Bab I. Pendahuluan
I.1 Latar Belakang
I.1.1 Sensus Penduduk dan BPS
Sesuai dengan rekomendasi dari Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) setiap negara diharapkan dapat melaksanakan sensus penduduk paling sedikit setiap 10 tahun sekali. Pada umumnya sensus penduduk dilakukan pada tahun yang berakhiran dengan nol (0). Sensus penduduk bertujuan untuk menghitung jumlah penduduk di wilayah geografis suatu negara, serta komposisi, penyebaran, dan ciri-ciri demografis lainnya. Untuk negara berkembang, sensus penduduk merupakan metode yang terbaik untuk mengumpulkan data kependudukan karena cakupan dan kualitas registrasi penduduk masih belum memadai sebagai sumber data kependudukan. Dengan tersedianya data kependudukan yang akurat, lengkap dan tepat waktu serta obyektik
melalui
sensus
penduduk,
perencanaan
program
serta
evaluasi
pembangunan di berbagai bidang dapat dilaksanakan dengan efektif dan efisien.
Pemerintah Indonesia melasanakan sensus penduduk yang ke lima pada tahun 2000. Sensus penduduk tahun 2000 ini mempunyai makna yang sangat penting karena merupakan pengumpulan data kependudukan dengan skala besar di awal abad 21, yang hasilnya akan merupakan ’bench-mark’, baik sebagai data wilayah kecil maupun bagi kegiatan-kegiatan selanjutnya. Pekerjaan ini mempunyai skala yang besar mulai dari perencanaan, pelaksaaan dan pengolahannya yang akan dilakukan oleh pemerintah melalui Badan Pusat Statistik (BPS). Karena itu, diperlukan kerjasama antar departemen dan lembaga-lembaga lainnya serta badan-badan Internasional.
Berdasarkan Undang-Undang Statistik No.16 tahun 1997, Badan Pusat Statistik bertanggung jawab sebagai pelaksana sensus baik sensus penduduk, sensus pertanian dan sensus ekonomi yang sekurang-kurangnya dilakukan sekali dalam
1
sepuluh tahun. Dengan pengalaman yang dimiliki dan kemajuan yang telah dicapai mulai dari persiapan, pelaksanaan, pengolahan sampai dengan diseminasi data diharapkan BPS dapat semakin meningkatkan kualitas serta keragaman data yang dihasilkan dari pelaksanaan SP2000. Selain itu, dengan dukungan kemajuan teknologi tuntutan tersedianya data pada wilayah kecil (small area statistics) dalam SP2000 diharapkan dapat terpenuhi.
I.1.2 Adopsi Teknologi Informasi dalam Lingkungan Kerja BPS
Perkembangan teknologi elektronika dan komputer diakhir abad ke 20 telah menghadirkan teknologi informasi yang tumbuh sangat pesat dan mengalami penetrasi luas ke dalam berbagai aspek kegiatan kemasyarakatan. Dengan kehadiran teknologi informasi ini, tumbuh harapan akan terjadinya aliran informasi yang semakin tidak dibatasi baik oleh waktu, ruang, maupun oleh sekat-sekat kebangsaan, sehingga memberikan akses pada sumber informasi bagi berbagai pihak.
Bagi BPS pemanfaatan teknologi informasi yang mutakhir, merupakan salah satu faktor pendukung yang penting dalam penyelenggaraan kegiatan statistik nasional. Sebagai lembaga yang bertugas menyediakan data dan informasi, perkembangan teknologi informasi menghadirkan peluang sekaligus tantangan bagi BPS untuk dapat mengadopsi dan memfungsikan teknologi informasi guna menyediakan data secara lebih cepat, lebih akurat, serta lebih mudah diakses oleh para pengguna data. Lebih jauh lagi, kehadiran teknologi informasi kini semakin dikaitkan dengan kinerja lembaga-lembaga layanan publik, khususnya dikaitkan dengan gagasan tentang good governance.
Upaya BPS untuk mengadopsi dan memfungsikan teknologi informasi dilaksanakan, diantaranya dalam penyelenggaraan pengolahan data, komunikasi data, dan distribusi data (diseminasi data), sedangkan inovasi teknis diupayakan dalam pemantauan pengolahan data melalui pengembangan program aplikasi yang dibangun oleh BPS. Salah satu langkah besar yang diambil BPS dalam pemanfaatan
2
teknlogi informasi adalah dengan mengimplementasikan mesin scanner dalam penyelenggaraan Sensus Penduduk tahun 2000 (SP2000).
