Baas af? Over de grillige relatie tussen gemeenten en actieve bewoners

Baas af? Over de grillige relatie tussen gemeenten en actieve bewoners Birgit Oelkers, Plan & Aanpak Waarom je als gemeente beter geen nieuwe bewonersinitiatieven kunt stimuleren en ook geen nieuwe leefbaarheidsbudgetten meer moet instellen. Maar wat dan wel? Gemeenten doen oprecht hun best om nieuwe burgerinitiatieven en actief burgerschap in wijken en buurten te bevorderen. Dat gebeurt vooral in het kader van de WMO (zelfredzaamheid en omzien naar elkaar), bij wijkgericht werken (leefbaarheid, veiligheid en sociale cohesie) en bij de verbetering en de vernieuwing van wijken en dorpen (40wijkenaanpak, dorpsontwikkelingsplannen). Daar zie je allerlei gemeentelijke pogingen om bewoners van de bank af en de buurt(centra) in te krijgen, om bewonersinitiatieven te stimuleren die de buurten veiliger en leuker te maken en om ideeën van bewoners te honoreren die de professionele zorg ontlasten. De motor daarvoor binnen de gemeentelijke organisatie zijn vaak het participatie- en vrijwilligersbeleid en met de invoering van de WMO een revival van empowerment (‘gebruik je talenten, zet ze in voor de wijk’). Het belang van gemeenten liegt er niet om. Zonder actieve bewoners wordt het een treurige toestand in de wijken en stapelen de problemen op het gebied van veiligheid en zorg zich torenhoog op. Want voor veel maatschappelijke problemen en innovatieve projecten is de creativiteit, de deskundigheid en de inzet van bevlogen bewoners cruciaal. Gelukkig hebben nog maar weinig gemeentebesturen de illusie dat ze het zonder bewoners en andere partners kunnen stellen. Het besef van wederzijdse afhankelijkheid (tussen bestuur, bewoners, professionele organisaties en bedrijven) leidt steeds meer tot verrassend mooie coalities. Bovenaan de top10 aan ondersteuningsmiddelen staan wijk-, leefbaarheids- en participatiebudgetten, het organiseren van campagnes gericht op gedragsverandering (moreel appel met voorbeelden van actieve vrijwilligers, ‘wat doe jij…’) en de inzet van opbouwwerkers die passieve bewoners moeten opsporen en tot meer collectieve zelfredzaamheid moeten aanzetten. Hoe verschillend de kaders en de wijze van ondersteuning ook zijn voor het stimuleren van bewonersinitiatieven, er is toch een aantal gemeenschappelijke kenmerken te benoemen. Meestal wordt er projectmatig gewerkt, dient de participatieladder als leidraad en zijn er een of twee ambtenaren die ‘er over gaan’. En helaas is het ook een gemeenschappelijk kenmerk dat al deze inspanningen vaak bedroevend weinig zoden aan de dijk zetten. Veel initiatieven komen moeilijk van de grond, kennen een geringe deelname van bewoners, bloeden snel dood of krijgen geen vervolg. Ook raken wijk- en leefbaarheidsbudgetten lang niet op. Of ze worden uiteindelijk ingezet voor gemeenteplannen die toch al bestonden (bijv. vervanging van wipkippen door hangplekken). Helaas laten veel gemeenten zich daardoor niet ontmoedigen en gaan vrolijk op de oude voet door. Tegelijkertijd is er ook een andere kant. Namelijk die van bewoners die zelf met een eigen initiatief bij de gemeente komen aankloppen dat niet zomaar in een van de beleidskaders past. Deze bewoners verwachten van de gemeente ondersteuning of zijn voor de uitvoering van hun initiatief van de medewerking van de gemeente afhankelijk. Daar weten veel gemeenten zich geen raad mee of ze houden om andere redenen de boot af. Een voorbeeld

