1
BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Dalam menciptakan suatu pertumbuhan ekonomi sebuah negara, penanaman modal atau investasi merupakan salah satu kata kunci yang memiliki peranan penting. Investasi dapat berasal dari luar negeri berupa penanaman modal asing (foreign direct investment), maupun berasal dari dalam negeri berupa penanaman modal pengusaha atau pelaku ekonomi dalam negeri. Kegiatan investasi dalam bentuk akumulasi capital domestic maupun luar negeri akan menjadi faktor yang dibutuhkan suatu negara dalam menggerakan mesin ekonomi untuk mengawal pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan.1 Salah satu bentuk investasi yang telah dan sedang gencar dilakukan oleh pemerintah Indonesia adalah investasi dalam bidang pembangunan proyek infrastruktur. Di Indonesia, pertumbuhan infrastruktur sempat mengalami penurunan signifikan akibat deprisiasi rupiah saat terjadi krisis ekonomi tahun 1997/1998. Pada tahun 1998 pertumbuhan sektor listrik, gas dan air bersih turun menjadi 3,1%. Sektor kategori infrastruktur lainnya seperti bangunan serta pengangkutan dan komunikasi merosot drastis dengan pertumbuhan masing-
1
Eddy Cahyono Sugiarto, Investasi dan Pertumbuhan Ekonomi, Jakarta, 2012, Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, diakses melalui http://www.setkab.go.id/artikel-6616-investasi-dan-petumbuhanekonomi.html
2
masing -36,5% dan -15,1%.2 Dalam 10 tahun terakhir, pembangunan infrastruktur Indonesia belum secara signifikan menunjukkan perbaikan, bahkan mengalami penurunan.3
Penurunan
ini
dapat
dilihat
dari
penurunan
pengeluaran
pembangunan infrastruktur terhadap PDB yaitu 5,3% pada tahun 1993/1994 menjadi sekitar 2,3% pada periode 2005-2007.4 Dalam rangka proses percepatan pembangunan infrastruktur di Indonesia, pemerintah memperkirakan bahwa untuk jangka waktu lima tahun yaitu dimulai 2010 sampai 2014, dibutuhkan investasi senilai Rp. 1.430 triliun (sekitar USD 150 milyar) untuk sektor infrastruktur.5 Infrastruktur adalah prasarana yang dapat memperlancar mobilitas arus barang dan jasa. Infrastruktur di setiap negara merupakan hal yang sangat penting guna meningkatkan kesejahteraan rakyat, begitu pula di Indonesia. Keberadaan infrastruktur, seperti pelabuhan, bandar udara, stasiun kereta api, jalan, sarana pengairan, sistem penyediaan air bersih dan air minum, sistem penyediaan tenaga listrik, telekomunikasi, dan sanitasi, memiliki peran yang penting serta hubungan yang kuat dengan tingkat perkembangan suatu wilayah. Tingkat perkembangan ini dapat dicirikan oleh laju pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan suatu masyarakat tersebut. Daerah yang 2
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Infrastruktur Indonesia, Bappenas, Jakarta, 2003. Chandra Darma Permana, Analisis Peranan dan Dampak Investasi Infrastruktur Terhadap Perekonomian Indonesia : Analisis Input-Output, Jurnal Manajemen & Agribisnis, Vol. 7 No. 1 Maret 2010. 4 Direktorat Riset dan Pengabdian Masyarakat Universitas Indonesia, Kajian Aspek Kemasyarakatan di dalam Pengembangan Infrastruktur Indonesia, Depok, 2007, hlm. 1. 5 Kementrian Koordinator Bidang Perekonomian Republik Indonesia, Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS): Panduan Investor, April 2010, hlm. 2. 3
3
memiliki kelengkapan sistem infrastruktur yang baik mempunyai tingkat laju pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat yang lebih baik pula, dibandingkan dengan daerah yang mempunyai kelengkapan infrastruktur yang terbatas.6 Oleh sebab itu, dapat disimpulkan bahwa penyediaan infrastruktur merupakan faktor kunci dalam mendukung pembangunan nasional. Pentingnya ketersediaan infrastruktur tersebut membuat Pemerintah sebagai pihak yang berkewajiban untuk menyediakan sarana infrastruktur tersebut membutuhkan suatu dana yang sangat besar untuk mendanai pembangunan infrastruktur yang menyeluruh dan berkesinambungan.7 Ironisnya, kemampuan Pemerintah untuk menyediakan dana dalam pembangunan infrastruktur jauh dari kata cukup. Pemerintah Indonesia memiliki target untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi sebesar 7% dan biaya sebanyak US$ 150 milyar diperlukan untuk investasi di bidang infrastruktur selama periode tahun 20102014. Dari jumlah tersebut, Pemerintah hanya mampu menanggung sebesar 20% 30% dari jumlah total investasi infrastuktur yang dibutuhkan. Maka dari itu, sisa
6
Christine Kessides, The Contribution of Infrastructure to Economic Development ; a Review of Experience and Policy Implications, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington D.C., U.S.A., 1993, hlm. 7. 7 Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah, Infrastruktur: Peranan dan Problematikanya, diakses melalui http://www.kppod.org/datapdf/brief/KPPOD-brief-sept-okt-2012.pdf pada Sabtu, 30 November 2013.
