MEMO/08/85 Brüsszel, 2008. február 13.
Az integrált európai határigazgatási stratégia új eszközei A személyek növekvő mobilitása kihívás elé állítja az Európai Uniót azzal kapcsolatban, hogy milyen módon biztosítsa a folyamatos határátkelést és hogyan könnyítse meg a jóhiszemű utazók belépését a biztonság fokozásával egyidejűleg. Ez a kihívás az Európai Unió integrált határigazgatási stratégiájának átfogó továbbfejlesztését igényli, tekintettel az új technológiák kínálta lehetőségekre. A hatékony integrált határigazgatási stratégia számára középtávon kulcsfontosságú az új technológiák széles körű, következetes és arányos felhasználása, valamint a rendszerek közötti szinergiák azonosítása e technológiák hatékony alkalmazása érdekében. Fokozatos megközelítésre van szükség: miközben a tervekben és határozatokban szereplő elemeket végrehajtják, a már meglévő kezdeményezésekre épülő, hosszú távú stratégiát kell kialakítani. „Az Európai Unió határigazgatása terén teendő újabb lépések előkészítése” című, ma beterjesztett közlemény az alábbi új eszközök felhasználására tesz javaslatot, amelyek a jövőben az európai határigazgatási stratégia integrált részét képeznék: • • •
olyan be- és kiléptető rendszer bevezetésére, amely lehetővé tenné a schengeni térségbe belépő és azt elhagyó harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési adatainak elektronikus rögzítését. a jóhiszemű utazók határátkelésének automata határátkelő rendszer bevezetésével történő könnyítésére, amelyet az EU állampolgárai és a harmadik országok állampolgárainak bizonyos csoportjai vehetnének igénybe; az elektronikus utazási engedély rendszer lehetséges bevezetésének paramétereire.
Tények és adatok A jelenlegi helyzet – használatban lévő eszközök Európa a világ legfontosabb turistacélpontja, és ez a jövőben sem lesz másként1. Az EU 27 tagországának külső határait évente rendszerint 300 millió utazó lépi át2 (azaz megközelítőleg 150 millióan lépnek be, 150 millióan pedig ki) a kijelölt határátkelőhelyeken.
1
2
Turisztikai Világszervezet (WTO): Vision 2020. 4. szám, 48. oldal. A „turizmus” fogalmába beletartozik a szakmai képesítés vagy az egészség javításának céljával tett utazás is. A számításnál az Unióban lakhellyel rendelkezők az Unió 27 tagországán kívül eső területre történő utazásainak számához hozzáadták a 27 uniós tagállam területére utazó harmadik országok állampolgárainak számát.
Becslések szerint ezek közül 160 millió határátkelést uniós állampolgárok hajtanak végre, 60 milliót3 olyan harmadik országok állampolgárai, akiknek nincs szükségük vízumra, és 80 milliót harmadik országok vízumköteles állampolgárai. A hivatalos adatok jelenleg kizárólag az Eurostattól származnak, ezek azonban az eltöltött éjszakák számán alapulnak. A tagállamoktól származó adatokkal összhangban 2005-ben 880 millióan, 2006-ban pedig 878 millióan lépték át a 27 uniós tagállam külső határait. Mivel a tagállamok nem rendelkeznek következetes nyilvántartással ezen átlépésekről, a számok becsléseken vagy mintavételen alapulnak. Nem ismert, hogy e számból mekkora hányadot képviselnek a harmadik országbeli állampolgárok. 8 millióra becsülik a 2006-ban az EU területén tartózkodó illegális bevándorlók számát4. Körülbelül 80%-uk a schengeni térségben tartózkodott. Valószínű, hogy az illegális bevándorlók több mint fele legálisan lép be az Unió területére, de mivel hosszabb ideig marad annál, mint amire jogosult, illegális bevándorlóvá válik5. 2006-ban körülbelül 500 000 (2005-ben 429 000, 2004-ben 396 000) illegális bevándorlót fogtak el az EU-ban: becslések szerint ezek 40%-át kitoloncolták. A tagállamok által gyűjtött adatok szerint a 2006-ban az EU területén letartóztatott illegális bevándorlók 75%-a olyan harmadik országból származott, amelynek lakosai vízumkötelezettség alá esnek az EU területére való belépés esetén. Ennélfogva valószínű, hogy az engedélyezett tartózkodási időt túllépők többsége ezekből a harmadik országokból származik. A határellenőrzéshez tartozik a személyazonosság megállapítása, valamint az adatok összehasonlítása olyan adatbázisokkal, amelyben a körözött, illetve azok a személyek szerepelnek, akik belépését tiltja valamelyik tagállam. Ezen eljárások eredményeként megtagadható az EU területére történő belépés. 