Az új Alaptörvény környezetvédelmi filozófiája

Futurum

43

Antal Attila tanársegéd (ELTE ÁJK)

Az új Alaptörvény környezetvédelmi filozófiája I. Kiindulópont: az alkotmányozás lehetősége A 2010-ben megindult alkotmányozási folyamat nagy lehetőségeket tartogatott a környezetjoggal és környe­ zetpolitikával foglalkozó szakmai közönségnek, hiszen mód nyílott arra, hogy javaslatot tegyen a formálódó Alkotmány környezetvédelmi karakterére. Ennek alapjai pedig – amint azt máskor kifejtettem1 – a környezeti demokrácia alkotmányos alapjainak megerősítésében keresendő. Ebből kiemelkedik három alapvető fontos­ ságú irány, egyfajta minimumkövetelmény. Egyrészt az általános (vagyis mindenkire kiterjedő) környezetvédelmi kötelezettség deklarálása, amely nem csupán az államra terjed ki (objektív intézményvédelem), hanem minden magánszemélyre. Ez tulajdonképpen el­ szakadna az egyéb jogosítványokhoz (többek között a tulajdonvédelmez) kötött passzív környezetvédelemtől, s megalapozná az aktív környezetvédelmi kötelezettséget. Másrészt az állam környezetvédelmi kötelezettsége az állam minden egyes szervét (ha tetszik, minden egyes hatalmi ágat) egyformán terhelje. Végül pedig az Al­ kotmánybíróság által kidolgozott, védelmi szinttől való visszalépés (non derogation principle) elvének alkot­ mányos szintre emelése. Amint alább látni fogjuk, e javaslatokat egyszerre integrálta és ignorálta a meglehetősen hektikus alkot­ mányozási folyamat, amelynek során még olyan forgató­ könyv is felmerült, ami egyértelmű visszalépés lett volna a hatályos struktúrához képest. A jövő nemzedékek biztosának javaslatai, a szakmai és politikai közvéle­ mény, s persze az alkotmányozói szándék azonban azt eredményezte, hogy az elfogadott Alaptörvény számos új elemmel járult hozzá a környezeti demokrácia fejlesz­ téséhez. A következőkben az alkotmányozás hullámzó szakaszaihoz kötötten bemutatom, hogyan alakult a mindenkori javaslat környezetvédelmi arcéle, milyen dilemmák merültek fel és veszélyek hárultak el ebben a szűk egy esztendőben – azokkal az alkotmányozási szakaszokkal foglalkozom részletesebben, amelyek érdemi hatást gyakoroltak az Alaptörvény végső kör­ nyezetvédelmi karakterére. Végül pedig értékelem az elfogadott matériát, egyfajta lehetséges értelmezési keretet is kínálva. II. Az alkotmányozás folyamata Az alkotmányozás – álláspontom szerint – négy fő szakaszra osztható: (a) az alkotmányozás informális

szakasza, vagyis a miniszterelnök körül kialakult ta­nácsadói kör tevékenysége; (b) az alkotmányozás köz­ ponti, formális szakaszát jelenti a 2010. június 29-én létrehozott Alkotmány-előkészítő eseti bizottság mű­ ködése2; (c) az alkotmányozási fordulat után (amelynek értelmében az új Alkotmányra vonatkozó törvényjavas­ latot nem a kormány, hanem a képviselők és frakciók készítették elő) alakította ki, majd fogadta el a Fidesz és a KDNP frakció az új Alaptörvényt3; (d) végül külön szakaszként fogható fel a Nemzeti Konzultáció is4. Az alkotmányozás kezdeti, informális szakaszát leszámítva mindegyik további szakaszban előkerült az új Alkot­ mány környezetvédelmi filozófiája, kívánatos környe­ zetpolitikai tartalma. Az egyes szakaszokban felmerült javaslatok természetesen a tágabb szakmai közvélemény (különösen a jövő nemzedékek biztosa álláspontjának) homlokterében értelmezendők. 1. Az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának javaslatai Mind az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság (a továbbiakban: bizottság) H/2057. számú5 határozati javaslata, mind pedig a bizottság munkáját lezáró, az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről szóló 9/2011. (III. 9.) OGY határozat meglehetős ambivalenciával ke­ zelte a környezetvédelem kérdését (jelentős javaslatokat fogalmazódtak meg érdemi szakmai vita nélkül) és nem nagyon foglalkozott a környezeti demokrácia egyéb att­ ribútumaival. A javaslat és a határozat érdeme, hogy a következő, igen fontos megoldással élt az Alapvető jogok és kötelességek között: „Mindenkinek joga van az egészséges környezethez, ezért mindenkinek kötelessége is az élő és élettelen környezet óvása. A testi és lelki egészség biztosítása érdekében az állam törvény alapján gondoskodik a munkavédelemről, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezéséről, a sportolás és rendszeres testedzés biztosításáról, valamint az épített és természetes környezet védelméről.” A határozat tehát deklarálta mindenki jogát az egészséges környezethez és mindenki környezetvédelmi kötelezettségét: ez a megfogalmazás tehát a környezethez való jogot elmozdí­ totta volna az objektív intézményvédelemtől, s az alanyi alapjog irányába lökte volna, kiépítve ezzel párhuzamo­ san mindenki (aktív) környezetvédelmi kötelezettségét. E nagy horderejű javaslatok ellenére szinte semmilyen szakmai vita nem indult a tárgykörben. Figyelemre méltó továbbá, hogy a bizottság egyes Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 43

