BAB 5 Bank Dunia: Menelusuri Penggunaan Dana Rekonstruksi Pasca Gempa Bumi dan Tsunami Tahun 2004 di Indonesia Jock McKeon Bab ini menguraikan metodologi yang digunakan oleh Bank Dunia untuk menelusuri alokasi dana dan pengeluaran oleh para pelaku utama selama rekonstruksi di Aceh dan Nias pasca gempa bumi yang disertai gelombang tsunami yang melanda Indonesia dan negara-negara lain di kawasan Samudera Indonesia pada tahun 20041. Tujuan dari bab ini adalah sebagai pembelajaran dari praktek yang baik dalam penelusuran keuangan serta usulan-usulan terhadap perubahan sistem penelusuran keuangan yang lebih baik di Indonesia.
Latar Belakang Terjadinya Bencana Pada tanggal 26 Desember 2004, terjadi gempa bumi di lepas pantai Sumatra, Indonesia, dengan kedalaman sekitar 30 kilometer di bawah Samudera Indonesia. Pusat gempa berada sekitar 150 kilometer di sebelah selatan Kota Meulaboh, Provinsi Aceh (Nanggroe Aceh Darussalam), ujung barat laut Pulau Sumatra, dan sekitar 250 kilometer dari Banda Aceh, ibu kota Provinsi Aceh. Dengan kekuatan 9,0 skala Richter, gempa ini merupakan gempa terkuat di dunia dalam dekade terakhir. Jika dilihat dari energi yang dikeluarkan, gempa ini merupakan bencana alam terburuk di Indonesia sejak letusan gunung Krakatao pada tahun 1883. Gempa ini menimbulkan gelombang tsunami besar yang dengan cepat menyusuri seluruh Samudera Indonesia, melanda kawasan pinggir pantai dengan kecepatan tinggi yang menghancurkan Bangladesh, India, Indonesia, Sri Lanka, Thailand dan negara-negara Asia lainnya, serta di Afrika Timur. Bencana tsunami ini menewaskan lebih dari 150.000 orang. Tsunami tiba di garis pantai Provinsi Aceh 45 menit setelah gempa. Gelombang ini mendorong air ke darat hingga sejauh lima kilometer, dan, dalam lima menit saja, telah menyapu bersih jalur pesisir Aceh sepanjang 800 kilometer yang sama panjangnya dengan garis pantai dari San Diego sampai San Francisco. Tsunami ini menimbulkan kehancuran yang tiada bandingnya. Lebih dari 130.000 jiwa tewas di Indonesia. Lebih dari 700.000 orang kehilangan tempat tinggal yang tersapu bersih oleh gelombang tsunami atau tinggal reruntuhan. Skala kerusakan perekonomian daerah, infrastruktur dan administrasi akibat bencana ini belum pernah terjadi sebelumnya. Secara seketika, ratusan ribu orang terancam kehilangan mata pencaharian dan keadaan aman. Pada bulan Maret 2005, terjadi gempa besar lain, kali ini di pulau Nias, masih relatif dekat dengan Aceh. Gempa ini menimbulkan kerusakan parah lainnya. Bencana-bencana ini mendorong simpati dan kemurahan hati yang menakjubkan dari masyarakat dunia. Warga masyarakat memberikan dukungan yang sangat besar, dan para donor menjanjikan bantuan yang cukup besar kepada para korban.
1
Kerusakan dan Kerugian Serangkaian bencana alam ini, telah memicu banyaknya bantuan darurat yang belum pernah terjadi sebelumnya. Bencana ini telah menimbulkan kehancuran yang luas di bidang sosial, ekonomi dan lingkungan hidup dan juga melanda daerah-daerah yang memang sudah miskin. Sebelum terjadi tsunami, lebih dari 28 persen penduduk Aceh dan Nias telah hidup dalam kemiskinan, dan pemulihan yang cepat sulit dicapai mengingat adanya konflik yang telah berlangsung puluhan tahun di Aceh (Bank Dunia 2006a). Kerusakan dan kerugian akibat bencana di negeri ini diperkirakan mencapai Rp 41,4 trilyun atau 4,5 milyar dolar AS (CGI 2005). Dari jumlah ini, 66 persen kerusakan mencakup harta benda dan infrastruktur, dan 34 persen lagi merupakan hilangnya kesempatan pendapatan bagi perekonomian. Taksiran kerugian ini menggambarkan kerusakan aset di Aceh ini dan menjadi dasar bagi program rekonstruksi. Kerugian atas aset dan kegiatan sektor swasta yang terkait langsung dengan mata pencaharian warga masyarakat di perkotaan dan pedesaan— perumahan, perdagangan, pertanian dan perikanan, kendaraan angkutan dan jasa-jasa— mencapai 2,8 milyar dolar AS atau 63 persen dari nilai total 4,5 milyar dolar AS (Gambar 5.1). Kerugian atas aset sektor publik, khususnya infrastruktur, sektor sosial, dan administrasi pemerintahan mencapai 1,1 milyar dolar AS atau 25 persen dari nilai keseluruhan. Lingkungan hidup juga mengalami kerusakan yang besar pada terumbu karang dan hutan bakau, maupun kerusakan lahan pertanian. Figure 5.1 Kerusakan dan kerugian
Sumber: World Bank 2006a, 2007a. 1 termasuk pertanahan.
Total kerusakan dan kerugian di Aceh mencapai 2,2 persen produk domestik bruto Indonesia. Namun, ukuran ini sama sekali berbeda jika dilihat dari dampaknya atas perekonomian Provinsi Aceh di mana rasio kerusakan dan kerugian terhadap produk domestik bruto hampir mencapai 100 persen. Hal ini menunujukkan perlunya dukungan nasional dan internasional
2
yang besar bagi Provinsi Aceh; sumber daya daerah yang tersedia di Provinsi Aceh tidak akan cukup untuk menuntaskan pemulihan ini. Tanggapan Pemerintah dan Masyarakat Internasional Karena besarnya skala kehancuran yang dialami maka Pemerintah Indonesia menyatakan tsunami di Aceh sebagai bencana nasional. Pemerintah Indonesia menunjuk Badan Koordinasi Penanggulangan Bencana Nasional untuk melaksanakan tanggap darurat. Tanggapan internasional datang dari segala penjuru dunia. Lebih dari 130 negara memberikan bantuan kemanusiaan. Selama periode tanggap darurat ini, pasukan militer dari berbagai negara dikerahkan dalam misi militer darurat non-pertempuran secara signifikan. Setelah periode tanggap darurat berakhir, pemerintah menugaskan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional untuk mengkoordinasikan penyusunan rencana rehabilitasi dan rekonstruksi di Aceh dan Nias. Beberapa lembaga ikut dalam proses pengembangan rencana induk melalui kerja sama dengan lembaga-lembaga internasional (Bappenas 2005). Rencana induk ini meninjau syarat-syarat pembangunan kembali daerah-daerah yang terkena bencana. Rencana induk ini juga menekankan perlunya membentuk suatu badan yang bertanggung jawab atas pengkoordinasian dan pelaksanaan rencana tersebut. Oleh karena itu, pemerintah membentuk Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi (BRR) untuk Aceh dan Nias. Lembagalembaga penyelenggara BRR terdiri dari dewan penasihat, dewan pengawas dan lembaga pelaksana. Keputusan presiden menetapkan bahwa setiap lembaga penyelenggara tersebut menjalankan peran dan tanggung jawab yang saling mendukung dalam BRR. Dewan penasihat bertanggung jawab untuk memastikan bahwa aspirasi semua pihak yang diwakili oleh badan ini tercakup dalam program rehabilitasi dan rekonstruksi. Dewan pengawas menjalankan peran fungsional; dewan ini bertanggung jawab untuk memastikan bahwa program berjalan dengan efisien dan efektif serta sesuai dengan kebutuhan masyarakat di daerah-daerah yang terkena bencana. Lembaga pelaksana bertanggung jawab untuk mengelola dan mengkoordinasikan program di daerah-daerah yang terkena bencana. Sejalan dengan program bantuan pemerintah, masyarakat internasional memberikan bantuan dalam jumlah yang sangat besar, yang belum pernah terjadi sebelumnya; bantuan yang dijanjikan untuk program rekonstruksi dan pembangunan mencapai 8 milyar dolar AS. Di akhir tahun 2006, proyek dan program yang dianggarkan mencapai 5,6 milyar dolar AS telah dilaksanakan oleh lebih dari 300 organisasi, dan 50 persen total anggaran telah dicairkan untuk proyek-proyek tersebut. Masyarakat internasional dan lembaga swadaya masyarakat (LSM) hingga saat ini telah melaksanakan lebih dari 1.600 proyek. BRR sendiri telah melaksanakan 12.000 proyek lain selama lebih dari empat tahun badan ini beroperasi. Total alokasi untuk rekonstruksi dibagi dengan cukup merata antara pemerintah, donor dan LSM, seperti ditunjukkan dalam gambar 5.2. Dana Multi Donor untuk Aceh dan Nias, yang terdiri dari 15 donor, menyumbangkan 30 persen dari total alokasi donor. Dana Multi Donor dibentuk sebagai salah satu mekanisme untuk menjamin pemberian dukungan finansial secara efisien dan terkoordinasi; dana ini sekarang berjumlah 650 juta dolar AS.
3
Gambar 5.2
Alokasi pendanaan berdasarkan jenis penyumbang
Sumber: World Bank 2006a, 2007a.
4
Gambar 5.3
Urutan waktu: peristiwa pasca tsunami dan hasil pelaporan dari sistem penelusuran keuangan
Sumber: Hasil kompilasi penulis. Catatan: CFAN : Coordination Forum Aceh and Nias.
