisasi, dan salah satu organisasi yang terbesar adalah negara. Berkaitan dengan hal di atas, White dalam Handayaningrat (1980:2), mengemukakan definisi administrasi, sebagai berikut : “Administrasi adalah suatu proses yang pada umumnya terdapat pada semua usaha kelompok, negara atau swasta, sipil atau militer, usaha yang besar atau kecil, dan sebagainya”.
17
18
Siagian
dalam
Silalahi
(2007:9),
mengemukakan
definisi
administrasi, yaitu : Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh dua orang atau lebih yang terlibat dalam suatu bentuk usaha kerja sama demi tercapainya tujuan yang ditentukan sebelumnya. Definisi administrasi yang sejalan dikemukakan Tead dalam Silalahi (2007:10), bahwa : Administrasi adalah meliputi kegiatan-kegiatan individuindividu (eksekutif) dalam suatu organisasi yang bertugas mengatur, memajukan, dan menyediakan fasilitas usaha kerjasama sekelompok individu-individu untuk merealisasikan tujuan yang ditentukan. Berkaitan dengan hal di atas maka definisi Negara menurut Soultau dalam Syafiie (2003:9), bahwa : “Negara adalah alat atau wewenang yang mengatur atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat”. Definisi administrasi negara menurut Atmosudirdjo dalam Syafiie (2003:32), adalah : “Administrasi Negara adalah administrasi dari negara sebagai organisasi dan administrasi yang mengejar tujuantujuan yang bersifat kenegaraan”. Pfiffner
dan
Presthus
dalam
Handayaningrat
(1980:3),
mengemukakan bahwa : “Administrasi negara adalah suatu proses yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan negara”.
19
Definisi
adminstrasi
negara
menurut
Siagian
(1990:8),
mengemukakan, bahwa : “Administrasi negara adalah keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu negara dalam usaha mencapai tujuan negara”. Masalah-masalah yang tumbuh dan berkembang di masyarakat suatu negara merupakan masalah yang harus diselesaikan oleh pemerintah. Masalah-masalah yang timbul di masyarakat sangat beragam, hal ini tentu saja menjadi tanggung jawab pemerintah untuk dapat menyelesaikannya. Pemerintah
memegang
peranan
sangat
penting
dalam
menyelesaikan permasalahan yang timbul di masyarakat. Easton dalam Islamy (2000:19-20) mengemukakan dan menegaskan, bahwa : Hanya pemerintahlah yang secara sah dapat berbuat sesuatu pada masyarakatnya dan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu tersebut dirupakan dalam bentuk pengalokasian nilai-nilai pada masyarakat. Hal ini disebabkan karena pemerintah termasuk kedalam “authorities in a political system”, yaitu para penguasa dalam suatu sistem politik yang terlibat dalam masalah-masalah sehari-hari yang telah menjadi tanggung jawab atau peranannya. Pemerintahan dijalankan oleh para pelaku administrasi negara, tindakan yang diambil oleh pelaku administrasi negara untuk mengatasi ataupun mencari solusi dari berbagai permasalahan yang terjadi di masyarakat adalah dengan memberlakukan kebijakan publik.
20
Berkaitan dengan hal di atas, Thoha (2005:53) mengemukakan, bahwa : Dimensi pertama yang menjadi pusat perhatian Administrasi Negara adalah Public Policy. Bidang kajian ini amat penting dalam Adminstrasi Negara karena selain ia menentukan arah umum yang harus ditempuh untuk mengatasi isu-isu masyarakat, ia pun dapat digunakan pula untuk menentukan ruang lingkup permasalahan yang dihadapi oleh pemerintahan. Selain itu dapat dipergunakan untuk mengetahui betapa luas dan besarnya organisasi pemerintah ini. Studi tentang kebijakan publik telah menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari administrasi negara. Banyak definisi-definisi administrasi negara mengalami revisi yang sebagian diantaranya akan dituangkan oleh peneliti. Definisi administrasi negara yang mengalami revisi berkaitan dengan kebijakan publik seperti dikemukakan oleh Pfiffner dan Presthus dalam Thoha (2005:71), bahwa : “Administrasi negara terdiri dari semua kegiatan-kegiatan untuk mencapai tujuan atau untuk melaksanakan kebijakan publik”. Sejalan dengan definisi di atas, Thoha (2005:71) mengemukakan, bahwa : “Administrasi negara dapat dirumuskan sebagai koordinasi dari usaha-usaha individu dan kelompok untuk melaksanakan kebijakan publik”.
