EME
Bíró Bíborka Eszter
Az Európai Unió által nyújtott strukturális alapok felhasználása Romániában a 2007–2013-as programozási periódusban Bevezető Az Európai Unió által strukturális alapok révén nyújtott támogatások gyökerei a Római Szerződésig nyúlnak vissza, az alapító szerződés ugyanis meghatározza a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségvállalását, miszerint biztosítani fogják harmonikus fejlődésüket a régióik közti különbségek csökkentése és a lemaradt régiók felzárkóztatása által. Ez tulajdonképpen az akkor még ilyen név alatt nem létező regionális politika megalapozásának számít. Az idők folyamán számos reformtörekvés és egyéb intézkedés érintette az említett területet, a mindenekelőtti cél azonban ugyanaz maradt: a fejlődésbeli különbségek csökkentése mind tagállamon belül, annak régiói közt, mind a tagállamok között. Románia 2007-es csatlakozása eredményeként a folyó 2007–2013-as programozási periódusban először részesül a strukturális alapok támogatásaiból. Ezt megelőzően az előcsatlakozási alapok lehívása és felhasználása révén tett szert némi tapasztalatra. A programozási periódus utolsó évében járva azonban megállapítható, hogy a lehívási és felhasználási arány szerény, az abszorpciós ráta alacsony.
Európai uniós programok és források Románia vonatkozásában A Strukturális és Kohéziós Alapon keresztül Romániának előirányzott támogatások mértéke a 2007–2013-as programozási periódusban 19,21 milliárd eurót tesz ki, melyből:12,21 milliárd euró a Strukturális Alapon a konvergencia célkitűzés keretében, illetve 6,55 milliárd euró a Kohéziós Alapon át, 0,45 milliárd euró pedig az európai területi együttműködés célkitűzésének keretében került leosztásra. Az 1. ábra a Romániának nyújtott strukturális támogatások alakulását szemlélteti az aktuális programozási periódusra vonatkoztatva (2007–2013), éves bontásban. Látható, hogy évről évre növekszik a támogatás nagysága: míg 2007-ben 1,34 milliárd euró volt, 2013-ban 3,84 milliárd eurót tesz ki. Ennek egy lehetséges magyarázata, hogy 2007-ben Románia még nem rendelkezett pályázati lehívási tapasztalattal a strukturális alapokat illetően, hiszen ez volt az ország Unióhoz való csatlakozásának első éve. 2007-től kezdődően viszont évről évre nőtt a lehívási tapasztalat mértéke, így az alapok felhasználásának várható hatékonysága is. Bíró Bíborka Eszter (1986) – közgazdász, jogász, doktorandushallgató, társult oktató, Babeș–Bolyai Tudományegyetem, Kolozsvár,
[email protected]
EME AZ EURÓPAI UNIÓ ÁLTAL NYÚJTOTT STRUKTURÁLIS ALAPOK FELHASZNÁLÁSA ROMÁNIÁBAN…
143
1. ábra. Az Európai Unió kohézió a növekedésért és foglalkoztatásért támogatások Romániai megoszlása 2007–2013 között (milliárd euró) Forrás: Saját szerkesztés a Nemzeti Stratégiai Keretrendszer adatai alapján http://amposcce.minind.ro/fonduri_structurale/CSNR_engleza_261109.pdf