5
Era Politik Baru Harapan terbesar terhadap pemulihan yang efektif dan bertahan lama muncul ketika kesepakatan damai ditandatangani di Helsinki antara Pemerintah dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) pada tanggal 15 Agustus 2005 yang mengakhiri konflik selama 30 tahun yang telah memakan korban jiwa hampir 15.000 orang. Berdasarkan kesepakatan ini, kedua belah pihak setuju untuk menghentikan segala bentuk permusuhan. Gerakan Aceh Merdeka setuju untuk meletakkan senjata sedangkan pemerintah berjanji untuk menarik semua pasukan militer dan kepolisian non-lokal di akhir tahun 2005. Melalui keputusan presiden, amnesti diberikan kepada sekitar 500 mantan anggota Gerakan Aceh Merdeka yang berada dalam pengasingan di luar negeri dan sekitar 1.400 anggota lainnya dibebaskan tanpa syarat dari hukuman penjara yang dikenakan oleh pemerintah. Selain itu, sebagai bagian dari kesepakatan tersebut, pemerintah setuju untuk memfasilitasi pembentukan partai-partai politik berbasis Aceh, dan, pada bulan Desember 2006, Aceh mengadakan pemilihan kepala daerah pertamanya secara demokratis. Irwandi Yusuf, mantan anggota Gerakan Aceh Merdeka dan seorang negosiator perdamaian, terpilih sebagai gubernur; beliau dilantik pada bulan Februari 2007. Oleh karena itu, proses rekonstruksi ditetapkan dalam konteks pemerintahan provinsi yang baru terpilih secara demokratis, yang harus mempertimbangkan kebutuhan rekonstruksi dan pembangunan di bidang sarana dan prasarana masyarakat setelah 30 tahun masa konflik dan keadaan terabaikan. Selain berbagai tantangan yang dihadapi oleh program rekonstruksi yang demikian luas, pemerintah nasional dan lembaga-lembaga internasional juga harus menentukan cara memelihara dan mentransfer aset-aset yang baru tersedia kepada pemerintah provinsi dan lembaga-lembaga lokal. Pengembangan Sistem Penelusuran Keuangan Karena begitu besar dukungan rekonstruksi yang diterima dari berbagai pelaku, maka tentunya diperlukan suatu sistem informasi terpusat untuk pengumpulan dan pelaporan pendanaan agar semua pelaku dapat mengalokasikan dana yang sesuai sehingga tidak terjadi duplikasi upaya ketika memberikan dukungan sesuai kebutuhan segera setelah tsunami, Pendanaan yang besar disertai tuntutan tindakan yang tepat waktu telah menciptakan kondisi di mana informasi yang dapat diandalkan dan analisa terhadap kemajuan rekonstruksi menjadi sangat penting. Dalam rapat Consultative Group on Indonesia selama beberapa minggu pada bulan Januari 2005, para donor telah menjanjikan dukungan yang sangat besar hampir 9 milyar dolar AS untuk rekonstruksi di Aceh.2 Karena sumber daya yang dimilikinya terbatas, BRR meminta Bank Dunia untuk mengadakan tinjauan tingkat tinggi terhadap dukungan dana yang dijanjikan dan dialokasikan, serta bagaimana dana tersebut dikeluarkan untuk keperluan rekonstruksi pasca tsunami. Tinjauan ini juga dapat membantu donor-donor internasional dalam mengalokasikan dana yang sesuai dengan kebutuhan rekonstruksi. Sebagai tanggapan terhadap permintaan pemerintah, Bank Dunia mulai merancang suatu sistem penelusuran keuangan sederhana yang dapat secara teratur memberikan gambaran mengenai jumlah dana yang tersedia untuk upaya rekonstruksi. Struktur sistem ini bukan berasal dari sistem yang telah dikenal melainkan terutama dikembangkan berdasarkan pengumpulan informasi yang tersedia saat itu.
6
Laporan pertama diterbitkan enam bulan setelah serangan tsunami (lihat laporan Bank Dunia 2005); laporan terbaru diterbitkan setiap triwulan setelahnya. Gambar 5.3 memperlihatkan urutan waktu peristiwa utama dan pelaporan pada bulan-bulan dan tahun-tahun setelah tsunami.
Uraian Sistem Penelusuran Elemen-Elemen Rancangan Utama Sistem penelusuran keuangan dibentuk karena adanya kebutuhan akan data yang menyeluruh mengenai arus masuk keuangan selama tahap rekonstruksi program pemulihan (recovery). Mandat BRR khusus terpusat pada tahap rekonstruksi dan bukan pada koordinasi tanggap darurat, dan diperlukan data mengenai siapa melakukan apa dan di mana. BRR dan para donor pertama-tama harus memahami ke mana dana akan dialokasikan dan kemudian mengidentifikasi kesenjangan alokasi agar dapat membagi dana yang masuk secara tepat. Oleh karena itu, sistem ini terutama difokuskan pada tahap program pemulihan pasca-darurat dan bantuan kemanusiaan, dan tujuan utamanya adalah mengetahui pandangan yang holistik mengenai pendanaan rekonstruksi. Sistem ini juga difokuskan pada menelusuri data keuangan dan bukan data kemajuan fisik. Jadi, sistem ini mempunyai ruang lingkup yang terdefinisi secara jelas dan terkendali. Sasaran pengguna sistem ini ditujukan secara luas dan terdiri dari Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, BRR, donor multilateral dan bilateral, serta LSM lokal dan internasional. Namun, sistem ini khususnya cocok untuk sejumlah pelaku tertentu dan, dengan demikian, donor bilateral dan multilateral sasaran utama dan 20 LSM terbesar. Karena BRR telah dibentuk melalui keputusan presiden, maka lembaga-lembaga yang terlibat rekonstruksi yang terdaftar diwajibkan melaporkan dan memberikan informasi dan data yang diminta oleh BRR. Proses pendataan difasilitasi oleh BRR dengan mengeluarkan surat permintaan resmi kepada lembaga-lembaga sasaran yang mewajibkan mereka untuk menyerahkan data kepada Bank Dunia untuk dianalisa. Anggaran belanja BRR juga menjadi masukan penting dalam analisa tersebut. Pengaturan Kelembagaan Bank Dunia telah membiayai dan menyelenggarakan pengelolaan dan pengawasan sistem ini sejak awal. Sistem ini membutuhkan tiga atau empat orang analis yang bertugas untuk mengumpulkan data dan membuat laporan secara berkala. Waktu yang diperlukan untuk membuat laporan paling lama dua bulan. Jangka waktu ini cocok untuk sebagian pihak dan menjadi masalah bagi pihak lainnya. Sebagian besar donor dan LSM dapat menyerahkan data yang diperlukan dalam waktu singkat (kira-kira seminggu). Namun, sebagian besar lembaga Perserikatan Bangsa-Bangsa harus mengkonfirmasikan data mereka dengan kantor pusat, dan, dalam beberapa keadaan, memerlukan waktu sampai tiga bulan antara tanggal permintaan data dan penyerahan data secara sah dan resmi. Rancangan Teknis Gambar 5.4 melukiskan elemen-elemen utama dalam sistem ini, mulai dari input data sampai output. Setiap elemen diuraikan secara terperinci di bawah ini.
7
Input Sumber data utama yang diperlukan oleh sistem ini terutama menghasilkan laporan kajian kebutuhan dan data rekonstruksi. Penyusunan laporan kajian kebutuhan dilakukan setelah kajian kerusakan dan kerugian secara terperinci dilakukan dalam minggu-minggu pertama setelah tsunami dan disesuaikan dengan mencakup kebutuhan yang timbul akibat gempa bumi di Nias pada bulan Maret 2005 (lihat laporan CGI 2005). Laporan kajian kerusakan dan kerugian dapat secara cepat memperlihatkan luasnya kerusakan di daerah bencana. Laporan tersebut diterbitkan oleh Badan Perencanaan Pembangunan Nasional dengan dukungan Bank Dunia dan keterlibatan para tenaga ahli dari departemen-departemen lini. Laporan kajian tersebut didasarkan atas metodologi dari Komisi Ekonomi untuk Amerika Latin dan Karibia (ECLAC) PBB.3 Gambar 5.4
Gambaran umum sistem penelusuran keuangan
Sumber: Hasil kompilasi penulis
Sejumlah penyesuaian dilakukan terhadap kajian kerusakan dan kerugian untuk mengidentifikasi kebutuhan dukungan finansial dari pemerintah atau masyarakat internasional. Oleh karena itu, hilangnya pendapatan di masa depan dan kerugian sektor swasta yang ditanggung oleh asuransi tidak termasuk dalam kajian kebutuhan. Sektor-sektor yang termasuk dalam kajian kebutuhan adalah sektor-sektor yang sama dengan yang terdapat dalam kajian kerusakan dan kerugian sehingga perbandingan konstruktif dapat dilakukan (lihat laporan Bappenas 2005). Tidak lama setelah terbentuknya BRR pada tahun 2005, BRR memberlakukan ketentuan bahwa lembaga-lembaga pelaksana harus menyampaikan “project concept note” yang secara terperinci yang menguraikan rencana proyek-proyek rekonstruksi. Dokumen-dokumen ini menyajikan banyak data rekonstruksi yang berguna di bidang-bidang sebagai berikut: • • • • •
Perincian dan ringkasan proyek Anggaran, biaya dan perincian pendanaan Sektor dan subsektor Lokasi Uraian proyek yang terperinci, termasuk output
8
• • • •
Kajian dampak Perincian dukungan masyarakat lokal Proses pemantauan Sasaran hasil proyek yang diserahkan
Project Concept Note ini disusun oleh lembaga-lembaga itu sendiri dengan memastikan kelengkapan dan keakuratannya. Catatan tersebut kemudian disampaikan kepada rapat persetujuan concept note yang diadakan setiap dua minggu. Rapat ini mengkaji proyek-proyek untuk mengetahui apakah kebutuhan yang ada telah terpenuhi oleh proyek-proyek tersebut dan untuk menghindari duplikasi dengan proyek-proyek yang telah disetujui. (Contoh project concept note (PCN) dapat dilihat di http://www.multidonorfund.org/documents/pcn_krrpp.doc). Setiap kali sebelum mengadakan rapat, perincian seluruh project concept note (PCN) yang akan dikaji dalam rapat harus dimasukkan dalam batch file. File ini digunakan sebagai input dalam sistem penelusuran Bank Dunia. Meskipun batch file mencantumkan perincian proyek secara lengkap, termasuk anggaran yang diusulkan dan sektor-sektor sasaran, file-file ini tidak mencantumkan informasi tentang proyek-proyek yang direncanakan di masa depan maupun tentang realisasi belanja dan pencairan dana. Namun, file-file ini dapat digunakan sebagai dasar untuk menentukan alokasi proyek saat ini di seluruh sektor dan lokasi, dan informasi yang relevan dari batch file dikirimkan kepada setiap lembaga untuk diverifikasi sebelum membuat laporan dari sistem (output). Meskipun BRR dibentuk oleh pemerintah untuk mengawasi koordinasi upaya rekonstruksi, BRR juga berubah fungsi menjadi lembaga pelaksana dengan total anggaran lebih dari 2 milyar dolar AS dalam menjalankan mandatnya selama empat tahun (2005-2009). Anggaran ini terdiri dari pembiayaan atas penangguhan utang (yang disediakan melalui Consultative Group on Indonesia) serta dana pinjaman dan hibah. BRR diwajibkan untuk mengajukan proposal anggaran tahunan untuk disetujui oleh pemerintah setiap tahun yang disertai dengan perincian pengeluaran (pencairan) atas anggaran sebelumnya. Anggaran tahunan ini diperinci di tingkat sektor dan mencantumkan informasi keuangan mengenai proyek-proyek yang direncanakan. Informasi anggaran ini (dalam format Microsoft Excel) digunakan dalam sistem penelusuran Bank Dunia untuk mengidentifikasi dan memantau komitmen, alokasi dan pencairan dana pemerintah berdasarkan sektor. Selama pelaksanaan pendataan awal, data tentang proyek donor dipisahkan dari batch file project concept note (PCN). Proyek-proyek dikelompokkan berdasarkan donor, dan para donor diminta untuk memverifikasi keakuratan informasi tentang proyek-proyek mereka dan mencantumkan perincian tentang proyek-proyek yang akan datang yang dananya telah dialokasikan oleh para donor. Selama pelaksanaan pendataan berikutnya, para donor diberikan data yang diajukan sebelumnya dan diminta untuk memperbaharuinya. Akan tetapi salah satu tantangan dalam proses ini adalah pengetahuan dari pelaku rekonstruksi terhadap kegiatan pendataan ini. Banyak donor atau LSM mengalami mutasi karyawan yang tinggi setelah beberapa waktu di Aceh sehingga pengetahuan kelembagaan hilang ketika karyawan tersebut pindah bekerja. Data yang diajukan sebelumnya disampaikan secara tetap kepada donor untuk diperbaharui maka donor kemungkinan besar akan memberikan tanggapan secara konsisten dan tepat waktu.
