BAB II KAJIAN LITERATUR
Untuk membangun framework teoritis yang jelas sebagai dasar dilakukannya penelitian ini, penulis terlebih dahulu melakukan review terhadap beberapa literatur yang terkait dengan preferensi lokal. Review ini dilanjutkan dengan pembahasan mengenai studi-studi preferensi lokal yang pernah dilakukan serta pembahasan mengenai penyediaan set pelayanan umum perkotan yang sesuai dengan preferensi local business di Kota Depok. Secara teoritis, Tiebout (1956), Buchanan (1965), dan Oates (1968, 1999) menyatakan bahwa dalam sistem pemerintahan yang terdesentralisasi, pemerintah daerah dituntut untuk menyediakan pelayanan sedekat mungkin dengan preferensi lokalnya, karena dapat memberikan hasil yang lebih efisien. Dengan mengacu pada pernyataan tersebut, kerangka teoritis yang akan dibangun melalui review literatur ini adalah mengenai pentingnya mengalokasikan sumber daya secara efisien di era pemerintahan yang demokratis dan desentralistis, dengan mempertimbangkan aspek preferensi lokal.
2.1 Preferensi Lokal dalam Penyediaan Set Pelayanan Umum Perkotaan di era Demokratisasi dan Desentralisasi Kata demokrasi berasal dari bahasa Yunani; demos yang berarti rakyat dan kratos yang berarti kekuatan. Demokrasi merupakan sebuah bentuk kekuasaan rakyat, yang dalam perkembangan selanjutnya lebih sering diartikan sebagai sistem politik yang menempatkan kedaulatan pemerintahan di tangan rakyat. Dalam sistem pemerintahan yang demokratis, setiap anggota masyarakat memiliki kesempatan untuk menyampaikan aspirasinya secara bebas dan terbuka. Aspirasi-aspirasi
ini
kemudian
ditampung
oleh
perwakilan
rakyat
di
pemerintahan, untuk selanjutnya di jadikan sebagai masukan dalam setiap
13
pengambilan keputusan dan kebijakan yang akan mempengaruhi kehidupan masyarakat. Iklim pemerintahan yang demokratis sangat penting untuk diciptakan, karena dapat memberikan hasil yang efisien. Secara teoritis, literatur menyatakan bahwa pasar demokrasi dalam sistem politik dapat bekerja sama baiknya dengan pasar dalam sistem ekonomi (Wittman, 1989: 1395), karena keduanya samasama dapat memberikan hasil yang efisien. Pasar demokrasi memberikan ruang bagi pihak-pihak yang berkepentingan secara politik untuk menyuarakan aspirasinya dan bersaing secara sempurna. Pasar demokrasi juga mampu menghasilkan keputusan-keputusan yang refleksikan preferensi agregat dari anggota masyarakat dalam penyusunan rencana-rencana pembangunan kota. Dengan demikian, pasar demokrasi memberikan kesempatan untuk menghasilkan efisiensi dalam alokasi sumber daya publik, sama seperti yang terjadi di dalam pasar ekonomi. Dalam pemerintahan yang demokratis, proses kompetisi antar partai politik menjadi sangat umum terjadi. Kompetisi ini secara tidak langsung berperan sebagai semacam alat kontrol untuk menghindari kemungkinan pemerintah menyalahgunakan kepercayaan yang telah diberikan rakyat kepadanya. Apabila salah satu anggota partai politik memiliki kinerja dan reputasi yang kurang baik, maka sistem kompetisi yang ada bisa membuat masyarakat menurunkan atau bahkan menghilangkan dukungannya terhadap partai politik tersebut. Kondisi ini selanjutnya dapat dimanfaatkan oleh pihak oposisi untuk meningkatkan dukungan masyarakat terhadap partainya. Dengan demikian, pemerintah (dari partai politik terpilih) akan semakin terdorong untuk menjalankan tugas dan tanggung jawab yang dimilikinya dengan lebih baik, sehingga efisiensi yang diharapkan bisa tercapai. Proses
pemilihan
yang
dilakukan
oleh
masyarakat
dalam
era
pemerintahan yang demokratis juga akan memberikan hasil yang efisien. Dalam pemerintahan yang demokratis, masyarakat bisa mengambil keputusan yang
14
efisien, meskipun tanpa informasi yang detail mengenai opsi pilihan yang ada. Masyarakat cukup mengetahui sedikit informasi mengenai opsi tersebut, dan mereka pun akan mampu membuat pilihan yang rasional. Pilihan yang rasional ini bisa tercapai karena masyarakat melakukan pengambilan keputusan berdasarkan pertimbangan atas preferensi yang dimilikinya. Dengan demikian, meskipun pilihan-pilihan masyarakat tidak dibuat berdasarkan informasi yang memadai, hasil yang dicapai dalam hal ini akan membuat pilihan-pilihan tersebut menjadi efisien. Sebuah
sistem
pemerintahan
yang
demokratis
memungkinkan
dilakukannya reduksi terhadap biaya negosiasi dan biaya transfer yang biasanya diperlukan untuk menghasilkan sebuah keputusan politik. Melalui mekanisme pengambilan keputusan berdasarkan suara terbanyak, biaya-biaya ini dapat direduksi
hingga
serendah
mungkin.