21
Adminstrasi Negara berkaitan dengan proses kebijakan publik, dalam perkembangannya adminstrasi negara banyak mengkaji masalah atau hal-hal yang berkaitan dengan kebijakan publik. B. Pajak Salah satu usaha untuk mewujudkan kemandirian suatu bangsa atau negara dalam pembiayaan pembangunan yaitu menggali dana yang berasal dari dalam negeri berupa pajak. Pajak digunakan untuk membiayai pembangunan yang berguna bagi kepentingan barsama. Menurut
Adriani dalam Santoso (1991 : 2), mengemukakan
pengertian pajak sebagai berikut : “Pajak adalah iuran kepada negara (yang dapat dipaksakan ) yang terutang oleh yang wajb membayarnya menurut peraturan-peraturan, dengan tidak dapat prestasi kembali, yang langsung dapat ditunjuk, dan yang gunanya adalah untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran umum berhubungan dengan tugas negara yang menyelenggarakan pemerintah”. Definisi lain mengenai pajak dikemukakan oleh Soemitro (1990 : 5), bahwa : Iuran kepada khas negara berdasarkan undang-undang (yang dapat dipaksakan) dengan tidak mendapat jasa timbal (kontrapretasi), yang langsung dapat ditunjukan dan yang digunakan untuk membayar pengeluaran umum. Berkaitan dengan definisi diatas lebih memfokuskan pada funsi budgeter dari pajak, sedangkan pajak masih mempunyai fungsi lainnya yaitu
funsi
mengatur.
Apabila
memperhatikan
coraknya,
dalam
22
memberikan batasan pengertian pajak dapat dibedakan dari berbagai macam ragamnya, yaitu dari segi ekonomi, segi hukum, segi sosiologi, dan lain sebagainya. C. Kebijakan Publik Kebijakan berasal dari bahasa Yunani Sanskerta yaitu dari kata polis yang berarti negara kota, kemudian diserap oleh bahasa latin menjadi politea yang artinya negara, selanjutnya diserap lagi oleh bahasa Inggris menjadi policy dan kemudian diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia yang artinya “kebijakan”. Friedrich dalam Wahab (2008:3), mengemukakan definisi kebijakan, sebagai berikut : Kebijakan adalah suatu tindakan yang mengarah pada yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatanhambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan. Definisi lain mengenai kebijakan dikemukakan oleh Anderson dalam Islamy (2000:17), bahwa : Kebijakan adalah serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu. Berkaitan dengan definisi di atas, dapat diartikan bahwa kebijakan pemerintah memuat adanya organisasi atau pelaku organisasi pemerintah yang berusaha melakukan tindakan nyata untuk mencapai tujuan pemerintah dalam memecahkan suatu persoalan.
23
Kehidupan bersama dalam suatu negara tentu saja dapat menimbulkan suatu persoalan, oleh karena itu harus diatur. Tetapi bukan sekedar diatur, melainkan diatur oleh peraturan yang berlaku untuk semua warga negara dan berlaku mengikat semua warga negara dengan tujuan agar satu sama lain berlaku tertib dan tidak saling merugikan. Aturan tersebut secara sederhana disebut dengan kebijakan publik. Kebijakan publik memiliki definisi yang beragam. Dye dalam Nugroho (2004:3) mendefinisikan kebijakan publik, sebagai berikut : “Segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa mereka melakukan, dan hasil yang membuat sebuah kehidupan bersama tampil berbeda”. Nugroho (2004:4) secara sederhana mengemukakan, bahwa : “Kebijakan publik adalah sesuatu yang dikerjakan dan yang tidak dikerjakan oleh pemerintah”. Sejalan dengan definisi dari Nugroho, maka kebijakan publik harus mengutamakan kepentingan masyarakat atau warga negara. Islamy (2000:20) mengemukakan, bahwa : Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat. Friedrich dalam Agustino (2006:41) mengemukakan, bahwa definisi kebijakan publik, yaitu : Serangkain tindakan atau kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-
24
kesulitan) dan kemungkinan-kemungkinan (kesempatankesempatan) dimana kebijakan tersebut diusulkan agar berguna dalam mengatasinya untuk mencapai tujuan yang dimaksud. Udoji dalam Wahab (2008:5) mengemukakan definisi kebijakan publik, sebagai berikut : Kebijakan publik adalah suatu tindakan bersanksi yang mengarah pada suatu tujuan tertentu yang diarahkan pada suatu masalah atau sekelompok masalah tertentu yang saling berkaitan yang mempengaruhi sebagian besar masyarakat.
Kebijakan publik berkenaan dengan setiap aturan main dalam kehidupan bersama, baik yang berkenaan dengan hubungan antar warga negara maupun antara warga negara dengan pemerintah. Kebijakan publik selain menerapkan aturan main dalam kehidupan bersama, juga harus menerapkan sanksi bagi setiap warga negara yang melanggar kebijakan publik. Berdasarkan hal tersebut, dapat diartikan bahwa kebijakan penertiban pedagang kaki lima merupakan bagian dari kebijakan publik.