A konvergencia célkitűzésnek megfelelően Románia hét operatív programot dolgozott ki a 2007–2013-as időszakra. Az 1. táblázat tartalmazza ezen programok megnevezését, irányító hatóságát, az egyes programokra fordítandó összegeket, illetve azokat az alapokat, amelyeken keresztül a támogatásokat folyósítják. 1. táblázat. A Strukturális és Kohéziós Alap támogatásai Romániában a konvergencia célkitűzés keretében operatív programonként Operatív programok
Irányító hatóság
Strukturális eszközök
EU-hozzájárulás (milliárd EUR)
ÖSSZESEN ELŐIRÁNYZOTT (Nemzeti hozzájárulást is tartalmazza) (milliárd EUR)
Gazdasági versenyképesség növelése, operatív program
Gazdasági és Pénzügyminisztérium
Európai Regionális Fejlesztési Alap
2,55
3,94
Szállítási operatív program
Szállítási Minisztérium
Európai Regionális Fejlesztési Alap, Kohéziós Alap
4,57
5,69
Környezetvédelmi operatív program
Környezetvédelem és Fenntartható Fejlődés Minisztériuma
Európai Regionális Fejlesztési Alap, Kohéziós Alap
4,50
5,58
EME 144
MŰHELY
Operatív programok
Irányító hatóság
Strukturális eszközök
Regionális operatív program
Fejlesztési, Középítkezési és Lakásügyi Minisztérium
Európai Regionális Fejlesztési Alap
3,75
4,43
Humánerőforrás fejlesztési operatív program
Munka-, Családügyi és egyenlő esélyek Minisztériuma
Európai Szociális Alap
3,47
4,14
Adminisztrációs kapacitásfejlesztés operatív program
Bel- és Közigazgatás Reformja Minisztérium
Európai Szociális Alap
0,208
0,224
Technikai segítségnyújtás operatív program
Gazdasági és Pénzügyminisztérium
Európai Regionális Fejlesztési Alap
0,170
0,200
Összesen
EU-hozzájárulás (milliárd EUR)
ÖSSZESEN ELŐIRÁNYZOTT (Nemzeti hozzájárulást is tartalmazza) (milliárd EUR)
19,21
24,20
Forrás: Saját szerkesztés a Nemzeti Stratégiai Keretrendszer adatai alapján http://amposcce.minind.ro/fonduri_structurale/CSNR_engleza_261109.pdf
2. ábra. A konvergencia célkitűzés támogatásainak megoszlása operatív programonként Forrás: Saját szerkesztés a Nemzeti Stratégiai Keretrendszer adatai alapján http://amposcce.minind.ro/fonduri_structurale/CSNR_engleza_261109.pdf
A 2. ábra az 1. táblázat grafikus ábrázolása, mely a 24,20 milliárd eurónyi (19,21 milliárd euró az EU részéről és csaknem 5 milliárd euró nemzeti hozzájárulás) konvergencia célkitűzés keretében összesen kijelölt támogatások operatív programonkénti megoszlását szemlélteti. Látható, hogy a legnagyobb összeg a Szállítási operatív programot illeti, mely 5,69 milliárd eurónyi értékével a konvergencia célkitűzés 2007–2013-as romániai
EME AZ EURÓPAI UNIÓ ÁLTAL NYÚJTOTT STRUKTURÁLIS ALAPOK FELHASZNÁLÁSA ROMÁNIÁBAN…
145
pénzeszközeinek 23,51%-át képezi. Nagyságrendileg a következő tétel a Környezetvédelmi operatív programé, mely az össz-támogatás 23,05%-át teszi ki. A Regionális operatív program 4,43 milliárd eurónyi értékével 18,3%-ot, a Humánerőforrás fejlesztési operatív program 17,1%-ot, a Gazdasági versenyképesség növelését célzó operatív program pedig 16,28%-ot jelent. Az Adminisztrációs kapacitásfejlesztés, valamint a Technikai segítségnyújtás operatív programok kevesebb, mint 1-1%-át képezik az összértéknek 200 millió euro körüli nagyságukkal.
