BAB II KAJIAN PUSTAKA DAN HIPOTESIS PENELITIAN 2.1. Landasan Teori 2.1.1. Teori Keagenan Penjelasan konsep senjangan anggaran dapat dimulai dari pendekatan teori keagenan. Dalam teori keagengan, hubungan agensi muncul ketika satu pihak atau lebih (principal) memperkerjakan pihak lain (agent) untuk memberikan suatu jasa dan kemudian mendelegasikan wewenang kepada agen tersebut untuk membuat suatu keputusan (Anthony dan Govindajaran, 2007). Salah satu hal yang mendasari adanya teori agensi adalah bahwa principal dan agent memiliki maksud dan tujuan yang berbeda/seringkali kepentingan mereka berbenturan. Menurut pandangan prinsipal, kompensasi yang diberikan tersebut didasarkan pada hasil. Sementara menurut pandangan agen, sistem kompensasi tersebut lebih baik tidak semata-mata melihat hasil tetapi juga tingkat usaha yang dilakukannya untuk mencapai hasil tersebut. Menurut Wendy (2010) hubungan keagenan ini akan mengakibatkan dua permasalahan yaitu terjadinya: (a) asimetri informasi, dimana manajemen secara umum memiliki lebih banyak informasi mengenai posisi keuangan yang sebenarnya dan posisi operasi entitas dari pemilik, dan (b) terjadinya konflik kepentingan
akibat
ketidaksamaan
kepentingan/tujuan
tersebut,
dimana
manajemen tidak selalu bertindak sesuai kepentingan pemilik. Ikhsan dan Iskak (2005: 56) menyatakan hal yang banyak terjadi dalam teori keagenan adalah agent lebih memahami organisasi sehingga menimbulkan asimetri informasi
yang menyebabkan principal tak mampu menentukan apakah usaha yang dilakukan agent benar-benar optimal. Adanya asimetri informasi ini menyebabkan kemungkinan timbulnya konflik antara pihak principal dan agent. Eisenhardt (1989) mengemukakan tiga asumsi sifat dasar manusia yaitu: (1) manusia pada umumnya mementingkan diri sendiri (self interest ),(2) manusia memiliki daya pikir terbatas mengenai persepsi masa mendatang (bounded rationality), dan (3) manusia selalu menghindari resiko (risk adverse). Berdasarkan asumsi sifat dasar manusia tersebut menyebabkan informasi yang dihasilkan manusia untuk manusia lain selalu dipertanyakan reliabilitasnya dan dapat dipercaya atau tidaknya informasi yang disampaikan tersebut. Asimetri informasi ini juga yang pada akhirnya dapat memberikan kesempatan bagi para penyusun anggaran untuk melakukan tindakan manipulasi dalam anggaran sebagai upaya untuk meningkatkan kesejahteraan pribadinya.
2.1.2. Anggaran Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial (Mardiasmo, 2002:61). Berdasarkan PP No. 71 tahun 2010, anggaran merupakan pedoman tindakan yang akan dilaksanakan pemerintah meliputi rencana pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan yang diukur dalam satuan rupiah, yang disusun menurut klasifikasi tertentu secara sistematis untuk satu periode. Sedangkan menurut Mulyadi (2008:488) anggaran adalah suatu rencana kerja yang akan dilakukan pada masa yang akan datang, mencakup
jangka waktu satu tahun, dimana rencana tersebut akan digunakan sebagai pedoman pelaksanaan kegiatan juga sebagai pedoman untuk menilai kinerja. Mardiasmo (2002:62) menyatakan bahwa anggaran publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja, dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi mengenai apa yang akan dilakukan organisasi di masa yang akan datang.
2.1.3. Fungsi dan Manfaat AnggaranSektor Publik Mardiasmo (2002:63) menyatakan bahwa fungsi utama dari anggaran sektor publik, yaitu: 1) Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool) Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. 2) Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool) Anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah
agar
pembelanjaan
yang
dilakukan
dapat
dipertanggungjawabkan kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan pemborosan-pemborosan pengeluaran. 3) Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi karena
melalui anggaran tersebut akan dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi dan estimasi ekonomi. 4) Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool) Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. 5) Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication Tool) Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintah. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. 6) Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool) Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. 7) Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)
Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan staffnya agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. 8) Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Sphere) Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD. Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba memengaruhi anggaran pemerintah untuk kepentingan mereka. Menurut Garrison dan Norren (2006:343), manfaat dari adanya suatu proses penganggaran adalah sebagai berikut: 1) Anggaran memaksa manajer untuk memikirkan dan merencanakan masa depan. 2) Anggaran merupakan alat komunikasi bagi rencana manajemen melalui organisasi. 3) Proses penganggaran dapat mengungkap adanya masalah potensial sebelum terjadinya masalah tersebut. 4) Proses penganggaran merupakan alat alokasi sumber daya pada berbagai bagian dari organisasi agar dapat digunakan seefektif mungkin. 5) Anggaran menentukan tujuan dan sasaran yang dapat berlaku bagi benchmark untuk mengevaluasi kinerja pada waktu berikutnya. 6) Anggaran mengkoordinasikan aktivitas seluruh organisasi dengan cara mengintegrasikan rencana dari berbagai bagian.