2011.12.09. 11:36:41

44 munkacsoportjai is kidolgoztak részkoncepciókat és ahhoz az ellenzéki erők is fűzhettek alternatív javasla­ tokat. Témakörünk szempontjából a II. számú, alapjogi munkacsoport érdemel figyelmet. Itt az LMP és az MSZP próbálta meg a hatályos alkotmányos szabályo­ zást részben átalakítani, részben bővíteni. Az LMP az Alkotmány 70/D. § megbontásával önálló alapjogként vezette volna be az egészséges környezethez való, időben kiterjesztetten értelmezett (tehát a jövőre is vo­ natkozó) jogokat. Szövegszerű javaslatuk a következő volt: „A  Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, a fenntartható fejlődés elvének messzemenő figyelembevételével biztosítja Magyarország kivételes természeti értékeinek megőrzését, a természeti erőforrások takarékos és célszerű használatát, az életminőség ökológiai szempontú javítását és a biológiai sokféleség megőrzését a jelen és a jövő nemzedékek számára.” Alkotmányba foglalták volna az „ökológiai esélyegyenlőség” elvét, vagyis hogy minden egyénnek egyforma lehetőséget kell biztosítani a természeti erőforrásokhoz való hozzáférés és hasznaik élvezése terén. Végül az állampolgári köte­ lességek között rögzítették volna a környezet védelmé­ nek kötelezettségét, a természeti és kulturális örökség fennmaradásáért, továbbá a jövő nemzedékek jólétéért viselt felelősséget. Az LMP – noha nem a környezetvé­ delemmel összefüggésben – újra kívánta szabályozni az információhoz való hozzáférés alkotmányos alapjait és a petíciós jogot.6 Az MSZP a társadalmi, a gazdasági és a környezeti fenntartható fejlődés elvét hangsúlyozta, továbbá a környezetvédelem alanyi kötelezettségét. E szakasz kapcsán mindenképp szót kell ejteni a jövő nemzedékek országgyűlési biztosáról, aki végigkísérte (álláspontjaival és a szakmai nyilvánosságban való fo­ lyamatos részvételével) az alkotmányozás folyamatát. 2010. szeptember 30-i keltezéssel tett eleget a bizottság felkérésnek, s küldte el a biztos az álláspontját a készülő alkotmánykoncepcióhoz.7 Ebben a biztos kifejti: „Az új magyar alkotmány koncepcióját a már elért eredmények megőrzése, valamint a jövő kihívásaira való válaszok keresése jegyében szükséges kialakítani. Így a környezeti válság várható hatásaira való felkészülés érdekében figyelemmel kell lenni a hatályos szövegre, az Alkotmánybíróság kötelező, de jogszabályban nem kodifikált gyakorlatára, a nemzetközi tendenciákra, a kulturális sajátosságokra, illetve a magyar jogalkotó és jogalkalmazó alapjogi logikájára.” A biztos hangsúlyoz­ ta továbbá, hogy az alkotmányozás során mindenképp figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság gyakorlatát és a nemzetközi megoldásokat. Éppen ezért kívánatos lenne az állam intézményvédelmi kötelezettségének, a megelőzés elvének kiemelése, a visszalépés tilalmának, illetve garanciális feltételeinek kimondása. A biztos ennek kapcsán a következő szövegszerű javaslattal élt: „A Magyar Köztársaság – a jelen és a jövő nemzedékek létfeltételeinek intézményes biztosításával – elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

Futurum Mindezt a magas szintű védelem és fenntartható fejlődés jegyében az elért védelmi szint megőrzése, az elővigyázatosság, a megelőzés, valamint a szennyező fizet elve alapján valósítja meg.” Már ebből is nyilvánvaló, hogy a zöld ombudsman szerint egy XXI. századi al­ kotmány nem kerülheti meg a jövő nemzedékekre való utalást, méghozzá akként, hogy az állam az egészséges környezethez való jog elismerésére és érvényesítésére irányuló kötelezettségét a jövő nemzedékek jogainak és érdekeinek biztosításával köteles teljesíteni. Álláspontja szerint megfontolandó a jövő nemzedékekre való uta­ lás a preambulumban, amellyel a jogalkotó kifejezésre juttatná, hogy a környezetvédelem és a fenntarthatóság ügyét olyan jelentőségűnek tartja, amely a társadalmi élet teljességét és az állam minden tevékenységét áthat­ ja. A jövő nemzedékek biztosa a primer környezetjogi, környezetvédelmi megközelítések mellett – hivatalánál fogva – érzékenyebb volt a környezeti demokrácia egyéb szempontjaira is. Éppen ezért javasolta, hogy az Alkot­ mány utaljon arra is, hogy az állami és társadalmi tevé­ kenységek és döntések előkészítése és végrehajtása során figyelembe kell venni a környezetvédelmi követelmé­ nyeket és a jövő nemzedékek létfeltételeinek biztosítását. Mindezeken túl a környezeti demokrácia egyik alapvető részjogosítványát, a döntéshozatalban való részvétel elvét is kifejezésre próbálta juttatni, méghozzá a követ­ kező fordulattal: „Mindenkinek joga van a környezetét érintő döntéshozatalban való részvételre”. Fülöp Sándor fontosnak tartotta továbbá annak a hatályos szabálynak (Alkotmány 70/D. §) a fenntartását, amely szerint a kör­ nyezetvédelem az egészséghez való jog eszközjogosítvá­ nya. A biztos az új Alkotmányban rögzítette volna azt is, hogy a környezet védelme mindenki kötelessége, amely értelmezése szerint egy deklaratív jellegű, általános és mindenkivel szemben megfogalmazott közös felelős­ ség. Az új Alkotmány szerkezeti felépítése kapcsán a biztos kifejtette, hogy az alapjogokat az első fejezetben kellene szabályozni, s célszerű lenne bizonyos alapjogok egymáshoz való viszonyának kifejezésre juttatása is: „…az élethez való jog vonatkozásában az állam objektív, intézményvédelmi kötelessége az emberi életre általában – az emberi életre mint értékre – is kiterjed; s ebbe beletartozik a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítása is.” Ezért az egészséges környezethez való jog és az élethez való jog szoros összefüggését indokolt az alapjogok egymásra tekintettel történő elhelyezésével, illetve megfogalmazásával is kifejezésre juttatni. Végül a biztos – amint később látni fogjuk, kinyitva Pandora szelencéjét, pontosabban reagálva a már kibontakozó szakmai-személyes vitákra – hitet tett amellett, hogy az országgyűlési biztosok intézményének Alkotmányban megfogalmazódó koncepciójának megőrzése mellett, illetve ezen túl az egyes rendelkezések pontosítását, kiegészítését tartotta indokoltnak. Fülöp Sándor állás­ pontja szerint a biztosoknak nevesítve kell szerepelniük az Alkotmányban. A biztosok teljes függetlenségét az biztosítja, hogy egyenjogúak, a köztük lévő általános

Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 44

2011.12.09. 11:36:41

Futurum biztos-külön biztos viszony csak a feladatköri sajátos­ ságokat juttatja kifejezésre, nem prioritási sorrendet határoz meg. A jövő nemzedékek biztosa szerint „[a] függetlenség bármilyen csökkenése az alapjogvédelem szintjének csökkenését eredményezné, és komoly vis�szalépést jelentene az egyes külön biztosok által védett alapjogok biztosításának terén.” Személyes álláspontom szerint a biztos itt meglehetősen finoman fogalmazott: e változás, amely később realitássá érett, nem egyszerűen az alapjogvédelem szintjének csökkenését eredményez­ te, hanem egyenesen szembe ment a védelmi szinttől való visszalépés elvével. 2. A  z alkotmányozás vargabetűje: a Fidesz–KDNP javaslata Ahogyan fentebb már utaltam rá, 2010 végén, illetve 2011 elején fordulat következett be az alkotmányozás­ ban: nyilvánvalóvá vált, hogy az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság által előkészített javaslatcsomag folyta­ tása és teljessé tétele helyett maguk a frakciók fognak alkotmányozni.8 A fordulatot két dolog is jelezte. Egy­ részt míg a bizottság által elkészített anyag eredetileg a Magyarország Alkotmányának szabályozási elveiről címet viselte, addig a 2011. március 7-én elfogadott országgyűlési határozat címe már az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről formulává finomodott. Másrészt a valódi fordulat kifejeződése az volt, hogy amíg a bizottság eredeti javaslata arról rendelkezett, hogy „[a]z Országgyűlés felkéri a Kormányt, hogy az új Alkotmányról szóló törvényjavaslatot az elfogadott szabályozási elveknek megfelelő tartalommal készítse elő, és 2011. március 15-ig nyújtsa be az Országgyűléshez”, addig az elfogadott 9/2011. (III. 9.) OGY határozatba már az került, hogy „[a]z Országgyűlés felkéri a képviselőcsoportok tagjait, valamint a független képviselőket, hogy az új Alkotmányról szóló törvényjavaslataikat az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság e határozat mellékletébe foglalt javaslatának figyelembevételével, vagy attól függetlenül 2011. március 15-ig nyújtsák be az Országgyűléshez.” A határozatból nyilvánvalóvá vált, hogy az Országgyűlés a bizottság javaslatát csu­ pán a képviselői alkotmányozó munka támogatásának tekinti. Ennél is fontosabb volt, hogy a kodifikációval nem a kormány, hanem a frakciók lettek megbízva: a kormányt csupán kodifikációs segítségnyújtásra kérte fel az Országgyűlés. Az alkotmányozási fordulatot kihasználva két javas­ lat érkezett be az Országgyűléshez: a Fidesz–KDNP javaslata (T/2627 számon, 2011. március 14-én) Magyarország Alaptörvény címmel és Szili Katalin javaslata (T/2628 számon, 2011. március 15-én) A Magyar Köztársaság Alkotmánya címmel. A Fidesz–KDNP javaslata (a továbbiakban: Alaptörvény-javaslat)9 amellett, hogy számos előremutató elemet tartalmazott, koncepcionális szinten nem fogadta meg a jövő nemzedékek biztosa és a szakmai közvélemény tanácsait: éppen az utóbbi

45 miatt három olyan alapvető hibában is szenvedett, amelynek korrigálása elengedhetetlennek bizonyult az alkotmányozás parlamenti fázisában. Mivel a benyújtott Alaptörvény-javaslat és az elfogadott Alaptörvény (e három kivételtől, valamint néhány egyéb szövegpon­ tosítástól eltekintve) döntően fedi egymást10, így azt az utat választottam, hogy e helyütt csupán azokat a vál­ tozásokat mutatom be, amelyek a benyújtott módosító javaslatoknak köszönhetőek, s a III. részben vizsgálom meg az Alaptörvény teljes környezetvédelmi, környe­ zetpolitikai repertoárját. A benyújtott Alaptörvény-javaslat legnagyobb hiá­ nyossága az volt, hogy csupán államcélként fogalmazta meg a környezet védelmét: „Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet.” [T/2627 számú törvényjavaslat, O) cikk] Ez persze önmagában még nem lett volna akkora probléma, de a javaslat az alapjogi részben (Szabadság és felelősség) sem rendelkezett a ha­ tályos Alkotmány mintájára a környezethez való jogról. Különösen meglepő és érthetetlen volt a törvényjavaslat indokolása: „A Javaslat deklarálja, hogy Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet. Ezzel az Alaptörvényben új elemként megjeleníti a fenntarthatóság követelményét, ami az állam és a gazdaság részére irányt szab a környezeti értékekkel való felelős bánásmódhoz.” Ezúttal arról nem nyitnék vitát, hogy a „fenn­ tartja” megfogalmazás mögött valóban a fenntarthatóság követelménye húzódik-e meg, azonban az vitathatatlan, hogy az előterjesztők a környezet védelmét súlyosan államcentrikus tevékenységként fogták fel, s egyáltalán nem reflektáltak az alapjogi jellegre, tovább arra, hogy az állam csupán egy (ugyanakkor kétségtelenül fontos) tényező a környezetvédelemben. Ezt a visszásságot a jövő nemzedékek biztosa is észlelte, aki egyrészt a fenti fordulatot a T/2627 számú törvényjavaslathoz fűzött módosító javaslatcsomagjában11 kiegészítette volna azzal, hogy „[a]z állam környezetvédelmi feladatairól az elővigyázatosság, a megelőzés, a szennyező fizet, valamint az integráció elve jegyében gondoskodik”; másrészt pedig megtartotta volna az Al­ kotmányban a környezethez való jogot és persze beemelte volna annak egyes részjogosítványait: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Törvényben meghatározott keretek között mindenkinek joga van a környezetét érintő döntésekben való részvételhez.” Fülöp Sándor ennek alátámasztására leszögezte azt a nagyon fontos tételt, amely az egész alkot­ mányozás szempontjából irányadónak számít: „Hatékony környezetvédelem csak az állampolgári jogok és az állami felelősség együtthatásából alakulhat ki. Önmagában csak az állami szervek tevékenysége nem vezet a környezet védelmének elégséges szintjéhez, az állampolgárok alkotmányos jogaiból levezethető részvételi jogai és az e jogokon alapuló aktivitása nélkül a helyi környezetvédelem már ma is teljességgel ellehetetlenülne. Természetesen az alapjog önmagában, az állami intézményvédelmi tevékenység nélkül szintén nem volna elégséges.” Vagyis az államcél Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 45