A strukturális alapok abszorpciója Az abszorpció fogalma A Strukturális Alapok vizsgálata négy szemszögből közelíthető meg: az abszorpció, a hatás, intézményi, illetve makrogazdasági perspektívákból.1Az abszorpció tekintetében felmerülő legfontosabb kérdés az adott ország számára elkülönített Strukturális Alapok felhasználási, lehívási aránya. Nagyon gyakran az abszorpciós kapacitáson azt értik, hogy egy tagállam milyen mértékben képes a Strukturális Alapok pénzügyi forrásainak hatékony és eredményes elköltésére, ami a fogalom három szempontú értelmezését eredményezi: – makrogazdasági abszorpciós képesség – a GDP függvényében határozzák meg és mérik; – pénzügyi abszorpciós képesség, amelyet a tagállam társfinanszírozási képességével határoznak meg, ennek keretében biztosítani tudja az EU-s programok és projektek nemzeti szintű társfinanszírozását a többéves költségvetési keretében, valamint a különböző programokban és projektekben részt vevő partnerektől érkező hozzájárulás gyűjtésének képességével; – adminisztratív kapacitás, mely a központi és helyi hatóságok következő képességeit és képesítését foglalja magában: a megfelelő programok és projektek előkészítése, róluk való döntés, a bevont partnerek közti koordináció biztosítása, eleget tenni adminisztratív és jelentési kötelezettségeknek, a programok és projektek finanszírozása, illetve életbe ültetésének állandó ellenőrzése, szabálytalanságok elkerülése.2 Ez utóbbi abszorpciós kapacitásdefiníciót tekintve úgy vélik, hogy a mutatót elsősorban a közigazgatási-vezetői, valamint a társfinanszírozási képességek befolyásolják. A strukturális alapok abszorpciós kapacitása és a regionális gazdasági helyzet közti kapcsolat paradox jellegű, a gyakorlat ugyanis azt mutatja, hogy a leghátrányosabb helyzetű térségekben tapasztalhatóak ezen alapok lehívásával kapcsolatos legnagyobb nehézségek. Ugyanakkor ezek lennének azok a régiók, amelyeknek elméletileg és gyakorlatilag egyaránt leginkább szükségük van pénzügyi támogatásra a gazdaság szerkezeti átalakításának jegyében. A paradoxon fő oka egyrészt a regionális önkormányzatok tapasztalat- és képesítéshiányában gyökerezik,
1 Jan Szomburg: Managing European Union Regional Aid in Central and Eastern European Countries: Do the Countries Need Development Aid? European Integration, Regional Policy and Growth, Washington DC. 2003. 220. 2 Gheorghe Zaman – George Georgescu: Structural Fund Absorption: A new challenge for Romania? Romanian Journal of economic forecasting I(2009).141.
EME 146
MŰHELY
másrészt a túlbürokratizált eljárásokban és az uniós döntéshozatali folyamat lassúságában egy sem központi, sem regionális szinten nem egyértelmű programozási közegben.3 Egyetértés van abban a témakörben, hogy az abszorpciós képesség jelentős mértékben függ az intézményi tényezőktől, mind az Unió, mind pedig a nemzetgazdaságok szintjén. A Bizottság ajánlásaival, illetve a tagállami bevált gyakorlattal összhangban egy aranyszabály körvonalazódott, amelynek értelmében minél kisebb a menedzsmentbe és (ágazati és regionális) programokba bevont intézmények száma az új tagállamokban, annál nagyobb az esély a strukturális alapok magasabb abszorpciós rátájának elérésére.4 A strukturális alapok abszorpciója Romániában Ahhoz, hogy megértsük, ki vagy mi generálja a strukturális alapok abszorpciós rátájának alacsony szintjét Romániában, szükséges elemeznünk a jelenség pozitív és negatív aspektusait. A pozitív oldalt az a tény képviseli, miszerint 2007 és 2010 között számos, közel 15 000 projekt került leadásra finanszírozási jóváhagyás reményében. A negatív rész abban nyilvánul meg, hogy ehhez képest rendkívül alacsony a tényleges kifizetések, illetve a megkötött szerződések száma (2200 projekt) ugyanezen időszakban (2007–2010). Tehát a benyújtott projektkérelmek alig egyhetede került jóváhagyásra, melyeknek összértéke az erre a célra előirányozott pénzösszeg 55%-át fedi csupán. A ténylegesen folyósított összegek esetén pedig elmondható, hogy ezek összértéke nem éri el a kiutalt keret 10%-át.5 Ezt az alacsony részarányt több tényező is okozza; – a szerződések aláírása és a projektek tényleges kezdete közötti időbeli eltolódás; – a kiadások megtérítése alkalmával bemutatott hibás dokumentumok; – a jóváhagyott projektek technikai és pénzügyi ellenőrzésére szakosodott humánerőforrás hiánya; – a kedvezményezettek irodájában tett ellenőrző látogatások kis száma; – a kedvezményezettek és az irányító hatóság között megkötött szerződések figyelmen kívül hagyása. Mi több, a strukturális eszközök gyakorlatba ültetését negatívan befolyásolja a technikai, jogi és pénzügyi feltételek közötti kapcsolat hiánya. A strukturális eszközök mögötti stratégiák nincsenek megfelelő módon összehangolva az általános nemzeti fejlesztési stratégiával. Ez pedig a strukturális eszközök gyakorlatba ültetésével kapcsolatos törvénykezés, illetve egyéb, nemzeti szintű releváns jogi szabályozás közötti kapcsolat hiányához vezet. A projektek jelentős mértékű visszautasítása – minden operatív program esetén – annak köszönhető, hogy egyrészt a benyújtott projektek nem felelnek meg a jogosultsági kritériumoknak, vagy hiányos dokumentációk kerülnek benyújtásra, másrészt a benyújtott tervek nem veszik figyelembe a programok célkitűzéseit és/vagy az értékelési kritériumrendszert. Egyéb szempontok a technikai-gazdasági elemzés nyomán válnak relevánssá.