1

daarvan zijn de gemeentelijke reacties op het fantoominitiatief dat in 2007 de ronde deed via een mystery mail en dat op weinig respons en enthousiasme van gemeenten kon rekenen. 1 Hoe dan wel? Hoe komt het nou dat er sprake is van zo’n groot spanningsveld tussen de ambities en goede intenties van gemeentelijk bestuur en organisatie en de mismatch in de praktijk? Waarom is de relatie tussen overheid en actieve bewoners vaak zo grillig? Volgens mij zijn er allerlei misverstanden en veronderstellingen die daarmee te maken hebben. Zonde, want zo moeilijk is het niet om die uit de wereld te helpen en vanuit een andere visie te ondersteunen. Hieronder neem ik vijf hardnekkige veronderstellingen onder de loep, die naar mijn idee een goede relatie tussen gemeenten en actieve bewoners vaak in de weg staan bij het organiseren van passende ondersteuning. 1e misverstand: ‘Ze willen gewoon niet’ Eén veronderstelling die regelmatig de kop opsteekt als gemeentelijke stimulering van bewonersinitiatieven geen vruchten afwerpt is dat het aan de bewoners ligt als er geen nieuwe initiatieven tot stand komen of als ze doodbloeden. Deze veronderstelling heeft te maken met bepaalde gemeentelijke patronen: 1. vaak zien gemeenten de talloze initiatieven niet die er al zijn en wordt er bij de ondersteuning van nieuwe individuele initiatieven dus ook geen aansluiting en verbinding gezocht met wat er al is. 2. de begrippen actief burgerschap, bewonersparticipatie en –initiatieven worden door bestuurders en ambtenaren willekeurig ingezet, terwijl ze allemaal verschillende kenmerken hebben. Het stimuleren van maatschappelijke initiatieven van bewoners in een achterstandssituatie vraagt om andere ondersteuningsvormen dan van bewoners die een eigen cultureel buurtcentrum willen opzetten. De traditionele aanpak met een participatieladder volstaat dan ook niet meer. 3. de gemeentelijke werkwijzen en die van de gesubsidieerde professionals zijn niet ingesteld op ondersteuning van nieuwe initiatieven. En veel ambtenaren zitten er, onder andere door hoge werkdruk, niet op te wachten. Zoals de wijkcoördinator die er niets in ziet om al weer met een nieuwe groep bewoners en allerlei organisaties om tafel te gaan, maar die ‘gewoon zijn werk wil doen’. En de opbouwwerkster die in opdracht van de gemeente haar handen vol heeft aan het ondersteunen van wijkcommissies en daarnaast geen tijd heeft om ook nog kleinschalige, informele bewonersverbanden en -initiatieven te ondersteunen, ook al vragen ze daarom. De clou is dat • passende ondersteuning om een mentaliteitsverandering bij gemeenten vraagt en niet bij bewoners. Bewoners willen wel, maar vanuit hun eigen context, niet vanuit die van de gemeente! • passende ondersteuning om het lef vraagt om initiatieven zo te nemen als ze nu eenmaal zijn en ze ook als zodanig te waarderen (soms heel kleinschalig, tijdelijk en niet representatief) in plaats te proberen ze te professionaliseren, uit te vergroten of ze in de schijnwerpers te zetten. Voorbeeld daarvan zijn kleinschalige informele bureninitiatieven op straatniveau, waar gemeenten veelal geen weet van hebben. 1

Slechts 13% van alle gemeenten reageerden positief faciliterend op een digitale hulpvraag van een burger met een goed initiatief tijdens het mysteryguestonderzoek van de Burgerlijke Raad voor Regeringsbeleid (BRR) in 2007.

2

•

passende ondersteuning van maatschappelijk en politiek actieve bewoners om een andere rol van wethouders en de raad als opdrachtgever vraagt. Zij moeten een stap terugdoen als de beleidsagenda en het werk van ambtenaren ook door bewonersinitiatieven wordt bepaald.