2006-ban több mint 300 000 (2005-ben 280 000, 2004-ben 397 000)6 személytől tagadták meg az uniós határokon a belépést. E személyek többsége vízumkötelezettség érvénye alá eső harmadik országból származik. Összehasonlításképpen: körülbelül 70 millió, harmadik országbeli állampolgárnak biztosították a belépést (vízummal vagy anélkül), vagyis ezerből körülbelül négy személy belépését tagadták meg a határon. A belépés megtagadását a legtöbb esetben azzal indokolták, hogy a személyek nem rendelkeztek megfelelő úti okmányokkal, illetve fennállt az illegális bevándorlás gyanúja. Célszerű azt feltételezni, hogy sok utazó lépi át évente legalább kétszer a határokat, és hogy az átkelések kisebb hányadát hajtják végre gyakori utazók. Valószínű, hogy például az uniós polgárságú és harmadik országbeli állampolgárságú üzletemberek, kutatók és a hozzájuk tartozó technikai személyzet, diákok, harmadik országbeli családi kapcsolatokkal rendelkező uniós polgárok, valamint az EU határvidékén élő harmadik országbeli és uniós polgárok évente többször is átlépik a határt. Becslések szerint a schengeni vízumért folyamodó harmadik országbeli állampolgárok körülbelül 20%-a rendszeresen utazik, így többszöri belépésre jogosító vízumot kér. A külső határátlépések többsége a repülőtereken történik, utána a szárazföldi határátkelőhelyeket veszik igénybe a leggyakrabban. 1792 kijelölt, ellenőrzéssel ellátott külsőhatár-átkelőhely létezik (665 légi, 871 tengeri és 246 szárazföldi). 3 4
5
A szám alapját a legfontosabb országokból Európába történő utazások száma képezi. E becslés összhangban áll az ENSZ Trend című kiadványában megállapított számokkal és a 25 uniós tagállam által adott becslésekkel. Más becslések szerint azonban ez a szám 2–3 millió (Global Migration Perspective 2005), illetve 4.5 millió (IOM 2000). A különböző nemzeti tanulmányok eltérő becsléseket tartalmaznak: Hollandia („nagy többség”), Olaszország (2004-ben 75%) és az Egyesült Királyság (2002-ben 31%).
2
Az integrált határigazgatás koncepciója – az EU területére be- és onnan kilépő személyek forgalmára alapozva – magában foglalja az ellenőrzési mechanizmusok és az eszközök egyesítését. Ide tartoznak a tagállamok harmadik országokban lévő konzulátusain, a szomszédos harmadik országokkal történő együttműködésben, a határokon, valamint a schengeni térségen belül hozott intézkedések. E koncepció fő elemeit képezik a következő intézkedések, amelyek azokra a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkoznak, akik a schengeni együttműködésben részt vevő tagállamba vagy az ezen együttműködéshez társult országba utaznak. A közösségi jog előírásaiból következően bizonyos harmadik országokból származó utazókra vízumkötelezettség van érvényben7. Az említett kategóriába tartozók esetében a tagállamok harmadik országokban lévő konzulátusai a vízumkérelem benyújtásakor előzetes ellenőrzést végeznek azzal kapcsolatban, hogy az ilyen utazók teljesítik-e a belépés és a tartózkodás feltételeit. A rövid távú tartózkodásra jogosító vízum beszerzésére kötelezett, harmadik országból származó állampolgárokat a Vízuminformációs Rendszer (VIS) segítségével ellenőrzik majd, amely legkorábban 2012-re válik teljes mértékben működőképessé, beleértve a konzulátusokon és határátkelőhelyeken történő kiépítést is. Az Európai Parlament és a Tanács 2007-ben politikai megállapodásra jutott a VIS jogalapjáról, amelyet várhatóan 2008 első felében fogadnak el. A VIS legfőbb célja belépés esetén, hogy ellenőrizze a vízum valódiságát és tulajdonosának személyazonosságát. A VIS már indításától kezdve tartalmazza majd a biometrikus ismertetőjegyeket (arckép és ujjlenyomat). A Bizottság beterjesztett egy olyan módosító javaslatot a Schengeni határ-ellenőrzési kódexhez, amely minden belépésnél kötelezővé tenné a vízumtulajdonos személyazonosságának ellenőrzését. Az EU-ba repülőgépen utazók útlevéladatait a rendeltetési hely szerinti tagállam kérésére a beszállás előtt vagy azzal kapcsolatban előzetes utasinformáció (API) formájában továbbítják annak érdekében, hogy a határőrizeti szerveket figyelmeztessék a kockázatot jelentő utasokra8. Az API-adatok alapján nem akadályozható meg, hogy a személy megérkezzen a rendeltetési hely szerinti tagállam határátkelőhelyére. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex9 alapján harmadik országok állampolgárain belépéskor „alapos ellenőrzést” végeznek, amely az úti okmányok vizsgálatán túl kiterjed tartózkodásuk okának és hosszának meghatározására, annak ellenőrzésére, hogy rendelkeznek-e elegendő megélhetési forrással, valamint egy Schengeni Információs Rendszerben és nemzeti adatbázisokban futtatott keresésre annak ellenőrzésére, hogy az adott egyén nem jelent-e fenyegetést a közrendre, a belső biztonságra, a közegészségre és a schengeni államok nemzetközi kapcsolataira. Következésképpen az ellenőrzések számos feltételt támasztanak, amelyeket a határőr az utazónak feltett kérdéseken keresztül ellenőriz. A határőr ezenfelül minden esetben megvizsgálja az úti okmány érvényességét is. Az ellenőrzés mindig azonos módon zajlik, tekintet nélkül arra, hogy a személy vízumkötelezettség alá esik-e. A határőrök kötelesek manuálisan – a be- és kilépés idejét és helyét jelző – pecséttel ellátni a külső határt átlépő harmadik országbeli állampolgár úti okmányát.
6 7 8 9
Ebben nem szerepelnek az észak-afrikai spanyol területeken visszautasítások miatt nagyon magas spanyolországi adatok (600 000). 539/2001/EK rendelet. 2004/82/EK irányelv. HL L 105., 2006.4.13., 1. o.
3
kibocsátott
A konzulátusokon és a határokon egyaránt ellenőrzik a Schengeni Információs Rendszerben (SIS), hogy az adott személy belépését nem tiltja-e valamelyik tagállam. A SIS és a jövőbeni SIS II figyelmeztető jelzéseket fog adni azoknak a harmadik országból származó állampolgároknak az esetében, akik ellen beléptetési tilalom van érvényben a schengeni térségben, akik körözés alatt állnak, és akiket védelem alá kell helyezni. Minden harmadik országból származó, az EU-ba belépő állampolgárt, akár szüksége van vízumra, akár nem, szisztematikusan leellenőriznek a SIS-ben. Végezetül a repülőgépen érkező személyek esetében hivatkozni kell az utasnyilvántartási adatok (amelyek lényegében a foglalási adatokkal egyeznek meg) felhasználásáról szóló bizottsági javaslatra is10. Ezeket az információkat a beszállás előtt vagy azzal kapcsolatban szintén továbbítják a bűnüldöző hatóságokhoz. A rendszer valamennyi tagállamra alkalmazandó lenne, mivel önmagában nem kapcsolódik a schengeni együttműködéshez. Az utasnyilvántartási adatok nem határforgalmi ellenőrzés, hanem a terrorizmus és a szervezett bűnözés megelőzése céljából kerülnek továbbításra.
A harmadik országok állampolgárainak be- és kilépését rögzítő rendszer létrehozása Be- és kiléptető rendszert alkalmaznának a rövid idejű (legfeljebb három hónapos) tartózkodásra érkező, harmadik országból származó állampolgárokra. A rendszer kiterjed a belépés idejével és helyével, az engedélyezett tartózkodási idő hosszával kapcsolatos információk rögzítésére, automatikus figyelmeztetések küldésére közvetlenül az illetékes hatóságoknak, amennyiben egy személyt engedélyezett tartózkodási időt túllépőként azonosítanak, mind az azonosításkor, mind az EU-ból történő kilépéskor. A harmadik ország valamennyi vízumköteles állampolgárának biometrikus azonosítóit be kell majd vinni a Vízuminformációs Rendszerbe, amikor vízumért folyamodnak egy tagállam konzuli képviseleténél, és minden határátkelőhelyen meglesznek az ahhoz szükséges berendezések, hogy lehetővé váljon a vízumtulajdonos személyazonosságának ellenőrzése ezeknek az adatoknak az alapján. Annak érdekében, hogy e befektetések összes előnyét élvezhessük, és minimalizáljuk a határforgalom-ellenőrzésre gyakorolt hatásaikat, célszerű lenne megvárni a VIS teljes és sikeres bevezetését. Következésképpen a rövid idejű tartózkodásra érkező, harmadik országból származó állampolgárokra érvényes uniós be- és kiléptető rendszer 2015-ben kezdhetné meg működését.