Selain
mampu
mereduksi
biaya
pengambilan keputusan, sistem demokrasi juga dapat mereduksi persoalanpersoalan yang muncul karena adanya kelompok-kelompok penekan, kegagalan badan legislatif serta inefisiensi akibat pilihan median voter. Dengan demikian, pasar demokrasi ini mampu menghasilkan efisiensi di berbagai bidang. Supaya dapat berfungsi secara optimal, pasar demokrasi seharusnya bekerja di wilayah dengan batas administrasi yang tidak terlalu besar. Dengan batas wilayah yang tidak terlalu luas dan ukuran masyarakat yang terbatas, mekanisme pengambilan keputusan bisa dilaksanakan dengan lebih baik. Hal ini terkait dengan sejarah demokrasi langsung yang pada mulanya dilaksanakan pada distrik-distrik kecil di Yunani sekitar 2500 tahun yang lalu. Oleh karena itu, perkembangan sistem desentralisasi pada dasarnya memberikan dukungan yang cukup besar terhadap berkembangnya iklim dan pasar demokrasi dalam pemerintahan. Menurut Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,
Desentralisasi
adalah
penyerahan
wewenang
pemerintah
oleh
Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan
15
pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (pasal 1 ayat 7). Desentralisasi ini dilakukan sebagai upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah (pasal 2 ayat 3). Dengan adanya desentralisasi, pemerintah daerah memiliki kesempatan yang lebih besar untuk mengelola dan mengatur wilayahnya sendiri dalam menciptakan kesejahteraan yang sebesar-besarnya bagi masyarakat. Desentralisasi kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah membuat iklim dan pasar demokrasi semakin berkembang. Pemerintah menjadi semakin dekat dengan masyarakat, sehingga dapat merespon kebutuhankebutuhan masyarakat dengan lebih baik dan lebih cepat. Sementara itu, respon yang lebih baik dan lebih cepat ini akan semakin mendorong masyarakat untuk terus menyampaikan aspirasi dan keinginannya kepada pemerintah. Dengan demikian, desentralisasi menghasilkan penguatan pada pasar demokrasi. Selain mampu membuat pasar demokrasi bekerja, desentralisasi juga dapat memberikan ruang bagi pemerintah untuk mengatur dan mengorganisir kembali perannya dalam menyediakan barang publik dengan biaya yang efisien (Bennet, 1990; Wildasin, 1997 dalam World Bank, 2003: 1). Dalam sistem yang terdesentralisasi, kontrol masyarakat terhadap kinerja pemerintah menjadi semakin meningkat. Oleh karena itu, pemerintah semakin terdorong untuk meningkatkan performa (kinerja) nya dengan cara mengalokasikan sumber daya publik seefektif dan seefisien mungkin. Dengan demikian, pemerintah bisa terlepas dari masalah ketidakefektifan dan ketidakefisienan (Bird dan Vaillancourt, 1999 dalam World Bank, 2003: 1) yang selama ini menjadi persoalan dalam sistem pemerintahan yang sentralistik. Dalam desentralisasi, salah satu aspek yang kewenangannya dilimpahkan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah adalah urusan fiskal. Desentralisasi fiskal ini menitikberatkan bahasannya pada penentuan fungsi pemerintah yang sesuai untuk didesentralisasikan. Fungsi pemerintah yang dimaksud diantaranya adalah fungsi stabilisasi, fungsi distribusi, dan fungsi
16
alokasi. Fungsi stabilisasi merupakan fungsi yang dipegang oleh pemerintah untuk menghasilkan stabilitas ekonomi nasional dengan cara melakukan pengaturan terhadap variabel-variabel makro ekonomi. Fungsi distribusi merupakan fungsi pemerintah yang terkait dengan upaya menciptakan pemerataan kesejahteraan masyarakat. Sementara itu, fungsi alokasi terkait dengan upaya penyediaan barang-barang publik yang diperuntukkan untuk seluruh masyarakat secara komunal. Dalam pemerintahan yang menganut sistem desentralisasi fiskal, ketiga fungsi tersebut dijalankan oleh pihak pemerintah daerah, dengan fokus utama pada fungsi alokasi. Sementara itu, fungsi stabilisasi dan distribusi yang dilakukan oleh pemerintah daerah hanya terbatas pada upaya penciptaan stabilitas dan pemerataan di tingkat lokal, yang tidak berdampak terhadap kondisi nasional. Dengan adanya pelimpahan kewenangan pengaturan fungsi-fungsi tersebut, pemerintah daerah semakin memiliki kewenangan untuk mengatur alokasi anggaran dan sumber-sumber pemasukan, sesuai dengan UU No. 33 Tahun 2004. Fungsi alokasi sumber daya publik akan menjadi lebih baik apabila dilakukan oleh pemerintah daerah. Hal ini terjadi karena efisien atau tidaknya alokasi yang dilakukan akan sangat tergantung pada wilayah tempat alokasi tersebut dilakukan. Secara teoritis, pemerintah daerah pada dasarnya lebih mengetahui kondisi suatu daerah dan preferensinya apabila dibandingkan dengan pemerintah pusat. Dengan demikian, penyusunan rencana alokasi sumber daya publik yang dilakukan oleh pemerintah daerah akan lebih mampu merefleksikan kebutuhan dan preferensi entitas lokalnya. Penyediaan set pelayanan umum perkotaan merupakan salah satu bentuk kegiatan mengalokasikan sumber daya publik. Penyediaan set pelayanan umum perkotaan di era demokratisasi dan desentralisasi ini perlu dilakukan dengan memperhatikan preferensi lokalnya. Hal ini penting dilakukan karena perhatian terhadap preferensi lokal akan memberikan hasil yang lebih efisien dalam
17