D. Implementasi Kebijakan 1. Definisi Implementasi Implementasi merupakan terjemahan dari kata implementation, berasal dari kata kerja to implement. Menurut Webster’s Dictionary dalam Tachjan (2008:23), kata to implement berasal dari bahasa Latin implementum dari asal kata impere dan plere. Kata implere dimaksudkan to fill up ; to fill in, yang artinya mengisi penuh ; melengkapi, sedangkan plere maksudnya to fill, yaitu mengisi.
25
Sehubungan dengan kata implementasi di atas, Pressman dan Wildvsky dalam Tachjan (2008 : 24), mengemukakan, bahwa : Implementation as to carry out, acomplish, fulfill, produce, complete. Maksudnya : membawa, menyelesaikan, mengisi, menghasikan, melengkapi. Tachjan (2008 : 24), mengemukakan definisi implementasi, sebagai berikut : Secara etimologis implementasi itu dapat dimaksudkan sebagai suatu aktivitas yang bertalian dengan penyelesaian suatu pekerjaan dengan penggunaan sarana (alat) untuk memperoleh hasil. 2. Definisi Implementasi Kebijakan Sebuah kebijakan tidak akan memiliki arti tanpa adanya suatu upaya melaksanakan kebijakan secara baik. Walaupun suatu kebijakan memiliki
suatu
program
yang
bagus,
tetapi
apabila
tidak
diimplementasikan maka akan menjadi suatu hal yang sia-sia. Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik, suatu program kebijakan harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan. Berkaitan dengan hal di atas, dapat dikatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan aspek yang sangat penting dari keseluruhan proses kebijakan. Udoji dalam Wahab (2008:59) dengan tegas mengemukakan, bahwa: Pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting, bahkan mungkin jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan akan sekedar berupa
26
impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan. Dipandang dalam definisi yang luas, implementasi kebijakan merupakan alat administrasi hukum dimana berbagai aktor/pelaku, organisasi, prosedur dan teknik yang bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan. Mazmanian dan Sabatier dalam Widodo (2009 : 88) mengemukakan, bahwa implementasi kebijakan sebagai : Pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting atau keputusan badan peradilan. Lazimnya, keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang ingin diatasi, menyebutkan secara tegas tujuan atau sasaran yang ingin dicapai, dan berbagai cara untuk menstrukturkan atau mengatur proses implementasinya. Definisi lain dikemukakan oleh Dunn (2000/2003 : 80), bahwa : “ Implementasi kebijakan adalah pelaksanaan dan pengendalian arah tindakan kebijakan sampai dicapainya hasil kebijakan”. Van Meter dan Van Horn dalam Winarno (2004 : 102) mengemukakan, bahwa : Implementasi kebijakan adalah tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu (atau kelompokkelompok) pemerintah maupun swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-keputusan kebijakan sebelumnya.
27
Tachjan (2008 : 24), mendefinisikan implemantasi kebijakan, yaitu : Sebagai aktivitas penyelesaian atau pelaksanaan suatu kebijakan publik yang telah ditetapkan/disetujui dengan penggunaan sarana (alat) untuk mencapai tujuan kebijakan. Definisi sejalan dikemukakan Nugroho (2004 : 158), bahwa : “Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya”. 3. Kategori kegagalan Implementasi Kebijakan Hasil yang dicapai dari suatu kebijakan dapat dilihat setelah kebijakan
tersebut
diimplementasikan.
Implementasi
kebijakan
merupakan satu konsekuensi dari adanya tuntutan kebijakan dan tuntutan ini bukan hanya sekedar tuntutan terbentuknya suatu kebijakan, melainkan juga tahap untuk melaksanakan kebijakan tersebut. Kebijakan publik apapun yang dikeluarkan oleh pemerintah sebenarnya
mengandung
resiko
untuk
mengalami
kegagalan.
Hogwood dan Dunn dalam Wahab (2008:61-62) membagi kegagalan implementasi kebijakan dalam 2 kategori, yaitu : 1. Non implementation (tidak terimplementasikan) Tidak terimplementasikan mengandung arti bahwa suatu kebijakan tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, hal ini mungkin karena pihak-pihak yang terlibat di dalam
28
pelaksanaannya tidak mau bekerjasama atau mereka telah bekerja secara tidak efektif dan efisien, bekerja setengah hati, atau karena mereka tidak sepenuhnya menguasai permasalahan, atau kemungkinan permasalahan yang digarap diluar jangkauan kekuasaannya sehingga betapapun gigihnya usaha mereka, hambatan-hambatan yang ada tidak sanggup mereka tanggulangi. Akibatnya implementasi kebijakan yang efektif sulit untuk dipenuhi. 2. Unsuccessful implementation (implementasi yang tidak berhasil) Implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu kebijakan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan (misalnya secara tiba-tiba terjadi peristiwa pergantian kekuasaan, bencana alam, dll), sehingga kebijakan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau hasil akhir yang dikehendaki. 4. Faktor-faktor penyebab kegagalan Implementasi Kebijakan Kebijakan apapun sebenarnya mengandung resiko untuk mengalami kegagalan. Hogwood dan Dunn dalam Wahab (2008:62) mengungkapkan kebijakan yang memiliki resiko untuk gagal itu biasanya disebabkan oleh faktor-faktor, sebagai berikut :
29
1. Pelaksanaannya jelek (bad execution) 2. Kebijakan itu sebdiri memang jelek (bad policy) 3. Kebijakan itu memang bernasib jelek (bad luck) Implementasi kebijakan merupakan proses yang rumit dan kompleks.
