Debreceni Egyetem Közgazdaságtudományi Doktori Iskola
Az optimális adózáselmélet gyakorlati érvényesülése a visegrádi országokban
Készítette: Siklós Dóra
Témavezető: Győrffy Dóra
Kutatási fórum, Debrecen, 2011. január 13-15.
Az optimális adózáselmélet gyakorlati érvényesülése a visegrádi országokban Az optimális adózáselmélet által kijelölt adópolitikai irányvonal implementálása a visegrádi országok adórendszerébe csak néhány adónem esetében valósult meg. A tanulmányban nyolc javaslatot emeltem ki, amelyek az optimális adóelméletekből következnek, s amelyek mentén végrehajtott átalakítás révén növelhető az adórendszer hatékonysága. Láthatjuk, hogy számos területen – bár észlelhetünk némi előrehaladást – még számottevő űr van az elmélet és a gyakorlat között. A mostani válság valamint a környezettudatos szemlélet következtében számos új adózási koncepció látott napvilágot. Az új adótípusok egy része könnyen beilleszthetőnek bizonyult az adórendszerekbe, egy részük esetében viszont kérdéses a hatékony megvalósíthatóság. Az optimális adózás elmélete Az adórendszerek optimális kialakításának elmélete régóta foglalkoztatja a kutatókat, s egyben folyamatosan új kihívások elé állítja a gazdasági döntéshozókat, mivel az elméletből levezethető lépések sokszor nem megvalósíthatóak. Arra vonatkozóan, hogy milyen kritériumok alapján tekinthető egy adórendszer optimálisnak, legalább három lehetséges válasz adható: az adórendszer akkor optimális, ha (i) az adó beszedésével és befizetésével járó költségek minimálisak, (ii) ha igazságos, illetve (iii) ha minimális az ezzel járó holtteherveszteség (Sandmo [1976]). A három definíció közül az utolsót tekintjük kiindulópontnak, tehát akkor tekintünk optimálisnak egy adórendszert, ha az maximalizálja a társadalmi jóléti függvényt. Másképpen megfogalmazva olyan megoldást keresünk, ahol a szükséges bevétel a lehető legkisebb társadalmi költség mellett biztosítható. A szükséges bevételt a társadalom közjavak iránti keresletének függvénye határozza meg. A társadalmi költségeknek három forrása van: (i) az adóbeszedés adminisztrációjának közvetlen költsége, (ii) a piaci szereplők döntéseit eltérítő torzító hatások, valamint (iii) az elosztás igazságosságát elcsorbító hatások. Az adott társadalom által igazságosnak tekintett elosztást a társadalom jóléti függvényével ragadhatjuk meg. A társadalmi jóléti függvény az egyének jólétének összegzéséből vezethető le, az összesítés módja azonban már értékválasztás kérdése. Az egyik véglet az utilitariánus megoldás, amely 2
az egyének jólétét átlagolja, míg a másik véglet a maximin megoldás, ahol a társadalom legszegényebb tagja jólétének maximalizálása a cél. Ha az egyének preferenciájában nincs különbség és a társadalmi hasznossági függvény lineáris, akkor az első esetben nincs újraelosztás, míg a másodikban egyenlően kell elosztani a javakat. Az optimális adórendszerekről szóló irodalom túlnyomó részben az utilitariánus társadalmi jóléti függvényből vezeti le következtetéseit. A torzító hatásokat az adó többletterhének, az adó holtteher-veszteségének is szokás hívni. A torzulás alapvetően abból adódik, hogy az adók növelik ugyan a költségvetés bevételeit, de csökkentik a fogyasztott mennyiséget, vagy adott esetben a termelési tényezők kihasználtságát. E két hatás különbsége a holtteher-veszteség. Az alábbi ábrákon a holtteherveszteség grafikus megjelenítése látható. 1. ábra Az adó holtteher-vesztesége ár
kereslet
Adó
Adó kínálat
q0
q1
mennyiség
Elveszett fogyasztói többlet Adóbevétel Forrás: Elek et al. [2008] Az 1. ábrán az adózás nélküli egyensúlyt a (p0;q0) kombináció mutatja. Az adó megemeli a fogyasztói árat, s ezzel egyidejűleg csökken az elfogyasztott mennyiség, így az új egyensúlyi kombináció (p1;q1) lesz. Az ábrán az aktuális ár fölötti és a keresleti görbe alatti terület ábrázolja a fogyasztói többletet. Az adó kivetése a világosszürke téglalap és a sötétszürke háromszög által alkotott trapéz területével csökkenti a fogyasztói többletet. A társadalmi összjólét azonban csak a sötétszürke háromszög területének megfelelő mértékben csökken, 3
ugyanis az adóbevételek közjavak formájában „kárpótolják” a fogyasztókat. Az adózás nettó költsége tehát a sötétszürke háromszöggel egyenlő, ezt nevezzük holtteher-veszteségnek. A két ábra közötti különbség azt hivatott bemutatni, hogy az adózás rugalmas keresleti görbe esetén nagyobb holtteher-veszteséggel jár, ezért általános szabályként azt mondhatjuk, hogy a rugalmatlan keresletű terméket/termelési tényezőt célszerű intenzívebben adóztatni (Elek et al. [2008]). Az optimális adózás elmélete – leckék az adórendszerek hatékony kialakításához, empirikus tapasztalatok A továbbiakban az optimális adórendszerek elméletéből következő, a hatékony adórendszer kialakításához szükséges lépéseket mutatom be Mankiw et al. [2009a] alapján, valamint megvizsgálom, hogy ezek hogyan érvényesülnek a visegrádi és az OECD országok adórendszerében. Az elemzés a javaslatokat az adók közgazdasági funkciók szerinti tagolásának megfelelően veszi számba: elsőként a munkát terhelő-, majd a fogyasztási adókra, végül pedig a tőkét terhelő adókra vonatkozó leckéket mutatja be. Munkát terhelő adók 1.
Lecke: Az optimális marginális adókulcsokat1 a képességek eloszlásának függvényében kell kialakítani
Elmélet Az optimális adórendszerek elméletének egyik legfontosabb üzenetét foglalja össze az első számú lecke. Mirrlees [1971] munkája alapján azt a következtetést vonhatjuk le, hogy az optimális munkát terhelő adórendszer kialakítása során nem az egyének megfigyelhető jövedelmét, hanem a potenciális jövedelmét célszerű megadóztatni. Éppen ezért azt javasolja, hogy a marginális adókulcsokat a társadalom képesség-eloszlásának megfelelően kell kialakítani. A gyakorlati megvalósíthatóság ebben az esetben azonban rendkívül nehéz, mivel az elmélet nem szolgál semmilyen konkrétummal a gazdaságpolitikai döntéshozók számára arra vonatkozóan, hogy milyen argumentumokat érdemes beépíteni az adórendszerbe a hatékonyság előmozdítása érdekében.
1
Marginális adókulcs alatt az utolsó megszerzett jövedelemegység után fizetendő adó értendő.
4
2.