9
Donor yang telah memberikan kontribusi untuk pendataan dicantumkan dalam tabel 5.1. Sebagian besar dari mereka juga telah memberikan kontribusi kepada Dana Multi Donor untuk Aceh dan Nias. Jumlah kontribusi donor untuk dana ini telah dipisahkan dari kontribusi mereka yang berdiri sendiri untuk upaya rekonstruksi. Langkah ini diambil untuk menghindari dua kali penghitungan (double counting). Tabel 5.1
Donor bilateral dan multilateral dalam upaya rekonstruksi
Jenis
Negara donor
Bilateral
Australia, Kanada, Perancis, Jerman, Italia, Jepang, Korea, Belanda, Selandia Baru, Singapura, Swiss, Inggris, Amerika Serikat
Multilateral
Asian Development Bank, European Union, PBB, Bank Dunia
Sumber: Hasil kompilasi penulis
Data dari Badan Perserikatan Bangsa-Bangsa berasal dari laporan pertanggungjawaban yang diterbitkan setiap triwulan oleh Kantor Koordinasi Urusan Kemanusiaan PBB. Proses tersebut dilaksanakan atas permintaan Kantor Koordinator Pemulihan Aceh dan Nias Perserikatan Bangsa-Bangsa. Laporan-laporan tersebut menyusun informasi tentang komitmen keuangan dan pengeluaran kelompok donor. Karena badan-badan PBB menggunakan prosedur pendataan ini maka badan-badan tersebut tidak perlu diminta untuk melaksanakan proses pelaporan yang terpisah. Seperti pada data tentang donor, pelaksanaan pendataan awal tentang LSM dimulai dengan analisa terhadap batch file project concept note (PCN). Data tentang LSM diambil dari batch file tersebut. Data ini menguraikan alokasi keuangan, sektor dan lokasi proyek. Seperti yang dilakukan dalam proses pendataan tentang donor, LSM diberikan data yang diajukan sebelumnya dan diminta untuk memperbaharui data pencairan dana, mencantumkan informasi komitmen tambahan dan diperiksa keakuratannya. Karena jumlah LSM yang aktif di Aceh dan Nias cukup banyak maka hanya 20 LSM terbesar yang ditargetkan menjadi bagian dari proses pendataan. Pengajuan data donor dan LSM merupakan proses manual yang dilaksanakan atas permintaan BRR. Secara formal, BRR mengirimkan surat kepada setiap organisasi dan mewajibkannya untuk menyerahkan data kepada Bank Dunia untuk dianalisa. Analis Bank Dunia kemudian menghubungi lembaga-lembaga tersebut secara langsung untuk menindaklanjuti dan memastikan penyampaian data yang tepat waktu. Karena proses ini berkelanjutan dan organisasi-organisasi tersebut mendapatkan manfaatnya maka mereka menjadi terbiasa untuk menyampaikan data kepada Bank Dunia, dan permintaan resmi oleh BRR untuk pengajuan data kurang diperlukan lagi. International Red Cross and Red Crescent Movement, yang telah dibentuk oleh International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies dan lembaga-lembaga nasional yang menjadi peserta, adalah LSM terbesar saat ini yang terlibat dalam upaya rekonstruksi dan menjadi donor tersendiri. Untuk mempermudah operasinya maka gerakan ini mengadakan nota kesepahaman (MOU) dengan pemerintah untuk menanggapi masalah tsunami. Kemudian, dua bulan setelah tsunami, gerakan ini menetapkan mekanisme koordinasi internal di mana project concept note (PCN) disajikan, ditinjau dan disetujui secara kolektif oleh mitramitra gerakan. Project concept note (PCN) yang disetujui digabungkan setiap bulan, dimasukkan ke dalam database, dan disampaikan kepada Bank Dunia dan BRR untuk disertakan dalam proses pelaporan. Setiap mitra gerakan bertanggung jawab untuk
10
memasukkan dan memperbaharui proyek-proyek mereka dalam database proyek BRR, Database Pemulihan Aceh-Nias (RAN), seperti yang diuraikan di bawah ini. Definisi Data Sektor-sektor yang digunakan dalam kajian kerusakan dan kerugian didasarkan pada definisi standar ECLAC. Keempat kategori umum—sektor sosial, prasarana dan perumahan, sektorsektor produktif, dan lintas sektor—diuraikan pada kasus Aceh dan Nias dalam Tabel 5.2. Sektor-sektor yang sama ini digunakan dalam kajian kebutuhan dan dipertahankan dalam kegiatan-kegiatan analisa dan pelaporan selanjutnya untuk memastikan konsistensi. Namun, metodologi ECLAC menekankan bahwa definisi sektor harus selaras dengan sebutan-sebutan yang mengidentifikasi sektor yang digunakan dalam sistem pembukuan nasional suatu negara. Hal ini mempermudah analisa makroekonomi dan membantu dalam menelusuri pendanaan dari departemen-departemen penting. Jadi, meskipun penggunaan sektor-sektor ini menjadikan analisa data konsisten dan mudah, sektor-sektor tersebut tidak sama dengan sektor-sektor yang digunakan secara internal oleh BRR. Ini berarti bahwa manipulasi tambahan dibutuhkan agar BRR dapat melakukan perbandingan yang cocok antara alokasi anggaran dan kajian kebutuhan. Definisi Pendanaan Definisi arus pendanaan adalah sebagai berikut: • Tabel-tabel dalam laporan mencakup belanja APBN maupun Non-APBN (on-budget & offbudget). Dana donor yang disalurkan melalui anggaran belanja negara adalah dana APBN (on-budget). Jika dana disalurkan langsung kepada proyek-proyek maka dana tersebut adalah dana non-APBN (off-budget). Tabel 5.2
Definisi Sektor
Sektor
Definisi
Contoh proyek
Pendidikan
Revitalisasi pelayanan pendidikan dan sistem manajemen; rancangan, rehabilitasi, renovasi, dan rekonstruksi bangunan sekolah dan lembaga pendidikan lain; materi dan peralatan pendidikan; pelatihan guru, advokasi, penelitian dan dukungan pelayanan pendidikan.
Australia: bantuan rehabilitasi pendidikan. Save the Children: revitalisasi sistem pendidikan tingkat kabupaten dan masyarakat.
Kesehatan
Revitalisasi pelayanan kesehatan dan sistem manajemen kesehatan; rancangan, rehabiltasi, renovasi, dan rekonstruksi sarana pelayanan kesehatan; peralatan kedokteran dan kesehatan; pelatihan, advokasi, penelitian dan dukungan di bidang kesehatan.
United Nations Children’s Fund: pemberian pelayanan dan perlengkapan perawatan kesehatan dasar. Mentor Initiative: meningkatkan kembali kapasitas pengendalian terhadap penyakit menular di dinas kesehatan provinsi dan kabupaten di seluruh Aceh dan Nias.
Sektor-sektor sosial
11
Tabel 5.2
Definisi Sektor
Sektor Masyarakat, dan agama
budaya
Definisi
Contoh proyek
Program regenerasi masyarakat; pelatihan dan peningkatan kapasitas untuk memfasilitasi kegiatan-kegiatan yang menghasilkan pendapatan; rancangan, rehabilitasi, renovasi, dan rekonstruksi balai-balai kemasyarakatan dan gedung-gedung keagamaan; pembelajaran budaya, lokakarya dan acaraacara.
Multi Donor Fund for Aceh and Nias: Pemulihan masyarakat melalui Proyek Pembangunan Kecamatan. Catholic Relief Services: pemulihan dan pembangunan berbasis masyarakat di Aceh
Infrastruktur dan perumahan Perumahan
Perumahan yang bersifat sementara dan permanen, serta rancangan, rehabilitasi dan rekonstruksi tempat tinggal.
United Nations Development Programme: Aceh Housing Rehabilitation Project (mitra pelaksana dengan UN-HABITAT). World Vision International: perumahan permanen di Meulaboh.
Transportasi
Revitalisasi infrastruktur transportasi seperti jalan, jembatan, pelabuhan, bandara dan stasiun bus.
United States Agency for International Development: rekonstruksi jalan antara Banda Aceh dan Meulaboh. International Aid and Cooperation Organization: rekonstruksi Jembatan Batee, Pasir Gentang, Pidie.
Komunikasi
Pembentukan sistem komunikasi peringatan dini; distribusi publikasi dan informasi tentang kemajuan di daerah-daerah yang terkena dampak tsunami; siaran radio untuk mendukung kegiatan sektor sosial; kegiatankegiatan revitalisasi lain untuk infrastruktur komunikasi.
Jepang: dukungan kegiatan penyiaran radio televisi. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies: sistem komunikasi peringatan dini
Energy
Rehabilitasi, renovasi dan rekonstruksi sistem energi dan infrastruktur seperti jaringan listrik; penyediaan tenaga listrik alternatif sementara; penelitian, kajian dan lokakarya tentang masalah-masalah energi.
Asian Development Bank: proyek sektor kelistrikan. Soluziana S.A.: studi kelayakan pengembangan energi angin di Kabupaten Nias, Pulau Nias, Sumatera Utara.
Air Bersih dan Sanitasi
Rehabilitasi sarana dan sistem air bersih dan sanitasi, termasuk jaringan air bersih, sistem air ledeng, sumur, dan mata air; perbaikan akses ke air minum yang aman dan kesehatan yang layak; kajian, penelitian dan pelatihan mengenai sistem air bersih, prasarana air bersih dan kebersihan lingkungan.
United Nations Children’s Fund: Penyediaan sarana air bersih dan sanitasi dasar. German Federal Agency for Technical Relief: Rehabilitasi mata air dan saluran air bersih bagi korban tsunami dan gempa bumi Pulau
12
Tabel 5.2
Definisi Sektor
Sektor
Definisi
Contoh proyek Simeulue, Provinsi Aceh.
Pengendalian banjir dan pengairan
Pembersihan, rehabilitasi dna rekonstruksi sungai, drainase, dan sistem irigasi; kajian dan penelitian tentang proyek dan sistem aquaculture.
Jepang: perbaikan darurat sistem pengendalian banjir dan tanggul tertentu di Aceh. Muslim Aid Indonesia: Pos katup dan pompa pembuangan air banjir.
Infrastruktur lain
Rehabilitasi, renovasi dan rekonstruksi sarana dan prasarana lain seperti gudang dan bengkel.
United Nations Development Programme: pemugaran prasarana kecil, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies: Kesiapan gudang daerah Jakarta, Surabaya, Medan dan Banda Aceh.
Pertanian dan peternakan
Pembersihan, rehabilitasi dan pemulihan sektor pertanian; peralatan, perlengkapan dan masukan pertanian seperti benih, pupuk, perlindungan tanaman pangan; lokakarya, pelatihan dan bantuan teknis dalam perencanaan pertanian, pemetaan, dan sistem manajemen produksi untuk mata pencaharian yang berkelanjutan
Asian Development Bank: peningkatan pelayanan pendukung dan usaha tani; pemberdayaan masyarakat. Solidarites: rehabilitasi pertanian di daerah-daerah yang terkena dampak tsunami.