Namun
di
balik kerumitan dan kompleksitasnya,
implementasi kebijakan memegang peran yang cukup vital dalam proses kebijakan. Tanpa adanya tahap implementasi kebijakan, program-program kebijakan yang telah disusun hanya akan menjadi catatan-catatan resmi para pembuat kebijakan. 5. Variabel-variabel Implementasi Kebijakan Implementasi kebijakan merupakan aspek yang sangat penting bahkan lebih penting daripada perumusan kebijakan itu sendiri. Implementasi kebijakan akan lebih mudah untuk dipahami apabila menggunakan suatu model tertentu sehingga dapat memberikan gambaran secara lebih jelas mengenai suatu objek, situasi, proses, dan komponen-komponen yang terdapat di dalamnya serta memberikan kemudahan untuk mengidentifikasi variabel-varibel yang berpengaruh terhadap implementasi kebijakan. Van Meter dan Van Horn dalam Winarno (2004 : 110-119) mengemukakan, bahwa variabel-variabel implementasi kebijakan, yaitu : 1. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan 2. Sumber-sumber kebijakan 3. Komunikasi antar organisasi dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan
30
4. Karakteristik badan-badan pelaksana 5. Kondisi-kondisi ekonomi, sosial dan politik 6. Kecenderungan pelaksana (implementors) Variabel-variabel implementasi kebijakan di atas dapat diuraikan, sebagaimana yang dikemukakan Van Meter dan Van Horn dalam Winarno (2004 : 110-119) sebagai berikut : 1. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan Variabel ini didasarkan pada kepentingan utama terhadap faktor-faktor yang menentukan pencapaian kebijakan. Ukuranukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan berguna di dalam menguraikan
tujuan-tujuan
keputusan
kebijakan
secara
menyeluruh. Setiap kebijakan publik harus memiliki ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan yang jelas, karena dengan adanya kejelasan ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan maka akan memberikan kemudahan kepada para pelaksana dalam memahami kebijakan tersebut. Pelaksana akan lebih mudah dalam melaksanakan dan mencapai tujuan/sasaran kebijakan apabila pelaksana mengerti maksud dari isi kebijakan tersebut. Sebaliknya, kegagalan dari suatu kebijakan mungkin akan terjadi apabila tidak memiliki ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan yang jelas. sehingga para pelaksana mengalami kesulitan untuk memahami dan melaksanakan kebijakan tersebut.
31
Tujuan yang akan dicapai dari suatu kebijakan merupakan hal yang mendasar untuk menilai sejauh mana kebijakan yang diberlakukan
dapat
diterima
oleh
masyarakat.