Lecke: Az optimális marginális adókulcsok csökkenhetnek a magasabb jövedelmi szinteken
Elmélet Mirrlees [1971] munkájának jól ismert konklúziója, hogy optimális esetben a legmagasabb jövedelmi sáv marginális adókulcsa nulla. Tegyük fel, hogy a társadalomban a legtöbbet kereső egyén jövedelme y és erre a jövedelemre vonatkozóan pozitív a marginális adókulcs. Ebben az esetben a nullánál nagyobb marginális adókulcsnak torzító hatása van, mivel nem ösztönzi az egyént arra, hogy többet dolgozzon. Viszont, ha az y jövedelmi szint fölötti jövedelmekre
nulla
százalékos
marginális
adókulcsot
alkalmazunk,
ugyanannyi
adóbevételhez jutunk és egyidejűleg a torzító hatást is megszüntettük. Ebből kifolyólag a legmagasabb jövedelemszinthez nem tartozhat pozitív marginális adókulcs optimális esetben. Az elmélet alkalmazhatósága azonban kérdéses, hiszen ez csak az adott társadalomban, éppen a legmagasabb jövedelemmel rendelkező egyénre vonatkozik, így a második legmagasabb jövedelemmel rendelkező egyén esetében már indokolt a pozitív marginális adókulcs használata. A gyakorlati megvalósíthatóságot nehezíti, hogy a legmagasabb jövedelmet nehéz beazonosítani. E nélkül viszont Saez [2001] szerint a „nulla marginális adókulcs” elmélete elveszíti jelentőségét, következésképp a marginális adókulcs lehet pozitív (és akár jóval nulla fölötti) a legmagasabb jövedelmi sávban. A témában született tanulmányok rendkívül ellentmondásos eredményre jutottak, amelynek hátterében feltehetően a képességek eloszlására tett eltérő feltételezések állnak (lognormális vagy Pareto-eloszlás). Alternatív megoldásként a képességek a bérrel helyettesíthetők. Az USA-ra vonatkozó adatok alapján a béreloszlásra mind a lognormális, mind a Pareto-eloszlás jól illeszkedik. A bizonytalanságot tovább növeli az is, hogy a képességek eloszlásának ismerete még nem elegendő ahhoz, hogy optimális marginális adókulcsokat származtathassunk. Ismernünk kell a társadalmi jóléti függvényt is, ugyanis az erre tett, egymástól eltérő feltételezéseink meglehetősen különböző eredményre vezethetnek. Fontos továbbá azt is szem előtt tartani, hogy míg az optimális adózáselméletek konstans elaszticitást tételeznek fel, a valóságban kimutatható, hogy a magasabb jövedelemmel
5
rendelkezők jövedelemrugalmassága az adókulcsokra vonatkozóan magasabb, mint az alacsonyabb jövedelmű egyéneké. Ez pedig szintén azt sugallja, hogy a magasabb jövedelműek esetében indokolt az alacsonyabb marginális adókulcs használata. Gyakorlat Az elméletből következő ellentmondásos eredmények ellenére a visegrádi országokban az elmúlt évtizedben, ha mérsékelten is, de csökkentek a marginális adókulcsok a legfelső jövedelmi sávban (2. ábra). Az OECD országokban azonban nem történt lényeges változás 2000 óta. Figyelemre méltó, hogy a magas jövedelmi sávban Magyarországon a legmagasabb az elvonás mértéke. Az ábrán látható, hogy Magyarország kivételével, 2009-ben valamennyi visegrádi országban a magas jövedelműeket jobban ösztönözték további munka vállalására, mint az OECD átlag. A legfelső jövedelmi sávhoz tartozó legalacsonyabb marginális adókulcsokat Lengyelországban alkalmazzák, itt kb. 9 százalék adót kell fizetni minden további megkeresett jövedelem után, ami mintegy negyede az OECD átlagnak. Csehországban és Szlovákiában a marginális adókulcs kb. 20 százalék a legmagasabb jövedelmi kategóriában, míg ugyanez az érték Magyarország esetében 36 százalék (ami kb. 1 százalékponttal haladja meg az OECD átlagot). A legintenzívebb csökkentést Szlovákiában figyelhettük meg, tíz év alatt mintegy 5 százalékponttal mérsékelték a magas jövedelműek marginális adókulcsát. Az adatok alapján úgy tűnik, hogy az elmúlt évtizedben a visegrádi négyek gazdaságpolitikájukat az optimális adórendszerekből következő tanulságok szerint alakították.
6
2. ábra Marginális jövedelemadó-kulcs a legfelső jövedelmi sávban* 43,0%
10,0%
38,0% 9,5%
33,0% 28,0%
9,0%
23,0% 18,0%
8,5%
13,0% 8,0%
8,0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
OECD átlag
Magyarország
Csehország
Szlovákia
Lengyelország (jobb tengely) *Megjegyzés: legfelső jövedelemi sávhoz tartozó marginális adókulcs alatt az adott ország átlagkeresete 167 százalékának megfelelő jövedelemhez tartozó adókulcsot kell érteni
Forrás: OECD Tax Database 3.
Lecke: Az egykulcsos adó széleskörű, egyösszegű transzferrel kombinálva közel optimális megoldás lehet
Elmélet Ahogyan azt az előző pontban már hangsúlyoztam, a képességek-eloszlásának kiemelt szerepe van az optimális marginális adókulcsok meghatározásában. A korai elméletekben feltételezett eloszlásból levezett optimális jövedelemadó-rendszer majdnem lineáris jövedelemadó-struktúrát eredményezett. Az optimális rendszer egy egykulcsos adó és egy egyösszegű támogatás kombinációja, amelynek következtében az átlagos adókulcs 2 a jövedelem növekedésével együtt nő, míg a marginális adókulcs nem változik. Az előző pontban vázolt esethez hasonlóan, ez a következtetés is rendkívül érzékeny a társadalmi jóléti függvényre, a képesség-eloszlásra, valamint a munkakínálat rugalmasságára vonatkozó feltételezésekre. Mankiw et al. [2009] eredményei szerint az egykulcsos adórendszer akkor tekinthető optimálisnak, ha a képességek eloszlása valahol a lognormális és a Pareto-eloszlás között található. Némileg ellentmondásosnak tűnhet, hogy a szimulációból az alacsonyabb képességszintekhez magasabb marginális adókulcsok adódtak. Ennek hátterében az áll, hogy 2
Átlagos adókulcs alatt a jövedelmet terhelő adó és a bruttó jövedelem hányadosát értjük.
7
a magasabb marginális adókulcshoz tartozó jövedelmekhez magasabb transzfer tartozik, ez biztosítja azt, hogy a magasabb termelékenységű egyének ne fogják vissza teljesítményüket. Az elméletből következő leglényegesebb tanulság, hogy az egykulcsos adórendszer természeténél fogva nem elutasítandó. Bár ezt is számos bizonytalanság övezi, az empirikus eredmények mégis azt igazolják, hogy az optimális jövedelemadó-rendszerben a marginális kulcsok közel egyformák az egyes jövedelemszinteken. Amennyiben az egykulcsos adórendszer adminisztrációs könnyítést jelent, illetve javítja az átláthatóságot, akkor további lépést tettünk az optimális megoldás felé. Gyakorlat Bár az elmélet nem ad eligazítást arra vonatkozóan, hogy a majdnem egykulcsos adórendszer mekkora differenciálást enged meg, úgy tűnik, hogy széles körű szakmai konszenzus alakult ki arra vonatkozóan, hogy minél kisebb eltérések vannak a marginális adókulcsok között, annál hatékonyabb az adórendszer. Az adórendszer „laposságát” az 1. táblázatban a 167-67 spread-del mérjük, azaz azt vizsgáljuk, hogy az átlagkereset 167 százalékát és a 67 százalékát jelentő jövedelmeket terhelő adókulcsok között mekkora eltérés mutatkozik. Az egykulcsos adórendszer irányába történő elmozdulás esetén a változás negatív előjelű. Figyelemre méltó, hogy 2009-re a visegrádi országok közül Magyarország kivételével3 mindenhol egykulcsos adórendszert vezettek be, elmozdulva az optimális jövedelemadó-rendszer felé. Az egykulcsos adórendszer felé közeledés tendenciája Magyarországon és – néhány kivételtől eltekintve – a többi OECD országban is megfigyelhető volt az érintett időszakban.
3
2011. január 1-jétől Magyarországon is egykulcsos személyi jövedelemadó lép életbe, azaz az adókulcs minden jövedelmi sáv esetében egységes, 16 százalék.
8
1. táblázat A 167-67 spread alakulása (százalékpont)
Ausztrália Ausztria Belgium Csehország Dánia Egyesült Államok Egyesült Királyság Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Izland Japán Kanada Korea Lengyelország Luxembourg Magyarország Mexikó Németország Norvégia Olaszország Portugália Spanyolország Svájc Svédország Szlovákia Törökország Új-Zéland
167-67 Spread 2000 2009 13,00 16,00 8,00 9,00 13,00 13,00 18,00 11,00 13,00 13,00 41,00 22,00 7,00 13,00 20,00 15,00 0,00 -26,00 10,00 11,00 20,00 13,00 7,00 20,00 2,00 13,00 24,00 11,00 8,00 12,00
Változás 6,00 11,00 5,00 0,00 21,00 10,00 20,00 5,00 12,00 8,00 39,00 21,00 0,00 17,00 13,00 13,00 0,00 13,00 9,00 9,00 15,00 12,00 10,00 11,00 15,00 13,00 34,00 0,00 6,00 17,00
-7,00 -5,00 -3,00 -9,00 8,00 -3,00 2,00 -6,00 -1,00 -5,00 -2,00 -1,00 -7,00 4,00 -7,00 -2,00 0,00 39,00 -1,00 -2,00 -5,00 -1,00 3,00 -9,00 13,00 0,00 10,00 -11,00 -2,00 5,00
Forrás: OECD Tax Database 4.
