•
DTB-WERKDOCUMENT
~D····"~
.....,.
: • • • • . • : ..............-. . .-.1 •..•• · ............... ... . . . . . .... . . . . ...
~ ~ .............. ~~~~~~ ~~ AANBODGERICHTE WOONRUIMTE- .' ... . . .. .. ... .... .. VERDELING EN SEGREGATIE OP DE WONINGMARKT ............... .. ··............... Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten · ............... .
jjjjjjjjDj jj.
:O:~O>~
~D~~D~> :~:~:~:j:~:j:j:O:j:j:j ............... .. ··............... •
10...
Q) Q)
..c:
Q)
J, Kullberg B. van Rosmalen
.!:l "'C
co co 10...
•••••••
o.o
~D~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ j j~~~~~ .................. . . . . . .. . . . ... . .
. . . . . . . . ... . . .. ·.................
10...
o o > C') c c
~ c
al
Q)
I-
C')
o
,~
I-
Q)
::)~
::) , -
I- ~ - c
~o
-Z
Cf)
Q)
~
'--'
~==
w Q) o~
N ,+;. 0::
W
o
\1.1
Q)
'+=I
u
97-09
Q)
Cf)
••••••
Delftse Universitaire Pers
•
AANBODGERICHTE WOONRUIMTEVERDELING EN SEGREGATIE OP DE WONINGMARKT Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten
C 2307864
8510 463G
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail
[email protected] http://www.otb.tudelft.nl
97-09
AANBODGERICHTE WOONRUIMTEVERDELING
EN SEGREGATIE OP DE WONINGMARKT Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten
J. Kullberg
B. van Rosmalen
Delftse Universitaire Pers, 1997
De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Gemeente Den Haag
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG
Kullberg , J. Aanbodgerichte woonruimteverdeling en segregatie op de woningmarkt. Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten / J. Kullberg en B. van Rosmalen - Delft : Delftse Universitaire Pers. - (OTB-Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 : 97-09) Met lit. opg. ISBN 90-407-1441-X NUGI 655 Trefw. : woonruimteverdeling , segregatie Copyright c 1997 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this hook may he reproduced in any form by print, photoprint, microftlm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD 1 SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.1 Samenvatting.......... .. . . . . . . . . . . .... . ... . ... . . 1 1. 2 Conclusies .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 3 2 INLEIDING .... .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.1 Probleemschets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.2 Onderzoeksvragen en -aanpak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10 3 SEGREGATIE EN WOONRUIMTEVERDELING: THEORETISCH OORZAKELIJK VERBAND .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Inleiding. . .... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Aanbodmodellen en segregatie naar inkomen. . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 Aanbodmodellen en segregatie naar etnische achtergrond . . . . . . . . . 3.4 Conclusies . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . ... . 4 SEGREGATIE EN WOONRUIMTEVERDELING; VERBAND VOLGENS GEMEENTEWOORDVOERDERS . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.1 Inleiding . ... . . . . . . . . . . . .. .. . .. .. .... . ... . . . . . . 4.2 Gemeentekeuze en respons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Segregatie een probleem? .... . ... . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 4.3.1 Ernst van het probleem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3.2 Aard van het probleem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.3 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4 Rol van het aanbodmodel in het ontstaan of erger worden van segregatie . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.1 Opinies in de gemeenten over segregatie en de rol van het aanbodmodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.2 Het aanbodmodel en de huur-inkomenstoets . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.3 Betere informatie en meer verhuizingen? ... . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.4 Meer keuzevrijheid voor allochtonen? ... . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.5 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
11 11 12 13 15
17 17 17 19 19 20 24 24 24 26 28 28 30
5 SEGREGATIE: BESTRUDINGSSTRATEGIEËN BINNEN DE WOONRUIMTEVERDELING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Inleiding.. . . . . . . . . . . . . . . . .... . . . . . . . . . . . . .. . . . 5.2 Volkshuisvestelijke strategieën om segregatie tegen te gaan .. . .... 5.3 Strategieën binnen het aanbodmodel om segregatie te beteugelen . . .. 5.4 Huidige labeling van woningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Afwijkende labeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.6 Buurtkeuze van urgenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5.7 Voorlichting en segregatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.8 Samenvatting . . . . . . . . . ..... ..... . . . . . . . . . . . . . .. .
33 33 33 34 35 39 44 45 46
LITERATlJUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. ... . . . . . . ... . . 47 BULAGEI VRAGENLUST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
VOORWOORD
Dit werkdocument is in opdracht van de gemeente Den Haag geschreven, ten behoeve van het volkshuisvestingsverslag 1996. Daarin wordt het thema segregatie belicht, in relatie tot woonruimteverdeling en herdifferentiatie van de woningvoorraad . Voor het volkshuisvestingverslag zijn door het OTB twee studies verricht, waaronder deze over woonruimteverdeling . Binnen de gemeente Den Haag bestaat de indruk dat het aanbodmodel van woonruimteverdeling zoals dat sinds 1995 in de gemeente functioneert, via een toegenomen verhuisgraad, segregatieprocessen in de hand werkt. Om die reden heeft de Dienst Stedelijke Ontwikkeling de verhuizingen in Den Haag gedurende de laatste jaren onderzocht en getracht het effect van het aanbodmodel aan te geven (Volkshuisvestingsverslag 1996: 35-37) . Daarnaast heeft ze het OTB opdracht gegeven de ervaringen in andere gemeenten die met een aanbodmodel werken, te inventariseren. Daarvan wordt in dit werkdocument verslag gedaan. Dit rapport is vooral een opinieonderzoek: het geeft indrukken en opinies van de woonruimteverdelers weer, die niet gestaafd worden met andere bronnen. Ook wordt in beeld gebracht op welke wijze gemeenten en corporaties woningen labelen voor specifieke groepen woningzoekenden en met welk doel. Op deze plaats willen we de verschillende woordvoerders bij gemeenten, woonservicebureaus en corporaties hartelijk danken voor hun medewerking aan deze inventarisatie.
OTB, januari 1997 Jeanet Kullberg en Bas van Rosmalen
1 SAMENVATTING EN CONCLUSIES
1.1 Samenvatting Ten behoeve van het volkshuisvestingsverslag 1996 heeft de gemeente Den Haag onderzoek door OTB laten uitvoeren naar ruimtelijke segregatie in de gemeente. Het OTB werkdocument "Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag" (Boelhouwer, 1997) doet hiervan verslag. Binnen de gemeente Den Haag bestaat de indruk dat het aanbodmodel van woonruimteverdeling zoals dat sinds 1995 in de gemeente functioneert, via een toegenomen verhuisgraad, segregatieprocessen in de hand werkt. Daarom heeft de Stedelijke Woningdienst ook opdracht gegeven om de ervaringen in andere gemeenten die met een aanbodmodel werken, te inventariseren. Daarvan wordt in dit werkdocument verslag gedaan. Dit rapport is vooral een opinieonderzoek: het geeft indrukken en opinies van de woonruimteverdelers weer, die niet gestaafd worden met andere bronnen. Ook brengen we in beeld op welke wijze gemeenten en corporaties woningen labelen voor specifieke groepen woningzoekenden en met welk doel dat gebeurt. De centrale onderzoeksvragen zijn: 1 Wordt segregatie in de gemeente als probleem ervaren? 2 Speelt het aanbodmodel een rol in het ontstaan of erger worden van segregatie? 3 Welke strategieën worden binnen het aanbodmodel toegepast om segregatie te beteugelen? Deze vragen zijn in uitgewerkte vorm aangesneden in telefonische, open interviews met woordvoerders in 27 gemeenten met minstens 40.000 inwoners, waaronder Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Eindhoven. De gemeenten hanteren sinds een jaar of langer een aanbodmodel om de woonruimte te verdelen. De bewonersgroepen waar het geclusterd wonen tot problemen leidt of kan leiden, zijn lage-inkomensgroepen met weinig maatschappelijk perspectief. Ook worden allochtonen soms apart onderscheiden. Handvatten voor directe sturing op grond van bewonerskenmerken zijn er voor wat betreft de huur-inkomensnormen en de 1
bezettingsnonnen van woningen. Bijzondere behandeling op grond van iemands etnische achtergrond is binnen de aanbodmodellen nu juist niet meer mogelijk, tenzij via voorlichting vrijblijvend gestuurd wordt. Wat de complexen, buurten en wijken betreft, zijn er duurdere complexen die voor de segregatieproblematiek niet relevant zijn omdat de perspectieflozen er de huur niet (meer) kunnen betalen. Verhuurders lopen er het risico van (frictie-)leegstand, zodat dergelijke complexen aanleiding kunnen geven tot een afwijkende behandeling binnen het aanbodmodel. In buurten en wijken met veel en overwegend sociale huurwoningen speelt zich de segregatieproblematiek af, ook al zijn deze buurten volgens diverse woordvoerders 'gewilder' dan de dure buurten met hoge omloopsnelheid. In 20 van de 27 gemeenten heeft segregatie in dit ~oort wijken en buurten de aandacht en in sommige gevallen wordt het als een acuut probleem gezien. Dit is het geval in Rotterdam en Amsterdam, maar niet in Utrecht. In dit soort buurten zijn het, naast eventuele verhuurbaarheidsproblemen, vooral leetbaarheidsproblemen die als legitimatie voor een afwijkende behandeling binnen de woonruimteverdeling kunnen worden aangevoerd. De oorzaken van segregatie worden door verreweg de meeste woordvoerders gezocht in een eenzijdig samengestelde woningvoorraad op wijk- of buurtniveau, in samenhang met een stringente koppeling van huur aan inkomen. In twee gemeenten zijn er signalen dat niet zozeer de strenge huur-inkomensnonn, maar het wegvallen van de vraag van wat hogere inkomens naar woningen in goedkope maar 'mindere' buurten de segregatie in de kaart speelt. In een flink aantal gemeenten zijn toenemende verhuisstromen geconstateerd, waarvan een segregerende werking uitgaat. Primair worden de stromen gegenereerd door het aanbod van kwalitatief aantrekkelijke woningen, met name nieuwbouw in de koopsector. Daarnaast dicht een respectabel aantal gemeenten een stimulerende werking toe aan het aanbodmodel, via een beter inzicht in het woningaanbod. Dit verschijnsel is in de beleving van de woordvoerders ondergeschikt aan de zuigkracht die van de nieuwbouw uitgaat. Wel wordt enkele keren aangekaart dat het inzicht in de woningmarkt en de grotere keuzevrijheid ertoe leidt dat bepaalde buurten meer gemeden worden. Op redelijke schaal (ruim de helft van de woordvoerders) is men de mening toegedaan dat het aanbodmodel tot een stringentere koppeling van huur aan inkomen leidt. Dit komt enerzijds door het openbaar maken van de koppeling en de verschuiving van de toets naar het moment van toewijzen en anderzijds doordat er minder urgenties worden verstrekt. Voor urgenten bestonden in een aantal gemeenten, met name daar waar de markt krap was. grote vrijheden bij de toewijzing. Tenslotte bespeurt een beperkt aantal woordvoerders (zes) toenemende concentratie van allochtonen sinds de invoering van het aanbodmodel. In de meeste gevallen is dit een gevolg van eerdere inplaatsingspraktijken. De woningzoekende allochtonen komen nu 'boven drijven' en stromen snel in bepaalde buurten.
2
Binnen het aanbodmodel worden welnlg doelgerichte strategieën ontwikkeld om segregatie te beteugelen. De nadruk ligt op het sturen via het woningaanbod: het differentiëren van de voorraad langs velerlei wegen. Sommige gemeenten hanteren bij de woonruimteverdeling bewust zo min mogelijk labels en sturen verhuisbewegingen vrijwel uitsluitend via het woningaanbod. In de praktijk blijkt dat in veel gemeenten de labeling van woningen wel degelijk gebruikt wordt om te sturen, maar in de meeste gevallen zijn het de corporaties die de beleidsruimte die hen wordt toebedeeld (of die niet afdoende ingeperkt kan worden) benutten voor beheerdoeleinden. Vaak genoemde motieven zijn het verminderen van verhuur- en beheerproblemen, en het bewerkstelligen van een andere bewonerssamenstelling. Waar segregatieproblemen dreigen te ontstaan, wordt bijvoorbeeld al snel een afwijkende labeling gehanteerd om tot een gemêleerdere bevolking te komen. Voorbeelden zijn: ruimere huurinkomensnormen hanteren, het bewust scheef toewijzen, complexen tijdelijk uit het aanbodmodel halen, andere bezettingsnormen hanteren en creatief met starters/doorstromerslabels omgaan. Sturing met behulp van voorlichting of het beknotten van de buurtkeuze van urgenten wordt nauwelijks genoemd. Op complexniveau wordt er met name een afwijkende labeling gehanteerd om de verhuurbaarheid te vergroten en beheerproblemen te voorkomen of te verminderen. De afwijkende labeling betreft de bezettingsnormen, inkomensnormen en het strategisch hanteren van het onderscheid tussen starters en doorstromers. Ook de bewonerssamenstelling wordt als motief genoemd, maar deze lijkt ondergeschikt aan beheerproblemen. Men gaat over het algemeen afwijkend labelen om de kans op overlastsituaties te verminderen. Op buurtniveau komt naast de twee op complexniveau genoemde doelen, het creëren van een gemêleerdere bewonerssamenstelling explicieter naar voren. Dit ·wordt niet automatisch gekoppeld aan beheerproblemen, maar bijvoorbeeld aan het tegengaan van vergrijzing of het streven naar een ongedeelde stad (Amsterdam). Bij het tegengaan van een gedeelde stad komt een minder stringente huur-inkomensnorm als instrument naar voren, bij vergrijzing het strategisch omgaan met starters/doorstromers en aanvullende labeling. In Amsterdam ontstijgt de afwijkende labeling het buurtniveau. Daar geldt voor grote delen van het stadsdeel Zuid-Oost een uitzonderingspositie. De toewijzing van de woningen van corporatie Nieuw Amsterdam is er vrij.
1.2 Conclusies
Een beperkt aantal gemeenten ervaart segregatie als acuut probleem; in veel gemeenten ziet men het wel als dreiging en is men alert op eventuele verergering van de situatie; slechts een klein aantal heeft 'nergens last van'. Vrijwel alle gemeenten menen dat het (dreigende) probleem stagneert of erger wordt. Afname komt niet voor.
3
Segregatie wordt gedefInieerd in tennen van lage inkomens, gebrek aan perspectief en, in mindere mate, samenwonen van allochtonen. De woonmilieus waar segregatie zich manifesteert als probleem zijn goedkope en relatief onaantrekkelijke complexen of buurten. Daarnaast doen zich met name in duurdere complexen met een slechte prijs-kwaliteitverhouding verhuurproblemen voor die aanleiding geven tot uitzonderingen binnen de toewijzingsregels. Segregatie en slechte verhuurbaarheid zijn problemen die maar zeer ten dele overlappen. Woonruimteverdeling wordt nauwelijks gezien als oorzaak voor de (verergerende) segregatie. De oorzaak wordt veeleer gez~ht in een eenzijdige samenstelling van de woningvoorraad in combinatie met een stringent huurinkomensbeleid. Voor zover er relaties zijn met het aanbodmodel als katalysator van het proces, lijken die vooral te lopen via een stringentere huur-inkomenstoets: deze is actueler geworden, veelal (maar zeker niet altijd) specifieker en er zijn minder urgenten voor wie uitzonderingen op de huur-inkomenstoets worden toegestaan om hun wachttijd te bekorten. De veronderstelde grotere verhuisdynamiek door betere infonnering van de woningzoekenden over alternatieven op de woningmarkt, wordt door een aantal woordvoerders wel aannemelijk geacht maar is toch ondergeschikt aan de verhuizingen ten gevolge van kwalitatief aantrekkelijke (ver)nieuwbouw. In de literatuurstudie is verondersteld dat de wijze waarop het distributiemodel werd vonngegeven, van belang is voor verhuisbewegingen onder allochtonen, na invoering van het aanbodmodel. Dit blijkt inderdaad het geval. Gemeenten die voorheen een inplaatsingsbeleid voerden, constateren nu een toenemende concentratie van allochtonen, en niet de spreiding die we in hoofdstuk twee veronderstelden. Men voert aan dat leden van deze groepen elkaar op zouden zoeken, of op woningen reageren die geconcentreerd aanwezig zijn (grotere en goedkope woningen). Van spreiding over verschillende buurten na invoering van het model wordt een enkele keer melding gemaakt. Waar allochtonen voorheen werden achtergesteld, constateert men een 'inhaalslag' : allochtonen komen 'boven drijven' bij de toewijzing. In het curatieve is, net als bij de verklaring van de segregatie, nauwelijks een rol weggelegd voor de woonruimteverdeling. Men meent dikwijls dat met de introductie van het aanbodmodel de sturingsmogelijkheden nu juist uit handen zijn gegeven. Alternatieve strategieën betreffen de woningvoorraad. Getracht wordt om daarin meer differentiatie aan te brengen, op verschillende manieren. Hierin ziet men meer dan in de woonruimteverdeling. Binnen de woonruimteverdeling kan tot op zekere hoogte in de labeling gestuurd worden. Dit gebeurt onder meer om verhuurbaarheidsproblemen te voorkomen, meestal op complexniveau. Uitzondering is de Bijlmer, waar op grote schaal vrijheden in de toewijzing gelden. Op enige schaal worden huur4
inkomensnonnen of bezettingsnonnen versoepeld, of schotten tussen starters, doorstromers en vestigers weggenomen. In Amsterdam is geconstateerd dat de motieven om 'te goedkoop' toe te wijzen voor gemeente en corporaties niet .helemaal overeen komen. De gemeente is uit op segregatiebestrijding via menging van inkomensgroepen in eenzijdig samengestelde, goedkope buurten. De corporaties willen daarnaast ook klanten ter wille zijn die lang gewacht hebben op hun voorkeurwoningen: goedkope woningen in buurten die juist niet problematisch zijn en die maar weinig goedkope sociale huurwoningen tellen. Tegen de tijd dat hun wachttijd lang genoeg is voor de gewenSte woningen, is het inkomen te hoog geworden. Het instrument scheef toewijzen dient alleen de segregatiebestrijding mits het strikt gebonden is aan de (potentiële) probleembuurten. Een degelijke monitoring is daarbij gewenst. De labeling wordt op complex-, straat-, of portiekniveau door corporaties aangegrepen met het doel beheerproblemen te voorkomen. Verschillend is de mate waarin de gemeente hier flatterend optreedt, dan wel de corporaties hun eigen gang gaan. In een aantal gevallen wordt een 'eenzijdige bewoning door grote gezinnen' tegengegaan. Het instrument is het hanteren van een maximale bezettingsnonn. Eenzijdige clustering van huishoudenstypen wordt hier tegengegaan, maar de vraag is of dit gebeurt op straffe van de toegang tot de woningmarkt voor deze groep. Dit laatste komt alleen aan het licht als hier bij de evaluatie van de verdelingsresultaten expliciet naar gekeken wordt. Andere voorbeelden van bijzondere labeling hebben te maken met doelgroepenbeleid: een complex of deelcomplex wordt bestemd voor een doelgroep (bijvoorbeeld ouderen) en de labeling wordt daarop afgestemd.