I.1.3 Adopsi Mesisn Scanner pada pengolahan data Sensus Penduduk 2000
Dalam penyelenggaraan SP2000 pihak BPS menggunakan mesin scanner dalam tahap pengolahan seluruh data sensus yang dilaksanakan di seluruh daerah (Tingkat I). Dengan harapan, antara lain, kinerja dalam pengolahan data meningkat pada aspek waktu yaitu menjadi lebih cepat. Walaupun mesin scanner yang dipergunakan BPS tergolong mutakhir, namun pada kenyataannya di sebagian besar daerah pelaksanaan pengolahan data SP2000 justru memakan waktu yang cukup lama hampir satu tahun, (mulai awal pengolahan sampai dengan data clean), hanya sebagian kecil daerah yang mampu menyelesaikan pengolahan tepat waktu, yaitu enam bulan. Ini berarti bahwa pelaksanaan pengolahan data SP2000, yang diberdayakan dengan mesin scanner di sebagian besar daerah, justru memerlukan waktu pengolahan yang lebih panjang jika dibandingkan dengan sistem key-in, yang mengandalkan masukan data (data entry) secara manual oleh operator, dan pengolahan manual ini memerlukan waktu sekitar 6 bulan. Pemanfaatan scanner sebagai sebuah artifak teknologi modern yang semula ditujukan untuk meningkatkan efisiensi dalam pengolahan data, justru memberikan hasil yang tidak diharapkan di sebagian besar daerah.
Menyikapi permasalahan fungsi scanner dalam SP2000 tersebut, terdapat pihakpihak yang memandang sumber persoalan utama terletak pada kapabilitas teknis dari mesin scanner itu sendiri (technical factor). Namun bila mengamati kasus di DKI Jakarta, dimana saat pengolahan data SP2000 lalu BPS DKI Jakarta mendapatkan 4 buah mesin scanner, namun 2 diantaranya mengalami kerusakan setelah satu bulan digunakan. Meskipun demikian, BPS DKI Jakarta mampu menyelesaikan pengolahan data sesuai waktu yang ditentukan, yaitu enam bulan. Beberapa pihak di BPS DKI Jakarta mengatakan, hal yang membuat keberhasilan pengolahan tersebut dikarenakan unsur pimpinan yaitu Kepala Kantor yang memimpin langsung
3
pengolahan data. Pendapat ini bagi penulis tidaklah cukup, dikarenakan kinerja pekerjaan pengolahan tidak ditentukan hanya oleh seorang saja.
I.2 Pertanyaan Penelitian
Bertitik tolak pada permasalahan dalam pemfungsian mesin scanner dalam SP2000 di sebagian besar daerah penyelenggara sensus dan belum ditemukannya jawabanjawaban yang memadai atas permasalahan tersebut, penulis termotivasi untuk merancang dan melaksanakan penelitian lebih jauh terhadap implementasi scanner pada saat kegiatan SP2000, dengan memperhatikan proses yang terjadi dari tahap awal persiapan, tahap pelaksanaan dan sampai pada tahap pengolahan data SP2000 di beberapa kantor BPS daerah yang menggunakan mesin scanner untuk pengolahan data nya dalam mencapai hasil akhir SP2000.
Bagi penulis, pemfungsian scanner sebagai objek teknologi yang menghasilkan kinerja yang berbeda antar daerah, dipengaruhi oleh lingkungan dimana scanner tersebut ditempatkan. Lingkungan itu sendiri terdiri dari aktor-aktor sosial (manusia) dan objek-objek teknis lain (aktor teknis) yang terhubung dengannya. Dengan demikian, penelitian ini bertujuan untuk memahami bagaimana aktor-aktor di satu daerah secara kolektif mengimplementasikan sistem scanner dalam kegiatan SP2000 yang menghasilkan kinerja yang berbeda dari satu daerah ke daerah yang lain, dan bagaimana strategi-strategi implementasi alternatif dapat disusun sehingga kinerja penyelenggaraan sensus penduduk di kemudian hari dapat lebih ditingkatkan lagi. Untuk menjawab pertanyaan utama ini, disusun pertanyaan-pertanyaan yang lebih spesifik sebagai berikut : 1. Bagaimana bentuk-bentuk keputusan yang dilaksanakan di daerah - daerah penyelenggaraan sensus yang berbeda (yakni di Daerah Khusus Ibukota Jakarta, Propinsi Jawa Timur, Propinsi DI Yogyakarta, dan Propinsi Jawa Barat), dan bagaimana perbedaan kinerja di keempat daerah tersebut dapat dijelaskan;
4
2. Bagaimana pengaruh keputusan-keputusan lokal terhadap kinerja sistem scanner dalam penyelenggaraan SP2000 dapat diterangkan dengan menggunakan modelmodel yang diperoleh dalam jawaban terhadap pertanyaan (1) di atas; 3. Berdasarkan jawaban-jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan (1) dan (2) di atas, keputusan-keputusan apakah yang harus diperhatikan/dipertimbangkan dalam menyusun strategi implementasi sistem scanner pada pengolahan data sensus untuk menjamin tercapainya tingkat kinerja penyelenggaraan sensus yang diharapkan. Dengan diperolehnya jawaban-jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebut, penulis akan menyusun saran sebagai masukan bagi pihak BPS, untuk dipertimbangkan dalam perencanaan penyelenggaraan sensus yang memfungsikan mesin scanner.