2e misverstand: netjes opgeborgen in het ‘dossier participatie’ Een tweede voetangel voor een goede ondersteuning van bewonersinitiatieven is de veronderstelling dat je de ondersteuning weg kunt zetten in een apart participatiebeleid. Succesvolle ondersteuning van bewonersinitiatieven is pas dan mogelijk als de ondersteuning door alle gemeentelijke organisatie-onderdelen wordt gedeeld en geleverd: wonen, economie, werken, maatschappelijke ontwikkeling etcetera, maar ook door stafsectoren zoals communicatie en strategie en ontwikkeling. ‘Empowerment van burgers in achterstandswijken vraagt niet om ingrijpende stelselherzieningen, maar om professionaliteit, kwaliteit en coördinatie op alle niveaus: beleidsmatig, bestuurlijk en in de uitvoeringspraktijken van de frontlinie.’ 2 Hoe dan wel? • Geen beleidsnota meer zonder verkenning van en aansluiting bij bestaande maatschappelijke initiatieven. • Gebruik interactief beleid om maatschappelijke initiatieven te ondersteunen (voorbeeld Smallingerland en Boskoop). • Zorg voor een sterke communicatie, die uitgaat van een breder kader dan het gemeentelijke programakkoord. • Trek alleen stedenbouwkundigen aan die ervoor staan dat ze samen met bewoners aan de slag willen. • Organiseer signaleringsoverleggen tussen beleidsafdelingen en werkers in de wijk (woonconsulenten, wijkbeheerders, opbouwwerkers e.a.) om op het spoor te komen van nieuwe maatschappelijke initiatieven die relevant zijn voor verschillende beleidsterreinen. 3e misverstand: Geld maakt gelukkig Ten derde wordt passende ondersteuning door de overtuiging belemmerd dat gebrek aan geld de belangrijkste hobbel voor initiatieven is. Een participatie- en leefbaarheidsbudget is geen garantie dat er opeens allerlei nieuwe initiatieven ontstaan. Het instellen van zo’n budget zonder allerlei andere faciliteiten lijkt meer op een geruststellende afkoopsom dan op een stimulerend investeringsbudget. Vaak lukt het vrij makkelijk om via fondsen en sponsors budget te verkrijgen voor de uitvoering van een initiatief: voor de aanschaf van materiaal, de inrichting van ruimten en het inhuren van vakexpertise. De financiële bottleneck zit ‘m meestal in de ondersteuning van een initiatief, de coördinatie van de samenwerking, het makelen van contacten, het regelen van cofinanciering etc, die in de huidige praktijk niemand, noch gemeente, noch fondsen, willen betalen. Dat beperkt meteen de waarde van een gemeentelijk participatiebudget. Bovendien is geld niet dé succesfactor nr. 1 voor succesvolle projecten. Veel belangrijker is de manier hoe initiatiefnemers ondersteund worden door de ambtenaren die ze aan de lijn krijgen en aan wie ze hun vraag en voorstel voorleggen. Of er creatief meegedacht wordt, of er verbindingen gelegd worden; dat zijn minstens net zo belangrijke faciliteiten als een pot met geld.

2

Burger kan het niet op eigen houtje’ Nirov, december 2008, Radboud Engbersen, Matthijs Uyterlinde, Ard Sprinkhuizen

3

‘Probeer onbevooroordeeld te luisteren naar initiatiefnemers. Luisteren is al faciliteren. Zoek persoonlijk contact. Ga naar de initiatiefnemer toe of bel hem/haar op. Een papieren verhaal zegt beslist onvoldoende. Luister naar het verhaal áchter het verhaal. Begin niet, terwijl je luistert, al te bedenken hoe het anders moet. Heb werkelijk ‘oor’ voor de visie van de initiatiefnemer. Luisteren wekt vertrouwen en respect. Initiatiefnemers hebben vaak een andere vraag, dan je op voorhand denkt. Het is erg belangrijk om helder te krijgen wát er precies aan de geméénte wordt gevraagd. Probeer zoveel mogelijk op een coachende manier te faciliteren: wat heb jij nodig om je doel te realiseren? Daarmee voorkom je dat je een initiatief overneemt of vervormt.’ 3 Zorg dus voor een gemeentelijke bijdrage die uit dit soort ondersteuning en uit financiële procesmiddelen bestaat. 4e misverstand: een projectmatige aanpak als garantie voor succes Ten vierde hebben veel gemeenten de hoop dat ondersteuning van bewonersinitiatieven als project georganiseerd en gelabeld kan worden en dat het aanwijzen van één of twee ambtenaren als contactpersonen voldoende is. Terwijl het pas zoden aan de dijk zet als er sprake is van een ondersteuningsmentaliteit en als de wijze van handelen vast bestanddeel wordt van de organisatiestructuur en -cultuur. De intensiteit en inzet van de ondersteuningsmogelijkheden zal vanuit een ‘projecteneiland’ vaak een wankel evenwicht zijn, een balanceren tussen pamperen en verwaarlozen. Je ziet bijvoorbeeld vaak dat bewonersinitiatieven door de gemeente of sociale professionals doodgeknuffeld worden of juist in begin ondersteund worden, maar later aan hun lot worden overgelaten, waardoor de hele onderneming te belastend wordt voor de trekkende bewoners. Zeker als het om bewoners gaat die niet helemaal stevig in hun schoenen staan. Van belang is dat er structurele aandacht besteed wordt aan werkwijzen die goed aansluiten bij de wensen van bewoners. Bijvoorbeeld ondersteuning bij het zoeken van de juiste samenwerkingspartners en het organiseren van de benodigde netwerken: ‘Onbevlekt en ongesteund burgerschap bestaat niet of nauwelijks. Niet omdat burgers last hebben van aangeleerde hulpeloosheid (….). Wel omdat hun activiteiten door dialoog met de overheid, bedrijven of woningcorporaties aan effectiviteit winnen.’ 4 Formuleer voor ondersteuningsactiviteiten ook een doelstelling voor de gemeentelijke organisatie. Heb de ambitie om in begin van een pilotproject Bewonersparticipatie meteen te kijken welke reguliere gemeentelijke werkwijzen daamee geraakt worden en aan welke veranderingen het project moet helpen bijdragen. Welke kansen biedt het voor vernieuwing van het gemeentelijke beleid? Voeg netwerkonderhoud en omgevingsbewustzijn toe aan de competenties van voorpostambtenaren, projectleiders, coördinatoren, beleidsmedewerkers; toets in functionerings- en beoordelingsgesprekken hoe dat in de praktijk wordt gebracht. De gemeente Zeist is daar op dit moment mee bezig door vaardigheden voor interactieve planvorming in de competentieprofielen op te nemen. En Breda heeft een eigen academie voor ambtenaren opgericht met de titel: ‘Waarderend vernieuwen’. Organiseer train-de-trainer-programma’s, intervisie en mentorship voor ambtenaren om de 3

