BAB 13 TATA KELOLA PEMERINTAHAN A. Pengertian Good Governance Globalisasi yang menyentuh berbagai bidang kehidupan di seluruh wilayah pemerintahan negara menurut reformasi sistem perekonomian dan pemerintahan, termasuk birokrasinya, sehingga memungkinkan interaksi perekonomian antardaerah dan antarbangsa berlangsung lebih efisien. Kunci keberhasilan pembangunan perekonomian adalah daya saing, dan kunci dari daya saing adalah efisiensi proses pelayanan, serta mutu ketepatan dan kepastian kebijakan publik. Kunci keberhasilan pembangunan perekonomian adalah daya saing dan kunci dari daya saing adalah efisiensi proses pelayanan, mutu, dan kepastian kebijakan publik. Dalam upaya menghadapi tantangan tersebut, salah satu prasyarat yang perlu dikembangkan adalah komitmen yang tinggi untuk menerapkan nilai luhur dan prinsip tata kelola (good governance) dalam mewujudkan cita-cita dan tujuan negara, sedangkan diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945. United Nations Development Program (UNDP) dalam dokumen kebijakannya yang berjudul “Governance for Sustainable Human Development” (1977), mendefinisikan kepemerintahan (governance) sebagai berikut : “Governance is the exercise of economic, political, and administrative authority to a country’s affairs at all levels and means by which states promote social cohesion, integration, and ensure the well being of their population” (Keterampilan adalah pelaksanaan kewenangan/kekuasaan dalam bidang ekonomi, politik, dan administratif untuk mengelola berbagai urusan Negara pada setiap tingkatannya dan merupakan instrument kebijakan negara untuk mendorong terciptanya kondisi kesejahteraan integritas dan kohesitas social dalam masyarakat). Pemerintah atau “Government” dalam bahasa Inggris diartikan sebagai “The authoritative direction and administration of the affairs of men/women in a nation, state, city, etc” (pengarahan dan administrasi yang berwenang atas kegiatan orang-orang dalam sebuah negara, negara bagian, kota, dan sebagainya). Ditinjau dari sisi semantik, kebahasaan governance berarti tata kepemerintahan dan good governance bermakna tata kepemerintahan yang baik. Di satu sisi istilah good governance dapat dimaknai secara berlainan, sedangkan sisi yang lain dapat diartikan sebagai kinerja suatu lembaga, misalnya kinerja pemerintahan, perusahaan atau organisasi kemasyarakatan. Apabila istilah ini dirujuk pada asli kata dalam bahasa Inggris : governing, maka artinya adalah mengarahkan atau mengendalikan, Karena itu good governance dapat diartikan sebagai tindakan untuk mengarahkan, mengendalikan, atau memengaruhi masalah publik. Oleh karena itu ranah good governance tidak terbatas pada negara atau birokrasi pemerintahan, tetapi juga pada ranah masyarakat sipil yang dipresentasikan oleh organisasi nonpemerintah dan sektor swasta. Singkatnya, tuntutan terhadap good governance tidak hanya ditujukan kepada penyelenggara negara atau pemerintah, melainkan juga pada masyarakat di luar struktur birokrasi pemerintahan. Dari berbagai pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa pemerintahan yang baik adalah baik dalam proses maupun hasilnya. Semua unsur dalam pemerintahan bisa bergerak secara sinergis, tidak saling berbenturan, memperoleh dukungan dari rakyat, serta terbebas dari gerakan-gerakan anarkis yang bisa menghambat proses dan laju pembangunan. Pemerintahan juga bisa dikatakan baik jika produktif dan memperlihatkan hasil dengan indicator kemampuan ekonomi rakyat meningkat, baik dalam aspek produktivitas maupun dalam daya belinya; kesejahteraan spiritualnya meningkat dengan indicator rasa aman, bahagia, dan memiliki rasa kebangsaan yang tinggi.