2011.12.09. 11:36:41

46

Futurum

mindenképp ki kell hogy egészüljön az alapjoggal és az intézményvédelemmel: ez együtt alapozza meg az alkotmányos környezetjogot, s bármelyik pillér kivétele súlyosan meggyengíti az egész konstrukciót. A biztos ugyanakkor egy másik fontos aspektusra is felhívta a fi­ gyelmet12: ha megszűnne a környezethez való alapjog (ami ugye szükségesség-arányosság rendszerben korlátozható más alapjog vagy alkotmányos értéke ellenében), akkor Koncepcionális hiba az Alaptörvényjavaslatban

1. A környezetvédelem csupán államcélként jelent meg

a környezeti érdekek korlátozása akár teljesen önkényes is lehet. Mindez pedig elvezethet ahhoz, hogy súlyosan sérül az Alkotmánybíróság által kidolgozott visszalépés tilalmának elve. Sőt az alapjog hiánya az ombudsmani védelem megszűnését is jelenthetné egyben. E két problé­ mát végül is az alkotmányozás kiküszöbölte: az államcél átlényegült a hatályos Alkotmány szabályai alapján alap­ joggá, sőt ki is egészült számos fontos elemmel. A módosítás iránya (javaslat, a változás tartalma)

A hiba, hiányosság helye Alapvetés: O) cikk „(1) Magyarország védi és fenntartja az egészséges környezetet. (2) A természeti erőforrások, különösen a termőföld és az ivóvízkészlet, valamint a biológiai sokféleség és a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”

A korrigálás jellege

2627/84 – módosító javaslat 2627/89 – módosító javaslat 2627/165 – egységes javaslat A környezethez való jog deklarálásra került a Szabadság és felelősség részben. Az O) cikk pontosításra kerül (lásd erre Az Alaptörvényjavaslat pontosítása című táblázatot.)

Teljes korrigálás.

2627/84 – módosító javaslat 2627/153 – kapcsolódó módosító javaslat 2. Az Szabadság és felelősség című (az alapjogokról és kötelességekről szóló) rész nem deklarálta a környezethez való jogot

Szabadság és felelősség

3. Bevezetésre került az alapvető jogok biztosának intézménye, a szakombudsmani rendszer megszűnik

Az alapvető jogok biztosa, 30. cikk „(2) Az alapvető jogok biztosa az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltatja, orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményez. Az alapvető jogok biztosa különös figyelmet fordít a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a hazai nemzetiségek és népcsoportok jogainak védelmére.”

XXI. cikk „(1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. (2) Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni. (3) Elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni.”

Teljes korrigálás és kiegészítés.

2627/61 – módosító javaslat 2627/145 – kapcsolódó módosító javaslat 2627/173 – zárószavazás előtti módosító javaslat Marad az egybiztosi modell, két helyettese lesz az alapvető jogok biztosának. 30. cikk „(3) A helyettesek a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét látják el.”

Részben kerül korrigálásra.

1. táblázat Koncepcionális hibák az Alaptörvény-javaslatban

Nem sikerült ilyen mérvű áttörést elérni a szak­om­ buds­mani rendszer felszámolása terén. Az Alaptörvényjavaslat eredeti elképzelését, mely szerint az alapvető jo­ gok biztosa különös figyelmet fordít a jövő nemzedékek érdekeinek védelmére, addig sikerült finomítani, hogy az alkotmányozók elfogadták azt, hogy a jövő nemzedékek érdekeinek képviseletéről az alapvető jogok biztosának egyik helyettese gondoskodjon. A már hivatkozott JNOmódosító egyébként a több biztoson alapuló modell fenntartását irányozta elő: „Az alapvető jogok biztosai: a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, a jövő nemzedékek biztosa és az állampolgári jogok általános biztosa. Az alapvető jogok biztosai feladatkörükben önállóan járnak el.” A jövő nemzedékek ombudsmanja

elvi éllel tapintott rá az Alaptörvény környezetvédelmi attitűdje és a szakombudsmani rendszer felszámolása közötti ellentmondásra: „A törvényjavaslat előterjesztői a készülő Alaptörvény egyik legnagyobb érdemének tekintik a jövő nemzedékekért vállalt felelősség megfogalmazását, az Alaptörvény környezetvédelmi tartalmát. Ezzel a vitathatatlan törekvéssel nem áll összhangban az ombudsmani rendszer tervezett átalakítása, sőt éppen ellentétes azzal… A jövő nemzedékek érdekei gyakran konfliktusba kerülnek a gazdasági és egyéb érdekekkel, így a helyettes által képviselt egészséges környezethez való alapjog alacsonyabb szinten lenne védett még akkor is, ha lesz ilyen alapjog.”

Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 46

2011.12.09. 11:36:41

Futurum

47

Az Alaptörvény-javaslat kiindulópontja

A pontosítás vagy módosítás iránya (javaslat, változás tartalma)

O) cikk „(2) A természeti erőforrások, különösen a termőföld és az ivóvízkészlet, valamint a biológiai sokféleség és a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”

A pontosítás vagy módosítás jellege, szerepe

2627/84 – módosító javaslat 2627/89 – módosító javaslat 2627/165 – egységes javaslat P) cikk „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”

A szöveg kiegészítése pontosabbá teszi a védendő természeti erőforrások körét.

2627/84 – módosító javaslat 2627/96 – módosító javaslat 2627/166 – zárószavazás előtti módosító javaslat XIX. cikk „(1) Mindenkinek joga van testi és lelki egészségének megőrzéséhez. (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország munkavédelemmel, egészségügyi intézményekkel, orvosi ellátással, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint az épített és természeti környezet védelmének biztosításával segíti elő.”

XX. cikk „(1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”

A szöveg egyértelműbb lesz: az alapjog általában a testi és lelki egészségre terjed ki, nem csupán annak megőrzésére. Az eszközjogosítványok köre bővül, s bekerül többek között a GMO-tilalom, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés.