Verslag Kennisatelier Nicis ‘4de generatie burgerparticipatie burgerparticipatie, heel logisch toch?’ 13 november 2008 4 ‘De actieve burger wil graag een bloemetje van de overheid’, Volkskrant, 28 oktober 2006, Menno Hurenkamp, Evelien Tonkens, Jan Willem Duyvendak

4

ondersteuning doeltreffender te organiseren. Benoem het ook tot de taak van de vrijwilligerscentrale en sociale professionals om nieuwe bewonersinitiatieven te ondersteunen, in plaats van alleen individuele vrijwilligers. Begin niet aan een gemeentelijke campagne of een project als je geen idee hebt wat er na afloop ervan gaat gebeuren of als je het maar halfslachtig vanuit een projecteneiland kunt doen. Beschouw projecten niet als doel, maar als middel. Stel het leereffect en de dialoog centraal. De gemeente Hellendoorn bijvoorbeeld is, in vervolg op een burgerschapscampagne ‘Hellendoorn in Actie’, bezig met het oprichten van lerende gemeenschappen om creatief op maatschappelijke vraagstukken in te kunnen spelen en daarbij de kracht van de lokale samenleving en burgerinitiatieven optimaal te benutten. 5e misverstand: focus op bewonersinitiatieven Paradoxaal genoeg leidt de overweldigende focus van sommige gemeenten op bewonersinitiatieven juist tot blinde vlekken. Want het voorkomt dat gemeenten zich inspannen om ook met andere partners en shareholders net zo serieuze relatie aan te gaan als met bewoners. En dat is zonde. Want er is een schat aan initiatieven, ideeën en de creativiteit bij grote en kleine bedrijven, instellingen, semi-professionals en maatschappelijke organisaties. Duurzame en creatieve oplossingen ontstaan vaak pas in brede coalities. Bijvoorbeeld met niet-voor-de-hand-liggende partners; zoals de filiaalchef van de buurtsuper, de huisartsassistente, de voorzitter van de studentenvereniging. Zij hebben vaak hele goede contacten met actieve bewoners, die bij de gemeente of het opbouwwerk vaak niet bekend zijn. En ze beschikken over verrassende kennis en signalen die een probleem in een heel ander perspectief kunnen plaatsen. Brede coalities bieden bovendien de kans om tegenstellingen tussen verschillende bewonersbelangen en –activiteiten wellicht in dialoog op te lossen en daardoor draagvlak of op z’n minst begrip te stimuleren en de bereidheid tot onderhandeling. De kunst is wel om daarvoor voldoende ruimte te bieden: ‘Verrassende coalities leiden alleen tot verrassende oplossingen als ze de ruimte krijgen om het anders te doen. Om nieuwe wegen te bewandelen. Om vanuit andere belangen, die van gewone burgers voorop, naar oplossingen te zoeken. Want voor de burger maakt het niet uit, hoe of door wie of vanuit welk potje geld zijn problemen worden aangepakt, als het maar gebeurt.’ 5 Dat het voor een gemeenteambtenaar niet altijd makkelijk is om vanuit zo’n brede visie te werken, is logisch. Want het veld met maatschappelijke actoren is zeer complex, vaak niet goed inzichtelijk en het verandert ook nog regelmatig. Onderhoud van netwerkcontacten met projectleiders, beleidsmedewerkers en uitvoerders staat niet bovenaan het wensenlijstje van wethouders en management. Want het kost veel tijd, is vaak onzichtbaar, levert op korte termijn weinig op, vraagt om andere competenties, om het denken in bochten, om het laten ontstaan van organische verbanden in plaats van projectmatige rechtlijnigheid. En het vraagt om ruimte voor het proces in plaats van nadruk op het resultaat. Maar zoals uit een actueel onderzoek blijkt: ‘de nieuwe competentie van topambtenaren is hét organiseren van netwerken, tegenstellingen binnen netwerken bij elkaar brengen en te bemiddelen. Je kunt dat alleen goed doen, als je als gemeente niet meer zegt dat je de baas bent.’ 6