Perikanan
Pemulihan dan pengaktifan kembali sektorsektor perikanan melalui pemberian kredit dan pinjaman untuk membeli peralatan perikanan; rehabilitasi dan rekonstruksi dermaga, pasar ikan, fasilitas penyimpanan beku, dan tambak; rekonstruksi dan penyediaan kapal, jaring serta bahan dan alat penangkapan ikan; lokakarya, pelatihan dan bantuan teknis tentang teknik penangkapan ikan, sistem pelayaran dan manajemen distribusi
Bank Dunia: Dukungan bagi sektor perikanan, rehabilitasi pasca tsunami. Winrock International: Proyek Rehabilitasi dan Pembangunan Perikanan Aceh
Badan Usaha
Pemulihan perdagangan, industri, usaha kecil dan menengah, serta koperasi; masalah ketenagakerjaan, regenerasi masyarakat melalui pengembangan industri kecil serta akses keuangan dan pinjaman bagi usaha mikro; rekonstruksi dan rehabilitasi pasar, pabrik dan kegiatan-kegiatan usaha lainnya; lokakarya dan pelatihan di bidang peningkatan kapasitas ekonomi, pelatihan keterampilan, pengelolaan produksi dan
Kanada: Private Enterprise Participation Implementation Project. Save the Children: bantuan pemulihan ekonomi dan pengembangan usaha mikro.
Sektor-sektor produktif
13
Tabel 5.2
Definisi Sektor
Sektor
Definisi
Contoh proyek
keterampilan wirausaha. Lintas Sektoral Lingkungan Hidup
Rehabilitasi daerah-daerah degradasi dan peremajaan hutan melalui pengayaan penanaman dan peningkatan kesadaran masyarakat terhadap lingkungan hidup; pengembangan kembali dan perlindungan lingkungan daerah pesisir dan ekosistem pesisir dengan menanam bakao; memberikan hibah untuk kegiatan rehabilitasi lingkungan; lokakarya, pelatihan dan bantuan teknis di bidang perencanaan lingkungan, pendidikan masyarakat tentang lingkungan hidup, dan membantu penyusunan undang-undang, kebijakan dan peraturan tentang bahaya alam.
Multi Donor Fund for Aceh and Nias: Aceh Forest and Environment Project. Leuser International Foundation: memadukan perlindungan lingkungan hidup dan hutan dalam pemulihan dan pembangunan masa depan Aceh.
Tata pemerintahan dan administrasi, termasuk pertanahan
Rehabilitasi, renovasi dan rekonstruksi gedung-gedung pemerintahan; kegiatan administrasi pemerintahan seperti sensus penduduk, pendaftaran kelahiran, pendaftaran penerima bantuan kemanusiaan; program rehabilitasi tata guna lahan, termasuk pembukaan lahan, pemetaan, administrasi, arsip pertanahan; peningkatan kapasitas, termasuk lokakarya dan pelatihan untuk mendukung pemerintah daerah.
Australia: Perbaikan tata pemerintahan dan masyarakat di Aceh Amerika Serikat: Program Dukungan Tata Pemerintahan Daerah
Perbankan dan pembiayaan
Rehabilitasi dan rekonstruksi gedung-gedung bank dan lembaga keuangan lain; memantau, mengevaluasi dan menilai portofolio pinjaman mikro dan pinjaman kecil; pelatihan dan lokakarya peningkatan kapasitas sehubungan dengan perbankan dan pembiayaan
Savings Bank Foundation for International Cooperation: Savings Bank Reconstruction Fund for South Asia
Sumber: Hasil Kompilasi penulis.
•
•
•
Data pencairan dana donor dikumpulkan langsung dari setiap donor utama. Alokasi keuangan yang dilakukan donor diklasifikasikan sebagai pencairan jika dananya digunakan untuk membiayai suatu proyek. Dana yang ditransfer ke rekening pemerintah atau LSM bukan untuk pengeluaran proyek tidak didefinisikan sebagai pencairan. Pencairan LSM adalah dana yang langsung dikeluarkan oleh LSM atas proyek-proyek, atau yang langsung ditransfer oleh LSM kepada lembaga-lembaga pelaksana. Data pencairan dana LSM terutama diperoleh dari BRR dan LSM secara langsung. Informasi tambahan dapat diperoleh dari situs web dan laporan-laporan keuangan LSM. Pencairan pemerintah pusat tercakup dalam dua kategori: anggaran BRR dan belanja dekonsentrasi (departemen lini). Pencairan pemerintah pusat adalah realisasi belanja terhadap kegiatan-kegiatan proyek, yaitu, berdasarkan surat perintah pencairan yang dikeluarkan oleh kantor perbendaharaan kepada rekening-rekening perbendaharaan pusat. Data pencairan diberikan oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan Negara, Departemen Keuangan.
14
•
Angka pembiayaan dinyatakan dalam mata uang dolar AS. Data dalam mata uang donor non-dolar AS dikonversikan ke dalam dolar AS berdasarkan nilai kurs pada saat proyek dimasukkan dalam database project concept note (PCN) BRR. Nilai kurs antara Rupiah dan dolar AS awalnya adalah US$1.00 = Rp 10.000, tetapi nilai ini telah berfluktuasi ketika dolar AS melemah di pasar global.
Pemrosesan Pada bulan setelah tsunami, sebuah kajian kerusakan dan kerugian berdasarkan sektor segera dilaksanakan (CGI 2005). Kajian ini menjadi dasar kajian kebutuhan yang digunakan sebagai masukan sistem penelusuran keuangan untuk menentukan kesenjangan dalam pengalokasian dana (Bappenas 2005). Kajian kerusakan dan kerugian ini mencakup perkiraan kerusakan fisik secara keseluruhan, kerugian masa mendatang, dan biaya-biaya tambahan terkait dengan pembersihan lahan. Penyesuaian dilakukan dalam kajian ini untuk menghapuskan kerusakan atau kerugian yang mungkin ditutupi oleh pendanaan swasta (misalnya, asuransi) sehingga jumlah uang yang diperlukan dari pemerintah maupun pelaku internasional dapat ditetapkan. Hal ini menghasilkan perkiraan kebutuhan minimum inti yang secara umum menetapkan jumlah pendanaan yang diperlukan untuk mengganti aset fisik yang rusak atau hancur akibat tsunami. Akan tetapi, perkiraan nilai kerusakan dan kerugian dapat dilengkapi dengan menambahkan perkiraan kebutuhan pembiayaan yang lebih luas dari program rekonstruksi berdasarkan kriteria strategi rekonstruksi. Pada bulan Februari 2005, Perserikatan Bangsa-Bangsa mengumumkan penunjukan mantan Presiden AS Bill Clinton sebagai Utusan Khusus Sekretaris Jenderal untuk Pemulihan Pasca Tsunami. Salah satu tujuan dari utusan khusus ini adalah untuk memperjuangkan program pemulihan baru, yaitu suatu upaya yang tidak hanya memulihkan apa yang pernah ada, tetapi juga lebih dari itu, menggunakan kesempatan moral, politik, manajerial dan finansial yang ditawarkan oleh krisis kepada pemerintah untuk menetapkan arah pembangunan masyarakat yang lebih baik dan lebih aman. Kebutuhan minimum inti dapat disesuaikan untuk mengadakan perhitungan biaya guna membangun kembali hal-hal yang lebih baik (lihat keterangan lebih lanjut di bawah ini). Pengumpulan data yang berasal dari BRR mengenai isi project concept note (PCN) sangat penting bagi keberhasilan pelaksanaan pendataan pertama. Gambar 5.5 menguraikan siklus perencanaan dan persetujuan proyek BRR. Pada tahap 2 dari siklus tersebut (persetujuan), semua penanggung jawab kegiatan diharuskan mengajukan proposal proyek atau konsep, yang kemudian dikaji dan disetujui jika proposal tersebut sesuai dengan kebutuhan yang teridentifikasi. Project concept note (PCN) membutuhkan informasi yang terperinci mengenai proyek, termasuk informasi keuangan, penyebaran secara geografis, penerima bantuan dan keluaran (output).
15
Gambar 5.5
Proses perencanaan, penyetujuan dan implementasi proyek BRR
Sumber: BRR et al.2005.
Dalam meninjau project concept note (PCN), BRR mencatat semua informasi proyek dalam lembar kerja Microsoft Excel. Lembar kerja ini (yang di daerah setempat dikenal sebagai batch file persetujuan) diperbaharui dua minggu sekali untuk setiap babak persetujuan project concept note (PCN). Lembar kerja ini berisi data yang diperlukan tentang sumber pendanaan sehingga memungkinkan identifikasi dan penghapusan proyek-proyek yang telah menyebabkan penghitungan ganda. Data tersebut juga memungkinkan pemisahan dana berdasarkan sektor dan wilayah geografis. Gambar 5.6 menyoroti kompleksitas pembiayaan yang dialami di Aceh akibat banyaknya jumlah donor dan pelaku lainnya. Dukungan finansial berlimpah dari masyarakat dunia. Banyak LSM internasional menerima dana ini dan, di antara mereka, banyak yang memiliki sumber dana sendiri dari masyarakt umum dalam jumlah yang signifikan. Banyak juga dari LSM ini tidak pernah mengelola pengeluaran yang begitu besar sebelumnya. Selain itu, aliran dana di antara donor-donor tradisional, LSM internasional, badan-badan PBB, LSM lokal dan pemerintah cukup kompleks. Dana akan ditransfer ke berbagai tingkatan lembaga sebelum mencapai lembaga penanggung jawab atau pelaksana kegiatan untuk pencairan akhir. Pengaturan yang kompleks ini menimbulkan risiko bahwa dana dapat terhitung dua bahkan (atau tiga kali) selama pemasukkan data. Oleh karena itu, penting untuk mengetahui apakah dana tersebut dilaporkan di tingkat donor yang semula dan juga di tingkat lembaga penanggung jawab kegiatan sehingga duplikasi dana tidak terjadi dalam analisa. Meskipun para donor memberikan alasan yang sah untuk pelaporan di tingkat donor guna menjamin transparansi, kompleksitas tersebut akan membuat analisa terperinci di tingkat sektor (dan geografis) menjadi kurang berarti. Oleh karena itu, data akan dilaporkan oleh lembaga penanggung jawab dengan ketentuan bahwa sumber dana dapat diidentifikasi dan dihapuskan dari jumlah yang tercantum dalam laporan donor.
