31
BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah Otonomi daerah dan desentralisasi merupakan tuntutan daerah yang sudah lama digemakan, sekaligus sebagai langkah strategis bangsa Indonesia untuk menyongsong era globalisasi ekonomi dengan memperkuat basis perekonomian daerah. Desentralisasi merupakan penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (Priyo, 2006). Desentralisasi dimaknai dalam tiga aspek. Pertama sebagai pelepasan tanggung jawab pusat kepada daerah, secara langsung dimaknai sebagai pelepasan daerah sebagai pelaksana dan pengambil keputusan administrasi dengan bimbingan teknis oleh pusat. Kedua sebagai delegasi yang berkaitan dengan situasi dimana daerah bertindak atas nama pemerintah pusat. Ketiga sebagai devolusi dimana pelimpahan kewenangan untuk memutuskan sesuatu di daerah. Menilik pada konteks desentralisasi sebagai pelimpahan wewenang pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, konsekuensinya adalah adanya alokasi penyediaan barang publik pada pemerintah daerah dari pemerintah pusat. Selain itu, juga akan mempengaruhi tanggung jawab dan hubungan keuangan antara pemerintah pusat pusat dan daerah (intergovernmental fiscal relations). Hubungan keuangan antar pemerintah merujuk pada hubungan keuangan antara berbagai tingkatan
32
pemerintah dalam suatu negara dalam kaitannya dengan distribusi pendapatan negara dan pola pengeluarannya termasuk kekuasaan. Mulai dari tingkat pemerintahan yang lebih tinggi terhadap tingkat pemerintahan yang lebih rendah (Handayani, 2009). Halim (2001) menjelaskan bahwa ciri utama suatu daerah yang mampu melaksanakan otonomi dan desetralisasi, yaitu: 1. Kemampuan keuangan daerah, artinya daerah harus mampu mengelola keuangan daerahnya baik penerimaan maupun pengeluarannya, dimana penerimaan yang diperoleh daerah kemudian dialokasikan sebgai pembiayaan belanja daerahnya. 2. Ketergantungan kepada bantuan pusat harus seminimal mungkin, agar pendapatan asli daerah (PAD) dapat menjadi bagian sumber keuangan terbesar sehingga peranan pemerintah daerah menjadi lebih besar (dalam Dwirandra, 2006). Jadi, PAD harus menjadi basis utama penerimaan daerah dibandingkan dengan DAU agar daerah mampu melaksanakan otonomi dan desentralisasi seutuhnya. Pandangan Halim (2001) ternyata hanya isapan jempol semata dan teori belaka. Fenomena yang terjadi justeru pendanaan oleh pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan daerah cenderung mengalami peningkatan setiap tahunnya. Potensi kesenjangan keuangan antar daerah (horizontal) juga semakin besar. Undang – Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK) sepertinya bukan merupakan solusi yang ampuh. Pemberian dana
33
perimbangan yang ditujukan untuk mengurangi adanya disparitas fiskal vertikal (antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah) dan horizontal (antar pemerintah daerah), sekaligus untuk membantu daerah dalam membiayai pengeluaran pembangunan daerah, justeru dimanfaatkan menjadi sapi perah daerah, dan membawa efek domino ketergantungan pada Pemerintah Pusat. . Fenomena di atas hampir terjadi diseluruh Pemerintahan, baik tingkat Propinsi maupun Kabupaten/Kota se-Indonesia, termasuk Sumatera Utara. Tabel 1.1. Kinerja Keuangan Kabupaten/Kota se-Sumatera Utara. PAD (Rp.Milyar) Tahun 2007 2008 2009
30460.81 35434.36 36044.04
Dana Belanja Perkembangan Perimbangan Daerah PAD DP BD (Rp.Milyar) (Rp.Milyar) (%) (%) (%) 437,727.16 475482.13 482,208.47 557750.77 16.33 10.16 17.30 469,701.28 620814.96 1.72 (-2.59) 11.31
Proporsi PAD->BD DP->BD (%) (%) 6.41 92.06 6.35 86.46 5.81 75.66
Sumber : SUDA 2004-2008 dan Olahan Penulis