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
397
B. Latar Belakang Good Governance Penerapan good governance di Indonesia dilatarbelakangi oleh dua hal yang sangat mendasar:
a. Tuntutan eksternal: Pengaruh globalisasi telah memaksa kita untuk menerapkan good governance. Good governance telah menjadi ideology baru negara dan lembaga donor internasional dalam mendorong Negara-negara anggotanya menghormati prinsip-prinsip ekonomi pasar dan demokrasi sebagai prasyarat dalam pergaulan internasional. Istilah good governance mulai mengemuka di Indonesia pada akhir tahun 1990-an, seiring dengan interaksi antara pemerintah Indonesia dengan negara-negara luar dan lembaga-lembaga donor yang menyoroti kondisi objektif situasi perkembangan ekonomi dan politik dalam negeri Indonesia. b. Tuntutan internal: Masyarakat melihat dan merasakan bahwa salah satu penyebab terjadinya krisis multidimensional saat ini adalah terjadinya abuse of power yang terwujud dalam bentuk KKN (korupsi, kolusi, dan nepotisme) dan sudah sedemikian rupa mewabah dalam segala aspek kehidupan. Proses check and balance tidak terwujud dan dampaknya menyeret bangsa Indonesia pada keterpurukan ekonomi dan ancaman disentegrasi. Berbagai kajian ihwal korupsi di Indonesia memperlihatkan korupsi berdampak negative terhadap pembangunan melalui kebocoran, mark up yang menyebabkan produk high cost dan tidak kompetitif di pasar global (high cost economy), merusakkan tatanan masyarakat dan kehidupan bernegara. Masyarakat menilai praktik KKN yang paling mencolok kualitas dan kuantitasnya adalah justru yang dilakukan oleh cabang-cabang pemerintahan, eksekutif, legislative, dan yudikatif. Hal ini mengarahkan wacana pada bagaimana menggagas reformasi birokrasi pemerintahan (governance reform). Realitas sejarah ini menggiring kita pada wacana bagaimana mendorong negara menerapkan nilai-nilai transparansi, akuntabilitas, partisipasi, dan desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan. Good governance ini dapat berhasil bila pelaksanaannya dilakukan dengan efektif, efisien, responsive terhadap kebutuhan rakyat, serta dalam suasana demokratis, akuntabel, dan transparan. UNDP (1997) mengemukakan bahwa karakteristik atau prinsip yang harus dianut dan dikembangkan dalam praktik penyelenggaraan kepemerintahan yang baik, meliputi :
a. Partipasi (participation). Setiap orang atau warga masyarakat, baik laki-laki maupun perempuan, memiliki hak suara yang sama dalam proses pengambilan keputusan, baik langsung maupun melalui lembaga perwakilan, sesuai dengan kepentingan dan aspirasinya masing-masing. b. Aturan Hukum (rule of law). Kerangka aturan hukum dan perundang-undangan harus berkeadilan, ditegakkan, dan dipatuhi secara utuh, terutama aturan hukum tentang hak asasi manusia. c. Transparansi (transparency). Transparansi harus dibangun dalam kerangka kebebasan aliran informasi d. Daya Tanggap (responsiveness). Setiap institusi dan prosesnya harus diarahkan pada upaya untuk melayani berbagai pihak yang berkepentingan (stakeholders) e. Berorientasi Konsensus (consensus orientation). Pemerintahan yang baik akan bertindak sebagai penengah bagi berbagai kepentingan yang berbeda untuk mencapai konsesus atau kesempatan yang terbaik bagi kepentingan masing-
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
398
masing pihak, dan jika dimungkinkan juga dapat diberlakukan terhadap berbagai kebijakan dan prosedur yang akan ditetapkan pemerintah. f. Berkeadilan (equity). Pemerintahan yang baik akan memberi kesempatan yang baik terhadap laki-laki maupun perempuan dalam upaya mereka untuk meningkatkan dan memelihara kualitas hidupnya. g. Efektif dan efisien (effectivieness and efficiency). Setiap proses keiatan dan kelembagaan diarahkan untuk menghasilkan sesuatu yang benar-benar sesuai dengan kebutuhan melalui pemanfaatan berbagai sumber-sumber yang tersedia dengan sebaik-baiknya. h. Akuntabilitas (accountability). Para pengambil keputusan dalam organisasi sektor publik, swasta, dan masyarakat madani memiliki pertanggungjawaban (akuntabilitas) kepada publik (masyarakat umum), sebagaimana halnya kepada para pemilik kepentingan (stakeholders). i. Visi Strategis (strategic holders). Para pemimpin dan masyarakat memiliki perspektif yang luas dan jangka panjang tentang penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan pembangunan manusia, bersamaan dengan dirasakannya kebutuhan untuk pembangunan tersebut. Keseluruhan karakteristik atau prinsip good governance tersebut saling memperkuat dan terkait serta tidak berdiri sendiri. Menurut Laode Ida (2002), ciri-ciri Good Governance adalah sebagai berikut :
1. Terwujudnya interaksi yang baik antara pemerintah, swasta, dan masyarakat, terutama bekerja sama dalam pengaturan kehidupan sosial politik dan sosioekonomi. 2. Komunikasi, yakni adanya jaringan multi sistem (pemerintah, swasta, dan masyarakat) yang melakukan sinergi untuk menghasilkan output yang berkualitas. 3. Proses penguatan diri sendiri (self enforcing processi), di mana ada upaya untuk mendirikan pemerintah (self governing) dalam mengatasi kekacauan dalam kondisi lingkungan dan dinamika masyarakat yang tinggi. 4. Keseimbangan kekuatan (balance of forces), di mana dalam rangka menciptakan pembangunan yang berkelanjutan (sustainable development), ketiga elemen yang ada menciptakan dinamika, kesatuan dalam kompleksitas, harmoni, dan kerjasama. 5. Interdependensi, yakni menciptakan saling ketergantungan yang dinamis antara pemerintah, swasta, dan masyarakat melalui koordinasi yang fasilitasi. Dalam perkembangan selanjutnya, tata pemerintahan yang baik berkaitan dengan struktur pemerintahan yang mencakup antara lain : 1. 2. 3. 4.