16
Gambar 5.6
Aliran pendanaan semua pelaku rekonstruksi
Sumber: Hasil kompilasi penulis
Formulasi berikut ini digunakan dalam pelaporan untuk memberikan kejelasan tentang permasalahannya. Kadang-kadang, angka-angka pembiayaan rawan terhadap penghitungan ganda, karena suatu lembaga dapat menyediakan sumber daya keuangan melalui lembagalembaga lain. Misalnya, sebuah negara donor memberikan dana proyek, tetapi proyek tersebut dilaksanakan oleh negara donor lain atau sebuah LSM. Kedua lembaga tersebut melaporkan project concept note (PCN) proyek yang sama kepada BRR. Untuk menghindari penghitungan ganda maka pelaksanaan dan kontribusi harus dibuat jelas. Angka pembiayaan dihitung berdasarkan pelaksanaan dan mempertimbangkan lembaga-lembaga yang melaksanakan proyek dan bukan lembaga-lembaga yang memberikan kontribusi dana. Konsekuensi dari pendekatan ini adalah menganggap kontribusi donor lebih kecil dan kontribusi LSM dan badan-badan PBB lebih besar. Namun, hasilnya, penghitungan ganda pasti telah diminimalkan sehingga data yang diperoleh dapat lebih diandalkan. Fengler (2007) menyatakan bahwa pengeluaran pada masa tanggap darurat seringkali mencapai jumlah yang signifikan tetapi kegiatan-kegiatan yang terlibat dalam tanggap darurat, kecuali rekonstruksi, cenderung berlangsung dalam waktu relatif singkat. Pemberian bantuan kemanusiaan hanya selama tahap awal pemulihan yang sulit. Penelusuran pembiayaan rekonstruksi perlu mencakup belanja darurat dan bantuan kemanusiaan dan berfokus pada pendanaan yang diperlukan untuk investasi guna menggantikan aset yang telah rusak atau hilang. Dengan membandingkan data antara batch file project concept note (PCN) dan yang diberikan langsung oleh lembaga penanggung jawab dan pelaksana kegiatan maka para analis dapat mengidentifikasi proyek-proyek yang difokuskan pada tanggap darurat dan bantuan kemanusiaan segera setelah bencana (seperti penyediaan obat-obatan, tempat perlindungan sementara, makanan dan uang tunai untuk pekerjaan pembersihan yang cepat) maupun proyek-proyek yang difokuskan pada tahap rekonstruksi dan rehabilitasi program
17
pemulihan yang berkelanjutan. Proyek-proyek yang tidak difokuskan pada upaya rekonstruksi yang berkelanjutan tidak dimasukkan dalam analisa lebih lanjut. Mendefinisikan sektor tanpa ambiguitas definisi tidak mudah. Untuk mengatasi ambiguitas maka tim analis Bank Dunia meminta uraian terperinci tentang setiap proyek dari narasumber. Berdasarkan uraian proyek tersebut, proyek-proyek (atau sebagian darinya) kemudian dialokasikan kepada sektor-sektor yang sesuai (lihat tabel 5.2). Pekerjaan ini dilaksanakan setiap kali diadakan pendataan, dan catatan alokasi dipelihara untuk referensi. Hal ini memastikan konsistensi dalam periode pelaporan data dan konsistensi dalam pembagian urusan menurut sektor di seluruh lembaga. Setelah data tersebut dikumpulkan dan disusun maka dibuatlah tabel-tabel pendanaan induk (tabel 5.3). Tabel-tabel ini merupakan elemen inti dalam analisa penelusuran. Tabel-tabel ini meringkaskan alokasi-alokasi dan, secara terpisah, pencairan-pencairan dalam program rekonstruksi secara keseluruhan untuk setiap sektor dan setiap jenis lembaga. Sektor-sektor yang digunakan cocok dengan kategori yang didefinisikan dalam kajian kerusakan dan kerugian dan kajian kebutuhan. Tabel-tabel alokasi dan pencairan ini menjadi dasar analisa dan mendukung dilakukannya perbandingan data (lihat sub-bagian mengenai output di bawah ini). Pemrosesan awal data LSM selama babak pertama pendataan sepenuhnya didasarkan pada project concept note (PCN). Dalam periode pelaporan berikutnya, setelah menyempurnakan data proyek dengan menghapuskan data duplikasi dan non-rekonstruksi dan membagi dana menurut sektor, tim analis mengirimkan data kepada narasumber awal untuk verifikasi dan konfirmasi alokasi-alokasi proyek.
18
Tabel 5.3
Ringkasan alokasi pendanaan rekonstruksi Aceh dan Nias (USD juta) BRR
Negara Donor
LSM
Total
313 105 96 113
750 301 236 213
484 149 255 79
1.547 556 586 405
1.051 545 244 56 30 48 129
1,004 234 516 11 10 98 78
814 622 30 3 5 136 2
2.869 401 790 70 45 283 209 72
0
57
16
Sektor produktif - pertanian & peternakan unggas - perikanan - badan usaha
187 40
189 32
269 79
645 150
52 94
46 112
56 135
154 341
Lintas sektor - lingkungan hidup - tata pemerintahan & administrasi termasuk pertanahan - perbankan & keuangan
396 12
160 48
74 34
630 94
384
112
25
521
0
0
15
15
1.948
2.103
1.641
5.691
Sektor sosial - pendidikan - kesehatan - masyarakat, budaya dan agama Infrastruktur - perumahan - transportasi - komunikasi - energi - air dan sanitasi - Pengendalian banjir & irigasi - infrastruktur lain
Total Sumber: World Bank 2007a.
Output Berbagai output dihasilkan untuk memenuhi kebutuhan stakeholder. Selain publikasi formal, informasi terbaru juga diterbitkan yang terdiri dari tabel-tabel dan grafik-grafik penting dalam format Microsoft Word and PowerPoint. Publikasi-publikasi tersebut umumnya berisi gambaran yang luas tentang status proses rekonstruksi dan mencantumkan hasil analisa terperinci terhadap situasi pembiayaan yang telah diperbaharui. Presentasi PowerPoint khususnya berguna bagi para donor yang dapat mengutip informasi penting ke dalam laporan mereka untuk penjelasan singkat dan presentasi ke kantor pusat, kementerian, dan menteri-menteri terkait. Kemudahan dalam menggunakan output ini lebih mendorong para donor untuk menyajikan informasi yang dapat diandalkan. Keempat grafik dalam gambar 5.7 adalah contoh informasi penting yang telah disusun dalam pubikasi dan digunakan secara luas oleh para stakeholder. Grafik-grafik ini dan data-data terkait telah diperbanyak dalam laporan, catatan penjelasan singkat, dan presentasi lainnya sejak tahun 2005. Lihat bagian mengenai referensi di akhir bab ini. Informasi internet juga
19
tersedia melalui: http://go.worldbank.org/HQMC6331PO, http://go.worldbank.org/K64795H580, dan http://go.worldbank.org/TTAIQW4DR0. Karena sistemnya manual maka outputnya dikirimkan oleh Bank Dunia kepada narasumber melalui email. Para stakeholder yang tidak memberikan data biasanya akan mengakses data melalui publikasi, khususnya publikasi yang dibagikan oleh BRR.
Evaluasi terhadap Sistem Kemudahan Penggunaan dan Pengguna Output penggunaan sistem berbeda-beda bergantung pada jenis organisasi dan jangka waktu. Sistem ini tampaknya dirasakan lebih berguna bagi pemerintah dan donor daripada LSM dan badan-badan PBB, terutama karena LSM dan badan-badan PBB cenderung lebih terfokus, atau terbatas, pada bidang-bidang khusus. Secara umum, narasumber telah memberikan dukungan yang luas kepada proses pendataan dan pelaporan dan telah memahami batasan-batasan output. Beberapa lembaga berpendapat bahwa karena BRR berada di bawah tekanan yang demikian besar dan mempunyai kapasitas yang demikian terbatas, maka cocok agar sistem dikelola di luar pemerintahan dan dalam lingkungan Bank Dunia. Karena prosesnya manual, membutuhkan biaya operasional yang rendah untuk teknologi informasi, dan mengandalkan tim yang kecil, maka sistem ini juga cukup efektif dari segi biaya. Namun, sistem ini bersifat padat karya selama periode pemrosesan. Gambar 5.7
Contoh output utama
Kebutuhan vs alokasi : Gambar utama ini menunjukkan perbandingan antara kebutuhan minimum inti dan alokasi total dana ke proyek. Yang juga menjelaskan jumlah uang yang masuk ke pembangunan kembali yang lebih baik dan termasuk dana yang akan dialokasikan ke proyek khusus.
20
Gambar 5.7
Contoh output utama (lanjutan)
Kesenjangan sektoral: Gambar ini menunjukkan kesenjangan antara pendanaan, alokasi dan jumlah uang yang dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan minimum inti. Balok berwarna abu-abu muda menunjukkan bahwa sektor mempunyai cukup dana untuk membangun kembali ke tingkat sebelum tsunami, sementara balok berwarna abu-abu tua menunjukkan defisit dalam pendanaan.
Aliran pendanaan : seperti yang diperlihatkan dalam gambar ini bahwa aliran pendanaan dari komitmen penyumbang ke alokasi proyek dan dana yang dicairkan. Gambar ini menjelaskan bahwa kira-kira 50 persen dari dana yang dialokasikan sudah dicairkan.
21
Gambar 5.7
Contoh output utama (lanjutan)
Alokasi berdasarkan sektor : yang diperlihatkan di dalam gambar ini adalah perbedaan pilihan alokasi yang dibuat antara jenis penyumbang dari lintas sektor. Contohnya bar kedua dan kelima dari atas ke bawah menunjukkan bahwa LSM mengalokasikan lebih sedikit dana daripada pemerintah dan donor untuk transportasi dan kepemerintahan.
Sumber: World Bank 2007a.
Pemerintah Terutama melalui BRR, pemerintah menggunakan output dan penyerapan anggaran, , pembuatan kebijakan dan komunikasi dengan organisasi eksternal. Analisis dan data yang dihasilkan melalui sistem mencapai hal-hal berikut ini: • • •
• •
•
Memberikan gambaran secara lengkap untuk mendanai kegiatan-kegiatan Menjadi masukan dalam proses perencanaan dan anggaran Mengidentifikasi kesenjangan pendanaan, khususnya dengan memperlihatkan di mana lembaga-lembaga penanggung jawab sektoral mengarahkan upaya-upayanya; analisa menurut sektor dan jenis lembaga (seperti donor bilateral versus LSM) memungkinkan pemerintah mengarahkan dana terhadap sektor-sektor yang kurang didanai dan sektorsektor yang menerima pendanaan rekonstruksi fisik yang tidak memadai Memberikan masukan dalam laporan pertanggungjawaban BRR kepada pemerintah Memfasilitasi komunikasi di antara stakeholder dengan lebih luas; penyediaan data yang dapat dipercaya dalam format presentasi memungkinkan BRR menggunakan output untuk berkomunikasi dengan stakeholder eksternal, menyajikan informasi terbaru secara teratur sehubungan dengan kemajuan yang dicapai, dan menghimpun dukungan untuk mengarahkan dana yang belum dialokasikan kepada sektor-sektor yang kurang didanai Digunakan oleh Badan Koordinasi Penanggulangan Bencana Nasional dalam pemantauan dan evaluasi
22
Donor Output awal dari sistem sangat berpengaruh terhadap para donor, terutama karena sistem ini memberikan saran dan penjelasan dalam keputusan target alokasi keuangan. Sistem juga memberikan informasi tentang latar belakang dan tentang kemajuan yang berguna dalam pelaporan. Bagi para donor, output sistem mencapai hal-hal berikut ini: • • •
• • •
Hasil analisa dari sistem ini dapat membandingkan donor, LSM dan pemerintah dari segi kinerja keuangan. Ketika digunakan bersama dengan data internal, data tentang kesenjangan sektoral membantu pengambilan keputusan sehubungan dengan alokasi dana; hal ini dapat dicapai khususnya selama tahun pertama ketika sebagian besar dana dialokasikan. Output sistem segera membuat perbedaan dalam pembiayaan rekonstruksi untuk Multi Donor Fund for Aceh dan Nias (MDF).. Analisa ini digunakan khususnya selama masa awal terbentuknya MDF untuk menutupi kesenjangan sektoral dan geografis dalam proses rekonstruksi. Prinsip dasar MDF menuntut agar kesenjangan tersebut segera diatasi sesuai dengan prioritas yang teridentifikasi. Dengan memberi donor informasi yang dapat dipercaya dalam format yang representatif, output sistem memfasilitasi penyusunan laporan kepada parlemen, departemen terkait dan menteri-menteri. Kajian kebutuhan mempengaruhi target yang ditetapkan dalam proposal proyek. Output sistem memberikan perbandingan kepada para donor; output juga berguna dalam melaporkan dan mengkaji kinerja pencairan donor.