Hasil
dari
penerimaan oleh masyarakat tersebut dapat berupa persetujuan, penolakan atau penawaran diantara pemerintah sebagai pembuat kebijakan dengan masyarakat sebagai kelompok sasaran kebijakan. Terkadang dalam melaksanakan suatu
kebijakan,
perumus
kebijakan kurang memperhatikan kejelasan standar dan tujuan kebijakan tersebut sehingga para pelaksana mengalami kesulitan untuk memahami dan melaksanakan kebijakan tersebut. Pengukuran variabel ini dapat dilihat dari adanya regulasiregulasi dan garis-garis pedoman serta petunjuk pelaksana dalam implementasi kebijakan disamping adanya kejelasan mengenai tujuan-tujuan kebijakan. 2. Sumber-sumber kebijakan Sumber daya merupakan aspek penting dalam implementasi kebijakan, tujuan kebijakan akan sulit terwujud tanpa ditunjang dengan adanya sumber daya yang memadai. Faktor sumber daya ini mempunyai peranan penting dalam implementasi sebuah kebijakan. Kejelasan isi kebijakan, ketentuan-ketentuan dan peraturan-peraturan dari sebuah kebijakan yang ingin disampaikan kepada masyarakat (terutama sasaran kebijakan), pelaksanaannya
32
akan menjadi sulit apabila tidak didukung dengan sumber-sumber kebijakan yang memadai. Sumber-sumber kebijakan layak mendapat perhatian karena menunjang keberhasilan implementasi kebijakan. Sumber-sumber yang dimaksud mencakup dana atau perangsang (incentive) lain yang mendorong dan memperlancar implementasi kebijakan yang efektif. Perangsang lain dapat berupa staf pelaksana (pegawai), baik dilihat dari sisi kualitas kemampuannya dalam melaksanakan kebijakan maupun kuantitas jumlah pelaksana tersebut. Selain itu sarana dan prasarana pendukung dalam melaksanakan suatu kebijakan harus mencukupi agar penyelenggaraan kebijakan dapat berlangsung secara konsisten. 3. Komunikasi
antar
organisasi
dan
kegiatan-kegiatan
pelaksanaan Sangat penting untuk memberikan perhatian yang besar kepada kejelasan ukuran-ukuran dasar dan tujuan kebijakan, ketepatan komunikasinya dengan para pelaksana, dan konsistensiatau keseragaman
dari
ukuran
dasar
dan
tujuan-tujuan
yang
dikomunikasikan dengan berbagai sumber informasi. Agar kebijakan dapat berjalan secara efektif, maka ukuran dasar dan tujuan kebijakan harus dapat dipahami oleh semua pihak yang berkepentingan terhadap kebijakan tersebut. Oleh karena itu proses komunikasi dalam kerangka penyampaian informasi kebijakan
33
merupakan suatu hal yang penting, variabel ini menjelaskan bahwa harus ada komunikasi yang lancar baik di dalam organisasi maupun antara organisasi-organisasi lainnya yang terkait dalam pelaksanaan sebuah kebijakan. Perintah
untuk
melaksanakan
suatu
kebijakan
harus
dikomunikasikan kepada pelaksana secara tepat, jelas, akurat, dan konsisten sehingga para pelaksana dapat memahami apa yang diharapkan dari kebijakan tersebut. Komunikasi mengenai ukuran dasar dan tujuan kebijakan yang tidak berjalan dengan baik akan menyebabkan
para
pelaksana
sewenang-wenang
dalam
mengimplementasikan kebijakan yang pada akhirnya pencapaian tujuan kebijakan menjadi terhambat. 4. Karakteristik badan-badan pelaksana Karakteristik badan/instansi yang menjadi pelaksana suatu kebijakan memiliki dampak yang penting terhadap keberhasilan pelaksanaan suatu kebijakan. Pada umunya organisasi mempunyai ciri departementalisasi, profesionalisme, dan aneka kegiatan dari berbagai kelompok yang ingin melindungi nilai-nilai, tujuan, dan kepentingan organisasi
itu sendiri. Karakteristik pelaksana
kebijakan akan menentukan ciri serta warna dalam melaksanakan suatu kebijakan. Karakteristik ini tidak terlepas dari struktur birokrasi, yaitu karakteristik-karakteristik, norma-norma dan pola-pola hubungan
34
yang terjadi berulang-ulang dalam badan-badan eksekutif yang mempunyai hubungan baik potensial maupun nyata dengan apa yang mereka miliki dengan menjalankan kebijakan. Komponen dari variabel ini meliputi ciri-ciri struktur formal dari organisasi dan atribut-atribut yang tidak formal dari personil. Beberapa unsur yang mungkin berpengaruh terhadap suatu organisasi dalam mengimplementasikan kebijakan, yaitu : 1.
Kompetensi dan ukuran staf suatu badan
2.
Tingkat pengawasan hierarkis terhadap keputusan-keputusan sub-unit dan proses-proses dalam badan-badan pelaksana
3.
Sumber-sumber politik suatu organisasi (misalnya dukungan anggota-anggota legislatif dan eksekutif)
4.
Vitalitas suatu organisasi
5.
Tingkat komunikasi-komuikasi “terbuka”, yang didefinisikan sebagai jaringan kerja komunikasi horisontal dan vertikal secara bebas serta tingkat kebebasan yang secara relatif tinggi dalam komunikasi dengan individu-individu di luar organisasi.
6.
Kaitan formal dan informal suatu badan dengan badan “pembuat keputusan” atau “pelaksana keputusan”.