2. táblázat Az Alaptörvény-javaslat pontosítása

A fentieken túl az Alaptörvény környezetpolitikai arcéle az utolsó pillanatig finomodott, több helyen is pon­ tosításra került, például a zárószavazás előtti módosító javaslatokkal. A T/2627 számú törvényjavaslatot végül az Országgyűlés a 2011. április 18-i ülésén elfogadta, megalkotva ezzel az új Alaptörvényt. III. Az elfogadott Alaptörvény értékelése Mindenekelőtt fontos megjegyezni, hogy a fenti alkotmányozási fordulatok és tévutak ellenére az elfo­ gadott Alaptörvény rendelkezik egy markáns környe­ zetpolitikai arcéllel, ha tetszik, van környezetvédelmi filozófiája – még ha nem is mindenben következetes. Ez a filozófia két rétegből tevődik össze: egyrészt benne van az 2011-ben még hatályos Alkotmány környezet­ védelmi alapgondolata (a környezethez való jog, illetve a környezetvédelem hozzákapcsolása a testi és lelki egészséghez), másrészt pedig hatott rá az alkotmányozók és szakmai közösség hozzáadott értéke. Mindez tehát azt eredményezte, hogy az Alaptörvény 9 jól lokalizálható témakör mentén érinti a környezeti kérdéseket, melyek három gyújtópont köré összpontosulnak: a természetes és épített környezet értékei; a fenntarthatóság differen­ ciált megközelítése; a jövő generációk érdekei. Felhív­ nám továbbá a figyelmet arra is, hogy az Alaptörvény a környezetpolitikai megfontolásokat (főként a fenntart­ hatóság oldaláról) rendre hozzáköti a közpénzügyek témaköréhez. Ugyanakkor nincs benne, illetve pusztán csak nyomokban lehető fel az Alkotmánybíróság által

kidolgozott környezetvédelmi filozófia: ez az igen fon­ tos apparátus bár formálisan az Alaptörvényen „kívül rekedt”, de hatása a jövőben éppoly erős lehet, mint az Alkotmány esetén tapasztaltuk. A természetes és épített környezet értékei, védelme. Az Alaptörvényt keresztül-kasul átfonják a természe­ tes és épített környezet értékei: a Nemzeti hitvallásból kiindulva, az Alapvetésen át, A közpénzek fejezetig mindenhol megtalálhatók a környezeti értékekre való utalások. Ezen a ponton fel kell vetni egy fontos ér­ telmezési dilemmát: hogyan kell értékelni a Nemzeti hitvallásban megfogalmazott tartalmakat (esetünkben a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta érté­ keinek vállalását, illetve az utódaink iránti felelősséget és az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeinek védel­ mezését). Pusztán deklaratív, szimbolikus motívumokat látunk benne, vagy pedig olyan normatartalmat, amely jogkövetkezménnyel is jár. A helyzet látszólag igen egyszerű, hiszen az Alaptörvény (és persze az alkot­ mányjog) megadja a választ: „R) cikk (3) Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” Vagyis a preambulum egyfajta kötelező értelmezési segédletként funkcionál. Jakab András ugyanakkor hozzáteszi (éppen a Nem­ zeti hitvallás nehezen értelmezhető, kissé dagályos fordulatainak apropóján): „Ez a fajta értelmezési kötelezettség is határok közt mozog, nevezetesen össze kell egyeztetni a nemzetközi […] és az EU-jog által szabott követelményekkel. Ezek azonban […] olyan részletes Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 47

2011.12.09. 11:36:41

48

Futurum Környezetpolitikailag releváns témakör

Hol található az Alaptörvényben?

A rendelkezés

Nemzeti hitvallás

„Vállaljuk, hogy örökségünket […] a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékeit ápoljuk és megóvjuk.”

Alapvetés

P) cikk „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik…”

A közpénzek

38. cikk „(1) A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja […] a természeti erőforrások megóvása…”

Alapvetés

N) cikk „(1) Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti.”

Szabadság és felelősség

XVII. cikk „(1) A munkavállalók és a munkaadók – a munkahelyek biztosítására, a nemzetgazdaság fenntarthatóságára és más közösségi célokra is figyelemmel – együttműködnek egymással.”

A közpénzek

36. cikk, 37. cikk 38. cikk „(1) Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.”

Alapvetés

P) cikk „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”

Alapvetés

Q) cikk „(1) Magyarország a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával.”

Nemzeti hitvallás

„Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit.”

Alapvetés

P) cikk (lásd a Környezeti fenntarthatóság témakörét)

A közpénzek

38. cikk (lásd A nemzeti vagyon és kezelése témakört) „(1) A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja […] a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.”

Szabadság és felelősség

XXI. cikk „(1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”

V. Környezetvédelem és egészség (benne: GMOtilalom, egészséges élelmiszer és ivóvíz)

Szabadság és felelősség

XX. cikk „(1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. (2) Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”

VI. A szennyező fizet elve

Szabadság és felelősség

XXI. cikk „(2) Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.”

VII. A szennyező hulladék behozatalának tilalma

Szabadság és felelősség

XXI. cikk „(3) Elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni.”

VIII. Az alapvető jogok biztosának helyettese

Az alapvető jogok biztosa

30. cikk „(3) A helyettesek a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét látják el.”

IX. Környezetvédelmi kötelezettség

Alapvetés

P) cikk „A természeti erőforrások […] védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”

I. A természetes és épített környezet értékei, védelme

1. Gazdasági, fiskális fenntarthatóság

II. Fenntarthatóság 2. Környezeti fenntarthatóság (benne: jövő nemzedékek és környezetvédelmi kötelezettség) 3. Fenntartható fejlődés