5
6
2 INLEIDING
2.1 Probleemschets Ruimtelijke uitsortering van groepen huishoudens op de woningmarkt staat zowel in wetenschappelijke als in beleidskringen sterk in de belangstelling (Musterd, 1996; Van der Meer, 1996). Die uitsortering kan bestudeerd worden aan de hand van verschillende kenmerken van de huishoudens, zoals sociaal-economische positie, type huishouden, etnische achtergrond etcetera (zie voor analyse van die kenmerken in het Haagse: Boelhouwer, 1997). Belangstelling voor het onderwerp wordt vooral gevoed door het schrikbeeld van het Amerikaanse getto, waarbij sprake is van uitsortering langs sociaal-economische en raciale scheidslijnen. Ruimtelijke uitsortering naar huishoudenstype, leeftijdsgroep of sexuele geaardheid, zoals bijvoorbeeld in het Castro district in San Francisco, wordt veel minder of in het geheel niet als probleem gezien, omdat het samen wonen in grotere mate op vrijwilligheid berust. Er is dan geen sprake van segregatie maar van congruatie (zie Boelhouwer, 1997). Uit wetenschappelijke hoek, met name die van de ruimtelijke wetenschappen, komt de belangstelling voor het ontstaan van (vormen van) segregatie, overeenkomsten en verschillen tussen landen, de preciese patronen en ontwikkelingen en de sociale gevolgen. Vooral met betrekking tot het laatste onderwerp staat het onderzoek volgens Musterd (1996) in feite nog in de kinderschoenen. Dat van het bijeenwonen van maatschappelijk minder bedeelde mensen een autonome invloed uitgaat op de maatschappelijke stijgingskansen van individuen, is empirisch moeilijk vast te stellen. De effecten zouden onder meer bestaan uit stigmatisering van buurten, afbrokkelende sociale contacten en verminderde motivatie, waardoor de kansen op werk verkleinen (Mevissen en Noyon, 1991). Beleidsmatig kan op de oorzaken, op het segregatieproces zelf, en op gevolgen ervan worden ingezet. Oorzaak en gevolg van segregatie grijpen op elkaar in, immers: verschillen in maatschappelijke kansen veroorzaken segregatie en die kan weer tot gevolg hebben dat de maatschappelijke stijging van individuen belemmerd wordt. Scholing en het bevorderen van werkgelegenheid zijn zowel preventieve als curatieve maatregelen.
7
Bij het bestrijden van (vennoede) gevolgen van segregatie kan op het vlak van de volkshuisvesting ook gedacht worden aan het verbeteren van het imago van een wijk of buurt, onder meer door de leefbaarheid te bevorderen. Dit alles gebeurt al geruime tijd in het kader van het probleemcumulatiegebieden (PCG-) beleid en de daarop gevolgde sociale vernieuwing: een samenhangende, gebiedsgerichte aanpak op de terreinen 'wonen, werken, weten en welzijn' . Ook in het kader van hèt Grote Stedenbeleid is hier aandacht voor. Nieuw is de aandacht voor het segregatieproces als zodanig: de gedachte om via gedifferentieerd bouwen op VINEX-Iocaties, via herdifferentiatie van de woningvoorraad in bestaande buurten en via flankerend woonruimteverdelingsbeleid, de verhuisstromen te manipuleren en de bevolkingssamenstelling in woongebieden in sociaal-economisch opzicht diverser te maken (MVROM,1996). In dit werkdocument gaan we nader in op segregatie van bevolkingsgroepen in relatie tot de woonruimteverdeling. Het gaat in het bijzonder om het 'nieuwe' aanbodgerichte woonruimteverdelingssysteem en de mogelijke invloed daarvan op segregerende processen. We analyseren theoretische, oorzakelijke relaties en gaan daarna op zoek naar oplossingsstrategieën binnen de modellen, zoals die in verschillende gemeenten gekozen worden. De dienst Stedelijke Ontwikkeling van Den Haag gaf opdracht om in het kader van haar volkshuisvestingsverslag 1996 de ervaringen buiten de eigen gemeente met segregatie in relatie tot de woonruimteverdeling te inventariseren. Binnen de dienst bestond de indruk dat sinds de invoering van het nieuwe woonruimteverdelingsmodel in Den Haag in 1995, de omloopsnelheid van woningen in sommige buurten is vergroot en dat de uitsortering van bevolkingsgroepen sindsdien sneller verloopt. De inventarisatie van ervaringen en strategieën richt zich op een aantal gemeenten die met een aanbodmodel werken en die daannee al enige ervaring hebben kunnen opdoen. De kern van het aanbodmodel is presentatie van (bijna alle) vrijkomende socialehuurwoningen aan het publiek, via een krant en soms ook andere media; zoals teletekst. Enkele cruciale kenmerken van de woning worden venneld, zoals het woningtype, aantal kamers, grootte van de woonkamer, voorzieningen en de hoogte van de huur. In de advertenties is ook aangegeven onder welke voorwaarden men voor de woning in aanmerking komt. De woningzoekende reageert vervolgens zelf op een woning die zijn of haar voorkeur heeft, door een zogenaamde 'woonbon' in te vullen. De volgorde waarin belangstellenden de woning toegewezen krijgen wordt venneld in de krant waarin de woningen geadverteerd staan. Meestal gaat het om de leeftijd als rangordenend criterium voor starters op de woningmarkt en de woonduur op het huidige adres voor doorstromers. Delft heeft in 1990 deze criteria bij de introductie van het aanbodmodel als eerste toegepast. Sindsdien is het aandeel gemeenten met een aanbodmodel snel gegroeid tot ruim eenderde, eind 1996. Deze gemeenten vertegenwoordigen samen een inwonertal van meer dan de helft van de Nederlandse bevolking. Vrijwel alle gemeenten met 100.000 of meer inwoners hanteren een aanbodmodel. In ongeveer een derde van de gemeenten met een aanbodmodel worden de woningzoekenden nog wel ingeschreven, zij het vaak in 8
summierdere vorm dan voorheen. Hier geldt de inschrijfduur meestal als rangordenend principe, in elk geval voor starters. Niet alleen worden de woningen in de krant geadverteerd; de toewijzingen worden ook publiekelijk 'verantwoord. Daarbij wordt per woning aangegeven hoeveel mensen op een bepaalde woning gereageerd hebben en wat het relevante kenmerk is van degene die de woning toegewezen kreeg: geboortejaar, datum van laatste verhuizing of van inschrijving. Democratische controle op de toewijzing wordt , hierdoor vergemakkelijkt en sturing op niet expliciet genoemde criteria, bijvoorbeeld in het kader van een inplaatsingsbeleid voor leden van etnische minderheden, wordt bemoeilijkt. In het kader van deze inventarisatie is dat een belangrijk verschil met distributiemodellen. Ten opzichte van distributiemodellen biedt het aanbodmodel nog twee cruciale wijzigingen: woningzoekenden krijgen een vrijwel uitputtend inzicht in het aanbod van woningen. In negen van de tien gemeenten mogen ze bovendien onbegrensd, straffeloos woningen weigeren, zonder dat hun kansen om voor een woning in aanmerking te komen veranderen (Kullberg, 1996). Dit betekent dat de keuzemogelijkheden verruimd zijn. Volgens recent onderzoek naar de zoekstrategieën van migranten op de Rotterdamse woningmarkt, schortte het bij de woningzoekenden nogal eens aan enig beeld of een juist beeld van de mogelijkheden in buitenwijken van de stad. De sterke oriëntatie van migranten op de oude wijken van de stad was hier gedeeltelijk op terug te voeren. Een deel van de geïnterviewden oriënteerde zich vrijwel alleen op het woningbezit van de eigen verhuurder en had geen weet van alternatieve mogelijkheden, Ook bleek dat een aantal respondenten de woningen in buitenwijken duurder percipieerden dan ze zijn. Aangezien de geringe doorstroom van migranten naar Rotterdamse buitenwijken als een probleem wordt gezien, verwachten de lokale beleidmakers dat van het aanbodmodel, zoals dat in 1996 werd ingevoerd, verbetering zal uitgaan (Knippers en Van der Zanden, 1996: 71, 72). Het aanbodmodel zoals dat in Den Haag functioneert, binnen het regionale Haaglanden-verband, is op Delftse leest geschoeid. Woningzoekenden worden niet ingeschreven en ze worden gerangordend naar hun leeftijd of woonduur . Het laatste betekent dat mensen die al lange tijd op een bepaald adres wonen, een sterke positie hebben als ze (ineens) willen verhuizen, Overigens staat het aanbodmodel zelf hier niet ter discussie. Velen onderkennen de geschetste voordelen van het model (zie ook Kullberg, 1996). In een recente opiniepeiling onder inwoners van de regio Haaglanden blijkt een meerderheid van de inwoners het aanbodmodel te prefereren boven het distributiemodel. 55 % van de respondenten ontkende de stelling: "Ik schrijf me liever één keer op een wachtlijst in en wacht vervolgens op een woning, dan dat ik in de woonkrant het aanbod van woningen bekijk en met een bon reageer". Slechts 27 % antwoordde bevestigend, onder wie verhoudingsgewijs veel ouderen (Kruythoff en Heeger, 1996: 10-12). Inmiddels zijn de verhuisbewegingen sinds de invoering van het aanbodmodel in Den Haag nader onderzocht (Volkshuisvestingsverslag 1996: 35-37). De mutatiegraad is
9
per wijk vergeleken voor de jaren 1993, 1994 en 1995 om te zien of de woonruimteverdeling "een factor is in de hoge omloopsnelheid van woningen in probleemcumulatiegebieden". De ontwikkelingen zijn echter moeilijk te duiden. In heel Den Haag is de mutatiegraad in 1995 met bijna één procent gestegen ten opzichte van 1994, maar in 1994 deed zich ook al een stijging voor ten opzichte van 1993 met ruim een half procent. Het patroon verschilt sterk voor afzonderlijke wijken, waarbij ' zich in enkele oude stadsvernieuwingswijken een daling in de mutatiegraad voorgedaan heeft (Stationsbuurt, Schildersbuurt) en in enkele naoorlogse wijken (Morgenstond, Bouwlust, Moerwijk) een stijging, die overigens in 1994 al inzette. Het materiaal biedt onvoldoende houvast om effecten van het aanbodmodel te kunnen isoleren van demografische effecten en die van woningverbetering of nieuw,bouw.
2.2 Onderzoeksvragen en -aanpak Doel van dit onderzoek is om na te gaan welke wegen binnen de aanbodmodellen worden bewandeld om segregatieproblemen het hoofd te bieden. Daartoe is een uitvoerige telefonische interviewronde gehouden onder gemeenten met minimaal 40.000 inwoners die met een aanbodmodel werken. De vragen die in de gesprekken centraal stonden zijn: 1 2 3
Wordt segregatie in de gemeente als acuut of dreigend probleem ervaren? Speelt het aanbodmodel een rol in het ontstaan van of erger worden van segregatie? Welke strategieën worden binnen het aanbodmodel toegepast om segregatie te beteugelen?
Voor het begrip •segregatie' hebben we in de gesprekken de volgende werkdefinitie gehanteerd: "ruimtelijke uitsortering van groepen bewoners naar inkomen, culturele achtergrond, leeftijd of combinaties van kenmerken". In totaal zijn 27 gemeenten in de inventarisatie betrokken. Waar de gemeentewoordvoerder onvoldoende zicht had op de wijze waarop de woonruimte precies verdeeld wordt, zijn de vragen ook gesteld aan woordvoerders bij één of meer. corporaties. Het ging dan vooral om vragen met betrekking tot het labelen van vrijkomende woningen. In gemeenten waar de uitvoering van de woonruimteverdeling is gedelegeerd aan woonservicebureaus, is een woordvoerder van dat bureau geïnterviewd. In hoofdstuk 3 gaan we in op theoretische bespiegelingen omtrent de oorzakelijke relatie tussen woonruimteverdeling en segregatie naar sociaal-economische groepen en segregatie naar etniciteit. Het veldwerk onder de 27 gemeenten komt in de hoofdstukken 4 en 5 aan de orde. We gaan daar na in hoeverre de onderzoeksgemeenten de zorgen van de gemeente Den Haag delen en in hoeverre ze menen dat het aanbodmodel aan de segregatie bijdraagt. In hoofdstuk 5 gaan we na welke sturingsmaatregelen men binnen de woonruimteverdeling neemt of overweegt.
10
3
SEGREGATIE EN WOONRillMTEVERDELING:
THEORETISCH OORZAKELIJK VERBAND
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we op basis van theoretische overwegingen na wat het oorzakelijk verband is tussen woonruimteverdeling via aanbodmodellen en segregatie. Volgens onze werkdeflnitie verstaan we onder segregatie de "ruimtelijke uitsortering van groepen bewoners naar inkomen, culturele achtergrond, leeftijd of combinaties van kenmerken". In de gesprekken met woordvoerders bleek dat uitsortering van huurders naar leeftijdsgroepen de gemoederen niet in beroering brengt. Dat is in sterkere mate het geval voor uitsortering naar inkomen en etniciteit. Daarom gaan we (alleen) hier nader op in. Hoewel concentraties van lage-inkomensgroepen en allochtonen veelal samengaan, is het in relatie tot de woonruimteverdeling zinvol om ze afzonderlijk te bekijken: het allochtoon zijn van woningzoekenden voegt namelijk een dimensie toe. In het onderzoek 'De plaats door verdeling' (CEBEON, 1993) is aangetoond dat in distributiemodellen de positie van allochtonen in een respectabel aantal gemeenten ongunstig was ten opzichte van autochtonen, ook als voor hun sociaal-economische positie gecorrigeerd werd. Grote vrijheid van de corporaties bij de toewijzing in gemeenten die de onderzoekers als 'afzijdige gemeenten' en 'regelgevers' typeerden (in tegenstelling tot de 'centralisten' onder de gemeenten) speelde hierbij een rol. In deze gemeenten vond geen centrale voordracht van woningzoekenden plaats. Er werd niet zelden gedoseerd 'ingeplaatst' , toegevend aan of anticiperend op afwijzende reacties onder autochtone buurtbewoners, wat tot beperkte toegang van migranten tot delen van de woningmarkt leidde, tot geringere woningkwaliteit en tot onevenredig lange wachttijden. Dit betekent dat als we de mate van spreiding van allochtonen over een gemeente of agglomeratie bezien, er in mindere of meerdere mate verandering kan optreden ten opzichte van de situatie tijdens de werking van het distributiemodel. Hoe afwerender de corporaties in het oude model te werk gingen, des te sneller verloopt vermoedelijk de spreiding van allochtonen na invoering van een aanbodmodel. Er zijn immers geen 'gate-keepers' meer die allochtone woningzoekenden tegenhouden als ze zich in bepaalde buurten willen vestigen.
11
Een ander specifiek element voor allochtonen is dat de huishoudens, ondanks een dalende tendens, gemiddeld genomen groter zijn. Dit betekent dat voor de huisvestingskansen en mate van concentratie van allochtonen, naast de labeling naar huurinkomensrelatie, ook de labeling naar woning- en huishoudensgrootte erg belangrijk is. In het rapport 'Minderheden aan bod' (CEBEON, 1996) over de kansen van migranten binnen aanbodmodellen, is dit ook empirisch vastgesteld: de huisvestingskansen van migranten waren vooral gunstig in gemeenten met strenge normen ten aanzien van inkomen en huishoudensgrootte, terwijl de veel toegepaste criteria leeftijd en woonduur in het nadeel van migranten bleken te werken. In één van de onderzoeksgemeenten van CEBEON (Deventer) geldt 'overbewoning' als criterium dat tot hogere urgentie leidt, wat uitzonderlijk is binnen het sI?ectrum van gemeenten met een aanbodmodel (Kullberg, 1996). In deze gemeente waren de uitkomsten voor Turken en Marokkanen relatief gunstig. Hierna gaan we na welke rol aanbodmodellen kunnen spelen in het ontstaan van segregatie naar inkomen 'resp. etniciteit en we verkennen mogelijke remedies binnen het aanbodmodel.