kegiatan alokasi sumber daya publik. Akibatnya, kegiatan penyediaan set pelayanan umum akan menjadi lebih efisien apabila dilakukan pada tingkat pemerintahan lokal (daerah), karena pemerintah pada tingkat lokal lebih mengetahui preferensi dari entitas lokal (local resident dan local business)-nya. Apabila penyediaan pelayanan umum perkotaan dilakukan oleh pemerintah pusat, maka kemungkinan pelayanan tersebut mendekati harapan dan kebutuhan entitas lokal menjadi sangat kecil. Pemerintah pusat akan menyediakan pelayanan umum yang cenderung seragam dengan daerah-daerah lainnya, karena tidak memahami harapan dan kebutuhan dari masing-masing entitas lokal. Ketika hal tersebut terjadi, alokasi sumber daya publik yang dilakukan oleh pemerintah menjadi tidak efisien, karena tidak digunakan seoptimal mungkin untuk memenuhi taste dan preference lokal. Untuk menghindari terjadinya inefisiensi, peran pemerintah daerah dalam menyediakan pelayanan umum perkotaan menjadi semakin besar. Pemerintah daerah selanjutnya perlu melakukan inovasi dan terobosan baru, supaya dapat menyediakan pelayanan umum perkotaan yang sesuai dengan preferensi lokalnya. Dengan demikian, alokasi sumber daya publik untuk menyediakan pelayanan umum perkotaan bisa menjadi lebih efisien. Tuntutan untuk menghasilkan efisiensi membuat preferensi lokal berkembang menjadi isu utama dalam sistem fiskal yang terdesentralisasi. Secara teoritis, efisiensi yang diharapkan baru akan tercapai ketika sumber daya dialokasikan sedemikian rupa untuk memenuhi taste dan preference lokalnya. Dengan mengetahui preferensi lokal, pemerintah akan mampu menyusun struktur penganggaran secara efisien. Dengan demikian, pertimbangan terhadap preferensi ini akan mewujudkan desentralisasi fiskal untuk menghasilkan alokasi sumber daya yang efisien, mewujudkan distribusi pendapatan dan kesejahteraan, serta mempertahankan kestabilan dan kemajuan ekonomi (Oates, 1968: 37). Pernyataan bahwa pemerintah lokal akan lebih mampu merepresentasikan preferensi lokalnya juga didukung secara teoritis dalam artikel yang ditulis oleh
18
Tiebout (1956). Artikel tersebut menjelaskan pendapat Samuelson dan Musgrave yang menyatakan bahwa meskipun sangat penting untuk dipertimbangkan, preferensi sangat sulit untuk diungkapkan (Tiebout, 1956: 417). Oleh karena itu, masyarakat umumnya akan mengabaikan preferensi yang mereka miliki dan berusaha untuk menikmati pelayanan yang telah tersedia sambil menghindar untuk membayar pajak. Dalam upaya mengatasi persoalan ini, setidaknya terdapat tiga hal yang perlu dilakukan. 1) mengungkapkan preferensi masyarakat, 2) menyediakan barang dan jasa pelayanan sesuai dengan kebutuhan masyarakat, dan 3) membebankan pajak kepada masyarakat, sesuai dengan pelayanan yang diberikan. (Tiebout, 1956: 417-418). Pertanyaannya kemudian, apakah ada perangkat institusi sosial yang dapat mendekati ketiga tujuan di atas? Dalam artikel yang ditulisnya, Tiebout menyatakan bahwa dalam perangkat institusi sosial di tingkat lokal, ketiga hal tersebut sangat mungkin untuk diwujudkan. Secara lebih detail, Tiebout menjelaskan bahwa pada daerahdaerah otonom yang terdesentralisasi (pemerintahan berada di tingkat lokal), preferensi tersebut dapat diketahui melalui pola pemilihan lokasi tempat tinggal. Menurutnya pendapatnya, pemerintah pada tingkat lokal umumnya memiliki pola pendapatan dan pengeluaran yang sudah di-set sedemikian rupa dan berbedabeda satu sama lainnya. Oleh karena itu, setiap anggota masyarakat dapat memilih lokasi tempat tinggal yang paling memenuhi preferensinya. Penyediaan pelayanan umum di tingkat lokal pada dasarnya dapat memberikan kepuasan yang tertinggi kepada masyarakat. Hal ini terjadi karena pemerintah lokal/ daerah memiliki kemampuan untuk menyediakan pelayanan sedekat mungkin dengan preferensi lokalnya. Ada atau tidaknya pertimbangan terhadap preferensi lokal akan mempengaruhi besarnya dukungan entitas lokal terhadap kebijakan publik yang dikeluarkan oleh pemerintah. Ketika preferensi lokal dijadikan sebagai pertimbangan dalam menyusun kebijakan, entitas-entitas lokal tanpa ragu akan mendukung implementasi dari kebijakan tersebut. Namun sebaliknya, apabila
19
kebijakan dibuat tanpa pertimbangan terhadap preferensi lokal, entitas-entitas lokal akan memberikan respon yang berbeda-beda dalam menanggapi upaya implementasi kebijakan tersebut. Dengan demikian, untuk memperoleh dukungan entitas lokal terhadap kebijakan yang dikeluarkannya, pemerintah daerah perlu memasukkan preferensi lokal sebagai dasar penyusunan kebijakan penyediaan set pelayanan umum perkotaan. Apabila ternyata preferensi tersebut tidak direfleksikan dalam rencana penyediaan set pelayanan umum perkotaan, entitas lokal memiliki beberapa cara untuk meresponnya. Cara pertama adalah dengan melakukan perpindahan ke lokasi lain yang menyediakan pelayanan sesuai dengan preferensinya. Cara kedua adalah dengan upaya menyampaikan aspirasi melalui forum-forum deliberatif yang dapat dipercaya. Sementara itu, cara ketiga dilakukan dengan menerima pelayanan apapun yang sudah diberikan oleh pemerintah (diam saja). Cara-cara tersebut dalam terminologi Albert Hirschman (1970) dikenal dengan istilah Exit, Voice, dan Loyalty. Keputusan entitas lokal untuk keluar dari tempat asalnya dan mencari tempat tinggal yang baru (exit) pada dasarnya dipengaruhi oleh dua hal utama, yaitu besarnya pajak dan jenis pelayanan umum perkotaan yang disediakan. Apabila terdapat banyak lokasi dengan set pelayanan umum dan besar pajak yang berbeda-beda, entitas-entitas lokal akan cenderung memilih lokasi dengan set pelayanan perkotaan dan besar pajak yang sesuai dengan preferensinya. Entitasentitas lokal akan lebih suka membayar pajak untuk memperoleh pelayanan umum perkotaan yang sesuai dengan kebutuhannya. Meskipun demikian, tindakan perpindahan (exit) ini hanya dapat terjadi apabila asumsi-asumsi Tiebout berikut ini terpenuhi: •
Entitas lokal (consumer-voter) dapat bergerak bebas. Dia bisa pindah ke lokasi-lokasi yang menyediakan pelayanan sesuai dengan preferensinya,
20
•
consumer-voter diasumsikan memiliki informasi yang cukup tentang pola pendapatan dan pengeluaran dari masing-masing lokasi,
•
ada banyak lokasi yang bisa dipilih,
•
tidak terdapat batasan atas pergerakan yang dilakukan entitas,
•
tidak terdapat ekstenal ekonomi,
•
terdapat manager yang mampu mengukur jumlah entitas optimal dalam setiap lokasi untuk meminimumkan biaya penyediaan barang publik,
•
lokasi-lokasi yang memiliki jumlah entitas kurang dari optimal, akan berupaya menarik entitas baru. Sementara lokasi-lokasi yang sudah memiliki jumlah optimal berusaha untuk menjaga agar populasinya tetap konstan.