Hubungan antara pemerintah dengan pasar Hubungan antara pemerintah dengan rakyatnya Hubungan antara pemerintah dengan organisasi kemasyarakatan Hubungan antara pejabat-pejabat yang dipilih (politisi) dan pejabat-pejabat yang diangkat (pejabat birokrat) 5. Hubungan antara lembaga pemerintahan daerah dengan penduduk perkotaan dan pedesaan 6. Hubungan antara legislative dan eksekutif 7. Hubungan pemerintah nasional dengan lembaga-lembaga internasional
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
399
C. Karakteristik Dasar Good Governance Ada tiga karakteristik dasar good governance :
1. Diakuinya semangat pluralisme. Artinya, pluralitas telah menjadi sebuah keniscayaan yang tidak dapat dielakkan sehingga mau tidak mau pluralitastelah menjadi suatu kaidah yang abadi. Dengan kata lain pluralitas merupakan sesuatu yang kodrati (given) dalam kehidupan. Pluralisme bertujuan mencerdaskan umat melalui perbedaan konstruktif dan dinamis, dan merupakan sumber dan motivator terwujudnya kreativitas yang terancam keberadaannya jika tidak terdapat perbedaan. Satu hal yang menjadi catatan penting bagi kita adalah sebuah peradaban yang kosmopolit akan tercipta apabila manusia memiliki sikap inklusif dan kemampuan (ability) menyesuaikan diri terhadap lingkungan sekitar. Namun, dengan catatan, identitas sejati atas parameter-parameter otentik agama tetap terjaga. 2. Tingginya sikap toleransi, baik terhadap saudara sesame agama maupun terhadap umat agama lain. Secara sederhana, toleransi dapat diartikan sebagai sikap suka mendengar dan menghargai pendapat dan pendirian orang lain. Senada dengan hal itu, Quraish Shihab (2000) menyatakan bahwa tujuan agama tidak sematamata mempertahankan kelestariannya sebagai sebuah agama, namun juga mengakui eksistensi agama lain dengan memberinya hak hidup, berdampingan, dan saling menghormati. 3. Tegaknya prinsip demokrasi. Demokrasi bukan sekedar kebebasan dan persaingan, demokrasi juga merupakan suatu pilihan untuk bersama-sama membangun dan memperjuangkan perikehidupan warga dan masyarakat yang semakin sejahtera. Masyarakat madani mempunyai ciri-ciri ketakwaan yang tinggi kepada Tuhan, hidup berdasarkan sains dan teknologi, berpendidikan tinggi, mengamalkan nilai hidup modern dan progresif, mengamalkan nilai kewarganegaraan, akhlak, dan moral yang baik, mempunyai pengaruh yang luas dalam proses membuat keputusan, serta menentukan nasib masa depan yang baik melalui kegiatan sosial, politik, dan lembaga masyarakat. D. Struktur Organisasi dan Manajemen Perubahan dalam Good Governance Menurut Lukman Hakim Saifuddin, (2004) good governance (G) di Indonesia adalah penyelenggaraan peerintahan yang baik yang dapat diartikan sebagai suatu mekanisme pengelolaan sumber daya dengan substansi dan implementasi yang diarahkan untuk mencapai pembangunan yang efisien dan efektif secara adil. Oleh karena itu, good governance akan tercipta di antara unsur-unsur negara dan institusi kemasyarakatan (ormas, LSM, pers, lembaga profesi, lembaga usaha swasta, dan lainlain) memiliki keseimbangan dalam proses checks and balances dan tidak boleh satu pun di antara mereka yang memiliki kontrol absolute. Pengembangan publil good governance di Indonesia akan menunjuk pada sekumpulan nilai (cluster of values), yang notabane sudah lama hidup dan berkembang di masyarakat Indonesia. Sekumpulan nilai yang dimaksud tersebut adalah 11 (sebelas) nilai good governance yakni (1) check and balances, (2) decentralization; (3) effectiveness; (4) efficiency, (5) equity, (6) human rights
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
400