4
dari total biaya yang dibutuhkan sebanyak 70% diharapkan datang dari investor swasta.8 Salah satu jenis dari proyek pembangunan infrastruktur di Indonesa adalah pembangunan infrastruktur ketenagalistrikan. Jaringan listrik merupakan salah satu sektor yang memegang peranan penting bagi kegiatan manusia sehari-hari. Peningkatan kegiatan ekonomi dan sosial masyarakat Indonesia memicu peningkatan permintaan dan kebutuhan akan listrik dari tahun ke tahun. Namun demikian, peningkatan kebutuhan akan daya listrik tersebut belum didukung oleh kesiapan dan adanya peningkatan daya listrik yang sesuai. Kondisi ini menjadi suatu kekhawatiran akan terjadinya krisis listrik yang mengakibatkan pemadaman listrik secara bergilir. Hal ini seringkali terjadi di beberapa wilayah Sumatera, Kalimantan dan Sulawesi. Untuk menghindari terjadinya krisis listrik di Indonesia, pada tahun 2011, PT PLN (Persero) menandatangani proyek kerjasama pemerintah swasta (KPS) pembangunan Pembangkit Listrik Tenaga Uap (PLTU) Jawa Tengah berkapasitas 2x1.000 MW senilai Rp. 30 Triliun. Proyek KPS PLTU Jawa Tengah ini merupakan proyek showcase KPS skala besar pertama dengan nilai investasi lebih dari Rp 30 Triliun, sekaligus proyek KPS pertama yang dilaksanakan berdasarkan Peraturan Presiden No. 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah Dengan 8
Harian Kompas (25 Januari 2012), Pemerintah Bahas Lembaga Pembiayaan Infrastruktur, diakses http://bisniskeuangan.kompas.com/read/2012/01/25/18342110/Pemerintah.Bahas.Lembaga.Pembiayaa n.Infrastruktur pada Sabtu, 30 November 2013.
5
Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur). Pada tahun 2006, Pemerintah telah menetapkan proyek PLTU Jawa Tengah sebagai salah satu model proyek KPS. Disamping itu, proyek ini juga merupakan salah satu proyek yang turut dimasukkan di dalam Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) dan juga merupakan model showcase KPS yang telah dicanangkan oleh Pemerintah pada tahun 2010. Konsorsium J-Power, Ithocu dan Adaro adalah pemenang tender proyek PLTU Jawa Tengah 2×1000 MW pada tanggal 17 Juni 2011 yang selanjutnya telah membentuk PT Bhimasena Power Indonesia sebagai entitas pelaksana proyek. Skema KPS yang akan diterapkan di dalam proyek ini adalah Build-OwnOperate-Transfer (BOOT) dengan masa konsesi selama 25 tahun. Proyek ini diperkirakan mulai beroperasi komersial (Commercial Operation Date/COD) pada akhir 2016. Sementara teknologi yang digunakan adalah ultra-supercritical, yang memiliki tingkat efisiensi dan emisi karbon lebih baik dari pembangkit batu bara yang dimiliki PLN saat ini sehingga merupakan PLTU ramah lingkungan. Di samping itu PLTU Jawa Tengah nantinya akan memanfaatkan pasokan batubara nasional berkalori rendah. Hal ini akan membantu PLN menurunkan biaya pokok produksi (BPP) dan menurunkan subsidi pemerintah kepada PLN. Selain itu, proyek ini akan membuka peluang lapangan kerja kepada minimum 5000 penduduk setempat dan memberi peluang partisipasi komponen lokal dalam
6
proses produksinya, dan selanjutnya hal ini akan mendorong bergulirnya roda ekonomi nasional.9 Kemampuan Pemerintah di dalam membangun infrastruktur yang sesuai dengan kebutuhan masih terhambat rendahnya kapasitas fiskal. Kebijakan defisit APBN yang selama ini dijalankan Pemerintah masih belum mampu untuk memenuhi seluruh kebutuhan pembiayaan infrastruktur. Hal itu disebabkan oleh perkiraan kebutuhan investasi untuk pembangunan infrastruktur jauh melebihi ketersediaan anggaran dalam APBN, Pemerintah harus menutupi kekurangan pembiayaan ini dengan melibatkan partisipasi swasta untuk menyediakan (membiayai, membangun dan mengoperasikan) infrastruktur melalui skema kerja sama pemerintah dan swasta (KPS). Untuk menarik modal dan keahlian swasta dalam penyediaan infrastruktur yang pada umumnya bersifat kompleks dan berisiko tinggi, Pemerintah harus mampu menciptakan iklim investasi yang kondusif bagi investor dan lembaga pembiayaan.10 Pemerintah Indonesia telah melakukan serangkaian langkah-langkah utama untuk memperbaiki kebijakan dan kerangka peraturan KPS guna meningkatkan daya tarik dan daya saing program KPS pemerintah Indonesia. Kerjasama pemerintah dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur merupakan salah
9