Lecke: Az újraelosztás mértéke a jövedelem-eloszlás egyenlőtlenségével együtt nő
Elmélet Mirrlees [1971] arra is rámutatott, hogy ha a képességek eloszlása a társadalomban egyenlőtlen,
az
optimális
adórendszer
egyre 9
inkább
törekszik
a
jövedelmek
redisztribúciójára. A jelentős társadalmi egyenlőtlenségekkel küzdő országokban ezért rendszerint magasabbak az adókulcsok, és ezekben az országokban a transzferek miatt többnyire alacsonyabb az aktivitás. Az 1979 és 2007 közötti időszakra rendelkezésre álló USA-ra vonatkozó adatok alapján szimulált optimális adókulcsok azt mutatják, hogy a magas jövedelműek optimális átlagos adókulcsai a vizsgált időhorizonton nőttek, s ezzel egyidejűleg az alacsony jövedelműeknek juttatott transzferek összegei emelkedtek. Gyakorlat Az elmélet teszteléséhez a jövedelmek egyenlőtlenségét a Gini koefficienssel, míg az újraelosztás mértékét a szociális kiadások GDP-hez viszonyított arányával mérjük. Ha a gazdaságpolitika konzisztens az optimális adóelmélettel, akkor a két változó között pozitív korrelációt figyelhetünk meg. 2. táblázat Az egyenlőtlenség és a szociális kiadások kapcsolata Megfigyelt évek Ausztrália Ausztria Belgium Csehország Dánia Egyesült Államok Egyesült Királyság Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Kanada Lengyelország Luxembourg Magyarország Mexikó Németország Norvégia Olaszország Spanyolország Svájc Svédország Szlovákia
1981, 1985, 1989, 1995, 2001, 2003 1987, 1994, 1995, 1997, 2000, 2004 1985, 1988, 1992, 1995, 1997, 2000 1992, 1996, 2004 1987, 1992, 1995, 2000, 2004 1986, 1991, 1994, 1997, 2000, 2004 1986, 1991, 1994, 1995, 1999, 2004 1987, 1991, 1995, 2000, 2004 1981, 1984, 1989, 1994, 2000 1995, 2000, 2004 1983, 1987, 1991, 1994, 1999 1987, 1994, 1995, 1996, 2000 1981, 1987, 1991, 1994, 1997, 1998, 2000, 2004 1992, 1995, 1999, 2004 1985, 1991, 1994, 1997, 2000, 2004 1999, 2002, 2005 1989, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002, 2004 1981, 1983, 1984, 1989, 1994, 2000, 2004 1991, 1995, 2000, 2004 1986, 1987, 1989, 1991, 1993, 1995, 1998, 2000, 2004 1980, 1990, 1995, 2000, 2004 1982, 1992, 2000, 2002, 2004 1981, 1987, 1992, 1995, 2000, 2005 1996, 2005
A megfigyelt évek átlagos értéke Korreláció Gini koefficiens (A) Szociális kiadások a GDP arányában (B) 0,30 0,14 0,88 0,26 0,27 0,02 0,25 0,26 -0,08 0,24 0,18 0,73 0,23 0,27 -0,86 0,36 0,15 0,68 0,34 0,19 0,04 0,23 0,27 -0,36 0,29 0,25 -0,63 0,34 0,19 -1,00 0,25 0,25 0,90 0,33 0,16 0,44 0,30 0,17 -0,20 0,30 0,23 -0,70 0,25 0,21 0,71 0,28 0,22 0,32 0,48 0,05 -0,16 0,27 0,24 0,77 0,24 0,23 -0,36 0,33 0,22 0,47 0,33 0,20 0,35 0,29 0,17 -0,97 0,23 0,30 0,07 0,25 0,17 -1,00
Regresszió A és B között Koefficiens Standard hiba 2,01 0,53 0,01 0,32 -0,01 0,07 0,25 0,24 -1,21 0,41 0,38 0,20 0,02 0,27 -0,55 0,82 -2,43 1,75 -1,23 0,12 1,69 0,47 1,36 1,62 -0,24 0,49 -0,46 0,33 0,81 0,40 0,18 0,53 -0,16 0,39 1,49 0,56 -0,32 0,59 0,37 0,27 0,42 0,66 -1,21 0,19 0,09 0,69 -1,08 0,00
Forrás: Gini koefficiens: Luxembourg Income Study, Szociális kiadások: OECD Tax Database A fenti táblázatban 24 OECD ország Gini koefficiense és az adott ország GDP arányos szociális kiadásai közötti kapcsolatot láthatjuk. A megfigyelt 24 országból 13-ban teljesült az optimális adózáselmélet kritériuma, azaz a két vizsgált változó között pozitív kapcsolat mutatható ki. A visegrádi országokra vonatkozóan, a többi országhoz képest, kevés adat állt rendelkezésre, ezért az ezekből számított eredmények kevésbé megbízhatóak. Ennek ellenére azt láthatjuk, 10
hogy a vizsgált kritérium Magyarország és Lengyelország esetében teljesült, tehát ezekben az országokban a jövedelemi egyenlőtlenség növekedése valóban a szociális kiadások növelésével járt együtt. 5.
Lecke: Az optimális jövedelemadót személyes jellemzők és a jövedelem függvényében kell megállapítani
Elmélet A gazdaságpolitikai döntéshozók számára a legnagyobb kihívást az egyének képességeire vonatkozó információkhoz való hozzáférés jelenti. Mirrlees [1971] szerint az egyetlen információforrás, amely az egyének képességeinek indikátora lehet, az egyének jövedelme. További lehetséges jellemzőket is számba vesz, például az egyén IQ-ját, a diplomái számát, a lakóhelyét, a korát és a nemét, azonban az egyén potenciális jövedelmének legmegbízhatóbb indikátorának az egyén aktuális jövedelmét tartja. Akerlof [1978] tanulmányának egyik legfontosabb következtetése szerint, egy olyan adórendszer, amely személyes jellemzőket is felhasznál, hozzájárulhat a rendszer hatékonyságához. Ahhoz azonban, hogy egy ilyen rendszer megfelelően működhessen, arra van szükség, hogy a jó képességűek számára ne legyen opció az, hogy képességeiket más színben tűntetik fel, vagyis a döntéshozóknak költségessé kell tenniük a csalást. Ellenkező esetben a személyes jellemzők beépítése az adórendszerbe nem racionális lépés. Akerlof elméletének egyik problémája, hogy a személyes jellemzőket nehéz úgy megválasztani, hogy azok valóban az egyének képességeit tükrözzék. A személyes jellemzők adórendszerbe történő beépítését illusztrálja Mankiw et al. [2009b]. A szerzők egy olyan adórendszert vizsgálnak, ahol az adókulcsok az egyének magasságától függenek. Tanulmányukat egy elméleti és egy gyakorlati eredményre alapozták. Az elméleti eredmény szerint bármely olyan exogén változót, amely jól leírja az egyén képességét, célszerű az adórendszerbe beépíteni. A gyakorlat pedig azt támasztja alá, hogy az egyének magassága és jövedelme között erős korreláció van. A szerzőknek sikerült kimutatniuk, hogy az optimális adórendszerben a magas személyek átlagos adókulcsa magasabb, mint alacsonyabb társaiké.
11
Az elmélet tehát azt fogalmazza meg, hogy minden olyan személyes jellemzőt, amely exogén, könnyen megfigyelhető és szisztematikusan kapcsolódik az egyén képességéhez vagy preferenciájához, célszerű argumentumként felhasználni az adórendszer kialakításakor. Gyakorlat Bizonyos személyes jellemzők beépítése az adórendszerekbe nem ismeretlen a gazdaságpolitikusok számára. Számos országban a szegény családok, a rokkantak és az idősek adókedvezményben részesülnek. Azonban az elmélet a személyes jellemzők beépítését tágabb értelemben tartja szükségesnek. Olyan adórendszer, amely az egyének magasságához, neméhez vagy esetleg egészségi állapotához rendelne különböző adókulcsokat, jelenleg nincs. A modern adórendszerek egy része egyedül a korfüggő adóztatást használja. Ausztráliában, Szingapúrban és az USA-ban a nyugdíjkorhatár közelében lévő egyének adóterhelése alacsonyabb, mint a fiatalabb munkavállalóké. Megfigyelhető, hogy a modern társadalmak az adórendszerbe csak olyan személyes jellemzők beépítését fogadják el, amelyek az egyének életciklusához köthetőek és általában valamilyen hátrányos helyzetet eredményeznek, pl.: rokkantság, öregség, és rendszerint elutasítják az olyan tényezők használatát, amelyek determinisztikusak és az egyén képességéhez csak nehezen köthetők, pl.: nem, bőrszín, magasság vagy a szülők iskolai végzettsége. További nehézség, hogy a személyes jellemzőktől függő adóztatás sértheti a horizontális igazságosság4 elvét, valamint ellenállásra ösztönzi azokat, akik a kiválasztott jellemzők alapján a magasabb képességűek körébe tartoznak. Ezen megfontolások figyelembe vétele kívül esik az optimális adórendszerek elméletén, azonban jól illusztrálja a személyes jellemzők alkalmazhatóságának korlátait.
4
Horizontális igazságosság elve szerint az azonos helyzetű adózókat azonos adóterhek kell, hogy sújtsák.
12
3. táblázat Adórendszerbe épített, személyes jellemzők alapján járó kedvezmények
Ausztrália Ausztria Egyesült Államok Egyesült Királyság Kanada Magyarország Németország Olaszország Szingapúr Új-Zéland
Családi kedvezmény x x
Korkedvezmény x x
x x x x x x x
Forrás: OECD Family Cash Benefits [2010], Mankiw et al. [2009a] A 3. táblázatban azok az OECD országok szerepelnek, ahol valamilyen személyes jellemző alapján a fizetendő adó – vagy az adókulcsokon vagy adókedvezményen keresztül – ugyanazon jövedelmi szinten eltérő lehet. A visegrádi országok közül egyedül Magyarországon lehet gyermekek számától függő adókedvezményt igénybe venni, amely ráadásul 2011. január 1-jétől jelentősen kibővül. Kortól függő adókötelezettség jelenleg Szingapúrban, Ausztráliában és az Egyesült Államokban létezik. Mindhárom országban a nyugdíjkorhatár közelében lévő egyének jogosultak erre a kedvezményre, általában 55 és 65 éves kor elérése után. Fogyasztást terhelő adók 6.