protection, (7) integrity, (8) participation, (9) pluralism, (10) predictability, (11) rule of law, dan (12) transparency. Pertanyaan yang muncul kemudian dalam implementasinya adalah bagaimana mendekati, mengidentifikasi, mengurai, dan mengupayakan pemecahan persoalan penegakan good governance. Menurut Lukman Hakim, ada tiga faktor determinan pencapaian good governance, yakni lembaga atau pranata (institutions/system), sumber daya manusia (human factor), dan budaya (cultures). Terkait dengan tiga faktor determinan tersebut, pada subbab ini akan dibahas tentang lembaga atau pranata, budaya dan sumber daya manusia dalam dua bagian, yaitu struktur organisasi dalam good governance dan manajemen perubahan yang diperlukan oleh organisasi. 1. Struktur Organisasi dalam Good Governance Globalisasi dan perkambangan informasi akan mempercepat perubahan organisasi. Menurut Tulis (2000), perubahan terhadap sumber daya manusia sebesar 10 persen saja dapat mengubah struktur organisasi, selain perubahan ang disebabkan faktor teknologi, ekonomi, politik, dan sosial. Praktik manajemen yang lama baik menyangkut struktur organisasi, personel, dan tugas pokok, akan menyebabkan resistensi terhadap perubahan dan menyebabkan sulitnya melakukan restrukturisasi organisasi dalam rangka mencapai efisiensi. Dalam rangka menghadapi perubahan yang begitu cepat, maka beberapa hal yang penting dilakukan adalah : a. Memelihara kesadaran yang tinggi akan urgensi Perubahan besar dalam organisasi, baik struktur dan budaya tidak akan pernah sukses bila organisasi tersebut cepat puas. Kesadaran tinggi akan tingkat urgensi yaitu memahami hak yang mendesak dan menempatkannya sebagai prioritas dalam menghadapinya, sangat membantu proses mengatasi masalah dan langkah perubahan yang besar. Peningkatan fungsi organisasi akan menyebabkan tingginya tingkat organisasi. Untuk memelihara urgensi tingkat tinggi maka diperlukan sistem informasi manajemen yang menyangkut system informasi akuntansi, untuk keuangan, sistem informasi sumber daya manusia (SDM) untuk mengukur kinerja SDM, dan sistem informasi lain yang diperlukan oleh organisasi. Sistem informasi ini akan menjamin kecermatan dan kejelian data, sehingga data yang digunakan untuk pengambilan keputusan yang valid. b. Penyusunan pranata organisasi Misi dan tujuan setiap organisasi sektor publik adalah memuaskan para pihak yang berkepentingan dengan pelayanan publik serta melestarikan tingkat kepuasan masyarakat. Tanangan untuk mencapai kepuasan adalah melalui mutu pelayanan yang prima atas pelayanan dan kepercayaan publik. Permasalahan dalam peningkatan mutu ini pada birokrasi terkendala dengan sumber informasi yang terbatas, tingkat pengetahuan aparat yang tidak memadai, budaya birokrasi, dan pengambilan keputusan yang tidak efektif karena delegasi wewenang yang tidak optimal serta tidak adanya insentif dan berkorelasi dengan sistem penggajian.
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
401
Permasalahan dalam penyusunan pranata organisasi adalah masalah keagenan, yaitu kebijaksanaan yang salah dan berjalan terusmenrus, program yang tidak sesuai dengan kebutuhan masyarakat, serta pekerjaan yang tidak berkonstruksi terhadap pencapaian tujuan organisasi. Singkatnya, tantangan utama dalam mendesain dan pengembangan pranata organisasi pemerintah dan sistem nasional adalah mengoptimalkan informasi pengambilan keputusan serta menciptakan sistem penggajian yang sepadan dengan kinerja. Perbaikan sistem informasi dan sistem penggajian berbasis kinerja ini akan meningkatkan mutu layanan dan kepercayaan publik. c. Perubahan Struktur Organisasi Perubahan kondisi pasar, teknologi, sistem sosial, regulasi, dan pelaksanaan Good Governance dapat memengaruhi struktur pengembangan organisasi. Untuk perubahan struktur organisasi perlu dilakukan analisis biaya dan manfaat terhadap pengaruh pelayanan public terhadap organisasi melalui perubahan yang bersifat strategis. Perubahan struktur organisasi mencakup tiga unsur sebagai determinan, yaitu: (a) sistem pendapatan wewenang, tugas pokok, fungsi dan tanggung jawab, (b) sistem balas jasa yang sepadan, dan (c) sistem evaluasi indikator atau pengukuran kinerja untuk individu dan unit organisasi. Masalah utama dalam perubahan struktur organisasi adalah meyakinkan diri bahwa pengambilan keputusan dan akuntabilitas semua pihak yang berkepentingan terhadap organisasi mempunyai informasi dan pengetahuan yang relevan mengambil keputusan yang baik dan benar serta adanya insentif sepadan yang menggunakan informasi secara produktif dan terpercaya. Perubahan lingkungan yang berpengaruh terhadap perubahan struktur organisasi, biaya, dan manfaat langsung maupun tidak langsung harus dianalisis secara cermat dan hati-hati. Dalam rangka pelaksanaan GG, makia organisasi modern dapat melakukan : 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)
