BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Otonomi daerah sudah berjalan sejak diterbitkannya UU No 22/1999 dan 25/1999, menandakan sistem pemerintahan sudah beralih dari sentralisasi menjadi desentralisasi. Pada dasarnya otonomi daerah tidak jauh berbeda dengan desentralisasi, keduanya memiliki makna yang hampir mirip yakni pelimpahan kewenangan kepada pemerintah lokal agar mampu secara bebas mengurus rumah tangganya sendiri yang tujuannya untuk mencapai kesejahterahan bersama. Pada masa orde baru semua keputusan dipegang oleh pusat membuat pemerintah lokal tidak bisa berbuat apa-apa, namun saat ini setelah bergulirnya otonomi daerah keputusan dan kebijakan diambil alih oleh masing-masing daerah. Otonomi daerah merupakan pemberian kewenangan dan kekuasaan kepada daerah untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya daerah secara optimal sehingga dapat memberikan kebermanfaatan untuk daerahnya. Bentuk hubungan keuangan pusat dan daerah yakni melalui mekanisme dana perimbangan yang salah satunya Dana Alokasi Khusus atau yang disebut DAK bertujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. DAK sendiri sesuai dengan peruntukkannya digunakan untuk mendanai kegiatan yang berupa fisik, disadari bahwa peruntukan ini merupakan peran strategis dalam pembangunan prasarana dan sarana pelayanan yang menyentuh langsung kepada rakyat. Walaupaun kontribusi DAK sangat kecil (hanya sekitar 7%) dari total dana perimbangan DAK memainkan peran strategis dalam dinamika pembangunan
1
sarana dan prasarana pelayanan dasar di daerah, karena sesuai dengan prinsip desentralisasi dan akuntabilitas bagi penyediaan pelayanan dasar masyarakat1. Tabel 1.1 Perkembangan Dana Perimbangan 2010-2012 (dalam triliun) No 1 2 3
Dana Perimbangan DAK DAU DBH *)
2010
2011
2012
21,133.382.5 192,490 78,595.5
25,232.8 225,532 83,558.4
26,115.948 273,814 100,055
Sumber data: diolah dari Kementrian Perencanaan Nasional/Bappenas
Dari data tersebut terlihat DAK hanya memiliki porsi yang sangat kecil dari keseluruhan dana perimbangan. Padahal DAK merupakan alokasi pendanaan yang bersifat langsung untuk mensejahterahkan rakyat melalui pembangunan fisik. Walaupun peningkatan dari tahun ketahun tidak tetap tetapi selalu ada peningkatan, terlihat dari DAK pada tahun 2010 sebesar Rp 21.133.382.500.000 kemudian meningkat pada tahun 2011 sebesar Rp 25.232.800.000.000 dan di tahun 2012 mengalami peningkatan menjadi Rp 26.115.948.000.000 Begitu juga dengan DAU tahun 2010 sebesar Rp 192.490.000.000.000 kemudian tahun 2011 menjadi
Rp
225.532.000.000.000
dan
pada
tahun
2012
menjadi
Rp
273.814.000.000.000 DBH pada tahun 2010 sebanyak Rp.78.595.500.000.000 dan tahun 2011 Rp 83.558.400.000.000 kemudian di tahun 2012 sebesar Rp 100.055.000.000.000 Peningkatan DAK paling besar terjadi pada tahun 2010 ke tahun 2011 yakni meningkat sebesar Rp 4.099.417.500.000 DAK pada tahun 2012 digunakan untuk mendanai 19 bidang, yaitu2: (1) Prasarana Pemerintahan Daerah; (2) Pendidikan; (3) Kesehatan; (4) Keluarga
1
whitepaper. Analisis Perspektif, Permasalahan dan Dampak Dana Alokasi Khusus
2
Berencana; (5) Infrastruktur Air Minum; (6) Infrastruktur Sanitasi; (7). Pertanian; (8) Infrastruktur Irigasi; (9) Kelautan dan Perikanan; (10) Infrastruktur Jalan; (11) Transportasi Perdesaan; (12) Keselamatan Transportasi Darat; (13) Perumahan dan Kawasan Permukiman; (14) Sarana Perdagangan; (15) Listrik Perdesaan; (16) Kehutanan; (17) Lingkungan Hidup; (18) Sarana dan Prasarana Kawasan Perbatasan; dan (19) Sarana dan Prasarana Daerah Tertinggal.Pengertian DAK diatur dalam Pasal 1 angka 23 Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Keuangan Pusat dan Keuangan Daerah, yang menyebutkan bahwa: “Dana Alokasi Khusus, selanjutnya disebut DAK adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.”