LSM dan Lembaga-Lembaga Khusus Lembaga-lembaga khusus, seperti badan-badan PBB, seringkali mempunyai mandat yang jelas di sektor tertentu dan bekerja dengan mitra-mitra kementerian. Misalnya, United Nations Children’s Fund yang berfokus pada pendidikan dan kesehatan anak-anak membimbing pengambilan keputusannya sehubungan dengan alokasi pendanaan. Gambaran yang lebih luas masih terbatas nilainya. LSM-LSM menghadapi keterbatasan yang lebih besar dalam menggunakan data dibandingkan dengan pemerintah atau donor; mereka mempunyai mandat yang jelas untuk memusatkan upaya mereka pada sektor-sektor secara spesifik. Lembaga-lembaga khusus ini cenderung mendapatkan manfaat yang lebih besar dari analisa kesenjangan maupun pelaporan pencairan berdasarkan sektor. Namun, sebagian besar lembaga dalam segala hal menghargai nilai dari gambaran yang lebih luas tentang pendanaan yang tersedia. Penyesuaian Sistem Sistem tidak diharapkan menjadi permanen. Diharapkan sistem dapat memberikan gambaran kemajuan dalam pembiayaan selama tahap rekonstruksi program pemulihan. Jadi, tidak ada strategi untuk mengalihkan sistem ini kepada instansi daerah atau memadukannya dengan sistem nasional. Namun, metodologi demikian dapat digunakan oleh instansi daerah untuk memantau kegiatan donor dan LSM. Pedoman singkat praktisi telah disusun oleh kantor Bank Dunia Indonesia (Fengler, 2007). Pedoman ini memerinci langkah-langkah yang diperlukan dalam menyusun tabel pendanaan induk dan dapat memfasilitasi penerapan sistem di lingkungan pasca bencana lain dengan relatif mudah.
23
Database Pemulihan Aceh Nias Pemantauan dan evaluasi terhadap belanja rekonstruksi mendapatkan perhatian yang besar. Di awal tahun 2005, Jan Egeland, wakil sektretaris jenderal PBB untuk urusan kemanusiaan dan koordinator bantuan darurat (Jenewa) mengumumkan bahwa masyarakat internasional akan membentuk suatu sistem yang dapat memperlihatkan bahwa tugas kita adalah bukan hanya mendapatkan bantuan kemanusiaan bagi pihak-pihak yang membutuhkan melainkan juga mengawasi penggunaan setiap sen yang dikeluarkan” (OCHA 2005, 1). Setelah berhasil menerapkan Database Bantuan Pembangunan di Afganistan pada tahun 2003, United Nations Development Programme kemudian meluncurkan sistem di empat negara yang terkena dampak tsunami terburuk. Pemerintah Indonesia setuju untuk melaksanakan sistem ini, dan, setelah dimodifikasi, sistem ini dilaksanakan di Aceh dan Nias dengan sebutan Database Pemulihan Aceh Nias (Recovery Aceh Nias Database/RAN). RAN baru dapat diluncurkan pada bulan November 2005 sebab sistem ini sebelumnya harus diujicoba dan disempurnakan di lapangan. Hal ini mengubah RAN yang memberikan fungsionalitas dan tujuan tambahan yang tidak dialami negara-negara lain yang menggunakan Database Bantuan Pembangunan. Unsur utama yang ditambahkan adalah kemampuan untuk memasukkan data proyek terkait dengan rencana dan realisasi output (sehingga menciptakan indikator-indikator kinerja utama). Unsur ini memberikan kapasitas konseptual kepada BRR untuk memantau kemajuan fisik rekonstruksi, selain mengetahui transparansi aliran pendanaan. Fungsionalitas tambahan menimbulkan masalah praktis terutama karena pengaturan pendanaan yang kompleks oleh sejumlah besar pelaku yang terlibat dalam rekonstruksi dan program pemulihan. Di satu pihak, sistem tersebut menggambarkan upaya untuk menelusuri aliran pendanaan dari penyedia dana yang semula kepada lembaga-lembaga hilir. Di lain pihak, lembaga-lembaga pelaksana diharuskan untuk memberikan perincian proyek secara spesifik. Dalam praktek, kedua tujuan ini seringkali tidak sejalan yang mengakibatkan duplikasi data pendanaan dan data proyek serta ketidak-konsistenan data lainnya. Selain itu, lembaga-lembaga peserta membutuhkan waktu berbulan-bulan untuk mengumpulkan dan mengirimkan data. Meskipun BRR meminta setiap lembaga untuk memberikan perincian proyek dalam RAN dan terus memperbaharui perincian proyek tersebut, lembaga-lembaga merasa hal ini menjadi tantangan. Agustina (2007) menguraikan sebagian tantangan yang dihadapi di Aceh dan Nias, antara lain sebagai berikut: • • • •
Rancangan sistem bersifat kompleks dan sangat berorientasi pada perincian, yang membutuhkan komitmen waktu yang signifikan bagi masing-masing lembaga untuk memasukkan informasi proyek. Metodologi kurang jelas, dan manual pengguna, definisi yang distandarisasi dan uraian terminologi tidak tersedia secara luas untuk membantu para pengguna. Alat yang dikembangkan adalah sistem hak milik (proprietary system) sehingga tidak fleksibel ketika BRR bermaksud memodifikasi program. Alat tersebut mempunyai kinerja yang lambat dibandingkan dengan sistem penelusuran alternatif.
Sebuah tim yang dibentuk BRR membantu lembaga-lembaga dalam memperbaharui informasi proyek tentang RAN. Namun, banyak waktu tim yang dihabiskan untuk mengatasi keempat tantangan di atas. Akibatnya, dua tahun setelah tsunami, RAN masih relatif belum dapat memberi BRR hasil tinjauan terhadap komitmen finansial, alokasi dan pengeluaran dari
24
donor dan LSM. Selain itu, para analis Bank Dunia secara teratur harus menyampaikan hasil tinjauan secara lengkap kepada para stakeholder. Potensi Penyempurnaan Sistem Sistem mendapatkan data dari berbagai stakeholder. Kebutuhan informasi dari kelompok berbagai stakeholder ini berbeda-beda, dan kebutuhan ini tidak selalu dipenuhi secara lengkap oleh sistem. Saat ini kami mengajukan ringkasan usulan dan permintaan yang diterima dari para stakeholder bersangkutan mengenai penyempurnaan sistem dan meningkatkan nilai data. Pelaporan Paralel di Tingkat Donor Daripada mencoba untuk menelusuri semua organisasi yang terlibat dalam program pemulihan, pemrosesan sistem dan output sistem difokuskan pada lembaga-lembaga penanggung jawab. Donor dan pemerintah juga berminat untuk mendapatkan hasil analisa terperinci terhadap kontribusi donor tingkat tinggi, termasuk negara-negara. Sistem juga dapat memberikan analisa yang singkat namun berguna terhadap total komitmen dan alokasi oleh donor (khususnya pelaku bilateral dan multilateral). Namun, seperti yang telah dibahas di atas, ada risiko penghitungan ganda. Untuk mengurangi risiko ini maka harus dibedakan antara data pelaksanaan proyek dan data kontribusi keuangan. Jika suatu program rekonstruksi dikelola oleh sejumlah kecil pelaku dan jika jumlah LSM terbatas, maka fokus sistem pada lembaga pendanaan dan donor dianggap sebagai opsi yang lebih baik. Ini adalah pendekatan dalam pelaporan data gempa bumi Yogyakarta tahun 2006 di Indonesia, misalnya (JRF 2007). Data Kemajuan Fisik Sistem tidak dirancang untuk melaporkan kemajuan fisik dari upaya rekonstruksi. Namun, masyarakat yang melaksanakan rekonstruksi di Aceh dan Nias tidak mempunyai cukup data tentang kemajuan fisik setelah dua tahun dilanda gempa bumi. Karena sistem melakukan pendataan yang efektif maka mungkin perlu dipertimbangkan untuk memperluas mandat sistem agar mencakup laporan kemajuan fisik rekonstruksi. Mengukur Dampak Tidak banyak informasi yang tersedia mengenai dampak aktual setelah pelaksanaan proyek. Meskipun sistem bukan bertujuan untuk memantau atau mengkaji dampak-dampak demikian, evaluasi masih diperlukan untuk mengukur efektivitas upaya rekonstruksi. Analisa Sektor Berdasarkan Jenis Kontributor Kajian sektor terhadap rekonstruksi berdasarkan jenis kontributor (pemerintah, donor atau LSM) dapat memberi pemerintah informasi mengenai jenis-jenis proyek yang didanai oleh lembaga-lembaga lain sehingga pemerintah dapat mengidentifikasi daerah-daerah yang sedikit mendapatkan pendanaan infrastruktur dan aset fisik. Meskipun rekonstruksi fisik paling menonjol dalam upaya rekonstruksi, ada banyak proyek yang bertujuan mencapai outputoutput yang tidak berwujud (intangible) seperti peningkatan kapasitas. Salah satu contohnya adalah sektor kesehatan di mana LSM-LSM memainkan peran penting dalam meningkatkan keterampilan petugas kesehatan dan melatih petugas-petugas baru. Dengan memahami fokus LSM-LSM ini maka BRR dapat meneliti jumlah pendanaan yang dialokasikan untuk pembangunan kembali aset-aset fisik seperti rumah sakit dan puskesmas, suatu bidang di mana pendanaannya masih kurang. (Lihat uraian di bawah ini untuk pembahasan masalahmasalah yang terjadi ketika mencocokkan alokasi pendanaan dalam kajian kebutuhan).
25
Perincian Berdasarkan Letak Geografis Penggunaan batch file project concept note (PCN) memungkinkan dibuatnya perincian dana LSM berdasarkan lokasi proyek. Namun, data serupa seringkali tidak tersedia dari para donor. Jika terjadi bencana alam, maka jelas ada kebutuhan untuk mengandalkan informasi geografis yang transparan dan dapat diakses dan sistem yang dapat memberikan hubungan atau kemampuan pemetaan geografis (sistem informasi geografis). Sistem informasi ini dapat efektif dalam menyerap dan menyebarkan informasi tentang kejadian yang lalu maupun yang sedang berlangsung seperti kesenjangan dalam alokasi pembiayaan dan pendanaan di daerah-daerah. Dengan menggunakan sistem informasi ini maka para pelaku dapat mengumpulkan banyak informasi tentang masyarakat serta menganalisa dan menggunakan informasi tersebut secara efisien dan cerdas. Salah satu yang khususnya perlu dilakukan di Aceh dan Nias adalah memastikan bahwa kabupaten menerima pendanaan yang memadai untuk rekonstruksi. Para donor seringkali menyediakan dana bagi lembaga pelaksana berdasarkan alokasi sektor, bukan kebutuhan secara geografis. Maka, para donor seringkali tidak mengetahui kabupaten mana yang menerima dana tersebut. Jika data geografis yang disediakan oleh semua narasumber tidak cukup maka mungkin perlu dilakukan analisa yang memperlihatkan kebutuhan sehubungan dengan alokasi dan komitmen, sehingga dapat diketahui kabupaten-kabupaten yang belum menerima dana secara memadai. Mendata Semua Stakeholder Sistem mengumpulkan data secara proaktif, dan outputnya kemudian dibagikan kepada mereka yang telah menyumbangkan informasinya: pemerintah, donor bilateral dan multilateral, dan 20 LSM kontributor terbesar. Tetapi, karena lebih dari 300 lembaga aktif dalam upaya rekonstruksi maka output sistem tidak diberikan kepada lembaga-lembaga di luar kelompok yang telah memberikan data. Lembaga-lembaga ini mengandalkan publikasi BRR untuk mengkases output. Dua tahun setelah tsunami, output tersedia di website Bank Dunia, tetapi sejumlah kecil LSM tidak mengetahui cara mengakses informasi tersebut. Oleh karena itu diusulkan agar hasil analisa dibagikan melalui electronic mailing list yang berisi semua pelaku yang berminat mendapatkan data. Juga diusulkan agar ketersediaan output pada website Bank Dunia dipublikasikan secara lebih luas. Analisa Kebutuhan yang Lebih Luas Upaya rekonstruksi pasca tsunami di Aceh dilaksanakan oleh masyarakat yang baru pulih dari konflik internal selama puluhan tahun. Sebagian besar infrastruktur provinsi Aceh tidak terurus, dan jelas dibutuhkan investasi pada masyarakat yang telah terkena dampak konflik ini. Memang, seringkali sulit bagi para pelaku untuk membedakan antara masyarakat yang terkena dampak tsunami dan yang terkena dampak konflik. Perhatian hendaknya diberikan kepada kebutuhan masyarakat yang lebih luas agar rencana pemulihan yang efektif dapat disusun.