Kesadaran yang tinggi terhadap tingkat urgensi Kerja sama tim yang baik dalam tatanan staf dan manajemen Bisa menciptakan dan mengomunikasikan visi, misi, dan program dengan baik Pemberdayaan semua karyawan dengan memerhatikan minat dan bakat Memberikan delegasi wewenang dengan efektif Mengurangi ketergantungan yang tidak perlu, dan Mengembangkan budaya organisasi yang adaptif dan penggunaan analisis kinerja
2. Manajemen Perubahan Sesuai dengan pertimbangan TAP MPR RI Nomor II/MPR/1999, masalah krisis multidimensi yang melanda negara Indonesia merupakan penghambat perwujudan cita-cita dan tujuan nasional. Reformasi di segala bidang, diharapkan dapat menjadi suatu langkah penyelamatan, pemulihan, pemantapan dan pengembangan pembangunan serta penguatan kepercayaan diri Kemampuan para pemimpin penyelenggara pemerintahan dan masyarakat yang mengelola perubahan menjadi sangat krisis dan strategis, terutama sensitifitas dan Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
402
responsibilitas terhadap tanda dan waktu perubahan tersebut diperlukan, khususnya dalam langkah penyelamatan, pemulihan, dan pengembangan. Ada dua hal yang perlu ditekankan dalam manajemen perubahan, yaitu mengapa ada perubahan yang berhasil dan ada yang gagal? Perubahan yang gagal disebabkan oleh beberapa faktor yaitu : a. b. c. d. e. f.
Terlalu cepat puas Team work yang gagal Merumuskan visi, misi, dan program dengan kurang tepat Gagal menciptakan harapan sukses kepada seluruh anggota organisasi Menganggap perubahan sudah selesai dan hanya sekali memerlukan perubahan, dan Tidak bisa mengubah symbol, nilai, sikap dan norma organisasi dari yang lama menjadi budaya yang baru dalam organisasi.
Untuk mengurangi kegagalan dalam perubahan budaya organisasi, maka harus dihilangkan atau dikurangi dampak negatif dari perubahan seperti bubarnya organisasi, kehilangan pasar dan kepuasaan pelanggan, penurunan gaji dan harus dikikis dengan menjelaskan mengapa organisasi perlu mengadakan perubahan, bagaimana tahap perubahan, bagaimana hasil akhir dari perubahan, dan bagaimana peran serta dari setiap anggota organisasi dalam perubahan. Untuk mencapai keberhasilan dalam perubahan, ada beberapa hal yang diperlukan, yaitu : 1. Menetapkan strategi, pentingnya, dan tahapan perubahan 2. Mengembangkan semangat kerja sama tim yang tinggi 3. Mengembangkan strategi komunikasi untuk menyampaikan visi, misi, program perubahan, sehingga anggota dapat termotivasi, dan 4. Memberdayakan setiap anggota organisasi sesuai dengan kompetensi minat, dan bakat.
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
403
REFORMASI TATA PEMERINTAHAN Melacak Perbincangan Good Governance Di dalam konteks Internasional, gagasan good governance pertama kali diperkenalkan sekitar tahun 1991 dalam sebuah resolusi dari The Council of the European Community yang membahas Human Rights, Democracy and Development. Di dalam resolusi itu disebutkan, diperlukan beberapa prasyarat lain untuk dapat mewujudkan sustainable development, yaitu mendorong penghormatan atas hak asasi manusia, mempromosikan nilai demokrasi, dan mewujudkan good governance. Sejak saat itu, good governance mulai diperbincangkan dan diakomodasi dalam berbagai konvensi dan resolusi yang berkaitan dengan pembangunan, baik dalam perbincangan pembangunan di UNDP maupun di Lome Convention, Bantuan Pembangunan yang bersifat Multilateral dan Bilateral. Bahkan, PBB melalui The Committee Development Planning pada tahun 1992 telah mengeluarkan laporan yang mengidentifikasi problem dan tantangan dalam mewujudkan good governance. Sementara itu, pada tahun 1997, UNDP sebagai salah satu organisasi pembangunan dunia juga menegaskan pentingnya good governance dan mendifinisikannya secara luas. Tata pemerintahan tidak lagi dipusatkan pada penyedian lingkungan yang kondusif bagi kegiatan ekonomi dan administratif semata, tetapi juga mencakup struktur politik yang demokratis dan hak asasi manusia. Difinisi itu mencakup mekanisme proses dan institusi, yakni warga negara dan kelompok dapat