5

Brochure van B&A over ‘Maatschappelijk aanbesteden’ www.bagroep.nl

6

‘Bestuur moet het stadhuis uit durven’, Binnenlands Bestuur, 12 december 2008 over onderzoek: ‘Bestuurder van het stadhuis of van de stad?’ Van Spaendonck Management Consultants, 2008.

5

Een nieuwe weg Er zijn inmiddels al veel gemeenten in het land die maatschappelijke initiatieven wel serieus nemen. Zij beschouwen deze initiatieven als versterking voor het lokale bestuur en doen hun best om ze als uitgangspunt te nemen voor beleid en uitvoering. Het is logisch dat dit een behoorlijke zoektocht is die gepaard gaat met worstelingen en frustraties aan beide kanten. De Engelsen hebben daarvoor een mooi woord: ‘muddling through’. Niet in de negatieve zin van het woord modder, maar in de zin van vasthoudend doorploeteren, ook al kost het tijd en zweet. Volgens mij is dat de enige manier waardoor iets nieuws kan ontstaan tussen gemeenten en maatschappelijke partners. Dat is ook de weg van de kleine stappen. Daarbij blijft het perspectief overeind en ligt de aandacht ondertussen bij het proces; bij dat wat er in de praktijk gebeurt. Ruimte voor zijwegen en kennis van de valkuilen in de weg zijn onontbeerlijk om samen de eindbestemming te halen: namelijk passende ondersteuning van maatschappelijke initiatieven én maatschappelijke initiatieven als motor voor nieuwe plannen en projecten. Dat vraagt niet alleen om inspanningen op lokaal niveau maar ook om landelijk support, om vernieuwing van bestuurlijke- en managementopleidingen en om het lef van gemeenten om ruimte te geven aan ambtenaren en bestuurders ‘nieuwe stijl’. Want echte vernieuwing ontstaat pas als iedereen in de gemeentelijke organisatie ervan overtuigd is dat maatschappelijke initiatieven ook het uitgangspunt moeten zijn voor reorganisaties en cultuurveranderingen.

Oproep: reacties gevraagd! Hierboven schetst Birgit Oelkers vijf valkuilen bij de gemeentelijke ondersteuning van bewonersinitiatieven. Hier kort samengevat: 1. bewoners zijn actief genoeg, nu de gemeente nog! 2. geen apart participatiebeleid maar inbedding in hele organisatie 3. initiatieven ontstaan niet door geld, ondersteuning is vooral een kwestie van houding, netwerk, verbinding, faciliteren 4. projectmatige aanpak belemmert dialoog en leren 5. focus op bewonersinitiatieven beperkt perspectief Komt het u bekend voor? Zijn deze valkuilen ook binnen uw gemeente aanwezig? Of is het allemaal onzin? Hierover willen we graag met u in gesprek. We nodigen iedereen dan ook van harte uit om te reageren via [email protected]. Op basis van die reacties organiseren we een follow-up.

6