Tabel 1.1. menunjukkan bahwa PAD Kabupaten/Kota se-Sumatera Utara dari tahun 2007 – 2009 cenderung mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Dana perimbangan mengalami peningkatan dari tahun 2007-2008, sedangkan pada tahun 2009 mengalami penurunan. Belanja Daerah mengalami peningkatan dari tahun 2007 – 2009 cenderung mengalami peningkatan. Kontribusi PAD terhadap belanja daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara dari tahun 2007 – 2009 sangat kecil dan cenderung menurun dari tahun ke tahun, seperti pada tahun 2007 konntribusi PAD terhadap Belanja Daerah hanya sebesar 6.41%, kemudian menurun pada tahun 2008 menjadi sebesar 6.35%, dan terus menurun pada tahun 2009 menjadi sebesar 5.81. Demikian halnya dengan kontribusi dana perimbangan terhadap belanja daerah, juga cenderung
34
mengalami penurun dari tahun 2007 hingga 2009, namun proporsinya masih sangat besar, yaitu pada tahun 2007 proporsi dana perimbangan dalam belanja daerah sebesar 92.06%, turun menjadi sebesar 86.46% pada tahun 2008, dan terus turun pada tahun 2009 menjadi sebesar 75.66%. Fenomena di atas merupakan ide yang mendasari diangkatnya topik determinan kinerja keuangan daerah dalam penelitian ini. Kinerja dan kemampuan keuangan daerah merupakan salah satu ukuran yang dapat digunakan untuk melihat kemampuan daerah dalam menjalankan otonomi daerah (Halim, 2004). Pada dasarnya pengelolaan keuangan daerah menyangkut tiga bidang analisis yang saling terikat satu sama lain. Ketiga aspek tersebut meliputi (Simanjuntak dalam Halim, 2001): 1. Analisis Penerimaan, yaitu analisis mengenai kemampuan pemerintah daerah dalam menggali sumber-sumber pendapatan yang potensial dan biaya-biaya yang dikeluarkan untuk meningkatkan pendapatan tersebut. 2. Analisis Pengeluaran, yaitu analisis mengenai seberapa besar biaya-biaya dari suatu pelayanan publik dan faktor-faktor yang menyebabkan biaya tersebut meningkat. 3. Analisis Anggaran, yaitu analisis mengenai hubungan antara pendapatan dan pengeluaran serta kecenderungan yang diproyeksikan untuk masa depan. Dilihat dari sisi pendapatan, keuangan daerah yang berhasil adalah keuangan daerah yang mampu meningkatkan penerimaan daerah secara berkesinambungan seiring dengan perkembangan perekonomian tanpa memperburuk alokasi faktor-
35
faktor produksi dan keadilan. Dilihat dari sisi pengeluaran, keuangan daerah yang berhasil adalah keuangan daerah yang mampu membelanjakan pendapatan yang diterima untuk selanjutnya memberikan timbal balik atas pengeluaran tersebut. Timbal balik dalam hal ini seperti pendapatan pajak dan retribusi. Analisis sisi pendapatan menggunakan pendapatan asli daerah sebagai titik sentral analisisnya, sedangkan analisis sisi pengeluaran menekankan pada belanja daerah sebagai titik setral analisisnya. Lebih lanjut Halim (2001) mengatakan struktur keuangan daerah tercermin dalam 2 (dua) sisi, yaitu sisi penerimaan dan sisi pengeluaran. Sisi penerimaan adalah PAD, dana perimbangan, dan pendapatan lain-lain yang sah sedangkan sisi pengeluaran adalah belanja daerah. Berdasarkan teori di atas, secara logis dapat dikatakan bahwa besarnya PAD bergantung pada besaran transfer pemerintah pusat, dimana dua diantaranya adalah dana alokasi umum dan dana alokasi khusus yang dialokasikan untuk membiayai belanja daerah dalam rangka mengoptimalkan potensi PAD yang saat ini masih di dominasi oleh penerimaan pajak daerah dan retribusi daerah (daya pajak), yang pada gilirannya akan digunakan juga untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Berdasarkan analogi di atas dapat dikatakan bahwa kinerja keuangan daerah yang diproxy melalui PAD dipengaruhi oleh dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), daya pajak dan kemampuan belanja daerah didalam menghasilkan PAD itu sendiri. Demikian sebaliknya, belanja daerah dipengaruhi oleh seluruh komponen – komponen penerimaan daerah, yakni PAD, DAU, DAK, DBH dan lain – lain pendapatan daerah yang sah (LPDS).