mengartikulasikan kepentingan mereka, melaksanakan hak-hak hukumnya, menunaikan kewajibannya dan menengahi perbedaan dianatara mereka. Pada bagian lain, diskursus good governance merupakan konsekuensi logis dari suatu proses dialektika yang terus-menerus dari politik pembangunan yang dimulai dari classical-neo classical, dependent theory hingga ke liberal-neo liberal. Gagasan good governance berpijak dari teori liberalisme yang dilanjutkan dengan Washington Consensus dengan menempatkan pasar sebagai domain utama dalam proses pembangunan. Akhirnya, politik pembangunan neo-liberal sampai pada “kesadaran”, pasar ternyata bukan segala-galanya. Karena sehebat apa pun pasar, tetapi jika ia berada dalam suatu kekuasaan yang buruk dari suatu rezim pemerintahan, maka kekuasaan itu berpeluang besar dalam mendistorsi fungsi pasar. Dengan dasar argumen ini, state harus didorong untuk mempunyai sistem good governance, dan ditempatkan menjadi bagian penting dari pasar. Itu sebabnya, dalam diskursus paradigma pembangunan, berkembang gagasan yang mengintegrasikan fungsi state dalam market untuk mendorong proses liberalisasi yang kini biasa disebut sebagai State-Market Friendly Development yang ditopang oleh good governance system. Argumen ini mendapatkan perspektif yang lain. Perspektif itu menegaskan, lepas dari pasarsebagai domain utama pembangunan dan kehendak untuk menempatkan state sebagai bagian kepentingan market menurut neo-liberalisme, kekuasaan suatu pemerintahan memang harus berkarakter good governance menjadi sesuatu yang penting. Di dalam pemerintahan itu, kewenangan kekuasaan bersifat terbatas, akuntabilitas diletakan di setiap pengambilan keputusan, partispasi publik menjadi Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
404
bagian tak terpisahkan di dalam merumuskan kebijakan serta tersedianya mekanisme saling kontrol dan saling imbang di dalam system kekuasaan. Dalam suatu definisi good governance disebutkan, Good Gevernance means the management of the relation between governance and its populace within a given constitutional orders (Holm and Molutsi, 1993). Bahkan disebutkan, salah satu prinsip penting good governance adalah promoting limited governance through strengthening public accountability and promoting popular participation (Konrad Ginther, 1995). Di dalam konteks Indonesia, ada cukup banyak contoh yang dapat memperlihatkan bahwa masyarakat di berbagai daerah telah menerapkan suatu sistem kelola tata pemerintahan yang baik. Di Minangkabau, ada sistem kewilayahan yang disebut Nagari yang bersifat otonom karena warganya mengatur sendiri masalah di dalam masyarakat mereka. Nagari dipimpin oleh Wali Nagari yang diangkat oleh forum kerapan adapt yang anggota terdiri dari berbagai elemen masyarakat. Sang Wali Nagari harus bersikap adil dan semua keputusan dilakukan secara terbuka. Keputusan penting diambil melalui kerapatan adat dengan melakukan musyawarah untuk mencapai mufakat Begitupun di Makasar, sekitar empat abad silam, masyarakat Wajo di Sulawesi Selatan berhasil mendesakan sistem pemilihan raja yang lebih demokratis dan membatasi kekuasaan raja, setelah mereka berhasil menggulingkan kekuasaan raja lalim. Sejak saat itu, pemilihan dilakukan oleh Dewan Adat Kerajaan. Di dalam menjalankan kekuasaannya, Raja dibatasi kekuasaannya melalui suatu mekanisme yang disepakati bersama, misalnya, raja tak boleh memaksakan kerja paksa yang menyebabkan rakyat sengsara. Berbagai contoh seperti diatas juga ada di berbagai daerah lain, mereka juga mempunyai tatanan kehidupan yang mencerminkan tata pemerintahan yang baik. Di dalam konteks komunitas religius, khususnya Islam, Nurcholis Madjid menyatakan “konsep tata pemerintahan yang baik bukanlah konsep barat. Prinsip penting pemerintahan yang baik sudah diperkenalkan oleh pembangunan Madinah dilakukan” [sewaktu Muhammad SAW hijrah dari Mekah tahun 642 M]. Di dalam Khutbat AlWada [Pidato Perpisahan Muhammad SAW] juga dikemukakan factor penting untuk dapat mewujudkan tata pemerintahan yang baik. Di duga, di berbagai komunitas religius lainnya juga terdapat konsep tata pemerintahan. Pendeknya, tata pemerintahan yang baik bukanlah sesuatu yang berasal