PT PLN (Persero), Proyek PLTU Jawa Tengah 2x100 MW, diakses melalui situs resmi PT PLN (Persero) http://www.pln.co.id/?p=3878 pada tanggal 19 Maret 2014. 10 Bappenas, Percepatan Pembangunan Infrastruktur, hlm. 30, diakses melalui http://www.bappenas.go.id/files/3313/6082/9889/bab-33__20090202204616__1756__34.pdf
7
satu bukti usaha pemerintah dalam rangka percepatan penyediaan infrastruktur melalui kerjasama pemerintah dengan badan usaha atau investor dalam dan luar negeri, untuk mendorong pelaksanaan Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) 2011 – 2025.11 Sebagai upaya mendorong partisipasi sektor swasta dalam pembangunan infrastruktur, pemerintah Indonesia telah menerbitkan Peraturan Presiden Nomor 78 Tahun 2010 tentang Penjaminan Infrastruktur dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (Perpres No. 78 Tahun 2010). PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero), atau PT PII didirikan sebagai respon Pemerintah Indonesia terhadap kebutuhan akan adanya penjaminan terhadap risiko politik yang melekat pada investasi di bidang infrastruktur. Melalui penjaminan tersebut, diharapkan akan mendorong keikutsertaan pihak swasta yang lebih luas dalam pembangunan infrastruktur khususnya melalui skema Kerjasama Pemerintah Swasta/KPS (Public Private Partnership, PPP).12
11
Kementrian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Nasional, Public Private Partnerships Infrastructure Projects Plan in Indonesia, PPP Book 2013, Jakarta, November 2013, hlm. vii. 12 PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero), Latar Belakang Perusahaan, diakses melalui situs resmi PT PII (Persero) http://www.iigf.co.id/Website/AboutIIGF.aspx pada tanggal 18 Desember 2013.
8
Sebagai dasar pelaksanaan KPS, Pemerintah telah menerbitkan Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur, yang beberapa kali telah diububah, salah satunya dengan perubahan kedua yaitu Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2010. Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2010 menyebutkan adanya dukungan kontinjen berupa Jaminan Pemerintah yang akan diberikan oleh Menteri Keuangan (Menkeu) kepada proyek KPS. Dukungan kontinjen atau jaminan tersebut diberikan Menkeu melalui suatu Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur (BUPI). Untuk itu, PT PII yang merupakan BUPI dibentuk pada tanggal 30 Desember 2009 sebagai salah satu upaya Pemerintah mendukung percepatan pembangunan infrastruktur di Indonesia, melalui penyediaan jaminan yang dilakukan dengan proses yang akuntabel, transparan dan kredibel. B. Rumusan Masalah Berdasarkan gambaran dan kenyataan yang telah dijelaskan di atas maka diperlukan suatu studi yang dapat menggambarkan serta membuktikan peran PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero). Peran ini berhubungan dengan penyediaan penjaminan terhadap kewajiban finansial dari institusi Pemerintah yang berkontrak atau Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (selanjutnya disebut “PJPK”) dengan pihak swasta sehubungan dengan pembangunan infrastruktur yang menggunakan skema KPS. Oleh sebab itu, penelitian ini akan berusaha untuk menjawab beberapa pertanyaan berikut:
9
1. Penjaminan apa sajakah yang diberikan oleh PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) dalam pembangunan infrastruktur sektor ketenagalistrikan dengan skema KPS di PLTU Jawa Tengah? 2. Apakah kendala yang dihadapi dalam pembangunan proyek PLTU Jawa Tengah dan bagaimanakah solusi untuk menghadapi kendala tersebut? C. Tujuan Penelitian Berdasarkan uraian dalam latar belakang di atas, maka dapat dirumuskan beberapa hal mengenai tujuan yang akan dicapai dari penelitian ini, yaitu: 1. Tujuan Objektif a. Mengetahui bentuk-bentuk penjaminan yang diberikan oleh PT PII dalam
pembangunan
proyek
PLTU
Jawa
Tengah
yang
menggunakan skema Kerjasama Pemerintah Swasta; b. Mengetahui kendala yang dihadapi dan solusi yang diberikan oleh pihak-pihak terkait dalam pembangunan proyek PLTU Jawa Tengah yang menggunakan skema Kerjasama Pemerintah Swasta. 2. Tujuan Subjektif Memperoleh data secara lengkap dan jelas yang diperlukan untuk penyusunan penulisan hukum sebagai salah satu persyaratan untuk memperoleh gelar Sarjana Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada.