Dana Alokasi Khusus merupakan dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan merupakan prioritas nasional. Dari sudut pandang daerah yang menerima pengalokasian tersebut, DAK ini merupakan pendapatan daerah yang merupakan hak pemerintah daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Sebagai pendapatan daerah, sesuai dengan UU No. 17 Tahun 2003, maka alokasi DAK kepada daerah harus dianggarkan dalam APBD daerah yang bersangkutan, yaitu pada pendapatan daerah yang berasal dari penerimaan dana perimbangan. Lebih jauh lagi, pengganggaran alokasi DAK dalam APBD ini
2
Lampiran Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 29 Tahun 2011 tentang Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2012. Buku I: Prioritas Pembangunan, serta Kerangka Ekonomi Makro dan Pembiayaan Pembangunan.
3
dipertegas lagi dengan adanya Peraturan Menteri Keuangan yang menentukan bahwa penyaluran DAK baru dapat dilakukan setelah diterimanya Perda APBD oleh Dirjen Perimbangan Keuangan. Untuk menyatakan komitmen dan tanggung jawab pemerintah daerah penerima wajib mengalokasikan dana pendamping dalam APBD-nya sebesar minimal 10% dari jumlah DAK yang diterimanya. Sehubungan dengan pertanggungjawaban penggunaan DAK, mengingat DAK dialokasikan untuk
membiayai
kegiatan khusus
yang telah
ditentukan
sebelumnya, maka penggunaan DAK tersebut harus dipertanggungjawabkan. Selain dalam bentuk laporan triwulan yang memuat laporan pelaksanaan kegiatan dan penggunaan DAK, sebagaimana telah diuraikan di atas, daerah penerima DAK wajib mempertanggungjawabkan penggunaan DAK ini dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Banyaknya bidang penggunaan DAK maka dalam penelitian ini lebih difokuskan terhadap penggunaan DAK dalam bidang pendidikan yakni SD dan SMP. Arah kebijakan DAK pendidikan untuk meningkatkan pelaksanaan wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun yang bermutu dan meningkatkan mutu pendidikan dasar melalui penyediaan fasilitas dan sarana prasarana pendidikan yang lebih baik dan lengkap untuk memnuhi Standar Pelayaan Minimal serta secara bertahap memenuhi Standar Nasional Pendidikan3. Di samping itu juga DAK pendidikan untuk SMA baru dialokasikan pada tahun 2013 sehingga belum bisa untuk diteliti. Pendidikan merupakan hak dasar setiap manusia untuk bisa berkembang, seperti yang telah ditegaskan :
3
Ibid (halaman 16)
4
“Setiap orang berhak mengembangkan dirinya melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya, berhak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan umat manusia “4. Dari pasal tersebut menegaskan bahwa pendidikan merupakan hal yang sangat penting untuk setiap manusia, yang merupakan salah satu bentuk usaha mengembangkan potensi dalam diri masing-masing. Untuk merealisasikan penyelenggaraan otonomi daerah, dalam pasal 22 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa dalam penyelenggaraan otonomi, daerah mempunyai kewajiban di antaranya, meningkatkan pelayanan dasar pendidikan. Mangacu pada pasal 31 Amandemen UUD 1945 ayat (1) menyatakan, “setiap warga negara berhak mendapatkan pendidikan” dan ayat (2) menyatakan “Setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya”. Pemerintah harus memberikan pelayanan pendidikan untuk warga negara, kewajiban dalam upaya meningkatkan pendidikan anak bangsa merupakan hal serius yang harus di laksanakan bersama karenanya dunia pendidikan menjadi langkah modal pembangunan utama selain itu itu juga pendidikan