A jóhiszemű utazók határátlépésének könnyítése Az automatikus határellenőrzési rendszerek bevezetésével a harmadik országbeli állampolgárok esetében automatikussá válhatna az utazók személyazonosságának ellenőrzése, határőrök beavatkozása nélkül. Egy gép leolvassa az úti okmányokon vagy a rendszerben vagy adatbázisban tárolt biometrikus adatokat, és összehasonlítja ezeket az utazó biometrikus jegyeivel, ezáltal felgyorsulna a határforgalom-ellenőrzés, ha külön sávokat alakítanának ki erre a célra, amelyek felváltanák a hagyományos ellenőrző fülkéket.
10
COM(2007) 654 végleges.
4
A regisztrált utazó státuszt közös elbírálási kritériumok alapján történő megfelelő átvilágítás után kellene megadni az érintett személyeknek. E kritériumok közé tartozna a megbízható utazói múlt (egyszer sem lépte túl korábban az engedélyezett tartózkodási időt – az erre vonatkozó adatok lekérhetők lesznek a be- és kiléptető rendszerből), elegendő megélhetési forrás bizonyítása, valamint biometrikus útlevél birtoklása. A korlátozott érvényességi időszak (például öt év vagy a vízum érvényességének időtartama) folyamán a tagállamok folyamatosan ellenőriznék az elbírálási kritériumok teljesülését. A jelenlegi jogi szabályozás alapján az uniós polgárok számára automatikus kapukat állíthatnának fel a külső határokon, ami támogatandó kezdeményezés. Az automata kapukat azok használhatnák, akik biometrikus útlevéllel rendelkeznek, vagy átmeneti intézkedésként egy speciális kártyát lehetne kiadni egyéni kérelem alapján, nemzeti szabályozás keretében.
Az európai elektronikus utazási engedélyre irányuló kezdeményezés Az elektronikus engedély megkövetelése az utazáshoz a harmadik országbeli állampolgároktól megkövetelt vízum alternatívájának tekinthető, vagy kérhetnék a harmadik országok jelenleg nem vízumköteles állampolgáraitól. A Bizottság 2008ban tanulmányban kívánja vizsgálni egy ilyen rendszer bevezetését.
Adatvédelem A rendszereknek meg kell felelniük az EU adatvédelmi szabályainak, beleértve a szükségesség, az arányosság, a cél körülhatároltsága és az adatok minőségének követelményét is. Különleges gondot kell fordítani annak biztosítására, hogy a rendszerek megfeleljenek a 95/46/EK irányelv 16. és 17. cikkében előírt, a titkosságra és a biztonságra vonatkozó követelményeknek, valamint a 45/2001/EK rendeletben előírt, a hálózati biztonságra és titkosságra vonatkozó követelményeknek. A VIS és a status quo vonatkozásában megfelelőnek tűnnek az adatvédelmi szabályok, beleértve az információk csupán öt évig történő visszatartását is. A be- és kiléptető rendszer által generált adatokat elsősorban az illetékes bevándorlási hivatalok használnák. Az egyéneknek biztosítani kell a személyes adatokhoz való hozzáférés jogát a róluk tárolt adatok tekintetében, és lehetővé kell tenni számukra a hibás adatok kifogásolását és kijavítását a közösségi és nemzeti jogszabályoknak megfelelően. Elő kell irányozni egy jogorvoslati mechanizmust azokra az esetekre, amelyekben a harmadik országok állampolgárait engedélyezett tartózkodási idejük túllépésére „kényszerítik”. A regisztráltutazó-programra szintén vonatkoznának a közösségi jog adatvédelmi előírásai. Helyénvaló lenne adatvédelmi intézkedéseket bevezetni, amelyek kiterjednének az igények visszautasításának igazolására felhasznált személyes adatokhoz való hozzáférés jogára is. A regisztráltutazó-programhoz annak a követelménynek is kapcsolódnia kell, hogy a hatóságoknak meg kell indokolniuk az elutasítást, és azzal szemben jogorvoslati lehetőséget kell biztosítaniuk az igénylőknek. Frattini alelnök tevékenységéről a következő internetes oldalon további információk állnak rendelkezésre: http://www.ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/index_en.htm
5