dari barat dan jauh sehingga tidak dikenal di dalam tata pergaulan masyarakat di Indonesia. Konsep ini sudah cukup dikenal di kehidupan dan di keseharian masyarakat kita. Pemerintahan yang buruk Pentingnya tata pemerintahan yang baik juga berpijak dari pengalaman di berbagai negara. Di dalam salah satu review atas berbagai kegagalan proses pembangunan di sebagian besar Negara Afrika dinyatakan, salah satu penyebab utama ketidakberhasilan pembangunan disebabkan crisis of governance. Bila ditelisik lebih jauh, ada cukup banyak fakta yang menegaskan, sentralisasi kekuasaan menjadi salah satu penyebab utama terjadinya krisis pemerintahan di berbagai negara. Selain itu, ada 3 [tiga] hal lain yang juga menjadi factor penyebab krisis pemerintahan, yaitu :pertama, rendahnya kompetensi pejabat politik dan publik di berbagai lingkungan birokrasi pemerintahan sehingga birokrasimenjadi tidak efektif dan efisien; kedua, di Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
405
sub-ordinasikannya : institusi hukum, lembaga pelayanan publik dan birokrasi oleh kepentingan elit kekuasaan dan pejabat pemerintahan di berbagai tingakatan sehingga tidak ada kepastian hukum, biaya pelayanan menjadi tinggi dan bersifat diskriminatif; ketiga, praktik-praktik korupsi berjalan secara sistemik dan terstruktur, sehingga hampir tidak ada mekanisme akuntabilitas publik. Ada kecendrungan berbagai faktor diatas makin meluas dan mendalam. Karena itu diperlukan berbagai upaya untuk mengeliminasi berbagai problem itu secara sistematis, terintegrasi dan komprehensif. Selain itu juga diperlukan suatu organisasi masyarakat sipil yang cukup kuat di berbagai sektor dan tingkatan. Maksudnya, suatu organisasi masyarakat sipil yang secara sungguh-sungguh mandiri, dimana mereka mempunyai kemampuan untuk mengorganisasikan diri dan kelompoknya serta secara konsisten menghormati etik dan hukum di dalam berbagai sikap dan perilakunya. Organisasi masyarakat sipil seperti diatas bisa menjadi salah satu factor penting untuk mengeliminasi potential problem yang berkaitan dengan krisis pemerintahan. Pengaturan Tata Pemerintahan yang Baik. Secara umum, actor-aktor yang diatur di dalam suatu tata pemerintahan meliputi tiga pihak, yaitu: negara-pemerintahan, masyarakat dan sektor swasta atau biasa juga disebut sebagai statecivil society-market. Sementara sektor yang menjadi subyek untuk diatur meliputi aspek yang cukup luas seperti : penggunaan kewenangan ekonomi, politik dan administrasi guna mengelola urusan negara. Dokumen kebijakan UNDP menyebutkan, subyek yang diatur di dalam tata pemerintahan juga meliputi: proses, mekanisme dan kelembagaan, dimana warga dan kelompok masyarakat mengatur kepentingan mereka dan mengatasi perbedaan diantara mereka. Salah satu aspek penting dari tata pemerintahan, pengaturan mengenai kekuasaan dan penggunaan kewenangan dari pejabat kekuasaan itu harus didasarkan atas konstitusi atau perundangan; dan salah satu prinsip penting dari pengaturan kekuasaan adalah mempromosikan kekuasaan negara yang terbatas, jelas dan limitative. Di dalam mengatur kewenangan dari kekuasaan, disertai juga dengan pengembangan prinsip partisipasi publik dan akuntabilitas publik. DI dalam berbagai dokumen dan tulisan yang berkaitan dengan tata pemerintahan disebutkan bahwa ciri penting tata pemerintahan meliputi hal-hal sebagai berikut : a. Memperhatikan kepentingan kaum paling miskin dan lemah [khususnya, berkaitan dengan keputusan untuk mengalokasikan sumber daya pembangunan]. b. Prioritas politik, sosial dan ekonomi dibangun diatas dasar consensus. c. Mengikutsertakan semua kepentingan di dalam merencanakan dan merumuskan suatu kebijakan. d. Transparansi dan pertanggungan jawab menjadi bagian inheren di dalam seluruh sikap dan prilaku kekuasaannya; e. Birokrasi pemerintahan dilakukan dengan efektif, efisien dan adil; f. Supremasi hukum diletakan dan dilakukan secara konsisten.
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
406
Berdasarkan ciri-ciri penting tata pemerintahan seperti diatas ada beberapa unsur atau prinsip utama di dalam suatu tata pemerintahan, yaitu meliputi hal-hal sebagai berikut :
a. b. c. d. e. f.