Pilihan untuk melakukan ”exit”, yang dalam terminologi public choice dikenal dengan istilah public choice with mobility, ini pada dasarnya menunjukkan bentuk ketidakpercayaan entitas lokal akan kemungkinan dilakukannya perbaikan kondisi oleh pihak pemerintah. Pilihan tindakan lainnya yang dapat dilakukan oleh entitas lokal ketika set pelayanan umum perkotaan yang disediakan tidak sesuai dengan preferensinya adalah dengan mengeluarkan pendapat (voice). Dalam konsep public choice, bentuk pilihan tindakan ini dikenal dengan istilah public choice without mobility. Biasanya, upaya untuk menyuarakan pendapat ini dilakukan dengan kegiatan voting (pemungutan suara). Metode pengambilan keputusan yang umum digunakan ketika voting berlangsung adalah pengambilan keputusan berdasarkan suara mayoritas (majority voting). Menurut metode ini, pilihan yang didukung oleh suara mayoritas akan menjadi pilihan yang direalisasikan oleh pemerintah. Sebagai
21
contoh misalnya, terdapat pilihan infrastruktur kota yang perlu disediakan untuk mendukung upaya peningkatan kesejahteraan lokal. Infrastruktur kota yang dijadikan opsi pilihan diantaranya adalah jaringan jalan, jaringan air bersih, dan jaringan telekomunikasi. Karena sumber daya publik yang tersedia sangat terbatas, pemerintah daerah harus selektif memilih jenis pelayanan yang menjadi prioritas utama untuk disediakan. Untuk menentukan prioritas tersebut, dilakukan mekanisme pengambilan suara (voting). Apabila dari hasil voting diperoleh suara mayorita yang menginginkan pembangunan jaringan jalan didahulukan, maka pemerintah akan memprioritaskan alokasi sumber daya pada penyediaan jaringan jalan. Keputusan untuk mengalokasikan sumber daya tersebut akan menjadi efisien, karena sudah sesuai dengan preferensi entitas lokalnya. Pilihan untuk menyuarakan pendapat ini biasanya muncul ketika entitas lokal merasa masih ada kesempatan untuk menuntut peningkatan kualitas penyediaan pelayanan umum perkotaan. Pilihan ini juga biasanya muncul ketika di
dalam
di
daerah
tersebut
terdapat
forum-forum
deliberatif
yang
memungkinkan kegiatan voting ini untuk dilakukan. Apabila forum-forum musyawarah (deliberatif) ini tidak tersedia, maka alternatif upaya penyampaian aspirasi bisa dilakukan dengan cara lain yang sifatnya biasa hingga yang sifatnya anarkis. Pihak-pihak yang masih merasa tidak puas dengan pelayanan yang diberikan, bisa saja melakukan aksi protes baik secara individual maupun kelompok, demonstrasi massa, pemberian petisi, hingga aksi pengrusakan atau tindakan-tindakan lain yang dapat menghambat jalannya pembangunan set pelayanan umum perkotaan. Pilihan tindakan lainnya yang dapat dijadikan alternatif oleh entitas lokal untuk merespon penyediaan pelayanan umum perkotaan yang tidak sesuai dengan preferensinya adalah dengan diam/ tidak melakukan apa-apa (loyalty). Pilihan tindakan ini bisa dilakukan karena tiga alasan. Pertama, karena entitas lokal tersebut merasa bahwa dirinya tidak dapat memberikan pengaruh yang
22
berarti terhadap kebijakan penyediaan set pelayanan umum perkotaan. Entitas lokal yang memilih tindakan ini karena alasan pertama umumnya menunggu peran pemerintah untuk melakukan koreksi sendiri terhadap kesalahan/ kekurangan yang dilakukannya. Kedua, karena tidak tersedia media yang dapat menjadi sarana penyampaian aspirasi kepada pihak pemerintah. Ketiga, karena alasan kecintaan terhadap kota tempat tinggalnya. Entitas lokal yang melakukan pilihan tindakan ini karena alasan ketiga biasanya akan menerima kondisi kotanya, seperti apapun keadaannya. Meskipun dalam beberapa hal, pilihan tindakan ini bisa menjadi tindakan terbaik, apabila masyarakat terus-menerus menunjukkan sikap loyalty ini, upaya perbaikan atas kualitas dan jenis pelayanan umum perkotaan yang disediakan akan sulit untuk dicapai. Pemahaman atas preferensi lokal sangat penting untuk dilakukan, karena dapat membuat alokasi sumber daya publik menjadi lebih efisien. Mengapa sumber daya publik harus dialokasikan dengan efisien? Sumber daya publik harus dialokasikan secara efisien