Lecke: Csak a végső fogyasztást célszerű megadóztatni, és lehetőleg egy adókulcsot kell alkalmazni
Elmélet Az optimális jövedelemadó rendszerekkel ellentétben, a fogyasztást terhelő adók vonatkozásában az optimális adózáselmélet sokkal konkrétabb tanulságokkal szolgál. Az optimális termékadók korai elmélete szerint az adókulcsokat úgy kell kialakítani, hogy a termékek iránti kereslet minden termék esetében ugyanolyan arányban csökkenjen, azaz a rugalmasabb keresletű termékekre alacsonyabb adókulcsot kell alkalmazni (Ramsey [1927]). 13
Az igazságosság szempontját is figyelembe véve akkor tekinthető optimálisnak a termékek adóztatása, ha a szegényebb (általánosabban fogalmazva a társadalmi jóléti függvényben nagyobb súllyal szereplő) háztartások által fogyasztott termékekre alacsonyabb adókulcs érvényes. Corlett és Hague [1954] szerint differenciált termékadó abban az esetben lehet optimális, ha a termékek a szabadidővel való helyettesíthetőségük tekintetében különbözőek. Szerintük azokat a termékeket érdemes intenzívebben adóztatni, amelyek közelebbi helyettesítői a szabadidőnek. Diamond és Mirrlees [1971] azt fogalmazták meg, hogy az optimális termékadó nulla a köztes termékek esetében. A következtetés hátterében az áll, hogy bármi legyen is a végtermékek optimális elosztása, a döntéshozónak törekednie kell arra, hogy ezen végtermékek előállítása a lehető leghatékonyabb módon történjen, azaz a cél az, hogy a gazdaság a termelési lehetőségek határán maradjon. A köztes termékek megadóztatása eltérően érinti az egyes iparágakat és a szektorokat, ami az inputok nem hatékony allokációjához vezethet. Diamond és Mirrlees [1971] elmélete a tőkeadóztatásra vonatkozóan is fontos tanulsággal szolgál. Ha a tőkét jövőbeli termelési inputként definiáljuk, akkor ebből az következik, hogy a tőkét terhelő optimális adókulcs is nulla. Atkinson és Stiglitz [1976] munkájukban nem azt vizsgálták, hogy mely termékeket érdemes adóztatni. Ők azt mutatták ki, hogy a végső fogyasztási termékeket terhelő adókulcs minden termék vonatkozásában ugyanaz, ha az adórendszerben létezik egy nem lineáris jövedelemadó is. Az érvelés szerint ugyanis, bármi legyen is az adózás utáni jövedelmek eloszlása, a jövedelemszerzésre irányuló ellenösztönző hatás akkor minimális, ha az egyén fogyasztási döntései torzítatlanok. Ebből kifolyólag nem célszerű a luxustermékeket jobban adóztatni, mint az alapvető élelmiszereket. Ettől eltérni csak abban az esetben célszerű, ha az adott termék valamilyen externáliával jár. A fent ismertetett elméletekből egy egyszerű fogyasztási adórendszer következik: a köztes termékek adómentesek, míg a végtermékeket egy adókulcs szerint célszerű adóztatni.
14
Gyakorlat Valamennyi adótípus közül, a termékadók azok, amelyek a gyakorlatban a leginkább követik az optimális adózáselméletben megfogalmazottakat. A termékadók legelterjedtebb formája a hozzáadott érték típusú adók, amelyek az OECD országok többségében szerves részét képezik az adórendszernek. 1976-ban még csak 12 OECD országban volt ilyen típusú adó, mára már 29 országban alkalmazzák. Az egyetlen kivételt az Egyesült Államok jelenti. Az évek során az átlagos adókulcsok is nőttek. A két hatás eredményeként a termékadók az egyes országok költségvetésének egyre jelentősebb bevételi tételévé váltak. 3. ábra Fogyasztási adóbevételek a GDP arányában (2007) Bulgária Dánia Ciprus Magyarország Málta Észtország Szlovénia Portugália Lengyelország Finnország Svédország Hollandia Norvégia Lettország Románia Ausztria Görögország Litvánia Új-Zéland Írország Szlovákia Franciaország Egyesült Királyság Csehország Belgium Németország Olaszország Luxembourg Mexikó Spanyolország Korea Ausztrália Kanada Japán Egyesült Államok 0,00%
OECD átlag 10,89%
5,00%
10,00%
Forrás: European Commission, OECD Tax Database 15
15,00%
20,00%
A 3. ábrán az európai uniós, valamint néhány OECD ország 2007-es fogyasztási adóbevételeinek GDP arányos értéke látható. A visegrádi országok közül a termékadókból származó bevétel Magyarországon a legjelentősebb, 2007-ben a GDP 14,5 százalékának megfelelő összegű adóbevétel folyt be. Szlovákiában és Csehországban a fogyasztási adók szerepe nagyjából az OECD átlagnak felel meg, az ebből származó adóbevételek a GDP kb. 11 százalékát teszik ki. A gyakorlatban a termékadókkal szemben megfogalmazott kritériumok közül csak az egyik érvényesül széles körben: a legtöbb adórendszerben csak a végtermékeket terhelik termékadóval. A tárgyi adómentes, valamint a kedvezményes kulccsal adózó kategória beépítése az adórendszerbe azonban sértik az optimalitás második feltételét. Nagyon sok országban az alapvető élelmiszerek adómentesek vagy a kedvezményes körbe tartoznak, annak ellenére, hogy a jövedelem-átcsoportosításnak ez nem a legmegfelelőbb eszköze (Atkinson és Stiglitz [1976]). A 4. táblázatban láthatjuk, hogy kedvezmények nélküli fogyasztási adórendszer csak két OECD országban van, Chilében és Japánban. Adómentes termék- és szolgáltatáskör szinte minden országban létezik, de általánosabb gyakorlat, hogy a mentesség mellett léteznek kedvezményes kulcsok is. A visegrádi országok közül Csehországban és Szlovákiában a legegyszerűbb az adórendszer, ezekben az országokban ugyanis a normál kulcs mellett csak egy kedvezményes kulcsot alkalmaznak. Ebbe a kedvezményes körbe főként a gyógyszerek és az alapvető élelmiszerek tartoznak. Lengyelország és Magyarország differenciáltabb rendszert alkalmaz, a normál kulcs mellett két kedvezményes kategória is létezik. Lengyelországban 3 százalék adó terheli a feldolgozatlan élelmiszereket, az alapvető élelmiszerek, a közlekedési szolgáltatások és az egészségügyi termékek után pedig 7 százalék áfát kell fizetni. A kedvezményes körbe tartozó termékek és szolgáltatások köre Magyarországon is hasonló, 5 százalék az áfa a távhő, a gyógyszerek és a könyvek esetében, míg 18 százalékos adó terheli az alapvető élelmiszereket és a belföldi szálláshelyszolgáltatást. Az egyes országok gyakorlata alapján azt mondhatjuk, hogy az optimális termékadókra vonatkozó kritérium csak néhány ország esetében érvényesül maradéktalanul. A hozzáadott érték adó koncepciója alapvetően összhangban áll a közbenső termékek adómentességi 16
kritériumával, hiszen a termeléshez felhasznált termékek és szolgáltatások után megfizetett adó levonható az adókötelezettségből. Az adókulcsok vonatkozásában vegyesebb a kép: a tapasztalatok alapján úgy tűnik, hogy az egyes országok előszeretettel érvényesítenek szociális szempontokat a termékadórendszerben, annak ellenére, hogy az optimális adózáselmélet ezt nem tartja célszerűnek. 4. táblázat Áfa/Fogyasztási adó-kulcsok5 alakulása az OECD országokban 2000 és 2010 között
Ausztrália Ausztria Belgium Chile Csehország Dánia Egyesült Királyság Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Izland Japán Kanada Korea Lengyelország Luxembourg Magyarország Mexikó Németország Norvégia Olaszország Portugál Spanyolország Svájc Svédország Szlovákia Törökország Új-Zéland OECD átlag
2000 10,0% 20,0% 21,0% 18,0% 22,0% 25,0% 17,5% 22,0% 20,6% 18,0% 17,5% 21,0% 24,5% 5,0% 7,0% 10,0% 22,0% 15,0% 25,0% 15,0% 16,0% 23,0% 20,0% 17,0% 16,0% 7,5% 25,0% 23,0% 17,0% 12,5% 17,8%
2002 10,0% 20,0% 21,0% 18,0% 22,0% 25,0% 17,5% 22,0% 19,6% 18,0% 19,0% 21,0% 24,5% 5,0% 7,0% 10,0% 22,0% 15,0% 25,0% 15,0% 16,0% 24,0% 20,0% 17,0% 16,0% 7,6% 25,0% 23,0% 18,0% 12,5% 17,9%