3 George Georgescu: Determinants of increasing EU funds absorption capacity in Romania. Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica II(2009). 3. 4 i.m. 14. 5 Corina Berica: Factors that influence the low rate of Structural Funds absorption in Romania. CES Working Papers II(2010). 116.
EME AZ EURÓPAI UNIÓ ÁLTAL NYÚJTOTT STRUKTURÁLIS ALAPOK FELHASZNÁLÁSA ROMÁNIÁBAN…
147
Ezek közé tartozik: – hiányos, nem egyértelmű vagy nem összefüggő projektcélok; – információhiány a pályázati adatlapon, adathiány az üzleti tervben, a megvalósíthatósági tanulmányban vagy egyéb kísérő dokumentumban; – költségvetési hibák; – finanszírozási források megszerzési és felhasználási módjával kapcsolatos információhiány; – irreális pénzügyi előrejelzések a projekt által generált bevételek és kiadások kapcsán cash-flow számítás alkalmával, felülértékelt mutatók, melyek mind-mind hatással vannak a projekt fenntarthatóságára, valamint gazdasági projektek esetén azok nyereségességére. A fenti tényezők részben tudáshiánnyal hozhatók összefüggésbe, még azon esetekben is, amikor a tanácsadói szolgáltatások is le voltak szerződve.6 Egy a KPMG7 által nemrégiben készített tanulmány szerint Romániában a válság jelentősen szigorodó hitelnyújtási feltételeket eredményezett. Mindez hitel-patthelyzethez, valamint bankgarancia megszerzésének ellehetetlenedéséhez vezetett. E hatás különösen jól látható volt a magánpályázók körében, akik képtelenek voltak megkötni az egyéni finanszírozási szerződéseket előfinanszírozás és/vagy garancialevél hiányában. Ez magyarázza azt a tényt, miszerint a támogatandó projektek jelentős része nem vált végül leszerződötté. Egy átlagosan 16%-os szerződött EU-s költségvetéssel (30% a legmagasabb, 3% a legalacsonyabb) a közlekedést illetően Románia komoly kihívások előtt áll, kockára téve e lehetőségek elvesztését. A tapasztalat azt mutatja, hogy sok új tagállamban az EU-s források „felszívása” a csatlakozást követően meglehetősen lassú volt, így Románia helyzete sem tekinthető atipikusnak. Minden új tagállamnak szembe kellett néznie a források kezelésére alkalmas adminisztratív struktúrák kiépítésének kihívásával, a köztisztviselőknek pedig meg kellett tanulniuk az alapok működési mechanizmusát.8 Az említett tanulmány szerint nagyon fontos, hogy minden olyan kormányzati szerv, amely részt vesz az EU-s finanszírozások kezelésében, összehangolt erőfeszítést tegyen a teljesítmény javítása érdekében. Az uniós források egyedülálló lehetőséget jelentenek Romániának az infrastruktúra fejlesztésére és a beruházások ösztönzésére egyaránt. Egy virtuális növekedési spirál részét kellene képezniük. Mi több, rövid távon az infrastrukturális projektek munkahelyeket teremtenek, és fellendítik a gazdaságot, különösképpen az építőipart, amelyet rendkívüli mértékben sújtott a recesszió. Fontos, hogy a kormány kiemelt jelentőségűként kezelje e finanszírozási források hatékony felhasználását, melyek sokkal kedvezőbbek Románia számára, mint a nemzetközi vagy banki hitelek. A 2. táblázat értékei a kedvezményezetteknek kifizetett összegeket