III. Jövő generációk

IV. Környezethez való jog

3. táblázat Az Alaptörvény környezetvédelmi tárgyú rendelkezései

Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 48

2011.12.09. 11:36:41

Futurum kereteket szabnak, hogy a preambulum értelmezési szerepe elhanyagolhatóvá válik.”13 Jakab eljut odáig, hogy a preambulum szellemisége jogkövetkezménnyel nem járhat. Az ezzel kapcsolatos vitát ezúttal nem nyitnám ki, de álláspontom szerint ez a tétel pusztán az Alaptörvény rendelkezése alapján is vitatható, s ha a nemzetközi és az EU-jog valóban ilyen szoros korlátok közé szorítaná a nemzeti alkotmányokat, akkor nem csupán preambulummal, hanem az alkotmányokkal kapcsolatos értelmezési autonómia is csorbát szenvedne. Akárhogy is, Jakab András nyilván a Nemzeti hitvallás kétséges, közjogi szempontból egészen egyszerűen hibás rendelkezéseit próbálta meg ezzel a formulával kordába szorítani – ez egyébként egy lehetséges útja az Alaptör­ vény felmerülő hibáinak gyakorlat által való orvoslására. Ugyanakkor, ha általános szabályként jelentjük ki, hogy a preambulum szellemisége jogkövetkezménnyel nem jár, akkor így a Nemzeti hitvallásba „ragadhatnak” azok az értékes részek (esetünkben a környezetpoliti­ kai tartalmak), amelyek az Alaptörvényt valóban élővé tehetik. A környezeti értékek azonban jóval konkré­ tabban is megjelennek az Alaptörvény főszövegében. Az egyik legfontosabb újdonság – amint arra utaltam már – a környezeti értékek összekapcsolása a nemzeti vagyonnal: az Alaptörvény kijelenti, hogy a nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja többek között a természeti erőforrások megóvása. Bár ez a rendelkezés önmagában igen kevéssé alkalmazható, de mindenképp irányadó lesz az állam kizárólagos tulajdonának és ki­ zárólagos gazdasági tevékenységének körét, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit szabályozó sarkalatos törvény(ek) szempontjából. Fenntarthatóság és a jövő nemzedékek. Az Alap­ törvény másik fontos paradigmája a fenntarthatóság elve, amely egyszerre jelenti a gazdasági-fiskális és környezeti fenntarthatóságot (így a nemzeti vagyonnal való gazdálkodás egyik alapelvét) és magát a fenntart­ ható fejlődést. Az Alaptörvény másik újdonsága a jövő nemzedékek szempontjainak figyelembevétele, s így nemzedékek közötti igazságosság elvének közvetett érvényesítése. A jövő nemzedékek érdekei egyrészt a fenntarthatósági elvekkel (lásd környezeti fenntart­ hatóság) együtt jelennek meg, másrészt pedig önálló életet is élnek a preambulumban és üdvözlendő módon a közpénzügyi fejezetben: a nemzeti vagyon kezelé­ sének és védelmének másik célja a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. Ezek az Alaptörvény környezetvédelmi filozófiájának leginnovatívabb részei, ugyanakkor egyben egyfajta „fekete lóként” is felfogha­ tóak. A konzervatív környezetpolitika művelői szerint14 nem érdemes olyan fogalmakkal operálni, mint fenn­ tartható fejlődés vagy jövő generációk. Egyrészt jogilag nehézkesek, nem pontosan definiálhatóak, s éppen ezért nem társulhat hozzájuk hatékony védelem, s az már csak hab a tortán, hogy környezetgazdasági szempontból sem könnyen megragadhatók. Ez a fogalmi bizonytalanság

49 Bartus Gábor szerint oda vezet, hogy „[b]orítékolható, hogy amennyiben a »fenntartható fejlődés« vagy »a jövő generációk védelme« alap jogként, állam célként vagy más érdemi módon az Alkotmányba kerül, az ezzel a rendelkezéssel érvelő beadványok elbírálhatósága érdekében az Alkotmánybíróság ismét kénytelen lesz a láthatatlan alkotmányt bővíteni, s sokak elgondolásával garantáltan nem egyező módon annak saját értelmezést adni.”15 Magam nem osztom ezt a megközelítést, mégpe­ dig több okból sem – álljon itt három: (1) az Alkotmány legalább annyira politikai „műfaj”, mint jogi, s éppen ezért mindig is az értelmezési csatározások homlokteré­ ben lesz; (2) ebben az értelmezési „háborúban” szükség van igazodási pontra, amelyet éppen az Alkotmánybí­ róság szakmai tekintélye, állandó gyakorlata jelent; (3) végül a tudomány jelen állása szerint ezek a fogalmak megfelelő pontossággal megragadhatóak (nem kevésbé mint például maga a szabadság, vagy a szociális bizton­ ság fogalmai). Összességében a fenntartható fejlődés és a jövő generációk érdekei az új Alaptörvény egyik legizgalmasabb területei lehetnek, ahol valóban lesz szerepe az alkotmánybírósági értelmezésnek, amely sokkal inkább az Alaptörvény javára válhat, semmint annak kárára. Környezethez való jog; környezetvédelem és egészség. E két jog a 2011-ben még hatályos Alkotmány „örök­ sége”. Éppen ezért sok változáson nem estek keresztül (az egészséghez való jog esetén kikerült ugyan a „le­ hető legmagasabb szintű” kitétel), ugyanakkor – amint II. részből kitűnt – nagy harc eredménye volt a környe­ zethez való jog fenntartása (objektív intézményvédelem­ ként). Valódi újdonságot hozott viszont az egészséghez való jog eszközrendszerének bővítése: így a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdaság, az egész­ séges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosítása. Mivel az egészséghez való jog alapvetően államcél, így ezen új eszközök elsősorban egyfajta konk­ retizálását adhatják az államcélnak. Az Alaptörvénybe foglalt GMO-tilalom (amellyel szemben felmerülhet az EU-jogba ütközés) pedig egyértelmű politikai üzenet a hazai mezőgazdasági piacot már régóta szorongató GMO-lobbinak. A szennyező fizet elve és a szennyező hulladék behozatalának tilalma. Bár a környezethez való alapjog státusa nem változott, de az ezt magában foglaló XXI. cikk kiegészült egy fontos környezetpolitikai alap­ elvvel (a szennyező fizet elve) és egy konkrét tilalom­ mal (elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni). A szennyező fizet elvét az Alaptörvény alatti jogszabályok töltik meg valódi tartalommal, de ennek ellenére a környezeti demokrácia alkotmányos alapjainak erősítését jelzi az elv Alaptör­ vénybe emelése. Az elhelyezési célzatú hulladékbehozás tilalma – Jakab András szerint16 – közvetlenül alkal­ mazható norma, ugyanakkor együtt kell értelmezni az EU-jognak az áruk szabad mozgására vonatkozó rendel­ kezéseivel. Mindez Jakab szerint azt eredményezi, hogy Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 49