26
Pelajaran yang Diperoleh Proses Pendataan Pendekatan pendataan proaktif yang mencakup pengawasan mutu yang ketat penting untuk memastikan keterpaduan dan konsistensi data. Untuk sistem di Aceh dan Nias, BRR membutuhkan kontribusi data meskipun data tersebut dikumpulkan dan diproses oleh para analis Bank Dunia. Sistem ini memungkinkan analis Bank Dunia memastikan bahwa informasi yang dikumpulkan dari narasumber tepat waktu dan akurat. Karena bersifat wajib maka proses penyerahan data juga harus menjamin ketaatan yang tinggi. Kualitas data terjaga karena data dimasukkan ke dalam sistem oleh analis Bank Dunia. Hal ini berbeda dengan sistem RAN di mana data dimasukkan ke dalam sistem secara langsung oleh narasumber, yang menjadi tantangan kualitas data bagi pengelola RAN. Mengikutsertakan Pemerintah Daerah Sistem ini dianggap sebagai kerja sama antara lembaga pemerintah dan Bank Dunia. Nilai tambah mungkin dapat diperoleh dengan mengikutsertakan pemerintah daerah pada tahap awal dalam proses rancangan untuk memastikan bahwa kebutuhan daerah juga dapat dipenuhi oleh sistem dan bahwa pemerintah daerah memahami dan mempercayai sistem. Terminologi Didefinisikan secara tepat Terminologi harus benar-benar jelas dan dikomunikasikan kepada semua stakeholder.
definisi-definisi
harus
dipastikan
telah
Sektor-Sektor Definisi sektor oleh sistem didasarkan pada sektor-sektor standar yang digunakan oleh ECLAC. Penting untuk menggunakan definisi-definisi sektor secara konsisten, khususnya dalam melakukan analisa kesenjangan sektoral yang bertujuan untuk mengidentifikasi kekurangankekurangan dalam pendanaan sektoral. Namun, metodologi ECLAC memperlihatkan bahwa sektor-sektor yang digunakan dalam kajian kerusakan dan kerugian perlu diselaraskan dengan definisi yang digunakan dalam sistem pembukuan nasional suatu negara. Maka, sektor-sektor ini harus digunakan secara konsisten oleh semua pelaku, termasuk badan rekonstruksi. Definisi Keuangan Banyak istilah digunakan dengan makna khusus oleh berbagai pelaku. Berikut ini adalah istilah-istilah khusus yang digunakan dalam sistem pembukuan dan pelaporan internal, yang tetapi terkadang memiliki arti yang berbeda: dialokasikan (tidak dialokasikan), jatah, tersedia, komitmen, dikontribusikan, dicairkan, diperuntukkan, pengeluaran, diwajibkan, direncanakan, dijanjikan, diterima, persyaratan dan dibelanjakan. Dialokasikan dapat berarti bahwa dana telah dianggarkan oleh para donor untuk rekonstruksi pasca tsunami (yaitu, alokasi anggaran internal donor). Istilah ini juga dapat berarti bahwa dana telah ditentukan secara spesifik untuk proyek-proyek tertentu. Kedua definisi ini sangat berbeda namun istilah tersebut digunakan secara bebas tanpa perbedaan yang jelas oleh banyak pelaku. Demikian pula, mendefinisikan pencairan sehubungan dengan proyek-proyek dapat menjadi masalah karena aliran dana seringkali dilakukan melalui berbagai saluran sebelum dicairkan kepada penerimanya. Mengukur pencairan melalui lembaga pelaksana atau penanggung jawab akhir akan memastikan konsistensi.
27
Dari Bantuan Darurat menjadi Rekonstruksi Sistem ini dirancang untuk hanya mencakup proyek-proyek rekonstruksi dan rehabilitasi dan menghapuskan, dari analisa, proyek-proyek yang berfokus pada tahap darurat dan bantuan kemanusiaan, seperti pemberian obat-obatan, tempat tinggal sementara, makanan dan uang tunai untuk kegiatan pembersihan reruntuhan dan sampah tsunami. Karena besarnya skala bencana di Aceh dan Nias maka tahap darurat melebihi jangka waktu yang normal. Upayaupaya yang signifikan juga telah dikerahkan untuk tahap-tahap transisi dan awal pemulihan dari upaya rekonstruksi. Batasan tahap-tahap ini masih belum jelas tetapi penting untuk dapat mengidentifikasi di tahap mana suatu proyek berjalan dan untuk mempunyai definisi yang jelas dari semua istilah dalam pembahasan tentang proyek-proyek rekonstruksi. Jadi, dalam kasus Aceh dan Nias, program-program rekonstruksi dan pembangunan didefinisikan sebagai program-program yang berupaya membangun kembali atau memugar aset-aset fisik, ekonomi dan sosial. Mengkaji Kerusakan dan Kerugian secara Cermat Fokus pertama segera setelah bencana menyerang adalah bantuan darurat untuk menolong korban yang masih hidup. Namun, kontribusi yang berharga dapat dilakukan dalam mingguminggu awal pasca bencana dengan mengadakan kajian kerusakan dan kerugian. Kajiankajian tersebut seringkali membantu pengambilan keputusan pendanaan awal oleh donor dan mempengaruhi proses rekonstruksi di tahun-tahun mendatang. Indonesia mendapatkan manfaat karena menerapkan metodologi standar yang dikembangkan oleh ECLAC, alat akuntansi standar untuk menghitung biaya penggantian terhadap aset-aset yang telah hancur dan kerugian serta hilangnya potensi penghasilan yang diakibatkannya. Angka kerusakan dan kerugian menjadi patokan untuk periode rekonstruksi dan menjadi inti dari banyak keputusan pendanaan. Merevisi Analisa Kebutuhan Dua pelajaran utama sehubungan dengan kajian kebutuhan dapat diperoleh dari penelitian ini. Pelajaran pertama adalah bahwa kajian kebutuhan yang dilaksanakan setelah kajian kerusakan dan kerugian perlu menggunakan metodologi yang ditetapkan oleh ECLAC, yaitu, bahwa nilai kerusakan harus didukung untuk dapat mendefinisikan kebutuhan finansial dari program rekonstruksi dengan memberlakukan kriteria yang ditetapkan melalui strategi rekonstruksi dan disesuaikan dengan tingkat inflasi. Gambar 5.8 menggambarkan proses ECLAC untuk mengubah kajian kerusakan dan kerugian menjadi analisa kebutuhan yang komprehensif.
28
Gambar 5.8
Membuat kajian kerusakan dan kerugian untuk perencanaan rekonstruksi
Sumber: Hasil adaptasi penulis berdasarkan pada informasi yang disediakan oleh Roberto Jovel, ECLAC.
Analisa kebutuhan juga perlu memasukkan kerugian kapasitas dan kerugian pengembangan kapasitas, yang dapat terjadi selama bencana ) kasus tsunami. Secara spesifik, peningkatan kualitas, inovasi teknologi, penerapan metode mitigasi, relokasi ke daerah yang aman, biaya pengembangan keterampilan dan pelatihan serta inflasi multi-tahunan secara keseluruhan yang disebabkan oleh spekulasi disertai kelangkaan harus dipertimbangkan dan dikaji. Pelajaran kedua sehubungan dengan kajian kebutuhan adalah bahwa kebutuhan perlu dievaluasi kembali pada waktu-waktu tertentu. Analisa kesenjangan sektoral dapat menjadi kurang penting dari waktu ke waktu karena stakeholder merasa bahwa kebutuhan yang mulamula didefinisikan tidak sesuai lagi dengan kebutuhan saat ini. Di Aceh, kebutuhan minimum inti ditetapkan dengan menghitung pendanaan minimum yang diperlukan untuk membangun kembali ke tingkat pra-tsunami (lihat sub-bagian selanjutnya mengenai mendefinisikan kebutuhan minimum inti). Kebutuhan minimum inti juga merupakan patokan keuangan tahap awal bagi program-program rekonstruksi yang didanai pemerintah dan donor. Dalam laporan ini, kebutuhan minimum inti didefinisikan sebagai (a) penggantian penuh terhadap seluruh kerusakan sektor publik (menurut kajian kerusakan dan kerugian); (b) pembiayaan kebutuhan sektor swasta, seperti perumahan, pertanian dan perikanan, sampai pada batas yang ditetapkan dalam rencana induk; (c) pembiayaan sebagian kerusakan lingkungan yang hanya dapat diatasi secara terbatas oleh intervensi luar; dan (d) penyesuaian dengan tingkat inflasi menurut tren harga terbaru. Asumsi kajian kami adalah bagi sebagian kerusakan dan kerugian yang dialami oleh rumah tangga dan sektor swasta akan ditanggung oleh rumah tangga dan sektor swasta, mungkin melalui asuransi atau tabungan. Mencocokkan Alokasi Proyek dengan Kebutuhan Kajian kebutuhan yang digunakan di Aceh merupakan perkiraan biaya untuk mengganti aset fisik yang rusak atau hilang di sektor-sektor tertentu. Namun, alokasi pendanaan dari kontributor mencakup spektrum proyek yang jauh lebih luas, termasuk upaya-upaya yang meliputi tujuan-tujuan tidak berwujud (intangibles), seperti pelatihan dan peningkatan
29
kapasitas. Oleh karena itu, analisa kesenjangan mungkin akan melaporkan lebih rendah jumlah pendanaan yang diperlukan untuk penggantian aset-aset fisik di sektor-sektor. Contoh yang jelas di Aceh adalah sektor kesehatan, yang terlihat menerima pendanaan yang cukup secara keseluruhan dan realisasinya menerima alokasi dana yang besar dari LSM-LSM; namun, sebagian besar pencairan LSM di sektor kesehatan tidak ditujukan kepada proyek rekonstruksi fisik melainkan pada tujuan-tujuan tidak berwujud (misalnya, pelatihan pegawai), sedangkan kajian kebutuhan kesehatan terutama mengkaji biaya untuk memperbaiki prasarana kesehatan, khususnya rumah sakit dan puskesmas. Oleh karena itu, alokasi pendanaan dan kajian kebutuhan penting untuk diselaraskan. Mengkomunikasikan Metodologi Partisipasi berbagai organisasi di berbagai tingkatan menimbulkan risiko penghitungan ganda. Upaya yang sungguh-sungguh dilakukan untuk mengidentifikasi dan menghapuskan penghitungan ganda. Metodologi yang digunakan untuk menghapuskan data ganda telah diterbitkan dan dijelaskan secara luas (lihat bahasan pokok ini di atas). Namun, beberapa pengguna merasa tidak yakin apakah memang ada upaya tersebut atau apakah upaya tersebut efektif. Para pengguna ini masih meragukan akurasi informasi yang diberikan oleh sistem. Mendefinisikan Sektor-Sektor yang Cocok Analisa yang konsisten dan bermakna akan lebih mudah jika sektor-sektor yang menerima alokasi dan belanja sesuai dengan kategori dalam kajian kerusakan dan kerugian. Dalam hal ini, definisi sektoral yang digunakan dalam kajian kerusakan dan kerugian adalah definisi yang digunakan dalam metodologi ECLAC standar. Pendanaan proyek dapat dicatat oleh lebih dari satu sektor jika proyek bersifat lintas sektoral. Metodologi ECLAC juga memungkinkan dilakukannya penyesuaian pada sektor-sektor standar di tingkat daerah untuk menyesuaikannya agar lebih mendekati kategori dalam sistem pembukuan nasional suatu negara. Hal ini meningkatkan potensi analistis dari data tersebut karena methodologi ini memungkinkan dilakukannya penyelarasan antara data tentang kebutuhan dan kategori data yang digunakan pada departemen-departemen. Memverifikasi Data Tim analis Bank Dunia bekerja selama periode puncak dan telah terlatih dalam melakukan analisa data. Tim ini berhubungan erat dengan narasumber yang diperbolehkan untuk menindaklanjuti, memperbaharui dan memverifikasi data serta mengklarifikasi persoalan dan masalah terkait dengan data. Proses verifikasi ini juga membantu memastikan konsistensi selama periode pelaporan. Mencantumkan Perubahan Asumsi Pelajaran yang diperoleh oleh tim analis Bank Dunia adalah nilai dari mendokumentasikan semua perubahan asumsi antara masa-masa pelaporan, seperti perubahan nilai kurs. Mencantumkan Aliran Pendanaan Meskipun terdapat banyak definisi pendanaan, ada empat hal utama di mana aliran pendanaan hendaknya dicantumkan dan dianalisa dengan sangat cermat. Keempat hal tersebut dapat dilihat dalam gambar 5.9.