Normál kulcs 2004 2006 2007 10,0% 10,0% 10,0% 20,0% 20,0% 20,0% 21,0% 21,0% 21,0% 19,0% 19,0% 19,0% 22,0% 19,0% 19,0% 25,0% 25,0% 25,0% 17,5% 17,5% 17,5% 22,0% 22,0% 22,0% 19,6% 19,6% 19,6% 18,0% 19,0% 19,0% 19,0% 19,0% 19,0% 21,0% 21,0% 21,0% 24,5% 24,5% 24,5% 5,0% 5,0% 5,0% 7,0% 7,0% 6,0% 10,0% 10,0% 10,0% 22,0% 22,0% 22,0% 15,0% 15,0% 15,0% 25,0% 20,0% 20,0% 15,0% 15,0% 15,0% 16,0% 16,0% 19,0% 24,0% 25,0% 25,0% 20,0% 20,0% 20,0% 19,0% 21,0% 21,0% 16,0% 16,0% 16,0% 7,6% 7,6% 7,6% 25,0% 25,0% 25,0% 19,0% 19,0% 19,0% 18,0% 18,0% 18,0% 12,5% 12,5% 12,5% 17,8% 17,7% 17,8%
2008 10,0% 20,0% 21,0% 19,0% 19,0% 25,0% 17,5% 22,0% 19,6% 19,0% 19,0% 21,0% 24,5% 5,0% 5,0% 10,0% 22,0% 15,0% 20,0% 15,0% 19,0% 25,0% 20,0% 21,0% 16,0% 7,6% 25,0% 19,0% 18,0% 12,5% 17,7%
2009 10,0% 20,0% 21,0% 19,0% 19,0% 25,0% 15,0% 22,0% 19,6% 19,0% 19,0% 21,5% 24,5% 5,0% 5,0% 10,0% 22,0% 15,0% 20,0% 15,0% 19,0% 25,0% 20,0% 20,0% 16,0% 7,6% 25,0% 19,0% 18,0% 12,5% 17,6%
2010 10,0% 20,0% 21,0% 19,0% 20,0% 25,0% 17,5% 22,0% 19,6% 19,0% 19,0% 21,0% 25,5% 5,0% 5,0% 10,0% 22,0% 15,0% 25,0% 16,0% 19,0% 25,0% 20,0% 20,0% 16,0% 7,6% 25,0% 19,0% 18,0% 12,5% 18,0%
Kedvezményes adókulcs(ok) 0,0% 10,0%/12,0% 0,0%/6,0%/12,0% 10,0% 0,0% 0,0%/5,0% 0,0%/8,0%/13,0% 2,1%/5,5% 4,5%/9,0% 6,0% 0,0%/4,8%/13,5% 0,0%/7,0% 0,0% 0,0% 3,0%/7,0% 3,0%/6,0%/12,0% 18,0%/5,0% 0,0% 7,0% 0,0%/8,0%/14,0% 0,0%/4,0%/10,0% 5,0%/12,0% 4,0%/7,0% 0,0%/2,4%/3,6% 0,0%/6,0%/12,0% 10,0% 1,0%/8,0% 0,0%
Forrás: OECD Tax Database 5
A táblázatban a törvényileg megállapított kedvezményes adókulcsok szerepelnek, a tárgyi adómentességre (pl.: pénzügyi szolgáltatások áfa-mentességére) vonatkozóan a táblázat nem tartalmaz információt.
17
Tőkét terhelő adók 7.
Lecke: Az optimális tőkét terhelő adó mértéke hosszú távon legfeljebb nulla
Elmélet A tőkét terhelő adókra vonatkozó kritérium többféleképpen is levezethető. Ahogyan azt már az előző pontban ismertettem, a tőke a jövőbeli output inputjaként is definiálható. Diamond és Mirrlees [1971] elméletéből kifolyólag a tőkére kivetett adó ezért nem optimális. A másik megközelítés szerint a tőkére kivetett adó a jövőbeli fogyasztás megadóztatásával ekvivalens (a jelenbeli fogyasztást nem terheli adó), s ez ellentmond Atkinson és Stiglitz [1976] következtetéseinek, miszerint az optimális termékadó egykulcsos. Ramsey más oldalról közelíti meg a tőkeadóztatás kérdését. Modelljében vannak olyan háztartások, akik végtelen időhorizonton optimalizálnak. Ezek a háztartások megtakarításaik szintjét a tőke hozama alapján határozzák meg. A hosszú távú egyensúlyban megtakarítási döntéseik tökéletesen rugalmasak az adózás utáni jövedelmük tekintetében. Ebből viszont az következik, hogy a tőkére kivetett adó az adózás utáni jövedelmet nem érinti, azonban a tőke adózás előtti megtérülését csökkenti, csökkentve ezáltal a tőkeállományt és az aggregált kínálatot is. A torzítás következtében a tőke megadóztatása csak egy szuboptimális megoldás lehet a jövedelemadóhoz képest, még azok szemszögéből is, akik nem rendelkeznek megtakarítással. A tőkepiacok globalizálódásának köszönhetően ezek a következtetések megerősítést nyertek, hiszen a nemzetközi tőkeáramlás már rövid távon is rendkívül érzékeny az adóváltozásokra. A tőke adómentességét alátámasztó elméletek más eredményre vezetnek, ha a háztartások csak rövid időhorizonton optimalizálnak, pl.: egymás mellett élő generációk esetében. Ebben az esetben a tőkére kivetett adó révén úgy valósítható meg újraelosztás, hogy az a tőkefelhalmozásra nincs kedvezőtlen hatással. A kivételek ellenére az optimális tőkét terhelő adók alacsonyak, mivel a tőkekínálat rendkívül rugalmas, valamint azért, mert torzítást visz az intertemporális fogyasztási döntésekbe.
18
Gyakorlat Az optimális tőkeadók gyakorlati megvalósulását az OECD országok társasági nyereségadó kulcsai és a magányszemélyek tőkejövedelmét (osztalékadó, árfolyam-nyereségadó, kamatadó) terhelő adókulcsok alapján vizsgálhatjuk. 4. ábra Társasági adókulcsok alakulása a visegrádi országokban és az OECD országaiban 1993 és 2010 között 47,5% 42,5% 37,5% 32,5% 27,5% 22,5% 17,5%
Csehország
Lengyelország
Szlovákia
OECD átlag
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
12,5%
Magyarország
Forrás: OECD Tax Database A 4. ábrán a visegrádi és az OECD országok átlagos társasági adókulcsai láthatóak az 1993 és a 2010 közötti időszakban. Általánosan megállapítható, hogy a vizsgált periódusban mind az OECD országok, mind a visegrádi országok intenzíven csökkentették a tőkét terhelő adókulcsokat, közelítve ezáltal az elméleti optimumhoz. Magyarországon ráadásul további csökkentést is előirányoztak, 2013-tól a társasági adókulcs egységesen 10 százalék lesz. A magánszemélyek tőkejövedelmét terhelő adókulcsokkal kapcsolatban nem vonhatunk le ilyen egyértelmű következtetéseket. Ahogyan az 5. ábrán látható, a visegrádi négyek közül csak Szlovákiában valósították meg teljes mértékben a magánszemélyek tőkejövedelmének optimális adózását. Annak ellenére, hogy Csehországban is jelentősen mérsékelték az osztalékadót, továbbra is pozitív maradt az adókulcs. Ez a tendencia 2003-tól Magyarországon is megfigyelhető, 7 év alatt mintegy 20 százalékponttal, 2011. január 1-jétől 19
pedig további 9 százalékponttal csökkentik a magányszemélyek tőkejövedelmét terhelő adókulcsot. Lengyelországban és az OECD országokban ilyen markáns elmozdulások nem következtek be, a tőkét terhelő adókulcsok továbbra is pozitívak és jóval az optimális szint fölött vannak. 5. ábra Osztalékadó alakulása a visegrádi országokban és az OECD országokban 1993 és 2010 között
Csehország
Lengyelország
Szlovákia
OECD átlag
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
50,0% 45,0% 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
Magyarország
Forrás: OECD Tax Database Ha a tőkejövedelmekből származó adóbevételek alakulását vizsgáljuk, némileg árnyaltabb képet kapunk. Ha figyelembe vesszük az eltérő adóalapokból és a kedvezményekből fakadó eltéréseket, bizonyos esetekben azt láthatjuk, hogy a tőkét terhelő adók GDP arányosan a vizsgált időszakban - az adókulcsokkal ellentétben - nőttek. Magyarországon az elmúlt tíz évben a vállalatok tőkejövedelmét terhelő adók aránya a GDPn belül – a 2009-es évet kivéve – folyamatosan nőtt, miközben az adókulcs az érintett időszakban lényegében nem változott (6. ábra). A bevételek növekedésének hátterében néhány új adónem bevezetése állhat. 2005-től 2006-ig a hitelintézetekre és pénzügyi vállalkozásokra vetettek ki különadót, 2006-tól bevezették a társas vállalkozások különadóját, 2009-től pedig az energiaellátókat sújtották különadóval. A tőkét terhelő
20
adókból származó bevételek 2010-től jelentősen megnőttek, ami a pénzügyi szervezetek különadójának 6 és az egyes ágazatokat terhelő különadó bevezetésének köszönhető. 6. ábra A tőkét terhelő adók GDP arányos alakulása Magyarországon 2000 és 2011 között 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*
Vállalatok tőkejövedelmét terhelő adók
Egyéb tőkét terhelő adók
*Technikai kivetítés
Forrás: MKKT, A Költségvetési Tanács véleménye a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslatról7, KSH A tőkejövedelmekre nehezedő adóteher alakulásának egy másik mérőszáma az implicit adókulcs lehet8. Az alábbi táblázat az Európai Unió országainak implicit tőkeadó-kulcsait tartalmazza három évre vonatkozóan.