Partisipatif; membangun consensus; Responsive; transparan; efektif dan efisien; membangun kesetaraan; bertanggungjawab; mempunyai visi strategis
Di dalam suatu assessment mengenai good governance yang dilakukan oleh Partnership melalui Participative Governance Assesment [PGA] di 8 [delapan] kota di Indonesia di introduksi gagasan Tata Kelola yang didefinisikan sebagai tata hubungan kekuasaan dalam pengelolaan dan distribusi sumber daya. Di dalam Tata Kelola itu ada keberpihakan pada kepentingan publik dan kepentingan kalangan yang dimarjinalkan.6 Ada 2 [dua] prinsip utama di dalam suatu Tata Kelola, yaitu: prinsip perspektif dan prinsip mekanisme formal. Prinsip mekanisme formal meliputi: orientasi pada kepentingan masyarakat, keberpihakan pada masyarakat yang lemah, keharmonisan, kepemimpinan dan martabat manusia. Sementara di dalam prinsip mekanisme formal meliputi : partisipasi, keadilan, persamaan hak, transparansi, supremasi hukum dan akuntabilitas. Ada 2 [dua] hal penting di dalam prinsip mekanisme formal, yaitu: indikator aturan main dan pemberdayaan. Di dalam mewujudkan Tata Kelola kedua indikator itu harus dilakukan secara bersamaan. Perubahan aturan main agar berpihak dan mengakomodasi kepentingan publik dan kelompok marjinal harus disertai dengan pemberdayaan dari daulat rakyat dan kalangan marjinal. Konteks Pemilu dan Pembaruan Tata Pemerintahan yang baik Pemilu harus diubah agar tidak sekedar menjadi pesta demokrasi semata, pemilu harus diarahkan sebagai bagian penting dari proses investasi demokrasi. Di dalam prosesnya, tidak hanya berbagai azas penting pemilu seperti: langsung, umum bebas dan rahasia serta jujur dan adil harus dilakukan secara konsisten, tetapi pemilu juga harus dilakukan tanpa kekerasan, mampu mengeliminasi potensi KKN dan secara sungguh-sungguh mengaktualisasikan kesetaraan dan keadilan jender. Lebih jauh dari itu, pemilu yang merupakan proses pergantian kekuasaan harus diarahkan agar mampu memilih wakil rakyat yang punya integritas dan kompetensi di bidangnya masingmasing. Para wakil rakyat itu beserta partai politiknya adalah mereka yang mempunyai visi mengenai pembaruan tata pemerintahan, dimana visi itu tercermin dari sikap dan prilakunya, dan diterjemahkan secara tegas di dalam platform pada program partai. Salah satu indikator utama dari keinginan dan keberpihakannya kepada pembarauan tata pemerintahan dapat dilihat dari sikap dan prilaku kandidat dan partai pada aspek anti korupsi. Anti korupsi menjadi fokus utama karena tidak akan mungkin terjadi pembaruan tata pemerintahan bila korupsi masih menjadibagian dari watak dan karakter kekuasaan.
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
407
Ada 3 [tiga] area penting untuk melacak hal ini, yaitu : pertama, pada proses pemilu. Di dalam proses ini dapat dilihat, apakah partai mempunyai mekanisme yang jelas mengenai system keuangan partai dan dana kampanye serta tidak mendapatkan uang dari pihak yang potensial mempengaruhi independensi dan integritasnya; apakah kandidat dan partai mampu mengendalikan dirinya untuk tidak menggunakan politik uang di dalam penetapan daftar calon dan kampanye. Pendeknya, kandidat dan partai mampu melepaskan dirinya dari issu politik uang di dalam setiap tahapan pemilu; kedua, kandidat dan partai harus mampu menunjukan bahwa mereka mempunyai visi, komitmen, program dan platform yang jelas di dalam pemberantasan korupsi. Mereka juga bersedia menandatangani fakta integritas untuk tidak melakukan tindak pidana korupsi di dalam kapsitasnya sebagai anggota legislative maupun pejabat publik; ketiga, kandidat telah terbukti melakukan tindakan KKN ketika menjalankan mandatnya sebagai anggota parlemen atau pejabat publik lainnya serta partai tidak punya sikap dan program yang jelas untuk memberantas korupsi di dalam pemerintahan terdahulu. Berdasarkan uraian di atas, keberhasilan pemilu tidak bisa lagi diukur dari jumlah partisipasi publik yang ikut terlibat di dalam pemilu saja atau setiap tahapan pemilu telah di dilakukan secara tepat waktu sesuai dengan jadwal dan dilakukan secara baik, tetapi pemilu menjadi bagian tak terpisahkan di dalam mewujudkan pembaruan tata pemerintahan dan gerakan anti korupsi menjadi salah satu focus utama dari kandidat dan partai. Hal ini tercermin di dalam visi, komitmen, sikap, prilaku, program dan platform kandidat dan partai.
Bab 13 Tata Kelola Pemerintahan Rowland B. F. Pasaribu
408