merupakan
hak
azasi
manusia
yang
setiap
warga
harus
mendapatkannya. Pelayanan kebutuhan pendidikan merupakan suatu bentuk investasi untuk sumber daya manusia, sehingga sebagai bangsa tidak akan tertinggal dari segi pendidikan dengan bangsa lain. Oleh karena itu, untuk menjaga agar tidak tertinggal dalam dunia pendidikan yaitu dengan terciptanya kualitas pendidikan yang semakin baik dengan menyediakan sarana dan prasarana pelayanan pendidikan kepada masyarakat. Pelaksanaan pembangunan pendidikan 4
Pasal 28C Ayat (1) UUD 1945
5
tidak hanya membutuhkan sumber daya manusia namun dari segi anggaran juga perlu dipersiapkan. Sebagai kabupaten dengan letak dan wilayah yang strategis di Daerah Istimewa Yogyakarta, Kabupaten Sleman memiliki pertumbuhan penduduk yang cukup tinggi. Berdasarkan hasil proyeksi sensus penduduk tahun 2012 jumlah penduduk Kabupaten Sleman tercatat sebanyak 1.114.833 jiwa. Sleman mengalami peningkatan dari tahun ke tahun.
Oleh karenanya ini merupakan
tantangan bagi pemerintah Sleman untuk bisa memberikan pelayanan pendidikan kepada masyarakat. Tabel 1.2 Jumlah Penduduk Kabupaten Sleman No 1. 2. 3. 4.
Tahun 2009 2010 2011 2012
Jumlah 1.066.673 1.093.110 1.107.304 1.114.833
Sumber: hasil olahan data BPS 2009-2012
Terlihat dalam tabel tersebut bahwa setiap tahunnya jumlah penduduk meningkat walaupun meningkat menurun. Tahun 2010 penambahan jumlah penduduk sebanyak 26.437 jiwa, tahun 2011 meningkat 14.194 jiwa selanjutnya tahun 2012 bertambah 7529 jiwa. Kenaikan terbanyak jumlah penduduk berada pada tahun 2010 yakni total 1.093.110 jiwa. Pada dasarnya pemerintah Kabupaten Sleman harus terus memberikan pelayanan pendidikan yang baik apalagi jumlah penduduk yang meningkat tersebut. Peningkatan ini dipengaruhi oleh kelahiran
6
dan migrasi penduduk, beradasarkan data BPS Sleman dalam angka 2011 terdapat 10,556 kelahiran. Peningkatan pelayanan pendidikan memperoleh suntikan dana yang berasal dari Dana Alokasi Khusus bidang pendidikan di Sleman sendiri alokasi DAK tidak tentu setiap tahunnya. Tabel 1.3 Dana Alokasi Khusus Pendidikan Sleman Tahun
DAK
Pendamping
Jumlah
2010 2011 2012
Rp 50.143.50.000 Rp 28.344.179.345 Rp 20.670.240.000
Rp 5.014.350.000 Rp 3.074.898.155 Rp 2.397.634.000
Rp 55.157.850.000 Rp 31.419.077.500 Rp 23.067.874.000
Sumber: data diolah dari Dinas Pendidikan, Pemuda dan Olahraga Sleman
Berdasarkan tabel tersebut jumlah anggaran dana alokasi khusus dari tahun ke tahun selalu disiapkan dana pendamping. Tidak begitu mencolok penurun dana dari tahun 2011 ke tahun 2012. Memang pada tahun 2010 penerimaan DAK terbanyak dalam 3 tahun terakhir. Sedangkan paling sedikit untuk anggaran tahun 2012 yang hanya sebesar Rp 20.670.240.000 untuk SD dan SMP. Walaupun tahun 2012 hanya sedikit anggarannya, namun pelaksanaan di tahun 2012 ada banyak karena sisa DAK tahun 2010 dan 2011 di laksanakan pada tahun 2012. Oleh sebab itu perlu ada pengawasan yang ketat untuk menjaga agar tidak ada tindak penyelewengan oleh pihak tertentu. DAK bidang pendidikan tersebut ditujukan untuk meningkatkan kualitas sarana dan prasarana sesuai dengan prioritas nasional. Dana Alokasi Khusus membantu dalam pembangunan pendidikan selain itu pengembangan sarana dan prasaran sekolah bisa berjalan