karena ketersediaannya sangat terbatas. Apabila sumber daya tersebut jumlahnya tidak terbatas, kebutuhan setiap pihak tentunya akan dapat terpenuhi dengan mudah. Namun kenyataannya tidak demikian. Sumber daya tersedia dalam jumlah yang terbatas, sehingga alokasinya untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan tersebut harus dilakukan secara efisien. Secara teknis, suatu kondisi dinyatakan efisien, apabila otuput yang dihasilkan dari suatu proses, lebih besar daripada input yang dibutuhkan. Namun dalam kegiatan alokasi sumber daya publik, konsep efisiensi yang digunakan berbeda. Alokasi sumber daya akan menjadi efisien apabila perubahan kondisi suatu pihak menjadi lebih baik (better off) bisa dilakukan tanpa membuat kondisi pihak lain menjadi lebih buruk (worse off). Dengan kata lain, suatu pihak bisa meningkatkan kesejahteraannya tanpa menurunkan kesejahteraan pihak lain. Sementara itu, dalam model pertukaran ekonomi, efisiensi bisa terjadi jika dan hanya jika Marginal Rates of Substitution (MRS) setiap pihak, yang diperoleh dari fungsi ordinal utilitas adalah sama. Apabila terjadi pertukaran
23
barang antara pihak A dan pihak B, maka konsep ini menjelaskan bahwa efisiensi akan terjadi ketika MRS
A
= MRS B. Dengan kata lain, besarnya pengorbanan
atas konsumsi suatu barang untuk menaikkan konsumsi barang lainnya adalah sama. Meskipun demikian, konsep efisiensi yang selanjutnya akan digunakan dalam penelitian adalah konsep efisiensi secara ekonomi. Efisien dalam penelitian ini dapat dicapai ketika pelayanan umum perkotaan disediakan sesuai dengan taste dan preference lokalnya. Konsep efisiensi ini apabila dikombinasikan dengan konsep equity (kesetaraan), pada akhirnya akan menghasilkan fungsi kesejahteraan sosial (social welfare function). Fungsi kesejahteraan sosial ini menunjukkan hubungan antara distribusi tingkat kepuasan yang dimiliki oleh seluruh entitas dengan penilaian terhadap kepuasan sosial secara menyeluruh yang diperoleh dari distribusi sumber daya (Friedman, 1976: 43). Menurut konsep ini, apabila sumber daya dapat dialokasikan seefisien mungkin dan seluruh entitas lokal merasakan kepuasan karena preferensinya diperhatikan (dalam pengalokasian sumber daya tersebut), kesejahteraan sosial akan mengalami peningkatan. Dengan kata lain, alokasi sumber daya secara efisien dan perhatian terhadap preferensi lokal merupakan dasar dari terciptanya kesejahteraan sosial. Pertanyaannya kemudian, mengapa untuk menghasilkan alokasi sumber daya yang efisien diperlukan pertimbangan mengenai preferensi lokal? Apabila ditinjau dari sudut pandang kebijakan, hampir semua kebijakan publik yang dikeluarkan oleh pemerintah memiliki kaitan yang erat dengan upaya mengalokasikan sumber daya secara efisien. Sementara itu, analisis preferensi lokal pada dasarnya merupakan bagian dari analisis mikroekonomi yang umum digunakan sebagai dasar penyusunan kebijakan publik. Oleh karena itu, penilaian atas efektivitas dan efisiensi dari suatu kebijakan baru bisa dilakukan apabila preferensi lokalnya diketahui. Ketika sebuah kebijakan alokasi sumber daya publik dibuat dengan mempertimbangkan preferensi lokal, maka bisa dipastikan kebijakan tersebut akan menjadi lebih efisien, dan demikian pula sebaliknya.
24
Dengan mengetahui preferensi lokal, pemerintah daerah dapat menyusun rencana penyediaan set pelayanan umum perkotaan yang lebih sesuai dengan kebutuhan entitas lokalnya. Dengan mengetahui jenis-jenis pelayanan umum yang dibutuhkan, pemerintah dapat menyusun struktur pendapatan dan pengeluaran daerah yang sesuai untuk membiayai penyediaan tersebut. Dengan struktur yang tepat, besarnya pajak yang dibebankan kepada masyarakat juga akan lebih sesuai dengan biaya yang sebenarnya dibutuhkan. Akibatnya, entitas lokal akan terdorong untuk membayar pajak sebagaimana mestinya, karena mereka juga akan memperoleh set pelayanan yang sesuai dengan preferensinya. Apabila hal ini terjadi, alokasi sumber daya publik akan menjadi efisien dan kesejahteraan dari entitas lokal pun bisa ditingkatkan.