3.2 Aanbodmodellen en segregatie naar inkomen ontstaan Volgens een OTB-inventarisatie onder gemeenten en corporaties die met een aanbodmodel werken (Kullberg, 1996), onderschrijft 40% van de corporaties en ruim de helft van de gemeenten, de stelling dat het model ruimtelijke segregatie naar . inkomen in de hand werkt. Voor de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners geldt dat zowel onder gemeenten als onder corporaties de helft van de woordvoerders het eens is met de stelling. Woordvoerders uit deze grotere gemeenten antwoordden bovendien stelliger: de meesten waren het eens of juist niet. We vermoeden dat van het vigerende huur- en subsidiebeleid en de concurrentie van de koopsector dankzij een lage rentestand, segregerende tendenzen uitgaan die de beeldvorming beïnvloeden. Dit vermoeden wordt bevestigd doordat ook vanuit grotere gemeenten die geen aanbodmodel hanteren (zoals Nijmegen en Tilburg) door woordvoerders bij gemeente en corporaties klachten over toenemende segregatie worden geuit. De rol van het aanbodmodel in dit proces mag echter niet op voorhand gebagatelliseerd worden. Enkele essentiële kenmerken van het model kunnen van invloed zijn op de gesignaleerde segregatie. Theoretisch zou het aanbodmodel via een toegenomen doorstroming (meer informatie; minder drempels voor woningzoekenden) als katalysator voor segregerende processen kunnen werken. Een andere theoretische lijn is dat het grotere aantal 'mathematische' toewijzingen ten opzichte van het aantal toewijzingen op grond van uitzonderingen (urgenten) een rol speelt. Op grote schaal zijn urgentiecriteria aanzienlijk aangescherpt, zodat alleen nog bij hoge uitzondering 12
wordt toegewezen volgens andere dan de gangbare criteria van passendheid, leeftijd of inschrijfduur en woonduur. Tenslotte wint de huur-inkomenstoets in aanbodmodellen in principe aan actualiteit ten opzichte van distributiemodellen: de toets vindt in de meeste gevallen pas plaats op het moment dat de woning wordt toegewezen en niet op het moment van inschrijven als woningzoekende of opschonen van die inschrijving. In het laatste geval valt er een gat tussen de huur-inkomenstoets en de woningtoewijzing . . Het zal moeilijk zijn om de invloed van het aanbodmodel op de mate van segregatie te isoleren van andere invloeden zoals samenstelling en ontwikkeling van de lokale woningvoorraad, het huur- en subsidiebeleid, vertrek naar de koopsector en dergelijke. In gesprekken met woordvoerders kunnen de veronderstelde theoretische lijnen wel worden geverifieerd. remedie Beter te onderzoeken en van groot belang zijn de mogelijkheden die binnen de aanbodmodellen voorhanden zijn om segregatie naar inkomen te beteugelen. Labels, urgentie- en algemene voorrangcriteria kunnen worden toegesneden op lokale problemen. Wat betreft de labeling zijn de eisen ten aanzien van de huurinkomensrelatie van belang. Zo zijn de gemeente Amsterdam en de corporaties, met goedkeuring van het ministerie van VROM, in een convenant overeengekomen om 20% van de sociale-huurwoningen toe te wijzen aan huurders met een 'te hoog' inkomen. In het veldwerk gaan we nader in op de effectiviteit van deze maatregel. Ook is de afstemming van de labeling (tussen de corporaties) en eventueel doelgroepenbeleid belangrijk.
3.3 AanbodmodeUen en segregatie naar etnische achtergrond ontstaan Studies naar etnische segregatie en aanbodmodellen zijn schaars. In het eerder genoemde onderzoek van CEBEON (1996) is voor vier gemeenten met een aanbodmodel nagegaan welke ontwikkeling zich sinds de invoering van het aanbodmodel heeft voorgedaan ten aanzien van het geconcentreerd wonen van Turken en Marokkanen. Tussen de buurten in de onderzoeksgemeentèn deden zich belangrijke verschillen voor: in sommige buurten nam de concentratie van migranten verder toe na invoering van het aanbodmodel, in de andere buurten stagneerde deze en in weer andere buurten vond een uitstroom van allochtonen plaats. Zoals gezegd kan het effect van het aanbodmodel .niet los gezien worden van de situatie daarvoor . Werden migranten onder een distributiemodel belemmerd in hun bewegingen op de woningmarkt, dan verwachten we dat van een aanbodmodel een 'middelpuntvliedende kracht' zal uitgaan. Achterstelling van groepen op grond van hun etniciteit is door de doorzichtigheid van het model immers niet goed meer mogelijk. Waar gemeenten een sterke hand hadden in de woonruimteverdeling, zal
13
het aanbodmodel vennoedelijk weinig effect hebben, hoewel ook toenemende segregatie onder het aanbodmodel niet uitgesloten mag worden. De CEBEON-onderzoekers verklaren de verschillen in concentratie versus spreiding van allochtonen na invoering van het aanbodmodel geheel uit de samenstelling en de populariteit van de woningvoorraad (Van Dantzig en Huigsloot, 1996: 18). Bij een impopulaire voorraad is sprake van een sterkere 'white flight': autochtone woningzoekenden vertrekken naar andere buurten. Dat migranten deze verhuisbeweging in mindere mate volgen, kan te maken hebben met een slechtere positie binnen de geldende voorrangcriteria, die de toegang tot gewildere buurten blokkeert. In recent afstudeeronderzoek in Delft (Wink, 1996) bleken Turken en Marokkanen in buurten waar zij als groep sterk vertegenwoordigd zijn, zich vrijwel ~et als woningzoekende doorstromers te manifesteren. Zij stuurden geen woonbonnen in. Het besef van geringe kansen in andere wijken kan daarbij een rol spelen. Overigens kwam begin jaren negentig in onderzoek in Delft ook naar voren dat migranten bij het solliciteren naar woningen hun 'voorkeuren' aanzienlijk meer dan de autochtonen lieten bepalen door de kans die ze op een woning dachten te maken (B&A, 1992). Volgens de CEBEON-onderzoekers gaat van het aanbodmodel zelf geen directe sturende invloed uit in ruimtelijke zin (Van Dantzig en Huigsloot, 1996: 18). Eerder kwam B&A (1993) op grond van onderzoek in Delft tot die conclusie. B&A onderzocht het woningmarktgedrag van Delftenaren. "Door het zelf kunnen selecteren van de woning en buurt waarin de woning ligt, is er in Delft geen sprake van homogenisering van woonstijlen" , was één van de conclusies uit het rapport. Die conclusie was gebaseerd op de beperkte voorkeur van woningzoekenden voor specifieke wijken en voor een specifieke bevolkingssamenstelling. Over het laatste waren drie stellingen in een enquête opgenomen. Er is gevraagd of men wil wonen onder mensen met gelijke leeftijd, inkomen of culturele achtergrond. Een minderheid zei dat te willen. Op de stelling "Het maakt mij niet uit als er in de buurt mensen .wonen uit verschillende landen", werd door de helft van de respondenten bevestigend gereageerd, terwijl 15% deze stelling met kracht ontkende. Als de woonvoorkeuren gehonoreerd zouden worden, ligt een samenklontering van leeftijds-, sociaal.economische- en etnische groepen in bliurten dus niet voor de hand, zo was de redenering van de onderzoekers. Daarbij gaan zij overigens wel voorbij aan de segregerende werking die van beperkte verschillen in voorkeur kan uitgaan (Kullberg, 1994). In zijn artikel 'Residential Preferences and Neighborhood Racial Segregation: A Test of the Schelling Segregation Model' laat Clark (1991} zien hoe kleine verschillen in voorkeur voor de raciale buurtsamenstelling, op geaggregeerd niveau geleidelijk tot vergaande segregatie kunnen leiden. Beperkte tolerantie jegens andere culturele groepen in de directe woonomgeving, leidt volgens de Schelling-theorie tot een verhuis-dynamiek die naar evenwicht tendeert. Het uiteindelijke evenwicht is in het algemeen een vergaande scheiding van · groepen. Huisvestingbeleid en slechte infonnatie over alternatieven op de woningmarkt, kunnen dit proces doorkruisen. Met de introductie van aanbodmodellen is de infonnatie over de woningmarkt juist sterk verbeterd. Een woningzoekende krijgt inzicht in vrijwel het volledige aanbod op de (sociale) huurwoningmarkt. In principe is door de betere infonnatie over de 14
woningmarkt en de persoonlijke mogelijkheden op die markt, de individuele keuzevrijheid vergroot. Wie een gunstige rangordepositie bekleedt, kan dat meer dan voorheen uitbuiten. Dit kan ertoe leiden dat autochtone Nederlanders in wijken met veel migranten, gemakkelijker dan voorheen de wijk verlaten, wat weer kan bijdragen tot een verdere geografische concentratie van migranten, buiten de voorkeur van de laatsten om. Met andere woorden: wij sluiten niet uit dat het aanbodmodel dankzij de verbeterde informatie over de woningmarkt, wel degelijk als katalysator werkt voor segregatie naar etniciteit. Bovendien kan een afwerende of zelfs vijandige houding van omwonenden jegens bepaalde allochtonen, onder het aanbodmodel vermoedelijk minstens zoveel uitrichten als in distributiemodellen het geval was, althans in die gemeenten waar op gemeentelijk niveau de woningkandidaten centraal werden voorgedragen, dus in de 'centralistische' gemeenten (CEBEON, 1993). De vrijwel onbeperkte mogelijkheden om een woningaanbod te negeren of te weigeren, zullen er vermoedelijk toe leiden dat alleen migranten met barricade-aspiraties zich in een vijandige omgeving zullen vestigen. Het is beter mogelijk geworden om de weg van de minste weerstand te bewandelen. remedie De toegang tot delen van de woningmarkt wordt voor migranten (meer dan voor andere groepen) mede beïnvloed door de labeling met betrekking tot huishoudensgrootte. Een strenge afstemming is, in het algemeen, in hun voordeel. Eenzelfde effect kan bereikt worden door grotere huishoudens een hogere rangordepositie toe te kennen voor bepaalde woningen. Ook de segmentering van starterswoningen versus doorstromerswoningen is hier van belang omdat onder startende allochtone huishoudens' (met name Turken en Marokkanen) vaker gezinnen met één of meer kinderen voorkomen (Wink, 1996; Kullberg, 1995). In dit verband speelt ook eventueel doelgroepenbeleid een rol, bijvoorbeeld ten aanzien van gezinnen. Tenslotte kan informatie over alternatieven op de woningmarkt verstrekt worden buiten de woonkranten om, door oriënterende en informerende gesprekken te houden. Ook dit kan een rol spelen.
3.4 Conclusies In dit hoofdstuk is op theoretische gronden gekeken welke effecten van aanbodmodellen kunnen uitgaan op segregatie naar inkomen en naar etniciteit. Wat ruimtelijke segregatie naar inkomen betreft, verwachten we dat het huur- en subsidiebeleid (mede vorm gegeven via 'evenwichtige woonruimteverdeling') en de concurrerende koopsector het beeld van de woordvoerders over effecten van het aanbodmodel vertroebelen. Ook wijzigingen in het woningaanbod, onder meer door nieuwbouw, compliceren het leggen van een verband tussen woonruimteverdeling en segregatie. Van aanbodmodellen verwachten we niettemin een katalyserende werking op segregatie naar inkomen, via een (veronderstelde!) toename van het aantal verhuizingen dankzij betere informatie en minder drempels voor woningzoekenden en via meer 15
'passende' (qua huur-inkomensrelatie) toewijzingen doordat minder uitzonderingen voor urgenten worden toegestaan en doordat de huur-inkomenstoets verschuift naar het moment van toewijzing en dus actueler wordt. Wat ruimtelijke segregatie naar etniciteit betreft, constateerde CEBEON (1996) dat de concentratie van etnische minderheden in een aantal buurten was afgenomen, in andere toegenomen en in weer andere gelijk was gebleven na invoering van het aanbodmodel. De onderzoekers verklaren de uiteenlopende effecten uit de kwaliteit van de woningvoorraad. Waar deze slecht is, zou zich een sterkere 'white flight' voordoen. In dat geval is het aanbodmodel, via verbeterde informatie en betere keuzemogelijkheden voor degenen met een sterke positie, een katalysator voor segregatie naar etniciteit. Daar staat tegenover dat ook voor e~sche minderheden de informatie over andere woongebieden verbeterd is en dat de toegang tot die gebieden niet langer door discriminatie ontzegd kan worden. De toegang kan wel worden vergemakkelijkt doorsturingscriteria in de vorm van strenge passendheidseisen naar inkomen en huishoudensgrootte. We concluderen op grond van deze overwegingen dat de lokale effecten op etnische segregatie als proces, verband zullen houden met de samenstelling van de woningvoorraad, de wijze waarop woningen gelabeld worden en de mate waarin etnische minderheden in het distributiemodel werden achtergesteld bij de woningtoewijzing. Binnen één gemeente kunnen verschillende processen spelen, waardoor in sommige buurten meer menging ontstaat en in andere juist minder. Het is dus lastig om uitspraken op gemeente-niveau te doen. De specifieke situatie in buurten of wijken zal in ogenschouw genomen moeten worden.
)
16
4
SEGREGATIE EN WOONRUIMTEVERDELING: VERBAND VOLGENS GEMEENTEWOORDVOERDERS
4.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we na in hoeverre men in grotere Nederlandse gemeenten segregatie als probleem ervaart, welke oorzaken ervoor worden aangewezen en in hoeverre het aanbodmodel een rol speelt. Hiertoe is in augustus 1996 veldwerk verricht onder Nederlandse gemeenten met minimaal 40.000 inwoners, die minstens gedurende een jaar een aanbodmodel hanteren om de woonruimte te verdelen. Het aanbod van sociale huurwoningen wordt integraal aan het publiek gepresenteerd in een Woonkrant. De detaillering van het aanbodmodel verschilt. Om de ervaringen met segregatie in de gemeenten te onderzoeken, is de eerder genoemde werkdefInitie van segregatie aan de woordvoerders bij de gemeenten voorgelegd: "ruimtelijke uitsortering van groepen bewoners naar inkomen, culturele achtergrond, leeftijd of combinaties van kenmerken" . De vragen die gesteld zijn, zijn afgeleiden van drie kernvragen: 1 Wordt segregatie in de gemeente als probleem ervaren? 2 Speelt het aanbodmodel een rol in het ontstaan van of erger worden van segregatie? 3 Welke strategieën worden binnen het aanbodmodel toegepast om segregatie te beteugelen? De vragen zijn weergegeven in bijlage 1. In de volgende paragrafen gaan we in op de eerste twee vragen, nadat in paragraaf 4.2 de keuze van gemeenten en woordvoerders en de respons beschreven zijn. De derde vraag waarin het voorkómen en beteugelen van segregatie centraal staat, behandelen we in hoofdstuk 5.
4.2 Gemeentekeuze en respons Voor dit veldwerk zijn alle gemeenten geselecteerd die volgens een eerdere inventarisatie (IVH's, 1995) een aanbodmodel hanteren en die een inwonertal boven de 40.000 hebben. Uit eerder onderzoek (Kullberg 1996) was ons een groot aantal 17
woordvoerders bij gemeenten bekend, die belast zijn met de (controle op) de woonruimteverdeling. Waar de gemeenten vergaand bevoegdheden hebben gedelegeerd aan 'woningwinkels' en uitvoerende organisaties onder andere namen, zijn die laatste organisaties benaderd, in enkele gevallen nadat de gemeentewoordvoerder onvoldoende op de hoogte bleek te zijn of duidelijk alle informatie uit de tweede hand had. Duidelijk is geworden dat de gemeentelijke beleidsmedewerkers nIet altijd zicht hebben op de uitvoeringspraktijk van de corporaties. Om die reden hebben we in vier gemeenten waar dat nadrukkelijk aan de orde was, ook een corporatiemedewerker geïnterviewd, om de blinde vlekken in te vullen. De woordvoerders zijn telefonisch benaderd en geïnterviewd in gesprekken van ongeveer een half uur. Tabel 4.1 laat zien welke gemeenten ,ondervraagd zijn, naar inwonertal van de gemeenten. In totaal gaat het om 27 gemeenten. De volgende gemeenten zijn niet in het onderzoek betrokken: Alphen a.d . Rijn, Bergen op Zoom, Den Helder, Ede , Huizen, Middelburg, Rheden, Rijswijk, Schiedam, Venlo en Zwolle. In de meeste gevallen was de woordvoerder niet tijdig beschikbaar wegens vakantie, ziekte of drukte, zonder dat een geschikte vervanger voorhanden was. In twee gemeenten wilde men echt niet meedoen aan het onderzoek. De plaatselijke problemen leken hierbij een rol te spelen. De gemeenten zullen in het vervolg van deze rapportage zo min mogelijk met naam en toenaam genoemd worden, vooral als gevoelige informatie over inplaatsing of een volslagen gebrek aan overzicht bij de gemeente aan de orde zijn. De grootste gemeenten, die wellicht het meest relevant zijn voor de Haagse situatie, zullen minder anoniem blijven in de rapportage.
Tabel4.1 Onderzochte gemeenten naar inwonertal Inwonertal ( x 1(00) 40 tot 75 Umuiden Soest Maarssen Nieuwegein Gouda Vlaardingen Katwijk aan Zee Zwijndrecht Deventer Vlissingen
18
75 tot 100
100 tot 125
125 tot 150
150 of meer
Hilversum Hengelo Amstelveen Delft
Leiden Zoetermeer Amersfoort Haarlemmermeer Dordrecht
Arnhem Haarlem Apeldoorn Enschede
Rotterdam Amsterdam Utrecht Eindhoven
4.3 Segregatie een probleem? In deze paragraaf gaan we in op de ernst, omvang en aard van segregatie in de verschillende gemeenten, naar het oordeel van de woordvoerders. Daarbij is ook nagegaan waarop de indruk van woordvoerders gebaseerd is en hoe breed deze indruk binnen de gemeente gedragen wordt. Eerst is nagegaan of men segregatie wel als probleem ziet (4.3.1) en daarna hoe men het probleem kenschetst, welke bewonersgroepen en welke complexen, buurten of wijken onderwerp van zorg zijn (4.3 .2) .