6
A 2010-ben bevezetett bankadót kezdetben a 2009 év végi mérlegfőösszeg alapján kell fizetni. 2011. január 1jétől vegyes rendszer lép életbe. A „régi” bankadó paraméterei változatlanok maradnak, azaz továbbra is a 2009 év végi mérlegfőösszeg alapján kell megfizetni, míg az „új” bankadó alapja a ”régi” bankadó és az adózás előtti eredmény összege, azonban az „új” bankadó összege nem haladhatja meg a régiét, továbbá levonható a régiből. Utóbbi két rendelkezés biztosítja azt, hogy a fizetendő adó nagysága nem változik, azonban az összetétele igen: míg korábban a teljes adó mérlegfőösszeg-alapú volt, a 2011-től fizetendő adó részben mérlegfőösszeg-, részben jövedelem-alapú. 7 Letölthető: http://www.mkkt.hu/download/000/316/K%C3%B6ltsegv_2011.pdf 8 Implicit tőkeadókulcs alatt azt a hányadost értjük, amely a tőkeadóból származó bevétel és az adóköteles tőkejövedelem arányaként áll elő.
21
5. táblázat Implicit tőkeadó-kulcs alakulása az Európai Unió országaiban Implicit tőkeadó-kulcs 1995 2000 Ausztria 27,1% 27,7% Belgium 25,6% 29,6% Bulgária Ciprus 16,9% 23,7% Csehország 26,3% 20,9% Dánia 29,9% 36,0% Egyesült Királyság 34,6% 44,7% Észtország 14,1% 6,0% Finnország 28,0% 36,1% Franciaország 32,5% 38,3% Görögország 19,9% Hollandia 21,6% 20,8% Írország Lengyelország 20,9% 20,5% Lettország 12,7% 7,2% Litvánia 20,5% 11,2% Luxembourg Magyarország 14,8% 17,1% Málta Németország 21,8% 28,4% Olaszország 27,4% 29,5% Portugália 21,8% 33,6% Románia Spanyolország 29,8% Svédország 19,9% 43,2% Szlovákia 35,1% 22,9% Szlovénia 12,7% 15,7%
2008 27,3% 32,7% 36,4% 21,5% 43,1% 45,9% 10,7% 28,1% 38,8% 17,2% 15,7% 22,5% 12,4% 16,3% 19,2% 23,1% 35,3% 38,6% 32,8% 27,9% 16,7% 21,6%
Forrás: European Commission A táblázat adataiból látható, hogy a 27 tagállam közül 2000 és 2008 között csak öt országban mérséklődött jelentősen a tőkejövedelmekre nehezedő adóteher: Németországban, Hollandiában, Szlovákiában, Finnországban és Svédországban. Az adatok alapján azt láthatjuk, hogy a döntéshozók megfogadták az optimális tőkeadókra vonatkozó javaslatokat és mérsékelték az adókulcsokat, azonban ez az előrelépés mégsem teljesen egyértelmű. Legtöbb esetben az adókulcsok csökkentése az adóalap bővítésével 22
egyidejűleg történt, feltehetően annak a hüvelykujjszabálynak az eredményeként, miszerint ezek az intézkedések egy kevésbé torzító rendszert eredményeznek. A rendelkezésre álló adatok alapján azt mondhatjuk, hogy az elmúlt évek intenzív tőkeadó-csökkentési hulláma ellenére, még mindig hatalmas az űr az elmélet által diktált mérték és a gyakorlat között. 8.
Lecke: Dinamikus, sztochasztikus gazdaságokban az optimális adórendszer kialakítása
során körültekintőbben kell eljárni Elmélet Az optimális adórendszerek korai elméletei az adózás hatásait csak statikus szemléletben vizsgálták. Dinamikus felfogásban az optimális adórendszer függ az egyén jövedelmi múltjától, valamint az egyes adóformák között is lehetnek kölcsönhatások, pl.: a tőkét és a munkát terhelő adók között. Az adók nem csak abban az időszakban változtatják meg az egyének viselkedését, amikor kivetésre kerülnek, hanem az azt megelőző és az azt követő időszakban is. Éppen ezért az optimális megoldást az jelenti, ha az egyének jövedelemadóját az egyének múltbeli jövedelmeinek függvényében határozzák meg. Ez egyrészt biztosítja azt, hogy az egyének a képességeiknek megfelelően adózzanak (idős korukban kevesebbet), másrészt pedig olyan adórendszer alakítható ki, amely különbséget tud tenni a jövedelem forrásának függvényében (két egyforma képességű egyén, ahol ez egyiknek van megtakarítása, a fizetendő adójuk eltérő lesz). Annak érdekében, hogy az adórendszerbe a korábbi időszakokban felhalmozott jövedelmek is beépíthetőek legyenek, a tőkét és a munkát terhelő adókat összehangoltan kell megállapítani: minden egyéb változatlansága
mellett, a
tőkét
terhelő adóknak
magasabbaknak kell lenniük azon egyének esetében, akik feltűnően alacsony munkából származó jövedelmet vallanak be, azaz a tőkét terhelő adónak regresszívnek kell lennie a munkajövedelmek növekedésének függvényében. A fenti következtetés hátterében az újraelosztást célzó jövedelemadózás általános problémája húzódik meg: az egyéneket arra készteti, hogy kevesebb munkával kihasználják az adórendszerben rejlő lehetőségeket. Statikus szemléletben az adórendszer ezt úgy kezeli, hogy nem törekszik a tökéletes redisztribúcióra. Dinamikus gazdaságban az adórendszert 23
megalkotóknak nehezebb feladatuk van, mivel az egyének megtakaríthatnak, amelyet a fogyasztásuk simítására használhatnak fel akkor, amikor érdekük úgy kívánja, hogy kevesebbet dolgozzanak. Egy olyan tőkeadó, amely magasabb akkor, amikor az egyén munkajövedelme csökken, költségesebbé teszi ezt a stratégiát, ezáltal hatékonyabb redisztribúciót tesz lehetővé. A fenti érvelésből az következik, hogy a tőkét terhelő adóknak regresszívnek kell lenniük a munkajövedelmek változása tekintetében, az viszont nem feltétlenül következik, hogy nullánál nagyobbnak kell lenniük. Azon háztartások esetében, akiknek a munkajövedelmük feltűnően alacsony, a tőkeadó pozitív, míg azon háztartások esetében, ahol magas a munkából származó jövedelem, támogatást kaphatnak a tőkejövedelmükre. A múltbeli jövedelemtől függő adórendszer egyik egyszerű formája a korfüggő adórendszer. A képességek evolúciós okok miatt bekövetkező változására az adórendszer így képes rugalmasan reagálni. Gyakorlat Tekintve, hogy a dinamikus optimális adózáselmélet még nagyon fiatal tudományterület, ezért a gyakorlati implementációját még korai lenne megítélni. Új adózási trendek - illeszkedésük az optimális adózáselméletekbe Zöld adók Az adóztatás pozitív módon is alkalmazható, amennyiben valamilyen piaci kudarc korrekciója a cél. Az ilyen típusú adókat korrektív adóknak nevezzük. A zöld adók alkalmazása bevételsemleges adóátrendezést tesz lehetővé a munkaerőt terhelő adóktól a környezetszennyező tevékenységeket terhelő adók irányába. Az ökoadók bevezetése mellett két érv szól: egyrészt ezek nem torzító adók, hiszen céljuk éppen egy már létező torzítás kiküszöbölése, másrészt költségvetési bevétel is származik a kivetésükből (double-dividend). Az ökoadó igazságossági szempontból is rendkívül kívánatos adópolitikai eszköz, hiszen segítségével a környezetszennyezést okozó viseli a tevékenységével járó költségeket. Annak ellenére, hogy az ökoadók népszerűek a politikai vitákban, részesedésüket a GDP-hez viszonyítva azt látjuk, hogy az elmúlt években nem változott jelentősen ez az arány. 200824