tartalmazzák, melyek az EU költségvetéséből származnak (beleértve az előfinanszírozást, kivéve a nemzeti hozzájárulást), ezeket arányba állítva a 2007–2013-as programozási periódusra előirányzott teljes EU-s támogatási értékekkel (kivéve a nemzeti költségvetésből származó összegeket) a hét operatív 6 Iulian Viorel Brașoveanu – Ionuț Cătălin Silvestru – Alexandru Pavel – Daniela Onica: Structural and cohesion funds: theoretical and statistical aspects in Romania and EU. Transylvanian Review of Administrative Sciences XXIIIE(2011). 45. 7 A világ négy legnagyobb könnyvvizsgáló és adótanácsadó társaságainak – Big Four – egyike az Ernst&Young, Pricewaterhouse Coopers és Deloitte mellett 8 Daniela Nemoianu Istocescu: EU Funds in Central and Eastern Europe.Progress Report, KPMG(2010). 6.
EME 148
MŰHELY
programon keresztül. Egyértelműen pozitív irányú tendencia figyelhető meg az abszorpciós ráta időbeni alakulását illetően, viszont a programozási periódus hetedik (utolsó) évének közepén tapasztalt alig több mint 25%-os érték aggodalomra ad okot. 2. táblázat. Strukturális támogatások abszorpciós helyzetállása operatív programonként, Romániában, 2013 áprilisában Operatív program
EU hozzájárulás 2007–2013-ra előirányozva (millió euró)
Kifizetések helyzetállása 2013. április (millió euró)
Összesen
Előfinanszírozás
Abszorpciós ráta 2013 áprilisában
EU vissza-térítése
Regionális operatív program
3726
1427,64
536,37
891,27
38,32%
Környezetvédelmi operatív program
4512
1018,15
502,58
515,57
22,57%
Szállítási operatív program
4565
426,40
0
426,40
9,34%
Gazdasági versenyképesség növelése operatív program
2554
588,78
162,30
426,48
23,05%
Humánerőforrás fejlesztési operatív program
3476
1275,56
556,73
718,83
36,70%
Adminisztrációs kapacitásfejlesztés operatív program
208
60,12
5,56
54,56
28,90%
Technikai segítségnyújtás operatív program
170
33,11
1,20
31,91
19,48%
19 211
4829,77
1764,75
3065,02
25,14%
Összesen
Forrás: saját szerkesztés http://www.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-62/rezultate/std_abs/ Anexa.1.12.aprilie.2013.cu.DLC.trimise.la.CE.si.plati.CE.pdf adatai alapján
Az abszorpciós ráta általában halmozott értékként (egy bizonyos időpontig tapasztalt kifizetések kumulált értéke az összesen előirányzott összegekhez viszonyítva) kerül kiszámításra. A 3. ábra a strukturális alapok romániai éves előirányzott értékét, valamint az ezekből lehívott értékeket tartalmazza szintén éves bontásban. Az abszorpciós ráta alakulásának kedvező tendenciája a 3. ábrán is észrevehető. Ugyanakkor az éves növekedési ütem abszolút értékben csökkent 2010-ről 2011-re, valamint 2011-ről 2012-re a 2009–2010-es ütemhez viszonyítva. Arányaiban viszont a 2009-ben lehívott 0,58 milliárd euró 22,48%-ot jelent az ugyanarra az évre előirányzott 2,58 milliárd eurónyi kohéziós alap összértékéből; 2010-ben az 1,08 milliárd euró 34,95%-ot jelent az előirányzott 3,09 milliárd euróból; 2011-ben az 1,24 milliárd euró a 3,33 milliárd euro 37,23%-át jelenti; 2012-ben pedig az 1,30 milliárd euró a 3,58 milliárdnyi előirányzott öszszeg 36,31%-át képezi.