I.3 Metodologi Penelitian
Dalam mencermati kasus implementasi scanner pada pengolahan data SP2000, penulis menggunakan metode kualitatif dimana, penghampiran (approach) pada fenomena mengikuti tradisi Studi Kasus. Pengumpulan data dilakukan dengan teknik wawancara semi-terstruktur terhadap berbagai pihak yang terkait dengan penyelenggaraan SP2000, dan penelusuran terhadap objek-objek (dokumentasi legal, manual scanner, SOP, lembar angket, peralatan tulis, lokasi pengolahan, gudanggudang dan lain-lain) yang terkait dengan pelaksanaan SP2000. Wawancara dan penelusuran dilakukan untuk melihat apa-apa yang dilakukan/ diaksikan oleh pihakpihak ataupun objek teknis yang terlibat pada pelaksanaan sampai pada pengolahan data SP2000.
Penghampiran Studi kasus dipilih, karena scanner tidak diimplementasikan dalam ruang yan terisolasi atau dibatasi. Implementasi scanner tidak hanya mengenai scanner sebagai suatu artifak teknologi, tetapi juga terhubung dengan manusia dan realitas sosial yang ada disekitarnya. Ketika manusia dengan scanner berinteraksi, dan scanner membutuhkan objek teknis lainnya dalam pemfungsiannya, maka akan terbentuk keterhubungan-keterhubungan, dan keterhubungan ini disebut sebagai
5
relasi. Untuk itu, kerangka teori yang digunakan pada penelitian ini ditujukan pada teori relasi-relasi heterogen yaitu Teori Jejaring-Aktor (Actor-Network Theory ; ANT). Dimana perhatian ANT itu sendiri tertuju pada relasi-relasi heterogen, yang tidak hanya mencakup manusia namun juga objek teknis.
I.4 Manfaat Penelitian
Dengan memperoleh jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan yang diajukan dalam penelitian ini, penulis berharap untuk dapat : Menemukenali bentuk-bentuk keputusan yang menjadi kendala bagi terciptanya akuntabilitas pada pelaksanaan SP2000, dan membahas temuan ini dalam lingkungan yang lebih luas di BPS; Menemukenali bentuk-bentuk keputusan yang dapat, dan realistis, untuk dikembangkan dalam menggunakan sistem scanner guna meningkatkan kinerja BPS khusus nya di daerah dalam penyelenggaraan sensus di kemudian hari. Menyediakan kerangka analisis sosio-teknis yang dapat dimanfaatkan untuk membahas dan mengembangkan strategi-strategi alternatif dalam pengolahan data sensus penduduk.
I.5 Sistematika Penulisan
Sistematika pembahasan dalam laporan tesis ini mengikuti alur sebagai berikut : Bab I memaparkan latar belakang, metodology yang digunakan dan pertanyaanpertanyaan yang ingin dijawab dalam penelitian. Bab II menyajikan kerangka teoretik yang disusun dan dipergunakan dalam pelaksanaan pengamatan di lapangan, pengolahan data dan analisis data, serta penggalian jawaban-jawaban atas pertanyaan-pertanyaan penelitian. Pemaparan kerangka teoretik tersebut mencakup tinjauan modernisasi penyelenggaraan sensus penduduk di Indonesia, konsep-konsep pokok Teori Jejaring-Aktor, dan deskripsi ringkas tradisi studi kasus dalam metode riset kualitatif.
6
Bab III memaparkan ruang lingkup dari penelitian di empat daerah penyelenggara SP2000 yaitu Propinsi DKI Jakarta, Propinsi Jawa Timur, Propinsi DI Yogyakarta, Propinsi Jawa Barat. Pemaparan di sini memberikan penekanan pada aktor-aktor sosial ataupun aktor-aktor teknis yang terpaut dengan penyelenggaraan SP2000 mulai persiapan, pelaksanaan, dan pengolahan data. Bab IV menyajikan analisis terhadap keseluruhan data yang diperoleh dan dipaparkan di Bab III, yang dikelompokkan ke dalam: jaringan kalkulasi SP2000; jaringan kalkulasi SP2000 di DKI Jakarta, jaringan kalkulasi SP2000 di Jawa Timur; jaringan kalkulasi SP2000 di DI Yogyakarta; jaringan kalkulasi SP2000 di Jawa Barat; analisis perbandingan antar daerah. Bab ini diakhiri dengan pembahasan yang mengacu pada keseluruhan hasil analisis. Bab V memaparkan kesimpulan utama dari hasil penelitian dan saran yang diajukan
baik
untuk
penelitian
lanjutan,
maupun
pengembangan penyelenggaraan sensus di lingkungan BPS.
7
untuk
pembahasan