4.3.1 Ernst van het probleem In de meeste gemeenten binnen het onderzoek wordt segregatie niet als acuut probleem ervaren. In zeven gemeenten is men unaniem van mening dat er geen problemen zijn. In de meeste andere (14 gemeenten) is men wel alert: de dreiging van concentratie van lage inkomens en cumulatie van problemen wordt onder ogen gezien. Niet zelden wordt beleid ingezet om erger te voorkomen of er ligt een scenario om in te grijpen zodra problemen daartoe nopen. Acute bezorgdheid over segregatie werd geuit in zes gemeenten: Amsterdam, Rotterdam, Arnhem, Vlissingen, Katwijk en Vlaardingen. In de meeste gevallen wordt de taxatie van de ernst van problemen binnen de gemeente breed gedragen. In drie gemeenten bestaat onder de beheerders in de wijken een 'dramatischer' beeld dan onder de medewerkers op het gemeentekantoor. De wijkbeheerders oordelen mede op grond van signalen van bewoners in de wijken. Die bewoners laten kritische geluiden horen over een toenemend aantal 'buitenlanders; in de buurt. In enkele gemeenten is het oordeel van de corporaties over de ernst van de problemen verschillend. Eén keer werd daarbij aangetekend dat het referentiekader van de medewerkers een rol speelt in de beoordeling. Hebben zij voorheen in Amsterdam, Rotterdam of Den Haag gewerkt, dan zouden ze minder onder de indruk zijn van problemen in de eigen gemeente. Eén keer werd melding gemaakt van verschil in beoordeling van de problemen naar politieke kleur en twee keer waren de meningen verdeeld, dwars door alle organisaties heen. Segregatie op regionale schaal houdt de woordvoerders meestal niet bezig. In veel gemeenten onttrekt dit zich aan de waarneming. Enkele keren wordt melding gemaakt van de scheiding tussen stad en ommeland die voor de stad relatief problematisch uitpakt: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag/Rijswijk/Leidschendam, Utrecht, IJmuiden/Beverwijk, Arnhem/Nijmegen. In de regio Walcheren zou het historisch onderscheid tussen het rijkere Middelburg en de arbeidersstad Vlissingen scherper worden, mede door het beleid van de grootste Middelburgse verhuurder, die de eigen woningen in een hoger huursegment positioneert. Op de vraag of de segregatie de afgelopen jaren "ongeveer hetzelfde is gebleven, verergerd of verminderd is", wordt geantwoord dat het ongeveer hetzelfde is (8x) of erger is geworden (8x). De anderen weten het niet of constateren helemaal geen 19
problemen. In de vier grootste geïnterviewde gemeenten onthoudt Rotterdam zich van een oordeel, terwijl de andere gemeenten geen toename van de problemen constateren. In Amsterdam wordt dit toegeschreven aan de eigen beleidsinspanningen (waarover meer in volgende paragrafen). De gemeenten baseren hun mening over voorkomen, ernst en ontwikkeling van de segregatie louter op eigen indrukken (8x) of op indrukken die gestaafd zijn aan onderzoekscijfers of ander cijfermateriaal (ook 8x). De anderen hebben geen duidelijk beeld of constateren geen problemen. Het cijfermateriaal is ontleend aan woningmarktonderzoek, aan 'wijkmonitoring' of aan registratie van het aantal ihsontvangers per wijk. Cijfers over aantallen allochtonen heeft men meestal niet, hoewel dit in enkele gevallen recent is onderzocht (CEBEON, 1996). Als segregatie in verband wordt gebracht met etniciteit, dan berust dit veelal op eigen indrukken of 'signalen uit het veld' . Het meest solide zijn dus de signalen van ruimtelijke uitsortering naar inkomen. 4.3.2 Aard van het probleem Om de problemen te duiden is gevraagd welke groepen het betreft als men spreekt over segregatieproblemen. Meestal wordt er gedoeld op lage-inkomensgroepen die geconcentreerd wonen. Enkele woordvoerders tekenen daarbij aan dat dit pas problematisch is als het lage inkomen gepaard gaat aan een bepaalde 'leefstijl'. "Het inkomen is het primaire kenmerk. Maar daarbij moet aangetekend worden dat de leefstijl ook een belangrijke rol speelt. Dit laatste is moeilijk te vangen, daarom kijken wij primair naar het inkomen". "Mensen met lage inkomens die geconcentreerd ergens wonen. Nuancering is dat daarbij een bepaalde levensstijl hoort. Op zich is het geen probleem als er veel lage inkomens bij elkaar wonen, wel als daar een bepaalde levensstijl bij hoort". "Deze mensen (met lage. inkomens) gedragen zich anders, vanwege de beperkte middelen die ze hebben. Buurten met veel lage inkomens zijn rommeliger: mensen doen minder aan hun tuin, men verzamelt van alles want dat kan nog eens een handeltje worden. De auto wordt op straat gemaakt waar mensen met meer geld deze naar de garage brengen" . "Het geconcentreerd bij elkaar wonen van gescheiden vrouwen. Waar dit het geval is zie je problemen ontstaan: hoge woonlasten, lage inkomens. Dit leidt tot problemen in de wijken. Weinig onderhoud aan de buitenkant/tuin van de woning. Dit komt de woonomgeving niet ten goede. "
Het lage inkomen wordt meestal in verband gebracht met gebrek aan maatschappelijk perspectief. Zo ontstaan wijken "waar de gordijnen ' s ochtends tot tien uur gesloten blijven" . Na het lage inkomen en het gebrek aan perspectief worden allochtonen het meest genoemd als typerende groep. Meestal in combinatie met of als afgeleide van de fInanciële probleemgroep, maar ook enkele keren nadrukkelijk als leidend voorwerp, los van de fInanciële kant van het verhaal. Tenslotte worden enkele keren eenoudergezinnen met name genoemd; één keer gaat het om probleemhuurders in de zin van overlastgevenden en ook wordt meer in het
20
algemeen gesproken over 'eenzijdige bevolkingssamenstelling' als typering van het probleem. We hebben hierboven de problemen geduid aan de hand van groepen huurders die onderwerp van zorg zijn als het om segregatie gaat. Defmiërend vanuit de complexen, buurten of wijken waar zich segregatie voordoet, hebben we enerzijds gevraagd naar woonmilieus die een verkleuring ondergaan en anderzijds, meer in het algemeen, milieus die een sterke verhuisdynamiek kennen. De meeste geïnterviewde gemeentewoordvoerders herkennen het proces van 'verkleurende' complexen of buurten (15 gemeenten en nog 2 waar de meningen verdeeld zijn). In vier gemeente heeft men geen beeld of doet geen uitspraak (Rotterdam) en in vijf gemeenten zegt men dat dit in het geheel niet speelt. Omdat men etniciteit doorgaans niet registreert zijn de indrukken nogal eens subjectief. In het algemeen laten de woordvoerders zich voorzichtig uit over oorzaak-gevolgrelaties. Wat ze constateren is een instroom van verhoudingsgewijs veel allochtonen in bepaalde buurten en een relatief grote uitstroom van autochtonen. De selectiviteit van de uitstroom staat ter discussie: onduidelijk is of de uitstroom wel te maken heeft met de ruime aanwezigheid van allochtonen in de buurt of met beter passende woningen die elders beschikbaar zijn voor de vertrekkers. De vertrekkers zijn in de meeste gevallen ouderen, maar daarnaast ook huishouden met wat hogere inkomens of meer opleiding. "In hoeverre de aanwezigheid van allochtonen een factor is, is zeer de vraag. Het kan ook een 'nonnale' verhuisstroom zijn van onder andere tweeverdieners die wooncarrière maken richting koop en eengezinswoning". "Voor de Westelijk Tuinsteden geldt dat daar de laatste jaren een verkleuring optrad. Met oorzaakgevolgrelaties moet voorzichtig worden omgesprongen. Er is eerder sprake van vertrek van ouderen door overlijden, vertrek naar bejaardenvoorzieningen en dergelijke. Door leegkomst van de woningen en instroom van leden uit minderheden, ontstaat vervolgens verkleuring". "De oudere autochtonen zien de 'achteruitgang' van de buurt. Ook voldoen de woningen niet helemaal als ouderenhuisvesting . De optelsom maakt dat mensen proberen te verhuizen. Omdat in de wijk geen of weinig ouderenwoningen staan, verhuizen zij naar een andere buurt. Het is moeilijk om precies aan te geven wat nu de voornaamste oorzaak is: de minder geschikte woningen of de buitenlandse bewoners. Bij de instroom zien we wat meer allochtonen".
Twee keer werd gemeld dat de uitstroom niet louter uit autochtonen bestaat, maar dat ook de (beter opgeleide) allochtonen in de uittocht meedoen. "In de Bijlmer en ook in de Westelijke Tuinsteden is ook een selectief vertrek van leden van etnische minderheden die een opleiding hebben". "Er zijn wel buurten met relatief veel buitenlanders. Eén buurt is echt kwetsbaar als gevolg van het gedrag van de bewoners. Hier zie je duidelijk vluchtgedrag van mensen die het niet bevallen. Het betreft echter niet alleen Nederlanders. "
21
In één kleinere gemeente wordt gemeld dat het verkleuringsproces gestopt is en de ontwikkelingen in de< wijk zich ten goede gekeerd hebben. De verhoudingen zijn uitgekristalliseerd. Vermoedelijk komt dit ook in andere gemeenten voor en verklaart het het feit dat men wel verkleuring heeft geconstateerd, zonder dat die als segregatieprobleem wordt gekenschetst. "Selectief vertrek is er niet meer. Dit hebben wij wel jaren geleden gehad. Het aantal buitenlanders groeide in één buurt gestaag. De Nederlanders die dit niet konden waarderen trokken weg. Dit proces is opgehouden. De huidige Nederlandse bewoners van de buurt vinden het huidige woonmilieu blijkbaar wel aantrekkelijk, want we zien geen vlucht meer. En nieuwe bewoners zullen het ook wel waarderen, want anders zouden zij geen bon invullen. De buurt functioneert nu goed".
De reden waarom allochtonen een onevenredig deel van de instroom in verkleurende buurten uitmaken, wordt vooral in verband gebracht met lage huren in de desbetreffende buurten en lage inkomens van de instromers. Daarnaast wordt, gebaseerd op persoonlijke indrukken, enkele keren gemeld dat de betrokkenen 'elkaar opzoeken'. De aanwezigheid van voorzieningen als de moskee zou daarin een rol spelen. Al met al herkent men het proces van verkleurende buurten, hoewel dit lang niet altijd als probleem of dreiging ervaren wordt. De tweede indicator van segregatie, een hoge omloopsnelheid in bepaalde complexen, buurten of wijken, wordt nog meer herkend dan de verkleuring van wijken (in 19 gemeenten). De gedachte is dat een hoge omloopsnelheid kan duiden op minder gewilde complexen of buurten, zodat hier het element van het ongewenst samenwonen van groepen in kan zitten. Toch gaat het hier niet perse om probleembuurten. Integendeel: in veel gemeenten (13) wordt verwezen naar complexen of buurten die als doorgangshuis fungeren vanwege een hoge huurprijs, eventueel in combinatie met een slechte prijs-kwaliteitverhouding. De instromers zijn mensen die snel een woning wensen, die het kunnen betalen en die het als korte tussenstap in hun wooncarrière zien. Het gaat dus vaak juist om perspectiefrijken in plaats van kansarmen: "Veel starters Gonge tweeverdieners) met baan". "Jonge tweeverdieners die de woning als tussenstation gebruiken". "Yups" . "Allerlei soorten mensen die gewoon snel een woning nodig hebben". "Mensen die het niet uitmaakt waar ze zitten en snel vertrekken" . "Bewoners die snel een woning nodig hebben en een hoog inkomen hebben". "De woningen worden ook in media buiten de stad geadverteerd. Daarom worden ze hoofdzakelijk aan vestigers verhuurd, die de woningen gebruiken als springplank voor de volgende woning. Het betreft vooral werkende starters op de woningmarkt. Er ontstaat weer een hoge mutatiegraad en dus weer een nieuw probleem".
22
"Er is een afnemend aantal reacties op meergezinshuizen met 10 verdiepingen en een huur van minimaal f 700,-. Er is een toenemend aantal reacties op goedkope woningen, ongeacht de buurten waarin ze liggen en ongeacht de voorzieningen. Reflectanten op de dure woningen zijn vooral tweepersoonshuish~udens die de woning als tussenstation gebruiken".
Anders ligt dat in de goedkope buurten met een hoge omloopsnelheid, hoewel ook daar in enkele gevallen geen sprake is van problemen. Het gaat dan om goedkope, populaire starters- of jongerenbuurten, zoals bijvoorbeeld De Pijp in Amsterdam. In vijf gemeenten worden de 'doorgangsbuurten' getypeerd als lage-inkomensbuurten en in nog eens zes gemeenten gaat het om lage inkomens in combinatie met leefbaarheidsproblemen die zich uiten in overlast en onveiligheid. Eén keer wordt de hoge omloopsnelheid toegeschreven aan de aanwezigheid van veel allochtonen, die een 'white flight' zou ontketenen. "Wijken met een grote doorstroming worden gekenmerkt door kleine woningen en een eenzijdige, goedkope voorraad. Veelal komen daar leetbaarheidsproblemen bovenop. Voor verschillende stadsdelen is de instroom uiteenlopend. Alleen voor de Bijlmer is duidelijk dat het gaat om een instroom van etnische minderheden met weinig woonduur. Uit de woonkranten kan alleen worden opgemaakt of de instroom starters of doorstromers betreft en welke leeftijds- of woonduurgroepen ". "Het gaat maar om één complete buurt. Daarnaast zijn er complexen of straten met hoge mutatie. Instromers zijn uitkeringsgerechtigden, ex-daklozen, drugsverslaafden en ook veel allochtonen". "Wijken met leegstand. Dat zijn doorstroomwijken met veel mutaties, anoniem, veel etnische minderheden. Het zijn vooral wijken met hofjes, autovrij en doolhofachtig. Er zijn veel verborgen hoekjes waardoor mensen zich onveilig voelen. De woningen worden betrokken door mensen in een noodsituatie, zoals eenoudergezinnen uit een blijf-van-mijn-lijfhuis" . "Het gaat om een monotone wijk met woningen aan een drukke weg. Er is sprake van toenemende overlast en onveiligheidsgevoelens. De woningen worden verhuurd aan mensen die weinig eisen stellen: een laag inkomen, een minder constant leven voerend, jongeren die de woning alleen betrekken om doorstromer te worden, waarna ze meer keuzemogelijkheid krijgen. Dit wordt overigens ook geadviseerd". "Wijken waar veel (kleine) woningen voor jongeren in staan. Hier wonen relatief veel overlast veroorzakende mensen. Het is een sociaal probleem. Dan zie je een laag aantal ingestuurde woonbonnen en kan men snel in de woning terecht. Er komen veel uitkeringstrekkers, allochtonen, jongeren en eenpersoonshuishoudens" . "Er is één wijk met een gestigmatiseerde naam. Er staan goedkope woningen, met een mix van hoog'en laagbouw. De bewoners stellen minder eisen aan de woning en woonomgeving. Zij willen goedkoop wonen. De gemiddelde woningduur ligt ond~r het gemeentelijk gemiddelde". "Wijken met oude hoogbouw (flatwoningen zonder lift). Bij deze wijken speelt ook het sociale klimaat een rol. Het zijn wijken waar nogal wat bewoners met een 'afwijkende' leefwijze wonen. Instromers zijn mensen met een laag inkomen, starters, relatief veel gescheidenen" . "De minder gewilde buurten. Voor Nederlanders zijn dat de buurten met veel buitenlanders" .
23
4.3.3 Samenvatting Voor de rol van de woonruimteverdeling in het beteugelen van segregatie, is het van belang om de probleemgroepen en -buurten die men onderscheidt te memoreren. De bewonersgroepen waar het geclusterd wonen tot problemen leidt of kan leiden, zijn lage-inkomensgroepen met weinig maatschappelijk perspectief. Ook worden allochtonen soms apart onderscheiden, waarbij het problematische van hun samenwonen wordt afgeleid uit signalen onder autochtone bewoners van de desbetreffende wijken. Handvatten voor directe sturing op grond van bewonerskenmerken zijn er alleen voor wat betreft de huur-inkomensnormen. Bijzondere behandeling op grond van iemands etnische achtergrond is binnen de aanbodmodellen nu juist niet meer mogelijk. Hooguit kunnen kandidaten via voorlichting wor!Ïen aangemoedigd om andere keuzes te maken. Hierna zullen we zien of dit gebeurt. Wat de complexen, buurten en wijken betreft, zijn er duurdere complexen die voor de segregatieproblematiek niet relevant zijn omdat de perspectieflozen er de huur niet (meer) kunnen betalen. Verhuurders lopen er het risico van (frictie-)leegstand, zodat dergelijke complexen aanleiding kunnen geven tot een afwijkende behandeling binnen het aanbodmodel. In buurten en wijken met veel en overwegend sociale huurwoningen speelt zich de segregatieproblematiek af, ook al zijn deze buurten volgens diverse woordvoerders 'gewilder' dan de dure buurten met hoge omloopsnelheid. In 20 van de 27 gemeenten heeft segregatie in dit soort wijken en buurten de aandacht en in sommige gevallen wordt het als een acuut probleem gezien. In dit soort buurten zijn het, naast eventuele verhuurbaarheidsproblemen, vooral leefbaarheidsproblemen die als legitimatie voor een afwijkende behandeling binnen de woonruimteverdeling kunnen worden aangevoerd.
4.4 Rol van het aanbodmodel in het ontstaan of erger worden van segregatie In deze paragraaf gaan we eerst in op de oorzaken van segregatie volgens de woordvoerders in de gemeenten en de rol die het aanbodmodel hierbij speelt. Naar de rol van het aanbodmodel is rechtstreeks gevraagd. De antwoorden op die vraag sluiten aan op de veronderstellingen uit het literatuuronderzoek. Daarin is geopperd dat de huur-inkomenstoets in het aanbodmodel aan actualiteit wint, dat er minder uitzonderingen zijn op die toets doordat op veel geringere schaal aan urgenten wordt toegewezen, en dat er meer verhuisd wordt doordat de informatie verbeterd is en daarmee de keuzevrijheid vergroot. Op grond van deze hypothesen verwachtten we dat het aanbodmodel als katalysator werkt op segregerende processen. We gaan nu na in hoeverre de woordvoerders die verwachting delen.
4.4.1 Opinies in de gemeenten over segregatie en de rol van het aanbodmodel Verreweg de meest genoemde oorzaken van segregatie zijn de strenge huur-inkomensnormen en (veelal in combinatie) een eenzijdig samengestelde, goedkope woningvoorraad met minder aantrekkelijke woningen.