10
D. Keaslian Penelitian Sejauh pengetahuan dan penelusuran yang dilakukan oleh penulis di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dan melalui situs perpustakaan di beberapa universitas di Indonesia, belum pernah ada penulisan hukum yang mengangkat topik mengenai perlindungan investor dalam pembangunan proyek infrastruktur dalam skema Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS) oleh PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero). Akan tetapi, telah ada beberapa penelitian dengan topik seputar PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia dalam proyek kerjasama pemerintah swasta dalam bidang infrastruktur, diantaranya yaitu: 1. Jurnal Hukum Tugas Akhir Mahasiswa yang ditulis oleh Wilhart Simarangkir dengan judul “Pemberian Jaminan Pemerintah bagi Investasi Swasta di Bidang Ketenagalistrikan Berdasarkan Perpres Nomor 4 Tahun 2010 Jo. Perpres Nomor 48 Tahun 2011 Tentang Percepatan Pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik Dikaitkan Dengan Permenkeu Nomor 139 Tahun 2011 Mengenai Tata Cara Pemberian Jaminan Kelayakan Usaha PT. PLN Untuk pembangunan Pembangkit Tenaga Listrik”. Penulisan ini memfokuskan pada perlindungan hukum atas jaminan yang diberikan pemerintah. Pada penulisan jurnal ini, diambil kesimpulan bahwa pemberian jaminan
11
pemerintah dalam bidang ketenagalistrikan belum cukup melindungi kepentingan investor swasta. 2. Penulisan
hukum
yang
ditulis
oleh
Paramita
Istiningdiah
Kusumawardani (2012), mahasiswi Universitas Indonesia dalam bentuk Skripsi dengan judul “Tinjauan Yuridis Pembentukan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) Sebagai Penyedia Jaminan
Proyek
Infrastruktur”.
Kerjasama
Penulisan
ini
Pemerintah
Swasta
memfokuskan
Di
Bidang
mengenai
urgensi
pembentukan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) sebagai pemberi jaminan proyek kerjasama pemerintah swasta di bidang infrastruktur. Skripsi ini disusun dengan metode penulisan hukum normatif untuk menghasilkan data yang bersifat deskriptif analitis. Pada penulisan hukum ini, diambil kesimpulan bahwa untuk menginvestasikan dananya untuk membangun infrastruktur, swasta memerlukan jaminan dari pemerintah atas risiko-risiko yang tidak bisa ditanggung sendiri oleh swasta yang pada akhirnya dibentuk PT. Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero). Selanjutnya terdapat penelitian yang membahas mengenai kerjasama pemerintah dan swasta, yaitu: 1. Tesis yang ditulis oleh Irvan Amirullah (2009), mahasiswa S2 Magister Perencanaan Kota dan Daerah Universitas Gadjah Mada
12
yang berjudul “Penyediaan Infrastruktur Perkotaan Melalui Kerjasama Pemerintah
Dan
Yogyakarta”.