36
Banyak peneliti yang telah mengkonfirmasi kinerja keuangan daerah yang diinterpretasikan melalui hubungan PAD, Belanja Daerah dan Dana Perimbangan, namun hasil penelitian belum mampu men-generalisir teori dan UU yang ada, bahkan terdapat beberapa penelitian yang memberikan kesimpulan yang tidak konsisten. Susilo dan Adi (2007) serta Setiaji dan Adi (2007) menunjukkan bahwa tingkat kemandirian daerah dalam era otonomi justru mengalami penurunan. Pemerintah daerah justru semakin menggantungkan diri pada DAU daripada mengupayakan peningkatan Penerimaan Asli Daerah (PAD). Penelitian serupa yang dilakukan oleh Adi (2007), memperlihatkan indikasi kurang seriusnya daerah dalam mengoptimalkan potensi yang dimiliki, dengan lebih mengandalkan penerimaan DAU yang bersifat hibah. Sebagai pertimbangan praktis, upaya ini lebih dipilih daripada meningkatkan PAD secara signifikan, sehingga sebagai konsekuensinya PAD yang diterima menjadi lebih kecil. Kondisi ini sejalan dengan pandangan para pakar ekonomi. Dominannya peran dana transfer terhadap pendapatan daerah dalam membiayai pengeluaran pemerintah daerah pada dasarnya tidak efektif dalam memberikan bantuan bagi pemerintah daerah terhadap aliran transfer itu sendiri (Kuncoro, 2006). Rusidy (2010) menemukan bahwa terdapat hubungan saling mempengaruhi yang signifikan antara sisi penerimaan (PAD) dengan sisi pengeluaran (belanja daerah). PAD mampu meningkatkan belanja daerah sebesar 0,67 juta rupiah setiap kenaikan 1 juta PAD, sedangkan belanja daerah mampu meningkatkan PAD sebesar 0,07 juta rupiah setiap kenaikan 1 juta belanja daerah.
37
Alderete (dalam Adi, 2006) menegaskan bahwa ketika pemerintah pusat memberikan bantuan melalui transfer (dalam bentuk dana perimbangan) kepada daerah untuk meningkatkan belanja daerah, muncul spekulasi bahwa pengeluaran pemerintah daerah merespon perubahan transfer itu secara asimetris. Perilaku asimetris ini dapat dilihat dengan adanya pengeluaran yang berasal dari bantuan (grants) yang memberikan keuntungan pada pemerintah daerah, sedangkan di lain pihak anggaran juga berkurang. Maimunah (2006) membuktikan adanya perilaku asimetris yang ditunjukkan oleh pengaruh DAU terhadap belanja daerah dan PAD (dalam Adi, 2006). Besarnya proporsi DAU berpengaruh positif terhadap belanja daerah, tetapi besarnya proporsi PAD tidak berpengaruh secara signifikan terhadap belanja daerah. Hal ini menunjukkan bahwa transfer pemerintah khususnya DAU begitu dominan dalam membiayai belanja daerah. Fenomena semacam ini oleh Dollery dan Worthington dalam Priyo (2009) diindikasikan sebagai ilusi fiskal (fiscal illusion). Logikanya, setiap penerimaan pemerintah harus berdampak terhadap besaran pengeluaran dan pada gilirannya semakin besar pengeluaran pemerintah maka pemerintah seharusnya mendapat manfaat dengan meningkatnya penerimaan pemerintah di masa mendatang, misal meningkatnya kontribusi pajak masyarakat. Artinya terdapat hubungan yang simetris antara sisi penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Apabila kenyataan yang terjadi sebaliknya (terjadi hubungan yang asimetris) maka dapat dikatakan terjadi ilusi fiskal. Kecenderungan pemerintah daerah dalam memanfaatkan hibah pemerintah pusat secara asimetris, memberikan dampak negatif terhadap upaya peningkatan
38
pendapatan asli daerah (PAD). Rusidy (2010) dalam penelitiannya juga menemukan bahwa terdapat ilusi fiskal di dalam kinerja keuangan pemerintah daerah provinsi seIndonesia.
1.2. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah di atas, dirumuskan permasalahan sebagai berikut: 1. Apakah terdapat pengaruh secara simultan dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil, lain – lain pendapatan daerah yang sah dan pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara? 2. Apakah terdapat pengaruh secara simultan dana alokasi umum, dana alokasi khusus, daya pajak dan belanja daerah terhadap pendapatan asli daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara? 3. Apakah terdapat pengaruh secara parsial dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil, lain – lain pendapatan daerah yang sah dan pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara? 4. Apakah terdapat pengaruh secara parsial simultan dana alokasi umum, dana alokasi khusus, daya pajak dan belanja daerah terhadap pendapatan asli daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara?
39
5. Apakah terjadi ilusi fiskal pada determinan kinerja keuangan Kabupaten/Kota se-Sumatera Utara?
1.3. Tujuan Penelitian Adapun yang menjadi tujuan dilakukannya penelitian ini : 1. Untuk mengetahui pengaruh simultan dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil, lain – lain pendapatan daerah yang sah dan pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara. 2. Untuk mengetahui pengaruh simultan dana alokasi umum, dana alokasi khusus, daya pajak dan belanja daerah terhadap pendapatan asli daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara. 3. Untuk mengetahui pengaruh parsial dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil, lain – lain pendapatan daerah yang sah dan pendapatan asli daerah terhadap belanja daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara. 4. Untuk mengetahui pengaruh parsial dana alokasi umum, dana alokasi khusus, daya pajak dan belanja daerah terhadap pendapatan asli daerah kabupaten/kota se-Sumatera Utara. 5. Untuk
mengetahui
ilusi
fiskal
Kabupaten/Kota se-Sumatera Utara.