2.1.4. Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah (APBN/APBD) yang dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif, memberi informasi rinci kepada DPR/DPRD dan masyarakat tentang program-program apa yang direncanakan pemerintah untuk meningkatkan kualitas kehidupan rakyat, dan bagaimana program-program tersebut dibiayai. Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses anggaran. Dalam proses penyusunan anggaran terdapat empat siklus anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas: 1) Tahap persiapan anggaran (preparation) Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Terkait dengan masalah tersebut, yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, terlebih dahulu dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Selain itu, harus disadari adanya masalah yang cukup berbahaya jika anggaran pendapatan diestimasi pada saat bersamaan dengan pembuatan keputusan tentang anggaran pengeluaran. 2) Tahap ratifikasi (approval/ratification) Tahap ratifikasi merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki managerial skill namun juga harus mempunyai political skill, salesmanship, dan coalition building yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini. Hal tersebut penting karena dalam tahap ini pimpinan eksekutif harus
mempunyai kemampuan utnuk menjawab dan memberikan argumentasi yang rasional atas segala pertanyaan-pertanyaan dan bantahan-bantahan dari pihak legislatif. 3) Tahap implementasi (implementation) Setelah anggaran disetujui oleh legislatif, tahap berikutnya adalah pelaksanaan anggaran. Dalam tahap pelaksanaan anggaran, hal terpenting yang harus diperhatikan oleh manajer keuangan publik adalah dimilikinya sistem (informasi) akuntansi dan sistem pengendalian manajemen. Manajer keuangan publik dalam hal ini bertanggungjawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk untuk perencanaan dan pengendalian anggaran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusunan anggaran periode berikutnya. 4) Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting & evaluation) Tahap yang terakhir dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntabilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak masalah.
2.1.5. Partisipasi Penganggaran Partisipasi penganggaran adalah proses dimana individu atau seseorang terlibat dalam penyusunan suatu anggaran yang akan menjadi acuan kinerja
kedepan bagi suatu organisasi (Falikhatun, 2007). Partisipasi secara luas pada dasarnya merupakan suatu proses organisasional dimana para anggota organisasi ikut serta dan mempunyai pengaruh dalam suatu pembuatan keputusan yang berkepentingan dengan mereka. Hansen dan Mowen (2009) menyatakan
prinsip
penyusunan
anggaran
partisipatif
pada
dasarnya
mengizinkan bawahan untuk ikut serta dalam membuat suatu perencanaan anggaran agar dapat memberikan rasa tanggung jawab pada pembuatnya dan memciptakan kreatifitas. Milani (1975) menyatakan bahwa tingkat keikutsertaan dan pengaruh bawahan terhadap pembuatan keputusan dalam proses penyusunan anggaran merupakan faktor utama yang membedakan anggaran partisipatif tersebut. Dengan menyusun anggaran secara partisipatif diharapkan kinerja para manajer akan meningkat. Partisipasi para manajer dalam proses penyusunan anggaran, akan menciptakan inisiatif bagi mereka untuk menyumbangkan ide dan informasi yang dimiliki, meningkatkan kebersamaan, serta merasa memiliki, sehingga kerjasama diantara anggota organisasi dalam mencapai tujuan juga akan ikut meningkat (Siegel, 1989).