2011.12.09. 11:36:41

50

Futurum

az „…EU-s részletszabályok olyannyira ­»kilyuggatják«, hogy a jogalkalmazás gyakorlatilag nem azt a rendelkezést, hanem csak a vonatkozó részletszabályokat fogja alkalmazni”17. Egyetértve ezen értelmezéssel, fontos hangsúlyozni: tipikusan olyan rendelkezéssel állunk szemben, amely egyfajta bokréta szerepét tölti be az Alaptörvény kalapján. Környezetvédelmi kötelezettség. Az Alaptörvény való­ di újdonsága az általános, vagyis mindenkire kiterjedő (államra és magánszemélyekre egyaránt) környezet­ védelmi kötelezettség deklarálása. Ez az a pont, ahol az alkotmányozó figyelembe vette a környezetjoggal foglalkozó szakma tanácsát.18 Az Alkotmánybíróság gyakorlatából (996/G/1990. AB-határozat) nyilvánvaló, hogy a környezetvédelmi kötelezettség az állam minden egyes szervét terheli (jogalkotás, igazságszolgáltatás, közigazgatás), továbbá az is kikövetkeztethető, hogy a kötelezettség nem csupán a magyar, de a hazánkban tartózkodó külföldi állampolgárokat is terheli. A köte­ lezettség pontos tartalmát azonban – ahogyan a fenn­ tarthatóság és a jövő nemzedékek elveinél láttuk – a jogalkotó és a(z) (alkotmány)bírósági jogértelmezés fogja majd kialakítani. Az alapvető jogok biztosának helyettese. Az Alkotmá­ nyozás egyik kudarca és sikere volt környezetvédelemi, környezetpolitikai és általában is alapjogi szempontból a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának „átmentése” az egybiztosi modellbe. A folyamatról már korábban szóltam, itt csak annyit erősítenék meg, hogy mit sem ér az Alaptörvény komplex környezetvédelmi filozófiája, ha nincs mögötte egy erős intézményrendszer. IV. Összefoglalás: mi lesz az Alaptörvény „filozófusaival”? Amint láthattuk, az Alaptörvény több lábon álló környezetvédelmi filozófiával rendelkezik, amelynek középpontjában a fenntarthatóság, a jövő nemzedékek érdekei és a környezeti értékek állnak, s ehhez jön hozzá a mindenkit terhelő környezetvédelmi kötele­ zettség. Ahogyan azt Fülöp Sándor is megfogalmazta az Alaptörvény elfogadása kapcsán: „…az Alaptörvény kiterjeszti és tovább erősíti a hazai környezetvédelmi jog alapjait és a legmagasabb szintre emeli a jövő nemzedékek iránti felelősséget”19. Két dolgot azonban nem szabad elfelejteni, amelyek alapjaiban meghatároz­ zák, hogy ez a környezetvédelmi filozófia a környezeti demokrácia építőköve lesz-e. Egyrészt – amint arra többször utaltam – az alkotmányozó igen kevéssé vette figyelembe az Alkotmánybíróság környezetvédelmi dogmatikáját (többek között kimaradt az Alaptörvény­ ből a védelmi szinttől való visszalépés tilalma) és az Alkotmány környezeti vívmányai is nehezen kerültek átmentésre az Alaptörvénybe. Másrészt a jövőt illetően látni kell, hogy az Alaptörvény elfogadása nem va­ laminek a vége volt, hanem sokkal inkább a kezdete. A sarkalatos és egyéb törvényhozási munkálatok azt a

célt szolgálják, hogy az új Alaptörvénybe foglalt nor­ matartalom konkretizálására kerüljön. Erre a jövő nem­ zedékek biztosa is utalt: „Az Alaptörvényből egyenesen következik elsődlegesen a hazai természetvédelmi, vízvédelmi, környezetvédelmi, talajvédelmi, építésügyi és közegészségügyi hatósági intézményrendszer megerősítésének, valamint a munkájukat támogató tudományos monitoring és alapkutatás biztosításának kötelezettsége is.”20 A munka tehát csak most kezdődik. A kilátások azonban nem annyira biztatóak, mint amire az Alap­ törvény első ránézésre feljogosít. A jövő nemzedékek biztosának az alapvető jogok biztosa helyettesévé való „lefokozása”, az alkotmánybírósági vívmányok rendre kétségbe vonása (olyan dilemmák is felmerülnek, hogy az Alaptörvény hatálybalépésével mit kezdhetünk az Alkotmány alapján született AB-határozatokkal, esetleg szükség lehet a korábbi határozatok „megválogatására”), továbbá a folyamatos félelem a „láthatatlan Alkotmány­ tól” azt eredményezheti, hogy az alaposan kidolgozott környezetvédelmi filozófia csupán írott malaszt marad értelmező és továbbgondoló „filozófusok” nélkül. Az Alaptörvény egyik legnagyobb kihívása (megjegye­ zem nem csak a környezetvédelem területén) az lehet, hogy kiépül-e, kiépülhet-e köré egy olyan jelentős hagyományréteg, mint amilyet az Alkotmánybíróság létrehozott az 1989-es Alkotmány talaján. Jegyzetek   1 A jelen tanulmányban használt környezeti demokráciára támasz­ kodó megközelítésre l. Antal Attila: A környezeti demokrácia Magyarországon – Alkotmányos alapok. Közjogi Szemle 2010. 3. sz. 46–51. o.   2 Az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság tevékenysége, ülései, a bizottsághoz benyújtott dokumentumok „valós időben” el­ érhetőek voltak a bizottság honlapján – így az alkotmányozás ezen szakasza mondható a legátláthatóbbnak a szakmai és nem szakmai közvélemény számára. A bizottság honlapja elérhető: http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit?p_ szerv=911&p_ckl=39&p_biz=I005&p_nyelv=HU (2011.11.01.)   3 Jelen tanulmánynak nem tárgya, de az alkotmányozás szem­ pontjából mindenképp fontos megjegyezni két dolgot. Egyrészt a Fidesz–KDNP-javaslat támaszkodott az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság munkájára és az azt véglegesítő, az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről szóló 9/2011. (III. 9.) OGY határo­ zatra. Másrészt pedig a szövegezési munkálatoknál ismét csak előkerült egy „informális” szál, hiszen a hivatalos szövegezést nem a kormány, hanem a miniszterelnök által felkért és a Szájer József által vezetett testület végezte.   4 Érdekes színfoltja volt az alkotmányozásnak a Nemzeti Konzul­ táció intézménye, amely ugyan nem rendelkezik közjogi rele­ vanciával (így részletesebben nem is tárgyalom), de jelezte azt, hogy a kormányzó erők (akik tulajdonképpen megegyeznek az Alaptörvényt elfogadókkal) fontosnak tartották, hogy a társadalmi részvétel lehetőségét megnyissák az alkotmányozási folyamatban. A 12 kérdés közül három közelebbről is kapcsolódik témánkhoz: kötelezettségvállalás a jövő nemzedékek iránt; a Kárpát-medence természeti sokfélségének védelme; a nemzeti vagyon, különös tekintettel a termőföldre és a vízkészletre. Ezúttal nem bocsátkoz­ nék bele sem a Nemzeti Konzultáció elvi, sem annak gyakorlati értékelésébe, néhány dolgot azonban mindenképp rögzíteni kell: egyrészt a 12 kérdés nem az alkotmányozás legvitatottabb téma­

Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 50

2011.12.09. 11:36:41

Futurum

51

köreit vetette fel; másrészt a kérdések meglehetősen irányítottan kerültek megfogalmazásra, a kérdések szerkezete szinte magá­ ban foglalta kérdező által elvárt helyes választ. Mindezt azért tartottam fontosnak jelezni, mert a környezeti demokrácia egyik legfontosabb alapmotívuma az információhoz való hozzáférés és az érdemi részvétel a közösségi döntésekben. Ezen alapelveknek a legkevésbé sem felelt meg ez az eljárás.   5 http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ ckl=39&p_izon=2057 (2011.11.01.)   6 Az LMP a bizottsági munka végeztével, miután már bizonyossá vált, hogy az alkotmányozásban fordulat következik be, s nem a kormány, hanem a képviselőcsoportok (pontosabban a Fideszés a KDNP-frakciók) fognak alkotmányozni, nyilvánosságra bocsátotta a parlament elé be nem terjesztett alkotmánykon­ cepcióját. Az Alkotmány a jövőnek című koncepció részletesen és összefüggéseiben tartalmazza a párt közjogi elképzeléseit. A koncepció elérhető: http://lehetmas.hu/sajtokozlemenyek/10538/ alkotmany-a-jovonek/ (2011.11.01.)   7 A javaslat elérhető: http://jno.hu/hu/pdf/jnob_alkotmany_ javas­ latok.pdf (2011.11.01.)   8 Ez persze kapcsolatban áll azzal is, hogy az alkotmányozásnak már a bizottsági szakasza is nagy vitákat váltott ki, s az ellenzéki erők (különösen az MSZP és az LMP) bojkottálni igyekeztek az alkotmányozást. Így kínálkozott az alakalom, s egyfajta gesz­ tusként az alkotmányozás további főszereplői 2011 márciusától a frakciók lettek. Az már más kérdés, hogy az MSZP és az LMP ezt a fázist is blokkolni igyekezett, ezzel is erősítve az „egypárti”, oktrojált Alkotmány mítoszát.   9 Jelen tanulmányban csupán a Fidesz–KDNP javaslatának vizs­ gálatára szorítkozom. A javaslat elérhető: http://www.parlament. hu/irom39/02627/02627.pdf (2011.11.01.) 10 Ezúttal nincs mód annak tárgyalására, hogy a közpénzügyi szabályok (36–44. cikkek) miként alakultak az alkotmányozás parlamenti fázisában, ugyanakkor fel kell hívni a figyelmet, hogy ezek a cikkek is részben módosításra kerültek. 11 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának módosító javaslatai a Magyarország Alaptörvényéről szóló T/2627 számú törvényja­ vaslathoz (a továbbiakban: JNO-módosító). Elérhető: http://jno. hu/hu/?&menu=alkotmanyozas&doc=alaptv-javaslatok-110324 (2011.11.01.)

12 A JNO-módosító a következő indokolást fogalmazta meg: „Az alapjog megszűnése számos következményt von maga után. Az egészséges környezethez való alapjog a ma hatályos Alkotmány alapján csak az elkerülhetetlenül szükséges esetekben és a legkisebb sérelmet okozva korlátozható más alapjog vagy alkotmányos érték érdekében (szükségesség/arányosság). Amennyiben azonban nincsen egészséges környezethez való alapjog, úgy a környezeti érdekek korlátozására is ezen alkotmányos szabály nélkül kerülhet sor. Pusztán az állami feladat megfogalmazása a környezet fenntartására vonatkozóan nem jelent olyan védelmet, mint az alapjogi jelleg, abból könnyen vissza lehet lépni, például a gazdaság teherbíró képességére való hivatkozással. Ugyanígy más alapjogok korlátozására sem ad olyan lehetőséget az állami feladat kötelezettsége, mint az alapjogi jelleg. Mindebből következően az Alkotmánybíróság által kidolgozott »visszalépés tilalma« sem lenne érvényesíthető a jövőben, az állam a fent megfogalmazott szigorú alkotmányos korlátok nélkül visszaléphetne a környezet elért védelmi szintjéből.” 13 Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. 182. o. 14 Bartus Gábor: Alkotmányozás és a környezet védelme. Kommentár 2010. 6. sz. 24–33. o. Elérhető: http://www.kommentar.info. hu/bartus_gabor_-_alkotmanyozas_es_a_kornyezet_vedelme. pdf (2011.11.01.) 15 Bartus: i. m. 31. o. 16 Jakab: i. m. 222–223. o 17 Jakab: i. m. 223. o 18 Fodor László: Környezetvédelem az alkotmányban. Gondolat – Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának közös kiadványai IV. Budapest 2006. 47. o. 19 Sajtóközlemény az új Alkotmány aláírása kapcsán. http://jno. hu/hu/?&menu=alkotmanyozas&doc=sajto-alaptorv-110426 (2011.11.01.) 20 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának állásfoglalá­ sa az új Alaptörvény környezetvédelmi és fenntarthatósági rendelkezéseiből eredő állami felelősségről. Budapest, 2011. április 25. 4. o. http://jno.hu/hu/af/jno-258-2011_uj_alaptorveny_ rendelkezeseibol.pdf (2011.11.01.)

Haász Veronika kutató (Német Emberi Jogi Intézet)

Hogyan lesz reaktív ombudsmanból proaktív emberi jogi biztos 1. Bevezető A rendszerváltozás egyik fontos eredménye volt a kelet-közép-európai országokban az ombudsmani hiva­ talok létrejötte azzal a céllal, hogy az újonnan alakuló demokráciák értékeit megóvják. Ezt az értékrendszert azonban nem csupán a mindenkori nemzeti alkotmányok fektetik le, hanem azok a folyamatosan létrejövő, emberi jogi tárgyú regionális és nemzetközi egyezmények, amelyek ratifikációjával az egyes államok kötelezettsé­

get vállalnak az azokban foglalt közös vívmányok, így az emberi jogok védelmére és előmozdítására.1 Ezért az ombudsmani intézményeknek az alapvető alkotmányos jogok érvényesülésének előmozdításán túl figyelemmel kell lenniük ezeknek az egyetemes értékeknek a meg­ óvására is. A magyar ombudsmani intézményrendszer húszéves történetében 2011 sorsdöntő év – két okból kifolyólag is. Egyrészt megszületett a politikai döntés arra nézve, hogy a korábbi tagolt, négy szakombudsmani hivatal­ Közjogi Szemle 2011/4

KJSZ-2011-4.indd 51

2011.12.09. 11:36:42