pada
determinan
kinerja
keuangan
40
1.4. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi berbagai pihak, khususnya : 1. Peneliti Sebagai bahan masukan bagi penulis didalam menambah khasanah ilmu pengetahuan dan mengembangkan wawasan dalam bidang akuntansi dan keuangan daerah, khususnya tentang determinan dan deteksi ilusi fiskal kinerja keuangan daerah. 2. Pemerintah Kab/Kot-Se-Sumatera Utara Sebagai bahan masukan bagi Pemerintah Kabupaten/Kota Se-Sumatera Utara didalam menyikapi fenomena yang berkembang sehubungan kinerja keuangan daerah dan ilusi fiskal. 3. Referensi Sebagai
bahan
referensi
bagi
peneliti
–
peneliti
lainnya
didalam
mengembangkan dan memperluas penelitian.
1.5. Originalitas Penelitian Penelitian tentang determinan dan deteksi ilusi fiskal kinerja keuangan daerah yang dilakukan dalam penelitian ini didasarkan atas fenomena kontradiktif teoritis, praktis dan hasil penelitian beberapa peneliti terdahulu, sehingga dapat dikatakan bahwa originalitas penelitian yang dilakukan dalam penelitian ini berbentuk replikasi.
41
Replikasi penelitian dalam penelitian ini dilakukan terhadap penelitian Rusydi (2010) yang menemukan bahwa terdapat hubungan saling mempengaruhi yang signifikan antara sisi penerimaan (PAD) dengan sisi pengeluaran (belanja daerah). PAD mampu meningkatkan belanja daerah, sedangkan belanja daerah mampu meningkatkan PAD. Selain itu, Rusydi (2010) juga menemukan tidak terdapat ilusi fiskal di dalam kinerja keuangan pemerintah daerah provinsi. Beberapa perbedaan antara penelitian Rusydi (2010) dengan Replikasi Penelitian ini: 1. Tahun Penelitian Rusydi meneliti pada tahun 2010 dengan tahun amatan tahun 2006 - 2008, sedangkan replikasi penelitian ini dilakukan pada tahun 2011 dengan tahun amatan 2007-2010. Setiap waktu memiliki perbedaan situasi dan kondisi yang terjadi pada suatu entitas penelitian, sehingga menjadi suatu kepatutan penelitian dilakukannya penelitian kembali pada waktu yang berbeda. 2. Objek Penelitian Rusydi (2010) meneliti dengan objek penelitian pemerintah Propinsi seIndonesia, sedangkan penelitian ini meneliti dengan objek penelitian Kabupaten/Kota se-Sumatera Utara. Besar kecilnya ruang lingkup objek penelitian akan mempengaruhi distorsi dan disparitas data suatu penelitian, yang pada akhirnya juga akan mempengaruhi generalisasi hasil analisis suatu penelitian. Untuk mengurangi distorsi dan disparitas data suatu penelitian, menjadi suatu kepatutan juga dilakukan penelitian kembali dengan objek
42
penelitian yang lebih sempit, sehingga diharapkan hasil analisis suatu penelitian dapat lebih terfokus. 3. Variabel penelitian Rusydi (2010) menggunakan variabel bebas DAU, DBH dan PAD sebagai determinan belanja daerah. Sedangkan penelitian ini menggunakan variabel bebas dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil, lain – lain pendapatan daerah yang sah dan pendapatan asli daerah sebagai determinan belanja daerah. Rusydi (2010) menggunakan variabel bebas Daya pajak, DAU dan belanja daerah sebagai determinan pendapatan asli daerah. Sedangkan penelitian ini menggunakan variabel bebas dana alokasi umum, dana alokasi khusus, daya pajak dan belanja daerah sebagai determinan pendapatan asli daerah. Untuk mendeteksi ilusi fiscal, Rusydi (2010) menggunakan variabel bebas PDRB, Pajak daerah, Herfindahl Concentration Taxes (HCT), DAU dan DBH sebagai determinan belanja daerah. Didalam mendeteksi ilusi fiscal, penelitian ini menggunakan variabel bebas PDRB, Pajak Daerah, Herfindahl Concentration Taxes (HCT), dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil dan lain – lain pendapatan daerah yang sah sebagai determinan belanja daerah. Semakin banyak variabel bebas yang digunakan untuk mengkonfirmasi variabel terikat akan semakin memperkecil kekuatan variabel bebas lainnya didalam menjelaskan variabel terikat suatu penelitian, sehingga menjadi
43
kepatutan bagi penelitian lanjutan untuk mengembangkan variabel – variabel lainnya yang dianggap relevan didalam mempengaruhi variabel terikat suatu penelitian.