2.1.6. Kejelasan Sasaran anggaran Menurut Kenis (1979) dalam Agusti (2011) terdapat beberapa karakteristik sistem penganggaran. Salah satu karakteristik anggaran adalah kejelasan sasaran anggaran. Kejelasan sasaran anggaran mencakup luasnya tujuan anggaran yang dinyatakan secara spesifik dan jelas sesuai dengan sasaran yang ingin dicapai instansi pemerintah serta mudah dipahami oleh siapa saja
yang bertanggungjawab. Pada konteks pemerintah daerah, sasaran anggaran tercakup dalam Rencana Strategik Daerah (Renstrada) dan Program Pembangunan Daerah (Propeda). Adanya sasaran anggaran yang jelas akan memudahkan individu untuk menyusun target-target anggarannya. Selanjutnya, target-target anggaran yang disusun akan sesuai dengan anggaran yang ingin dicapai organisasi. Abdullah (2003) dalam Bulan (2011) menyatakan arah dan kebijakan umum APBD pada dasarnya mengandung informasi mengenai tujuan dan sasaran yang ingin dicapai oleh daerah yang bersangkutan dalam tahun anggaran tertentu. Tujuan dan sasaran APBD harus disesuaikan dengan lima kriteria sebagai berikut: 1) Spesifik Sasaran yang ingin dicapai harus dirumuskan secara spesifik dan jelas, agar tidak menimbulkan interpretasi yang bermacam-macam. Sasaran tersebut harus memberikan gambaran yang jelas kepada unit kerja dalam merumuskan strategi atau tindakan terbaiknya. 2) Terukur Sasaran hendaknya dinyatakan dalan satuan ukuran tertentu sehingga memudahkan proses penilaian tingkat pencapaian sasaran tersebut. 3) Menantang tapi realistis Sasaran harus menantang untuk dicapai, namun tetap realistis dan masih memungkinkan untuk dicapai oleh pihak-pihak yang berkaitan/unit kerja. 4) Berorientasi pada hasil akhir
Sasaran harus difokuskan pada hasil atau pengaruh akhir yang akan dicapai, bukan pada proses atau cara mencapainya. 5) Memiliki batas waktu Sasaran sebaiknya menentukan secara jelas kapan hasil atau pengaruh akhir yang telah ditetapkan tersebut akan dicapai/harus dapat dicapai.
2.1.7. Senjangan Anggaran Senjangan
anggaran
didefinisikan
sebagai
tindakan
bawahan
mengecilkan kapabilitas atau kemampuan produktifnya ketika dia diberi kesempatan untuk menentukan standar kerjanya/mengusulkan anggaran (Young, 1985). Senjangan anggaran merupakan selisih antara anggaran yang sesungguhnya dapat dicapai dengan anggaran yang ingin disampaikan. Sujana (2010) mendefinisikan senjangan anggaran sebagai pengungkapan yang dimasukkan dalam anggaran yang memungkinkan untuk dicapai. Kesenjangan anggaran diciptakan dengan cara cenderung menganggarkan pendapatan terlalu rendah dan menganggarkan biaya atau pengeluaran terlalu tinggi. Hal ini untuk menyediakan suatu margin yang lebih untuk memenuhi tujuan yang telah dianggarkan. Hilton (2007) menjelaskan beberapa alasan mengapa seseorang dalam organisasi melakukan senjangan anggaran, yaitu diantaranya: 1) Seseorang percaya bahwa hasil pekerjaan yang dilakukan akan terlihat bagus dimata pemimpinnya ketika mereka dapat mencapai anggaran yang direncanakan. 2) Perencanaan anggaran selalu dipotong dalam pengalokasian sumber daya.
3) Senjangan anggaran biasanya digunakan dalam kondisi ketidakpastian lingkungan, ketika terjadi sesuatu yang tidak terduga pemimpin tetap dapat mencapai anggaran karena melakukan senjangan anggaran.
2.1.8. Asimetri Informasi Asimetri informasi merupakan suatu keadaan dimana salah satu pihak bawahan memiliki pengetahuan yang lebih dari atasan mengenai unit tanggung jawab bawahan, atau sebaliknya atasan memiliki pengetahuan yang lebih dari bawahan mengenai unit tanggung jawab bawahan. Apabila kemungkinan yang pertama terjadi maka bawahan akan menyatakan target yang ditentukan lebih rendah daripada yang dimungkinkan untuk dicapai. Namun, bila kemungkinan kedua yang terjadi, akan muncul tuntutan yang lebih besar dari atasan kepada bawahan mengenai pencapaian target anggaran yang menurut bawahan target tersebut terlalu tinggi. Asimetri informasi adalah suatu keadaan yang terjadi jika informasi yang dimiliki bawahan mengenai unit yang menjadi tanggung jawabnya lebih baik daripada informasi mengenai hal tersebut yang dimiliki oleh atasannya (Dunk, 1993). Anthony dan Govindajaran (2005) menyatakan bahwa kondisi asimetri informasi muncul dalam teori keagenan (agency theory), yakni principal
(pemilik/atasan)
memberikan
wewenang
kepada
agen
(manajer/bawahan) untuk mengatur perusahaan yang dimiliki. Dalam konteks teori keagenan, asimetri informasi didefinisikan sebagai perbedaan informasi yang dimiliki oleh agen dan prinsipal mengenai keadaan dari suatu organisasi atau suatu unit tanggung jawab.