7
salah satunya karena adanya kucuran dari dana tersebut. Penggunaan DAK pendidikan hanya untuk pembangunan prasarana yang meliputi rehabilitasi kelas, pembangunan ruang kelas baru, pembangunan perpustakaan dan pengadaan mebeler serta pengadaan sarana peningktan mutu pendidikan yang meliputi pengadaan alat peraga, alat olahraga, kesenian dan sebagainya. Setidaknya 260 gedung sekolah di Kabupaten Sleman dalam kondisi rusak sedang dan berat. Data kerusakan paling banyak ada di SD sebanyak 162 unit, dimana 70 persennya masuk kategori berat5. Dari data tersebut bahwa masih banyak terlebih SD yang mengalami kerusakan berat. Penggunaan DAK harus tepat sasaran terhadap sekolah-sekolah yang memiliki kerusakan berat maupun sekolah yang harus segara di rehab. Pelaksanaan penggunaan DAK dengan dua sistem yakni sistem swakelola dan lelang. Swakelola artinya pelaksanaan penggunaan DAK di lakukan secara mandiri oleh sekolah, sedangkan lelang dilakukan oleh Dinas pendidikan langsung. Sistem lelang harus selalu diawasi ketat agar tidak ada kecurangan dalam bermain proyek. Pasalnya tahun 2012 Terdapat 17 kali pengadaan barang penggunaan DAK dengan total penawaran Rp 15.185.971.0006. Terdapat perusahaan yang beberapa kali memenangkan lelang pengadaan barang untuk SD maupun SMP penerima DAK seperti PT. Polindo Jasa Utama dua kali menang dalam pengadaan Alat Olahraga SMP dan Alat Pendidikan Ilmu Pengetahuan
5
http://www.suaramerdeka.com/v1/index.php/read/news/2013/10/12/175514/Ratusan-GedungSekolah-di-Sleman-Rusak diakses pada tanggal 13 oktober 2013 pukul 13.07 6
http://lpse.slemankab.go.id/eproc/lelang?s=0 diakses pada tanggal 15-09-2013 pukul 15.45
8
Sosial SD, CV. Cempaka Multimedia dua kali menang dalam pengadaan Alat Laboratorium Bahasa SMP (Sisa DAK TA 2011 dan 2012), Vtech Compushop dua kali menang dalam pengadaan Alat Pendidikan Matematika SD dan Sarana TIK dan Multimedia SD. Mencegah agar tidak terjadi penyimpangan dan penyelewengan terhadap pemberian kewenangan dan kekuasaan yang luas tersebut harus diikuti dengan pengawasan yang kuat. Penguatan fungsi pengawasan ini dapat dilakukan salah satunya melalui optimalisasi fungsi dan peran DPRD sebagai kekuatan penyeimbang (balance of power) bagi eksekutif daerah (Mardiasmo, 2004). Maka dari itu dalam rangka mengelola keuangan daerah khususnya DAK pendidikan perlu adanya kontrol yang efektif dari lembaga yang berwenang untuk mengawasi realisasi penggunaanya, pengawasan dari lembaga berwenang dimaksudkan agar terwujud suatu pengelolaan yang akuntabel dan sesuai pada peraturan yang ada. “Dewan itu bertugas mengontrol dan mengawasi proses pelaksanaan proyek sejak tender hingga finishing. Jangan sampai muncul kecurigaan masyarakat ada oknum dewan atau PNS yang „bermain‟ proyek DAK” papar koordinator LSM Rakyat Jogja Anti Korupsi Unang Shio Peking kepada Radar jogja (10/10)7 Hasil temuan dari surat kabar bahwa dewan bertugas mengawasi pelaksanaan DAK, paling tidak dengan pengawasan DPRD bisa meminimalisir kebocoran proyek karena proyek dengan alokasi dana besar tidak bisa menutup kemungkinan terjadi kebocoran. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) adalah lembaga yang memiliki kewenangan untuk melaksanakan fungsi pengawasan terhadap kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Oleh 7