5. Kondisi-kondisi ekonomi, sosial dan politik Beberapa kendala/hambatan pada saat implementasi kebijakan sering kali berada di luar kendali para administrator, karena hambatan-hambatan itu memang berada di luar jangkauan
35
wewenang kebijakan dan badan pelaksana. Hambatan-hambatan itu diantaranya kondisi yang berlangsung dalam suatu negara seperti kondisi ekonomi, sosial dan politik. Keadaan tersebut secara tidak langsung mempengaruhi pelaksanaan suatu kebijakan. Hambatan-hambatan dari kondisi ekonomi dapat berupa kurangnya
sumber-sumber
organisasi
pelaksana
ekonomi
kebijakan
(dana/anggaran)
yang
dapat
dalam
mendukung
keberhasilan implementasi. Hambatan dari kondisi sosial yang dapat mempengaruhi implementasi kebijakan dapat berupa tanggapan masyarakat, terutama masyarakat yang menjadi sasaran kebijakan yang kurang menerima kebijakan tersebut sehingga mereka bersikap tidak peduli. Begitu pun dengan pedagang kaki lima, mereka kurang menerima kebijakan penertiban karena berdagang merupakan mata pencaharian pokok. Dampaknya, pedagang kaki lima lebih memilih untuk tetap berdagang dengan segala konsekuensinya walaupun sebenarnya mereka telah melanggar peraturan. Kondisi ini menjadi dilematis bagi para pelaksana kebijakan. Hambatan dari kondisi politis megandung arti bahwa kebijakan maupun
tindakan-tindakan
yang
diperlukan
untuk
melaksanakannya tidak disepakati oleh beberapa pihak yang memiliki kepentingan dan kekuasaan untuk membatalkan kebijakan tersebut. Hambatan seperti ini cukup jelas dan mendasar, sehingga
36
para
administrator
kurang
bisa
melakukan
sesuatu
untuk
mengatasinya. Dengan kondisi seperti ini, yang mungkin dapat dilakukan para administrator ialah mempertimbangkan bahwa kemungkinan-kemungkinan semacam itu perlu dipikirkan secara matang ketika merumuskan kebijakan. 6. Kecenderungan pelaksana (implementors) Implementasi kebijakan dapat berhasil sesuai dengan apa yang diharapkan tentunya tidak terlepas dari peranan/sikap pelaksana kebijakan. Terdapat tiga unsur tanggapan pelaksana yang mungkin mempengaruhi
kemampuan
melaksanakan
kebijakan,
dan yaitu
keinginan :
mereka
kognisi
untuk
(komprehensi,
pemahaman) tentang kebijakan, macam tanggapan terhadap kebijakan (penerimaan, netralitas, penolakan) dan intensitas tanggapan itu. Implementasi kebijakan yang berhasil harus diikuti oleh kesadaran
terhadap
kebijakan
tersebut
secara
menyeluruh.
Kegagalan suatu implementasi kebijakan sering diakibatkan oleh ketidaktaatan para pelaksana terhadap kebijakan. Implementasi kebijakan akan efektif apabila pelaksana memahami betul apa yang harus dilaksanakan dan memiliki kemampuan untuk melaksanakan kebijakan tersebut. Variabel ini mengemukakan pentingnya rasa tanggung jawab yang tinggi dari para pelaksana kebijakan dalam melaksanakan
37
tugasnya, disamping para pelaksana harus memiliki ketaatan dan ketegasan dalam mengimplementasikan kebijakan.
E. Pelayanan 1. Definisi Pelayanan Timbulnya pelayanan dari orang lain kepada seseorang, yang orang lain itu tidak ada kepentingan langsung atas sesuatu yang dilakukannya, merupakan suatu hal yang perlu dikaji tersendiri dari segi kemanusiaan. Jika direnungkan lebih dalam akan terlihat bahwa pelayanan timbul karena ada factor penyebab yang bersifat ideal mendasar dan bersifat material. Factor yang bersifat ideal mendasar ada 3 jenis yaitu adanya rasa cinta dan kasih sayang, adanya keyakinan untuk saling tolong menolong sesamanya, adanya keyakinan bahwa berbuat baik kepada orang lain adalah salah satu bentuk amal saleh. Pelayanan merupakan landasan dari setiap organisasi dalam setiap pencapaian sasaran/tujuannya. Dalam hal ini peneliti akan memberikan penjelasan mengenai pengertian pelayanan menurut Wastito dalam buku Kapita Selekta Manajemen Pemerintahan Daerah (2003:43), menjelaskan definisi pelayanan sebagai berikut : ”Pelayanan umum adalah pemberian jasa baik oleh pemerintah, pihak swasta atas nama pemerintah ataupun pihak swasta kepada masyarakat, dengan atau tanpa
38
pembayaran guna memenuhi kepentingan masyarakat”.