2.2. Hipotesis Penelitian 2.2.1. Pengaruh Partisipasi Penganggaran pada Senjangan Anggaran Partisipasi penganggaran merupakan suatu proses dimana seseorang atau individu terlibat dalam penyusunan anggaran yang akan digunakan sebagai acuan oleh pihak-pihak yang bertanggung jawab. Partisipasi dalam anggaran merupakan cara efektif untuk menyelaraskan tujuan pusat pertanggungjawaban dengan tujuan organisasi secara menyeluruh. Dengan adanya partisipasi dalam proses penyusunan anggaran, kemungkinan terjadinya senjangan anggaran akan lebih besar karena individu tersebut memiliki kesempatan untuk melakukan manipulasi terhadap anggaran demi memenuhi kepentingan pribadinya. Pernyataan tersebut sesuai dengan hasil penelitian yang dilakukan oleh Falikhatun (2007), Sri Utami (2012) dan Pratama (2013) yang menunjukkan hasil bahwa semakin tinggi tingkat partisipasi dalam proses penganggaran maka semakin tinggi pula tingkat senjangan anggaran yang ditimbulkan. Berdasarkan uraian tersebut dirumuskan hipotesis sebagai berikut: H1: Partisipasi Penganggaran berpengaruh positif pada senjangan anggaran.
2.2.2. Pengaruh Kejelasan Sasaran Anggaran pada Senjangan Anggaran Kejelasan sasaran anggaran yaitu menggambarkan tujuan anggaran yang dinyatakan secara jelas dan spesifik, serta dimengerti oleh pihak-pihak yang bertanggung jawab terhadap pencapaiannya. Tingkat kejelasan sasaran anggaran akan menunjukkan seberapa besar informasi yang diperoleh pihakpihak tersebut. Semakin jelas dan spesifiknya sasaran anggaran maka anggaran akan disusun sesuai dengan sasaran yang telah ditentukan sehingga dapat
menurunkan terjadinya senjangan anggaran. Hal ini sesuai dengan hasil penelitian yang dilakukan oleh Bulan (2011) dan Agusti (2011) yang menyatakan bahwa kejelasan sasaran anggaran berpengaruh negatif terhadap senjangan anggaran. Berdasarkan uraian tersebut dirumuskan hipotesis sebagai berikut: H2: Kejelasan sasaran anggaran berpengaruh negatif pada senjangan anggaran. 2.2.3. Pengaruh Asimetri Informasi dalam memoderasi Pengaruh Partisipasi Penganggaran pada Senjangan Anggaran Asimetri informasi adalah suatu keadaan dimana salah satu pihak memiliki lebih banyak informasi daripada pihak lainnya mengenai unit yang menjadi tanggungjawabnya. Dengan adanya asimetri informasi maka partisipan dalam penyusunan anggaran akan semakin mudah melakukan senjangan dalam anggaran karena berbedanya jumlah informasi yang dimiliki oleh partisipan. Hasil penelitian Rahmiati (2013) menyatakan bahwa asimetri informasi berpengaruh
signifikan
positif
terhadap
hubungan
antara
partisipasi
penganggaran dengan senjangan anggaran. Berdasarkan uraian tersebut dirumuskan hipotesis sebagai berikut: H3: Asimetri informasi memperkuat pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran. 2.2.4. Pengaruh Asimetri Informasi dalam memoderasi Pengaruh Kejelasan Sasaran Anggaran pada Senjangan Anggaran Asimetri informasi merupakan suatu keadaan dimana salah satu pihak bawahan memiliki pengetahuan yang lebih dari atasan mengenai unit tanggung jawab bawahan, atau sebaliknya atasan memiliki pengetahuan yang lebih dari
bawahan mengenai unit tanggung jawab bawahan. Semakin tinggi asimetri informasi yang terjadi dalam suatu organisasi maka semakin rendah tingkat kejelasan sasaran anggaran yang berdampak pada meningkatnya senjangan anggaran. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Agusti (2011) menyatakan asimetri informasi berpengaruh (positif) terhadap hubungan antara kejelasan sasaran anggaran terhadap senjangan anggaran, karena Seorang bawahan apabila memberikan informasi yang bias kepada atasannya dalam membuat sasaran anggaran maka akan menimbulkan senjangan anggaran. Berdasarkan uraian tersebut dirumuskan hipotesis sebagai berikut: H4: Asimetri informasi memperlemah pengaruh kejelasan sasaran anggaran pada senjangan anggaran.