24
"De onderkant van de samenleving heeft steeds minder keus. Als gevolg van de strikte huurinkomensnormen moet zij zich als het ware terugtrekken in de goedkoopste en minst gewilde woningvoorraad. De herziening van het sociale stelsel draagt hier ook aan bij. Als deze goedkope woningen sterk gecQncentreerd zijn, ontstaat het gevaar van segregatie" . "Primair is alles terug te voeren op een te homogeen woongebied: te weinig differentiatie in woningen binnen een wijk of buurt". "Een scherper toewijzingsbeleid in combinatie met een eenzijdige opbouw van de woningvoorraad in wijken. Je ziet het vooral bij goedkope complexen van grote woningen. Plots trekt een heel blok grote, relatief arme gezinnen" . "Concentratie van het goedkope woningbezit, gekoppeld aan de uiterlijke kenmerken van de woningen: betonnen flatjes zonder lift. Louter goedkope woningen is niet erg. Als dit mooie goedkope woningen zijn blijven mensen ondanks een toename van het inkomen in deze woningen wonen en is er geen segregatie. Bij minder populaire woningtypes zullen de mensen verhuizen zo gauw het inkomen dit toelaat".
Vanuit Vlaardingen is opgemerkt dat afgezien van een strikte toepassing van de huur-inkomensnorm, ook de belangstelling van mensen met (wat) hogere inkomens voor goedkope, minder aantrekkelijke buurten, tanende is. Zoals we nog zullen zien wijzen ervaringen met scheve toewijzingen in Amsterdam in dezelfde richting. "Omdat de BBSH-normen gehanteerd worden zou dit gemakkelijker tot segregatie ktmnen leiden (strikte toewijzing). Maar in de praktijk blijkt dat mensen met hogere inkomens eigenlijk ook niet meer in de wijk willen wonen. Je kunt dus wel ruimer labelen, maar ondanks dat zullen de mensen zich wel een paar keer bedenken om in die wijk te gaan wonen. Het resultaat is eigenlijk een wijk waar de instroom gering is. De bewoners zijn mensen die echt geen andere mogelijkheden hebben."
Twee keer wordt de koopsector met name genoemd als oorzaak van (toenemende) segregatie. In het ene geval als concurrent van de huursector die, geheel volgens de verwachting, verhuisstromen op gang brengt die tot vertrek van de wat hogere inkomens uit de goedkope wijken leidt. In Leiden kijkt de woordvoerder anders tegen de koopsector aan en constateert juist een toenemende kloof tussen huur- en koopsector , als gevolg van stijgende koopprijzen: "Vanwege de sterke stijging van de koopprijzen ontstaat er een soort gat tussen de huur- en koopsector. Waar vroeger een groep met niet al te hoge inkomens een (sociale-)koopwoning kon betrekken, lukt dit door de hoge prijzen niet meer. De koopsector krijgt op deze wijze wat 'elitairs' ten opzichte van de huursector. Ook dit heeft met segregatie te maken".
Tenslotte is twee keer de vrije vestiging van kandidaten van buiten de eigen gemeente respectievelijk regio genoemd als één van de oorzaken van segregatie. "Doordat lokale woningzoekenden geen voorrang hebben op andere woningzoekenden, zullen er meer intergemeentelijke verhuizingen komen. Omdat wij een grote voorraad goedkope woningen hebben, zal bij strikte toewijzing de kans groter zijn dat er huishoudens met een laag inkomen uit andere gemeenten komen wonen".
25
"De ruime woningmarkt trekt ,mensen zonder economische binding maar met een lange woonduur, waar dan ook in het land. De markt is niet afgeschermd. Turkse inwoners halen kennissen uit de Randstad naar hun buurten. In de asielzoekerscentra wordt de woonkrant zorgvuldig gelezen dus er komen statushouders uit het hele land".
Op de vraag "Heeft u de indruk dat het aanbodmodel het segregatieproces in uw gemeente of regio versterkt?" zijn de antwoorden verdeeld. Tien woordvoerders hebben geen oordeel, onder meer omdat ze segregatie niet als probleem ervaren. Men weet het niet goed of is binnen de gemeente verdeeld over deze vraag. Ook komt het juist bij deze vraag veel voor dat het ,antwoord en de motivatie niet sporen. Al met al is niemand er stellig van overtuigd dat het aanbodmodel segregatie bevordert, al wijst het aarzelende antwoord negen keer in deze richting. Zes woordvoerders menen stellig dat het aanbodmodel segregatie niet bevordert. Zij benadrukken dat de huur-inkomensnormen (in combinatie met de woningvoorraad) bepalend zijn voor het segregatieproces. Binnen het distributiemodel zou de verdeling hetzelfde uitpakken:, "Een bepaalde groep huishoudens is aangewezen op de goedkope voorraad. Dit zijn de huishoudens met lage inkomens. Bij een strikte toepassing van IHS en BBSH-normen zullen de lage inkomens dus altijd in goedkope woningen terecht komen. " "Het principe van de huur-inkomenstabel is hetzelfde gebleven. " "De achterliggende normering van het aanbodmodel is het belangrijkst. Deze normering is afkomstig uit EWV- en IHS-beleid. De huishoudens maken keuzen die binnen de normeringen moeten passen. Zou deze normering bij een distributiemodel gebruikt worden, dan zou eenzelfde soort segregatieproces optreden. " "Het zijn de selectiecriteria. Deze zouden ook bij distributiemodellen dezelfde tendenzen veroorzaken."
Eén woordvoerder, die segregatie deftnieert in termen van het geclusterd wonen van allochtonen, constateert dat de uitkomsten van de verdeling onveranderd zijn gebleven: in beide verdelingsmodellen zouden autochtonen de 'gekleurde buurt' vermijden. "Vroeger wezen Nederlanders de woningen in de enige 'gekleurde' buurt af, nu vullen zij gewoon geen bon in. Buitenlanders kwamen vroeger wel in deze woningen wonen, omdat vele Nederlanders de woning lieten schieten. Nu vullen relatief veel buitenlanders een woonbon in, zodat zij ook relatief veel een woning krijgen aangeboden. "
Hierna gaan we nader in op de argumentatie waarom het aanbodmodel wel als katalysator van segregatieprocessen zou kunnen werken. 4.4.2 Het aanbodmodel en de huur-inkomenstoets Zoals in de literatuurverkenning was verondersteld, zou het model invloed hebben op de huur-inkomenstoets. In totaal menen woordvoerders in 13 gemeenten dat de toets door het aanbodmodel strenger is geworden:
26
"Bij het aanbodmodel komt alles haarzuiver naar voren. Bij het distributiemodel kwam het nogal eens voor dat de (lange) wachttijd doorslaggevender was bij een toewijzing dan een huur-inkomenstoets. Hierdoor werden er woningen aan huishoudens toegewezen, die nu niet meer als financieel passend gezien zouden worqen. " "Als er strak wordt gelabeld, bevordert het de segregatie. Vroeger kon er gemakkelijker afgeweken worden. Nu is dit meteen zichtbaar en dus niet meer mogelijk." "In het nieuwe model is er een strikte toetsing. Hier wordt nauwelijks van afgeweken. De situatie ten tijde van het oude model is voor mij niet helemaal bekend, maar ik heb het gevoel dat er niet strak getoetst werd. Eigenlijk gebeurde er in die tijd zoveel onder de tafel dat ik over deze periode geen uitspraken kan doen. " "Er werd niet op goedkope scheefheid gelet. Wat dure scheefheid betreft: ouderen en grote gezinnen mochten gefiatteerd worden. 80% van de grote gezinnen is allochtoon."
Toch is ook een keer opgemerkt dat sinds het aanbodmodel van kracht is, de uitgaven aan huursubsidie hoger zijn geworden doordat de huur-inkomenstoets juist aan scherpte verloor. Waar voorheen per toewijzing een optimale combinatie van huur en inkomen werd gekozen uit een lijst met woningzoekenden, worden nu vooraf betrekkelijk ruime marges vastgesteld. De werkwijze voor invoering van het aanbodmodel en de detaillering van de huur-inkomens-Iabeling na invoering van het aanbo~odel, zijn dus mede bepalend voor het effect. Ook is opgemerkt dat de toets vroeger strakker was dan nu in verband met teruglopende woningvraag: "Vroeger was er een strakke huur-inkomenstoets. Daar werd weinig van afgeweken. Nu is er door vraaguitval een veel coulantere houding en minder strikte toetsing. Er wordt eerder gefiatteerd."
In de meeste andere gemeenten (10 gemeenten) heeft de huur-inkomenstoets geen invloed ondergaan van de organisatie van de woonruimteverdeling. Criteria en uitvoeringspraktijk zijn volgens de woordvoerders onder het distributiemodel en het aanbodmodel ongeveer hetzelfde. Invloed van de huur-inkomenstoets kan ook uitgaan van het verminderde aantal toewijzingen aan urgenten. Uit eerder onderzoek (Kullberg, 1996) is duidelijk geworden dat in de aantallen urgentieverleningen drastisch is gesnoeid. In ongeveer de helft van de gemeenten werd vroeger bij het toewijzen aan urgenten ruimhartig omgesprongen met de huur-inkomenstoets: "Nu is de urgentiedefinitie ook zeer streng geworden. Er moet heel wat gebeuren eer je urgent wordt verklaard. Doordat bij de urgenten nogal eens de huur-inkomenstoets werd losgelaten had je bij het distributiemodel meer wat we nu goedkoop scheve toewijzingen zouden noemen. Bij het aanbodmodel is gekozen voor een zeer strenge urgentiedefmitie. Dit om de transparantie van het systeem te vergroten. Hierdoor is in vergelijking met het verleden sprake van een striktere toewijzing. " "Vroeger waren er veel meer urgenten. Ook urgenten moesten vaak langer dan een jaar op een woning wachten. Hierdoor gebeurde het zeer vaak dat alle criteria werden losgelaten. Men was blij
27
dat een urgente woningzoekende na een lange wachttijd aan een woning geholpen kon worden. Dat het een te dure woning was of zo, was ondergeschikt. "
4.4.3 Betere informatie en meer verhuizingen? In het literatuuronderzoek is, afgezien van de huur-inkomenstoets, verondersteld dat een segregerende tendens uitgaat van informatie en grotere keuzevrijheid van woningzoekenden. Enerzijds kunnen kandidaten zich kritischer opstellen doordat ze hun alternatieven op de woningmarkt kennen. Enkele woordvoerders herkennen dit: "Uit sommige buurten komen reacties waaruit blijkt dat men vindt dat het aanbodmodel de uitsortering stimuleert. Er zijn wijken met veel mutaties en mensen blijken elkaar op te zoeken. Het gaat dan om drugsverslaafden, ex-delinquenten; ex-daklozen etc. De gemeente probeert deze huurders beter te volgen en tot een betere plaatsing te komen. Ook Turken willen dikwijls bij elkaar wonen. Onder het aanbodmodel worden dit soort wijken misschien meer gemeden door woningzoekenden, waar sommige mensen vroeger een woning accepteerden omdat ze niet wisten wat hun alternatieven zijn. " "Voorheen werden woningen ·voor ingezeten gereserveerd. Nu is er meer keuzevrijheid. Voordat het aanbodmodel werd ingevoerd steeg het aantal benodigde aanbiedingen al. Het was onafwendbaar want leegstand dreigde. "
Een tweede mogelijke rol van informatie is dat het zicht op alternatieve mogelijkheden verhuizingen stimuleert, die door de nieuwe, strakke normen, tot verdere uitsortering naar inkomen leiden. Gevraagd naar het aantal mutaties voor en na invoering van het aanbodmodel, constateren de meeste woordvoerders een stagnatie of een toename. In de verklaring voor de ontwikkeling van de mutaties, speelt nieuwbouw in de gemeente of het ontbreken van nieuwbouw een zeker zo grote rol als het aanbodmodel. De betere informatie door het aanbodmodel wordt, na de nieuwbouw, het meest als verklaring genoemd, in enkele gevallen als tweede en minder belangrijke verklaring, na de nieuwbouw. In Zoetermeer houdt de verklaring voor een afgenomen aantal mutaties verband met het karakter van de eigen gemeente Gonge groeikern) en het grensoverschrijdende karakter van de verhuist>ewegingen. "Zoetermeer is een groeikern. Veel mensen wonen dus nog maar relatief kort in de woning en hebben dus een korte woonduur . In .andere gemeenten is de gemiddelde woonduur groter. Omdat de doorstromers op woonduur worden geselecteerd, hebben niet-Zoetermeerders meer kansen dan Zoetermeerders. De idee is dat doorstroomwoningen wat vaker door niet-Zoetermeerders betrokken worden en zo geen verdere verhuizingen in Zoetermeer zelf veroorzaken. De verhuisketen is de gemeentegrens overgegaan. "
Het aanbodmodel lijkt een beperkte rol te spelen in het stimuleren van verhuisbewegingen, die vooral gestimuleerd worden door ontwikkelingen in het woningaanbod. 4.4.4 Meer keuzevrijheid voor allochtonen? De laatste verklaring die genoemd wordt voor toenemende segregatie als gevolg van de invoering van het aanbodmodel, heeft betrekking op allochtonen voor wie onder het distributiemodel een spreidingsbeleid werd gevoerd en die daardoor in de praktijk minder snel aan een woning werden geholpen. In de meeste gemeenten was
28
onder het distributiemodel sprake van een centrale lijst .van woningzoekenden, waarbij de corporaties enige speelruimte hadden bij de selectie van kandidaten. In vijf gevallen gingen de vrijheden van de corporatie veel verder en was in het geheel geen gemeentelijke sturing of slechts voor een deel van de toewijzingen (50 of 70%). Waar sprake was van een centrale lijst van woningzoekenden, verschilde de mate waarin de gemeente de toewijzingen controleerde. Zes woordvoerders gaven onverholen aan dat er in het oude model volop ruimte was voor 'plaatsingsbeleid' met betrekking tot all.ochtonen. "Er werd een lijst opgesteld die op nummer toegewezen moest worden maar daarbinnen bestond ruimte van een paar maanden. Indien een corporatie iemand passeerde moest verantwoording worden afgelegd bij de gemeente. " "Allochtonen werden vroeger vaak overgeslagen en komen nu sneller aan de beurt door de vigerende overgangsregeling. Daarna verwachten we een stabilisering. Zij reageren veel op grotere woningen en die staan in een bepaalde naoorlogse wijk. De overgangsregeling houdt in dat degenen die ingeschreven stonden voor invoering van het aanbodmodel, de helft van hun oude wachttijd als extra woonduur meekrijgen. Allochtonen wachtten lang en scoren daardoor nu juist goed. "
Over de vraag of buurten onder het aanbodmodel sterker verkleuren door een sneller vertrek van de 'witte' bewoners en een snellere instroom van allochtonen, is men verdeeld. Zeven woordvoerders, waaronder die uit Rotterdam en Eindhoven, kunnen deze vraag niet beantwoorden. Twaalf woordvoerders, waaronder die uit Amsterdam en Utrecht, menen dat het model dit proces niet beïnvloed heeft of (in één geval) dat eerder het !?mgekeerde aan de hand is: "Eerder andersom. In wijken waar mensen vroeger niet dachten te willen wonen en dus sowieso niet voor inschreven, heb ik het idee dat de drempel om een bon in te vullen voor deze wijken geringer is. Ongeveer 15-20 jaar geleden probeerden wij 'witte' wijken wat 'grijzer' te krijgen. Het resultaat was moeilijk te overzien, vanwege de natuurlijke aanwas van de aantallen huishoudens. Wellicht zouden deze wijken ook zonder sturing 'grijs' zijn geworden. Bij het aanbodmodel zien we dat de wat duurdere 'witte' wijken via het aanbodmodel vanzelf ook een beetje 'grijs' worden."
Zes van de 27 woordvoerders (minder dan de helft van degenen die deze vraag konden beantwoorden) zijn van mening dat buurten sneller verkleuren of eenzijdiger van samenstelling worden onder invloed van het model. De aanname daarbij is dat bepaalde groepen, met name allochtonen maar soms ook andere groepen, elkaar opzoeken en daar in het distributiemodel in belet werden (bijvoorbeeld door inplaatsingsbeleid): "Ja, bij het distributiemodel konden de corporaties meer bijsturen. Het aanbodmodellaat dit niet toe. Niet dat het vertrek minder is, maar de instroom kon beter 'gereguleerd' worden." "De groepen die nu gehuisvest worden hadden in het oude model minder kans om gehuisvest te worden. " "In het oude model was iets meer sturing mogelijk. Waarschijnlijk gaat het nu sneller."