EME AZ EURÓPAI UNIÓ ÁLTAL NYÚJTOTT STRUKTURÁLIS ALAPOK FELHASZNÁLÁSA ROMÁNIÁBAN…
149
-
3. ábra. Romániában lehívott strukturális és kohéziós alapok mértékének éves alakulása a 2007–2013-as programozási periódusban Forrás: saját szerkesztés a Nemzeti Stratégiai Keretrendszer, illetve az Európai Források Minisztériuma adatai alapján http://amposcce.minind.ro/fonduri_structurale/CSNR_engleza_261109.pdf http://www.fonduri-ue.ro/
Következtetések Románia az EU-tagországoknak járó vissza nem térítendő (mind mezőgazdasági, mind strukturális) támogatásokat először a jelen, 2007–2013-as periódusban vehette és veheti igénybe. Ezt megelőzően az előcsatlakozási alapok (SAPARD, PHARE, ISPA) lehívása és felhasználása révén tett szert a szóban forgó területre vonatkozó tapasztalatra. A tapasztalat hiánya részben magyarázhatja a programozási periódus utolsó évében a források lehívásának igen alacsony szintjét. Az alacsony abszorpciós ráta mellett és ellenére azonban megjegyzendő, hogy a programozási periódus második felében kedvező tendenciát mutatott a ráta alakulása, hiszen míg 2010 végén a strukturális alapokból nyújtott támogatások hét operatív programjának átlagos abszorpciós rátája 8,62% volt, addig 2011 augusztusára 14,14%-ra növekedett, majd 2013 áprilisára elérte a több mint 25%-os szintet. Ez az utolsó érték azonban, tekintettel arra, hogy alig fél év van hátra a programozási periódus végéig, még az n+2-es szabály figyelembe vételével is igen szerény, a ráta historikus elemzése azonban mindenképp pozitív tendenciát mutat. Az alacsony szintű forráslehívásnak egyaránt okai és okozói a jogosult pályázók és az irányító hatóságok is. Sok esetben adnak le hiányos dokumentációt vagy irreális pénzügyi tervet, viszont az is előfordul, hogy a pályázat minden tartalmi és formai követelménynek megfelel, az elbírálása viszont ennek ellenére igencsak elhúzódik, a pályázat leadását követően akár egy-két év is eltelhet a finanszírozási szerződés aláírásáig. Egy másik probléma az önrész finanszírozásának kérdése, főként a 2008 óta tartó pénzügyi válság tükrében, hiszen nehezen lehet bankkölcsönhöz jutni. Az időeltolódás miatt sokszor a pályázó (főként a vállalkozásoknak nyújtott támogatások esetében) inkább lemond a támogatásról, hiszen az abból megvalósítandó
EME 150
MŰHELY
beruházásra jóval hamarabb van szüksége, mint hogy az csak a teljes pályázási folyamatot követően valósulhasson meg. Jelen programozási periódusban felmerült nehézségek és problémák viszont nem csak negatívan értékelendőek, hiszen kiindulási pontot jelentenek a következő, 2014–2020-as programozási periódus tekintetében, rávilágítva a legfontosabb problémákra, amelyek talán idővel korrigálhatóak.
The Use of Structural Funds Provided by the European Union for Romania in the 2007–2013 Programming Period Keywords: structural funds, EU, Romania The aim of present study is to give an insight into the current status of the use of European Union structural funds in Romania. For this reason it presents the EU programme and funds information in Romania, defining those Operational Programmes and the sums of money associated to them, through which beneficiaries can get supports from EU structural funds. After that the notion of absorption of the mentioned funds is defined. In this context, some possible explanations of the low level of the absorption ratio are indicated. Finally the ratio is calculated according to values from April 2013 and the annual absorption ratio is defined.