Swasta
Penulisan
Pada ini
Terminal
membahas
Tipe
A
mengenai
Giwangan pentingnya
pemerintah daerah untuk menyediakan sarana infrastruktur perkotaan untuk mendorong pembangunan daerah yang berkelanjutan. Secara khusus, penelitian ini meneliti proyek kerjasama pemerintah dan swasta pada Terminal Giwangan di propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Pada penulisan hukum ini, diambil kesimpulan bahwa perjanjian KPS Giwangan tidak berhasil mencapai value-for-money karena resiko dialokasikan secara kurang mantap dan beberapa jenis resiko disadari saat proyek berjalan. 2. Tesis yang ditulis oleh Dini Suci Fatimah (2011), mahasiswi S2 Magister Ekonomi Pembangunan Universitas Gadjah Mada yang berjudul “Pinjaman Daerah Dan Public Private Partnership Sebagai Alternative Pembiayaan Pembangunan Bandar Udara Perintis Di Kabupaten Labuhanbatu”. Penulisan ini menganalisis kemampuan keuangan Pemerintah Daerah dalam melakukan pinjaman daerah dan menghitung batas maksimum pinjaman sebagai alternatif pembiayaan pembangunan
bandar
udara
perintis
Kabupaten
Labuhanbatu.
Penelitian ini juga bertujuan menganalisis penerapan Public Private Partnership (PPP) sebagai alternatif pembiayaan dalam pembangunan
13
bandar udara perintis Kabupaten Labuhanbatu. Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder runtut waktu (time series) berupa laporan realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Labuhanbatu dari tahun 2005-2009 yang terdiri dari PAD, BHP/BHBP, DAU dan belanja wajib yang terdiri dari gaji pegawai dan gaji DPRD; data PDRB Kabupaten Labuhanbatu, serta data studi kelayakan bandar udara Kabupaten Labuhanbatu. Dari beberapa penelitian yang ditemukan oleh penulis, maka penulis beranggapan bahwa penulisan hukum yang dibuat oleh Penulis memiliki perbedaan dengan penulisan hukum yang telah ada sebelumnya. Adapun perbedaan tersebut terletak pada: 1. Lokasi Penelitian Dalam penyusunan penulisan hukum ini, Penulis berencana untuk melakukan penelitian di beberapa tempat, yaitu: a. PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia yang merupakan salah satu Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang terletak di provinsi D.K.I. Jakarta; b. PT Bhimasena Power Indonesia yang merupakan Badan Usaha privat yang merupakan pemenang tender proyek PLTU Jawa Tengah. Kantor PT Bhimasena Power Indonesia terletak di provinsi D.K.I Jakarta; dan
14
c. Direktorat Pengembangan Kerjasama Pemerintah dan Swasta, Kementrian BAPPENAS Republik Indonesia. d. PT PLN (Persero) Kantor Pusat yang merupakan PJPK proyek PLTU Jawa Tengah. 2. Isi/Objek Penelitian Penelitian ini difokuskan pada bentuk penjaminan terhadap investor dalam proyek pembangunan infrastruktur di Indonesia, khususnya proyek-proyek yang menggunakan skema Kerjasama Pemerintah Swasta (KPS). Penjaminan yang diberikan kepada investor yang akan diteliti adalah penjaminan yang diberikan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) sebagai BUMN yang bergerak pada bidang penjaminan terhadap risiko yang melekat pada investasi di bidang infrastruktur, khususnya penjaminan infrastruktur pada sektor ketenagalistrikan. Berdasarkan hal tersebut, penulis beranggapan bahwa penulisan ini dilakukan dengan itikad baik tanpa adanya maksud atau niat untuk melakukan tindakan plagiarisme. Apabila terdapat penelitian yang serupa, maka diharapkan penelitian ini dapat menambah penelitian yang ada sebelumnya serta memperkaya khasanah penulisan hukum yang bersifat akademis.
15
E. Kegunaan Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat baik bagi ilmu pengetahuan, bagi masyarakat dan bagi diri sendiri. Adapun manfaat dari penelitian tersebut sebagai berikut: 1. Bagi Ilmu Pengetahuan Penelitian ini diharapkan dapat menambah khasanah ilmu pengetahuan serta menjadi referensi literatur khususnya di bidang hukum dagang dalam hal penjaminan investor dalam pembangunan proyek infrastruktur di Indonesia dengan skema KPS oleh PT PII (Persero). 2. Bagi Masyarakat Penelitian ini diharapkan dapat memberikan akses pengetahuan bagi masyarakat yang awam tentang pentingnya pembangunan infrastruktur demi perkembangan ekonomi suatu negara, serta bentuk perlindungan yang diberikan oleh pemerintah melalui PT PII (Persero) kepada investor dalam sektor pembangunan infrastruktur. 3. Bagi Diri Sendiri Penelitian ini akan menambah khasanah pengetahuan penulis khususnya tentang hukum dagang di bidang penanaman modal dan perlindungan yang diberikan oleh Badan Usaha Milik Negara kepada investor dalam sektor pembangunan infrastruktur.