ban az európai uniós országokban a GDP-nek mindössze 2,4 százalékát, a teljes adóbevételnek pedig 6,1 százalékát tették ki a zöld adók. 1999-ben azonban a GDP arányos mutató 2,9 százalékon, a teljes adóbevételhez viszonyított arány 7,0 százalékon állt. Az alábbi táblázat az Európai Unió tagországainak néhány évre vonatkozó ökoadó bevételeit tartalmazza 2000-es árakon számolva. A visegrádi országok tekintetében azt láthatjuk, hogy Magyarországot leszámítva az elmúlt években folyamatosan nőttek a zöld adókból származó bevételek, míg a régi tagállamok jelentős részében csökkentek a bevételek. A csökkenést számos tényező magyarázhatja: (i) az ökoadókat leggyakrabban a szennyező anyag mennyiségére vetik ki, úgy, hogy az adótétel nominális értelemben fixálva van. Ha az adómértéket nem valorizálják, akkor a GDP arányában csökkenni fognak a bevételek, (ii) az adó révén csökken a szennyező termék iránti kereslet, ezáltal csökken az adóalap, s ez pedig kevesebb bevételt eredményez. 6. táblázat Energiaadó bevételek a végső energiafogyasztás függvényében Reál adóbevétel 2000-es bázison (EUR/tonna) 1995 2000 2005 2008 Ausztria 128,5 141,8 149,5 150,2 Belgium 97,0 92,4 106,9 97,1 Bulgária 36,4 52,6 71,7 Ciprus 30,4 43,1 128,2 110,0 Csehország 50,0 55,2 93,5 127,1 Dánia 219,2 300,8 290,3 267,8 Egyesült Királyság 152,3 249,5 212,5 180,2 Észtország 10,0 32,2 65,4 71,5 Finnország 103,4 108,7 111,7 114,5 Franciaország 177,0 173,2 163,0 Görögország 206,1 117,3 100,3 Hollandia 123,1 154,4 182,2 189,9 Írország 133,0 140,5 154,7 153,1 Lengyelország 34,7 58,9 84,2 108,0 Lettország 14,9 58,0 78,3 78,5 Litvánia 13,7 48,3 55,1 48,4 Luxembourg 167,8 164,3 177,7 173,3 Magyarország 110,8 79,7 86,8 98,0 Málta 60,7 142,2 127,1 Németország 172,4 192,7 206,6 193,8 Olaszország 270,5 248,7 208,0 187,4 Portugália 190,6 111,8 148,8 143,4 Románia 160,2 58,2 24,7 26,2 Spanyolország 147,5 137,8 119,3 114,6 Svédország 144,7 182,0 196,9 190,1 Szlovákia 40,1 42,4 65,0 84,6 Szlovénia 180,3 118,3 114,5 121,7
Forrás: European Commission 25
Ökoadókat általában két területen alkalmaznak: energiahordozók felhasználásához és a közúti közlekedéshez kapcsolódóan. Az energiahordozók adóztatásának két lehetséges módja létezik. Az első megoldásban közvetlenül a szennyezőanyag kibocsátása után kell adót fizetni, míg a másik opció az energiafelhasználást teszi az adó alapjává. Elméletileg az első verzió biztosítja a hatékonyabb adózást, azonban ebben az esetben különbséget kell tenni, hogy az energiát milyen forrásból állították elő (pl.: megújuló forrásból vagy atomenergiából). Feltehetően a szabályozás egyszerűsége miatt alkalmazzák inkább a második lehetőséget szélesebb körben, mert ebben a konstrukcióban a felhasználás célja tekintetében (háztartási, üzleti vagy kommunális célú) könnyebben lehet differenciálni. Magyarországon jelenleg a felhasználási oldalról való megközelítés érvényesül, a villamos energia, a földgáz és a szén nem háztartási célú felhasználása után kell adót fizetni. Bár az érvényben lévő adómérték meghaladja az EU irányadó mértékét, az energiaadóból származó bevétel még így is csak a GDP 0,05 százalékát teszi ki. A közúti közlekedésre kivetett adónak három lényeges formája van: (i) üzemanyagok jövedéki adója, (ii) úthasználati díjak, valamint (iii) a járművek tulajdonlásához kapcsolódó adók. Ezek mindegyike létezik a magyar adórendszerben, valamint megfelelnek a vonatkozó EU direktívákban meghatározott mértékeknek (Bakos et al. [2008]). Az ökoadók magyarországi alkalmazásával kapcsolatban általánosan elmondható, hogy valamennyi területen - alapos hatásvizsgálat elvégzése után - megfontolandó lépés az adótételek emelése. Az adómértékek emeléséből származó többlet-bevételt a munkát terhelő adók és járulékok csökkentésére célszerű fordítani. Pénzügyi szektorra kivetett adó9 A pénzügyi szektort a válságban játszott szerepéért éles bírálatok érték az elmúlt néhány évben. Úgy tűnik, hogy közgazdász berkekben kialakult egyfajta konszenzus arra vonatkozóan, hogy a pénzügyi tevékenységeket a jelenlegi gyakorlattól eltérő módon, vagy azt kiegészítve kell megadóztatni. Az adóalappal kapcsolatban azonban széleskörű szakmai diskurzus kezdődött, nem világos ugyanis, hogy a pénzügyi szektor csak bizonyos
9
A következő fejezet az Európai Bizottság „Taxation Papers: Monitoring tax revenues and tax reforms in EU Member States 2010” kiadványa alapján készült.
26
tevékenységeivel vagy esetleg mérlegének speciális szerkezetével járult-e hozzá a válság kirobbanásához. Az adó lehetséges formáira vonatkozóan számos javaslat született: (i) a pénzügyi tranzakciókra kivetett adó, (ii) mérlegfőösszeg alapján fizetendő bankadó, (iii) a pénzügyi tevékenységre kivetett adó, valamint (iv) a bónusz-adó. Az egyes adóformák közös vonása, hogy mindegyik a túlzott kockázatvállalást igyekszik visszaszorítani. A konkrét intézkedések bevezetését nehezíti, hogy a tömeges tőkevándorlás elkerülése végett egységes szabályozás kidolgozása szükséges legalább az Európai Unión belül. 1.
Pénzügyi tranzakcióra kivetett adó (FTT)
Ez a javaslat James Tobin nevéhez köthető. Javaslata szerint egy nemzetközileg megállapított adókulcsot kell alkalmazni a spot konverziókra. Az ötletet időközben kiterjesztették a részvény- és kötvénytranzakciókra, valamint a derivatívákra is. A Tobin-adó célja egyrészt a spekulatív célú ügyletkötések visszaszorítása, másrészt az adó kivetése révén egy új költségvetési forrás létrehozása. Az adó vállalati és állami szektor finanszírozására gyakorolt hatására vonatkozóan még nem készült hatásvizsgálat, de általánosságban elmondhatjuk, hogy az adóteher megoszlása attól függ, hogy a pénzintézetek milyen mértékben képesek az adót áthárítani. A tranzakciókra kivetett adó további jogi kérdéseket is felvet. A deviza konverziókra kivetett adó diszkriminálja azokat a tranzakciókat, amelyek olyan két ország között jöttek létre, amelyeknek nincs közös valutájuk. A témában született első becslések jelentős adóbevételi lehetőségekkel kecsegtetnek, bár kiemelik, hogy az eredményeket igen nagy bizonytalanság veszi körül. Ahogyan azt a bevezetőben már említettem, jelentős kockázati faktor a tőke esetleges kivándorlása olyan régiókba, ahol nem alkalmaznak hasonló adót. Számolni kell továbbá azzal is, hogy a termékstruktúra is átrendeződhet az adóköteles termékek felől az adómentesek irányába. 2.
Mérlegfőösszeg alapján fizetendő bankadó
Az Európai Bizottság 2010-ben kezdeményezte a „Bank Resolution Fund” felállítását, amelynek célja a bankrendszer prudens működésének biztosítása az Európai Unióban. Az alap a bankok hozzájárulásaiból jönne létre, a hozzájárulás mértékét a bankok mérlegfőösszegei alapján állapítanák meg. A mérlegfőösszeget azért tartják alkalmas
27
adóalapnak, mert ez az instrumentum reagál a legrugalmasabban a gazdasági ciklusokra. A leglényegesebb hátránya ennek az adótípusnak, hogy visszafogja a hitelezési tevékenységet, ezáltal a gazdasági növekedést is. A következő két adófajta azon a feltételezésen alapul, hogy a pénzügyi szektorban különleges szerepe miatt - a versenymechanizmusok nem érvényesülnek maradéktalanul, következésképp a szektorban tartósan képződhet járadék, amelynek megadóztatása racionális lépés lehet. A járadék beazonosítása azonban rendkívül nehéz feladat. Alternatív megoldásként szolgálhat a kockázati kitettség valamely más indikátorának használata, amely nemcsak a „too big to fail” nézetből adódó járadékot képes jól megragadni, de a kockázat hatékonyabb allokációját is elősegíti. A visegrádi országok közül egyedül Magyarországon vezettek be átmeneti jelleggel mérlegfőösszeg és adózás előtti eredmény alapú bankadót. Ellentétben az Európai Bizottság ajánlásával, a beszedett összeg nem egy „bankmentő alap” felállítását szolgálja, hanem a költségvetés számára biztosít bevételi forrást, továbbá, a bankadó GDP-arányos nagysága a nemzetközi gyakorlathoz képest kimagasló. 3.