29
"Mensen zoeken elkaar soms op. " "Mensen met dezelfde levensstijlen loeken elkaar op. Dit geldt niet alleen voor Nederlanders, maar ook voor allochtonen of bijvoorbeeld criminelen. Dit kan in het aanbodmodel gemakkelijker dan bij het hanteren van een wachtlijst. Bij een wachtlijst zit een soort onzekerheid ingebouwd: welke woningen komen er vrij en wie staat er toevallig hoog genoteerd op de wachtlijst. "
Eén woordvoerder heeft een iets andere verklaring voor clustering van groepen. Het gaat om groepen met vergelijkbare kansen die, nu ze hun kansen kunnen overzien, meer bij elkaar terecht komen in plaats van zinloos in de wacht te staan voor woningen waar ze weinig kans op maken. Empirische grond voor deze gedachte kon de woordvoerder niet aanreiken. "Er wordt in het aanbodmodel gewerkt met verschillende wachtrijen voor verschillende typen woningen. Je weet per rij ongeveer wat de wachttijd is. In het aanbodmodel zie je dat mensen van rij kunnen veranderen. Bij het distributiesysteem zie je dit niet snel gebeuren. Door de inzichtelijkheid van het systeem komen mensen met eenzelfde achtergrond vaak tot dezelfde conclusies wat de wachttijd betreft. Dit vergroot de kans dat dezelfde soort mensen bij elkaar gaan wonen. Bij het distributiemodelleek het alsof relatief veel mensen (ook lagere inkomensgroepen) zich toch maar voor een relatief 'mooie' woning inschreven. "
4.4.5 Samenvatting De oorzaken van segregatie worden door verreweg de meeste woordvoerders gezocht in een eenzijdig samengestelde woningvoorraad op wijk- of buurtniveau, in samenhang met een stringente koppeling van huur aan inkomen. In twee gemeenten zijn er signalen dat niet zozeer de strenge huur-inkomensnorm, maar het wegvallen van de vraag van wat hogere inkomens naar woningen in goedkope maar 'mindere' buurten de segregatie in de kaart speelt. In een flink aantal gemeenten zijn toenemende verhuisstromen geconstateerd, waarvan een segregerende werking uitgaat. Primair worden de stromen gegenereerd door het aanbod van kwalitatief aantrekkelijke woningen, met name nieuwbouw in de koopsector . Daarnaast dicht een respectabel aantal gemeenten een stimulerende werking toe aan het aanbodmodel, via een beter inzicht in het woningaanbod. Dit is conform de verwachting in het literatuuronderzoek, maar het verschijnsel is in de beleving van de woordvoerders ondergeschikt aan de zuigkracht die van de nieuwbouw uitgaat. Wel wordt enkele keren aangekaart dat het inzicht in de woningmarkt en de grotere keuzevrijheid ertoe leidt dat bepaalde buurten meer gemeden worden. Op redelijke schaal (ruim de helft van de woordvoerders) is men de mening toegedaan dat het aanbodmodel tot een stringentere koppeling van huur aan inkomen leidt. Dit komt enerzijds door het openbaar maken van de koppeling en de verschuiving van de toets naar het moment van toewijzen en anderzijds doordat er minder urgenties worden verstrekt. Voor urgenten bestonden in een aantal gemeenten grote vrijheden bij de toewijzing. De mate van vrijheid hield verband met meer of minder krapte op de woningmarkt: hoe krapper, des te meer uitzonderingen voor urgenten werden toegestaan. Tenslotte bespeurt een beperkt aantal woordvoerders (zes) toenemende concentratie van allochtonen sinds de invoering van het aanbodmodel. In de meeste gevallen is 30
dit een gevolg van eerdere inplaatsingspraktijken. De woningzoekende allochtonen komen nu 'boven drijven' en stromen snel in bepaalde buurten. Sommige woordvoerders schrijven dit toe aan een bewuste keuze van de betrokkenen. Ook is het mogelijk dat de acute huisvestingsbehoefte ertoe leidt dat men woningen aanvaardt in de (betaalbare) buurten met de hoge omloopsnelheid, waar snel woningen beschikbaar komen. Er hoeft dan geen sprake te zijn van een bewuste voorkeur voor de buurten met hoge concentraties van allochtone groepen.
31
32
5
SEGREGATIE: BESTRIJDINGSSTRATEGIEËN BINNEN DE WOONRUIMTEVERDELING
5.1 Inleiding Hoofdstuk 5 gaat in op curatieve mogelijkheden binnen de volkshuisvesting in het algemeen en de aanbodgerichte woonruimteverdeling in het bijzonder. Anti-segregatiebeleid op andere velden, zoals scholing en werkgelegenheid blijft hier geheel buiten beschouwing. We schetsen eerst het palet aan volkshuisvestelijke maatregelen die de gemeenten treffen of paraat hebben voor als het nodig mocht blijken (5.2). Daarna gaan we door op doelgerichte, specifieke strategieën binnen het aanbodmodel om segregatie tegen te gaan. Ze zullen van beperkte betekenis blijken te zijn (5.3). Om de vinger te leggen op eventuele, minder bewuste sturingsmechanismen, is nader gevraagd naar de wijze waarop de labeling van woningen plaatsvindt (5.4), welke uitzonderingen worden toegestaan en onder welke condities dit het geval is (5.5). In deze paragraaf wordt vervolgens kort beschreven in hoeverre urgente woningzoekenden onderwerp van sturing zijn (5.6) en in hoeverre de buurtkeuze van woningzoekenden met behulp van voorlichting gestuurd wordt (5.7).
5.2 Volkshuisvestelijke strategieën om segregatie tegen te gaan Eerder in dit hoofdstuk hebben we gezien dat de meeste gemeenten op zijn minst alert zijn op segregatie als probleem of dreigend probleem. Dit komt ook tot uitdrukking in de mate waarin men in het volkshuisvestelijke vlak maatregelen neemt, voorbereidt of overweegt om de problemen het hoofd te bieden. In vier gemeenten waar segregatie in het geheel niet als probleem wordt ervaren gebeurt op dit vlak niets. Nog eens vier gemeenten hebben nog geen beleidsmaatregelen gepland maar onderzoeken momenteel of daartoe aanleiding bestaat. Alle andere gemeenten ondernemen één of meer vormen van actie of bereiden die voor. Zoals we eerder zagen schrijven de meeste gemeenten de problemen toe aan de lokaal qua prijs eenzijdig samengestelde woningvoorraad, in combinatie met een strakke huur-inkomenskoppeling. De gekozen beleidsrichtingen sluiten hierbij aan. Verreweg de meest genoemde strategie betreft het diversifiëren van de woningvoorraad. Dit gebeurt vooral door gedifferentieerd te bouwen: een deel goedkoop in 33
uitleggebieden, duurder' in inbreilocaties, sloop en nieuwbouw. Ook via woningverbetering, omzetting van huur naar koop, huurprijsbeleid, samenvoegingen en de bouw van oucterenwoningen wordt een diverse voorraad nagestreefd. Een tweede strategie, genoemd door zes woordvoerders, betreft intensief buurtbeheer om buurten te verbeteren, in het volle bewustzijn dat mensen meer mogelijkheden hebben gekregen om naar andere buurten om te zien. Een voorbeeld uit Delft: "We proberen mensen met elkaar in contact te brengen, conflicten voor te zijn en zo een uitloop te vermijden. Huisbewaarders moeten daarbij een rol spelen. Dit speelt in één buurt met wat meer culturele verscheidenheid. Een deel van de mensen daar heeft een lange woonduur en kan in de regio goed terecht. De hoop is om deze mensen te behouden voor de buurt. "
In relatie tot beheer is één keer melding gemaakt van doelgroepenbeleid, wat tot aantrekkelijker complexen moet leiden. Hier is een rol voor de woonruimteverdeling weggelegd. Waar het gaat om volkshuisvestelijke maatregelen met als specifiek doel om de segregatie te bestrijden, lijkt woonruimteverdeling een zeer marginale rol te spelen ten opzichte van sturen in het woningaanbod. Hierna gaan we nader in op de rol en betekenis van sturen via de woonruimteverdeling.
5.3 Strategieën binnen het aanbodmodel om segregatie te beteugelen Segregatie met het aanbodmodel tegengaan In acht van de geënquêteerde gemeenten is binnen het woonruimteverdelingsmodel gezocht naar oplossingen om segregatie tegen te gaan. Tweemaal gaat het om het tegengaan van vergrijzing in wijken. Vrijkomende woningen in deze wijken worden met opzet aangeboden aan jonge gezinnen of als starterswoning gedefinieerd. De instroom ~staat dan uit jonge huisboudens. Twee gemeenten noemen het bewust 'tegendraads' labelen van starters en doorstromers woningen om een wat gemixtere bewonerssamenstelling te krijgen. Over de effectiviteit heeft men twijfels: "Het heeft effect, maar de mogelijkheden zijn beperkt. " "De maatregelen zijn nog te pril om effecten te zien. "
Ook is in een van deze gemeenten bewust gekozen voor het houden van intakegesprekken. In deze gesprekken kunnen woningzoekenden op verschillende alternatieven gewezen worden. Omdat het houden van intakegesprekken nog maar kort plaatsvindt, is het nog niet mogelijk om effecten te zien. Verder gaan twee gemeenten segregatie tegen door de bezettingsnormen van woningen aan te passen. Hierdoor kan er wat meer gestuurd worden op de gezinssamenstelling. Een van de twee gebruikt het om grote gezinnen te weren uit complexen waar deze al in groten getale aanwezig zijn. Over de effectiviteit is men tevreden.
34
In twee gemeenten noemt men het bewust scheef toewijzen van woningen, zodat in buurten met veel goedkope woningen ook huishoudens met een hoger inkomen instromen. Amsterdam is één van deze gemeenten. Tot slot is er een gemeente waar het mogelijk is dat woningen een jaar uit het aanbodmodel gehaald kunnen worden. Doel is een stabiele bewonerssamenstelling te creëren. De toewijzing van leeggekomen woningen gebeurt dan aan de hand van de inschrij flij st. Hierbij wordt sterk gelet op de huishoudenskenmerken. Aan mensen met een afwijkende leefstijl worden geen woningen toegewezen. Deze maatregelen worden altijd uitgevoerd in het kader van een wijkplan. Over de effectiviteit van deze oplossing kan 'niets' gezegd worden: "Er heeft geen evaluatie plaatsgevonden, maar iedereen is tevreden. "
Toekomstige aanpassingen? Tweederde van de 27 gemeenten zullen in de nabije toekomst geen wijzigingen in het aanbodmodel inpassen die tot doel hebben segregatie tegen te gaan. Vier gemeenten wachten een evaluatie af alvorens beslissingen te nemen. Vijf gemeenten denken wel aan aanpassingen. Twee daarvan overwegen om de huur-inkomenstoets soepeler te maken. Nog niet bekend is of dat voor de hele voorraad geldt of dat er een selectie van complexen moet plaatsvinden. In twee gemeenten denkt men aan gewijzigde labeling in het kader van een wijkbeheerplan. In Rotterdam beoogt men de doorstroming van grote migrantengezinnen van oude wijken naar Prins Alexander en IJsselmonde te vergroten. Empty nesters in de laatste twee wijken zouden hun grote woningen moeten verruilen voor nieuwbouwwoningen in de buurt, zodat de migranten in de vrijkomende woningen kunnen gaan wonen. Er bestaan echter grote twijfels of de gewenste doorstroming op gang gebracht kan worden. Naar verwachting biedt de te herziene Huisvestingswet weinig soelaas.
Al met al kunnen we op het eerste gezicht concluderen dat binnen het woonruimteverdelingsmodel weinig strategieën ontwikkeld zijn om segregatie tegen te gaan. Er bestaan twijfels over de effectiviteit. In de praktijk blijkt er toch meer gestuurd te worden om segregatie te voorkomen. De labeling van de woningen en beheerstrategieën spelen hierin een belangrijke rol. Dit blijkt uit de volgende subparagraaf.
5.4 Huidige labeling van woningen Betrokkenheid van gemeenten bij de labeling loopt sterk uiteen De betrokkenheid van de gemeente bij het labelen, kunnen we op hoofdlijnen terugbrengen tot vier vormen. Deze lopen zeer sterk uiteen. We behandelen nu achtereenvolgens de vier vormen.
35
• • • • • •~
.<;' ~
I
,
".
~!i1
"
~
.. ;
,
1. Corporaties labelen Bij vijf gemeenten is het labelen geheel overgedragen aan de individuele corporaties of een lokaal samenwerkingsverband. De gemeentelijke betrokkenheid is daardoor minimaal. In drie van de vijf gemeenten levert dit ook problemen op. Twee gemeenten klagen over de onoverzichtelijke situatie voor de woningzoekenden, omdat de corporaties onderling zeer afwijkende normen hanteren. Er is bijvoorbeeld geen afstemming over de huur-inkomenstoets en de bezettingsnormen. De derde gemeente probeert weer een beetje voet aan wal te krijgen bij het labelen. In deze gemeente is met de corporaties afgesproken dat de labels voor de nieuwbouwwoningen in onderling overleg tot stand komen. Wel hebben de corporaties onderling de huurinkomenstoets en de bezettingsnormen afgestemd, . zodat voor de woningzoekenden een uniforme situatie ontstaat. De corporaties mogen naar eigen inzicht ook aanvullende voorwaardèn stellen. Bij de twee gemeenten die geen problemen constateren, kunnen we waarschijnlijk niet van een uniforme labeling spreken. Een gemeente wist het eenvoudig niet, in de ander was er geen sprake van uniforme bezettingsnormen.
2. Huur-inkomenstoets in Huisvestingsverordening Drie gemeenten kennen een Huisvestingsverordening waarin alleen de huur-inkomenstoets is opgenomen. Deze toets geldt als randvoorwaarde voor de labelactiviteiten van corporaties. De corporatie hoeven geen uniforme bezettingsnormen te hanteren en doen dit in de praktijk ook niet. Eén van de gemeenten gaf aan dat vroeger wel een bezettingsnorm gehanteerd werd. Dit gaf echter teveel administratief werk en had volkshuisvestelijk gezien weinig waarde. In deze stad zouden er maar weinig woningzoekende grote gezinnen zijn.
3. Bezettingsnormen en huur-inkomenstoets in Huisvestingverordening Bijna de .helft van de onderzochte gemeenten heeft in de Huisvestingsverordening passendheidscriteria voor de huurprijs en het aantal kamers van de woning opgenomen. Soms is dit uitgebreid met aanvullende bepalingen, zoals een minimumleeftijd voor toekomstige bewoners voor ouderenwoningen. Ook voor jongeren worden nogal eens leeftijdsgrenzen opgenomen. Niet bekend is in welke mate er sprake is van overleg tussen corporaties en gemeente alvorens de verordening werd vastgesteld. In de praktijk blijkt toch dat de corporaties in één van deze steden geen uniforme bezettingsnorm hanteren. Dit komt omdat de normen in de verordening zeer ruim zijn. De corporaties verfijnen deze vervolgens. Net als bij de vorige vorm geldt dat de huisvestingsverordening de speelruimte voor corporaties vastlegt. Corporaties mogen in veel gemeenten aanvullende voorwaarden vaststellen en doen dit ook. Rotterdam heeft een systeem dat afwijkt van de andere gemeenten. In deze stad wordt de bezettingsnorm strikt gehanteerd, maar is de huurinkomens-toetsing voor een deel losgelaten. Globaal komt het erop neer dat woningen tot een huur van
36
~'.'
...
f 679,-' aan huishoudens met een heffingsinkomen van maximaal f 59.000,- moeten worden aangeboden. Hierbinnen zijn nog verschillende huur- en inkomensklassen onderscheiden. In de huurklasse' van f 679,- tot f 765,- mogen woningen ook aan huishoudens met een hoger inkomen worden aangeboden, maar de corporaties zullen dan achteraf aan moeten tonen dat er geen verdringing van de lagere inkomensgroepen heeft plaatsgevonden. Ook duurdere huurwoningen mogen aan iedereen worden aangeboden. Toewijzing vindt plaats na loting of selectie van de geïnteresseerden. Corporaties mogen zelf bepalen hoe ze dat doen, zolang het motto 'wie het eerst komt, het eerst maalt' maar niet opgaat.
4. Gedetailleerd overleg Zes van de 27 gemeenten voeren de labeling in overleg met de corporaties op een gedetailleerd niveau uit. Getracht wordt om aan te geven welke woningen geschikt zijn voor welke soort huishoudens. Hierbij wordt veelvuldig van een leeftijdscriterium gebruik gemaakt. Verder zien we voorwaarden omtrent de achter te laten woningen opduiken. Met deze voorwaarden wordt getracht de gewenste doorstroming te bereiken. Kenmerkend voor het overleg is dat dit periodiek gebeurt, zodat nieuwe marktinzichten in het labelen verwerkt kunnen worden. Ook trachten de corporaties in de meeste gemeenten geen aanvullende voorwaarden te stellen. Hierdoor is de uniformiteit groot.
Aanvullende labels vergroten sturingsmogelijkheden In de meeste gemeenten mogen de corporaties naast de twee passendheidscriteria nog aanvullend labelen. Hierdoor kunnen corporaties nauwkeuriger de doelgroep voor woningen vaststellen, zijn de sturingsmogelijkheden om een wenselijke bewonerssamenstellingen te creëren groter, en kunnen de kansen van de verschillende groepen op de woningmarkt in evenwicht gebracht worden. Tegenover deze grote groep gemeenten staan enkele gemeenten die zo weinig mogelijk labels aan de woningen willen hangen. Dit zijn Amersfoort, Haarlem, Haarlemmermeer, Nieuwegein en Rotterdam. Deze gemeenten kiezen doelbewust voor een woningmarkt, waarin de consument een vrije keus heeft. Een uitspraak van een geënquêteerde luidde: "Als een zestigjarige graag in een zelfstandige HATwoning voor jongeren wil wonen, dan moet dat kunnen. " Rotterdam neemt bij deze vijf gemeenten een speciale positie in. In deze stad kan formeel alleen gelabeld worden met behulp van de normen die in de verordening opgenomen zijn. Aanvullende labels zijn niet toegestaan. In de praktijk blijken sommige corporaties echter aanvullende voorwaarden te stellen (zie voorbeeld). Omdat het systeem pas sinds juni 1996 (met behulp van een noodprocedure) functioneert, kan dit wellicht nog als een overgangssituatie beschouwd worden. Niet
,
Voor woningen met vijf of meer kamers geldt een grens van f 842,-.
37
duidelijk is of corporaties pogen hun verloren sturingsmogelijkheden te herwinnen. Verder vallen de zelfstandige woningen van de Stichting StudentenHuisvesting Rotterdam opmerkelijk genoeg buiten het aanbodmodel. Deze stichting mag zelf bepalen op welke manier de woningen toegewezen worden. Over beide genoemde zaken zal nog gediscussieerd worden.