Radar Jogja. Senin pahing 11 oktober 2010
9
karena itu, fungsi pengawasan DPRD Sleman sangat mendesak dilakukan secara optimal dan diharapkan akan terciptanya keuangan yang akuntabel dan transparan. DPRD memiliki kewenangan dalam penyusunan APBD dan juga sekaligus dalam pengawasan pembangunan. Dengan demikian persoalan-persoalan tersebut menjadi penting untuk diteliti dalam kaitannya efektivitas fungsi pengawasan DPRD.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah secara tegas dinyatakan bahwa DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan. Berdasarkan pasal 42 ayat (1) huruf c UU Nomor 32 Tahun 2004, secara umum ruang lingkup pengawasan DPRD sebagai berikut8: 1. Pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Daerah dan peraturan perundang-undangan lainnya (peraturan kepala daerah, Keputusan Kepala Daerah). Pengawasan ini meliputi pengawasan terhadap pencapaian tujuan awal saat ditetapkannya peraturan daerah;
2. Pengawasan terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)
perngawasan ini merupakan pengawasan terhadap
pencapaian tujuan awal saat ditetapkannya daerah.
3. Pengawasan
terhadap Perjanjian Kerjasama dengan pihak ketiga
pengawasan ini meliputi pengawasan terhadap kerjasama daerah oleh
8
Jurnal Wacana Kinerja. Volume 15 Nomor 1. Juni 2012. Fungsi Pengawasan DPRD Terhdap Laporan Pertanggungjawaban Bupati dengan UU No. 22 Tahun 1999 & UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah oleh Nanang Nugroho.
10
pemerintah daerah dengan pihak ketiga baik lokal maupun internasional, materi meliputi: bidang yang dikerjasamakan, jangka waktu kerjasama, manfaat bagi daerah dan sumber pembiayaan.
Penggunaan dana pendamping DAK diambil dari APBD langsung, sehingga DPRD tidak terlepas untuk mengawasi penggunaanya. DPRD Kabupaten Sleman harus mengawasi penggunaan DAK agar tidak terjadi penyimpangan dalam pelaksanaan.
11
1.2 Rumusan Masalah: Berdasarkan latar belakang yang telah dijelaskan tersebut, maka rumusan masalah dari penelitian ini adalah “Bagaimana efektivitas fungsi pengawasan Dana Alokasi Khusus bidang pendidikan Kabupaten Sleman oleh DPRD? 1.3 Tujuan penelitian: Dari rumusan masalah tersebut, penelitian ini bertujuan untuk mengetahui efektivitas fungsi pengawasan Dana Alokasi Khusus bidang pendidikan Kabupaten Sleman oleh DPRD. 1.4 Manfaat Penelitian Manfaat yang dapat diharapkan dari penelitian ini adalah sebagai berikut: Manfaat dari penelitian ini adalah : 1. Bagi Peneliti: -
Menambah wawasan tentang fungsi pengawasan DPRD
-
Menambah pengalaman yang berguna bagi penelitian yang sistematis
2. Bagi Pemerintah: -
Sebagai rekomendasi dalam mengoptimalkan fungsi pengawasan DPRD terhadap alokasi dana pendidikan khususnya
3. Bagi Akademisi: -
Sebagai referensi untuk penelitian selanjutnya.
-
Sebagai pembanding dengan penelitian yang lain dengan tema yang sama
12