2.2 Studi-Studi mengenai Preferensi Lokal Pentingnya
perhatian
terhadap
preferensi
lokal
telah
memacu
dilakukannya penelitian di bidang tersebut. Untuk kasus di Indonesia, sampai saat ini sudah terdapat dua buah penelitian mengenai preferensi lokal. Kedua penelitian tersebut dilakukan oleh Patta, pada tahun 2004 dan 2006. Pada tahun 2004, penelitian difokuskan pada preferensi lokal (local resident dan local business) di kota-kota Jabodetabek. Sementara itu, pada tahun 2006, penelitian secara lebih spesifik difokuskan pada preferensi masyarakat lokal (local resident) di Kota Depok. Penelitian mengenai preferensi lokal di Jabodetabek dilakukan untuk mengidentifikasi dan memahami preferensi local resident dan local business di kota-kota Jabodetabek sejak otonomi daerah diberlakukan di Indonesia (Patta, 2004: 4). Penelitian ini dilakukan kepada 2400 responden yang berasal dari populasi pemilih/ voters tetap yang tersebar secara merata di 24 kota di Jabodetabek. Responden-responden tersebut selanjutnya ditanya mengenai urutan preferensinya terhadap set pelayanan umum perkotaan yang meliputi pelayanan pemadam kebakaran, pemeliharaan jalan lokal, perawatan kebersihan jalan lokal,
25
pengumpulan sampah, penyediaan taman, perencanaan perkotaan, pelayanan pendidikan, serta pelayanan kesehatan. Dengan mengetahui preferensi local resident dan local business di kotakota Jabodetabek, upaya untuk mendukung pembangunan dan manajemen kota yang berkelanjutan di kawasan Metropolitan Jabodetabek bisa berlangsung dengan lebih baik. Hal ini terjadi, karena dalam sistem desentralisasi fiskal yang berkembang saat ini, pemerintah lokal semakin diharapkan untuk menyediakan pelayanan sedekat mungkin dengan preferensi local resident dan local businessnya. Dengan mengetahui preferensi lokal secara tepat, pemerintah lokal akan mampu menyusun kebijakan yang sesuai dalam penyediaan pelayanan yang efektif dengan alokasi sumber daya yang efisien secara spasial (Patta, 2004: 2). Penelitian selanjutnya mengenai preferensi lokal di Kota Depok pada tahun 2006 pada dasarnya merupakan hasil pengembangan dari penelitian yang telah dilakukan sebelumnya. Setelah preferensi masyarakat lokal di kota-kota Jabodetabek diketahui, peneliti secara spesifik ingin mengetahui bagaimana sebenarnya preferensi local resident yang berada di Kota Depok, sebagai salah satu kota yang terdapat di wilayah Jabodetabek. Penelitian dengan judul Preferensi Lokal terhadap Set Pelayanan Umum di Kota Depok diawali dengan pertimbangan teoritis normatif yang menyatakan bahwa penyediaan set pelayanan umum kota di era desentralisasi dan demokratisasi seharusnya mendekati preferensi lokal di kota tersebut (Musgrave, 1939, 1959; Samuelson, 1954; Tiebout, 1956; dan Oates 1972, 1999 dalam Patta, 2006). Oleh karena itu, penelitian ini dilakukan untuk menguji apakah harapan teoritis normatif di atas terjadi secara empirik di lapangan, baik dalam skenario ex ante maupun ex post (Patta, 2006). Kedua penelitian tersebut menjelaskan pentingnya memperhatikan preferensi lokal (resident dan business) dalam pengambilan kebijakan dan pengelolaan pembangunan kota setelah era otonomi daerah diberlakukan. Dengan memasukkan pertimbangan terhadap preferensi, pemerintah dapat
26
menyediakan
pelayanan
sedekat
mungkin dengan kebutuhan lokalnya.
Penyediaan pelayanan umum perkotaan dan penganggaran pembangunan akan lebih efisien apabila sesuai dengan karakteristik lokalnya. Apabila efisiensi tersebut bisa terpenuhi, upaya untuk menciptakan pembangunan kota yang berkelanjutan akan dapat tercapai.
2.3 Studi Penyediaan Set Pelayanan Umum Perkotaan yang sesuai dengan Preferensi Local Business di Kota Depok Proses demokratisasi dan desentralisasi yang berlangsung di Indonesia sejak tahun 1998 memberikan pengaruh besar terhadap kebijakan pengelolaan kota-kota di Indonesia. Pengelolaan kota yang semula dilakukan secara otoriter sentralistik, dengan adanya proses ini mulai dikelola dengan cara-cara yang lebih demokraatis dan desentralistis. Penyediaan pelayanan umum perkotaan yang semula dilakukan secara terpusat, dengan adanya sistem desentralisasi mulai dilakukan oleh pemerintah daerah dengan mempertimbangkan preferensi lokalnya. Pertimbangan atas preferensi lokal menjadi penting untuk dilakukan dalam sistem pemerintahan yang demokratis dan desentralistis. Hal ini terjadi karena dengan pertimbangan terhadap preferensi, pemerintah akan dapat menyediakan pelayanan umum perkotaan sedekat mungkin dengan kebutuhan lokalnya. Dengan menyediakan pelayanan sesuai dengan kebutuhan, sumber daya publik yang jumlahnya terbatas akan dapat dialokasikan secara efisien. Selain itu, kesesuaian penyediaan penyediaan pelayanan umum perkotaan dengan preferensi lokal juga akan sangat mendukung upaya pencapaian tujuan pembangunan dari suatu kota. Kota Depok adalah sebuah kota yang memiliki tujuan untuk berkembang menjadi Kota Pusat Perdagangan dan Jasa. Dengan tujuan seperti ini, setiap tahunnya jumlah kegiatan usaha di Kota Depok selalu mengalami peningkatan. Kondisi ini ditunjukkan dengan perkembangan jumlah SIUP (Surat Izin Usaha
27
Perdagangan) yang dikeluarkan oleh Dinas Perindustrian dan Perdagangan Kota Depok setiap tahunnya. Untuk lebih jelasnya, perkembangan kegiatan usaha di Kota Depok dapat dilihat pada tabel berikut ini:
TABEL II.1 REKAPITULASI PERKEMBANGAN KEGIATAN USAHA BERDASARKAN JUMLAH SIUP YANG DIKELUARKAN DI KOTA DEPOK KECAMATAN
1999
2000
2001
2002
2003
2004
...