Soms omvang doelgroepen bepalend voor de labeling Voor zover we kunnen nagaan zijn in alle gemeenten primair de woningkenmerken bepalend voor de labeling. De uitkomst van de labeling is daardoor simpelweg afhankelijk van de woningvoorraad. In enkele gemeenten spelen daarnaast ook de aantallen en kenmerken van woningzoekenden een rol. Er gCflden streefpercentages. Hier bepalen woningkenmerken en streefpercentages gezamenlijk de uitkomst van de labeling. Dit gebeurt in zeven gemeenten, waaronder Utrecht. In deze stad moet namelijk 70% van de woningen aan starters aangeboden worden, en 30% aan doorstromers. Zes andere gemeenten werken ook met een verhouding tussen het aantal starters en doorstromers. Soms reserveert men zelfs een bepaald percentage woningen voor vestigers. Dit kan op gespannen voet staan met de Huisvestingswet. In de gemeente Haarlemmermeer is de verhouding tussen de ingeschreven starters en doorstromers bepalend voor de labeling. Verder wordt er in één gemeente scherp op gelet dat het aantal grote gezinnen in een complex niet te groot wordt. Drie gemeenten wisten niet of er met verhoudingen tussen starters en doorstromers gewerkt werd. In de overige gemeenten is dit niet het geval. Hooguit wordt er een (maximum)percentage woningen voor urgenten gereserveerd. Drie gemeenten zeiden het wel te overwegen om gelijke kansen te creëren voor starters en doorstromers. Een van deze gemeenten wilde ook de groep ouderen onderscheiden. Wel komt naar voren dat gemeenten middels evaluatie de kansen van de verschillende groepen op de woningmarkt monitoren. In één gemeente moeten de corporaties jaarlijks rapporteren over de kansen van ouderen, jongeren, allochtonen, statushouders en gehandicapten op de woningmarkt. Zojuist zagen we dat enkele gemeenten proberen om de kansen van starters en doorstromers gelijk te houden. Met behulp van dit label kan ook de bewonerssamenstelling gestuurd worden. In één geënquêteerde gemeente wordt door het labelen voor starters gepoogd de vergrijzing van een wijk te verminderen. Opmerkelijk is dat enkele andere gemeenten het onderscheid tussen starters en doorstomers (willen) laten vallen. In Rotterdam bijvoorbeeld maakt men geen onderscheid. Op alle woningen mogen zowel starters als doorstromers reageren. Degene met de langste inschrijvingsduur als woningzoekende (starters en vestigers) of langste woonduur (Rotterdamse doorstromers) krijgt de woning aangeboden. Voor de interlokale doorstromers valt deze regeling vanzelfsprekend nadelig uit, zodat over de legitimiteit ervan nog gediscussieerd wordt.
38
Conclusie: De betrokkenheid van de gemeenten bij de labeling loopt sterk uiteen. In de gevallen waar de labeling volledig aan de corporaties is overgedragen, zien we weinig uniformiteit. De vrijheid voor corporaties en daarmee het sturend vermogen is zeer groot. Bij de gemeenten waarin in de Huisvestingsverordening de passendheidscriteria zijn vastgelegd is de uniformiteit groter. De vrijheid en de sturingsmogelijkheden voor corporaties zijn in de gemeenten waar de passendheidscriteria slechts globaal zijn vastgesteld, niettemin volop aanwezig. Binnen de inkomens- en bezettingsnormen worden naar goeddunken van de corporaties verfijningen aangebracht. Daarnaast worden door aanvullende labeling soms nadere eisen aan de bewoners gesteld, zoals het toegestane aantal kinderen of de minimum of maximum leeftijd. Dit laatste geldt overigens ook voor de gemeenten waar de labeling met betrekking tot inkomen en bezettingsnorm na intensief overleg tussen gemeente en corporaties gedetailleerd is vastgelegd. In het geval dat de corporaties de woningen naar starters en doorstromers kunnen splitsen, is de sturing groter. Slechts enkele gemeenten en corporaties kiezen bewust voor het afzien van verdere labeling om de woonconsumenten de maximale keuzevrijheid te geven. Hier is de sturing minimaal. Er zijn dus volop mogelijkheden voor corporaties om aan de bewonerssamenstelling te 'sleutelen'. Belangrijk is echter dat in bijna alle gemeenten een huur-inkomenstoets in de verordening is opgenomen. Juist de stringente toepassing van dit criterium wordt vaak genoemd als oorzaak van segregatie naar inkomen. De mogelijkheden voor corporaties om via sturing op inkomen segregatie te voorkomen, zijn bij de standaardlabeling gering. In veel gemeenten zien we dat er afwijkingen van de standaardlabeling mogelijk zijn. Dit bespreken we in paragraaf 3.5.4.
5.5 Afwijkende labeling In de praktijk blijkt dat in nog geen kwart van de gemeenten de labeling systematisch voor alle woningen gehanteerd wordt. Hierbij kunnen we een kanttekening plaatsen. In steden waar de gemeente en corporaties in onderling overleg tot een gedetailleerde labeling zijn gekomen, spreekt men soms ook van een systematische labeling indien er binnen het overleg voor enkele complexen een zeer specifieke labeling is afgesproken. Immers de in het overleg opgestelde labeling wordt 'systematisch zonder wijzigingen geïmplementeerd. Maar ook enkele van de gemeenten plaatsen zelf kanttekeningen bij de strikte toepassing ervan. "Toen de sturingsmogelijkheden beperkt bleken, wilden de corporaties graag bepaalde straten uit het aanbodmodel halen, om daar gericht te kunnen toewijzen. De gemeente heeft zich daartegen verzet: Vandaag is het deze straat, morgen die en overmorgen de hele stad!. Nu wil men de intakegesprekken - voordat een woning wordt toegewezen - hiervoor gaan benutten. Volgens het convenant mag op grond van ' sociale passendheid' geweigerd worden. Het gaat vooral om 'probleemhuurders' . De woningzoekende krijgt dan een ander aanbod. Een ander belangrijk sturingsinstrument is voorlichting over alternatieven. Sommige huurders gaan daarop in, anderen niet. "
39
"Systematisch. Vanwege de grote vraag naar woningen, komt het niet voor dat er te weinig bonnen voor bepaalde soorten woningen of zo binnenkomen. Het is dus nu niet nodig om de labeling voor minder goed verhuurbare complexen te verruimen. " "Formeel gezien moeten alle woningen aan de twee passendheidscriteria voldoen. Daarbinnen zijn corporaties vrij. Maar in de' praktijk is er zelfs geen controle op het voldoen aan de twee passendheidscriteria. We hebben daar geen inzicht in. "
Afwijkende labeling komt bij verreweg de meeste gemeenten voor. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. De belangrijkste zijn een slechte verhuurbaarheid van de woningen, beheerproblemen, problemen met de bewonerssamenstelling en het vergroten van de kansen van woningzoekenden. Uiteraard kan er sprake zijn van verschillende motieven tegelijkertijd. . Om het vrijkomen van schaarse woningen te bevorderen, worden er wel eens aanvullende voorrangsregels gesteld voor de achter te laten woningen. Deze vorm van afwijkende labeling laten we in dit rapport buiten beschouwing. Het raakvlak met segregatie is te gering.
Slechte verhuurbaarheid Moeilijk te verhuren woningen leiden in veel gemeenten tot bijstelling van de labeling. De labels worden verruimd. Soms gaat het alleen om de bezettingnorm, soms wordt ook de inkomenstoets verruimd. "Voor één buurt geldt, met het oog op dreigende leegstand, dat de bezettingsnorm versoepeld is: kleine huishoudens kunnen in grote woningen. " "In de dure complexen mag vanwege verhuurbaarheidsproblemen de bezettingsnorm wel eens verlaten worden." "Er is verruiming van de labeling mogelijk bij slecht verhuurbare complexen (dure huur). Dit gebeurt in overleg met de gemeente. Ook is hiervoor gemeentelijke toestemming vereist. " "Slecht lopende flatwoningen worden voor een zeer ruime groep starters gelabeld. " "Labels naar inkomen en bezetting zijn algemeen behalve voor stadsdeel Zuidoost (Amsterdam). Dat valt buiten de verordening en de toewijzing is daar vrij. " I
"In het verleden hebben we al ruimere normen aangehouden voor woningen die slecht in de markt liggen. De inkomensgrens is daar opgetrokken tot f 80.000,-. Naast een iets betere verhuurbaarheid, probeer je zo ook een gemêleerdere groep huishoudens in een bepaalde buurt te krijgen. "
Bij dure huurwoningen tekenen veel geënquêteerden aan dat de nieuwe bewoners de woning veelal als springplank naar een volgende woning gebruiken. De huurders zijn vooral jonge huishoudens met een hoog inkomen (veel tweeverdieners) die. snel een woning nodig hebben. De mutatiegraad blijft er hoog.
40
Beheerproblemen en bewonerssamensteliing Bij beheerproblemen zien we zowel een verruimde als een stringentere toepassing van de labels. Een voorbeeld van een verruiming betreft het toewijzen van goedkope woningen aan huishoudens met een hoger inkomen dan volgens de inkomenstoets toegestaan is. "Er zijn afspraken voor plaatsingsbeleid in probleembuurten. In die buurten willen de corporaties mensen die een positieve keuze voor die buurt maken. 'Probleemgevallen' worden daar op het tweede plan gezet door de inkomenseisen te versoepelen: te goedkoop wonen mag daar. De aanname is dat de middeninkomens zich minder problematisch gedragen. ' "Geen zicht bij de gemeente. Ik denk dat voor verschillende wijken verschillende normen worden gehanteerd. Scheef toewijzen mag in complexen waar de verhuurder dat nodig acht. In die gebieden is de corporatie gemandateerd om een huisvestingsvergunning af te geven. " "Er zijn uitzonderingen als er verhuurbaarheidsproblemen aan de orde zijn. In dat geval mag men eerst de labeling voor vestigers, starters etc. verlaten; dan de inkomensnorm en tenslotte de bezettingsnorm. '
Ook het tegenovergestelde zien we. Hier wordt juist strenger gelabeld om een groep huishoudens voor een complex te kunnen uitsluiten. "Volgens een corporatie wordt met de bezettingsnorm gestuurd. Soms wordt het aantal grote gezinnen in een complex een halt toe te roepen door de woningen voor kleinere huishoudens te labelen. Dit in verband met geluidsoverlast. Het werkt goed."
In Rotterdam is de situatie onduidelijk. Het aanbodmodel staat er nog in de kinderschoenen. Corporaties willen aanvullend labelen, maar de gemeente is zeer terughoudend met het verlenen van goedkeuringen. Uit het interview blijkt dat corporaties en gemeenten verschillende doelstellingen hanteren. "Er is een 10% regel in Rotterdam. Elke corporatie mag 10% van het bezit aanwijzen. Voor dit bezit mag een afwijkende labeling gehanteerd worden. Tenminste als de gemeente goedkeuring geeft. Veel corporaties begonnen enthousiast aanvullende labels te maken (wijkbinding, leeftijd, kinderen), maar de gemeente verleende nergens toestemming voor. Tot nu toe heeft de gemeente alleen goedkeuring verleend voor afwijkende labeling met betrekking tot de bezettingsnorm. De door corporaties aangewezen complexen betreffen waarschijnlijk veel complexen waar beheerproblemen zijn, maar een duidelijk overzicht ontbreekt. '
Het komt ook voor dat een afwijkende labeling alleen mogelijk is indien deze een onderdeel vormt van een integraal (wijk)beheerplan. Afwijkende labelingen zullen dus niet zomaar her en der in de stad voorkomen. Hier wordt duidelijk voor een gebiedsgerichte benadering gekozen. "In de verordening is de mogelijkheid ingebouwd dat in het kader van wijkbeheerplannen afgeweken wordt van de gangbare labeling, in nauw overleg met de gemeente. ' "Afwijkingen zijn bij de gemeente bespreekbaar als ze in het kader van een beheerplan passen. '
41
Dat het niet altijd een integraal plan hoeft te zijn, maakt het volgende stukje tekst duidelijk. De insteek is zeer pragmatisch en geeft de mogelijkheden voor sturing zolang het maar niet in het oog springt - goed weer. Wat betreft het verengen van de norm, om bijvoorbeeld gezinnen buiten een druk bezet complex te houden, wordt desgevraagd geantwoord dat de corporaties die norm 'wat mogen aftoppen, als het teveel wordt'. Ze hoeven daarover niet vooraf verantwoording af te leggen of toestemming te vragen. Maar de gemeente houdt dit wel in de gaten en informeert, in geval van in het oog springende aantallen, naar de reden voor deze norm-aftoppingen.
Bewonerssamenstelling Bij afwijkend labelen in verband met beheerproblemen komt impliciet ook de bewonerssamenstelling aan de orde. Het voorbeeld in Rotterdam maakt dit duidelijk. Een enkele keer noemen de geïnterviewden ook expliciet de bewonerssamenstelling als motief. "Een wijk met veel goedkope'woningen werd integraal aangepakt. Het betrof een volksbuurt met veel goedkope eengezinswoningen. Deze wijk vergrijsde sterk, en de woningen zijn niet echt geschikt voor ouderen, maar de bewoners wilden niet verhuizen naar ouderenwoningen buiten de buurt. Er is toen een deel van de wijk gesloopt en vervangen door ouderenwoningen. Deze zijn met voorrang aangeboden aan buurtbewoners. De woningen die leegkwamen zijn met de 'normale' labeling aan gezinnen verhuurd. De labeling van de vrijgekomen ouderenwoningen maakte de weg vrij om een gedifferentieerdere bewonerssamenstelling te bewerkstelligen. In de vrijgekomen woningen konden namelijk Gongere) gezinnen gehuisvest worden. " "Globaal genomen is de labeling uniform maar op details zijn er afwijkingen. De bezettingsnorm wordt soms voor een complex of buurtje aangepast om te zorgen dat er niet 'teveel' kinderen komen te wonen. Ook bij een 'te grote' concentratie van allochtonen wordt via de bezettingsnorm gestuurd. Als er teveel onrust komt, wordt een volgende vrije woning gelabeld voor een gezin zonder kinderen. " "Eenoudergezinnen vormen een doelgroep. Zij willen graag eengezinshuizen en daar ziet de corporatie ze ook graag intrekken opdat er niet teveel kinderen op galerijen wonen. Dit kan door eengezinshuizen voor starters te labelen. Eenoudergezinnen zijn oudere starters en scoren dan dus hoog." "Ook wordt wel speciaal voor studenten gelabeld."
In Amsterdam mogen woningen te goedkoop worden toegewezen om een eenzijdige bevolkingssamenstelling tegen te gaan. In de praktijk blijkt dat niet altijd in de wijken te gebeuren die het het hardste nodig hebben: de scheef toegewezen woningen staan relatief vaak in de wat populairder wijken. De corporaties hebben hier hun eigen motief voor. Er is een afspraak met de corporaties dat over de hele stad bezien, maximaal 20% van de woningen 'te goedkoop' mogen worden toegewezen. Dit opdat "een buschauffeur met een wat hoger inkomen dan een uitkering, ook in bepaalde buurten kan wonen, als hij dat wil". Vanuit de gemeente is het een nadrukkelijk doel dat een eenzijdige bevolkingssamenstelling en met name de verdeling werkend
42
versus niet-werkend wordt tegengegaan. De kernvoorraad is van voldoende omvang om goedkope scheefheid op enige schaal te kunnen toestaan. Dit geldt niet voor enkele stadsdelen met een klein aantal, zeer gewilde goedkope woningen (Binnenstad, Zuid, Rivierenbuurt, Buitenveldert). In het convenant over scheef toewijzen is het maximum aantal scheve toewijzingen voor de stadsdelen met weinig goedkope woningen, vastgelegd op 10%. Dit was een compromis tussen de gemeentewens (0%) en de wens van de corporaties om ook daar 20% scheef te mogen toewijzen. De corporaties hebben te maken met woningzoekenden die een lange wachttijd hebben opgebouwd en al die tijd in een bepaalde (gewilde) buurt hebben willen wonen. Nu ze lang genoeg gewacht hebben is hun inkomen te hoog geworden om de door hen gewenste woningen te kunnen betrekken. De corporaties willen deze klanten ter wille zijn. Daarbij komt dat ook in buurten waar relatief weinig goedkope woningen staan, de corporaties vrezen voor uitsortering van lage inkomens, namelijk op portiekniveau. Daarom willen ze graag binnen goedkope portieken in die gewildere buurten wat scheef toewijzen. De 20%-afspraak wordt 'gemonitord' en op grond van het eerste half jaar is duidelijk dat over de hele stad bezien de scheve toewijzingen inderdaad rond de 20% liggen (Rapportage woonruimteverdeling Amsterdam, Eerste halfjaar 1996: 13-15). Uit de halfjaar-rapportage blijkt ook dat het aantal scheve toewijzingen in de gewilde stadsdelen beduidend meer dan 10% is geweest: 22 tot 32%. Wel gaat het om kleine aantallen woningen. De oorzaken van dit grote aantal scheve toewijzingen worden nog nader onderzocht.
Vergroten van kansen op de woningmarkt Labelsystematieken worden ook losgelaten in verband met de kleine kans op woningen van bepaalde doelgroepen. Sommige gemeenten hebben hierin voorzien door in de verordening of convenant een streven af te spreken voor de verhouding starters- en doorstromerswoningen. In verordeningen zijn ook mogelijkheden aangegeven om extra labels te introduceren als een doelgroep niet of onvoldoende aan bod dreigt te komen. "In principe systematisch voor alle complexen, buurten en wijken. De verordening maakt het mogelijk dat in overleg tussen corporaties en gemeente afwijkende labeling gehanteerd wordt. Om de jongeren meer kansen te geven, worden er Sotns woningen gelabeld voor hoofdbewoners tot 30 jaar." "De labeling wordt gedeeltelijk losgelaten voor grote woningen van vijf of meer kamers. Hier is geen maximum gesteld aan het aantal gezinsleden. "
Conclusie: Bij een overgrote meerderheid van de onderzochte gemeenten worden labels gehanteerd die van de Huisvestingsverordening afwijken, of bestaat de mogelijkheid om dit te doen. De motieven hiervoor zijn het vergroten van de verhuurbaarheid van woningen, het verkleinen van de beheerproblemen, het veranderen van de bewonerssamenstelling en het vergroten van de kansen van specifieke doelgroepen. Bij complexen, buurten of wijken waar segregatie dreigt, worden de strikte passendheidscriteria - al dan niet in het kader van een integraal beheerplan - in veel gevallen losgelaten. Ook de huur-inkomenstoets wordt versoepeld, zodat sturing op inkomen tot de mogelijkheden behoort. Op deze wijze kan een breder publiek worden geselecteerd en is de kans op een eenzijdige opbouw van lage-inkomensgroepen kleiner.