30
Gambar 5.9
Aliran pendanaan yang diperlukan untuk analisa data
Sumber: Hasil kompilasi penulis
Kesimpulan Sistem ini menghasilkan gambaran pendanaan yang tersedia bagi upaya rekonstruksi yang disertai dengan perincian jumlah pendanaan yang dialokasikan ke sektor-sektor dan perincian pencairan dana. Para pengguna dapat mengidentifikasi kesenjangan dalam alokasi pendanaan dan, oleh karena itu, menyesuaikan alokasi mereka untuk memenuhi kebutuhan yang belum terpenuhi dari masyarakat yang terkena bencana. Sistem ini informatif, dan telah mendukung pengambilan keputusan, khususnya pada masa awal pasca tsunami. Karena mudah digunakan, sistem ini juga telah membantu lembagalembaga yang memerlukan data untuk memberikan laporan kepada para pendukungnya. Meskipun sistem ini didasarkan pada pendataan secara manual sehingga bersifat padat karya dan membutuhkan waktu yang banyak, sistem ini efektif dalam memberikan gambaran secara umum tentang pembiayaan rekonstruksi secara teratur. Karena dilakukan secara manual maka sistem ini telah membuktikan bahwa proses yang sederhana dengan cakupan dan metodologi yang jelas dan didasarkan pada kerja tim analis kecil yang berdedikasi untuk melakukan pendataan dan analisa dapat menghasilkan output yang sangat berguna dengan biaya yang rendah dan dalam lingkungan pasca bencana. Hubungan yang dijalin dengan para pelaku utama selama pengembangan sistem telah menciptakan lingkungan yang memungkinkan pengelolaan data secara proaktif. Hal ini sangat bertentangan dengan pengalaman pada sistem-sistem teknologi informasi yang maju. Sistem ini tidak direncanakan atau dirancang menjadi permanen. Diharapkan sistem ini dapat memberikan gambaran yang jelas mengenai aliran pembiayaan selama tahap rekonstruksi dari program pemulihan di Aceh dan Nias. Namun, metodologinya dapat digunakan dengan relatif mudah oleh berbagai pihak terutama instansi daerah untuk memantau kegiatan donor dan LSM di lingkungan pasca bencana.
31
Catatan 1
Penulis ingin menyampaikan penghargaannya kepada mereka yang telah memberikan waktunya untuk wawancara dan memberikan saran selama penelitian ini. Kontribusi mereka tidak ternilai harganya dalam upaya mendapatkan pemahaman dan informasi terperinci mengenai fungsionalitas, penggunaan dan efektivitas metodologi dan sistem yang diuraikan dalam bab ini. Secara khusus, penulis berterima kasih kepada: Magda Adriani, Cut Dian Agustina, Enrique Blanco Armas, Zaki Fahmi, Wolfgang Fengler, Joel Hellman, Ahya Ihsan dan Harry Masyrafah (semuanya dari Bank Dunia); Suprayoga Hadi (MSP Multistakeholder Partnership, Bappenas); Teuku Ismail (Save the Children); Melissa Janis (United States Agency for International Development); Ji-Hoon Kim (Korea International Cooperation Agency); Hagar Ligtvoet (Kedutaan Kerajaan Belanda, Indonesia); Catherine Marie Martin (International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies); Satoko Nakawa (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs); Eddy Purwanto, Roy Rahendra dan Puteri Watson (Badan Rehabilitasi Rekonstruksi Aceh dan Nias); Kerry Ross (Oxfam International); Ayako Shimizu (Kedutaan Jepang, Indonesia); Kazuhiro Shirase (Japan International Cooperation System); Gi-Soon Song (United Nations Development Programme); David Taylor (World Vision International); Bernadette Whitelum (Australia-Indonesia Partnership for Reconstruction and Development); dan Diane Zhang (Multi Donor Fund for Aceh and Nias). 2
Inter-Governmental Group on Indonesia, suatu kelompok internasional dari negara-negara pemberi pinjaman, dibentuk oleh Belanda pada tahun 1967 untuk mengkoordinasikan bantuan multilateral bagi Indonesia. Organisasi ini menjadi Consultative Group on Indonesia pada tahun 1992. Organisasi ini dibubarkan pada tahun 2006. Anggota-anggotanya terdiri dari Bank Pembangunan Asia, Dana Moneter Internasional, United Nations Development Programme, Bank Dunia dan organisasi-organisasi bantuan pemerintah di Australia, Belgia, Kanada, Perancis, Jerman, Italia, Jepang, Belanda, Selandia Baru, Swiss, Inggris dan Amerika Serikat.
3
ECLAC telah mengembangkan keahlian di bidang evaluasi terhadap kerusakan akibat bencana alam di Amerika Latin sejak tahun 1970an. Metodologinya telah didokumentasikan dan diujicoba secara luas, termasuk melalui buku pedoman yang diterbitkan oleh ECLAC (2003).
References Agustina, Cut Dian. 2007. “Tracking the Money: International Experience with Financial Information Systems and Databases for Reconstruction.” Paper presented at the World Bank conference, “Responding Effectively to Crises and Emergencies,” Washington, May 2–3. Bappenas (National Development Planning Agency). 2005. Master Plan for the Rehabilitation and Reconstruction of the Regions and Communities of the Province of Nanggroe Aceh Darussalam and the Islands of Nias, Province of North Sumatra. Jakarta: Bappenas. BRR (Agency for the Rehabilitation and Reconstruction of Aceh and Nias). 2006a. “BRR Strategy Paper for the Remaining Resources of the Multi Donor Fund for Aceh and Nias.” Strategy paper, World Bank, Jakarta. ———. 2006b. Aceh and Nias Two Years after the Tsunami: 2006 Progress Report. Jakarta: BRR. BRR (Agency for the Rehabilitation and Reconstruction of Aceh and Nias) and World Bank. 2005. Rebuilding a Better Aceh and Nias: Stocktaking of the ReconstructionEffort; Brief for the Coordination Forum Aceh and Nias. Report 34201. Jakarta: World Bank. BRR (Agency for the Rehabilitation and Reconstruction of Aceh and Nias), World Bank, ADB (Asian Development Bank), IFRC (International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies), and UNDP (United Nations Development Programme). 2005. Aceh and Nias One Year after the Tsunami: The Recovery Effort and Way Forward. Report 35507. Jakarta: World Bank. CGI (Consultative Group on Indonesia). 2005. “Indonesia: Preliminary Damage and Loss Assessment; The December 26, 2004 Natural Disaster.” Jakarta: National Development Planning Agency. ECLAC (United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean). 2003. Handbook for Estimating the Socio-economic and EnvironmentalEffects of Disasters. Mexico City: ECLAC and World Bank. Fengler, Wolfgang. 2007. “Tracking Financial Flows after Disasters: Reconstruction Expenditure Tracking Analysis Methodology (RETAM).” PREM Notes 114, World Bank, Washington, DC. FIAS (Foreign Investment Advisory Service). 2005. “Indonesia, Aceh/Nias: Mini-Diagnostic Analysis of the Investment Climate.” Report 38793, International Finance Corporation and World Bank, Jakarta. JRF ( Java Reconstruction Fund). 2007. “One Year after the Java Earthquake and Tsunami: Reconstruction Achievements and the Results of the Java Reconstruction Fund.” Progress Report 2007, JRF, Jakarta. MDF (Multi Donor Fund for Aceh and Nias). 2006a. Quarterly Financial Management Report 5 ( June), Multi Donor Fund Secretariat, Jakarta. ———. 2006b. Quarterly Financial Management Report 6 (September), Multi Donor Fund Secretariat, Jakarta. ———. 2006c. “Implementing Projects, Achieving Results: 18 months of the Multi Donor Fund for Aceh and Nias.” Progress Report III, Multi Donor Fund Secretariat, Jakarta.
32
OCHA (United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs). 2005. “Press Briefing by Emergency Relief Coordinator.” Press Briefing 050314, March 14. http://www.un.org/News/briefings/docs/2005/Egeland_Briefing_050314.doc.htm. USAID (United States Agency for International Development), IOM (International Organization for Migration), and Indonesia, Ministry of Justice and Human Rights. 2005. Settlement and Livelihood Needs and Aspirations Assessment of Disaster-Affected and Host Communities in Nanggroe Aceh Darussalam, 2005. Banda Aceh, Indonesia: USAID. World Bank. 2005. Rebuilding a Better Aceh and Nias: Preliminary Stocktaking of the Reconstruction Effort Six Months after the Earthquake and Tsunami. Report 32893. Jakarta: World Bank. ———. 2006a. Aceh Public Expenditure Analysis: Spending for Reconstruction and PovertyReduction. Jakarta: World Bank. ———. 2006b. “Reconstruction Financing Brief.” Progress briefing note, World Bank, Jakarta. ———. 2006c. “Reconstruction Progress: Disbursements and Physical Outputs.” Progress briefing note, World Bank, Jakarta. ———. 2006d. “Housing: Financing and Progress Report.” Progress briefing note, World Bank, Jakarta. ———. 2007a. Managing Resources to Build Back and Create a Better Future for Nias: Nias Public Expenditure Analysis 2007. Jakarta: World Bank. ———. 2007b. “Reconstruction Progress Update, April 2007.” Progress presentation to donors, World Bank, Jakarta. ———. 2007c. “Reconstruction Progress Update, September 2007.” Progress presentation to donors, World Bank, Jakarta.
33