Pénzügyi tevékenységre kivetett adó (FAT)
A pénzügyi szektorban képződő járadék közvetlen megadóztatása a legjobb megoldás (firstbest solution). Az Európai Bizottság a nyereségadó növelését javasolja, míg az IMF egy ennél tágabb körre értelmezendő, a pénzügyi tevékenység egészére vonatkozó adó mellett érvel. Ez utóbbi hozzáadott érték alapú lenne, az adóalapot a profit és a bérek összegével definiálja. Hasonló rendszerű adót számos ország alkalmaz olyan szektorokban, amelyek tárgyi áfa-mentes tevékenységet folytatnak. Egyik legfőbb előnye, hogy nem befolyásolja a piac struktúráját, hiszen a profitot a profit keletkezésétől függetlenül terheli meg. Ez az adótípus a túlzott kockázatvállalási hajlandóságot abban az esetben tudja visszaszorítani, ha az adóalapba tartozó tiszta profit megfelelően van definiálva, azonban a gyakorlatban nagyon nehezen határozható meg a normál piaci profit. Itt is felmerül továbbá az áthárítás kérdése, ami természetesen nagymértékben függ az adó konkrét szabályozásától. Ha valóban egy bizonyos határ fölötti hozzáadott értékre vetik ki, akkor kisebb a motiváció az áthárításra, hiszen az adóalany profit-maximalizálási feltételei nem változnak. Ha viszont a teljes profitra vonatkozik az adó, akkor az adóteher egy részét várhatóan a pénzügyi 28
szolgáltatások igénybevevői fogják megfizetni. A tőke kivándorlásának kockázata ebben az esetben is fennáll, éppen ezért szükséges egy ilyen típusú adónak a széleskörű, egységes szabályokon alapuló bevezetése. 4.
Bónuszt terhelő adó
A pénzügy szektorra kivetett adóknak egy más aspektusa a bónuszok megadóztatása. A logika hátterében itt is a pénzügyi szektorban képződő járadék áll, azzal a további feltételezéssel, hogy ennek egy része a szervezet menedzsmentjénél csapódik le. Számos európai uniós országban tervezik a bevezetését vagy más be is vezettek – esetenként nemcsak a pénzügyi szektorra vonatkozóan – magasabb adókulcsot a bónuszokra. Az Egyesült Királyságban a bankszektor bónuszait 50 százalékos extra adó terheli a 25.000 fontos összeghatár fölött. Franciaországban szintén 50 százalékos adót vetettek ki a 27.500 euró fölötti jutalmakra. Portugáliában és Görögországban némileg bonyolultabb szabályok alapján adóztatják meg a pénzügyi szektor vezetőinek bónuszait. Előbbiben progresszív az adórendszer, az adókulcs 20 és 90 százalék között változik, azzal a kivétellel, hogy a 60.000 euró fölötti olyan kifizetésekre nem kell alkalmazni ezt a szabályt, ha az összeg nem haladja meg az éves jövedelem 10 százalékát. Portugáliában „büntető” adót alkalmaznak nem csak a pénzügyi szektorra és a bónuszokra vonatkozóan, hanem más szektorokra és más profithoz kötött jövedelemre vonatkozóan is. A nem pénzügyi szektor esetében az extra adó 35 százalék, míg a bankszektorban 50 százalék adót kell fizetni a jutalom után. Az angol tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a bankok a bónuszok megemelésével vagy a munkavállalók olyan országokba történő áthelyezésével reagáltak az adó bevezetésére, ahol nem adóztatják a jutalmakat. Az új adózási trendekről összességében elmondhatjuk, hogy mind az ökoadók, mind a pénzügyi szervezeteket terhelő adókra vonatkozó szabályokat ki lehet úgy alakítani, hogy megfeleljenek az optimális adózáselméletek kritériumainak. Az ökoadóknál azt érdemes szem előtt tartani, hogy bevezetésük révén csökkenthetőek azok az adók, amelyek torzító hatásúak, egy olyan adó bevezetése révén, amelynek elsődleges célja éppen egy már létező viselkedés eltorzítása egy kívánatos állapot felé. A pénzügyi szervezetekre vonatkozóan a legfontosabb szempont a régión vagy az Európai Unió egészén belül, egységes koncepció alapján kialakított szabályozás átültetése a hazai jogrendszerbe. Az optimális megoldás 29
magában foglalja a szektorban keletkező járadék pontos beazonosítását, ezáltal biztosítva azt, hogy a szereplők magatartása ne változzon a kivetett adó miatt. Összefoglalás A tanulmányban az optimális adóelméletekből következő nyolc hatékonysági kritérium gyakorlati megvalósulását vizsgáltam a visegrádi országokban. Bár majdnem minden adónemre vonatkozóan megállapítható, hogy az elmúlt években tapasztalt elmozdulás ebbe az irányba mutat, számos területen még mindig határozott lépések szükségesek a hatékonyság javítása érdekében. A leglényegesebb eredmény a tőkejövedelmet terhelő adó mérséklése, még akkor is, ha ez csak az adókulcs tekintetében valósult meg. Sikerként könyvelhető el az egykulcsos adórendszer egyre szélesebb körű alkalmazása is. Az elméletből azonban számos olyan intézkedés is következik, amelynek implementálására csekély a valószínűség. Ilyen például a személyes jellemzők beépítése a jövedelemadó rendszerbe. Ennek ellenére azt láthatjuk, hogy a visegrádi országok élen járnak adórendszerük hatékonyabbá tételében. A jövedelemadók esetében az elmúlt években jelentősen mérsékelték a legfelsőbb jövedelmi sávhoz tartozó marginális adókulcsokat, valamint mindenhol egykulcsos adórendszert vezettek, vagy hamarosan vezetnek be. A fogyasztást terhelő adók tekintetében valamennyi országban csak a végterméket terheli adó, emellett azonban létezik kedvezményes és adómentes termékkör, amely torzítást visz a rendszerbe. A tőkét terhelő adókulcsokat az utóbbi két évtized folyamán jelentősen mérsékelték, a tőkejövedelmet terhelő adó ennek ellenére növekedett, amely főként az adóalap szélesítésének köszönhető. Az új adópolitikai trendek a visegrádi országok adórendszerében is megfigyelhetőek. A zöld adók valamilyen formája mindegyik országban létezik, és az évek során egyre jelentősebb bevételi forrását képezik az egyes országok költségvetésének. A pénzügyi szektorra jelenleg csak Magyarországon vetnek ki átmeneti, mérlegfőösszeg alapú adót, az egységes szabályozás hiányában a többi visegrádi ország még nem alkalmazza ezt az adótípust.
30
Hivatkozások AKERLOF, G. A. [1978]: The Economics of "Tagging" as Applied to the Optimal Income Tax, Welfare Programs, and Manpower Planning. The American Economic Review, 8-19. o. ATKINSON, A. B. – STIGLITZ, J. E. [1976]: The Design of Tax Structure: Direct Versus Indirect Taxation. Journal of Public Economics, 55-75. o. BAKOS, P. – BÍRÓ, A. - ELEK, P. – SCHARLE, Á. [2008]: A magyar adórendszer hatékonysága. Közpénzügyi Füzetek CORLETT, W. J. – HAGUE, D. C. [1954]: Complementarity and the Excess Burden of Taxation. The Review of Economic Studies, 21-30. o. DIAMOND, P. – MIRRLEES, J. [1971]: Optimal Taxation and Public Production I: Production Efficiency. The American Economic Review, 8-27. o. ELEK, P. – SCHARLE, Á. [2008]: Optimális adózáselméletek és az empirikus mérés lehetőségei. Pénzügyi Szemle, 449-458. o. EUROPEAN COMMISSION [2010]: Monitoring tax revenues and tax reforms in EU Member States 2010. Taxation Papers. MANKIW, G. - WEINZIERL, M. – YAGAN, D. [2009a]: Optimal Taxation in Theory and Practice. National Bureau of Economic Research. MANKIW, G. – WEINZIERL, M. [2009b]: The Optimal Taxation of Height: A Case Study of Utilitarian Income Redistribution. National Bureau of Economic Research. MIRRLEES, J. A. [1971]: An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation. The Review of Economic Studies, 175-208. o. MKKT [2010]: A Költségvetési Tanács véleménye a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslatról, http://www.mkkt.hu/download/000/316/K%C3%B6ltsegv_2011.pdf OECD [2010]: PF1.3: Family Cash Benefits . OECD - Social Policy Division - Directorate of Employment, Labour and Social Affairs. 31
RAMSEY, F. [1927]: A Contribution to the Theory of Taxation. The Economic Journal, 47-61. o. SAEZ, E. [2001]: Using Elasticities to Derive Optimal Income Tax Rates. Review of Economic Studies, 205-229. o. SANDMO, A. [1976]: Optimal taxation. Journal of Public Economics, 37-54. o.
32