2007
Sawangan
29
41
37
54
62
124
93
Pancoran Mas
61
140
140
140
205
154
305
Sukmajaya
102
207
154
187
240
195
402
Cimanggis
102
150
106
171
204
190
355
Beji
64
118
101
119
164
62
235
Limo
52
64
52
72
97
69
144
TOTAL
410
720
646
743
772
791
1534
Sumber: Kota Depok dalam angka dan Disperindag Jabar, 2007
Pada tahun 1999, Disperindag Kota Depok mengeluarkan 410 SIUP, kemudian pada tahun 2001 sebanyak 646 SIUP, dan saat ini (2007) tercatat ada 1534 SIUP di Kota Depok. Sebanyak 1534 badan usaha dengan SIUP tersebut tersebar di seluruh Kota Depok. Kegiatan usaha ini sebagian besar terdapat di Kecamatan Sukmajaya (402 badan usaha) dan Cimanggis (355 badan usaha). Sementara itu, kecamatan dengan jumlah badan usaha yang paling sedikit adalah Kecamatan Sawangan (93 badan usaha) (Disperindag Jawa Barat, 2007) Untuk lebih jelasnya, sebaran kepadatan dari kegiatan usaha yang terdapat di Kota Depok ini adalah sebagai berikut:
28
29
Dengan kondisi tersebut, penyediaan set pelayanan umum perkotaan di Kota Depok seharusnya dilakukan dengan memperhatikan preferensi dari local business-nya. Local business di Kota Depok merupakan bentuk sumber daya terbatas yang sifatnya mobile (dapat berpindah tempat), sehingga keberadaannya di suatu daerah penting untuk diperhatikan. Local business (unit bisnis lokal) ini sangat sensitif terhadap perbedaan besar pajak usaha yang ditetapkan oleh daerah (Oates, 1969: 45). Apabila sistem perpajakan dan alokasi sumber daya yang ada tidak sesuai dengan harapannya, Local business bisa pindah ke tempat lain dengan sistem perpajakan dan alokasi sumber daya yang lebih sesuai. Padahal, local business memiliki peran yang besar dalam menggerakkan perekonomian di daerah tempatnya berada. Suatu daerah tidak dapat menetapkan pajak yang terlalu besar bagi kegiatan-kegiatan produktif, tanpa memunculkan resiko pindahnya local business ke daerah lain (Oates, 1968: 45). Local business umumnya sangat peka terhadap hal-hal seperti itu. Oleh karena itu, sistem perpajakan dan alokasi sumber daya yang ada harus diatur sedemikian rupa, sehingga tidak menjadi alasan bagi kepindahan unit bisnis beserta investasinya ke lokasi lain. Dengan kata lain, penetapan alokasi sumber daya dan sistem pajak di suatu daerah seharusnya memperhatikan preferensi dari local business. Untuk menjaga kelangsungan usaha di suatu lokasi, diperlukan dukungan fasilitas pelayanan umum yang memadai. Dalam modul peningkatan iklim usaha lokal yang dikeluarkan oleh World Bank (2000), disebutkan bahwa fasilitas umum yang dapat mendukung kelangsungan usaha lokal dapat dibagi menjadi dua bagian, yaitu fasilitas yang sifatnya fisik dan fasilitas yang sifatnya non fisik. Fasilitas fisik perkotaan yang perlu disediakan untuk mendukung kelangsungan usaha lokal diantaranya adalah: 1. ketersediaan akses jalan yang memadai, 2. ketersediaan terminal angkutan barang dan orang, 3. ketersediaan kawasan khusus usaha,
30
4. ketersediaan jaringan air bersih 5. ketersediaan saluran pembuangan air kotor dan drainase, 6. ketersediaan tempat-tempat pengelolaan sampah yang memadai, 7. ketersediaan energi listrik, serta 8. ketersediaan jaringan telekomunikasi yang memadai.
Sementara itu, fasilitas non fisik perkotaan yang perlu disediakan untuk mendukung kelangsungan usaha berdasarkan literatur yang sama diantaranya adalah: 1. kepastian hukum, 2. kesesuaian pajak dengan pelayanan yang diberikan, 3. kemudahan pengurusan izin usaha, 4. jaminan keamanan, serta 5. kemudahan menyuarakan aspirasi
Komponen-komponen
fasilitas
fisik
perkotaan
yang
menunjang
kelangsungan usaha di atas pada dasarnya sudah memiliki definisi yang jelas, sehingga tidak memerlukan penjelasan lebih lanjut. Sementara itu, komponen fasilitas non fisik perkotaan banyak mengacu pada hal-hal yang masih cukup abstrak. Oleh karena itu, untuk menyamakan pemahaman atas komponen non fisik di atas, diperlukan beberapa penjelasan sebagai berikut: •
kepastian hukum: konsistensi pemerintah daerah dalam menetapkan aturan perundangan (tidak berubah-ubah, bisa dipegang dalam jangka waktu yang cukup panjang, sehingga menghasilkan kestabilan pada apa yang diaturnya),
•
kesesuaian pajak dengan pelayanan yang diberikan: local business memperoleh pelayanan yang sesuai dengan pajak yang mereka bayarkan. Dengan kata lain, pungutan yang dibebankan kepada local
31
business memang digunakan untuk menyediakan pelayanan-pelayanan yang mendukung usaha local business tersebut, •
kemudahan pengurusan izin usaha: kemudahan local business dalam memperoleh izin tertentu guna mendukung kegiatan usahanya (memberikan prosedur pengurusan izin secara jelas, sehingga izin dapat diperoleh dalam waktu yang cukup singkat dan tanpa prosedur yang berbelit-belit),
•
jaminan keamanan: dukungan kelangsungan usaha dari sudut pandang keamanan. Terbebas dari segala macam gangguan dan ancaman (dari luar/ lingkungan) yang dapat mengganggu kelancaran usaha yang dilakukan oleh local business,
•
kemudahan menyuarakan aspirasi: tersedianya ruang-ruang diskusi, bagi local business untuk menyampaikan pendapat dan aspirasinya. Tidak ada upaya untuk menghalang-halangi local business dalam menyampaikan aspirasinya.