kebutuhan
Menurut
Manajemen Pelayanan
Moenir dalam buknya
dan
atau
Umum Di indonesia (2000:16), menjelaskan definisi ”Peleyanan adalah proses pemenuhan kebutuhan melalui aktivitas orang secara langsung”. Pelayanan pelayanan
yang
Elhaitammy
unggul
berhubungan
dalam Tjiptono
dengan
kualitas
dengan bukunya
Manajemen Jasa (2004:58), mengatakan, ”Pelayanan yang unggul yakni suatu sikap atau cara karyawan dalam melayani pelanggan secara memuaskan”. Berkaitan dari definisi diatas, dapat diartikan bahwa pelayanan itu sebagai bagian dari hak seseorang atau hak asasinya maka perlu ada jaminan terhadap hak dasar atau hak asasi iu sendiri. Tanpa ada jaminan terhadap hak dasar atau hak asasi tidak akan ada hak atas pelayanan. Definisi pelayanan menurut Granroos dalam Ratminto dan Winarsih dalam buku Manajemen Pelayanan (2005:2), sebagai berikut : ”Pelayanan adalah Pelayanan adalah suatu aktivitas atau serangkaian aktivitas yang bersifat tidak kasat mata (tidak dapat diraba) yang terjadi sebagai akibat adanya interaksi antara konsumen dengan karyawan atau hal-hal lain yang disediakan oleh perusahaan pemberi pelayanan,
39
yang dimaksudkan untuk memecahkan permasalahan konsumen atau pelanggan”. Menurut Ratminto dan Winarsih dalam buku Manajemen Pelayanan (2005:18), menjelaskan definisi Pelayanan
sebagai
berikut : ”Pelayanan publik adalah segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan penerima pelayann maupun pelaksanaan ketentuan peraturan perundangundangan”. Pelayanan umum menurut Moenir (2000 : 27) dalam bukunya Manajemen Pelayanan Umum Di Indonesia mengemukakan, bahwa : Pelayanan umum adalah serangkaian kegiatan, karena itu ia melakukan proses. Sebagai proses, pelayanan berlangsung secara rutin dan berkesinambungan, meliputi seluruh kehidupan orang dalam bermasyarakat. 2.
Ukuran-ukuran Pelayanan Menurut Fitzsimmons, Zeithaml, dan Bitner yang dikutip oleh Tjiptono dalam bukunya Manajemen Jasa (2000 : 70), ada 5 indikator mengenai pelayanan public, yaitu : 1. Bukti langsung (tangibles), meliputi fasilitas fisik, perlengkapan pegawai, dan sarana kumunikasi. 2. Keandalan (reliability), yakni kemampuan memberikan pelayanan yang dijanjikan dengan segera, akurat, dan memuaskan. 3. Daya tanggap ( responsiveness ), yaitu keinginan para staf untuk membantu para pelanggan dan menberikan pelayanan dengan lengkap.
40
4. Jaminan (assurance), mencakup pengetahuan, kemampuan, kesopanan, dan sifat dapat dipercaya yang dimiliki para staf bebas dari bahaya, resiko atau keraguraguan. 5. Empaty, meliputi kemudahan dalam melakukan hubungan, komunikasi yang baik, perhatian pribadi, dan memahami kebutuhan para pelanggan.
F. Hubungan Implementasi Kebijakan dengan Pelayanan. Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya. Implementasi Kebijakan sangat menentukan apakah suatu organisasi akan berhasil atau gagal dalam mencapai tujuan atau sasaran yang telah digariskan dalam kebijakan tersebut sebelumnya. Keterkaitan antara Implementasi Kebijakan dengan Pelayanan Pemungutan Pajak disampaikan oleh Wahab (1990:123) dalam bukunya “Pengantar Analisis Kebijakan Negara” menyebutkan bahwa fungsi Implementasi Kebijakan adalah sebagai berikut : Fungsi implementasi itu adalah untuk membentuk hubungan yang memungkinkan tujuan-tujuan ataupun sasaran kebijakan Negara di wujudkan sebagai : “outcome (hasil akhir) kegiatan-kegiatan yang dilakukan pemerintah, sebab itu fungsi implementasi mencakup pula penciptaan apa yang ada dalam ilmu kebijakan Negara (Policy Sciene) disebut “Policy Delivery System” (system penyampaian/pelayanan kebijakan negara) yang biasanya terdiri dari cara-cara atau sasaran tertentu yang dirancang secara khusus serta di arahkan menuju tercapainya tujuan dan sasaran-sasaran yang akan dicapai.
41
Untuk memperjelas hubungan implementasi kebijakan dengan pelayanan, peneliti kemukakan model pendekatan sistem hubungan implementasi kebijakan dengan pelayanan, seperti pada gambar 1. GAMBAR 2
Model Pendekatan Sistem Implementasi Kebijakan dengan Pelayanan IN PUT
PROCESS
OUT PUT
Man (Manusia) Machine (Mesin) Money (Biaya) Material (Bahan) Method (Metode) 6. Market (Pemasaran)
Pelaksanaan implementasi kebijakan oleh Seksi Penertiban Bidang Operasional Satuan Polisi Pamong Praja Kota Bandung dengan menggunakan variabel implementasi kebijakan, sebagai berikut
Adanya peningkatan kualitas kerja pegawai Seksi Penagihan Bidang Pajak Daerah Dinas Pendapatan Daerah Kota Bandung. Berdasarkan ukuranukuran yang mempengaruhi pelayanan kerja sebagai berikut:
1. 2. 3. 4. 5.
1. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan 2. Sumber-sumber kebijakan 3. Komunikasi antar organisasi dan kegiatankegiatan pelaksanaan 4. Karakteritik badan-badan pelaksana 5. Kondisi-kondisi ekonomii, sosial dan politik 6. Kecenderungan pelaksana (implementors)
1.Bukti Langsung. 2.Keandalan. 3.Daya Tanggap. 4.Jaminan. 5.Empati.
FEED BACK 1. Memperbaiki permasalahan yang terjadi 2. Meningkatkan kualitas pelayanan pegawai Seksi Penagihan Bidang Pajak Daerah Dinas Pendapatan Daerah Kota Bandung 3. Meningkatkan kondisi yang sudah baik menjadi lebih baik.
Sumber : 1. Van Meter dan Van Horn dalam Winarno (2004 : 110-119) 2. Tjiptono (2000 : 70) 3. Modifikasi Peneliti
42
Penjelasan: 1. IN PUT (MASUKAN) Maksudnya
adalah
suatu
masukan
dalam
suatu
sistem
pendekatan yang dapat dijadikan suatu bahan yang berguna untuk tercapainya suatu tujuan yang dikehendaki, dalam suatu sistem tidak terlepas dari “The Six M” atau “tool of management”. Merupakan unsur manajemen untuk mengatur proses pemanfaatan sumber-sumber daya yang ada secara efektif dan efisien dalam mencapai tujuan, diantaranya: a.
Man (Manusia) Manusia merupakan suatu unsur penentu dalam pencapaian tujuan organisasi, karena manusia adalah motor penggerak dalam suatu organisasi, baik organisasi pemerintah maupun organisasi swasta.
b.
Machine (Mesin) Mesin merupakan salah satu sarana yang digunakan untuk menunjang kelancaran pekerjaaan di dalam organisasi.
c.
Money (Biaya) Biaya merupakan faktor yang sangat penting dalam pencapaian tujuan organisasi, karena tanpa biaya roda organisasi tidak akan berjalan.
43
d.
Material (Bahan) Bahan merupakan fasilitas atau sumber daya yang akan digunakan untuk menunjang pelaksanaan organisasi, seperti alat tulis, meja, kursi, alat transportasi, gedung, kantor dan lain-lain.
e.
Method (Metode) Faktor ini tidak kalah pentingnya dengan faktor yang lainnya dalam sebuah usaha pencapaian tujuan organisasi yang telah ditetapkan, karena metode merupakan langkah-langkah untuk mencapai tujuan atau sasaran organisasi.
f.
Market (Pemasaran) Market atau pasar dalam hal ini adalah masyarakat atau lingkungan publik sebagai pemasaran antara organisasi dengan lingkungan masyarakat. Tanpa adanya pasar atau lingkungan luar yang mendukungnya tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya tidak akan tercapai.
2. PROCESS (PROSES) Proses ini merupakan sumber-sumber dalam input diupayakan untuk
dapat
dimanfaatkan
dalam
melaksanakan
implementasi
kebijakan yang berdasarkan pada variabel-variabel implementasi kebijakan, yang terdiri dari : 1. Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan kebijakan 2. Sumber-sumber kebijakan
44
3. Komunikasi antar organisasi dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan 4. Karakteristik badan-badan pelaksana 5. Kondisi-kondisi ekonomi, sosial dan politik 6. Kecenderungan pelaksana (implementors) Pelaksanaan implementor kebijakan dalam meningkatkan pelayanan pemungutan pegawai Seksi Penagihan Bidang Pajak Daerah Dinas Pendapatan Daerah Kota Bandung tidak terlepas dari pemanfaatan input. 3. OUT PUT (KELUARAN) Apabila
variabel-variabel
implementasi
kebijakan
telah
dilaksanakan dengan memanfaatkan input yang ada, maka pelayanan kerja akan meningkat. Peningkatan pelayanan kerja dapat di nilai dengan terpenuhinya ukuran-ukuran pelayanan yaitu: Bukti Langsung, Keandalan, Daya Tanggap, Jaminan, Empati 4.
FEED BACK (UMPAN BALIK) Peningkatan pelayanan diharapkan untuk dapat memberikan umpan balik terhadap input yang berupa kesinambungan unsur-unsur yang terdapat dalam input, sehingga dapat diupayakan agar lebih berdaya guna. Dimana umpan balik yang diharapkan adalah memperbaiki kekurangan yang terjadi.