43
5.6 Buurtkeuze van urgenten Op enkele gemeenten na, kunnen urgenten niet voor alle vrijkomende woningen in aanmerkingen komen. Veel gemeenten geven aan dat een urgentie niet is bedoeld om de wooncarrière in een versnelling te doen geraken. In ruim de helft van de gemeenten krijgt een woningzoekende dan ook een zoekprofiel mee. Vervolgens komt de woningzoekende met voorrang in aanmerking voor aangeboden woningen die binnen het zoekprofiel passen. Kenmerkend is dat het zoekprofiel met behulp van passendheidscriteria en het woningtype is gedefinieerd. Zo komen urgenten vaak niet in aanmerking voor eengezinswoningen. Urgenten komen dus in principe in aanmerking voor alle buurten in een stad (tenzij het profiel van een wonipg niet in een bepaalde wijk voorkomt). Dit geldt met uitzondering van één gemeente. Hier worden urgenten bewust uitgesloten voor de meest populaire buurten. In twee gemeenten is er geen zoekprofiel. In de meeste andere gemeenten krijgen urgenten eenmaal of tweemaal in zes maanden persoonlijk een· woning aangeboden. Dit gebeurt buiten het model om. Bij weigering is de kans op het verliezen van de urgentiestatus groot. Een weigering moet daarom met goede redenen omkleed kunnen worden. Uiteraard mogen urgenten ook woonbonnen voor andere woningen insturen, maar zij genieten dan geen voorrangspositie ten opzichte van de overige woningzoekenden. Twee gemeenten nemen een uitzonderingspositie in. Zij maken onderscheid in woningen waar urgente woningzoekenden een voorrangspositie hebben en woningen waar urgenten geen voorrang hebben. Een van deze gemeenten is Rotterdam. In Rotterdam geldt een vrije keuze voor buurt en woningtype. Maar corporaties bepalen bij welke woning urgenten voorrang hebben en bij welke niet. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat bij eengezinswoningen urgenten geen voorrang krijgen, zodat zij niet de krenten uit de pap kunnen pikken. Geaggregeerde cijfers zijn er echter nog niet, zodat onduidelijk is of bepaalde woningen of wijken consequent worden uitgesloten. De eerste zes maanden moet de urgentverklaarde gewoon bonnen insturen. Zou het dan nog niet gelukt zijn om een woning te bemachtigen, dan gaat een periode van actieve bemiddeling in. Eerst wordt echter gecheckt of er daadwerkelijk woonbonnen door de urgentverklaarde woningzoekende zijn ingestuurd. Omdat het aanbodmodel pas kort in werking is, is hiermee nog geen ervaring opgedaan. Conclusie: Voorzichtig kunnen we concluderen dat - op één gemeente na - urgente woningzoekenden niet uitgesloten worden voor bepaalde buurten of wijken. Er vanuit gaande dat in slechts weinig buurten louter eengezinswoningen staan, zou dit betekenen dat de procedure voor urgenten segregatie niet bevordert.
44
5. 7 Voorlichting en segregatie
In paragraaf 5.2 kwam al aan de orde dat in één gemeente met behulp van een intakegesprek gepoogd wordt de kans op segregatie te verkleinen. Het wijzen van woningzoekenden op mogelijke alternatieven 'is het sturingsinstrument. Het blijkt dat woningzoekenden zich in de helft van de gemeenten moeten inschrijven alvorens ze kunnen reageren op woningen. Bij twee gemeenten wordt gepoogd zoveel mogelijk intakegesprekken te houden. Door schriftelijke en telefonische aanmeldingen lukt dat niet in alle gevallen. De meeste gemeenten geven wel op verzoek van de woningzoekenden zelf informatie. In sommige gemeenten is daarvoor een spreekuur opengesteld. Bij andere gebeurt het tijdens de inschrijving. Daarnaast geven de corporaties en gemeenten folders en brochures uit. De andere helft van de gemeenten werkt niet met een inschrijfsysteem en houdt dus ook niet standaard een intake gesprek. Gemeenten en corporaties geven de woningzoekenden veel mondelinge informatie over de werking van het model. Dit gebeurt zoals hierboven bleek bijna altijd op verzoek van de woningzoekenden zelf. ·Soms wordt doelbewust informatie verschaft over minder bekende wijken .•
Naast uitleg over de werking van het model en hulp bij het invullen van bonnen, geven veel corporaties uitleg over de zogenaamde verantwoordingstabel. In deze tabel geven de corporaties en gemeente per woning aan welke huishoudens de woning hebben geaccepteerd. Niet alleen is deze tabel ter controle van de toewijzing; ook kunnen woningzoekenden er hun kansen voor bepaalde woningtypen of buurten uit afleiden. Bij de voorlichting aan woningzoekenden neemt deze tabel een primaire plaats in. In sommige gemeenten mondt de voorlichting uit in een 'kansadvies ' . In een gemeente kunnen woningzoekenden zelfs een uitdraai krijgen van al hun woonbonnen die ze opgestuurd hebben, de kenmerken van deze woningen en op welke plaats de woningzoekende gerangschikt werd. Meestal zijn het de corporaties of speciaal opgerichte woonwinkels (gemeente en corporaties) die de informatie verzorgen. Andere manieren om kennis over te brengen zijn informatieve stukjes in corporatieblaadjes en plaatselijke of regionale krantjes. "We schrijven regelmatig stukjes in de plaatselijke pers over de volkshuisvesting. Deze bieden ook informatie over de stand van zaken op de woningmarkt .•
Conclusie: Voorlichting wordt in zeer beperkte mate gebruikt om gewenste doorstroming te bewerkstelligen. Een enkele corporatie geeft bewust informatie over minder bekende wijken. De informatie richt zich vooral op de werking van het model, het assisteren bij het invullen van woonbonnen en het geven van kansadviezen.
45
5.8 Samenvatting Op basis van paragraaf 5.2 en 5.3 concludeerden we dat binnen het aanbodmodel weinig strategieën ontwikkeld zijn om segregatie te beteugelen. De nadruk ligt op het sturen van het aanbod: het creëren van een gedifferentieerde woningvoorraad. Sommige gemeenten hanteren bewust zo min mogelijk labels, zodat de stuiing van verhuisbewegingen minimaal is. De sturing beperkt zich tot het aanbod. In de praktijk blijkt dat bij de labeling echter wel degelijk sturingsmogelijkheden zijn. Vaak genoemde motieven zijn het verminderen van verhuur- en beheerproblemen, en het bewerkstelligen van een andere bewonerssamenstelling. Waar segregatieproblemen dreigen te ontstaan, wordt bijvoorbeeld al snel een afwUkende labeling gehanteerd om tot een gemêleerdere bevolking te komen. In veel gevallen wordt dit niet direct als instrument genoemd om segregatie tegen te gaan. Voorbeelden zijn: ruimere huur-inkomensnormen hanteren, het bewust scheef toewijzen, complexen tijdelijk uit het aanbodmodel halen, andere bezettingsnormen hanteren en creatief met starters/doorstrometslabels omgaan. Het sturen op aanbod wordt in deze gevallen ondersteund met het sturen van verhuisbewegingen. Sturing met behulp van voorlichting wordt nauwelijks genoemd.
Op complexniveau wordt er met name een afwijkende labeling gehanteerd om de verhuurbaarheid te vergroten en beheerproblemen te voorkomen of te verminderen. De afwijkende labeling betreft de bezettingsnormen, inkomensnormen en het strategisch hanteren van het onderscheid tussen starters en doorstromers. Ook de bewonerssamenstelling wordt als motief genoemd, maar deze lijkt ondergeschikt aan beheerproblemen. Men gaat over het algemeen afwijkend labelen om de kans op overlastsituaties te verminderen. Op buurtniveau komt naast de twee op complexniveau genoemde doelen, het creëren van een gemêleerder bewonerssamenstelling explicieter naar voren. Dit wordt niet automatisch gekoppeld aan beheerproblemen. Denk daarbij aan de voorbeelden om vergrijzing en een gedeelde stad (Amsterdam, Rotterdam) tegen te gaan. Bij het tegengaan van een gedeelde stad komt een minder stringente huur-inkomensnorm als instrument naar voren, bij vergrijzing het strategisch omgaan met starters/doorstromers en aanvullende labeling. In Amsterdam ontstijgt de afwijkende labeling het buurtniveau. Daar geldt voor het stadsdeel Zuid-Oost een uitzonderingspositie. De toewijzing van de woningen van Nieuw Amsterdam is er vrij.
46
LITERATUUR
B&A, 1992, Delft na 2 jaar, Resultaten van her 3e onderzoek, Den Haag (B&A Groep) . B&A, 1993, Ik weet waar ik wil wonen, Onderzoek naar marktgerichte woonruimteverdeling en woonconsumentengedrag in Delft, Den Haag (B&A Groep) Boelhouwer, P.J. , 1997, Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag: naar een ruimtelijke driedeling, Delft (DUP-werkdocument) CEBEON, 1993, De plaats door verdeling, Woonruimteverdelingsbeleid en etnische minderheden, Den Haag: Ministerie van VROM. CEBEON, 1996, Minderheden aan bod, Betekenis van aanbodmodeUen van woonruimteverdeling voor etnische minderheden, Den Haag: Ministerie van VROM. Clark, William A.V., 1991 , Residential Preferences and Neighborhood Racial Segregation: A Test of the Schelling Segregation Model, in: Demography, Vol. 28, no 1, februari, p. 1-19. Clark, William A.V., 1992, Residential Preferences and Residential Choices in a Multiethnic Context, in: Demography, Vol. 29, no 3, august, p 451-466. Dantzig, Liane van, en Peter Huigsloot, 1996, Etnische minderheden baat bij aanbodmodel?, in: Urgent, april 1996: p 16-18. Knippers, K.M ., en W.H.M. van der Zanden, 1996, Tussen Keuze en concessie, Het zoekproces van migranten op de Rotterdamse woningmarkt, Rotterdam (RADAR/COS). Kruythoff, H., en H. Heeger, 1996, Ogen, oren en mond van Haaglanden, Burgers over wonen, Delft (DUP). 47
Kullberg, Jeanet, 1994, Delftse woonruimteverdeling kan leiden tot gettovorming, in: Rooilijn, 94-6. Kullberg, J. m.m.v. M. Elsinga, 1995, Mozaïek woningmarkt stadsregio Rotterdam, deelS: Migranten op de woningmarkt, Delft (DUP-werkdocument). Kullberg, J., 1996, AanbodmodeUen geïnventariseerd, Een landelijke verkenning van vormen van marktgerichte woonruimteverdeling en impressies van de verdelers, Delft (DUP). Meer, Caroline E. van der, 1996, Monitoring van buurten, ~ignalering en analyse van probleemcumulatie, Amsterdam (Amsterdam study centre for the metropolitan environment) . Mevissen, J.W.M., en R. Noyon, 1991, Ghetto's in het verschiet?, Cumulatie van bestaansonzekerheid en veranderingen in overgangswijken. Eindrapport, Amsterdam (Regioplan, m. 91). Musterd, Sako, 1996, Ruimtelijke segregatie en sociale effecten (oratie), Assen (Van Gorcum & Comp. B.V.) MVROM, 1996, De gedifferentieerde stad, Gezamenlijke rapportage van de vier grote steden en het Rijk, Zoetermeer (VROM). Rapportage woonruimteverdeling Amsterdam, Eerste halfjaar 1996. Volkshuisvestingsverslag Den Haag 1996, gemeente Den Haag (Dienst Stedelijke Ontwikkeling) . Wink, Nathalie, 1996, Migranten en de Delftse woningmarkt, Delft (Woonkoepel).
48
BIJLAGE 1 VRAGENLIJST
1
Ervaart u segregatie in uw gemeente als probleem of dreiging?
2
Wordt deze mening breed gedragen of zijn de meningen verdeeld?
3
Hoe zijn de ervaringen met segregatie in de regio? Indien geen segregatie: naar vraag 9
4
Hoe typeert u de segregatie? Om wat voor groepen huishoudens gaat het? (inkomen, etnische groepen, combinaties, anders)?
5
Is het probleem in de afgelopen jaren ongeveer hetzelfde gebleven, verergerd of verminderd?
6
Waarop berust dit oordeel? Is er onderzoek gedaan of gaat het om een persoonlijke indruk? Indien persoonlijke indruk: hoe breed wordt deze indruk gedragen?
7
Heeft u een idee van de belangrijkste oorzaken van segregatie?
8
Heeft u de indruk dat het aanbodmodel het segregatieproces in uw gemeente of regio versterkt? Antwoord graag uitleggen.
9
Is sinds de invoering van het aanbodmodel de doorstroming ongeveer gelijk gebleven, toegenomen of afgenomen? (Indien gelijk gebleven: naar 11)
10
Heeft u daarvoor een verklaring?
11
Zijn er in buurten met relatief veel etnische minderheden signalen van selectief vertrek van Nederlanders naar andere buurten? (Indien niet: naar 13)
49
12
Denkt u dat dit onder het (oude) distributiemodel minder het geval zou zijn? Antwoord graag uitleggen.
13
Hoe was, onder het (oude) distributiemodel de huur-inkomenstoets voor urgenten? Werd die wel eens losgelaten vanwege de urgentie?
14
Was er in het (oude) distributiemodel sprake van een centrale voordracht van woningzoekenden of lag de distributie vooral in handen van de afzonderlijke corporaties?
15
Zijn er binnen de gemeente momenteel buurten of. wijken waarvoor een opvallend lage leeftijd, korte woon- of inschrijfduur nodig is; kortom: waar men snel terecht kan? Zo ja, wat zijn de belangrijkste kenmerken van die buurten of wijken.
Indien niet: naar 17 16
Kunt u een profiel schetsen van de huurders die woningen in dergelijke buurten of wijken aanvaarden? (leeftijd, inkomen, culturele achtergrond, urgentie?)
17
Hoe is de betrokkenheid van de gemeente bij de labeling van woningen?
18
Wordt de labeling door de verschillende corporaties uniform gehanteerd? M.a.W.: maken alle corporaties bij gelijke woningtypen dezelfde koppeling tussen huur en inkomen en huishouden en woninggrootte?
19
Stemmen de corporaties de labeling onderling af voor wat betreft de aantallen woningen die een bepaald label krijgen, naar inkomensgroep, huishoudenstype en dergelijke?
20
Geldt dezelfde labeling systematisch voor alle woningen of worden er uitzonderingen gemaakt voor bepaalde complexen, buurten of wijken? Indien uitzonderingen: graag uitleg over waar en waarom daar.
21
Geldt voor urgent woningzoekenden een vrije keuze voor de buurt waar ze willen wonen of is hun zoekprofiel in dit opzicht beperkt? Indien beperkt zoekprofiel: graag uitleg
22
Vraag 22 en 23 indien niet van toepassing overslaan. Worden woningzoekenden in uw gemeente ingeschreven? Indien nee: naar 24
50
23
Wordt er dan een intakegesprek gehouden waarin de mogelijkheden op de woningmarkt ter sprake komen? Hoe gaat dat? Bij corporaties, gemeente of elders?
24
Worden woningzoekenden afgezien van de infonnatie in de Woonkrant (en eventueel het intakegesprek) nog op een andere manier geïnfonneerd over hun mogelijkheden op de woningmarkt? Zo ja: hoe?
25
Indien geen segregatieproblemen: vraag 25a Met welke volkshuisvestelijke middelen tracht uw gemeente segregatie tegen te gaan? (bijvoorbeeld nieuwbouw, herdifferentiatie van de voorraad)
25a
Heeft uw gemeente speciaal volkshuisvestingbeleid ingezet om segregatie te voorkomen? (bijvoorbeeld nieuwbouw, herdifferentiatie van de voorraad) Indien niet: naar 28
26
Zijn er binnen de woonruimteverdeling oplossingen gezocht die de segregatie moeten tegengaan? Indien nee: naar 28 Zo ja, welke oplossingen? NB
Waar van toepassing terugverwijzen naar labelings- of voorlichtingsactiviteiten. Verifieer of segregatiebestrijding inderdaad de achtergrond is en vraag naar eventueel overig beleid.
27
Kunt u iets zeggen over de effectiviteit van de oplossingen op het vlak van de woonruimteverdeling? NB Niet te verwarren met effecten van andere volkshuisvestingsmaatregelen zoals bijvoorbeeld 'gespiegeld bouwen '.
28
Overweegt u aanpassingen of verdere aanpassingen binnen het aanbodmodel om segregatie te beteugelen? Zo ja, welke?
29
Dit waren onze vragen. Heeft u nog belangrijke opmerkingen over dit onderwerp, die niet ter sprake zijn gekomen? NB Indien gebrekkige informatie over opinievragen of juist feitelijke vragen: naam en telefoon vragen van een tweede woordvoerder bij gemeente, 'woonservicebureau ' of eventueel corporatie.
30
Hartelijk dank voor uw medewerking!
51
VERSCHENEN IN DE SERIE OTB-WERKDOCUMENTEN
97-01
A.W. Faber, Verzelfstandiging van woningcorporaties Verschijnt binnenkort
97-02
J.J. Koffijberg, Kwaliteit ontregeld: Voorschriften en wenken ter discussie Verschijnt binnenkort
97-03
J.J. Koffijberg, Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing Verschijnt binnenkort
97-04
A.W. Faber, Werk in uitvoering: het groeikemenbeleid Verschijnt binnenkort
97-05
J.J. Koffijberg, Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting Verschijnt binnenkort
97-06
A.W. Faber, Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991 Verschijnt binnenkort
97-07
P.J. Boelhouwer, Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag: naar een ruimtelijke driedeling 1997/86 blz.lISBN 90-407-1439-8
97-08
H . Boumeester, .. .Met de doorstroombemiddelaar. Een tussentijdse evaluatie van het project 'De doorstroombemiddelaar Alkmaar' 1997/47 blz.lISBN 90-407-1425-8
97-09
J. Kullberg en B. van Rosmalen, Aanbodgerichte woonruimteverdeling en segregatie op de woningmarkt. Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten 1997/51 blz.lISBN 9O-407-1441-X
97-10
B. van Rosmalen en J. Kullberg, Evaluatie woonruimteverdeling Walcheren
1997/97 blz.lISBN 90-407-1434-7
ISBN 9D-4D7-L44L-X
ot6
ONDERZOEKSINSTITUUT OTB Sectie Stedelijke Ontwikkeling en Woningvoorraadbeheer
Postbus 5030 2600 GA Delft
9 789040714412
Thijsseweg 11 2629 JA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Telefax (015) 278 44 22 E-mail
[email protected] http://www.otb.tudelft.nl