Karena secara teoritis, set pelayanan fisik dan non fisik perkotaan di atas diperlukan untuk mendukung kelangsungan kegiatan usaha di suatu kota, penyediaannya menjadi sangat penting untuk disediakan. Oleh sebab itu, preferensi local business atas poin-poin di atas seharusnya terefleksikan dalam alokasi anggaran pembangunan yang dikeluarkan oleh pemerintah Kota Depok. Pada kenyataannya saat ini, preferensi local business di Kota Depok masih belum terefleksi dalam rencana penyediaan set pelayanan umum perkotaan. Hal ini terjadi karena pihak pemerintah Kota Depok hingga saat ini masih didominasi oleh karakteristik pemerintahan berstatus quo. Pihak pemerintah dengan karakteristik status quo selalu mengharapkan segala sesuatu dilakukan sebagaimana mestinya, tanpa berupaya untuk melakukan terobosan dan inovasi baru untuk mengarah kepada kondisi yang lebih baik lagi. Karakteristik status
32
quo ini tercermin dalam kegiatan penyusunan rencana penyediaan pelayanan umum perkotaan. Rencana penyediaan set pelayanan umum perkotaan masih disusun berdasarkan standar-standar pemenuhan kebutuhan minimum perkotaan, yang belum tentu sesuai dengan preferensi local business-nya. Dalam proses penyusunan rencana pembangunan, dikenal mekanisme Musrenbang
(Musyawarah
Perencanaan
Pembangunan).
Mekanisme
ini
merupakan salah satu upaya yang sudah dilakukan oleh pemerintah Kota Depok untuk memperoleh masukan-masukan dalam perencanaan pembangunan dari entitas-entitas lokal (termasuk local business di dalamnya). Musrenbang dilakukan secara bertahap, mulai dari tingkat kelurahan (yang dilaksanakan setiap awal bulan Maret), kecamatan (setiap awal bulan April), serta kota (setiap bulan Mei). Local business pada dasarnya merupakan bagian dari entitas lokal di perkotaan. Oleh karena itu, preferensi yang mereka miliki terhadap set pelayanan umum perkotaan seharusnya juga dapat disampaikan melalui mekanisme Musrenbang. Upaya ”mendengarkan” preferensi local business diperlihatkan dengan adanya upaya untuk melibatkan pihak KADIN dalam Musrenbang. Pihak KADIN ini diharapkan mampu menjadi penyalur aspirasi/ wakil dari seluruh local business di Kota Depok. Namun persoalannya, pihak KADIN tersebut masih sangat terfokus pada ”self interest” nya sendiri, sehingga misi untuk menyampaikan preferensi dari local business seringkali terabaikan. Akibatnya, preferensi tersebut tidak sampai kepada pihak pemerintah kota. Selain itu, persoalan lain yang juga dihadapi oleh Musrenbang ini adalah masalah sosialisasi. Kurangnya sosialisasi mengenai Musrenbang membuat sebagian local business di Kota Depok tidak mengetahui keberadaan forum Musrenbang sebagai media penyampaian masukan atas rencana pembangunan (penyediaan pelayanan umum perkotaan). Adanya status quo dalam pemerintahan dan upaya pemenuhan self interest dari pihak yang seharusnya menjadi wakil local business membuat
33
kegiatan alokasi sumber daya publik yang dilakukan di Kota Depok ini menjadi kurang efisien. Apabila Depok merupakan satu-satunya tempat bagi local business untuk membuka usahanya, inefisiensi yang terjadi tidak akan menimbulkan persoalan yang besar. Namun karena Kota Depok merupakan bagian dari wilayah administratif yang lebih luas (Jabodetabek, Propinsi Jawa Barat, dsb), inefisiensi tersebut akan memberikan pengaruh yang cukup signifikan. Dalam era pemerintahan yang terdesentralisasi, setiap lokalitas (wilayah lokal) berkompetisi satu sama lainnya untuk menjadi yang terbaik. Dengan demikian, tidak dapat dipungkiri bahwa saat ini, Kota Depok sesungguhnya sedang berada dalam arena kompetisi dengan kota-kota lain yang berada di sekitarnya. Setiap daerah/ kota sama-sama bersaing untuk dapat menarik investasi dari local business yang sifatnya mobile (dapat berpindah). Apabila kondisi penyediaan pelayanan umum perkotaan yang tidak efisien tersebut terus dibiarkan, local business di Kota Depok lama-kelamaan akan pindah ke kotakota lain (di sekitar Kota Depok) yang lebih mampu menyediakan pelayanan sesuai dengan preferensinya dan dengan alokasi sumber daya publik yang efisien. Untuk merubah kondisi pelayanan di Kota Depok agar menjadi lebih baik dari sebelumnya, perlu dilakukan sebuah studi mengenai penyediaan set pelayanan umum perkotaan yang sesuai dengan preferensi local business di Kota Depok. Melalui studi ini, preferensi dari local business dapat diketahui, dan selanjutnya akan dapat direfleksikan dalam rencana penyediaan set pelayanan umum perkotaan. Dengan demikian, kegiatan alokasi sumber daya publik untuk menyediakan set pelayanan umum perkotaan di Kota Depok bisa dilakukan dengan lebih efektif dan lebih efisien.
34
